舆情走势分析
2016年2月4日，公安部公布2015年十大打击食药犯罪十大典型案例，其中一例为山东济南庞某等非法经营疫苗一案。2016年3月18日，澎湃新闻刊发报道《数亿元疫苗未冷藏流入18省份 专家：这是杀人》，记者报道采访了济南当地食药监管部门、公安等基层干部，指出涉案疫苗流向不清，并采访了疫苗领域激进派意见领袖王月丹教授、称“这是在杀人”，引发舆论轰动。3月18日，国家食品药品监督管理总局（以下简称总局）迅速做出回应，责令山东食药监局会同当地公安、卫计委迅速查处非法疫苗问题。
3月18日晚，腾讯将“母女贩卖数亿毒疫苗至18省”推送成腾讯微信的头条。
3月20日-21日，总局连续发文，对查处非法疫苗事件进行部署，要求各地食药监局根据公布线索查处非法疫苗的流向。公安部、卫计委也联合总局发文，要求各地公安、卫计委配合展开调查。各地方部门纷纷展开调查自查，疫苗事件进一步扩散。
3月20日，央视新闻频道《24小时》栏目报道疫苗案情的最新进展，公布调查结果查处问题疫苗流向24省份，疫苗事件舆情态势逐渐升级。
3月21日，微博大V贾乃亮对疫苗事件爆粗口，引发网友关注。陆川、李晨、章子怡等也纷纷转发，疫苗事件在微博娱乐明星的助推下扩散。3月22日，一篇名为《疫苗之殇》（该文章目前已经删除，疑似财新网首发）的文章刷屏朋友圈，该报道翻出2013年南方都市报《疫苗之殇》的旧闻，将其与此次疫苗事件联系在一起，成功博取了网民眼球，刺激网民情绪引发舆情爆发。
3月23日，李克强总理对疫苗事件作出批示，要求食药监总局、卫生计生委、公安部要切实加强协同配合，彻查“问题疫苗”的流向和使用情况，腾讯微信再次将之作为新闻头条推送。23日，世卫组织也对疫苗事件发声，称“中国疫苗是安全有效的”，力挺中国疫苗安全性。同时，最高人民检察院发布消息称挂牌督办山东非法经营疫苗系列案，要求各级检察机关侦查监督部门切实做好这一系列案件的办理工作。3月24日，国家食品药品监督管理总局联合卫生计生委、公安部首次联合召开发布会，对疫苗案情进展进行通报。本次发布会取得了一定舆论引导效果，大部分新闻媒体对相关情况进行了如实转发报道；但在微博、微信平台上，仍有部分大V、媒体官微和微信公众号却片面炒作扭曲发布会上的个别信息。25日，新浪微博账号“世界卫生组织”对问题疫苗事件中中国网民的质疑进行收集并再次发声予以解答，再度引发舆论质疑和争论。3月28日，世卫组织第三次回应事件，对常见问题予以解答并再次声明对“中国的疫苗生产和许可有信心”。当日，国务院成立山东济南非法经营疫苗系列案件工作督查组，29日，世界卫生组织第四次对中国疫苗事件做出回应。世界卫生组织驻华代表处召开新闻发布会，并建议我国加强对二类疫苗的监管。
疫苗事件持续被热议，话题层出不穷，观点多元碎片，自媒体众声喧哗，普通民众神经紧绷。综合来看，推动舆情步步高涨的主要有以下关键传播节点：
媒体方面，推动舆情热议的关键动因有：1.澎湃首发新闻披露济南疫苗非法案件，称“这是在杀人”，人民日报微博、央视新闻微博等在转发时标题中新增“或致人死亡”字眼、夺人眼球；2.微信腾讯新闻三次推送疫苗事件为新闻头条、关注激增；3.财新网旧闻新做《疫苗之殇》引发朋友圈刷屏；4.央视报道疫苗事件，根据山东公布的可能线索推算出所谓非法疫苗流向24个省份，引发恐慌。
政府方面，推动舆情进展的主要动因有：1.18日-21日间总局连续四次发布通告，公布山东疫苗案线索，并要求各地展开调查；2.李克强总理对疫苗案做出批示，有网络谣言称总理要求3天内公布流向；3.24日三部委首次就疫苗事件召开新闻发布会、部分语言被脱离原有语境炒作；4.国务院成立山东济南非法经营疫苗系列案件工作督查组。此外，世界卫生组织的数次声明，也是疫苗事件的重要舆情助推力量。
