经济导刊
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举国体制与重大突破(上)

——以特殊机构执行和完成重大任务的历史经验及启示
路风 何鹏宇 来源: 2021.08.16 10:09:06


  

    编者按:

本文作者通过总结国家专委在组织实施“两弹一艇一星”项目中发挥的重大作用,指出:举国体制是用于完成国家重大战略任务的任务体制;中国为超越既有体制(计划经济体制或市场经济体制)的局限性,设立向国家最高决策层负责、有能力动员协调各方面力量的特殊机构是必要的;美国在组织重大国防科研项目中也同样实行类似体制。从而论证了举国体制既可以克服计划经济体制弊端,又可以弥补市场经济机制缺陷,是中国和美国都可以运用的利器。作者的这些见解,是对举国体制理论和实践的深入探索,值得我们思考。

建国初期,我国在计划经济体制下,集中力量办大事,迅速奠定了现代工业的基础,取得了以“两弹一艇一星”为代表的重大科技成果,体现了举国体制1.0版的作用。改革开放后,在市场化多元化条件下,我们实现了载人航天、北斗组网等一系列重大科技成果,可以说是举国体制的2.0版。

在新的国际国内形势下,中央要求:健全社会主义市场经济体制下新型举国体制,打好关键核心技术攻坚战。我们体会,新型举国体制之“新”,既有需要达成的任务本身之新,也有改革开放多年实践形成的有为政府和有效市场相结合的体制之新。既要发挥好国家权威机构决策、指挥、协调的作用,也要通过合理的机制,充分调动科研机构、企业和社会各方面力量的主动性和创造性,尊重科研人员的劳动,不断完善体制和政策,提高国家创新体系整体效能。这也可以视为举国体制的3.0版。所以,总结我们自己实施举国体制的历史经验,并借鉴他国的经验,是很必要的,应该引起应有的重视。

                                        ——孔丹*

 

导言 

  中国崛起的趋势与外部遏制压力之间的矛盾加剧,标志着中国的发展进入一个挑战极大、任务极艰巨的阶段,但同时也是一个实现民族伟大复兴非常有希望的阶段。在这种情况下,领导中国“取得重大突破,实现重大发展”,也就成为中国共产党在这个历史阶段的关键使命。为此,党中央提出了实施“新型举国体制”的设想。在这里,“完成重大任务”是目标,采取“新型举国体制”是手段。

但是,“新型举国体制”这个概念迄今尚未被讨论清楚,也引起一些误解和争议。许多人把它简单地说成是“集中力量办大事”;对其持负面态度者怀疑这是重回计划体制;也有人把计划体制等同于“旧的举国体制”,因而集中揣测“新型”的含义。实际上,不管是旧的还是新的(未来打算实行的),澄清“举国体制”的内涵是理解“新型举国体制”的关键。因此,本文的首要目的是讨论“举国体制”的涵义,并以回顾中国和美国曾经采取类似体制的历史经验作为证据。

  本文的立场是,举国体制是一种任务体制,它无关社会主义制度或资本主义制度,无关计划经济体制或市场经济体制,只是与完成重大任务的需要有关。在新中国历史上,以“举国体制”完成重大任务的典型例子莫过于“两弹一艇一星”。为什么当时能在比今天困难得多的条件下取得这些重大突破?通常提到的原因包括领导人的意志、科技人员的献身精神等,但如果回到具体的历史过程中就会发现:那些因素只是必要条件,而成功开发“两弹一艇一星”的首要条件是存在一个专门领导重大任务的特殊机构——中央专委。中央专委独立于现有的体制,得到党中央的授权并由最高决策层直接领导;它在完成重大任务过程中有权调动组织任何部门,并对任务的结果负责。

