建构政治正当性：选举民主还是政府质量

对美国好点……否则我们就把民主送到你们国家去！

如果人们在我的家乡瑞典西部的哥森堡开车行进，汽车偶尔会沾上写着上面这句话的红色保险杠贴纸。^[1]  在这个好玩的口号背后，是现在的普遍认知：布什政府通过引入选举式大众民主在伊拉克建构正当政治权威的努力，已经悲惨地失败了。尽管伊拉克人民已经投了几次票，投票率也高得惊人，尽管选举进行的相当有序，并且至少就该地区而言公平得惊人，但伊拉克政府一直没有能力把自己建构为该国具有正当性的政治权威。在2005年12月18日的《对全国讲话》中，乔治·W·布什这样说道：

三天前，大量伊拉克人走向投票站选择自己的领导人，这是自由历史上里程碑式的一天。在接下来的几周里，选票会被点算，一个新政府将会建立起来，蒙受长久暴政苦难的人民将会成为自由世界的正式一员。

    客气点说，事情并没有像美国政府及其知识分子帮闲们所预测的那样发展。让伊拉克人民投票，从而可以选择谁来对自己行使政治权威，仅仅这样做并没有建构起政治正当性（Rangwala，2005）。然而这种失灵对有些人而言似乎是件奇怪的事情。伊拉克人民已经驱逐了一个残暴的独裁者，现在也有了一个自己选举的政府，为什么他们还会诉诸暴力抗议？

    民主选举是建构政治正当性的一种有效方式，这个观点不仅在战后的伊拉克一直备受批判，在其他冲突频发地区也备受质疑，比如巴尔干半岛。与社会科学的其它关键概念一样，政治正当性很重要，也麻烦丛生，难以界定。在现有文献中，实现正当性有四种不同方式。人民接受本国领导人的政治权威要么是由于传统；领导人的个人魅力（超凡魅力）；政府提供物品与服务；要么是因为他们相信挑选领导人的程序机制是公平的（Beetham， 1991）。

    本文不讨论前两点。第三点很有趣，因为它有两种作用形式：一、政府获得政治正当性，因为通过一种社会受惠的方式来协调公民行动，它满足了某种共同利益观念。这让政府可以从大部分人那里获得对自己政策的认可（Przeworski， Stokes& Manin，1999）；二、它获得正当性，因为它得到了足够大比例人口的支持（比如微弱多数），或者通过牺牲公共利益为强势利益集团提供特殊好处而获得这部分利益集团的支持（Zakaria，2003）。这里的问题是，社会中的很多人群没有能力追求自身利益，因为他们无法克服集体行动障碍（比如消费者、失业者）。后一种正当性通常被视为裙带或新合作主义的产物。

    第四点，对本文而言也是最重要的一点，通常被理解为一个过程，即通过实现程序性的宪法代议制民主来获得正当性。从这个角度来说，人民之所以接受一个政治权威，因为他们已被授权参与公平自由的选举，并由此产生了一个代表大多数公民的政府。这构成了“民主的本质：人民对人民的统治”（Lindberg，2006， p. 1）。按照曼尼的说法，“通过正式法律规定确保代表意志与人民意志的一致” （Manin 1997，p. 33），构成了形形色色的代议制民主。

    本文当然不是在批判选举民主本身。但我认为选举民主建构正当性的作用被严重高估了。相反，正当性的建构、维系和破坏不是发生在政治体系的输入端，而是发生在输出端。简而言之，政治正当性取决于政府的质量，而不是选举或者政治代表的质量，而政府质量的规范基础就在于其不偏不倚（Rothstein & Teorell，2008）。

    不偏不倚地行使公共权力意味着什么？这意味着，在执行法律和政策时，政府官员不会偏向所涉及的公民或个案，除非政策或法律里已有规定（参见Str?mberg，2000）。正如库皮特（Cupit 2000）所说，“不偏不倚意味着不会为特殊考虑所动，比如特殊人际关系和个人偏好。它以同样的方式对待所有人，不论个人关系和个人好恶如何。”

