经济导刊
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PPBS与“十四五”我国的预算绩效管理改革

奚丽萍 曹堂哲 来源: 2021.06.22 11:08:07


 

按照“十四五”规划预算改革的要求,我国在预算管理和绩效管理制度中亟需补上PPBS所倡导的方案预算这一环节,将计划导向纳入预算过程,建立整体绩效计划制度,引入中期预算绩效管理框架、方案比选技术,注重分权与问责结合,强化预算绩效管理的跨部门协同。

PPBS的缘起

作为西方绩效预算配置基础单元的PPBSPlanning-Programming-Budgeting System)即计划-方案-预算系统,于20世纪60年代在美国推行,以后推广到许多国家(尤其是OECD国家),以合理建立基于政策目标的项目结构,作为国家预算改革的出发点。

PPBS最初是由美国学者查尔斯·希奇(Charles J.Hitch)和罗兰·麦基因(Roland N.McKean)在《核时代的国防经济学》一书中首先提出,目的在于提高国防计划预算的绩效。这里需要说明,PPBS中的“Program”,有“项目”、“规划”、“计划”等译法,笔者根据《核时代的国防经济学》书中原意,将Program译为“方案”。PPBS中,计划由国家高层行政部门作出,带有全局性;方案是由国防部和各军种根据长期计划作出,作为“生产确定产出的各种活动的集合”;项目则是具体的、可衡量其成果价值,由各军兵种司令部和所属局做出。实现计划的方案和项目可以有多种选择,通过优化组合,可以找到较高性价比的预算。

上世纪60年代之前,美国的国防预算由国防部拨款,按军种、部门切块划分。在实际执行中,出现各部门争项目争资金,重局部短期利益、忽视整体战略需求等问题。上级部门面对所属各部门上报的多个项目,不能明确了解其功能,项目间优先程度也不易判定,由此导致重复投资、预算失控、资金使用效率低下等弊病。为解决这些问题,1961年美国国防部率先推行PPBS,将国防计划划分为若干方案(program),在方案规模的选择上,运用定量方法评估费用和收益、选取较优方案,并对项目进行年度审查和中期评估。从而建立起包括计划-方案-预算的层级预算管理体系。

PPBS作为旧绩效预算向新绩效预算过渡的桥梁

PPBS将系统分析和成本收益分析等方法引入预算编制,是从管理导向的旧绩效预算向计划导向的新绩效预算过渡的桥梁。

 旧绩效预算

20世纪以来,随着政府干预不断加强,美国的预算从传统的“控制导向”向“管理导向”转变,1949年正式提出了绩效预算。绩效预算的核心是对投入与产出进行分析,通过引入各种测量工具和分析工具,测算预期的产出价值并与投入相比较,以提高公共服务供给的效率。与依照会计科目进行拨款的传统预算不同,绩效预算对不同活动进行归类,并在此基础上进行拨款。但由于初始实行的绩效预算法(旧绩效预算)只关注完成工作的效率(投入产出比),而不注意这项工作的实际效果和目标的合理性,测量产出的难度较大,而且常常导致预算管理部门和支出部门之间的冲突。

为提高预算的效率,需要在一个相对长期的预算框架内,定期对政策目标进行重估,再制定相应的活动计划。PPBS提供的多年度框架应运而生。

PPBS 的优点

1961年开始在美国国防部实施的PPBS改革,继承了旧绩效预算强调项目效率的基因,将预算从项目拓展到方案和计划,实现了预算制度从管理导向向计划导向的拓展。PPBS集规划方案和预算编制于一体,通过分析投入(费用)和产出(效益)比,即效率,对决策各个环节进行长期考察。由此在军事战略、预算划分和具体项目实施中建立了有机联系。在资源分配方面,根据战略需要制定方案,确定军事资源分配的方向和数量;在资源落实方面,将计划划分为若干方案,再形成相应的项目,选取单位效益成本最低的预算方案。

1965年起,继国防部之后,PPBS开始在美国各级政府采用,随后在其他国家,尤其是OECD国家中得到广泛采纳与发展。这些国家的预算改革的出发点,都在于合理建立基于政策目标的项目结构。其中,不同政府的组织结构有所不同,因为现存的组织结构是由历史因素决定的,而预算是根据实际的政策目标进行重新划分。

