经济导刊

释放对民主的想象力

2019-02-13 14:14:28

 

 

十多年前,笔者的博士论文即将杀青提交答辩之际,导师王绍光教授向我透露,他未来十年将集中精力研究民主理论。从那时起,我就和王绍光教授通力合作翻译了两卷本的前沿民主理论文集,第一卷为《选主批判:对当代西方民主的反思》,[1] 第二卷为《超越选主:抽签民主的理论与实践》。[2]

 

十年后,回头再看,这两本译文集只是冷盘、甜品。王绍光教授的新书《抽签与民主、共和:从雅典到威尼斯》,[3] 作为其抽签、票选与民主、共和系列思考的第一卷,连同写作中的第二卷《选举与民主的变异》和第三卷《抽签与民主的重生》,才是他十年间倾力做出来的正餐、硬菜。

人们对抽签顾虑重重。抽签似乎只是小国寡民的历史陈迹;看上去抽签的组织成本更高;抽签让普通人作决策或许更民主、却浪费了精英的智力;把政治交给非理性支配、缺乏可预期性。总之,抽签像是儿戏不值一提,抽签的民主性只是潜力而非实力。

但是,抽签从未从人类政治生活中彻底消失,恰恰正是因为它具有很强的民主性。[4] 自从选举取代抽签成为政治选拔的主要手段以来,带有自由、民主和技术专家统治特征的混合寡头制就大行其道,这并非偶然的命定,而是选举弊端所致。选举很容易让高知精英主宰普通公民,很难摆脱寡头统治的泥沼,也很难让真正的民主分子心悦诚服。[5] 代议制民主已经千疮百孔,人们有必要重新重视随机决策的长期传统,把偶然因素带回到当代民主过程中,发挥抽签民主的理性潜能。[6] 这是因为,抽签是立足现实政治经验、人的判断、累积的智慧和轻重相权的理性选择,并不是把选择交给神意、偶然或运气。[7] 抽签是比选举更公平的选拔方式,是理性设定的理性盲区,也是人民参与政治、控制政府、维护政治体系的重要渠道。事实上,抽签更理性、更平等、排除能力更强大,它有能力削弱权贵的陌生化、减少党争、节约成本、减少腐败、提高政治效率、增强政治信任,扩大代表性,提升协商质量,提高认知的多样性,进而矫正以选举为特征的代议制民主的弊端。简言之,抽签可以让选拔更公平,让代表更尽责,让认知更多样,让辩论更有效,让决策更明智,让民主更理性,让政治更民主。因此,无论是理性化的社会,还是后理性主义社会,抽签都是必要的。[8]

 

抽签至少是选举的有益乃至不可或缺的补充。尺有所短,寸有所长,物有所不足。智有所不明,数有所不逮,神有所不通。[9] 选举并非一无是处,抽签也绝非毫无瑕疵。厚此薄彼有失偏颇,顾此失彼难免捉襟见肘。对于一个复杂的大规模政治共同体而言,有必要在政治过程中把二者结合起来,在直接民主与代议制民主、选举民主与协商民主、人民与代表、精英与大众、专家与门外汉、理性与非理性之间建构良性的互动关系,才有可能建构更适宜的美好政治生活。这是因为,就人民全体在场共同决策的可能性而言,在全国层面,房间里的确装不下所有人,但在基层,房间里装得下所有人。这也是因为,人类政治生活也许无法完全理性化,最深刻的理性或许在于:理解理性的局限性,进而,理解何时放弃理性才是理性的。[10]

 

在此基础上,《抽签与民主、共和》告诉人们,无论古今,抽签都是实现民主和共和理念的利器。作为一种政治选拔方式,抽签和选举一样用途广泛,可以适用于预选、决选、验证、分组、排序等政治过程的主要环节,适用于选拔官员、挑选代表[11]、组建行政、立法、司法机构和各类委员会、选拔陪审员、决定生死、分配稀缺资源等政治与社会生活的关键领域,适用于村社、社区、市镇、郡县、省州、中央、国际组织等政治层级,适用于小国、大国等不同规模的政治共同体。晚近四五十年来,西方一些国家已经在认真思考重新将抽签融入政治过程之中,英国国会的一些工党议员希望用抽签组建的公民大会来化解脱欧僵局,在德国、法国、丹麦、荷兰、冰岛、芬兰、爱尔兰、雅典、欧盟、美国、加拿大、巴西等政治体,抽签的理念和试验也已经方兴未艾。

不过,无论是两卷本的《选主批判与超越选主》,还是三卷本的《抽签、票选与民主、共和》,主旨都不是为了证明抽签唯一正确,也不是为了证明选举一无是处。它们想说的是,在不同的时代、不同的历史文化背景下,民主理念的实现方式多种多样,并不存在某种唯一正确的方式,选举不是、抽签也不是,推进民主不应单轮驱动,而应票选、抽签、公众参与、群众路线多轮驱动。[12] 遗憾的是,相对于票选、公众参与、群众路线这些民主理念的实现方式,抽签在理论和实践层面受到的关注都非常不对称,尤其需要补缺拾遗。

2008年,王绍光教授用《民主四讲》开启了他对选举式民主的严肃质疑和深刻反思。[13]十年后的2018年,《抽签与民主、共和》更上层楼,通过系统梳理抽签在雅典民主制与罗马、中世纪、文艺复兴时期的佛罗伦萨、威尼斯共和制下的内在价值和实际功用,回应现代人对抽签有什么用、还能不能用、有没有必要用的疑问,进一步释放人们对民主的想象力。

学术是常为新的,斯书是范。



* 欧树军,中国人民大学政治学系副教授。

[1] 王绍光主编:《选主批判:对当代西方民主的反思》,欧树军译、王绍光校,北京大学出版社2014版。

[2] 王绍光主编:《超越选主:抽签民主的理论与实践》,欧树军译、王绍光校,即将出版。

[3] 王绍光:《抽签与民主、共和:从雅典到威尼斯》,中信出版社,2018

[4] 欧树军:抽签的民主潜能,《国外理论动态》,2018年第5期。

[5] Alex Zakaras, “Lot and Democratic Representation: A Modest Proposal”, Constellations, Vol. 17, No. 3, 2010, pp. 455-471.

[6] Hubertus Buchstein, “Reviving Randomness for Political Rationality: Elements of a Theory of Aleatory Democracy”, Constellations, Vol. 17, No. 3, 2010, pp. 435-454.

[7] Richard G. Mulgan, “Lot as a Democratic Device of Selection”, The Review of Politics, Vol. 46, No. 4, 1984, pp. 539-560.

[8] Fredrik Engelstad, “The Assignment of Political Office by Lot”, Social Science Information, Vol. 28, No. 1, 1989, pp. 23-50.

[9] 屈原:《楚辞·卜居》。

[10] Otto Neurath, “The Lost Wanderer of Descartes and the Auxiliary Motive”, in O. Neurath (edit.), Philosophical Papers 1913-1946, Dordrecht: D. Reidel, 1983. 转引自Hubertus Buchstein, “Reviving Randomness for Political Rationality: Elements of a Theory of Aleatory Democracy”, Constellations, Vol. 17, No. 3, 2010, pp. 435-454

[11] 欧树军:代表与民主的新盟约,《国外理论动态》,2017年第11期。

[12] 王绍光、欧树军:超越代议制的民主四轮驱动,《社会科学文摘》,2012年第8期。

[13] 王绍光:《民主四讲》,北京:生活·读书·新知三联书店,20081版;2018年,三联书店将其列入“当代学术”丛书再版。


 

网络空间与现实世界的竞争(二级标题)

20年前,约翰·佩里·巴洛(John Perry Barlow)在瑞士达沃斯发表了《网络空间独立宣言》,提出网络空间将成为一个新世界,这个新世界没有物质、肉体和边界,更没有等级、特权、偏见和压迫;这个新世界不接受现实世界的教化、约束、殖民和统治,也不接受任何政治和法律的强制和支配;但是,这个新世界有自己的文化、道德、不成文法典,也有自己的社会契约和解纠机制;这个新世界被认为治理更人道、更公平、更文明,它将会终结工业世界的政府专制。“你们关于财产、表达、身份、迁徙的法律概念及其关联对我们不适用。这些概念建立在物质的基础上,我们这里没有物质。”长期以来,这一毫不妥协的网络空间自由主义主张,一直被视为网络空间的政治与法律研究的理论前提。

20世纪的最后25年,随着信息技术的迅速发展,网络成为信息的基本组织机制,这一颇具熊彼特所说的“创造性破坏”色彩的新机制,塑造出了一个全球尺度的“信息社会”,一个技术上无远弗届的“全球网络空间”.其中,网络化成为信息化的组织规则,在信息处理、知识互补、利益分享、互惠信任诸方面,既优于市场交易又优于科层组织。