历史证明,中央专委不是当时计划经济体制的产物;相反,它是为了克服计划经济体制在完成重大任务方面存在的弊端而设立的。

从技术上讲,“两弹一艇一星”的研制是大型复杂系统,包含众多的亚系统和技术的开发,分属不同的工业体系;从管理上讲,计划经济体制是按照不同的工业实行部门分工的,每个部门都有自己的决策偏好,执行重大项目或工程经常遇到的问题,是部门分割导致了事实上的决策“分散”,使完成这些项目所必需的系统集成受阻。中央专委的成立就是为了克服这种弊端:在技术上,专委成为系统集成的领导者;在组织上,专委成为跨部门的决策和协调机构;在政治上,专委成为党中央在领导重大任务方面的责任主体。因此,中央专委是中国在计划经济时代实行举国体制的体现。

  为完成重大任务而设立特殊机构的举国体制,不仅出现在计划经济时期的中国,同样也出现在市场经济的美国,而且多次扭转了美国的“命运”。在加入第二次世界大战时,美国为了把庞大的民用工业迅速转向军工生产,通过紧急立法设立了一个只对总统负责的战时生产局,它以“胡萝卜加大棒”的方式完成了美国工业的战争动员。为了在有限时间内研制出原子弹,美国设立了直接向总统领导的“最高政策小组”负责的曼哈顿工程区,并由陆军工程兵团按照工程原则负责执行。1957年,苏联发射世界上第一颗人造地球卫星后,面对落后于冷战对手的“危机”,美国成立DARPA(国防先进研究计划署),再次采取以任务为导向的研发模式来重夺技术优势。

  中国和美国的历史经验都说明,举国体制是一种任务体制,不能将这个概念泛化为一般性的社会运行体制。重大任务是对国家具有重大战略意义的任务,而无论是计划经济体制还是市场经济体制,都不会自发地识别、提出并完成重大任务;重大任务的提出和执行只能通过政治过程,取决于政治领导层的远见、战略意志和实现国家远大目的决心。要完成重大任务,必须超越现有的运行体制的局限性,无论是计划体制还是市场体制,这就需要设立由国家最高决策层直接领导并对任务结果直接负责的特殊机构。无论是否存在公开的动员或任何有意识的其他安排,以特殊机构领导完成重大任务的方式就是举国体制。

    今天,无论从任务的特点还是从完成任务的方式来讲,中国需要完成的重大任务都比以往更加复杂。无论客观条件发生了怎样变化,“取得重大突破,实现重大发展”的历史任务,都要求我们继续启用以举国体制来完成重大任务的机制。

 

中央专委的活动历程

“两弹一艇一星”在新中国的历史上具有重大意义,而领导这些项目获得成功的充分条件是存在一个专门领导重大任务的特殊机构——中共中央专门委员会(以下简称中央专委)。这个机构由党中央授权,直接执行项目并对结果负责。级别如此之高的机构直接抓项目,这在我国历史上是唯一的一次,它是成功的决定性力量。

  1955年,中央决定发展核工业,首先用于军事目的。根据中国与苏联在19568月、195710月、19589月签订的几个协定,苏联援助中国建设一批核工业项目和技术实验室,并将向中国提供原子弹的教学模型和图纸资料(《当代中国》丛书编辑部,1987)。但随着两国关系出现裂痕,苏联于19606月宣布暂停向中国运送原子弹模型和相关技术资料,同时撤退所有的专家。

    突然的“断供”使核工业建设陷入困境,对国防尖端武器的开发工作迫切需要集中统筹协调。19611月,聂荣臻在《关于一九六一、一九六二年科学技术工作安排的汇报提纲》中提出:“要发奋图强,集中力量,把各方面的力量统统组织起来,通力合作来完成国家任务……国家科委、国防科委、科学院、教育部和其他有关部门,从中央到地方都要扭在一起,共同商量,统一安排。”

  19611月,党中央决定对面临困难的国民经济进行调整,引发了原子弹项目是继续干还是“下马”的争论。196111月,中共中央下发《关于成立国防工业办公室的决定》,国防工办由罗瑞卿任主任,作为国务院的一个口(国防工业口),在党内向中央书记处和军委负责,职责是管理国防工业系统内的“二机部、三机部和国防科委所属范围的工作”。

为了判断我国是否能够继续研制原子弹,中央派副总参谋长张爱萍上将牵头调查原子能工业的状况。张爱萍每到一个单位只问四个问题:一、你们原定的计划是什么?二、你们现在所做的事情,按计划还差多少?三、完成原定进度的困难是什么?要讲得具体。四、如果我给你解决了困难,你多长时间能完成?

