经济导刊
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贾康:全面理解共同富裕

季节 来源: 2021.12.16 10:33:47


 

共同富裕是国家经济发展到一定水平下,国家有条件来推动的目标。习近平总书记在中央财经委第十次会议的讲话中强调:“共同富裕是社会主义的本质要求,是中国式现代化的重要特征,要坚持以人民为中心的发展思想,在高质量发展中促进共同富裕。”实现共同富裕的过程,也是我们推动国家治理现代化的过程。中央已对实现共同富裕画出蓝图。

本刊就如何深刻理解共同富裕的科学内涵、基本路径、需要进一步深化改革的机制和完善的政策体系,对中国财政学会顾问、华夏新供给经济学研究院首席经济学家贾康进行了专访。

共同富裕是迈向高收入国家的必经之路 

问:今年是中国共产党成立100周年,也是我国在2020年实现了全面脱贫,全国人民生活总体上实现了从温饱到小康的历史性跨越。今年又是开启实现第二个百年奋斗目标新征程的重要时刻,到2035年,中国要实现现代化的基本路径将以促进共同发展创造共同繁荣,以共同繁荣带动共同富裕。您能否就共同富裕的认识框架对我们进行更深入的解读?

贾康:关于共同富裕的认识框架,分几个层面。

第一个层面,共同富裕是社会主义的本质。共同富裕事关执政党的执政方向和执政能力。在实现新的百年奋斗目标的开局之年,党中央再次提出实现共同富裕,这是党对人民的庄严承诺。邓小平曾多次提出共同富裕是中国特色社会主义的根本原则和本质特征的论断,具有重大历史意义。19863月,他提出:我们坚持走社会主义道路,根本目标是实现共同富裕。[1] 19866月,他再次强调,社会主义财富属于人民,社会主义的致富是全民共同富裕。社会主义原则第一是发展生产,第二是实现共同富裕。[2]

   第二个层面,实现共同富裕是中国共产党人矢志不渝的奋斗目标。中国共产党成立100年来,中国共产党人始终以民族独立、国家富强、人民共同富裕为根本目标而奋斗。

可以说,我们正在进行的是古今中外前所未有的伟大事业。在人类社会发展过程中,还从来没有出现过共同富裕。即使在原始社会,原始氏族部落有公平但没有富裕,所谓原始共产主义社会是一种非常低的发展状态。进入阶级社会之后,阶级压迫、利益冲突和贫富悬殊的不平等现象严重存在,即使是北欧的社会福利保障被高度肯定,被称为“从摇篮到坟墓”,也只是基尼系数比较低,恐怕不能说北欧就已经形成了共同富裕的社会。

中国古人早有对“大同社会”的憧憬。《礼记•礼运篇》中有非常著名的一段话:孔子曰,大道之行也,天下为公,选贤与能,讲信修睦,故人不独亲其亲,不独子其子,使老有所终,壮有所用,幼有所长,鳏寡孤独废疾者,皆有所养,是谓大同。共同富裕是天下大同的一个重要核心内容。实现共同富裕是中华民族崇高的理想,是中国人民世世代代的憧憬与追求。改革开放以来,中国总结经验教训,认识到贫穷不是社会主义,平均主义也不是社会主义。要把改善民生、增强人民幸福感、获得感和安全感放在改革开放的出发点和落脚点。共同富裕是人民群众共同的期盼,也是中华民族实现伟大复兴的重要基础。

第三个层面,要建立规范的走向共同富裕的“现代国家治理”的制度体系。在配套改革中形成制度框架,实现制度进步,增强决策和政策的科学性。

由“先富”向“共富”的阶段性转换

问:邓小平在改革开放之初就提出让一部分人、一部分地区先富起来,先富带动后富的战略。共同富裕是一个历史阶段,需要分阶段推进。中央强调要在高质量发展中促进“共同富裕”,这是否意味着经过40多年改革开放,中国经济社会发展已有条件进行重大的战略转型?实现共同富裕是一个动态演变推进的过程,也是一项涉及多主体的系统工程,我国仍然属于最大的发展中国家,这一基本国情并没有变,您认为推进共同富裕的基本路径是什么?