但是,这种新机制在催生“新社会”的同时,也延续了国与国之间在全球化链条中经济权力和政治权力的不对称。[1] 这个“新社会”只在技术上是新的,在本体论上仍然在两极化的老路上高歌猛进,全球各国的社会结构、劳资关系,尤其是生产方式,都在沿着这个方向发展。循此而言,二十多年来,网络空间与现实世界之间的差异并不像表面上那么大。网络空间的政治文化仍然受到现实世界的巨大影响,新空间所孕育的“新文化”或正从繁花盛开的巅峰走向萎缩的低谷。正如2013年斯诺登事件所揭示的,[2] 网络空间内部仍然具有鲜明的政治控制与社会控制特性,在技术、域名、传输渠道等关键信息资源或信息基础设施上仍然是有主权边界的,仍然是美国主导的,其诸多后果之一就是互联网成为霸权国家控制弱势国家和国家控制公民的政治工具,这也就把主权话语重新带回了网络空间。新技术看上去催生了一种“新政治”,信息技术革命重新塑造了社会权力的组织方式。但即使在美国,网络的每个层次和领域仍然是“赢家通吃”,网络政治信息和话语权仍由一小群精英和机构所创造和过滤,互联网并没能实现美好的民主化承诺,互联网的极端开放反而加速生产着新的政治精英,也延续着传统的“贵族统治”,网络空间的所谓“新政治”不过是新瓶装旧酒。[3] 新规则所催生的“新经济”也并未缓解不同的国家、阶层和族群之间的政治经济不平等。

网络空间与现实世界当然不是毫无差异的,事实上二者正在进行着复杂激烈的政治与法律竞争,这实质上是一种主权竞争。竞争的对象是对人和物的统治权、管辖权和规制权。除此之外,网络空间还从多个层次、场域和维度对现实世界发起了挑战。随着经济的全球化、信息的全球化,犯罪也在全球化。通信范围的全球化、通信规模的急剧扩大,互联网标准与关键资源决策权的跨国分布,社会成员之间集体行动的成本降低、能力增强等因素大大提高了治理成本,分散了民族国家的传统控制权。[4] 这说明,现实世界从一开始就不接受网络空间的乌托邦主张,而且,网络空间中互联网的分布式技术架构既有可能严重挑战现实世界的规制,也有可能让来自现实世界的规制无所不在。

如果现实世界意欲把规制嵌入网络空间,就需要掌握信息的规则、互联网的架构特性、互联网企业的商业模式以及网络政治经济机制等新知识。其中,尤其必要也甚为迫切的是,需要对网络社会的行动主体,即网民的身份、财产、行为建立有效的认证体系,以提高网络空间的“可治理性”。网络空间必然需要也必须生发于现实世界的政治经济土壤之中,尤其是现实世界对于大规模社会的支配与“反支配”、治理与“反治理”、认证与“反认证”的互动过程之中。

大规模社会的认证与治理

网络空间与现实世界之间的关系,在国际、国内两个层面仍然处在变化之中。信息技术所塑造的网络空间的确给现实世界提出了各种挑战,尤其是对于一个社会结构变动不居、利益多元化、风险日益增多、问题更趋复杂的大规模社会而言,这既是对复杂社会自身风险规制能力的考验,也是对国家大规模社会治理能力的考验,并将在很大程度上改变网络空间乃至现实世界的国家与社会、政府与市场、政治与经济、国家与个体之间的关系。

网络空间治理本身既涉及关键信息基础设施和信息资源的国际竞争,有国际政治维度;也涉及大规模社会治理,有国内政治维度。信息的滚滚洪流,在网络空间不舍昼夜数字迷雾制造着匿名的幻象,个人可以自主过滤信息,商业公司掌握巨量用户信息,催生着群体极化、非理性选择以及追逐利润的商业模式,构筑出一似乎不规制的网络乌托邦在这里,信息不对称与权力不对称的双重困境尤为突出。自然人与法人的身份、财产、行为、事务等社会事实复杂多样,更难以识别,国家与社会之间这种严重的“双重不对称”可说是治理困境的首要根源。现代信息技术提升了国家认证的广度、深度与强度。[5] 在利用信息技术增强国家认证能力上,美国是发达工业化国家的先行者。

20世纪60年代,在美国即将迈过“现代社会”的门槛之际,政治、法律、社会、经济、文化各层面都处在剧烈的转型大潮之中。人员流动性大,财产等基础信息无法跟着人走,社会安全状况堪忧,福利欺诈现象频发。这些信息不对称现象表明,美国在“四化”(城市化、工业化、信息化、农业现代化)建设的关键时期存在不容小觑的社会问题。美国的经验显示,这些问题的出路,不仅在于各种堪称“第二次权利革命”的社会立法,还在于国家治理能力的创新。

美国“信息时代”(theInformation Era1960-1990)的全国犯罪认证制度建设就是一个例子。1960-1990年的三十年中,美国借助信息技术改造了全国犯罪认证制度,这是一项重塑基础权力结构的治理制度创新,这个过程充分解释了认证对于大规模社会治理的必要性。借助于这项创新,美国在1994年互联网民用化之前,就已经建立了一个高度整合、互联互通的数据库国家Database Nation),美国社会已经变成了一个标准化、清晰化的“档案社会”(Dossier Society)。

1984年,美国国会通过了《减少赤字法》,彻底放弃了1974年《隐私法》的保护立场,要求全美各州均须加入联邦的全国数据整合、比对与关联系统,以认证食品券、医疗补助、家庭哺育儿童补贴以及很多其他相关福利项目的受益人资格。

全国信息系统从此崛起,记录在案的人群种类繁多,包括全国范围内数以千万记的社保受益人、个体和法人纳税人、食品券领取人、家庭哺育儿童补助受益人、罪犯、老年人额外保障受益人、医疗补助受益人、私人医保计划被保险人等等。此外还有私人信用数据系统中的5100万信用卡持有人和6200万份信用记录。

美国的全国犯罪历史系统不仅仅是刑事司法行政体系,它同时也是美国的就业筛选工具,是美国历史上最大的“黑名单”系统。美国9000万就业者中,有犯罪记录的3000万人都记录在这个系统中。不仅如此,全国犯罪历史系统还是一个全国信息与身份中心,它整合了6万个刑事司法机构及50万从业人员,几千个其他政府机构以及从地方学区到美国银行等各主要部门的雇员,这个过程被称为“地方职能的国家化”。此外,该系统还涵盖了7000万现役和退役军人、国防承包商和从业人员、核工业从业人员、联邦雇员以及其他需要联邦调查局备案的人员。

除了全国犯罪历史系统以外,美国的基础信息认证机构还包括商务部普查局、国内税收总局、社会保障局、公共卫生局全国卫生统计中心,它们分别掌握自1790年以来的人口、个人身份数据,自1933年以来的公民收入、纳税申报信息,自1937年以来近2亿人次的医生收入信息、医保、教育、福利和社保数据,以及1960年以来的公共卫生、医疗和人口学记录。

美国的经验对我们至少有三点启示:

第一,互联互通的基础认证制度是社会治理的重要抓手,它可以重塑权力的组织、控制、后勤和沟通方式,其重要性就在于它几乎是所有政治行动的前提。

第二,从政治意愿和制度能力两方面实现基础信息的互联互通,是识别个人身份,提高社会透明度,减少偷漏逃税和福利欺诈,提升政府公共服务能力,增强国家基础能力的制度前提。如果基础信息不能互联互通,无论社会治理,还是国家治理,都很可能出现监管和治理的失灵。推动公民身份、财产、信用等基础信息互联互通的过程,是国家治理的现代化过程。

第三,改造国家认证体系、实现互联互通是国家治理现代化很好的切入点。它非常迫切,尤其是为解决一个大型社会所面临的各种大规模治理问题所必需;它相当可行,可以在短期内极大地改善政府的公共服务能力;它争议较小,更容易达成政治共识。

看似微不足道的基础认证制度创新,能极大提高政府的社会治理能力。一方面,它把社会信息向政府敞开,有效增强了政府处理大型社会问题的制度能力,增强政府政策的正当性。另一方面,它打破了僵化的分权思维,让政府有能力在该集权的地方集权、在该分权的地方分权,政府获得了前所未有的组织、控制、后勤与沟通优势,从而提高政府治理的有效性。认证制度改革前,社会对国家来说是不透明的,国家对社会的治理往往是瞎子摸象,难免头疼医头、脚痛医脚。认证制度改革将治理必需的海量信息汇聚到政府手中,让政府在信息沟通技术提升治理能力,把握社会问题,回应大众诉求。人们往往只关注信息时代的技术进展、商业进展,而忽略信息技术对于政治发展的巨大影响。“没有信息化就没有现代化”,“四个现代化,哪一化也离不开信息化”。

网络空间的国家认证

认证让个人行为在统计意义上变得可以预测,形成一个比其物理人更真实、更全面的数字人,以此提升个人相对于国家而言的可治理性(governability)通过认证的治理,通过清晰化、标准化、例行化、制度化,现实世界的统治者努力维护着利维坦的自身形象,致力于揭开虚拟世界蒙在人的身份、财产、行为上的数字面纱,并最终希望在一个复杂的大规模社会中保持自由与秩序的平衡。