自媒体方面，主要的事件有：1.微博红人发声关注疫苗事件，如@贾乃亮、@稀土部队（章子怡）、@王克勤等；2.“疫苗之殇”引发的论战，反对“疫苗之殇”一派的自媒体如“和菜头”、“方玄昌”等一批较为专业的学者；3.“疫苗之殇”后的疫苗科普，众多自媒体以漫画、插图等方式形象地阐释疫苗的机理、科普、监管模式及与此次疫苗事件的关系等。自媒体发声主题多元、利益动机各异。
舆论议题分析
对此次疫苗事件，舆情总量十分庞大，七成左右是对事件进展以及政府发声举措的报道，三成左右是建言性、观点性、情绪性舆情。我们选取媒体及微信平台中对疫苗事件的分析和代表性的观点进行讨论。
（一）事件分析：管理制度的漏洞，是导致问题疫苗出现的重要原因
1.疫苗管理的制度存在漏洞，这是导致问题疫苗出现的重要原因。
制度中责权利严重不相符合。《三联生活周刊》的微信公众号文章《疫苗为何失效？》中提出，按照2005年规定，因接种二类疫苗异常反应产生的补偿费用，由疫苗生产企业承担，意味着疫苗批发企业有利益无责任。而疫苗的质量保证以冷链运输为前提，但疫苗批发企业并不承担赔偿责任，因此，对冷链运输这一必要条件并不重视。这一制度存在的漏洞为不法分子钻了空子。
监控机制严重失调。“E药经理人”微信公众号的文章《5.7亿元疫苗大案，疾控药监谁之责？》提到，2005年颁布的《疫苗流通和预防接种管理条例》之规定很难实行，因为地方药监局的行政级别往往比主管疾控中心的地方卫计部门低半级。这种“管不了”的尴尬，也体现在疫苗的使用管理上，卫计委系统往往有各种内部标准。目前，所有的一类疫苗全都由疾控中心监管；二类疫苗中的大部分，也是由疾控中心监管。当绝大多数的疫苗进入卫计系统主管的疾控体系之后，省市的药监局就难以再深入监督，止步于墙外。
权力寻租导致乱象丛生。财新网评论文章《业内揭秘：自费二类疫苗为何成为摇钱树？》披露，在经历数次改革后，二类疫苗形成了自由竞争、市场供应的流通模式。这一模式带来了不少弊端，一方面，疾控“控制流通差率”的做法，使得疫苗“加价”成为疾控收入来源的重要方式。部分疾控机构可能会采购那些成本低的问题疫苗；而在实际操作中，各省往往对二类疫苗实行“上级采购，下级调拨，终端使用”的制度，形成权力寻租。
利欲熏心导致后患无穷。腾讯财经的文章《疫苗行业“药虫”生存准则为省成本不顾病人死活》提到，“药虫”指的是倒卖药品的个人，他们消息灵通，能够获得一些药厂的代理权以及疫苗采购需求信息。药虫们需要借助那些拥有资质的药品公司来发货。药虫们获悉某个区域有疫苗需求时，则会与拥有资质的药品公司合作。或者疫苗批发企业的销售员直接贩卖疫苗，类似“山东疫苗事件”主角庞红卫。他们在利润驱使下，疫苗配送必需特殊的冷链运输车以及冷库等条件自然不会严格执行。过去近十年食药监和卫计委三番五次下令整改，但是“疫苗事件”依旧不断。
（二）对策建议：多管齐下，齐心合力
1.利用电子监管码建立统一完善的药品追溯机制。有媒体指出，应建立覆盖生产、流通、消费等全流程的药品追溯机制，防范非法药品流向市场、危害民众健康。药监的电子监管系统和防疫部门不兼容，就防不住非法疫苗；即便药品监管电子码体系在实施过程中存在一些瑕疵，但毕竟瑕不掩瑜，尤其是像疫苗、血液制品等高风险品种，仍然必须坚持实施电子监管码体系，以保证问题产品的及时追溯和召回。
2. 以扩大国家免疫规划的方式解决二类疫苗难题。世界卫生组织驻华代表施贺德博士认为，中国疫苗的生产并没有问题，问题出在疫苗出厂后，中国需加强对自费疫苗分发的监管。政府分发的免费疫苗是通过严格管理的冷链系统分发的，而自费疫苗的分发未遵循相同的高标准，该缺陷遭到不法分子的猖狂利用。世卫组织建议，国家免疫规划最好能涵盖部分自费疫苗，包括肺炎/脑膜炎疫苗、肺炎球菌疫苗和轮状病毒疫苗。
