经济导刊
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PPP模式在中国的效应、特征、法律保障与实践探索

当前我国正在实施新型城镇化发展战略,立足国内实践,借鉴国际成功经验,推广运用政府和社会资本合作模式(PPP),是国家确定的重大经济改革任务,对于加快新型城镇化建设、提升国家治理能力、构建现代财政制度具有重要意义。PPP模式将政府主导的基础设施及公共服务领域向社会资本开放,为社会资本创造市场空间的同时,也对市场监管机制和法律保障机制提出了新的课题。

20149月,财政部下发《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金[2014]76号,下称“76号文”),着力推动政府和社会资本合作模式(Public-Private Partnership,称“PPP模式”),力求拓宽城镇化建设融资渠道,促进政府职能加快转变,完善财政投入及管理方式。201412月,国家发改委颁布《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》及《政府和社会资本合作项目通用合同指南》,财政部正式颁布《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》。201412月,财政部第一批PPP示范项目正式公布,彰显了国家在推动PPP模式方面的决心和力度。

国家层面对PPP模式的战略性定位和自上而下的大力推动,引起了各级地方政府和社会各界的热烈讨论和积极实践。日前,中信集团联合中国财政学会PPP专委会与汕头市政府共同发起的“政企合作•共建粤东——新型城镇化PPP模式论坛”在汕头举办,从国家战略、模式路径、法律保障、项目实践等多个层面,对新型城镇化PPP模式做出了一次积极而深刻的研讨和探索。

PPP模式的正面效应与机制创新

所谓PPP模式[1],是指政府和社会资本在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作,并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报;政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管,以保证公共利益最大化。

目前,我国在公共产品和基础设施领域存在巨大的需求,探索新型PPP模式对整个经济社会发展和贯彻国家战略的意义非常明显。PPP模式本质上是在公共工程领域政府和非政府主体的合作并实现有效供给。从发达国家经验来看,当其发展到福利国家阶段时,在社会矛盾有效缓解的同时,往往政府财政运行体系开始出现困难,一系列公共服务供给力不从心,从而引发了新公共管理运动下一系列的探索和推进。一个突出的例子是,英国在福利国家的概念之下发展了全覆盖的公费医疗体系,但现实生活中出现了很多矛盾,使政府不堪重负,进而促使PPP模式在医疗体系的运用应运而生。

PPP模式的重要特征是政府和非政府主体之间的风险共担以及与其对称的利益共享,而非理解为简单的融资模式,这种模式在制度创新的意义上,打通从融资到管理、到治理的逻辑链接。它的核心理念是从融资切入后带来了政府管理机制创新,并推动国家治理现代化过程中的最大包容性增长机制的改革和建设。

财政部财科所贾康教授

PPP作为制度供给方面的巨大创新,有助于把政府工作、企业发展、公众诉求等有效结合,实现全社会的有效供应。十八届三中全会把经济为重点的改革联通到行政、政治、社会、生态等五位一体同步展开,在践行全面深化改革的过程中,PPP模式有着重要的正面效应。

第一,PPP可以减少财政支出的压力,提高财政资金总体使用绩效和政府履职能力。我国是世界第一人口大国,目前实际的城镇化率不到40%,中国城镇化的发展阶段至少还要30年左右。这将是经济发展的动力所在,同时也将为地方政府带来沉重的支出压力。PPP模式引入日益雄厚的民间资金甚至是境外资金,化解新型城镇化面临的困难。老龄化是伴随城镇化的另一个现实挑战,整个社会所要求的养老及医疗等相关公共服务能否得到有效供给,PPP模式同样可以发挥重要作用。

第二,从社会公众受益的角度看,PPP模式将资金有效使用于“以人为本”的社会目标。在PPP机制下,政府可以更专注于优化政策规划,从全局的高度有效对冲相关风险;企业可以发挥追求投资回报的天然优势,在稳定的合作模式下,专注于操作环节来追求自己的利益落实;专业机构可以更好地发挥他们在设计、建设、财务、法律等具体事务方面的优势来降低风险。这几方有效结合的结果就是“1+1+13”,使社会公众受益增加。