19611114日,张爱萍向中央提交报告,认为原子弹的科研工作有了很大进展,当前的困难更多属于工程性的问题,可以通过组织协作解决。虽然原子弹工程看起来盘子很大,但实际上很多东西都蕴涵在国民经济的各个部门之中。报告的结论是:由中央和国务院出面,统一协调,进行一次全国性的大协作、大会战,在1964年进行核爆是完全可能的(张爱萍,1994)。

  19626月,毛泽东在听取东南沿海形势的汇报时明确表态,对尖端武器的研究试制工作,仍应抓紧进行,不能放松或下马。但是,对全国各个经济部门进行集中动员协调的工作已经超过了国防工办的权限范围。同年1019,刘少奇主持中共中央政治局会议听取汇报,指出“导弹和原子弹都需要中央有个专门的机构来抓,做组织工作、协作工作,下命令的工作”(中共中央文献研究室,1996)。1030,罗瑞卿向中共中央和毛泽东上报《关于建议成立中央专门委员会的报告》,建议“在中央直接领导下,成立一个专门委员会,加强对原子能工业的领导,随时检查、督促计划执行情况,并在必需的人力、物力上进行具体调度,及时解决在研究、设计和生产建设中所遇到的问题”(罗瑞卿,2006)。113,毛泽东在报告上批示:“很好,照办。要大力协同做好这件工作。”

  19621117,周恩来主持召开中央专委第一次会议,宣布中央专门委员会正式成立,主任为周恩来,成员有贺龙、李富春、李先念、薄一波、陆定一、聂荣臻、罗瑞卿七位副总理和赵尔陆、张爱萍、王鹤寿、刘杰、孙志远、君毅、高扬七位部长级干部(中共中央文献研究室,1997)。1214,中共中央作出《关于成立十五人专门委员会的决定》,指出:“委员会是一个行政权力机构,主要任务是:组织有关方面大力协调,密切配合;督促检查原子能工业发展规划的制定和执行情况;根据需要在人力、物力、财力等方面及时进行调动。委员会的决定,由有关方面坚决保证,贯彻执行。”(宋炳寰,2018)在中央专委第二次会议上,周恩来对专委委员们说:“你们都是从高级岗位上调来的首长,现在要动手动脚,是首长也是‘脚长’,权力最小也最大。你们个人没有任何权,但问题一经专委决定,你们检查执行,权力又最大。”(奚启新,2011

  根据上述资料,可以简要归纳中央专委的组织性质:中央专委是党中央在“两弹”上的“全权代表”。它独立于现有部门体制之外,根据任务的需要而设立。一方面,它受党中央的直接领导和授权,有做出战略决策的权力;另一方面,也是更为重要的,专委承担对项目成败负责的重任,必须以任务成败为一切工作的检验标准,以组织和协调各方面力量为核心职责,在全国范围动员一切力量完成国家需要的重大任务。

  在中央专委的协调下,26个部委,20个省、市、自治区,900多家工厂、科研机构、大专院校参加了攻关会战(聂力,2006)。原先在二机部和国防工业系统内无法解决的事情,中央专委直接联系相关部门和地方解决。例如,分离高浓度铀必须用到一种气体分离膜(“甲种分离膜”),科研攻关遇到很多困难。专委调集了中科院上海冶金研究所、沈阳金属研究所、原子能研究所和冶金部的有关单位进行集中攻关,下“死命令”要求上海市必须完成任务,最终在1964年研制出符合技术要求的元件(聂力,2006)。后来钱学森回忆说:“那时中央专委的决定,要哪一个单位办一件什么事,那是没有二话的。那决定也很简单:中央专委哪次哪次会议,决定要你单位办什么什么,限什么时间完成……也不说为什么,这就是命令!中央专委的同志拿去,把领导找来,命令一宣读,那就得照办啊!好多协作都是这样办的,有时候铁路运输要车辆,一道命令,车就发出来了。”(何立波,2012