也有些媒体提出，二类疫苗应回归公益，让二类疫苗统一纳入国家管制范围，实行免费接种，这样才能压缩疫苗可能发生问题的空间，全面保障疫苗接种的安全。
3. 完善疫苗异常反应的补偿机制、给家长安全感。“民主与法制”网刊文《疫苗管理不应忽视的补偿机制》表示，已有的异常反应处理流程看似合理，可是一旦发生了此类争议，卫生部门既是受害者索偿的对象，又是责任认定和裁判方，是否能够做出公平判断？具体补偿方案由各地方自行制定，但“一次性”的规定是否合情合理需讨论。
4. 执法的信息公开透明、避免社会恐慌。中国政府网发文《信息公开才是消除恐慌的“疫苗”》，疫苗可能失效，监管却绝不能失语。要彻底铲除疫苗销售领域的“潜规则”利益链，杜绝类似事件再度发生，则必须升级行业监管，查补缺口漏洞，把疫苗流通“体外循环”的上下游端口扎牢。所有相关信息必须及时向全社会公布，让人们把对疫苗的监管看得清楚明白。及时迅捷的信息透明公开和建立成熟完善的纠错机制能让人们免于恐慌。
（三）疫苗事件中的媒体角色思考
1.疫苗风波的始作俑者。解救纸媒公众号发文《澎湃、财新、网易才是疫苗风波的始作俑者》，澎湃新闻发布了题为《数亿元疫苗未冷藏流入18省份：或影响人命，山东广发协查函》的文章，一经发出，公众对疫苗的关注度快速提升。整件事情的源头是澎湃、网易、财新这样的主流媒体，自媒体不过是推波助澜。
2. 反思媒体煽情炒作。中国产经新闻发文《警惕“疫苗之殇”背后的殇情！》指出，疫苗作为人类最伟大的发明，被誉为人类健康的保护神；解决了曾深深困扰中国人的天花和麻疹。现如今，一则不负责任报道的流传，就使人们对疫苗产生了深深的误解和恐惧，并直接影响到了中国儿童的疫苗接种率，这才是“疫苗之殇”背后的殇情，这才是潜藏在社会中的最大危险。
“社会学没了”公众号的《疫苗事件引起了谁的恐慌？》称，网民疯狂转发的背后源于对安全感的缺失，大V们以自己的影响力，迅速传播尚未完全正式的消息，甚至加上情感化的阐释，使得民众在网络空间中形成了勒庞所描绘“乌合之众”。作为媒体人，我们是为了赚取更多的利润还是致力于事件真相的挖掘？
3. 澎湃等媒体应为不实报道带来的恶劣影响负责，受到惩罚。搜狐发文《疫苗事件还原真相,“澎湃社”应付出代价》，正是澎湃新闻标题的一句“或影响人命”才会引起那么大的影响，事件爆发以后澎湃新闻却早早的把新闻给撤了，给社会留下一地鸡毛。最后引导舆论矛头对准国家。山东疫苗事件发生后公知放话“类似事件发生在美国的话，奥巴马都会辞职”，公知们在暗示什么呢？被中伤的政府部门总是被动的想办法向这些对真相并不关心的无良媒体证明或澄清，而没有拿起法律度武器对待这些无良媒体。
舆情分析与总结
济南非法经营疫苗事件舆情持续发酵不仅对我国免疫规划事业造成重创，影响了公众对预防接种和疫苗安全的信任；同时也对现有疫苗的生产、流通及接种管理体制造成冲击，暴露出诸多漏洞及薄弱环节。此外，媒体煽情炒作、自媒体标题党成风、专家语不惊人死不休、微信公众号站队互骂……当前舆论场的种种弊病也都淋漓尽致地展示出来。在众声喧哗、观点碎片化、传播扁平化的时代，政府如何及时正确引导舆论、传播社会正能量，也成为此案例值得深思的一个重要维度。
（一）十年疫苗风波，媒体反复炒作
“疫苗又出事了。”这是山东疫苗案爆发后，各类妈妈微信群出现频率最高的一句话。媒体煽情炒作疫苗，已经不是第一次。2005年，媒体炒作安徽泗县甲肝疫苗事件，造成社会恐慌和甲肝疫苗接种率的显著下降，尽管最终原卫生部将事件定性为“违规集体接种甲肝疫苗引起的群体性心因性反应”，但过于专业的术语和模糊的措辞，并没有彻底澄清事实，使得公众的记忆仍然停留在“夺命疫苗”的媒体故事中。