身份认证与行为认证,或者说国家认证与社会认证,构成双重认证机制,相互补充并共同支撑着治理体系。国家认证与社会认证在现实中存在某种相辅相成或交叉重叠的关系。双重认证机制能否有效运行,也正取决于能否在二者之间划出相对清晰的边界,进而理顺各自的权责及其相互关系。一旦社会主体的行为认证不受法律约束,就很容易对个人信息安全、隐私和自由构成伤害,也极大地削弱、侵蚀国家的治理能力和政治自主性因此,国家通常需要对社会主体的行为认证施加严格的法律约束,让国家认证成为社会认证正当性的来源。

在中国,将认证嵌入网络空间治理,并最终形成双重认证机制,不是一蹴而就的,但也不是无迹可寻的。以身份认证为主轴的国家认证正在各个层面嵌入中国的治理,这一进程与网络乌托邦给大规模社会治理所带来的困境息息相关这表明中国不再把“网络乌托邦视为无法规制的法外之地,而是开始将现实世界和网络空间视为法律面前相互平等的领地,享有同等的权利,也承担相同的法律责任和义务这种观念正在成为互联网法律与政策制定者、执行者的共识,意欲建立新规则的政府,积极尝试借助互联网信息巨头的力量将网络空间纳入现实世界的法律规则。国家认证一旦开始借力于社会认证,二者的地位、关系就产生了新的变化。

网络空间的社会认证

如果说网络空间中,以身份认证为主轴的国家认证是公共物品、公共服务公共权力,是国家的政治责任,那么,以行为认证为主轴的社会认证所带来的却是或隐或现、愈加清晰的竞争、挑战和危机。如果国家全面掌管行为认证则会不经济、不方便,也常常遭致合理性和正当性的质疑,是政府不堪承受的重负因此,网络空间的行为认证主要由社会主体来进行,事实上这也往往是出于网络空间的网民行为的规模、数量、频率的现实需要。但后者同样会产生用户隐私受扰、身份欺诈、信息服务提供者自由裁量权过大以及巨量信息的权利属性等难题因此,国家也不得不摸索针对社会主体的行为认证的规制原则。

全国人大常委会在2012年《关于加强网络信息保护的决定》中,正式在法律层面确认了双重认证机制。首先,网络服务提供者为用户办理网站接入服务,办理固定电话、移动电话等入网手续,或者为用户提供信息发布服务,应当在与用户签订协议或者确认提供服务时,要求用户提供真实身份信息。其次,网络服务提供者应当加强对其用户发布的信息的管理,发现法律、法规禁止发布或者传输的信息的,应当立即停止传输该信息,采取消除等处置措施,保存有关记录,并向有关主管部门报告。这是中国首次在法律层面确认,互联网接入服务、互联网内容服务,服务提供者要对用户进行两次身份认证实名制);并且,在内容层向传输层过渡时,服务提供者要对用户进行信息发布是否合法的行为认证。将确认发布行为是否合法的责任赋予服务提供者这就构成了由身份认证和行为认证所组成的双重认证机制,身份认证放在两个环节,行为认证放在多个环节。 


国家认证与社会认证的关系

身份认证和行为认证的法律地位,取决于它的权力(利)性质及其归属,这取决于认证主体是谁。如果认证主体是国家,应对国家的身份认证施以更大权力,而国家的行为认证附着在身份认证上;如果认证主体是社会,应对社会的身份认证施以更大约束,使之依赖于国家的身份认证,而对于社会性的行为认证则予以较大空间,但又需要设定明确的法律限制。

在中国网络空间治理的政治、法律与政策语境中,身份认证权是一种国家权力,其权力主体是国家,服务于国家治理的各项基本需要,这是一种非常基本的国家认证。行为认证权事实上是国家赋予社会主体的一种权利,是一种社会认证。互联网服务提供者可以在国家法律授权范围内进行某些环节的身份认证,但最后环节,即对身份信息的真实性、准确性的确认,是国家的当然政治权力,不可转让,因为是国家在治理,而不是公司在治理。

因此,对于国家而言,收集、储存、使用公民的身份信息是一项基本权力,可以在不扰民的前提下最大限度地合法行使可以在保障公民个人隐私的前提下,授权或要求社会主体提供相应信息,向社会主体提供验证服务。

但是,对于互联网服务提供者针对用户的行为认证,即对个人信息的收集、储存、使用,必须接受非常严格的个人信息保护法律限制[6] 收集、存储和使用必须遵循合法、正当、必要原则,明确说明收集、存储、使用信息的目的、方式和范围,并必须征得用户同意。对于通过行为认证得来的用户信息,须严格保密,不能泄露、出售或者非法向他人提供,并须采取必要技术措施,防止身份、行为和财产信息滥用。如果互联网服务提供者需要确认这些信息的真实性、准确性,则必须向国家机关提出申请,在符合法定规则的前提下验证用户信息。

对互联网服务提供者的行为认证施加严格约束,是因为互联网服务提供者的行为认证能力使之建立有效的商业模式,也使之成为公民个人权利的潜在威胁源那些掌握巨量用户个人身份信息网络行为流的大公司,也完全有能力对国家的数据安全、信息安全、经济安全和国家安全造成威胁无论是把互联网信息数据看做生产要素的阿里巴巴,还是把信息看做是一种能源、想做黑盒子的腾讯,其行为认证权利都必须受到国家权力的规制,法人权利不能完全自然人化,这就需要重新界定大公司所拥有的巨量用户个人数据的法律性质和权利归属。

总而言之,互联网服务提供者只能进行合法的行为认证,可以通过行为识别身份,但不能通过身份跟踪、追溯、预测和确定个体行为后者一旦大行其道,将会是个人隐私的彻底终结,而公司企业等商业主体势必将掌握对用户个人生杀予夺的巨大权力。


结语

由于信息巨头及其商业利益与用户自主、技术创新和公共利益之间冲突不断,如果现实世界对网络空间的法律规制过于保守、僵化、封闭,仅仅着眼于传统规制,比如信息服务商之间的不正当竞争和垄断、专有网与公共网之间的矛盾、以及条块管理体制的内部冲突,就无异于“以身饲虎”,这时候法律就很可能变成新利益主体建构自身正当性的工具。因此,现实世界需要提升学习能力,构建“新规制”[7],包括基于互联网物理层的端到端技术特性研发新的信息技术、建设新的信息基础设施,针对提供准公共服务的信息服务商建立新的法律规制,针对那些掌握高度整合的互联网入口和控制平台建立代码层规制,防止信息巨头攫取公民身份认证权,同时还要严格约束这些信息巨头赖以谋生的行为认证权。

                                       (编辑 迟晨光)

 



*   欧树军,中国人民大学政治学系副教授。

¨ 本文是中信改革发展研究基金会课题摘要。课题编号:A20150119

 

[1][]曼纽尔·卡斯特著,夏铸九等译:《千年的终结》,社会科学文献出版社2003,第73-189页。

[2][]格伦·格林沃尔德著,米拉、王勇译:《无处可藏》,中信出版社2014,第三、四章。

[3][]马修·辛德曼著,唐杰译:《数字民主的迷思》,中国政法大学出版社2016,第一、二、七章。

[4][]弥尔顿·穆勒著,周程等译:《网络与国家:网络空间治理的全球政治学》,上海交通大学出版社2015,第1-17页。

[5] 参见欧树军:《国家基础能力的基础:认证与国家基本制度建设》,中国社会科学出版社2013,第70-98

[6] 参见《关于加强电信和互联网行业网络安全工作的指导意见(2014)工信部保〔2014368号》。

[7]参见胡凌:《探寻网络法的政治经济起源》,上海财经大学出版社2016,第211-218页。

内容提要:治国之道系于基层,基层安则国安;政党的生命力寓于基层组织的严密和联系群众、服务群众。

 

国家治理落实在三个层次:高层、中层与基层。高层指中央领导层,是统领者、领航者;中层指中间官僚层,是代理者、执行者;基层指与人民群众直接打交道的最底层,是基础,是稳定器。总体国情是具体民情的聚合,基层无大事又无小事,说基层无大事,是因为从上面看事事关乎全局、整体、长远,到了下面一切又必须分解为局部、部分和短期具体事务。说基层无小事,是因为上面千条线,下面一根针,所有政法文教都要放到基层落实,可谓基础不牢,地动山摇

 

基层变局带来新挑战

中国共产党从民主革命时期的根据地建设开始,就把基层政权的建设放在群众路线的基础上,把群众的同意作为力量源泉,开创了延安体系,走出了具有普遍的世界历史意义的中国道路,为中国文明开创了新形态。 国民党则与此相反,沿袭旧时代制度,把地方自治建立在地方自治员保甲长上,只看到官僚,看不到群众,失去了基层,最终被赶出大陆。

三十五年以来,国际国内双重因素共同推动着中国基层的巨变。贫富两极分化再次席卷全球,资本的力量在冷战结束后如脱缰的野马般大肆扩张,两极分化从区域问题变成了世界问题。在工业化、信息化、城镇化、农业现代化的推动下,国家治理的三个层次都发生着新的变化,人、财、物、信息、知识、资源的大规模流动,中国从以农民为主的农业社会变成以市民为主的城市社会,稳定的熟人社会变成流动的陌生人社会,农民虽然人在农村但思想观念却早已城市化,政法文教相对滞后,基层社会问题更趋复杂,基层治理的挑战更大了。