贾康:这个问题很重要。在新的发展格局下,我们面临在恰当的时机推动由“先富”向“共富”的战略转变。

改革开放初期,针对社会生产力水平较低、经济发展落后的国情特点,我国实施以经济增长为核心,鼓励一部分人先富起来的“先富”战略。邓小平明确指出,致富不可能所有人齐头并进,需要一部分人、一部分地区先富起来,然后再走向共同富裕。这是在实事求是的基础上采取分阶段发展的正确抉择,有利于使我国尽快摆脱贫穷落后的状况。当然,这一不平衡发展战略是有代价的,随着经济社会发展,收入差距扩大的负面后果也日益凸显。但经济高速发展和效率提高带来的成就,为收入分配战略的调整奠定了坚实的物质基础。我们所坚持的以公有制为主体、多种所有制共同发展的基本经济制度,为收入分配的调整匹配了相关的制度保证。曾经有一度,一部分地区和一部分人先富起来了,共同富裕目标却被一部分人淡忘了。而这恰恰是邓小平一开始就特别强调的:先富起来的人,先富起来的地区,要回过头来带动欠发达的地区和社会成员致富。近年来,随着人们对两极分化的强烈关注和担忧,走共同富裕道路的呼声越来越强烈,这也是共产党的初心和历史使命。因此,我国实施从“先富”向“共富”的战略已经具备了物质条件和现实迫切性。

     20世纪末,我国先后启动了西部大开发、中部崛起、振兴东北老工业基地、乡村振兴发展战略、脱贫攻坚战等发展战略。“十三五”期间,我们举国家之力推动这些战略的实施。地区之间、城乡之间的距离缩小了,我国的基尼系数在2006年达到顶峰点后开始表现为趋稳和略有下降,但这些仅仅是初步的。当前和今后一个时期,一方面,我们需要继续推进地区间均衡发展战略;另一方面,我们要深化收入分配制度改革,将实现共同富裕确立为未来经济发展的中心轨道。

   进一步改革和完善国民收入再分配制度

    问:收入和分配问题是世界性的难题。法国经济学家托马斯·皮凯蒂在《21世纪资本论》中调查统计一百多年来美国家庭所得与财务分配数据,分析了所得最高10%家庭与其余90%的分配变化趋势。研究表明,在超级全球化时代,美国社会贫富两极分化已走向极端,西方一些发达国家的中产阶级迅速萎缩。而中国在发展中试图解决“公平和效率”的矛盾,这是改革进入深水区后要啃的硬骨头,我们的再分配制度机制需要做哪些调整和改革?

   贾康:2020年我们已达到全面小康。但是收入差距悬殊的状况,客观地讲,是十分明显的。社会主义中国应该比资本主义制度国家的基尼系数更低。皮凯蒂对全球财富分配做了200年时段的研究,他得出的结论是,从200年的视野来看,资本的力量和劳动的力量比较,资本的力量更强。

    我们要强调政府能动的优化再分配职责,政府作用首先要加强制度建设和政策执行职责。西方国家居民收入差距的缩小主要是通过再分配环节来实现。我国的税收是以间接税为主,再分配功能有限,调节乏力,某些再分配政策实施中还存在逆向调节问题,使居民收入差距难以有效缓解。

    (一)现行财政支出配置对居民收入再分配调节作用有限

第一,财政社会性支出规模有限,抑制居民收入差距力度不大。我国作为发展中国家,长期以来以经济建设为中心,实施赶超战略,GDP的增长成为政府部门的重要目标。我国财政支出结构中,经济性支出与行政运行支出长期占较大比重,而社会性支出规模有限。为推进民生状况的改善,需要调整财政支出结构,增加社会性支出,保证低收入居民的基本生活需要,更充分地优先保障教育、医疗、社会保障等基本公共服务方面的可获得性。

第二,城乡之间的公共产品供给严重不均衡,城乡居民收入差距显著。城乡之间公共产品供给的支出不均衡,在义务教育、公共卫生、公共设施与基础设施等方面,城乡供给差异很明显。