    尽管不偏不倚是法治的核心，但不偏不倚规范更为宽泛，因为它适用于各种国家行动领域，而非法律所直接治理的领域。当在所谓人类活动区域制定公共政策（如教育、医保、社会福利和积极劳动市场项目）时，为了执行政策，通常需要把广泛的自由裁量权让渡给较低级别的政府官员。根据这一理论，不偏不倚、无歧视地执行这些政策当然是一个关键美德。但是，这不是法治所监管的政府行动范畴。换句话说，基于不偏不倚原则的政府质量涵盖却又超越了法治，吸收了对于建构政治正当性同样重要的其他的政府行动形式（Rothstein & Teorell，2008）。

                选举民主是否增进政治正当性

   本领域非常杰出的学者吉勒默·奥丹奈（Guillermo O’Donnell）说，“在今日世界的大部分地方，一个政治体制所声称的正当性（或至少可接受性）最终取决于自由投票行为所揭示的人民认同”（O’Donnell，2007，6）。

同样，政治哲学家艾伦·布坎南（Allen Buchanan 2002，p. 699）强调：

根据最有说服力的民主理论，如果每个公民都对谁行使权力以及如何行使权力有“平等的发言权”，政治权力分布的不平等便是可以说得过去的。   

    这一主张背后似有三个理念。首先，自由投票是基于政治平等原则，而政治平等是赋予一个政治权威正当性的基本规范（Dahl，2006）。虽然大多数民主国家都对投票权有所限制（年轻人、囚犯和精神病被排斥在外），还有不少国家禁止某些（极端）政党和某些政治表达方式（Issacharoff，2007），但体现于“一人一票”的政治平等，可以被视为国家平等关心和尊重每个公民的一个标志（Dworkin，1977）。这种尊重本身当然可能创造出一种正当性。

其次，人数重要。最终多数人将决定公共政策的走向。第三，选举民主让失败者存有自己可能在下一轮选举中成为赢家的希望（O’Donnell，2007）。这三个说法都依赖下述观点：正当性是在政治体系的输入端创造的，也就是说，它来自一种有效的利益表达形式。选举民主至少提供了某种类似于实现人民意志的选择（Esaiassion 2003）。这个观点体现在《联合国人权宣言》第21条里：

人民意志将成为政府权威的根基；这种意志体现在定期的、真正的选举中，选举必须依据普遍而平等的投票权，必须采取秘密投票或者相应的自由投票程序。

    卢梭所说的人民意志是否真实存在？我们如何区分大众意见的突然变化与人民的长期利益？让我们设想一个被强烈宗族忠诚支配的社会，那儿的官员们习以为常地为本宗族的福利挪用公共资金。如果多数公民相信其他宗族的成员在掌握公职时不会这么做，他们就会愿意废弃这一植根宗族的体制，代之以一个更普遍的选择（比较Mungiu-Pippidi，2006）。因为多数宗族领导人和成员并不相信其他宗族会信守这类协议，该体制也就陷入腐败均衡的泥沼。在这种情形下，试图确定人民的意志无异于痴人说梦。

    让我们考虑另一个例子。1955年瑞典举行全民投票确定机动车靠右还是靠左行驶。所有邻国均已转变或者决定转变为靠右行驶（沃尔沃和萨博只生产右边驾驶的车！），所以变革的主张非常简单明了。但是，82.9%的瑞典人表决支持维持左边行驶不变，只有15.3%的人投票求变。然而，1963年，瑞典议会决定该国应该转向，变革一经实施就获得民众的巨大支持。如果问大家的话，我猜99%的瑞典人会说这是其政治代表所做的最明智的决策之一。在这种情形下，实际上很难确定什么构成人民意志。尽管瑞典普及化的日托/学前体制今天已经是该国强化性别平等的巨大骄傲，但1970年初启动时支持的人少之又少（Westerst?hl & Johansson，1985）。

    对人民意志理论的另一个常见批评是，即便是在成熟民主制下，政治领导人或其他精英也常常拥有随心所欲地按照自己的意愿制造人民意志所需的资源（Brady，2009 [this issue]；Esaiassion 2003）。虽然我同意麦凯（Mackie 2003）和威特曼的说法（Wittman 1995），对选举民主的社会选择批判是社会科学领域被过分渲染的讨论之一，但选举民主主张确有其缺点。