作为持续三十多年的大变局的结果,基层从团结走向松散,政治生活的重心不断上移,基层的地位日趋低落,基层社会正在从延安体系团结的基层转变成市场体系下松散的基层。商品交换的逻辑跨越经济领域,蚕食着政治、文化和伦理领域,催生了经济领域的金融自由化、国企私有化、基层的去组织化、基层群众失语,以及基层人民内部矛盾激化、劳资关系紧张等等乱象,以人民为上帝民本政治开始走下坡路。因此,如何使中国避免拉美式的社会松散失序状态,如何让13亿中国人过上更好的生活,如何在物质富足的同时实现精神幸福,再次成为新时期基层治理的难题。

基层失序之险

基层恶治与善治的差别主要体现在三方面:组织化程度、直接民主水平和劳动人民的主体地位。思考问题的逻辑基于防患于未然,先做最坏打算,再尽最大努力争取最好的局面。就此而言,当代中国的基层危机主要源于组织的弱化失序的民主人民主体性的衰减

组织的弱化

多年来,国家权力触角上收,大踏步撤出基层,高层、中层关闭了原本畅通的基层上升通道,上传下达的双轨变成了自上而下的命令式单轨,基层治理越来越依靠官僚化的行政命令。一些地方特别是在一部分农村地区,基层组织高度涣散,甚至出现表面有政府、实际无组织的无政府状态。主要表现为以下几个方面:

首先,基层党组织官僚化,党的领导核心地位不彰,党内民主生活会沦为摆设。基层干部离老百姓最近,最懂老百姓,处理基层事务最有经验也最有权威,但在一切向大户倾斜和集中的农村政策主导下,基层干部与普通群众的距离不断拉大、隔膜不断加深。一些基层干部甚至成了截留政府资金的吸血中介龙头老大,失去了团结基层、凝聚基层、代表群众的资格和能力。

其次,基层群众组织名不副实。党和群众原本各有组织,党通过群众组织联系群众,协商共治,孵化自治。但多年来,基层只剩下党的组织,党组织没有能力指导培育群众的自我组织发展,现有的群众组织也变成了对上负责的官僚化组织。

再次,基层干部队伍后继乏人。目前的基层治理仍然依赖人民共和国前三十年的政治遗产,组织网络中的生产队、生产小组、居(村)委会等架构在关键时刻虽能正常运转,但干部队伍老化,农村的新干部主要来自返乡农民、退伍军人。在城市化洪流面前,在后税费时代基层财力严重不济的局面下,愿意扎根基层的干部不多了。

最后,基层干部与群众关系出现明显的代际差异。很多农村地区尤其是贫困山区,家家户户挂毛主席像,但也常常同时悬挂代表宗教的财神像、观音像和代表传统文化的天地国亲师,这说明共产党教化于凝聚人心的功能尚在,但已大大弱化。吃过苦、翻身做主人、发自内心拥护共产党的革命一代,即将彻底退出历史舞台;新一代农民和农村干部在城市社会中摸爬滚打,受够了委屈,见惯了歧视。

失序的民主

其一,自治简化为直选。基层原本最有条件推行直接民主,即所有重大事务交由基层群众大会议决;实践中却把群众自治简化成直接选举,一切由选举产生的自治组织决定,选时有民主,选完没民主,又回到了精英统治。因此,有必要探索把选举、决策、管理、监督与基层党组织总揽全局、协调各方的领导核心作用和群众自治孵化器功能有机结合的制度。

其二,基层选举失灵。就单次规模而论,中国基层选举是人类历史上最大规模的直接选举,但其无组织、无秩序现象愈加突出,贿选成风,用钱买票、恐吓威胁现象屡见不鲜,强人、能人把持选举,全盘操控基层事务。

其三,基层无序化。主要表现为农村空心化,农村和城郊新社区的黑社会化、豪强化,邪教迷信重获生机,利益分歧大的地方群体性事件高发,恶性刑事犯罪和恐怖行为频现。

劳动人民的主体地位不彰

首先,基层的贫富分化在拉大。内城社区与城郊社区,城郊农村与农村腹地,大户、能人、强人、干部与普通群众之间的贫富分化在拉大,贫富之间在衣食住行、子女教育、社会保障、公共安全以及其他公共服务等方面过度区隔。城市化的农民就业不稳定,创业也缺乏金融支持。

其次,干部与群众的利益分化程度在加大。二者在革命时代高度一致,在改革时代出现分歧,长期利益也许一致,短期利益的分歧越来越大,严重削弱了基层干部的代表性。

再次,基层生活的共同性在降低。治理技术的革新加剧了基层治理的空心化,基层只在经济、财税意义上重要,在伦理、文化、政治上无足轻重,人民看不到共同体的存在,即便有较强的主体意识,也无从着力。农村原有社会结构趋于崩解,社会紊乱、伦理倒退和人心失序现象突出。

又次,人民难以发挥主体作用。人民的主体性主要通过参与影响自身利益、生活质量和长远福祉的基层公共事务得到体现,参与感赋予人民效能感和个人尊严,制度化的参与可以持续增强人民的体制自信和体制自觉。但在基层官僚化背景下,人民直接参与管理基层事务的空间不大,渠道不畅。

基层善治之道

组织的弱化,失序的民主,劳动人民主体地位不彰,这三重乱象正在将基层推向治理失灵、社会失序;如不加重视,就很可能出现基础不牢、地动山摇的危局。怎么办?在总结中外基层政治的古今得失基础上,可以发现,基层的善治之道不外乎三途:组织起来落实基层直接民主以及回归民本、再造人民、依靠人民、把基层重建为以劳动人民为主体的共同体

组织起来

组织起来不是无主体的社会自组织,而是坚持党的领导核心地位,激活党的先锋队和领导核心作用,把党的领导与直接民主结合起来,带领基层人民落实直接民主,实现有序、有效的基层自治,也就是通过党的领导落实人民的主体地位。

党要像个党,党员才像党员,才会在群众中有号召力。基层再组织化主要在政治、经济与文化三方面进行,前提是共产党基层组织的再政治化。重新激活共产党的政治性,与纯洁共产党的队伍同样重要。尽管经历了三十多年的去政治化,共产党仍然是高度政治化的政党组织,保留着鲜明而强烈的政治品格,一旦重新激发出来,就会迸发出极大活力,基层党员群众的无穷智慧会创造出无数新机制。

政治再组织。人是社会而非经济动物,有内在的精神需求而非仅有口腹之欲,行为动机受政治、伦理、文化影响而非仅受经济因素影响。这决定了绝大多数人希望超越单纯的经济利益,过有组织的集体生活,即便是在高度原始化的社会。

正是在这个意义上,社会主义是五百年来人类社会的最大普世价值。社会主义观念之所以深入人心,是因为只有社会主义才能同时满足劳者有其得劳者有其尊,这对于人多地少、资源匮乏的中国而言是唯一正途。这正是近代以来中国无数仁人志士抛头颅洒热血所孜孜以求的,也是中国共产党的生命力和正当性所在。

但是,在一些人看来,社会主义不再是清晰的方向,社会主义的名与实都受到了冲击和挑战,在国家治理中,民本政治理念受到极大削弱。真正认同、支持社会主义政治理念的人要么被挡在门外,要么进了门却被困在办公室里。从群众中来,到群众中去被视为不切实际,甚至备受嘲弄。不少党员干部的人民观、群众观出了问题,不再以人民为师为友,反到对人民群众高墙阻隔、壁垒森严、四处设防。

基层组织弱化现象是政党理念偏离民本政治这一王道政治的产物。多年来,一些地方的基层党支部仿佛成了地下党,好像除了赚钱啥也不会,在很多社会生活领域中悄无声息。组织有个组织样,党员才有个党员样,群众才有群众样。党的组织化不能只是自上而下的,还要在自下而上方面下功夫,把孤立的联系起来,把分散的整合起来,让沉寂的活泛起来,让地下的重见阳光。也就是说要建立政治渠道,主干旁支戮力合作,共同致力于把基层重建为团结的基层。因此,政治再组织的第一步是去官僚化,重中之重在于政党理念回归民本政治

在操作层面,可以考虑的办法,包括建立党员在单位和住地的双重管理制,疏通党的人才吸纳管道,重构基层群众组织,在与基层群众朝夕相处中发掘有威信、受尊重和信任的干部骨干,以及重建基层党组织与所在村庄、社区、企业、单位群众的利益一致性,这又是发挥党的核心作用和巩固执政基础的关键所在。在与人民群众利益的一致性上,基层群众组织与基层党组织可以互相竞争,谁更有一致性,谁获得更多的支持,谁就可以做基层组织的领导者。把那些群众的自然代表吸收到党组织当中,可以增强党组织的仪式感和神圣性,党的代表性也随之提高。

经济再组织。为了把市场逻辑圈禁在经济领域,把资本关在笼子里,把正在脱嵌的市场、资本、金融重新嵌入社会生活,以及防止资本下乡瓦解农村的土地制度和生产经营制度,破坏传统伦理,动摇共产党的政治信念,有必要高度重视农村与城市的经济再组织。

资本的逐利本性,决定了土地的市场化指向的不是农业发展、主粮生产和农民的就业及市民化,不是城镇化,而是再封建化。放任资本大搞圈地运动,把习惯于农耕文化并拥有伦理自主性的几亿农民逐出土地,必将导致灾难性的社会政治后果。农业部数据表明,截至2013年底,全国承包耕地流转面积3.4亿亩,是2008年底的3.1倍,流转比例达到26%,比2008年底提高17.1个百分点。经营面积在50亩以上的专业大户超过287万户,家庭农场超过87万个。农村政治经济正在加速退回三四十年代,农村社会正在经历史无前例的溃败!这个论断也许并非危言耸听!