2010年，山西疫苗事件爆发，以“揭黑”著称的记者王克勤发表长篇报道《山西疫苗乱象调查：数百儿童或死或残》，披露原山西省疾控中心主任栗文元贪腐、擅自经营疫苗流通企业，并垄断山西疫苗市场。相关部门始终没有解释清楚个别官员贪腐与整体疫苗安全之间没有直接关联，乃至于当年10月原计划开展的麻疹疫苗强化免疫活动受到严重冲击。
2013年末至2014年年初，乙肝疫苗事件再次甚嚣尘上。此次事件发生在大部制改革后，因而应对主体变成了两个部委：食药总局和卫生计生委。自此，部门配合问题成为影响疫苗危机处置和舆论引导的一个关键因素，并在本次山东疫苗案中尤为明显。此次的乙肝疫苗事件依然出自媒体炒作之手。尽管政府最终通报这些孩子死于偶合，也就是正好在患有其他疾病时接种了疫苗，但是仍然无法挽回涉事企业康泰数亿元的损失和国产疫苗行业所遭受的严重打击，在此期间乙肝疫苗接种率下降30%以上。
十年来，媒体在炒作疫苗事件时无外乎有两个“法宝”：一是用时间的先后顺序偷换真正的因果逻辑、在政府权威结论未出之前盖棺定论称疫苗有“罪”。原卫生部配合《疫苗流通和预防接种管理条例》组织制订的《预防接种工作规范》中已明确指出，“与预防接种异常反应相关的诊断，应由县级以上预防接种异常反应诊断小组做出。任何医疗单位或个人均不得做出预防接种异常反应诊断。”从法律的角度而言，在疑似异常反应并未经权威专家组诊断之前，媒体、包括独立的专家个人，是无权对疫苗安全性以及接种孩童是否因为疫苗而致残（死）作出判定的。
第二个“法宝”就是用个体的凄悲故事来消解计划免疫事业的整体成绩。市场环境下以眼球经济作为商业模式的媒体，在报道疫苗时的视角选择与疫苗接种本身就存在天然的、难以调和的冲突：媒体报道感性、预防接种理性；媒体报道炒作个案和故事、预防接种强调整体和政策；媒体在乎的是命中，“百万分之一”的“之一”落到任何一个家庭就是“百分之百的命中”，而预防接种强调的是概率，概率只能降低、不可能消除；媒体似乎总能找到疫苗“有证据的害人”，有孩子活蹦乱跳地接种了疫苗，却病了、死了，但预防接种却是“无证据的救人”，多数孩子因为接种了疫苗而避免了致命或者致残的疾病。某种意义上而言，上述这些不可调和的矛盾决定了关于疫苗的炒作恐怕以后还会不断出现。疫苗话题联系着千家万户，使之总能挑起家长们敏感脆弱的神经，集中的舆情关注、持续的舆情波折，又是市场化的媒体环境最乐于见到的。
在经过十年的发酵之后，疫苗已无奈地陷入“塔西佗陷阱”：政府引导愈发被动，似乎总也扭转不了公众对于疫苗的不信任情绪；每当发生新的疫苗事件，原来疫苗事件留下的集体记忆就会被唤醒，加重对疫苗安全的刻板成见。已经显露的苗头是，国产疫苗恐怕会成为第二个“国产奶粉”：三聚氰胺事件后，国人蜂拥去香港、海外购买奶粉，国产奶粉行业一蹶不振、信任度降到低谷；而此次疫苗事件爆发后，给国内的疫苗产业带来沉重的打击。
（二）疫苗信任危机，危及疫情防控，折射医改困局
从公共健康与疾病防控的角度而言，我国的疫苗安全问题被反复炒作、家长信任度降低，由此导致的严重后果将是，公众无法通过预防接种形成免疫屏障，疫情就会局部暴发甚至全面暴发，到时为之付出沉重代价的不仅是政府的公共财政，更是大规模感染疫情的家庭和孩子。如2005年甲肝疫苗事件后，我国甲肝疫苗接种率下降、发病率就一路走高；再如上世纪70年代发生在英国的百日咳疫苗风波，由于怀疑疫苗接种可能导致神经系统疾病，全欧洲的百日咳疫苗接种率下降，导致百日咳疫情反弹。
我国是全球为数不多的由政府统一出资为儿童提供接种服务的国家之一。我国从1978年开始实施儿童计划免疫，并取得了突出成绩，通过国家统一规划和财政支出，不仅消灭了天花，而且成功实现了无脊灰状态；2008年实施了扩大免疫计划之后，纳入国家免疫规划的一类疫苗可预防乙型肝炎、结核病、脊髓灰质炎、百日咳等15种传染病；新生儿24小时内接种乙肝疫苗的策略，也使得我国成功摘掉了“乙肝大国”的帽子，并得到世界卫生组织的高度认可。
