经济导刊
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基层善治之道:回归民本、再造人民

欧树军 来源:《经济导刊》2014年09期 2016.06.12 16:25:10
内容提要:治国之道系于基层,基层安则国安;政党的生命力寓于基层组织的严密和联系群众、服务群众。

 

国家治理落实在三个层次:高层、中层与基层。高层指中央领导层,是统领者、领航者;中层指中间官僚层,是代理者、执行者;基层指与人民群众直接打交道的最底层,是基础,是稳定器。总体国情是具体民情的聚合,基层无大事又无小事,说基层无大事,是因为从上面看事事关乎全局、整体、长远,到了下面一切又必须分解为局部、部分和短期具体事务。说基层无小事,是因为上面千条线,下面一根针,所有政法文教都要放到基层落实,可谓基础不牢,地动山摇

 

基层变局带来新挑战

中国共产党从民主革命时期的根据地建设开始,就把基层政权的建设放在群众路线的基础上,把群众的同意作为力量源泉,开创了延安体系,走出了具有普遍的世界历史意义的中国道路,为中国文明开创了新形态。 国民党则与此相反,沿袭旧时代制度,把地方自治建立在地方自治员保甲长上,只看到官僚,看不到群众,失去了基层,最终被赶出大陆。

三十五年以来,国际国内双重因素共同推动着中国基层的巨变。贫富两极分化再次席卷全球,资本的力量在冷战结束后如脱缰的野马般大肆扩张,两极分化从区域问题变成了世界问题。在工业化、信息化、城镇化、农业现代化的推动下,国家治理的三个层次都发生着新的变化,人、财、物、信息、知识、资源的大规模流动,中国从以农民为主的农业社会变成以市民为主的城市社会,稳定的熟人社会变成流动的陌生人社会,农民虽然人在农村但思想观念却早已城市化,政法文教相对滞后,基层社会问题更趋复杂,基层治理的挑战更大了。

作为持续三十多年的大变局的结果,基层从团结走向松散,政治生活的重心不断上移,基层的地位日趋低落,基层社会正在从延安体系团结的基层转变成市场体系下松散的基层。商品交换的逻辑跨越经济领域,蚕食着政治、文化和伦理领域,催生了经济领域的金融自由化、国企私有化、基层的去组织化、基层群众失语,以及基层人民内部矛盾激化、劳资关系紧张等等乱象,以人民为上帝民本政治开始走下坡路。因此,如何使中国避免拉美式的社会松散失序状态,如何让13亿中国人过上更好的生活,如何在物质富足的同时实现精神幸福,再次成为新时期基层治理的难题。

基层失序之险

基层恶治与善治的差别主要体现在三方面:组织化程度、直接民主水平和劳动人民的主体地位。思考问题的逻辑基于防患于未然,先做最坏打算,再尽最大努力争取最好的局面。就此而言,当代中国的基层危机主要源于组织的弱化失序的民主人民主体性的衰减

组织的弱化

多年来,国家权力触角上收,大踏步撤出基层,高层、中层关闭了原本畅通的基层上升通道,上传下达的双轨变成了自上而下的命令式单轨,基层治理越来越依靠官僚化的行政命令。一些地方特别是在一部分农村地区,基层组织高度涣散,甚至出现表面有政府、实际无组织的无政府状态。主要表现为以下几个方面:

首先,基层党组织官僚化,党的领导核心地位不彰,党内民主生活会沦为摆设。基层干部离老百姓最近,最懂老百姓,处理基层事务最有经验也最有权威,但在一切向大户倾斜和集中的农村政策主导下,基层干部与普通群众的距离不断拉大、隔膜不断加深。一些基层干部甚至成了截留政府资金的吸血中介龙头老大,失去了团结基层、凝聚基层、代表群众的资格和能力。

其次,基层群众组织名不副实。党和群众原本各有组织,党通过群众组织联系群众,协商共治,孵化自治。但多年来,基层只剩下党的组织,党组织没有能力指导培育群众的自我组织发展,现有的群众组织也变成了对上负责的官僚化组织。