  中国第一颗原子弹于1964年试爆成功后,19652月,周恩来主持召开了中央专委第十次会议,提出增加七机部、四机部、五机部等部门的有关人员(中共中央文献研究室,1997)。32,中共中央下发决定,将导弹纳入中央专委的工作范围,相应增加余秋里、王诤、邱创成、方强、王秉璋、袁宝华、吕东(替换王鹤寿)参加中央专委,并正式改称“中共中央专门委员会”(宋炳寰,2018)。

    自此,围绕核武器、核潜艇、导弹、人造卫星和核电站等一系列尖端科技工程项目的研制、试验的许多重大决策,几乎都是中央专委或是经由请示党中央做出的。

  周恩来逝世后,中央专委逐渐停止了活动。1979年最后一次公开报道中央专委的活动情况。20世纪80年代末,中央为了加快武器装备发展而成立的“国务院、中央军委专门委员会”,由总理李鹏担任主任(怀国模,2014)。这一机构仅限于国防工业系统,在1993年“降格”为议事协调机构和临时机构,实际职能由国防科工委承担。

   

中央专委领导重大任务的具体过程 

  为什么中央专委能够对重大任务的结果起到决定性的作用,本文分析了中央专委领导中国核潜艇工程的案例。

  核潜艇工程起步时领导体制的缺陷 

  核潜艇工程几乎与原子弹工程同时期上马。中国第一座核反应堆(苏联援助的重水试验堆)刚一运转,聂荣瑧元帅就于1958618召集了研制导弹原子潜艇的座谈会;27日,他向中央提出中国自行设计和试制导弹原子潜艇的报告。两天之内,报告得到毛泽东的批准(聂力,2006)。此后,苏联拒绝向中国提供核潜艇的技术援助,毛泽东遂下决心“核潜艇,一万年也要搞出来”。核潜艇工程从一开始就走上了独立自主、自力更生的发展道路。

  核潜艇工程上马之初,采取领导小组协调、各部门分工负责的管理方式。领导小组由海军副司令罗舜初任组长,包括主要协作部门的负责人。分工情况是:海军负责全艇布局的总体设计,一机部分工负责船体、主辅机、电机、仪表以及工艺设计和制造,二机部(核工业部)负责核动力反应堆的研制,国防部五院负责导弹的研发。

    核潜艇工程上马时,只是在艇身制造和核反应堆方面有了一点基础,技术积累远远不足。核潜艇是一个技术极端复杂的系统,主要由艇身系统、核动力系统和作战系统(鱼雷或导弹)等组成,各相关工业部门基本上还没有掌握各自负责的子系统技术,只能先各自推进系统的研发,然后再考虑核潜艇的系统集成工作。

  但是,核潜艇工程从开始进入设计阶段就陷入“摇摆”状态,问题出在组织体制上:领导小组是一个协调机构,缺乏对核潜艇工程进行全盘计划、指挥的权限,项目的进展深受各协作部门内部决策的影响。例如,核动力反应堆是核潜艇的“心脏”,但从19581962年,核动力研制团队的组织关系一直处于频繁调整状态。

  核潜艇工程上马后,19592月,原子能所十二室正式成立核动力研究设计组,年底形成了200人的团队。从1959年底开始,研究设计组按照核潜艇的实际要求进行了“设计练兵”,19606月完成了《潜艇核动力方案设计(草案)》并上报。该设计方案“在后来的实践中没有什么重大的反复,这证明它在总体上是可行的。这就为以后的研制工作打下了良好的基础”(《当代中国》丛书编辑部,1987)。