第三,PPP的推行将为一批企业提供新的发展机遇和发展空间,有利于社会主义市场经济的健全发展。在国内总数超过6000万的各类企业中,存在一批具备雄厚的资金实力的企业,愿意以长期稳定回报的方式实现企业的可持续发展。PPP项目一般周期较长,投资回报水平不一定很高,但上述企业可接受,他们对PPP的参与和投入将为整个社会注入持续创新和稳定动力。

第四,PPP模式是多种所有制企业的相对优势互补混合、追求共赢、风险共担的形式,实现最大的包容性,促进和实现有效供给,释放潜力,从而为深化改革做出贡献。

第五,PPP的推行有助于推动建设法治化的营商环境。PPP最基本的特征就是政府和非政府主体以平等民事主体的身份订立契约。这种契约精神对政府转变职能、打造现代国家治理制度具有重大的意义,也将对社会进步产生良好的正面效应。

PPP模式的特征与要素机制

PPP模式的缘起可以追溯至18世纪欧洲的收费公路建设计划。1984年,土耳其总理厄扎尔首次提出BOT的概念并用该方式建设了阿科伊核电厂。1992年,英国引入具有现代PPP意义的公私合作项目计划。20世纪80年代至今,世界各国在城市和区域重大设施的项目运作上陆续尝试实施,PPP模式逐渐成为国际市场上实施多主体合作的一项重要项目运作模式。

1984年,由香港合和实业公司在深圳投资建设的沙角B电厂,是中国大陆实施的第一个BOT项目。PPP模式本质上是项目组织模式而非融资模式,是BOTPFI以及其他相关各种模式的总称。财政部76号文所述的PPP模式,主要是指以“使用者付费”为主的PPP模式。PPP的宗旨就是公共部门通过社会资本来完成或者实现政府公共服务的目标。

PPP模式具备三个重要特征:

第一个特征是形式的多样性。PPP包含多种形式,以英国皇家医院为例,企业投资20亿修建并负责运营40年(主要是建成后的管理、物业维护),政府负责提供医院的医疗服务,并每年支付给企业1.5亿英镑作为投资回报。再以BOT项目为例,往往因为政府希望化解债务或抑制新债务形成,因此选择由企业建设并运营20年或30年后再移交给政府。不同的政策目标将会选择不同的PPP模式。

第二个特征是复杂性。由于PPP项目通常投资额巨大,合作周期长、影响合同履行的因素复杂,完备的合同体系和良好的争议解决协调机制是项目长期顺利进行的重要保障,需要在项目前期就制订完备的合同体系,避免后续长达二三十年的经营期内一旦出现问题则束手无策。

第三个特征是长期性。PPP项目建成后运营周期往往长达20年以上,甚至上百年。项目建成之后2030年的运营期内,企业为了获得稳定的投资收益,会努力降低维护成本,这也促使其在建设阶段提高项目质量。从这个意义上,PPP模式兼有减轻财政支出的压力和有助于提升项目的建设运营质量的作用。

PPP模式具备四个核心要素机制:

第一是伙伴关系,它必须是建立基于双方平等的伙伴关系机制,这是PPP项目的基础所在。政府和非政府的市场主体,要以平等民事主体的身份订立契约,双方的履约责任和权益受到相关法律、法规的确认和保护。

第二是风险分担。财政部76号文提出了明确的风险分担原则,即“风险由最适宜的一方来承担”,旨在实现整个项目风险的最小化,要求合理分配项目风险,项目设计、建设、财务、运营维护等商业风险原则上由社会资本承担,政策、法律和最低需求风险等由政府承担。

第三是利益共享。PPP项目中政府和企业应当在合作协议中确立科学合理的利润调节机制,确保社会资本按照协议规定的方式取得合理的投资回报,避免项目运营中可能出现的问题造成任何一方的违约。比如隧道原本允许收费运营20年之后再交给政府,但是经营几年之后汽车保有量提升形成拥堵亟待政府解决,这就需要利用双方协议中确立的利润调节机制解决。