PPBS 作为方案预算的典型代表,首先是提高了资源分配效率。基于产出划分的项目的方案预算更加注重结果,要求以最低的成本实现单位效益。相比基于投入(成本)划分条目的旧绩效预算,PPBS 对方案的评估标准更加科学合理,通过对不同方案和项目的优先次序进行排列,在总额控制的前提下实现预算资源的合理配置。同时,PPBS 要求政府部门在不同方案之间进行权衡和比选,从而能够选择更经济高效的方式,实现政策目标。

其次,发挥了预算局的管理职能。方案的划分以计划为基础,项目的划分以方案为依据。“自上而下”层层分解计划和方案的过程,意味着每一个预算目标的实现,都由与其紧密联系的条目(item)作为支撑,而每一个方案的产出都是在相关项目的实现中产生。预算局必须在分解计划和方案中,主动发挥对资金和项目目标的管理职能。

最后,增强了预算对宏观经济的调控作用。PPBS 引入中期评估框架,不仅要对项目在单个预算年度进行评估,还要在其后2-4年内,对方案和目标的实现程度(绩效)进行评估。中期评估不仅从项目和方案层面考虑投入的变化和产出,还从计划层面考虑目标的实现程度。并对预算进行调整及部分的方案变更,从而引导宏观经济政策进行调控。

PPBS的弱点

第一,产出难以精确测量。在PPBS中,围绕方案的产出编制预算的过程中,需要对产出应被如何使用以及产出如何测量进行准确定义,而们对产出的定义有着不同的观点;即使能够形成一致的明确定义,也会产生跨部门标准的协调统一等问题。

第二,国防部门的预算改革经验不具有普适性,因为其他政府部门缺少如此充裕的人才和资金条件。

第三,随着预算方式的变化,即从控制导向的“投入预算”向管理导向的“绩效预算”变革的过程中,预算局的角色,应该相应地从资金的看守者转变为管理者(比如事前了解各预算部门的计划等)。但采用新的预算方法时,预算管理部门的任务目标并未及时进行重新定位。

第四,过度形式化。PPBS容易流于“为形式而考虑形式”,最终转变为对具体操作层面的机械性的探讨。PPBS认为形式(form)影响行为,信息分类和使用的形式影响预算制定者的行为,形式的改变会导致预期行为的变化。但这一见解可能过于片面和机械,它低估了预算编制过程中战略规划人员主观能动性的运用。事实上,在各种政治活动中,政治参与者倾向于根据自己的偏好寻找信息,而非随着所需信息形式的变化而自发地转变行动措施。

第五,跨部门协调困难。计划导向意味着政策制定需要集中到中央,而预算部门的职权有限,在职能未转换之前,无法承担制定中央预算政策的繁重责任。由此产生跨部门协调问题,即预算局难以对不同相关部门提出的项目进行统一的分析判定,并进行部门间的协调,以得出不同项目的集中程度,从而将其归为统一的方案。

第六,即使在国防领域,PPBS也没有能够阻止采购开支高出预算的情况。这与PPBS 过于追求计划,而忽视现实层面的考虑有关,缺乏对于现实情况的适应调整与妥协。

PPBS 由于难以处理上述理想与现实之间的矛盾,在 20世纪70年代早期被废止,此后美国还推行了目标管理、零基预算(Zero-base Budgeting,ZBB)、自上而下预算等改革,但上述预算改革都或多或少有 PPBS 的影子。究其原因,PPBS作为预算从管理导向向计划导向转变的产物,从宏观上讲,计划导向是后来的预算改革的基本取向;从微观上讲,PPBS 运用的多年度规划、中长期预算、系统分析、成本效益分析等现代技术,是有效的预算分析工具,也是绩效理念的具体实现方式,在其后的预算改革中必然仍会有广泛的运用。

新绩效预算的引入

上世纪90年代以来,由于经济危机、财政危机、公众信任危机等影响,英国、加拿大和澳大利亚等国启动了新一轮的预算改革。美国国会于1993年通过《政府绩效和结果法案》,要求各机构提出战略计划和年度预算计划,并在年度绩效报告中报告达成效果。

新绩效预算针对原方案预算的不足之处,将PPBS的计划导向、目标管理、成本分析以及对投入和产出的分析相结合,确定预算支出重点和绩效目标,整合绩效目标和预算,使得资金与效果挂钩,使得预算过程从投入产出取向转变为效率效果取向。新绩效预算的核心是“服务合同”,通过合同将支出与绩效相联结,预算局和下级部门之间由强调命令与控制的等级关系转变为平等的合同关系,各个支出机构对结果负责。