第三,政府预算支出中的民生支出偏低。在财力有限性的约束条件下,财政要选择目前最需要保障的民生事项予以重点保障,即从基本民生的“托底”保障做起。近年来,我国加大了对有关民生方面的投入,但总体投入不足。例如,近些年我国城市房价暴涨,“买房难”的问题引起民众极大的关注,而政府承建保障房、公租房建设的投入严重不足。享受廉租住房政策的居民只占总数的0.5%,而发达国家一般是10%左右。世界上绝大多数国家的社会福利支出在其政府财政支出中占相当大比例,而我国的社会福利支出(包括教育、医疗卫生、社会保障和就业等)占财政支出的比例偏低,难以保障低收入居民的基本生活需要,也不利于缩小居民收入差距。

(二)政府间转移支付制度调节收入分配的功能较弱

我国在构建和发展政府间转移支付制度、调节区域差异方面,做了多年努力,取得较大成绩,但仍存在一些明显问题。

第一,政府间转移支付调节区域和收入差异的力度和规模,还不足以缓解收入悬殊、促进共同富裕。

第二,转移支付结构有待进一步优化。尽管优化转移支付结构,逐步提高一般性转移支付比重,清理整合转移支付的要求已提出若干年,但削减专项转移支付因牵动和影响所涉及部门的行政及资金配置权力,难度很大。

第三,转移支付均等化效应不理想。财政转移支付的目的是实现财政能力的纵向和横向平衡,以促进基本公共服务均等化。在我国现行的转移支付制度中,中央对地方的转移支付包括税收返还、专项转移支付和一般性转移支付三大类。其中,税收返还重在维护既得利益,不具备均等化效应;专项转移支付重在实现政府特定政策目标,规模较大,而均等化效应较弱;只有一般性转移支付具有均等化效应,但规模不够大,有待于在三者之间做结构和级制的优化调整,以促进基本公共服务均等化等目标更好实现。

(三)税收调节弱化成为居民收入分配差距大的一个重要因素

第一,个人所得税应发挥的“抽肥补瘦”再分配功能远未到位。我国现行个人所得税负主要针对工薪所得,实行7级超额累进税率,级距设计不够恰当,导致税负不够合理。中等收入阶层成为收入调节的主要对象,社会成员的薪酬(劳动所得)承担了较大比重的税负。原本是调节高收入群体的个人所得税,在我国却主要调节了劳动者收入和中产阶层,而且覆盖面在2018年新一轮个税改后,开始时仅3000多万人。全国年度个税收入仅占总收入6%左右。个人所得税在调节分配收入差距方面的主体手段并没有得到充分发挥,导致收入再分配发挥不力。

第二,财产税在税收收入中的占比很低,房产税只是在上海和重庆以改革试点“柔性切入”,迟迟未能启动房产税立法程序。

财产税一般都被作为调节收入分配差距的主要税种。但我国财产税在税收收入中占比低,尚难以成为收入调节的主要工具。为优化收入再分配,税制改革方向,应该加大财产税在我国税收收入中的占比。我国现行财产税主要包括车船税、房产税、城镇土地使用等税种。房产税属于财产税,具有取得财政收入,调节收入分配和调控房地产市场等多方面的作用。目前我国房地产税在上海和重庆试点,只涉及增量或以增量为主,远未全面铺开。

第三,遗产和赠与税缺失。遗产和赠与税直接面向的,是那些不是通过自己努力而以继承获得巨额存量资产的高收入阶层,它的出台既可以缩小由代际和偶然原因而造成的个人收入差距,同时也倡导了个人要通过自己的努力获得收入的理念。目前我国遗产与赠与税征收尚未进入议事日程,但相关文件提出要“研究开征”。开征遗产税需要大力健全财产保护制度、财产实名登记制度等相应的管理制度,包括在配套改革中确立官员财产的报告与公示制度,同时,也应积极一并设计赠与税,大力加强公益性基金会的规范化制度建设。

第四,消费税应有的调节功能有待完善。我国消费税是一种特别消费税,选择了部分消费品征税。近年来,消费税的调整更多是从调节消费、保护环境方面出发,而对其收入分配功能的关注相对较少。消费税征收范围较窄,仅对烟、酒、实木地板等十几个税目进行征税,部分高档消费行为还没有纳入征税范围,例如高档会所、高档餐饮、高档洗浴、高档卡拉OK等,需要增加消费税的品种和税率。