再次,基层干部队伍后继乏人。目前的基层治理仍然依赖人民共和国前三十年的政治遗产,组织网络中的生产队、生产小组、居(村)委会等架构在关键时刻虽能正常运转,但干部队伍老化,农村的新干部主要来自返乡农民、退伍军人。在城市化洪流面前,在后税费时代基层财力严重不济的局面下,愿意扎根基层的干部不多了。

最后,基层干部与群众关系出现明显的代际差异。很多农村地区尤其是贫困山区,家家户户挂毛主席像,但也常常同时悬挂代表宗教的财神像、观音像和代表传统文化的天地国亲师,这说明共产党教化于凝聚人心的功能尚在,但已大大弱化。吃过苦、翻身做主人、发自内心拥护共产党的革命一代,即将彻底退出历史舞台;新一代农民和农村干部在城市社会中摸爬滚打,受够了委屈,见惯了歧视。

失序的民主

其一,自治简化为直选。基层原本最有条件推行直接民主,即所有重大事务交由基层群众大会议决;实践中却把群众自治简化成直接选举,一切由选举产生的自治组织决定,选时有民主,选完没民主,又回到了精英统治。因此,有必要探索把选举、决策、管理、监督与基层党组织总揽全局、协调各方的领导核心作用和群众自治孵化器功能有机结合的制度。

其二,基层选举失灵。就单次规模而论,中国基层选举是人类历史上最大规模的直接选举,但其无组织、无秩序现象愈加突出,贿选成风,用钱买票、恐吓威胁现象屡见不鲜,强人、能人把持选举,全盘操控基层事务。

其三,基层无序化。主要表现为农村空心化,农村和城郊新社区的黑社会化、豪强化,邪教迷信重获生机,利益分歧大的地方群体性事件高发,恶性刑事犯罪和恐怖行为频现。

劳动人民的主体地位不彰

首先,基层的贫富分化在拉大。内城社区与城郊社区,城郊农村与农村腹地,大户、能人、强人、干部与普通群众之间的贫富分化在拉大,贫富之间在衣食住行、子女教育、社会保障、公共安全以及其他公共服务等方面过度区隔。城市化的农民就业不稳定,创业也缺乏金融支持。

其次,干部与群众的利益分化程度在加大。二者在革命时代高度一致,在改革时代出现分歧,长期利益也许一致,短期利益的分歧越来越大,严重削弱了基层干部的代表性。

再次,基层生活的共同性在降低。治理技术的革新加剧了基层治理的空心化,基层只在经济、财税意义上重要,在伦理、文化、政治上无足轻重,人民看不到共同体的存在,即便有较强的主体意识,也无从着力。农村原有社会结构趋于崩解,社会紊乱、伦理倒退和人心失序现象突出。

又次,人民难以发挥主体作用。人民的主体性主要通过参与影响自身利益、生活质量和长远福祉的基层公共事务得到体现,参与感赋予人民效能感和个人尊严,制度化的参与可以持续增强人民的体制自信和体制自觉。但在基层官僚化背景下,人民直接参与管理基层事务的空间不大,渠道不畅。

基层善治之道

组织的弱化,失序的民主,劳动人民主体地位不彰,这三重乱象正在将基层推向治理失灵、社会失序;如不加重视,就很可能出现基础不牢、地动山摇的危局。怎么办?在总结中外基层政治的古今得失基础上,可以发现,基层的善治之道不外乎三途:组织起来落实基层直接民主以及回归民本、再造人民、依靠人民、把基层重建为以劳动人民为主体的共同体

组织起来

组织起来不是无主体的社会自组织,而是坚持党的领导核心地位,激活党的先锋队和领导核心作用,把党的领导与直接民主结合起来,带领基层人民落实直接民主,实现有序、有效的基层自治,也就是通过党的领导落实人民的主体地位。