农民分散弱小,一向无组织,在市场经济的大海中,完全没有议价能力,很容易成为别人案板上的肉。因此,必须严格限制私人资本下乡,同时可以考虑允许并鼓励国有资本下乡,从而在坚持农村土地集体所有制这个大前提下,发挥村社、农协、农会的组织、协调、调节和教育等政治功能,把农村建设和农业现代化所必须的资金技术支持扭转到社会主义的方向上。

在城市的各类所有制企业单位中,党组织和工会的作用、工人的主人翁地位,都不宜继续弱化,反倒应该顺应工人自发自觉的权利诉求,提高工人、职工的地位。值得参考的做法,包括德国、新加坡的劳资政三方合作机制,华为的工者有其股鞍钢宪法和美国式的退休金社会主义,以及共同体型企业、集体所有制企业或资本社会化企业。劳资政三方合作机制是协商民主的一种形式,既可以避免激烈对抗,又让工人有渠道表达利益诉求。合作主义也是社会主义的价值观,是对经济民主的落实,是经济领域的民主机制[①]。市场经济的竞争外在于企业,企业内部不能走经理层专制的道路,为了避免工人变成工资奴隶,协商合作共治可让各方尤其是劳动者发挥主体性、主动性,效率也更高。

文化再组织。中国是具有高度政治文明的国家,中国共产党的正当性源于用社会主义驯服资本,通过走群众路线获得充分的自主性和足够强大的力量来对抗资本,从而得民心得天下。在两极分化的全球化面前,在资本的全面深度渗透面前,只有共产党拥有驾驭资本的力量。如果不是权力驯服资本,不是权力把资本关在笼子里,不是看得见的手支配看不见的手,不是社会主义消解乃至逆转资本的恣意扩张,而是恰恰相反,人心必将不宁,政治基础必将不稳。这绝非最大多数人民群众之福,也绝非中国之福。

这是文化再组织的基本前提。共产党曾经构建出一套以劳动人民为核心的荣典体系,遗憾的是,这个体系多年来走上了高端路线,常常被人批评为精英的玩物而非人民的荣誉。一夜暴富、资本意志、精英生活成了擎天柱、拱顶石和主旋律;勤恳劳作、艰辛谋生、占人口多数的工人、农民、职员等普通劳动者成了被恣意修剪的陪衬和裙边。经济社会地位的不公平,分化并固化了资源分配的不公平,隔离了人群,分化了人民,冲击并颠覆着社会价值观,撼动了文化领导权。

任何意识形态的生命力,均取决于其消弭人民内部分歧、重新凝聚人民的能力。由俭入奢易,由奢入俭难。文化的再组织就是要确立新的政治伦理,即去经济化的伦理,再政治化、驯服资本的政治伦理。而这个重新制礼作乐的再组织化、再仪式化的过程,事实上高度依赖回到新中国建国的宗旨和传统,去找回失落的自己。

落实基层直接民主

任何形式的政治都不可能在自上而下的单轨上运行。上下通达、来往自如、有效执行、导向良治的双轨政治,才是长治久安之道。基层是中继站,是政治与治理的枢纽。自上而下的一轨在此把握民情、听取民意、吸取民智;自下而上的一轨在此了解民情、聚合民意、激发民智。

从单轨回到双轨。清末科举制的废除,终结了旧的基层精英生产机制,但却没有新的有效替代,社会基层因此陷入“丛林世界”状态。一百多年以来,只有共产党起于微末,发于尘土,把自家的得失兴亡系于贫苦大众的身家性命,把组织、动员和孵化基层群众的自治作为群众路线的核心,把决策直接拿到基层,随时与群众面对面,由农村而城市,从边缘到中心,最终再次契合了得民心者得天下这一中国政治文明的历史逻辑。三十多年来,尤其是废除农业税之后,国家权力触角上升,基层失去了财政地位。基层的权力因资源的枯竭而弱化,基层治理就失去了自上而下的治理意义,但同时也扩大了基层协商自治的空间。

落实基层直接民主,打通上传下达的两个渠道,可以把绝大部分问题解决在基层。仅靠自上而下的一轨,过度倚重国家机器的强制力,成本太高,对政治正当性的伤害也很大。上情下达的轨道是否畅通,不仅涉及是否存在中间代理人的阻隔,也涉及政府官员的政治定位与执政理念,涉及基层是否有配套的沟通节点和政治活动场所。而大部分基层矛盾,折射的都是自下而上这一轨不再畅通。为了避免这种状况,基层党组织需要政治路线、政治伦理的回归。通过组织动员基层群众,落实直接民主、基层自治。通过上下沟通的节点,识民情、听民意、取民智、聚民心,及时传达给中层、高层,从而重新打通自下而上的政治轨道,建立牢固的群众基础。

从间接民主到直接民主。民主有直接民主与间接民主两种形式。考虑到人口规模、地域范围、信息成本、决策成本、反腐成本等因素,中层、高层更适宜推行间接民主,基层更适宜落实直接民主。因为基层更平等,也只有基层拥有足够的空间和余地容纳人民群众高涨的参政需求。换言之,人民群众希望参政的政治效能感,只有在基层才有可能得到制度化的有效满足,这种政治效能感是民生所无法供给的。

基层民主恰恰是共产党最大的政治优势。人民民主主要体现在基层民主,共产党是基层民主的组织者、协调人和领导核心,通过孵化基层群众组织,并与基层骨干团结协作,在带领大家处理生产互助、文化教育、生活服务、娱乐休闲、治安联防、婚姻家庭、医疗养老等小事的过程中,把基层群众组织起来,落实并改善民主民生这些大事,激发基层劳动者的主体性。

基层民主必须是有组织、有领导、有序的民主,把自上而下与自下而上结合起来。自治从来就不是没有组织、领导的。事实上,你不来领导,别人自会来领导,自然会有强人、黑社会来领导,把希望完全寄托在自组织上,是十足的无政府主义思维。基层自治落实比较好,基层群众组织程度比较高,基层治理优良,往往都要有一个强有力的带头人来组织、动员、领导、带领,培养、选拔、激励和约束什么样的带头人,直接影响基层自治与民主的实现程度。当今中国,资本已经高度组织化,资本力量已经非常强大,与之相比,农民、工人等基层劳动者的组织程度很低,力量也很弱小。因此,社会的有序发展,矛盾的有效疏解,问题的有力处置,一方面需要建构全方位容纳群众参与的基层组织网络;另一方面又需要以党的组织为核心,把农村、社区、企业、新经济组织、新社会组织统合起来,走群众路线,把不稳定因素化解在基层,让老百姓安居乐业。[②]

落实群众路线,孵化直接民主。外界认为中国的政治体系有一个弱项,即叠床架屋的间接选举导致对上负责、不对下负责。这个批评值得认真对待,有必要群策群力,共同探讨如何构建压力下移、向下负责的体制机制。要言之,基层党组织和基层政府必须接受双重压力:来自中层、高层的行政压力,来自基层人民的政治压力。这就需要有恰当的制度机制来引导他们服务于基层,通过他们把乡村组织起来,把社区组织起来,把工厂组织起来,把单位组织起来压力下移,不能被动等待人民找上门来,而要主动了解普通民众的需要,用人民群众的民意消解科层制的僵化。

群众路线不是送温暖下乡,而是送自治下乡,送直接民主下乡。在国家治理的各个层次落实枫桥经验式的群众路线,全方位扩大基层群众直接管理基层事务的制度渠道,组织、协调、培育基层自治,发挥劳动人民的主体性、自主性、独立性、自觉性,坚持有利于人民群众利益的集体土地制度、经济制度、金融制度、组织制度和治理制度,与为人民服务、人民当家作主、公有制和无产阶级专政相结合,与“从群众中来,到群众中去”的政党干部队伍相结合,整合农民工代表、农民代表、草根组织代表、业主代表等等,才能把劳动人民整合成为一个团结的政治共同体。

为人民服务,不能只是写在墙上,而应铭刻在内心深处,并直接体现为为基层人民群众服务。人民群众是基层社会的主体,群众路线是政党生命的源泉,执政党是基层直接民主的孵化器、发动机。沿着制度化、定型化的方向,发掘群众路线内在的民主追求,正在变得极端重要。

