经济导刊
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国企改革:新常态、新改革、新任务

楚序平 来源:《经济导刊》2015年2期 2015.02.11 16:28:08
2014年,国有企业改革取得了显著的成效。而在“新常态”的大局中,审视全面改革元年国有企业的改革进展,我们会发现,国有企业改革呈现出了与以往完全不同的四个新变化、新特征。

2014年,国有企业改革取得了显著的成效。而在“新常态”的大局中,审视全面改革元年国有企业的改革进展,我们会发现,国有企业改革呈现出了与以往完全不同的四个新变化、新特征。

国有企业改革的新变化、新特征

一、正确推进国有企业改革,方向越来越明确。一年前,在全面深化改革之初,以习近平同志为总书记的党中央牢牢把握改革的正确方向,首先健全完善了改革的领导体制和推进机制,成立了中央全面深化改革领导小组,围绕完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标,精心谋篇布局国有企业改革这篇大文章,为国有企业全面深化改革引领航程。国资委紧紧抓住《全面深化国有企业改革指导意见》顶层设计这个核心,对中央改革领导小组部署的涉及国资委的重点改革任务,逐项研究,制订了初步意见方案,并按照国务院领导同志的要求,对国企改革的重点难点问题进行深入研究,形成了解决问题的思路,重大改革方案制订取得重要进展。

改革方向至关重要。坚持什么样的改革方向,决定着改革的性质和最终成败。改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。对经济体制改革来说,就必须坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的社会主义初级阶段基本经济制度的改革方向。基本经济制度是中国特色社会主义制度的重要支柱,也是社会主义市场经济体制的根基,必须毫不动摇地巩固和发展公有制经济,坚持公有制主体地位,发挥国有经济主导作用,不断增强国有经济的活力、控制力、影响力、抗风险能力。我们要科学把握改革方向,抵制各种“去国有化”、“去公有制”错误主张,坚持以解放和发展社会生产力为标准,坚持政企分开、政资分开,以增强企业活力、提高效率为中心,提高国企核心竞争力。坚定不移把国企做强、做优、做大。

二、准确把握推进国有企业改革政策。这次是在深水区推进的改革,对改革政策的要求非常高,不容许犯颠覆性错误。基本政策已明确,关键是细则,成败就在细则。我们深入研究政策细节,预研预判可能出现的问题,大力提高顶层设计的针对性和政策细节的精准性。比如,对混合所有制改革。我们严格按照中央确定的界线来制定政策,积极发展国有资本、集体资本、非公有制资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济,宜独资则独资,宜控股则控股,宜参股则参股,不定目标,不搞一刀切,一企一策,大力提高混合所有制改革实施政策的公开透明,坚决防止在一片改革声浪中把国有资产变成谋取暴利的机会,坚决防止假发展混合所有制经济之名、行减少国有经济比重的错误倾向。我们按照三中全会准确界定不同国有企业功能的要求,明确区分政治目标和经济目标,区分公共服务和商业服务,区分垄断收益和竞争收益,一切非商业性目标带来的成本都应当由公共财政足额补贴,或者在考核中给予确认。将国有企业初步按照商业类国有企业和公益类国有企业分为两大类,通过准确界定国有企业功能,实现分类改革、分类监管。这些进展为明年全面推进改革奠定了体制基础。

三是有序推进国有企业改革,步骤越来越扎实。在中央改革领导小组的正确领导下,国务院国资委奔着问题去推进国企改革,在中央企业启动了“四项改革”试点,在国家开发投资公司开展改组国有资本投资公司试点,在中国建筑材料集团公司开展发展混合所有制经济试点,在新兴际华集团有限公司开展董事会授权试点,并开展了向中央企业派驻纪检组试点。“四项改革”试点目的就是在做好国资国企改革有关政策制定的同时,针对改革重点难点问题,从实际工作出发,先行先试,取得经验,完善政策,有序推进改革。同时,全面深化改革,必须坚持问题导向,敢于啃硬骨头,按照中央统一部署推进了中央企业负责人薪酬改革。