体现这些弱点的一个特别有趣的例子发生在当代挪威。1990年代，挪威政府和其他斯堪的纳维亚半岛国家一样，组织了一个宏大的社会科学研究项目，旨在分析该国民主运作的状况。这个研究项目由三个政治学家、一个社会学家和一个文化研究专家领导；还有来自法学和人文学科等许多其他学科的一百多个学者参与。研究覆盖1998至2003年间挪威民主的方方面面，并提交了一份最终报告。客气地说，这一报告描绘的当前挪威民主质量图景非常黯淡，其结论是：

议会制政府的每一个链条都削弱了；政党和选举动员能力变差了；少数派政府意味着选举结果与政策形成之间的连接断了；选举产生的议会失去了不少领地。（Østerud & Selle，2006，p. 25）。

研究还指出挪威代议制民主的其他腐蚀现象：议会影响下降，市场力量增强，大众媒体越来越服从于市场的逻辑，政党和重要的全国性利益团体的运作不那么好了，它们在招募成员和积极分子方面远不如过去那么卓有成效（Selle & Østerud，2006）。^[2]

整个研究项目的前提是相信选举民主创造正当性（Tranvik & Selle，2003）。这种规范理念被用来检验该项目（涉及挪威民主运作的方方面面）的实证结果，从选民开始，到政治决策的实际执行结尾（被描述为“议会制政府链条”，参见Olsen，1992）（Christiansen & Togeby，2006）。

    林根（Ringen 2004）为该报告写了一篇深刻的评论。尽管他赞同该报告对挪威民主运作的很多批评，但他特别点出了一个很令人玩味的讽刺现象。挪威极为富裕，选民受过非常好的教育。北海石油带来的收入让政府拥有了几乎难以驾驭的预算结余。多年以来该国安宁无事，没有严重的社会冲突。挪威的大众民主传统很长，至少可以追溯至1814年宪法创立之时。此外，该国的福利体系非常慷慨，利益斗争极少，人口种族同质性极高，政治文化植根于妥协，充分尊重少数权利，没有明显违背人权或自由的现象。与其他北欧国家一样，挪威在联合国人类发展项目标准体系中排名非常靠前。在各种常见标准中，其腐败程度属于全世界最低之列，政客多半被视为诚实善良之人。林根最有趣的评论是，如果在这样一个国家选举（被认为是反映人民意志的）民主体制都不能很好地运作，那么这样一个体制在地球上的什么地方才能运作自如？如果在富裕、和平和同质化极高的挪威，现实是如此不堪，那么在伊拉克、尼日利亚或者波斯尼亚之类国家引入选举民主，这一民主代表体制还能创造正当性吗？

    挪威民主的困境并不独特。悖论在于，选举民主在全球范围内非常成功，很多国家引入了这一体制的某种变体，并且把它奉为一个规范理念；然而，生活在践行这一体制的国家的公民却对其实际运作越来越不满意。在多数成熟民主国家，人们对选举或代议制民主的核心政治制度（政党、议会、政客、地方政府）信任度正在衰减（Dogan，2005；Holmberg，1999b；Pharr & Putnam，2000）。在其他斯堪的纳维亚国家，民主运作链条的核心制度也出现了严重问题（Esaiasson & Holmberg，1996；Teorell，1998）。在瑞典，自1960年代后期以来，一直有人追踪议员与多数选民在一些具体议题上政治见解的一致性。对于那些相信代议制民主的人来说，结果并不是什么好消息。事实上，这种一致性远远低于抽签可以产生的结果（Holmberg 1999c）。德国、法国和美国类似研究的结果也好不到哪里去（Holmberg 1999a）。

    此外，对瑞典的问卷调查研究显示，公民的政治信任与他们及他们所选出的代表在很多政治议题上的一致性之间没有正面关联（Holmberg 2000）。针对瑞典公民对不同政治机构的信任程度长达20年的调查研究得出了真正令人迷惑的结果。领导人经选举产生的机构，如政党、工会、欧盟议会、瑞典议会和城市议会，所获的信任低于那些公民无权选择领导人的机构，如公共健康体系、大学、法院、警察、社会服务、中央银行和王族（Holmberg & Weibull，2007）。总体而言，瑞典公民更信任任命产生的权力掌控者（医生、教授、法官、警察、央行领导、社工），而不是举产生的。