“回归民本“再造人民”

截至2012年,中国仍有1.63亿的(城关镇以上的城市)农民工、0.5亿的下岗工人、1.64亿的“乡镇企业”职工、2.58亿的农业就业人员、以及0.3亿的乡村个体户(其中不少人部分时间从事农业生产)和0.37亿的乡村“私营企业”职工,全国就业人员总数为7.67亿。[③] 这充分表明,当今中国仍然是一个以中下层劳动人民为主体的社会。当代中国基层社会的善治之道,仍然需要回到民本政治这一王道政治中去探寻。

人民通过革命或者建国第一次被创造出来之后,并未就此大功完成。如果人民再次面临一盘散沙的分化危境,如果政治的正当性因此受到损伤,就需要第二次创生,也即再造人民。只有组织起来,才有人民,才有人民的权力和权益。群众路线的脊梁是依靠人民,依靠人民的参与,依靠最基层的积极分子,如果只有个人,没有人民;只以人为本,而不以民为本;基层群众只是被全方位的覆盖,而不能全方位的参与,也就无法回归民本政治,无法落实基层直接民主,无法再造人民

具体而言,把基层人民组织起来,落实基层民主。让劳动人民过上政治上、组织上的集体生活,得以制度化地直接参与基层治理,直接参与管理农村、管理社区、管理工厂,并通过文化建设重建伦理生活,通过节日庆典、公共聚会等传统形式和社区微信群、电邮、短信、手机报等新信息技术形式组织基层的共同体生活,才能恢复劳动人民的主体地位,把基层社会重建为劳动人民的共同体。如果基层人民不能有效参与、直接管理基层公共事务,不能在影响自身生活质量和长远福祉的基层事务上当家作主,那么所有美好的政治理念都难免走样。

 

古今中外,治国之道系于基层,基层安则国安,基层乱则国乱。同样,政党的生命力寓于群众路线,亲和群众、从基层做起、拥有严密基层组织、决策服务于群众,则政党强而王;反之,排斥群众,走精英路线、基层组织涣散、决策脱离群众,则政党弱而亡。孔子说礼失求诸野,马克思说历史是群众创造的,毛泽东说依靠群众,都是主张眼光向下,发动群众,宣传群众,组织群众,领导群众,训练群众,识别并尽力满足最大多数人的最大需求。

基层善治之道,要在政者有其为,把基层群众组织起来,纠正把选举当万灵丹的理论迷思,真正回归民本依靠人民驯服资本落实基层直接民主,最大程度地争取实现农者有其地、来者有其尊、劳者有其得、工者有其居、孤者有其养、优者有其荣、力者有其乐、外者有其归[④]。把正在被揉碎、打散的人民重新团结起来,凝聚起来,整合起来,再造人民,这样才有可能无敌于天下



*欧树军,中国人民大学政治学系副教授。本文是《大国善治:中国共产党与中国治理》一书基层治理部分的缩写版

刘海波:“延安体系浅论”,《国企》2013年第12期。

[①]罗伯特·达尔:《民主理论的前言》,北京·生活·读书·新知三联书店,牛津大学出版社,1999。

[②]习近平:“加强基层基础工作、夯实社会和谐之基”,《浙江日报》2006113日。

[③]《中国统计年鉴》2013年。

[④]习近平:《干在实处,走在前列》,中共中央党校出版社2006第1版,第252-259。

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内容提要:最近五十年来,美国逐步成长为西方世界的领头羊,以及后冷战时代的唯一全球性超级大国,其“新罗马帝国”的...

 

当代中国对美国的态度是复杂的,无论在官方还是在民间话语中,美国的形象都充满矛盾,一方面似乎非常丑陋,另一方面又仿佛非常美好。因此,认识一个真实的美国在今天变得愈加必要。

“上帝的选民”之叙事逻辑产生困境

美国人有一种自然的优越感。他们认为自己是上帝的选民,美国宪法的前三个字是“we the people”,即我们合众国人民,或者我们人民,是上帝所拣选的民族。所谓上帝的选民,并不是民主政治意义上的投票者,而是特指的被上帝所赐福、护佑的民族。拜上帝所赐,美国人是“特殊材料”做成的,美国是山颠之城The City upon a Hill)。美国人把自己视为世界的立法者,天然负有为世界其他民族和国家立法的责任。美国为现代社会创造了不同于古典共和的现代共和、不同于贵族制的民主制、不同于旧欧洲的新帝国,并成为人权的标杆、自由的榜样、民主的样板和人类社会进步的窗口。

    这套叙事可上溯至美国的建国时代。殖民美洲的英国人就拥有这种自我期许的早期版本,美国的建国者也借此向美国人民许诺了一个美好的未来。汉密尔顿、杰斐逊、杰伊三人化名“普布利乌斯”在《联邦党人文集》开篇就抛出了一个问题:创建一个好政府,到底是通过深思熟虑和自由的选择,还是注定要靠机遇和强力?联邦党人对美国人说,我们会成为一个伟大的帝国,这个帝国将比母国英国更伟大、更光荣。把当下的政治选择寄托于一个对未来的美好设想,求诸未来安放当下,这是联邦党人说服美国人接受新宪法的政治修辞。正是在这个意义上,两百多年来的美国政治实践,可以视为是对美国1789年《联邦宪法》所勾画的宏大蓝图的迂回曲折的实践。随着美国在西方内部以及全球地位的上升,美国学者和政治家正是借助这种叙事,通过不断的自我循环式的论证,构筑了对美国自身的诸多美好想象。

冷战结束以来,美国对自身的整个叙事,包括政治、法律、社会、经济和文化叙事,变得愈加自信、成熟。必须承认,这是美国做得非常成功的地方。受过教育的普通美国人尤其是年轻人确信,我们美国是一个伟大的国家,甚至可以说是一个伟大的帝国。两百多年来,自由、民主、人权的故事在美国大地上反复传唱,这种自我确证也正是美国例外论的核心。然而,事实却不是这么一以贯之的。在建国初期,无论是民主、自由还是公民权利,都是小范围的,是盎格鲁-萨克逊人、白人、男性、尤其是清教徒的特权。恰恰是在二战结束之后,在形成了所谓社会主义阵营与资本主义阵营的对峙之后,社会主义国家通过切实保障公民的政治、经济和社会权利,获得了巨大的道义正当性,迫使美国反思自身的种族问题。种族制下的美国怎么还能自称为是一个自由的国家,尽管美国出于对峙竞争的需要的确一直这样声张。种族隔离只有在开始威胁我们有效维持在全世界自由民主国家中的道德领袖地位之后,才得到重视。如果不废除种族隔离,美国国内就没有自由,也就不好意思继续充当自由世界的领头羊。著名的废除教育领域中的种族隔离的布朗案,实际上具有非常强烈的冷战背景。人权叙事开启于1977年卡特的就职演说,主要是作为美国的对外战略工具。民主叙事,始于1983年美国国家民主促进基金会(National Endowment for Democracy,简称NED)的创建。而其经济价值观之一,即新自由主义,是经济自由主义的极端化版本,是从20世纪70年代以来逐渐被美国用作一种对外战略,向拉美、东亚、东欧、苏联及世界上的不发达国家、地区推销。冷战结束以来最近20多年,更是“民主”叙事炙手可热的时期,民主转型研究成为学术热点,西式自由民主制度的正当性达到其自身的巅峰状态。福山认为这意味着是整个人类社会历史的终结,因为最好的经济、社会、政治和文化制度也即自由民主制已经出现,这是人类社会最好的可能性,没有别的选择,也不再会有别的选择。

当然,这些叙事的困境恰恰也正是从其巅峰开始的。如果人类社会也像自然界生命体的生老病死、新陈代谢那样,也有萌生、生长、成熟直至衰败、消亡,那么我们可以发现,很多帝国的解体并不是发生在它最虚弱的时候,而很可能是发生在它看上去非常强大的时候。当今美国似乎也陷入了同样的困境。美国在获得全球霸主地位之后,不断寻求提升对世界的干预权,因此变得越来越具有扩张性,但却在冷战结束区区10年就遭遇了二战以来的最大挫折,基督教与伊斯兰教之间的文明冲突愈加显著,911事件、欧洲难民潮都可以说是这种文明冲突的症候。那么,这一挫折是如何在美国的历史进程中显现并展开的呢?回答这个问题,需要对晚近百年来、尤其是五十年来美国各方面的变化做一番历史考察,从而还原一个更为真实的美国。

美国正在多个层面走“下坡路”

上帝选民、山颠之城、世界灯塔之类美国观念的形成,在很大程度上得益于美国独特的地理位置。正如美国政治家所自称的那样,美国既是一个大西洋国家,同时也是一个太平洋国家,它孤悬海外,没有一个强大的邻国,除了独立战争时期的英国,没有任何国家在历史上曾经对其本土构成重大威胁。在不同的历史时期,相对于同样在美洲殖民的荷兰、西班牙、葡萄牙、法国,相对于加拿大、墨西哥这样的邻国,相对于拉美、南美这样的“后院”,美国都具有巨大的优势。这使得美国既不同于欧洲国家,也不同于亚洲国家,欧亚各国大部分都多次遭遇严峻的内外威胁,天然有种居安思危的意识。而美国长期以来并没有这种意识,即便曾经有过,相对于欧亚国家而言,也是比较微弱短暂的。比如珍珠港事件、九一一事件之后,美国人在这种意识引导下一度同仇敌忾,其内外政治、法律、文化视野都为之大变。