四、协调推进国有企业改革,改革步伐越来越协调。国有企业改革是一个巨大的系统工程,国资委高度重视改革的系统性、整体性、协同性,坚持先易后难,易的先做,难的抓紧谋划。按照中央的要求,及时研究解决国有企业的历史负担问题。截至2013年年底,各级国资委系统企业办社会职能机构16593个,从业人员178万,2013年企业办社会负担支出1384亿元。其中中央企业办社会机构7337个,从业人员70万,支出932亿元。我们加大力度,研究解决问题的针对性措施,提出分类别、多渠道解决国有企业历史遗留问题,建立成本合理分担机制,政府要承担责任,但不能全部依赖政府买单,企业也要发挥积极主动性。这项改革虽然不涉及体制制度,但对搞好国有企业意义重大。全面深化改革,必须坚持统筹全局,系统推进,为下一步国有企业公平参与市场竞争提供公正的平台。

2015年国有企业改革的七大任务

2015年是全面深化改革的关键之年,国有企业发展的新动力要靠改革来激活。刚刚闭幕的中央经济工作会议对我国经济发展进入新常态的阶段性特征进行了深入分析。新常态需要新动力,新动力要靠改革来激活。2015年国有企业处在改革发展攻坚破难的关键时刻,只有通过深化改革,才能激发发展动力和活力。从国资委职责来看,国有企业改革有七大任务:

第一个任务,要深入做好准确界定不同国有企业功能的工作。要对不同类别的国有企业,明确其主要特点、发展目标、改革方向,分类推进改革调整,加强分类监管、分类考核。进一步明确国有企业的国家所有权政策,明确国家对国有企业的重要政治目标、经济目标和社会目标,明确对具体中央企业的商业目标,包括保值增值、经济增加值、利润率、负债率、可持续分红水平等财务指标,完善整体的配套评价体系。需要研究解决的问题包括,在分类之后,急需尽快建立对国有企业的科学评价体系。比如,2014111月,中国规模以上工业企业的主业每100元营业收入纳税率,国有工业企业纳税率为8.53元,私人企业纳税率为3.02元,外资企业纳税率为3.03元,国有工业企业税负为其他企业的2.6倍。怎么建立客观评价体系、完善公平竞争政策,任务很重。亟需研究分类后的国有企业如何分类考核的问题,解决考核中存在的过于重视当期利润、中长期考核激励不足、考核标准“一刀切”、董事会考核权不足等问题。亟需研究企业分类后的分类改革、优化国有经济布局结构、更好服务于国家战略等问题。

第二个任务,要稳妥、规范、有序地发展混合所有制经济。要坚持一企一策、因业施策、因企施策,宜独则独、宜控则控、宜参则参,防止大轰大嗡,防止“一混了之”。2015年,亟需研究混合所有制的政策细节。

我们前一段考察淡马锡公司所属企业,其股权结构给我们留下深刻印象。目前,淡马锡公司以控股方式管理着23家国联企业,其中14家为独资公司、7家上市公司和2家有限责任公司。新西兰政府也积累了丰富的经验。政府明确规定:政府保留对企业的控制权,保留至少51%的股份,不允许出现基石投资者(即除新西兰政府外,禁止任何单一投资者持有超过10%的股份);新西兰公民与机构享有优先购买权,新西兰公民与机构持有的股份(包括政府股份)不得低于85%;国有股份出售必须通过IPO上市发行,禁止协议出售;国有股权减持的收益用于发展新产业或购买新资产等。这些改革经验值得我们学习借鉴。

制定混合所有制改革政策,必须搞好顶层设计和操作细节安排,需要高度重视和明确以下几点:一是中央企业总部最好保持国有独资,对绝大多数重要国有企业,政府要保留51%以上控制权;二是混合所有制优先考虑包括社保基金、保险基金等公众基金,优先考虑中国投资者;三是搞混合制出售的国有股权收入,必须用于发展国有经济的新投入,不能吃光分净;四是混合所有制要一企一策,不刮风、不搞倒计时、不搞运动,防止犯颠覆性错误;五是混合所有制操作,优先鼓励IPO上市发行进行混合,必须进场交易、竞价交易,禁止协议出售。目前,改革的关键在细节,细节决定成败。规范国有资产评估,完善国有资产定价机制,严格操作流程,确保公开透明,切实防止国有资产流失。亟需研究员工持股的政策细节,选择部分企业进行试点,在总结经验的基础上稳妥有序开展。