    196012月,二机部决定:(1)将大多数技术骨干(60多人)调离原子能所,合并到二机部设计院;(2)在原子能所保留少数研制人员,后来成立一个新的独立设计组。

  在中央调整经济的方针下,核潜艇工程于19627月下马。同时,中央要求保留动力堆的研究设计机构,保留少数必要的研究项目(周均伦,1999)。但实际上,二机部在此之前就酝酿解散潜艇核动力的研发团队,以便将其全部集中到生产堆工程。19625月,团队负责人直接向海军政委苏振华反映情况。几天后,二机部接到国防科委正式通知,将潜艇核动力设计人员和建制划归国防部第七研究院(孟戈非,2002),以保存这支技术团队。由此,核动力研发队伍分散到二机部(47-1室)和七院两个不同的部门。

可以看到,当时核潜艇动力堆的研究设计工作一直受到部门体制的影响。在计划经济体制下,面对一个复杂的联合开发项目,各分工部门很难自发地付出超过本部门权限范围的努力,协同合作;对份内的任务,也可能因各种原因而“暂时搁置”。因此,核动力堆研发出现的混乱源于部门体制在决策上的分散,这是计划经济体制无法自动解决的问题。

   中央专委如何领导重大任务

   中央专委接手核潜艇工程后,19638月决定将分处于二机部和七院的核动力队伍合并,在七院正式成立舰船动力研究所(715所)(杨新英,2016),由七院和二机部双重领导,以七院为主,任务是开展潜艇核动力装置总体方案的论证和设计。

  此后,潜艇核动力的工程设计加快了进度。19645月,七院召开09-1反应堆动力装置主方案和主参数的论证会。10月,主方案确定,开始了对核动力装置的初步设计和技术设计(即系统设计和详细设计)。

    1964年下半年,国防科技工业体制发生了“部院合并”的变化,715所的隶属关系转回二机部,更名为北京15所(孟戈非,2002)。不过,这次组织关系调整没有影响技术队伍的稳定。

  196410月,我国第一颗原子弹试爆成功。在经济全面好转的情况下,核潜艇工程再次提上议事日程。毛泽东指示,国防尖端技术“要有、要快、要超”(刘华清,2004)。19653月,中央专委决定批准核潜艇工程(09工程)重新上马,指派二机部负责在1965年下半年提出核动力堆的具体规划并报中央专委;工程的具体运行事宜由聂荣臻直接领导,并成立一个新的09工程联合办公室,由时任六机部副部长刘华清负责,直接向聂荣臻报告(刘华清,2004)。

    1965年8月25,中央专委会议决定,同意二机部党组关于核潜艇陆上模式堆建在四川省夹江县境内,1970年建成陆上模式堆的计划。

    核潜艇重新上马后,首要事项是论证潜艇的总体方案,首先要明确,要一艘什么样的核潜艇,然后根据目标选择技术。中央专委在19658月的会议上明确了研制核潜艇的原则:(1)认真执行大力协同的方针;(2)立足于国内,从现实出发,分两步走,先研制反潜鱼雷核潜艇,再搞导弹核潜艇;(3)第一艘核潜艇既是试验艇,又要在主要战术技术性能上力求配套,可以作为战斗艇交付使用。

    尽管负责牵头的聂荣臻元帅没有技术背景,但他能够从战略的角度判断问题。他在把握方向和目标的前提下,让科学家和工程师对特定的技术问题进行充分讨论,各抒己见,再由他拍板选定一个最有可能实现核潜艇总体目标的技术方案。一旦确定,各方面必须统一开展行动。

  许多具体的决策细节充分展现了中央专委的决策原则:选择技术的标准不是先进或落后,而是以达到目标为根本依据。例如:

    1)关于艇身构型方案的讨论,当时提出“常规艇型加核动力”与“水滴线型加核动力”两种方案。“常规”论认为国家技术和工业基础薄弱,应当先仿照较为成熟的苏联潜艇的构型,按照“普通线型核动力→常规水滴型→核动力水滴型”的路线渐进发展;而“水滴”论认为,核潜艇和常规潜艇两者性质不同,不应该在常规潜艇的结构上加装核动力,“水滴”型并不是技术上的冒进,而是已经有调查研究和一定的实验基础,可以避免走不必要的弯路,做出一个成熟的核潜艇型号。聂荣臻专门召集有关负责人开会,在充分询问情况和商量探讨后做出结论:“总体不要用常规潜艇的艇型,要重新设计,不然搞得两不像……应该是‘好马配好鞍’,搞‘核动力水滴线型’!”(聂力,2006