    成熟代议体制在产生不偏不倚或充分知情的人民意志方面的缺点，已经催生了一些相当激进的替代模型建议，比如设立“审议日”（Ackerman & Fishkin，2004）。尽管如此，多数观察者会说，宣告斯堪的纳维亚民主国家（或者其他成熟的西式民主国家）处于深刻危机状态和崩溃边缘，就像说狼来了。政党的确并不总是民主程序的避风港。默多克式的大众媒体的确没有提供不偏不倚的政治信息，私人财富在很多民主国家的作用的确也很令人头疼，投票率的确比我们所希望的低，利益集团和游说组织的作用的确令人怀疑，强势官僚机构的确在执行过程中常常违背政策初衷，这份清单可以很长很长。事实上，如果如达尔（Dahl 2006）所言，政治平等是选举民主的奠基规范，如果政治平等意味着确保每个公民都有相同的机会影响公共政策，从而为这一体制提供正当性，那么所有已知国家的民主制都与这一理念相距十万八千里，并将永远如此。最终，关于现实西式民主国家失败的所有这些证据，都让我们进一步思考除了卢梭式人民意志以外，还有什么东西在赋予政府正当性。

少数、选举民主和正当性

    以上大量实证研究表明，即便是对身属多数的公民而言，选举民主也没能很好地表达他们的利益，没能把他们的利益转变成适当的公共政策。将选举民主本身当成建构正当性的工具，这个想法看起来是错误的。在所有已知民主国家中，都有一些少数派群体，他们知道自己命中注定永远不会成为多数，无论举行多少次选举。对这些少数群体而言，正当性不可能来自自己有朝一日会赢得选举的奢望（Przeworski，1991，pp. 10-33）。

    即便如此，这些永久少数派中的很多人并没有反叛他们的政治体制。相反，在某些情形下，他们似乎如鱼得水。比如，芬兰有一部分说瑞典语、文化不同的少数群体，他们聚居在一些地方，占全国总人口的6%，并且高度信任芬兰各政党，对政府绩效的满意度比说芬兰语的多数派还高（Bengtsson & Gr?nlund，2005）。丹麦、比利时、法国和意大利说德语的少数派似乎也同样过得不错（Wolff，2001）。罗马尼亚和斯洛伐克共和国的大量匈牙利裔少数派也是如此。

    其他类型的少数群体也有类似情形。在最近一项基于38次全国性选举调查数据的研究分析中，很少有证据显示在国家选举中的失败者降低了其对政治体系的支持。事实上，在很多案例中，失败者实际上变得更加支持政治体系（Esaiassion，2007）。这对人民意志正当性理论提出了进一步疑问，也让人进一步怀疑熊彼特的下述观点：选举的主要功能是提供问责。

    因此，在大量案例中，选举民主看上去并非创造政治正当性的必要条件。那么政治体系的其它哪些特征可以为获得政治正当性担负责任？明显的候选因素当然包括少数群体的权利和法治之类，但我认为这些概念并未触及事情的核心。

    什么算是正当性的瓦解尚可争论，但多数人会同意，当大量公民组织扛起枪炮开始内战时，这就意味着某种东西已经偏离了民主体制正当性的正轨。^[3] 通过研究这类事件，人们也许会发现为正当性瓦解负责的因果机制。当考察新确立的民主制时，最近的实证研究提出了一个极富吸引力的发现：确立选举民主的过程激发了大量的政治暴力（Mann，2005）。当公民有权参与相对自由公平的选举，选择那些会在恰当时机采纳根据人民意志所制定的政策的代表时，事情应该会变好。但这似乎并非实情。我们常常看到，产生出来的政治代表是“被选出来战斗的”（Mansfield & Snyder，2005）。