党要像个党,党员才像党员,才会在群众中有号召力。基层再组织化主要在政治、经济与文化三方面进行,前提是共产党基层组织的再政治化。重新激活共产党的政治性,与纯洁共产党的队伍同样重要。尽管经历了三十多年的去政治化,共产党仍然是高度政治化的政党组织,保留着鲜明而强烈的政治品格,一旦重新激发出来,就会迸发出极大活力,基层党员群众的无穷智慧会创造出无数新机制。

政治再组织。人是社会而非经济动物,有内在的精神需求而非仅有口腹之欲,行为动机受政治、伦理、文化影响而非仅受经济因素影响。这决定了绝大多数人希望超越单纯的经济利益,过有组织的集体生活,即便是在高度原始化的社会。

正是在这个意义上,社会主义是五百年来人类社会的最大普世价值。社会主义观念之所以深入人心,是因为只有社会主义才能同时满足劳者有其得劳者有其尊,这对于人多地少、资源匮乏的中国而言是唯一正途。这正是近代以来中国无数仁人志士抛头颅洒热血所孜孜以求的,也是中国共产党的生命力和正当性所在。

但是,在一些人看来,社会主义不再是清晰的方向,社会主义的名与实都受到了冲击和挑战,在国家治理中,民本政治理念受到极大削弱。真正认同、支持社会主义政治理念的人要么被挡在门外,要么进了门却被困在办公室里。从群众中来,到群众中去被视为不切实际,甚至备受嘲弄。不少党员干部的人民观、群众观出了问题,不再以人民为师为友,反到对人民群众高墙阻隔、壁垒森严、四处设防。

基层组织弱化现象是政党理念偏离民本政治这一王道政治的产物。多年来,一些地方的基层党支部仿佛成了地下党,好像除了赚钱啥也不会,在很多社会生活领域中悄无声息。组织有个组织样,党员才有个党员样,群众才有群众样。党的组织化不能只是自上而下的,还要在自下而上方面下功夫,把孤立的联系起来,把分散的整合起来,让沉寂的活泛起来,让地下的重见阳光。也就是说要建立政治渠道,主干旁支戮力合作,共同致力于把基层重建为团结的基层。因此,政治再组织的第一步是去官僚化,重中之重在于政党理念回归民本政治

在操作层面,可以考虑的办法,包括建立党员在单位和住地的双重管理制,疏通党的人才吸纳管道,重构基层群众组织,在与基层群众朝夕相处中发掘有威信、受尊重和信任的干部骨干,以及重建基层党组织与所在村庄、社区、企业、单位群众的利益一致性,这又是发挥党的核心作用和巩固执政基础的关键所在。在与人民群众利益的一致性上,基层群众组织与基层党组织可以互相竞争,谁更有一致性,谁获得更多的支持,谁就可以做基层组织的领导者。把那些群众的自然代表吸收到党组织当中,可以增强党组织的仪式感和神圣性,党的代表性也随之提高。

经济再组织。为了把市场逻辑圈禁在经济领域,把资本关在笼子里,把正在脱嵌的市场、资本、金融重新嵌入社会生活,以及防止资本下乡瓦解农村的土地制度和生产经营制度,破坏传统伦理,动摇共产党的政治信念,有必要高度重视农村与城市的经济再组织。

资本的逐利本性,决定了土地的市场化指向的不是农业发展、主粮生产和农民的就业及市民化,不是城镇化,而是再封建化。放任资本大搞圈地运动,把习惯于农耕文化并拥有伦理自主性的几亿农民逐出土地,必将导致灾难性的社会政治后果。农业部数据表明,截至2013年底,全国承包耕地流转面积3.4亿亩,是2008年底的3.1倍,流转比例达到26%,比2008年底提高17.1个百分点。经营面积在50亩以上的专业大户超过287万户,家庭农场超过87万个。农村政治经济正在加速退回三四十年代,农村社会正在经历史无前例的溃败!这个论断也许并非危言耸听!