第四是监督管理,建立中立监督管理机制。由于PPP项目都是公共投资项目,但不公开的社会资本来做公共投资项目本身存在天然的矛盾,即使在PPP模式已经成熟30多年的英国也存在同样难以克服的问题。现在国家政策要求PPP项目设立的SPV中政府要持股,其目的不是干预企业的运营,而是要了解情况和进行监督,特别是在关键时候发挥股东表决权的重要作用。从某种意义上来说,地方政府在PPP的交易架构中,既是履约的一方,又是监督方,如何建立一个面向全社会和市场的中立监督机制,需要全社会共同思考。

PPP模式的法律保障

PPP模式不是简单的公用事业供给的投融资模式,需要具备庞大而复杂的合同体系,从而奠定项目后续顺利运营的协议基础。一个PPP项目必须要有合法和完善的法律支持以及详尽备至的合同约定,权责清晰,违约必追责,这样才有行之久远的可能性。

上述PPP模式的三大特征和四个核心机制都需要实现法律保障,主要有两方面的原因。首先,是政府与社会资本合作关系的特殊性所决定的。PPP合同的法律性质是民事合同还是行政合同,在国内目前存在较多争议。通常认为,PPP协议是政府与社会资本经过平等协商、平等合作的合同,因此应当属于民事合同,但因为签约一方主体为政府方,带有一定的行政合同色彩。其次,PPP项目投资周期长,投资额度大且前期峰值高,但投资回收缓慢,与此同时,目前商业银行、信托、基金等市场途径的融资成本相对较高,而政策性银行贷款等低息融资条件苛刻(如贷款主体只能是土地储蓄或政府平台、贷款限制性条件多等),更有待于国家在融资方面出台支持性金融法律政策。

PPP模式的法律保障至少包括四个方面:

第一,完善法律体系对PPP项目的支撑。当前我国支持PPP项目的法律较多,法律体系和法律环境已经相对完备。PPP项目由于政府和社会资本构建合作关系的这一特征,要求对相关的各层级法律法规融会贯通,这是达成PPP项目合作协议、维护政府和社会资本双方合法权益的法律基础所在。

第二,通过合同约定建立法律保障体系。这里包含四个重要的因素,一是双方主体均合法有效;二是需要立法支撑;三是所有项目行为符合行政法规范;四是所有开发建设内容在合同里面有详备约定。完备的法律保障体系是项目各项长期合作安排得以顺利执行的直接依据。

第三,按照契约精神诚信履行合同。合同双方对合同的诚信履约情况直接决定了PPP项目的成败。即使法律规定再完善,即便合同规定再完备,如果没有得到合适的履行,终究还是纸面上的文字,不能保障双方的合法权益,不能保障PPP项目的顺利建设和长期运营。

第四,必须通过全方位的司法保障体系规范PPP项目。首先,政府的行政主体身份和PPP项目的公共属性,决定了必须通过行政法体系保障项目的建设和运营;其次,PPP协议作为民事合同,当出现违约行为的时候,应该遵循民事法律规范得到民事的救济和经济的救济;最后要求所有参与方依法行政,依法履责,杜绝贪腐,营造一个公平合理、法律严明的合作环境。

PPP模式的探索与实践

国家新型城镇化战略全面推动了城乡相关产业的发展,产生了巨大的产业需求和市场机会。新城的开发建设,往往可以直接或间接拉动30多个相关产业的发展,因此也将带来对居住、商务、办公、医疗、环保、交通、基础设施等资源的巨大市场需求,这为PPP模式提供了广阔的市场拓展空间。

在推进新型城镇化过程中,地方政府诉求主要集中于新城开发、经济发展、产业引进和升级、增加就业和税收、满足公众对公共产品需求等公共领域。而社会资本的能力则聚焦于区域整体规划与开发能力、产业整合与招商能力、大规模资本运作能力、高品质的质量管理输出能力等市场化运作。作为国家城镇化战略与PPP 模式的结合纽带,以市场为导向的城市运营商业模式具有独特的运作优势,在新城综合开发运营、城市基础设施建设、产业孵化培育等方面将面临广阔的市场机会。

