改革开放以来的几次税制转型
改革开放40多年，我国税制改革的演化历程可划分为税制改革的酝酿、兴起、深化和新征程四个阶段，税制改革经历了三种类型。1987年以前，我们的税制以产品税为主体，当时税率设计的原则，是要调节计划价格给不同行业和企业间带来的盈利水平的差距。如果计划价格定得比较高，税率就高一点，如果计划价格低，税率就低一点，使得行业间、企业间的盈利水平趋于均衡。
从1987年开始实行税收承包制，政府和一个个企业签定纳税承包额。比如都是钢铁企业，甲企业核定包多少税，乙企业包多少税，和增量是什么关系，都在合同中写清楚。承包制的目的主要是为保证财政收入，但这个办法不利于公平竞争，因为政府和企业一对一谈判，企业盈利水平就不取决于企业的实际水平，而是看跟政府谈判的能力和承包条件。承包条件好的，企业竞争力差也能盈利发奖金；如果承包条件不好，或因当地政府财政困难、给企业的包税条件差，那就很难获得利润。税收承包制实行了大约6年。
1994年，开始实行税制改革，全面推行增值税。增值税制度的设计，是为改善制造业的环境。
从1984年开始，我们就在若干行业试点增值税，当时的流转税有增值税、产品税、营业税。通过总结经验和借鉴国外经验，我们认为，增值税对制造业发展是个非常重要的制度。第一，制造业分工越细，企业的产品税负担就越重；第二，实行增值税可以方便出口退税，有利于鼓励制造业出口。1994年，实行增值税和出口产品增值税退税之后，我国制造业的发展形势非常好。1994年，我国制造业在全球排在第十几位，经过10到15年，我国制造业先后超过了德国、日本和美国，在全世界名列前茅。当时增值税改革对我国制造业的发展，起了重要的推动作用。
美国2017年的税法改革
2017年底，美国通过了税制改革法案，2018年全面实施。美国这轮税改的核心思想是要鼓励企业的科技研发活动。他们原来就很重视鼓励科技研发，但特朗普主持的这次税制改革对科技的支持力度很大，值得关注和借鉴。其中主要措施有：
（1）企业购买机器设备。允许一次性计入成本，不用提折旧。这样企业当年就可以回收购买机器设备的投资，投资回报的时间就可提前。
（2）鼓励企业研发的所得税政策。我国原来规定企业研发费用可100%列入成本，为鼓励企业研发改为按150%扣除，前不久又提高到175%。而发达国家已达到200%、250%甚至300%扣除，等于政府承担了企业研发的部分费用。
（3）鼓励企业利用无形资产赢利。美国规定，企业到海外投资，只要利润率超过10%的部分，一律视为企业的科技无形资产获得的收益，对这一部分利润实行减税，利润率越高减税份额越大。这样企业就愿意把已有的技术、品牌等无形资产投向市场。可见，他们鼓励企业科技创新政策的力度是很大的。
（4）关于企业海外投资所得利润汇回的税收政策。原税法规定，这笔利润汇回本土要交35%的所得税。这样他们的跨国公司纷纷把海外赚的利润留在海外总部，国内应交税款挂在账上。这个问题多年没有解决，国会也没人敢提出“企业海外利润必须交所得税”的提案，因为谁也惹不起这些大公司。而2017年，特朗普的税改政策规定，跨国企业利润汇回后可以减税，最多可减60%（原定35%，现只收14%），这样跨国公司就愿意把海外利润汇回，既可以给股东分红，还增加了国内储蓄。到2018年8-9月，已有6000亿美元（税后）汇回美国，其中4000亿留在公司搞研发（相当于美国GDP的2%），另外2000亿支持了美国股市的上涨。