农民分散弱小,一向无组织,在市场经济的大海中,完全没有议价能力,很容易成为别人案板上的肉。因此,必须严格限制私人资本下乡,同时可以考虑允许并鼓励国有资本下乡,从而在坚持农村土地集体所有制这个大前提下,发挥村社、农协、农会的组织、协调、调节和教育等政治功能,把农村建设和农业现代化所必须的资金技术支持扭转到社会主义的方向上。

在城市的各类所有制企业单位中,党组织和工会的作用、工人的主人翁地位,都不宜继续弱化,反倒应该顺应工人自发自觉的权利诉求,提高工人、职工的地位。值得参考的做法,包括德国、新加坡的劳资政三方合作机制,华为的工者有其股鞍钢宪法和美国式的退休金社会主义,以及共同体型企业、集体所有制企业或资本社会化企业。劳资政三方合作机制是协商民主的一种形式,既可以避免激烈对抗,又让工人有渠道表达利益诉求。合作主义也是社会主义的价值观,是对经济民主的落实,是经济领域的民主机制[①]。市场经济的竞争外在于企业,企业内部不能走经理层专制的道路,为了避免工人变成工资奴隶,协商合作共治可让各方尤其是劳动者发挥主体性、主动性,效率也更高。

文化再组织。中国是具有高度政治文明的国家,中国共产党的正当性源于用社会主义驯服资本,通过走群众路线获得充分的自主性和足够强大的力量来对抗资本,从而得民心得天下。在两极分化的全球化面前,在资本的全面深度渗透面前,只有共产党拥有驾驭资本的力量。如果不是权力驯服资本,不是权力把资本关在笼子里,不是看得见的手支配看不见的手,不是社会主义消解乃至逆转资本的恣意扩张,而是恰恰相反,人心必将不宁,政治基础必将不稳。这绝非最大多数人民群众之福,也绝非中国之福。

这是文化再组织的基本前提。共产党曾经构建出一套以劳动人民为核心的荣典体系,遗憾的是,这个体系多年来走上了高端路线,常常被人批评为精英的玩物而非人民的荣誉。一夜暴富、资本意志、精英生活成了擎天柱、拱顶石和主旋律;勤恳劳作、艰辛谋生、占人口多数的工人、农民、职员等普通劳动者成了被恣意修剪的陪衬和裙边。经济社会地位的不公平,分化并固化了资源分配的不公平,隔离了人群,分化了人民,冲击并颠覆着社会价值观,撼动了文化领导权。

任何意识形态的生命力,均取决于其消弭人民内部分歧、重新凝聚人民的能力。由俭入奢易,由奢入俭难。文化的再组织就是要确立新的政治伦理,即去经济化的伦理,再政治化、驯服资本的政治伦理。而这个重新制礼作乐的再组织化、再仪式化的过程,事实上高度依赖回到新中国建国的宗旨和传统,去找回失落的自己。

落实基层直接民主

任何形式的政治都不可能在自上而下的单轨上运行。上下通达、来往自如、有效执行、导向良治的双轨政治,才是长治久安之道。基层是中继站,是政治与治理的枢纽。自上而下的一轨在此把握民情、听取民意、吸取民智;自下而上的一轨在此了解民情、聚合民意、激发民智。

从单轨回到双轨。清末科举制的废除,终结了旧的基层精英生产机制,但却没有新的有效替代,社会基层因此陷入“丛林世界”状态。一百多年以来,只有共产党起于微末,发于尘土,把自家的得失兴亡系于贫苦大众的身家性命,把组织、动员和孵化基层群众的自治作为群众路线的核心,把决策直接拿到基层,随时与群众面对面,由农村而城市,从边缘到中心,最终再次契合了得民心者得天下这一中国政治文明的历史逻辑。三十多年来,尤其是废除农业税之后,国家权力触角上升,基层失去了财政地位。基层的权力因资源的枯竭而弱化,基层治理就失去了自上而下的治理意义,但同时也扩大了基层协商自治的空间。