新绩效预算改革与此前最大的不同之处,在于对其预算机制和执行过程的重新构建。新预算改革囊括前期预算改革中排除的因素,包括放松外部控制、权力下放等,在一定程度增加了部门的自由度,同时也要求进行总额控制。下表列出了旧绩效预算、方案预算和绩效预算的演化和差异。

 

1 旧绩效预算、方案预算和新绩效预算的差异

 

旧绩效预算

方案预算(以PPBS为代表)

新绩效预算

时间

20世纪50-60年代

20世纪60--70年代初(过渡阶段)

20世纪90年代以后

关注焦点

投入和产出

方案构建

成果

编制依据

活动

方案

成果的衡量与实现

改革特点

管理导向

预算与计划管理结合

关注投入和产出

计划导向

关注中期评估

跨越部门和组织

结果导向

政治回应型

灵活性

缺陷

忽略政治过程

高预算理性

绩效测量问题

挑战

工作量大

绩效收集难度大

绩效难以测量

忽略政治过程

过于理想化

实施成本高

对人员专业知识要求高

未能解决开支高出预算的问题

管理文化改变

绩效信息整合进入预算过程

发展中国家控制难度

建设问题

 

PPBS与我国预算绩效管理改革

我国的预算绩效管理改革始于21世纪初,从项目支出绩效评价开始,经历了从绩效评价向绩效管理的延伸,从项目向部门整体和政府层面的拓展,从一般公共预算向“四本”预算覆盖的演变。目前我国正在努力建成“全方位、全过程、全覆盖”的预算绩效管理体系,项目层面的预算绩效管理制度和技术已经相对成熟,发挥了规范项目管理和提高资金使用效率的双重作用。但政策层面(与“方案”大体对应)、部门和政府层面的绩效管理相关制度尚未正式印发,测算技术和制度都未成熟定型,主要表现在:政府层面预算支出的统筹协同不够充分,部门预算管理的系统性不强,缺乏方案比选的程序和机制,缺乏预算绩效的中期视野等。

对标《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》要求,“深化预算管理制度改革,强化对预算编制的宏观指导。推进财政支出标准化,强化预算约束和绩效管理。”我国亟需补上方案预算这一环节,搭建好旧绩效预算向新绩效预算过渡的桥梁,为实现“更加强调结果导向”的新预算绩效管理奠定基础。

建立整体绩效计划制度

我国预算编制的实践过程中,项目是资源配置的基本单元,基本建成了项目事前绩效评估、事中绩效运行监控、事后绩效评价结果与预算安排挂钩的制度安排,项目层面的预算配置“一事一议”、“自下而上”的色彩较为浓厚,尚未从部门目标使命和战略出发,完全遵循计划、方案和项目的逻辑编制预算,“自上而下”的统筹协调不足。尽管中央部门和一些地方政府将项目划分为一级项目和二级项目,一级项目与方案较为接近,但是一级项目未能充分发挥类似方案衔接组织战略和具体项目中间环节的功能。

针对预算编制过程中项目与方案、计划的割裂,以及统筹协调能力不足的问题,中共中央、国务院《关于全面实施预算绩效管理的意?》中提出,“各地区各部门编制预算时要贯彻落实党中央、国务院各项决策部署,分解细化各项工作要求,结合本地区本部门实际情况,全面设置部门和单位整体绩效目标、政策及项目绩效目标。”为此,应借鉴PPBS的系统性、整体性观念,建立整体绩效计划制度。

绩效计划是将战略规划落地,实现预算与战略衔接的一种重要机制,通过绩效计划,将战略目标层级分解为具体目标和可衡量指标,并明确实现绩效目标的预算资源和责任人,确保战略转化为具体的行动。在部门层面建立绩效计划制度,需要改变以往仅从微观的角度关注单个项目的行为,从“自下而上”转到“自上而下”,树立宏观意识,以计划引领方案,以方案安排项目。在政府层面需要完善跨域(跨部门、跨行业、跨政府层级)事务的绩效计划制度,强化统筹协调,明确跨域事务的绩效目标、资源配置和支撑项目。