    2)关于建立陆上模式堆的讨论,反对者认为反应堆可以先上艇后再试验,这样可以节省经费、缩短试验周期。支持陆上堆的观点则认为,在没有搞过艇上模式堆的情况下,直接上艇风险过大,在艇上调整反应堆也极为不便,建造陆上堆的目的就是保证核潜艇能够直接建造成功。最终,聂荣臻认为,核动力潜艇应该一次建造成功并且能安全运行,因而必须建立陆上模式堆进行充分实验(彭子强,2005)。

  敲定技术方案后,中央专委开始采取措施,推动工程的具体执行。第一,设立明确的工作任务和完成期限,将各部分研制任务在全国范围内的科研机构、院校及企业进行了分配与协作。其中,二机部负责核动力装置的设计与建造,1970年要建成陆上模式堆;七院负责鱼雷核潜艇的总体研究设计。第二,进行跨系统、跨部门的统筹协调,指令有关军区派部队帮助施工,满足核潜艇研制所需的经费和物资器材;同时启动对导弹核潜艇研制工作的部署(董学斌、贾俊明,2009)。

  1966年开始的“文化大革命”对核潜艇工程造成冲击。陆上模式堆是一个集29000多台件设备、仪器、仪表、管道、阀门于一身的复杂装置,由全国26个省市1200多个工厂、研究所和院校参与研制生产。“文革”中,许多工厂和研究所的领导干部和技术专家被批斗,协调09工程的系统面临瘫痪威胁。为此聂荣臻建议,并经毛泽东批准,国防科委于19673月将涉及国防的各个科研院所进行军事接管。当这些调整仍然无法阻止政治运动对核潜艇工程的冲击时,身陷政治漩涡的聂荣臻决定,在北京召开核潜艇工程协调会议,通知特别注明:凡是接到通知的厂长、书记,任何人不准以任何理由阻挡。但协调会依然无法从根本上扭转态势,参会的领导干部回到各自单位就再次受到冲击。

    面对全国各地的告急情况,聂荣臻冒着极大的政治压力,在1967830签发了一份以中央军委名义发出的“特别公函”,明确指示“核潜艇工程是毛主席亲自批准的尖端国防工程。任何单位、任何人,均不得以任何借口和理由冲击车间,更不能以任何借口停产停工”(聂力,2006)。这份文件具有极高的效力,使全国各有关单位纷纷恢复了生产科研秩序。40多年后还有老人记得,当时就是因为这份“特别公函”,所以909基地的一个电报,就能把正在运往其他地方用户的设备中途调到夹江。

  中央专委的领导,使核潜艇工程能够在艰难局势下继续前进。1968年,聂荣臻因“二月逆流”受牵连,此后的工作由周恩来直接出面组织。1970715,周恩来主持召开中央专委会议,听取现场领导关于陆上模式堆的汇报,批准启堆试验,并决定派清华大学、二机部二院专家和有关部门领导赶赴现场,跟班工作。陆上模式堆于716开始试车,830日达到满功率,验证了中国第一座核潜艇动力堆的成功。

19701226日,艇上安装核动力装置工作完成,中国第一艘核潜艇下水。经过试航和调整,197481,中国第一艘核潜艇入列,命名为“长征一号”。此后,以“长征一号”为基础,1978年中国第一艘弹道导弹核潜艇动工,19814月下水,19889月成功发射潜射弹道导弹。这标志着中华人民共和国成为世界上第五个拥有海基核威慑力量的国家。核潜艇工程的成功证明了中央专委在完成关系国家命运的重大任务上的关键作用。

                        (编辑 季节



此文转载自《管理世界》2021年第1期,本文在作者授权下转载时进行摘编,并增加编者按。

* 路风,北京大学政府管理学院教授;何鹏宇,北京大学政府管理学院。

*孔丹,中信改革发展研究基金会理事长,中信集团原董事长。

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