落实基层直接民主,打通上传下达的两个渠道,可以把绝大部分问题解决在基层。仅靠自上而下的一轨,过度倚重国家机器的强制力,成本太高,对政治正当性的伤害也很大。上情下达的轨道是否畅通,不仅涉及是否存在中间代理人的阻隔,也涉及政府官员的政治定位与执政理念,涉及基层是否有配套的沟通节点和政治活动场所。而大部分基层矛盾,折射的都是自下而上这一轨不再畅通。为了避免这种状况,基层党组织需要政治路线、政治伦理的回归。通过组织动员基层群众,落实直接民主、基层自治。通过上下沟通的节点,识民情、听民意、取民智、聚民心,及时传达给中层、高层,从而重新打通自下而上的政治轨道,建立牢固的群众基础。

从间接民主到直接民主。民主有直接民主与间接民主两种形式。考虑到人口规模、地域范围、信息成本、决策成本、反腐成本等因素,中层、高层更适宜推行间接民主,基层更适宜落实直接民主。因为基层更平等,也只有基层拥有足够的空间和余地容纳人民群众高涨的参政需求。换言之,人民群众希望参政的政治效能感,只有在基层才有可能得到制度化的有效满足,这种政治效能感是民生所无法供给的。

基层民主恰恰是共产党最大的政治优势。人民民主主要体现在基层民主,共产党是基层民主的组织者、协调人和领导核心,通过孵化基层群众组织,并与基层骨干团结协作,在带领大家处理生产互助、文化教育、生活服务、娱乐休闲、治安联防、婚姻家庭、医疗养老等小事的过程中,把基层群众组织起来,落实并改善民主民生这些大事,激发基层劳动者的主体性。

基层民主必须是有组织、有领导、有序的民主,把自上而下与自下而上结合起来。自治从来就不是没有组织、领导的。事实上,你不来领导,别人自会来领导,自然会有强人、黑社会来领导,把希望完全寄托在自组织上,是十足的无政府主义思维。基层自治落实比较好,基层群众组织程度比较高,基层治理优良,往往都要有一个强有力的带头人来组织、动员、领导、带领,培养、选拔、激励和约束什么样的带头人,直接影响基层自治与民主的实现程度。当今中国,资本已经高度组织化,资本力量已经非常强大,与之相比,农民、工人等基层劳动者的组织程度很低,力量也很弱小。因此,社会的有序发展,矛盾的有效疏解,问题的有力处置,一方面需要建构全方位容纳群众参与的基层组织网络;另一方面又需要以党的组织为核心,把农村、社区、企业、新经济组织、新社会组织统合起来,走群众路线,把不稳定因素化解在基层,让老百姓安居乐业。[②]

落实群众路线,孵化直接民主。外界认为中国的政治体系有一个弱项,即叠床架屋的间接选举导致对上负责、不对下负责。这个批评值得认真对待,有必要群策群力,共同探讨如何构建压力下移、向下负责的体制机制。要言之,基层党组织和基层政府必须接受双重压力:来自中层、高层的行政压力,来自基层人民的政治压力。这就需要有恰当的制度机制来引导他们服务于基层,通过他们把乡村组织起来,把社区组织起来,把工厂组织起来,把单位组织起来压力下移,不能被动等待人民找上门来,而要主动了解普通民众的需要,用人民群众的民意消解科层制的僵化。

群众路线不是送温暖下乡,而是送自治下乡,送直接民主下乡。在国家治理的各个层次落实枫桥经验式的群众路线,全方位扩大基层群众直接管理基层事务的制度渠道,组织、协调、培育基层自治,发挥劳动人民的主体性、自主性、独立性、自觉性,坚持有利于人民群众利益的集体土地制度、经济制度、金融制度、组织制度和治理制度,与为人民服务、人民当家作主、公有制和无产阶级专政相结合,与“从群众中来,到群众中去”的政党干部队伍相结合,整合农民工代表、农民代表、草根组织代表、业主代表等等,才能把劳动人民整合成为一个团结的政治共同体。