因此,美国人长期以来形成了乐观主义、进步主义的心态,认为可以通过自身的劳动,通过变革,来创造一个美好的未来。但在苏东剧变、冷战格局结束,美国自视为独步全球的新罗马帝国之后,伴随着其经济形态和安全形势的变化,其民族性格也发生了变化。互联网技术的发展是这一转变的主要推动力。互联网是冷战背景下的一种核战争军事技术,冷战结束、最大的战略敌手解体,美国的互联网开始商业化、民用化进而变成了全球互联网,金融资本凭借互联网技术创造出一种全球性的金融市场,美国因而获得了操纵和控制这种全球金融市场的能力;相应地,美国的整个经济形态也从实体经济驱动转向了虚拟经济驱动。

全球化进程使美国有能力将世界各国整合进其经济链条,同时也加快了大规模的产业转移,使美国的实体经济产业向东亚、东南亚国家转移。随着这一进程的展开,美国实体经济开始走向相对意义上的衰落。正是在这个过程中,美国的民族品质受到败坏,越来越多的普通美国民众开始依赖信用消费,美国政府的公共债务也加速膨胀,政府与民众都开始寅吃卯粮,透支未来。这一转变,连同20世纪60年代末70年代初开始发力的贫富分化进程,推动了美国在经济、社会、观念和政治等多个层面开始走下坡路。

 经济分化逐渐加剧

20世纪60年代末70年代初是美国走下坡路的第一步,美国两极分化程度从此逐渐拉高。美国是世界上富人最多的国家,同时其不平等程度也在不断加剧。根据美国五等家庭收入(低收入、中低收入、中等收入、中高收入、高收入)的长期走势,19471973年是其经济民主程度比较高的时期,以黑人解放、女性解放、文化解放、积极政治参与为主体的民主化运动压制了最富阶层的上升欲望,五等家庭收入同步增长,而且增幅差距不大。但是,从尼克松时代开始,美国的基尼系数和两极分化程度呈现高度的正相关关系,并逐年上升。共和党及其秉持的保守主义政治意识形态开始发挥支配作用,其后,里根的政治保守主义、经济自由放任主义与对外推行的新自由主义相结合,重新释放了包括最富阶层在内的中上阶层的上升动能。从1973年到2000年,其实可以算到2010年,贫富差距迅速拉大,收入越高、财富增速越快,收入越低、财富增长越慢。1%最上层的富人的收入,一战以后一直到1968年在不断下降,从1968年开始大幅增加。2008年,1%的最富阶层的收入比重为18%2005年,就1%最富阶层的收入比重的增速而言,美国、阿根廷并列第一,为17%。甚至,美国0.1%的最富阶层的收入比重也升至8%。从1978年开始,10%最富阶层的收入又回到了上涨轨道。1986年即回到41%,之后六年相对稳定,直至1994年后又迅速上升,1997年升至48%,之后又回落至2002年的44%,然后又是一路高歌猛进至200750%

在美国,金融市场资本收益的受益人绝大多数都是富人,这一现象在某种程度上符合经济规律,越富有的人,越有资本投资,获益的可能性就越大。但是,重要的事实在于,绝大多数人并没有从金融市场当中获益,资本的扩张并不是有利于多数人的。

相反,大多数普通劳动者的财富积累止步不前。经理层和普通工人的平均薪酬比,1980年代是42倍,今天则是400多倍,增加了十倍。普通工人的实际最低工资,从1968年的时薪8美元下降到2003年的5美元。美国工人加入工会的比例远低于欧洲,1950年的巅峰期也只有36%,现在更是低至13%,因此,通过工会活动谋求权利保障在美国变成了一项少数人的特权,大多数工人并没有这个权利。在贫富两极分化的道路上,美国的确走在了世界的前头。

社会失范现象频生

美国是世界各国中民众持枪比例最高的国家,每百人持枪率高达88.8%,有人认为高持枪率说明美国公民享有反抗政府暴政的权利,但事实上这种权利却没有任何实质意义,因为在法治状态下,一旦有人非法持有或使用枪支,就会立刻遭到警察的暴力压制。当代美国警察的装备已经高度军事化,美国警察的治安权力,尤其是在街道、交通治安层面,变得越来越大,警察权屡屡受到滥用。因此,普通人必须听从警察的指挥,一定不要让警察误以为你在掏枪,否则警察会直接开枪射杀。持枪权与警察装备的军事化和警察权力的滥用相互叠加,在美国成为一个社会政治热点,而且是一个基本无解的热点,体现出美国社会日益严峻的失序和失范问题。

民主化运动以追求个性自由和多元生活为标志,却导致美国社会犯罪率攀升。有鉴于此,美国保守主义者举起维护法律与秩序的政治口号,但事实表明,保守主义未能真正扭转美国社会中个体行为失范、家庭价值解体和社会分裂的总体进程。美国现在已是世界上监狱人口最多的国家,每10万人中有716个囚犯,囚犯数量从1972年的30万激增至2014年的230万。美国也是世界上军费最高的国家,军费总额相当于除美国以外所有国家的总和。美国同时也是对外出口武器最多的国家,占全世界出口武器总量的30%。美国还是全世界医疗开支占国民生产总值比例最高的国家,但医疗效果却很不理想,原因在于受益人局限于医保公司、医药公司、医疗设备生产商,导致美国的药品、医疗服务和医疗保险价格都堪称全世界最高。看病难、看病贵在美国是一个老大难的社会问题。在35个发达工业国家当中,美国还是婴儿出生死亡率最高的国家,以及大学学费最贵的国家。

非婚生子女比例逐步上升也是美国社会失范的重要表征。19652010年,黑人非婚生子女比例升至72%,西班牙裔的这一比例升至54%,盎格鲁-撒克逊白人也达到36%,整个美国各种族平均的非婚生子女比例平均是41%,这意味着已经有接近一半的美国家庭不再完整,这无疑是个非常严重的社会问题,其长期影响值得关注。

思想观念出现巨大分歧乃至撕裂

好莱坞自由主义是美国自由主义的典型代表,好莱坞生产的影视作品通常都是以自由主义为主旋律的。但好莱坞编剧、导演、制片人以及幕后老板的价值观念和美国的普通人之间存在很大的观念差异。前者中自由主义者的比例高达60%,但后者只有30%。相较而言,美国普通人中保守主义者占43%,但在好莱坞这个比例只有14%。自由主义与保守主义之间的观念分歧,体现在很多方面。

其一是政党倾向。一般来讲,政党认同与意识形态认同应该是一致的,即如果一个人自认为是某一党派,也基本意味着他认同该党派的意识形态,比如一个精英认为自己是自由派,他一般会选择加入民主党;一个精英认为自己是保守派,那么他一般会选择加入共和党。但在美国却不是这样。政党领导人的一致度高于政党精英,政党精英又高于普通选民,民主党的普通选民只有34%认为自己是自由派,共和党内也呈现出同样的趋势。

其二是选民的意识形态倾向。有意思的是,在美国,自认为是保守派的人还是占多数,至少远远高于自认为是自由派的人。从20世纪60年代以来,自认为是民主党的人数在下降,这很可能是因为民主党的政党纪律非常松散。自认为是独立的、无党派的人数在不断增加;自认为是保守派的人数在最近几年有所上升。而两党的忠实选民一直以来基本是稳定的。新世纪以来,自认为是保守派的人数逐渐增多,民主党的忠实选民人数在下降,相反共和党的忠实选民人数却在上升。这说明,新世纪以来,美国普通人的思想观念越来越倾向于保守化,由此衍生出茶党运动、反堕胎运动等社会浪潮。

其三是民主党和共和党两党的政策分歧。两党的政策分歧非常明显,在经济、犯罪惩治、刑事司法、社会政策甚至国家安全政策上,两党都是针锋相对的。这些分歧主要表现为,政府要不要干预经济、政府要不要加大投入去预防犯罪或者惩罚犯罪、政府要不要扩大社会福利支出、以及坚持什么样的国家安全理念。比如,自由派认为政府应该在全世界支持人权,这是符合美国的国家安全利益的。但是,保守派认为这种想法比较虚伪,美国应该更直接地维护美国的国家利益而不是空谈人权。如此看来,美国的共和党人的确比民主党人更坦率。

不平等的政治参与

美国政治是利益集团主导的多元主义政治,而有政治影响力的利益集团又大都是社会的中上层阶级组成的,因此多元主义政治模式实质上仍然是少数上层精英的统治。美国活跃的、有重大影响力的利益集团中,由管理人员、专业技术人员组织起来的占到88%,这些人是富人精英阶层而非普通人。