(四)社会保障制度的缺陷使其对收入分配调节作用受限

社会保障也是收入再分配的重要工具。我国社会保障制度的发展在调节收入分配中发挥了一定的作用,但仍存在诸多的问题。

第一,社会保障的覆盖不足。从总体上看,我国社会保障覆盖率不足,相当一部分人还没有参加社会保险。有一部分贫困人口没有被纳入最低生活保障范围,不少人没有享受到应得的社会福利;养老保险制度的覆盖面有限,有大量城乡就业人员和城市居民没有被纳入进来;失业保险方面,一些灵活就业人员、乡镇企业人员还没有纳入进来;非正规就业群体、灵活就业人员、农民工等群体中,有大量人员没有被纳入社会保障范围。在逐步解决制度覆盖范围内不合理的待遇差距问题的同时,更要关注制度缺失带来的相当一部分人群无法享受社会保障问题,积极建立覆盖城乡全体居民的社会保障体系。

第二,社会保障发展不均衡。社会保障针对贫困人口和弱势群体的社会救助、社会福利发展明显不足,尤其是城乡发展不均衡。在城市,建立了包括养老、医疗、失业、工伤、生育等在内的社会保险制度,最低生活保障制度也率先在城市建立。教育、医疗、住房保障的城乡差距也比较明显,农村在这方面的发展普遍滞后;一些低收入群体、非正规就业人员、灵活就业人员还没有被社会保障完全覆盖,即使被覆盖,其享受的待遇也比较低。制度设计的不完善,影响了社会保障制度的公平性。

问:优化税制结构,需要深化税制改革,以利于充分发挥税收调节收入分配功能。市场经济所要求的税制体系,总的来说是一种“多种税、多环节、多次征”的复合税制,必须着眼于整个税制体制的建设,不可能靠一两种税就能将整体征税问题解决。您觉得应该如何优化税制结构?

贾康:我们需要构建一个包括增值税、消费税、资源税、环境税、企业所得税、个人所得税、房产税、遗产税和赠与税、社会保障税等多税种在内的税收调节体系;对接预算体系,从消费支出、收入流量和收入存量各方面“抽肥补瘦”地调节社会各阶层的收入,以多渠道缓解和缩小社会收入差距形成的矛盾。这些税种在调节范围、调节力度和调节广度上是相互补充、相互协调的关系,形成一个以直接税为主,以所得税调节即期收入分配,消费税和财产税、遗产税调节个人财富积累水平,社会保障税作为社会保障制度主要的收入来源,具有连续性和整体协调性的税收调节机制。

    在复合税制组合中,直接税的作用更多体现为在筹集政府收入的同时调节收入分配,调节经济和社会生活。直接税的这种调节作用是按照支付能力原则“区别对待”的,在社会成员收入必然有高低差异的情况下,直接税使有支付能力的、更为富裕的社会成员对公共金库做出更多的贡献。直接税这种遏制两极分化趋向的功效,使其在社会分配全流量里面有着不可或缺的地位。

    问:党的十八届三中全会明确提出在我国要“逐步提高直接税比重”的方针。您刚才特别强调要推动征收直接税,以“抽肥”而“补瘦”,但是说了这么多年,实际的进展举步维艰,看来这是中国改革进入深水区真正啃硬骨头的历史性考验。您是怎么看的?

   贾康:我个人一向认为:中国要走向现代社会,必须有现代税制,必须有现代化的直接税,这也包括构建地方税的要求,首先要按照中央的要求,通过立法然后分步实施,解决房地产税的问题。还有遗产和赠与税,它是无法回避的,但推行的难度更大。我们在实现共同富裕的取向上得到了认定,在攻坚克难中要有紧迫感,要在立法过程中取得最大公约数,把相关的规则和制度建立起来。

   问:20211023日,全国人大常委会第三十一次会议决定:授权国务院在部分地区开展房地产税改革试点工作。这是一段时期以来中国房地产政策最重大的变革之一。房地产税作为收入分配调节的制度安排,对投资性、高价格的购房行为征收更高税费,能在一定程度上抑制贫困差距扩大,将是实现共同富裕的重要手段。政策推进必须立法先行,并实行试点。房地产税立法是否也在推进?