中信地产副总裁林竹

以中信集团为例,其作为一家金融与实业并举的综合性跨国企业集团,在城镇化建设领域积累了丰富的实践经验。宁波大榭岛、成都郫县新城、海南博鳌等项目都是中信集团与地方政府建立良好政企合作的典范。2008年奥运会“鸟巢”场馆建设项目就是中信集团早期的一次成功尝试。通过长期的实践,中信探索出了具有中信特色的城市运营PPP商业模式理念和方法,通过与地方政府建立契约PPP合作关系,以资本运作为核心,以产业整合为保障,以土地运营为基础,通过超前的策划和规划引导土地整理、城市公共基础设施建设以及城市产业投资等一系列的资源整合运作,提升目标城市的功能规模和综合竞争力,从而在城市综合开发运营过程分享城市资源最大化和城市资产增值收益。

中信城市运营商业模式超越了传统房地产的一级、二级开发的观念和模式,涵盖居住新城开发、商务办公、产业园区、休闲旅游等不同业态以及环保、基础设施、公共服务等城市级公共基础设施,在政府引导下以市场为导向进行城市资源优化配置以及城市价值再创造,从而达到满足政府、市场和公众的共同要求。

中信城市运营在广东濠江的项目是PPP模式的一个典型案例。这主要体现在政府合法授权项目主体负责城市的规划建设和运营管理,提供政策支持,城市运营商提供和运营管理城市运营战略资源,双方共同通过市场机制对城市资源进行优化配置,使城市资产增值,城市竞争力提升。目前,中信集团旗下银行、信托、证券、产业基金等多家金融机构已经或正在进入城市综合开发运营PPP业务领域,在内部形成了巨大的业务协同需求。这为全国各地方政府探索推动以市场为导向的新型城镇化提供可以落地的商业模式。

过去20年的城镇化是政府推动和主导的城镇化,今后20年的城镇化将是政府引导、市场主导下的城镇化。从理念、特征和机制而言,城市运营是实现新型城镇化战略和PPP模式两者有效结合的极佳方式和途径,中国新型城镇化呼唤具备向社会提供优质公共产品,同时又具备向市场提供优质商品的PPP城市运营商。

PPP模式通过引入社会资本,以市场化的方式解决城市公共产品和公共服务的供给问题,有利于整合社会资源,激发存量资本投资活力,提升经济增长动力。对于政府而言,负责市场监管,避免了对于投资的过度干预,既有利于促进政府职能转变,减轻地方政府财政负担,同时提高了政府公共服务的质量和效率。

在这一重大的变革中,包括央企在内的社会资本,贯彻和落实国家新型城镇化战略,积极应用PPP模式助力地方经济建设和城市发展,是履行央企社会责任、为国家发展担纲助力的必然要求,是市场经济发展的历史选择。

 

链接:

中信PPP案例分享:中信滨海新城汕头海湾隧道工程项目

汕头中信滨海新城项目是中信集团与汕头市政府合作推动的、广东省内特大规模的城市综合开发运营项目。项目涵括168平方公里范围的整体规划和产业控制,预计总投资将超过500亿元。该项目内涵包括城市级公共基础设施建设、土地整理、产业配套、“三旧”改造等。其中,汕头海湾隧道是中信滨海新城项目的重要组成部分,是项目实施TOD理念和PPP模式的载体和SPV平台。

汕头海湾隧道是汕头市实现扩容提质,完善粤东中心城市功能,打造粤东新型城镇化建设标杆的重要载体,也是实现中信滨海新城整体价值的重要前提。隧道将贯通汕头海湾南北两岸,全长6.8公里,8度抗震设防,是目前国内外在建隧道中最具专业影响力的隧道工程,预计于20197月竣工。

汕头海湾隧道PPP模式在多方面进行了创新探索。汕头市政府授权濠江区政府通过公开招标的方式,确定中信地产作为项目城市运营合法投资主体,这在目前国内类似合作交易架构中较少见。通过汕头市政府的特许授权,双方合作设立了隧道项目公司,建立了收益共享和风险共担机制。建立了多层次资本运作平台以保障隧道建设和运营的资金需求。建立了一系列协议,来保障和规范项目长期运营当中各个方面、各个细节、各系统合法合规的运作,并通过汕头市和濠江区两级人大立法的形式予以保障。

 

(编辑  季节)


[1]财政部:《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》,20149月。

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