相应地,虽然传统上来讲,在政党政治层面,民主党一般代表中下层利益,共和党更代表中上层利益,但现在民主党和共和党的政治动员对象并没有太大差异,都是中高收入群体,区别只是共和党的动员对象的平均收入在中位收入以上,而民主党的动员对象的平均收入在中位收入稍偏下。竞选捐款的主体到底是谁呢?年收入在五万美元以下的只有5%捐款,年收入在五万美元到十万美元之间的是14%10万到25万之间的35%25万到50万之间的是26%50万以上的是20%,也就是说,实际上95%的捐款者的年收入都在五万美元以上,捐款者绝大多数都是中上阶层。在种族上,捐款者95%都是白人,也就是在当代美国,真正影响政治的仍然是白人。

如果按照年收入划分,把年收入超过7.5万美元的划入高收入组,年收入低于1.5万美元划入低收入群体,可以发现,高收入群体和低收入群体在政治参与上差异巨大:在高收入群体中,86%的人投过票,17%参与竞选,56%捐过款,50%和政治家、政客有过政治联系,7%参加过抗议活动。在社区活跃度上,高收入群体中38%的人很活跃,73%的人在政治参与上更积极。高收入群体在所有这些方面都远高于低收入群体。

美国国会议员的连任率居高不下。按照美国建国者最初的设想,为了防止民主制的败坏,议员和行政官员要频繁进行选举、更换,避免同一个议员或行政官员长期占据议席或官职。但实际上从20世纪70年代以后,美国参众两院的连选连任率,平均都超过90%,因此有美国学者指出,议席正在蜕变为代表的财产

在严重不平等的政治参与状态下,大众越来越不信任政治精英。从1964年一直到1980年代,信任度都在下降。里根时代的前半段有所上升,但从其后半段开始又在下降,19942001年在上升,“911”之后又急剧下降。大众对政治的不满意度也非常高。人们普遍认为,政府被特殊利益集团所把持,无法代表人民的真正利益诉求,政府并不关心人民,政府官员自身有特殊利益,他们是为其自身而不是普通人服务的。这加剧了民众的政治冷漠度:主动和他人讨论政治的人只有30%35%,愿意主动投票的人也只有30%35%,能够积极参与政治的只有30%45%。可以看出,在精英统治模式下,大多数人并不喜欢参与政治。

政府机构越来越臃肿

美国建国之初只有4个部门:国务院、财政部、司法部、国防部;后来逐步组建了内政部、农业部、商业部和劳动部、卫生服务部,1965-1990年之间设立了住房与城市发展部、交通部、能源部、教育部、退伍军人部、环保局,2002年建立了国土安全部。除了新设政府部门,政府规模也在不断扩大。2013年,包括所有政府雇员在内,美国联邦公务员接近280万,州公务员达到450万,地方政府公务员总数为1450万。美国各级政府的公务员总数达到了2180万。按照政府雇员占就业人口比重计算,6个就业者中就有1个受雇于政府部门。按照政府雇员占全体人口的比例计算,约每12个美国人中就有1个是政府雇员。很显然,美国的政府规模是极为庞大的。

美国联邦政府雇员一半的人隶属于国家强制部门。在全部政府雇员中,国防部的文职雇员占36%;其次是退伍军人部,占16%;第三位是国土安全部,占9%;第四位是司法部,占6%。这4个部门都是国家强力部门,他们的雇员总数占美国联邦政府雇员数的51%

随着美国政府规模的不断扩大,其政府开支也相应增加,联邦政府需要通过财政资源控制地方政府,还要维持在全世界的军事存在,导致美国政府公债自二战以来不断扩张,特别是由于在20世纪80年代开始大幅推行赤字财政,使得美国当下的公债总量已经非常惊人,其公债总量等于除美国以外的所有国家国民生产总值的总和。

总体而言,最近五十年来,美国逐步成长为西方世界的领头羊,以及后冷战时代的唯一全球性超级大国,其新罗马帝国的自我期许不断强化,美国的扩张性、侵略性也越来越强。同时,美国也开始走下坡路,其经济、社会、思想观念、政治都出现了不可小觑的衰变。经济社会结构的两极分化引发了思想观念、政党政治、议会政治、国家治理的两极化。因此,前国际货币基金组织首席经济学家西蒙·约翰逊,把2008年以来的金融危机称为“金融资本发动的一场没有硝烟的金融寡头政变”。诺贝尔经济学家斯蒂格利茨则借用林肯的“民有、民治、民享”,将2011年美国的占领华尔街运动归咎于“1%有、1%治、1%享”。“休克疗法”的发明者萨克斯将美国民主党称为“华尔街的民主党”,将共和党称为“石油巨头的共和党”。1989年宣告“历史已经终结”的福山,近年来也开始呼吁结束代表中上富人阶层的两党之间的相互否决制(a vetocracy),建立民主独裁制(a democratic dictatorship),以图解决当代美国的重重困境。

当代美国政治制度的现状

对于理解因“帝国化”而走下坡路的当代美国而言,联邦党人的内外政治视野仍有启发意义。一方面,联邦党人有他们自己的世界观,即首先摆脱英国殖民统治,获得独立,并谋划成为新帝国;另一方面,他们也有自己的国家观,他们考虑的是新生的美国如何才能存活。在十三个邦组成的松散“邦联”状态下,在没有全国性的中央政府作为政治体统领者、整合者的状态下,这两个目标都是空中楼阁。因此,必须制定一部联邦宪法,而其最终和最高的目的就是建立一个全国性的联邦政府,一个有权有效的联邦政府,其次才是政治权力不同分支之间的制约和平衡。正是因为其政治目标的双重性,学术界对它的政治与法律理论解释也始终存在两个方向,一方面建立一个强大的、统一的联邦政府的重要性,另一方面强调权力的制约和平衡的必要性,误解往往来自于只强调后者而忽视前者。

联邦党人相信,美利坚民族是上帝选民,他们同文同种,拥有共同的利益和偏好,但在“邦联”时代,他们同时既隶属于邦、又隶属于邦联,这种主权中的主权是典型的政治怪胎,各邦往往只维护地方利益,彼此利益分歧严重,尤其需要一个全体美国人的公共利益、公共意志的代表,只有全国性的政府才能超越各种地方利益,成为这种公共意志和公共利益的代表者。而活跃在这个全国性的联邦政府中的政治家们,包括参众议员、总统、最高法院大法官,比地方领导人更有能力、更有德性,而总统又是重中之重:国家治理情况的好坏,必然在很大程度上取决于政府负责人如何……优良政体的真正检验标准应视其能否有助于治国安邦。(《联邦党人文集》第六十九篇)

因此,联邦党人在1789年联邦宪法中为总统权的扩张留下了充分的空间,美国总统直到1944年为止,一直没有连选连任限制,美国总统的否决权也得到了国会最大程度的尊重。在大多数情况下,否决权的行使是否顺畅,取决于总统本身,而强势总统的否决权更可能获得国会的尊重。就长期趋势而言,在美国两百多年的历史进程当中,从林肯,到老罗斯福、威尔逊,再到小罗斯福、克林顿、小布什,总统的宪法外权力都在不断强化,当代美国政府规模、政府开支、政府职能不断膨胀的背后,是总统行政权的持续扩张。只有充分的政治集权,才能有所作为,美国历史上,现代国家建设和政治制度真正的革故鼎新都是在同一政党控制总统职位、参众两院乃至最高法院的时期才实现的,这种状态并不多见,更像是靠运气而不是深思熟虑的结果。如果行政权力、立法权力、司法权力为不同政党所掌握,往往就会出现政治僵局,三个权力部门都有相互否定的权利,三者角力,互不相让,从而导致美国在大部分历史时期形成福山所说的否决式政体。

晚近百年、尤其是五十年来,美国总统越来越像一个君主,国会越来越像是选举的寡头制,民主因素被削弱抑制,而沃伦法院之后的美国最高法院,无论能动与否,本质上都是非民主甚至反民主的机构,罗伯茨法院所推动的法人权利的自然人化就是一个明证。因此,当代美国政制是典型的混合政制,也就是君主制、寡头制、民主制三者的混合形式,而且君主制、寡头制的成分已经形成了对民主制成分的压制之势。晚近五十年来美国所经历的经济分化、社会失范、观念撕裂、不平等的政治以及政府的膨胀进程,在很大程度上已经背离了联邦党人的构想,也背离了托克维尔所说的一个民主社会所必需的身份平等。

今天的美国走下坡路的趋势已经清晰可见。美国兴衰之门户、进退之虚实、变化之得失、损益之轻重,对于那些希望从美国身上获得某种“现实镜鉴”的人们而言,对于那些不欲简单臧否而希冀认识一个真实的美国的人们而言,不可不察之,不可不审之,也不可不慎之。

(编辑  杨利红)



* 中国人民大学国际关系学院政治学系副教授,香港中文大学政治学博士。本文的初稿经张志鹏、王子豪、姚啸宇等同学校对整理,在修改过程中得到了强世功、丁耘、苏长和、章永乐、萧武、刘晗等师友的帮助。

欧树军

中国人民大学政治学系副教授。

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