因此，国产疫苗质量不被信任，不仅危及到公共疫情的防控，也危及到免疫规划事业的发展，甚至危及到政府在公共健康和深化医改中的角色问题。进而言之，如果说山东疫苗案暴露出什么问题，最突出的其实就是在深化医改的过程中，政府主导还是市场主导的问题。目前，除了政府支出的一类疫苗之外，由家长自主选择购买并接种二类疫苗，这似乎是在“计划经济”和“市场经济”的两种模式中找到了结合点，但由于各地财政经费有限，除了中国疾控中心之外，各地疾控部门都无法实现政府全额拨款，部分经费需要自筹，于是各地疾控部门“创收”、给人员发绩效工资的经费来源主要就是二类疫苗的采购和销售，这个环节屡屡出现问题、形成权力寻租，也就不难理解。
如若继续按照一类疫苗和二类疫苗的双轨方式管理，基层疾控就仍然可能在二类疫苗处寻租，且从业人员对一类疫苗的接种和管理缺乏动力。遗憾的是，在此次疫苗舆情发酵中，与深化医改、政府角色相关的讨论，少之又少。
（三）疫苗多头管理，部门利益为先，舆论引导难有合力
自2013年大部制改革之后，疫苗管理愈发多头。食药总局负责疫苗生产许可、批签发、质量监管和疫苗流向，卫生计生部门负责疫苗接种管理以及不良反应的监测和报告，公安部门负责涉及非法案件的查办。导致部门利益优于整体利益，部门之间的协调成为应急联动和舆论引导最消耗时间和精力的部分。
澎湃对疫苗事件的原始报道中，济南公安的相关民警及山东食药监局的稽查人员明显存在媒体沟通风险意识不足的问题，尤其是对于疫苗流向和涉案金额的关键问题回答时不假思索，如“账本记录以外几年所售疫苗数量和流向已很难查证”未经各方确认便草率透露给媒体，使得相关部门在疫苗案件中的处境极为被动，并且这些并不准确的信息成为推送网络舆情高涨的动因之一。
3月24日，总局联合卫生计生委、公安部联合召开发布会，也存在各说各话的情况，强调的点各有不同。政府正面所提供的信息却极其有限，舆论引导效果差强人意。显然，十多年前设计并沿用的新闻发布会制度，已然不适应当前媒体新环境的发展，政府舆论引导需要出新意、需要有突破。
在今年的“两会”上，国务院提出“三医联动”的最新策略，即“医院、医保、医药”改革联动。如何有效联动、能否通力配合、推动医改这一世界性难题的破解，联系到此次疫苗事件暴露出的问题，更令人感到时不我待。解决14亿人口的健康问题，不仅仅是民生问题，更是政治问题。在深化医改方面，需要反思过度强调市场化的倾向，需要更好的顶层设计和实施战略。
后记
在4月13日的国务院常务会议上，李克强听取了山东济南非法经营疫苗系列案件调查处理情况汇报，决定先行对一批责任人实施问责。根据已查明情况，会议决定，依法依纪对食品药品监管总局、卫生计生委和山东等17个省（区、市）相关责任人予以问责，有关方面先行对357名公职人员等予以撤职、降级等处分。下一步还要坚决依法严惩违法犯罪和失职渎职行为，并根据案件查处情况，提出进一步问责处理意见。会议还通过了《国务院关于修改〈疫苗流通和预防接种管理条例〉的决定（草案）》，一是改革第二类疫苗流通方式，取消疫苗批发企业经营疫苗的环节；二是强化疫苗全程冷链储存、运输管理制度；三是完善疫苗全程追溯管理制度；四是加大处罚及问责力度；此外，草案还完善了预防接种异常反应补偿制度等内容。疫苗生产企业直接配送疫苗到基层，不再允许基层疾控以经营疫苗补贴差额拨款不足。国家出经费保障，而且进一步将部分二类疫苗纳入计划免疫中。这些政策调整都是积极有利的。“政府之手”在医改领域不回避问题，找准方向，体现了回归医疗为人民服务的根本使命和疾病防控的公共属性。这也体现了深化医改的正确方向。
（编辑 迟晨光）
