包产到户后土地的演变
我长期在内蒙古乌兰察布市农村工作和生活，亲身见证了农村实行包产到户后土地的演变，从乌兰察布市实例可看到农村土地演变过程。
土地的演变过程
1978年冬，安徽小岗村率先实行包产到户责任制，1979年，安徽省在省委书记万里的支持下，在全省试点包产到户，1980年在全省全面推行包产到户责任制。时任内蒙古党委书记周惠推广学习安徽省包产到户的经验，1979年2月，他到乌兰察布市卓资县羊圈湾公社蹲点，试行责任田与口粮田两田分离，小牲畜（羊、猪）作价承包给社员家庭饲养。全县其他公社也开始照此实行，由于正处在春播阶段，有的生产队来不及实行两田分离，于是“半路出家”分青苗，特别是全县马铃薯田几乎都分到户。1980年，卓资县84%的生产队实行了包产到户生产责任制，到1981年，全市推广（当时叫大包干），1982年全市农村实现了清一色包产到户。生产队的土地、牲畜、农具等公有生产资料和财产按人头分到每户农民手中，集体树木也分到每家每户，水利设施暂时没有分。
包产到户责任制核心内容是：交够国家的、留够集体的、剩下全是自己的，红黑死挨（丰年不多收农业税和费，灾年也不减免）。“交够国家的”是指把粮食卖给国营粮库完成农业税任务，头几年必须卖粮完税，后来粮食多了也就不强求。“留够集体的”是指按承包土地面积分担集体的各项提留统筹费，提留共有8项，包括：村干部职务补贴和村委会办公费、五保户和优抚对象生活费、民办教师工资费、民兵训练费、乡村公路维护费、牲畜防疫费、订阅报刊费等，后来卓资县政府又对每份承包地加了1元电影费，用来解决村民无法看公映电影的难题。此外每份承包地还要负担20个积累工，20个义务工。在实施过程中，农业税与费是由乡政府组织征收的，按道理“费”应该部分留给行政村和村民小组，可具体实施中，收取的费全部进入乡政府的账统一安排使用。
实行包产到户头几年，农民种田积极性高，粮食产量有了较大幅度的增产，解决了过去农民吃不饱饭的问题。粮食增产主要来源于农民传统的精耕细作经验，特别是堵住了粮食收获过程中的漏洞，避免了损耗。但是在实行科学种田方面却呈现倒退现象。比如，大队买回的链轨（履带）拖拉机和大型脱粒机成了无用之物，卖了废铁。水利电力设施遭到破坏。有的地方水利设施虽然完好，但一家一户不方便使用；有些农民自己不浇地，也不许周边农民的水渠从自家承包地里通过，结果水浇地成了旱地。大型农田水利建设也几乎全停了，已经建成的四级农技推广网也是线断网破、人员流失。不过这时候进口二胺化肥和国产尿素开始大量供应，科研单位育成的作物新品种处于井喷状态。因为新品种选育周期一般为16年，全国多数农科院所60年代才上马新品种选育课题，80年代正是出新品种、出成果的阶段。在粮食增产中，化肥和良种对农业增产起到了60%以上的作用。但有些舆论把粮食增产全归功于“一包就灵”的生产体制改变上。
包产到户并不是一包就灵，不是解决问题的万能法宝。很快农村就出现了新的问题。在秋后征收税费时，起码有一半的农民不主动缴纳。税和费是按照承包土地面积分摊的，五保户照样分摊，他们自然不会交税和费的。有些不会种田的农民所收无几，解决自己温饱都是问题，无多余粮食出售，就不想交税费。有些农户家里发生了重大的灾害（比如失火烧了庄稼），无力交税和费。特别是遇到大灾年，多数土地绝产，农民还得红黑死挨，照样缴纳税费。这时候，县乡财政实行“分灶吃饭”，税要交到县财政，费留给乡政府使用。乡政府征收不上来税费，干部和教师就发不出工资，乡办养老院里的老人就揭不开锅，乡政府无法办公。因此，乡村干部只能狠下心来督催农民交税和费。我当时在乡政府工作， 1985年曾写过一份题为《大唐棍沟村贫困调查报告》，反映农村的苦情。那时中央发现了全国各地都存在这类问题，开始在农村部署安排扶贫工作。
乡干部再努力工作，也不可能百分之百地完成征收税和费的任务，只能想歪点子了。县税务局给各村民小组下达的农业税任务是总数，要由乡财政所的工作人员配合行政村和村民小组的干部落实到每个农户，于是行政村干部在乡干部的配合下，自作主张把五保户等交税费困难户的税和费免掉了，然后把免掉部分再公摊到其他农户头上。费的摊派数量由乡政府决定。为了百分百地完成交农业税的任务，乡政府就采用了以费保税的法子，加大了费的摊派，以费填补交税任务的完成。再后来乡政府增加了农技推广费用的支出，以及招待费的增加，费的摊派就越来越大。我的家属分到一份5亩承包地，交农业税13元，费8元，到后来税费增加到65元。我所在的乡，有的村一份承包地的税费合计高达136元。而一份5亩承包地，旱地正常年份亩产小麦不过200斤，每斤小麦价格0.36元，5亩地毛收入不过360元。