美国税改的另一个重点是鼓励就业。特朗普将企业税负从35%降到25%，鼓励企业多雇员工。由于个人所得税交税的门槛提高，所以很多工资较低的职工不用交个人所得税，但职工都要交社保。这样，美国的失业率从奥巴马时期的7%降到3%左右（疫情之前），同时社保基金的收入远超过小企业因减税多得的利润。政府从企业那里减少了税收，但增加了社保收入。美国2017年税制改革时，我国不少人认为，如此改革，美国财政平衡不了，这是对美国财政税收体制了解得不够。
新时期我国需要进行税制转型
第一是关于鼓励企业科技研发的税制调整。
我国现行税制还不能很好适应科技创新驱动的发展战略。比如对企业增值税的计算，企业购置设备和基本建设投资，不要说100%列入成本，购置设备的留底税款（当期征增值税留待下期抵扣的税款），到现在还解决不了。2016年推行营改增后，我在调研中听到反映，留底税款从1994年底到现在累计已达1万多亿元（数字可能有波动），这笔钱都是应该返还企业的。2018、2019两年采取措施，退了一点税，但是退的税还不如新增的扣税多。
这里的问题在于，越是高科技、重资产的企业，这部分留底税负越重。举例说，清华紫光在武汉投资建了个芯片企业，留底税款最高时达100亿元左右，从开工建设到建成试运行、再到正常生产，已经10年了，还不能对冲掉这笔税。所以这个税制对高科技、重资产企业非常不利，而我们现在要重点鼓励的恰恰是这类企业。
另外还有企业研发投入的加计扣除问题、固定资产加速折旧等问题。很多人都对设备投资留底税款等问题提过意见，但现在财政也很困难，这么多年的留底税款都花掉了，要一年内就把这1万多亿退给企业是不可能的。
我认为：我们这次转型跟以往的区别在于，我们现在需要采取鼓励企业科技进步的减税政策，包括加快固定资产折旧、研发投入加计扣除、设备购置增值税留底税款返还等等。这些减税的性质，和简单降低税率的性质是不一样的。因为上述减税措施是今天减、明天还要收，只是推迟了财政收入的时间。
这个转型非常重要，但所需资金数量很大。如果不搞一个国债来解决这几个政策，仅靠一般预算，每年拿出一部分资源来解决的方式，可能几年也解决不了，这样我们的高科技、重资产企业的税负不但不能减轻，可能还要不断累积增加。不过，这次税制转型并不是要财政简单拿出一笔钱来还旧账，而是要发行一个特种国债，今天把应该退给企业的钱退掉，让企业过几年经营情况改善之后，该交税时再交。我认为，这是我们现在税制改革转型中需要做的一件非常重要的事情。
第二是关于就业的问题。
未来几年，我国就业形势将十分严峻。一是外需减少，二是经济转向高质量发展，要提高科技含量，其中一个重要特点是机器人代替人工。我看到很多事例，比如有的面粉厂，七层楼高的生产线只用4个人。碧桂园房地产公司使用建筑机器人，搬运材料砌墙等工作全是机器干。技术装备的升级、外需的劳动密集型企业萎缩，都会导致就业机会的减少。农业方面，随着装备水平提高，一个职业农民能够经营几百亩土地，将有更多的农村劳动力释放出来。总之，我们就业的问题将面临非常困难的局面。
不过，越是高科技企业，单位资本就业率越低，越是小微企业，单位资本就业率越高，所以我们要大力发展小微企业。美国税制改革经验说明，如果把小微企业的税收放宽一些，增加了就业，其中一个效果是社保收入可以增加。社保收入增加，可以减轻政府的扶贫压力和低收入群体的社保压力。而社保的收入是我们现在财政缺口最大的部分。
所以，我们的税制转型方向，应该是在未来若干年内，一是为高科技、重资产企业减轻负担，需要发国债解决税收的时间问题；二是让小微企业的税收，从现在的增值税、所得税转化到征收就业增加后交纳的社保资金。如果完成这两个转型，对我们实现科技创新驱动战略，一定会有很大的支持作用。
（编辑 高梁）