正当性的因果逻辑

政治正当性更多取决于政治体系的输出端而非输入端。就此而言，这与公民对公共政策执行中的程序公平认知相关联（比较Grimes，2006）。我并不认为国家能力弱导致了内战（可比较Migdal，1988）。相反，我要说的是，如果一个国家在执行政策时系统地偏离不偏不倚的理念，就会被视为不正当。正当性与政府行使权力而不是通过参与选举获得这一权力更为相关。你的投票能力不可能对你的生活机遇有什么清晰而重要的影响：你那一票起决定作用的可能性微乎其微。然而，如果警察因为你是X型公民而不保护你，如果消防队因为你是Z型公民而不来你家救火，如果你的孩子因为是Y型孩子而在学校遭遇全面歧视，如果医院医生因为你是P型人而忽略你，那你就真的麻烦了。坦白说，输入端发生的事通常对公民个体影响很小，而国家在输出端的作为也许会威胁生命。

克罗地亚过去很多社会服务和保险、医疗保障和教育是由政府官员运营的（大多数欧洲福利国家也是如此），这放大了公民在输出端享受待遇的重要性。总而言之，如果政府当局很好地保障种族和语言少数群体不受歧视，并且准许他们享有文化自治，这些少数群体就会认为政治体制是正当的。

    奥伯格和梅兰德（?berg and Melander 2005）在一个比较统计分析中表明，爆发内战与官僚质量相关，而与民主无关。他们认为民主与内战之间的关系是U字型，这就是说这种冲突在他们所界定的准民主制下非常常见。他们发现官僚质量对于解释内战的爆发极其重要。然而，他们用来解释官僚质量与内战关系的因果机制与我的看法不同，他们认为官僚质量提高了国家获取有关潜在叛乱者良好情报的能力，提高了政府有效贯彻政府政策的能力，以及分配资源的能力，这最后一种能力可能使得“每个人都不愿选择造反”（?berg & Melander 2005，p. 9）。

    还有大量基于调查的研究表明，公民不满意民主的决定因素是政府的表现，而不是支持人民意志的理想（Diamond，1999，p. 192）。在一项基于72个国家数据的比较研究中，吉莱（Gilley 2006，p. 57）发现，“总体治理（由法治、控制腐败、治理有效性三项指标合成度量）水平对全球公民评价国家有很大甚至极大的影响。”另一个例子来自最近对拉美的一项调查研究，其结论是，对于大多数拉美人而言，“他们之所以拥护民主，并不仅仅是相信其内在正当性或者基于任何意识形态的价值，更重要的是它能提供人民所期待的东西”（Sarsfield & Echegaray，2006，p. 169）。还有一项研究指向类似的结论。塞利格森（Seligson， 2002）利用调查数据分析了拉美四国公民经历政府执法官员腐败与政治正当性之间的关系。执法官员腐败明显背离了政治体系输出端的不偏不倚理念，这种腐败对政治正当性有负面影响，即便考虑到控制变量（即受访者是否在上次选举中投票给当权党）也是如此（Seligson，2002）。因此，与选举的多数派相比，政府质量低下对政治正当性的下降影响更为重要。

结论与反思

    如果代议体制是民主的，公共政策是依据该体制的规则制定的，公民就会尊重政治决策的正当性，这就是主流民主理论的教条。然而，这一正当性分析并不够。相反，政治正当性的主要来源处于政治体系的输出端，与政府的质量相关。只有在权力行使中消除腐败、歧视以及对公平原则的违背，才能创造出政治正当性。公共行政的组织方式不仅仅是经济理性和行政效率问题。

    此外，与执行公共政策的政府官员打交道时，公民们都期待他们会遵守一些高规范。他们在输出端所遭遇的常常对其福祉有至关重要的影响。可以说公共行政就是政治体系，公民具体体验的就是它。因此，政府行政的品质决定人们如何看待政治体系。作为在政治体系的输出端产生正当性的基本规范，公正（不偏不倚）与输入端的基本规范——政治平等同样重要。在正当化的过程中，必须同时尊重这两个规范的核心地位。正如伊拉克的情况清晰表明的那样，只是把选举民主送给一个国家，不可能创造政治正当性。

因此，政治正当性必须是所有政府体系的终极目标；很少有证据证明选举民主是创造正当性的首要政治工具。