引入中期预算绩效管理框架

我国预算绩效管理中,尽管要求中长期项目和专项转移支付项目填报中期(实施期)绩效目标和指标,对重大政策和项目也初步建立了定期评估与退出机制,但总体而言,在部门层面和政府层面的预算绩效管理仍旧缺乏中期绩效框架。

按照“十四五”规划“对实施期超过一年的重大政策和项目实行全周期跟踪问效,建立动态评价调整机制,政策到期、绩效低下的政策和项目要及时清理退出”的要求,其本质是对政策和项目进行中期绩效管理。借鉴PPBS的思路,有必要将预算绩效管理与国民经济与社会发展中长期规划、五年规划、部门规划相衔接,梳理财政支出政策,设定中长期绩效目标和指标,将资金投入与中长期绩效目标相衔接,建立全过程绩效追踪机制,提高资源配置效率和使用效益。

强化预算绩效管理的跨部门协同

实践中存在大量需要各部门、各层级政府共同行动方能完成的跨部门议题。我国尚未明确跨部门绩效目标的填报问题。目前填报的项目绩效目标和部门整体支出绩效目标和指标,基本上都是单个部门分头填报,部门之间尚未建立完善的绩效协调统筹机制。各部门各层级之间的“信息孤岛”埋下了部门预算项目交叉重复以及碎片化的隐患,无法清晰地衡量联合行动者各自的绩效贡献和职责。

强化预算绩效管理的跨部门协调,需要从方案(program),而不仅仅是项目的角度进行统筹谋划。方案预算要求在既定目标规划下,整合与该项目所有相关的资源,实现协同治理。

强化预算绩效管理的跨部门协同,需要在跨部门框架下构建绩效标准体系。在方案和战略目标层面,完善绩效指标和标准体系,将反映方案最终成果的指标和反映各部门行动和进程的“里程碑”指标紧密衔接。为提高部门沟通协同效率,还需利用大数据技术,构建跨部门的预算绩效信息数据库,打破部门“信息壁垒”,实现部门预算绩效管理流程与进度实时共享。

引入方案比选技术

方案比选是方案预算的一个重要特征,即明确部门战略和目标后,强调引入系统分析和成本效益分析等手段,在多个方案中选出一个相对优化的方案,然后根据优选的方案确定该方案的各项目。我国实施的预算绩效管理目前还主要停留在项目层面,没有形成对构成方案的项目组合以及不同方案进行比选的制度机制,系统分析、成本核算、成本效益分析等比选技术的指南和导则尚未公布于世。

成本效益分析是方案比选的核心技术之一,要将成本效益分析作为预算决策的重要参考,PPBS提供了可咨借鉴的思路:一是引入系统分析技术,梳理计划、方案、项目的层次分解体系。二是开展成本效益分析,运用成本效益分析等工具,对实现同一方案目标的各项目组合,对实现同一计划目标的各方案组合进行比选,找到相对最优的方案。三是健全成本核算和效益测量的技术指南。加强政府成本会计信息的应用,编制效益测量指南,实现预算管理中成本核算和效益测量环节的程序化、标准化、制度化和信息化。

注重分权与问责相结合

目前,我国预算绩效管理中,激励约束机制还不够完善,尤其是部门层面的激励约束机制还存在“重合规约束、轻绩效激励”的问题。按照“赋予部门和资金使用单位更多的管理自主权”的要求,需要建立战略引领、结果导向、分权问责相结合的管理机制。PPBS提供了有益的启发:分权意味着在总额控制的基础上赋予预算部门和资金使用单位管理自主权和灵活性。问责意味着上层管理部门更加关注结果,下层支出部门灵活进行方案选择,实施契约化治理,通过行政系统内部的绩效契约和政府购买服务等市场化绩效合同实现分权与问责的有机统一。

PPBS作为管理导向的旧绩效预算向计划导向的新绩效预算过度的桥梁,其理念和技术对于当前我国实现十四五“强化对预算编制的宏观指导”具有重要的借鉴意义。

(编辑  尚鸣)



¨ ??:国家社科基??般项?“我国政府部?预算参与和管理绩效作?机理的模型建构与实证检验研究”(编号:20BZZ060);教育部??社科?年项?“基于序参量识别的政府投资基?绩效评价指标体系研究“(编号:19YJC630005

* 奚丽萍,浙江?乐学院副研究员;曹堂哲,中央财经大学政府管理学院教授。

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