为人民服务,不能只是写在墙上,而应铭刻在内心深处,并直接体现为为基层人民群众服务。人民群众是基层社会的主体,群众路线是政党生命的源泉,执政党是基层直接民主的孵化器、发动机。沿着制度化、定型化的方向,发掘群众路线内在的民主追求,正在变得极端重要。

“回归民本“再造人民”

截至2012年,中国仍有1.63亿的(城关镇以上的城市)农民工、0.5亿的下岗工人、1.64亿的“乡镇企业”职工、2.58亿的农业就业人员、以及0.3亿的乡村个体户(其中不少人部分时间从事农业生产)和0.37亿的乡村“私营企业”职工,全国就业人员总数为7.67亿。[③] 这充分表明,当今中国仍然是一个以中下层劳动人民为主体的社会。当代中国基层社会的善治之道,仍然需要回到民本政治这一王道政治中去探寻。

人民通过革命或者建国第一次被创造出来之后,并未就此大功完成。如果人民再次面临一盘散沙的分化危境,如果政治的正当性因此受到损伤,就需要第二次创生,也即再造人民。只有组织起来,才有人民,才有人民的权力和权益。群众路线的脊梁是依靠人民,依靠人民的参与,依靠最基层的积极分子,如果只有个人,没有人民;只以人为本,而不以民为本;基层群众只是被全方位的覆盖,而不能全方位的参与,也就无法回归民本政治,无法落实基层直接民主,无法再造人民

具体而言,把基层人民组织起来,落实基层民主。让劳动人民过上政治上、组织上的集体生活,得以制度化地直接参与基层治理,直接参与管理农村、管理社区、管理工厂,并通过文化建设重建伦理生活,通过节日庆典、公共聚会等传统形式和社区微信群、电邮、短信、手机报等新信息技术形式组织基层的共同体生活,才能恢复劳动人民的主体地位,把基层社会重建为劳动人民的共同体。如果基层人民不能有效参与、直接管理基层公共事务,不能在影响自身生活质量和长远福祉的基层事务上当家作主,那么所有美好的政治理念都难免走样。

 

古今中外,治国之道系于基层,基层安则国安,基层乱则国乱。同样,政党的生命力寓于群众路线,亲和群众、从基层做起、拥有严密基层组织、决策服务于群众,则政党强而王;反之,排斥群众,走精英路线、基层组织涣散、决策脱离群众,则政党弱而亡。孔子说礼失求诸野,马克思说历史是群众创造的,毛泽东说依靠群众,都是主张眼光向下,发动群众,宣传群众,组织群众,领导群众,训练群众,识别并尽力满足最大多数人的最大需求。

基层善治之道,要在政者有其为,把基层群众组织起来,纠正把选举当万灵丹的理论迷思,真正回归民本依靠人民驯服资本落实基层直接民主,最大程度地争取实现农者有其地、来者有其尊、劳者有其得、工者有其居、孤者有其养、优者有其荣、力者有其乐、外者有其归[④]。把正在被揉碎、打散的人民重新团结起来,凝聚起来,整合起来,再造人民,这样才有可能无敌于天下



*欧树军,中国人民大学政治学系副教授。本文是《大国善治:中国共产党与中国治理》一书基层治理部分的缩写版

刘海波:“延安体系浅论”,《国企》2013年第12期。

[①]罗伯特·达尔:《民主理论的前言》,北京·生活·读书·新知三联书店,牛津大学出版社,1999。

[②]习近平:“加强基层基础工作、夯实社会和谐之基”,《浙江日报》2006113日。

[③]《中国统计年鉴》2013年。

[④]习近平:《干在实处,走在前列》,中共中央党校出版社2006第1版,第252-259。

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