第三个任务,要进一步完善现代企业制度。不断规范董事会建设,强化制度创新,健全协调运作、有效制衡的公司法人治理结构。着眼于建立市场化经营机制,加快推进劳动、人事、分配制度改革,力争在解决“管理人员能上不能下、员工能进不能出、收入能增不能减”的问题上取得实质性突破。提高企业运营的透明度,完善信息公开制度,努力打造“阳光国企”。2015年,亟需研究推进“三项制度改革”的可操作性政策。目前国有企业冗员问题严重,相当一批企业的冗员幅度超过1/3,必须尽快解决。亟需研究建立职业经理人制度、更好发挥企业家作用政策,建立与企业家、职业经理人周期一致的发现、评价、任期、激励、约束制度,制定职业经理人任职资格、市场评价、市场选聘、激励约束制度,推行市场化导向的选人用人和管理机制,减少行政任命管理人员,增加市场化选聘比例。企业干部制度不改革,其它改革都会落空。

第四个任务,要积极推进剥离企业办社会职能和解决历史遗留问题。要加快完善相关政策,多渠道筹措资金,务求实效。积极做好“三供一业”分离移交和国有企业棚户区改造工作。

第五个任务,要加快推进“四项改革”试点。各试点企业要进一步解放思想、开拓创新,大胆试、大胆闯,重点要在体制机制创新上狠下功夫,不断取得新的进展和成效,并及时总结推广成熟经验和有效做法,以点带面加快推进改革。

第六个任务,要稳妥推进薪酬制度改革。我们要认真学习、深刻领会、坚决执行党中央、国务院的指示精神,按照要求抓好中央企业负责人的薪酬制度改革。国务院国资委为此已专门发了通知。在组织实施中,要注意把握工作的重点对象。本次薪酬制度改革的重点对象是中央和国资委管理的领导班子成员。需要研究市场在配置人力资源中的决定性作用。中央企业市场化选聘的职业经理人实行市场化薪酬分配机制。国有企业内部职工的薪酬分配,要依照《公司法》等法律法规和有关政策,由企业自主决定。

第七个任务,是改革完善国有资产监管体制。国资委作为履行企业国有资产出资人职责的特设机构,自身是为改革而生,应当充满改革的DNA10多年的发展中,国资委存在管得过多过细、干预企业自主权的问题。国资委监管工作的改革不能是只动其皮毛的修修补补,而必须是动其筋骨的大刀阔斧改革,甚至要脱胎换骨。对此,国务院国资委要带头进行自我改革、自我革命。各级国资委都要勇于变革,以聚焦监管内容、调整监管方式、提高监管效能为重点,建立权力清单、责任清单、负面清单,授权一批,下放一批,收缩一批,移交一批,把该放的坚决放到位,把该给的坚决给到位,同时对该管的也要管到位。按照四中全会要求,研究完善国资委履行职能的专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等重大决策程序,推进国有资产监督管理机构、职能、权限、程序、责任法定化,推动国有资产监督管理机构实现职能科学、权责法定,法定职责必须为、法无授权不可为,形成勇于负责、敢于担当的作风,坚决纠正不作为、乱作为,坚决克服慵懒、懈怠。同时要大力推动公共管理部门的简政放权。改革的目的是进一步解放和发展生产力,促进国有企业与市场经济更好融合。在推进改革中,要注重把该企业行使的权力都放给企业,把不该企业负担的包袱都卸下来,切实增强企业作为独立市场主体的活力和竞争力。

雄关漫道真如铁,而今迈步从头越。我们已经走过了目标明确、步伐坚定、强劲有力的改革元年,需要全国的国资国企系统的干部职工万众一心,继续胜利推进全面深化改革的宏伟大业,也更需要和理论界、新闻界和社会各界的朋友一起,齐心协力、创新鼓劲,共同为创造性发展公有制经济、实现中华民族伟大复兴的中国梦作出新贡献。


[1]楚序平,国务院国资委研究中心主任。本文是作者20141227日在广东国有企业改革论坛上的发言节选。

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