   贾康:2016年之后,在北上广深等一线城市带动下,一大批中心城市出现了房价暴涨之势。在这种背景下,应全面实施房地产调控政策,应全面考虑优化相关制度安排和优化房地产调控政策,积极考虑加快房地产税立法进程,把这一税制改革任务,纳入打造房地产业健康发展的长效机制所需的“基础性制度建设”中。如得到立法机关审批通过,房地产税可率先在北上广等房价上升压力大的城市实施。这样既有利于抑制一线城市的房价和房地产泡沫,也有利于打造地方税主体税种、构建地方税体系,又可为中央与地方的收入划分创造条件,进而推动央地财政关系改革的措施。

第三次分配对当下中国的意义

问:在缩小居民收入和财产分配差距方面,政府要发挥关键作用。多年来,我国一直采取“限高、扩中、保低”的方针,关键是加强税收对高收入的规范调节,进一步壮大中等收入群体,推进基本公共服务均等化。党的十九届五中全会提出:“到2035年,基本实现公共服务均等化。做好低收入人群的保障。要巩固脱贫攻坚成果,统筹资源力量,对重点贫困地区进行重点帮扶;对城市低收入群体,要进一步织密织牢社会安全网。

目前,扶贫和乡村振兴战略针对的都是“保低”,但共同富裕不是简单地把高收入阶层的收入均分给低收入阶层,更不是搞平均主义,而是重点通过一次和二次分配的合理化,去实现更为公平合理的收入分配。最近中央在强调共同富裕时,又提出第三次分配,引起社会关注,三次分配能够起到什么作用?

贾康:中央最近提到要构建初次分配、再分配、三次分配协调配套的基础型制度安排,引起舆论高度关注。那么什么是三次分配?

在国民收入分配过程中,先后有三次分配。初次分配,是由市场机制主导,生产经营成果按照要素分配到劳动收入、资本利润、地租、科技成果收入等形式上。初次分配是以效率为主导的,有投入就可以参与收入分配,主要体现的是企业部门和居民部门的关系,政府以流转税介入而筹集收入,兼有弱调节。我们仍应强调在社会再生产中的初次分配环节,于分配导向上注重激励创业创新、做大蛋糕,更多注重坚持规则和过程公平。

再分配是在财富均衡下的分配,所有社会成员都可以基于公民、纳税人的身份,享受政府提供的公共福利。再分配主要体现为政府和企业、政府和居民的关系调整分配,政府主导特点非常明显。财政分配,是非常重要的政府介入国民收入分配的方式,特别是转移支付和直接税。政府有了更多参与,以求分好蛋糕。在处理政府和企业(市场主体)、中央和地方、公权主体和公民这三大关系上,财政是一个交汇点。我们所说的财政体制,要稳定地、尽量合理地形成支撑这一分配运行过程中可持续的基础条件。

第三次分配,是民间个人或组织,在自愿的前提下进行的具有无偿性表征的公益慈善活动。参与第三次分配的主体具有多元性,一般来说有个人、企业和民间团体三种。其中,民间团体以非政府机构、志愿者组织和基金会为主要形式,在第三次分配中发挥着重要的作用。

第三次分配是社会治理概念下的“自调节”机制,以进一步解决“分好蛋糕”的问题。“分好蛋糕”,要注重分配结果适当的均平化调整。“公平”体现在规则和过程上,跟“效益”没有矛盾,但分配结果的公平(准确地说是“均平”)程度如何,却需要和效益之间做出合理的权衡——如果过于平均,就没有让社会相关主体下一轮做大蛋糕的动力;如果过于悬殊,则会使部分社会群体产生不满,甚至影响社会的和谐与安定。一般认为,公益慈善机构和志愿者组织主导、按自愿原则的第三次分配,主要表现为以伦理道德为驱动力、自治和多样性为特征的进一步均平化调整。其中,政府可适当地通过制度安排和政策设计,进行引导和扶助。

公益慈善古今中外皆有。过去我国乡村就有乡绅倡导的学田、义仓等。民间自发的像武训等的助学方式,也是一种公益慈善。它们都是社会收入分配体系的组成部分。随着经济社会的发展和文明的进步,三次分配在调节贫富差距方面的作用,总体呈上升的趋势,相关社会意识的培养值得肯定。

中国改革开放以来经济迅速发展,随着老百姓实现温饱和全面实现小康时代,中产阶层和富足人士的队伍不断扩大,他们中越来越多的人将加入公益慈善活动。特别是在明确共同富裕是“社会主义本质”的认知后,第三次分配的作用和意义就更加值得高度重视。

这些年来,我国在助学、救灾捐献、志愿者组织、基金会等已经有了较丰富的实践,也越来越为社会所认知。但也有一些作秀式的粗暴公益,以及抱有强烈商业动机的、甚至欺诈的行为,等等。如何掌握治理的分寸,搞好制度健设,既不完全否定存在的商业动机(如为了提升社会形象和知名度),又能让这样的公益行动走上健康轨道,如何更好实现对居民个人公益行为的引导和鼓励,这些都是非常具有挑战性的问题。

     问:在经济学中,一般将政府和市场看作是资源配置的两个主体,当一方出现失灵现象时,另一方面将是弥补该缺陷的合适选择。在您的研究中,提出了政府、市场主体和志愿者部门三方,延伸各自“有效性”而形成三者“合作治理”关系的新认识。这种理论是否可超越资源配置两分法,将资源配置归纳为三种机制,这在分配机制中可否应用?

贾康:我们通过理论联系实际的考察,认为资源配置可归纳为三种机制。一是市场机制,这种配置资源机制是以追求个人利益为激励、形成发展动力与效率提升、实现经济社会的发展。二是政府机制。政府通过公共权力,以税收等形式取得公共收入(可支配的公共资源),并以调节、公共支出和转移支付等形式进行资源配置,以履行政府职能、满足社会公共需要。三是社会机制。即社会组织通过社会自愿的公益保障与救助机制,以捐献和无偿援助的方式,实现资源配置中的二次分配调整,其目的是人们出于伦理道德等动因,形成在市场、政府配置中表现不够或顾及不到位的利他主义行为,对社会上的弱者给予关心和扶持。

 问:近年来我国慈善公益事业发展如何?

贾康:近年来,我国慈善公益事业虽然取得了一定发展,但第三次分配方面仍然存在一系列问题,可分为以下两个方面:

一是总体发展方面的问题。第一,慈善机构数量增多,但筹款能力相对较弱,第三次分配力度不够。第二,参与第三次分配的主体仍然以企业(包括国企和民企)为主,个人参与积极性不高。第三,所关注的领域较为传统,对“大慈善”领域(科学、文化、教育、卫生)的关注不足。

二是体制机制方面的问题。中国现阶段在第三次分配方面的调节机制,突出体现在税收制度上,有关规定主要体现在流转税和所得税两大方面。第一,现行所得税还没建立捐赠超额结转制度,这很大程度上限制了我国第三次分配中大额捐赠的占比。第二,免税退税程序纷繁复杂。第三,没有开征遗产税和赠与税,不利于为第三次分配提供持续资金基础,导致大批富豪和绝大多数中产阶层都选择积累财富并传给后代,而不考虑进行慈善捐赠。

问:中国现阶段发展第三次分配是否已经具备了现实可行性?

贾康:我认为已经在很大程度上具备了可行性。第一,中国经济快速腾飞,使得人民生活水平显著提高,工资性收入较快增长、财产性收入的多元化和资产价格的攀升等因素,都为富裕阶层和中产阶层的增长奠定了基础,城乡居民储蓄余额近年来呈现不断增长趋势。第二,中国有关第三次分配的制度陆续建立。立法方面,现有与第三次分配相关的法律法规有《中华人民共和国慈善法》《中华人民共和国公益事业捐赠法》《中华人民共和国红十字法》《社会团体登记管理条例》《基金会登记管理条例》《个人所得税条例实施细则》《救灾捐赠管理办法》等。此外还陆续出台了一些志愿服务的规范性文件等,为发展和引导第三次分配奠定了基本框架。第三,近些年民间的慈善、赈灾、公益捐赠活动迅速发展,反映了民间慈善公益活动的收入基础趋于雄厚,更反映了随着人民收入提高,对于公益慈善的心理认同与社会文化氛围的提升。

我们在三次分配中,要强化“做蛋糕”,也要重视“分蛋糕”。实现共同富裕,既需要坚实的制度保障,也需要实施一系列政策,完善多方面的政策体系建设。

(编辑  碣石)



[1] 《邓小平文选》第三卷,北京,人民出版社,第172页。

[2] 《邓小平文选》第三卷,北京,人民出版社,第373页。

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