现将某县农业税和提留统筹（费）官方统计数据摘录如下：1986年全县农业税金277.7万元，乡村提留统筹64.2万元。到2001年，农业税金为867万元，乡村提留统筹为1500万元。15年中，农业税金增长了2.1倍，乡村提留统筹（费）增长了22.4倍。乡村提留统筹从原来的8项增加到15项，分别是教育附加费680万元，牲畜防疫费35万元，农民疫病防治费21万元，文化网络费21万元，计生网络费21万元，育林基金费21万元，防雹费10万元，乡村道路费24万元，民兵训练费33万元，优抚费66万元，其余为村干部工资和办公费。农民人均负担费71元，农业税30元。
农民负担的税和费增长的这样高，可见农民的负担有多么重啊。农民种地收入越来越低，土地越来越不值钱了。有的农民收了粮食，税和费也不交了，承包地也不要了，雇车连夜跑路了。跑路的农户，其承包地虽然不种了，但承包地的税费任务不变，行政村领导只能把跑路农户的土地转包给其他农户种，承担税费任务。如果转包不出去，撂荒土地的税费只能往村里种地人身上摊派，形成恶性循环。
乌兰察布市是一个贫困地区，农业生产条件恶劣，农业税费的加重使农民雪上加霜，于是大批农民出外打工，出现了大量的弃耕撂荒地。卓资县土地面积，1989年总耕地面积为120万亩， 到了2012年，缩减为60万亩。
1999年，国家实施京津唐风沙治理工程，动员农民退耕种草，对退耕地免除了农业税，让农民减轻了税费负担。到了2002年，国家在内蒙古开始实施退耕还林工程，每亩退耕地补助200斤小麦，连补8年，一下子缓解了留在村里种地农民的困境。到了2006年1月1日，国家取消了农业税，两年后，国家对种地农民实行种粮补贴，一开始卓资县1亩耕地补贴11元，以后补贴逐年加大，2015年达到每亩补贴68元。虽然农业税和费全减免了，种地还有补贴，但在农民眼里，土地仍不值钱。卓资县土地90%属于旱地，种1亩旱地收入二三百斤粮食，毛收入二百多元钱，种地成本高达一百多元，不如外出打工两天的收入。于是，农村就出现了大量耕地撂荒现象。2007年，县农业局结合土壤普查，调查掌握的耕地面积是：全县国民统计数据退耕还林草面积60万亩，耕地面积65万亩，实际耕种面积为48万亩，撂荒地17万亩，撂荒土地占总耕地面积26%。
1998年到1999年，全市开展土地二轮承包合同的签订。全县村民大约有30%的人进城走了，没有参加二轮土地的承包。因为税费负担太重，种地不挣钱，有点本事的人谁愿意留在村里种地？报上说二轮承包给农民吃了定心丸，并不符合当时农村的实际。有的村民虽然签订了二轮土地承包合同，但很快把地撂下，进城打工去了。
此后国家对土地免了税和费，而且种地有了粮食直补，撂荒跑路的农民又想要回原来承包的土地。加上2007年全球金融危机爆发，有些村民在城里立不住脚回到村里，但已经无地可种，就向政府上访要地。而各级地方政府早先出台过地方政策，各地第一轮土地承包合同书中有“如村民不交农业税费，不实行科学种田，要把村民承包地抽回分给其他村民种植”的内容。于是撂荒地主和现有耕地主家闹起了纠纷，一开始县乡政府和村委会支持现有占地农民，理由是跑路农民自动放弃了承包地，且违反了土地承包合同条款，村委会有权收回再分配给别人种植。后来下发了国办发明电（2004）21号文件《关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的紧急通知》，该文件不允许乡政府和行政村以农民弃耕不交农业税为理由抽回所承包的土地，发生土地纠纷可以向法院起诉。农民土地纠纷案件，法院一般都以21号文件为依据，二轮土地承包书上写明是哪家的承包地，就把土地判决给那家，往往是失地农民胜诉。村民没有签订二轮土地承包合同的，就永远丧失了承包村里土地的权利。一时土地纠纷案件大增，法院忙不过来了。后来法院不再受理农民承包地案件，改由县农业局进行行政仲裁处理。
包产到户头几年，农技推广工作处于半停顿状态。到1990年，政府对农技推广开始真抓实干了。乌兰察布市政府每年上马各种农业高产攻关工程，向旗县乡镇下达指令性的农业新技术推广面积和增产指标任务，要求连片种植高产攻关田，抽调科技人员和机关干部下农村开展工作。
现代化农业生产与家庭小农经济有天然的矛盾。地方政府和乡村组织解决这种矛盾的措施，就是用行政手段，加上宣传动员和科技培训引导推行。政府的口号是：不落实农业高产攻关任务，农民让地（调整承包地）、科技人员让职称（不聘任上岗）、领导干部让位。这里面最难的就是农民让地这一条，农民对承包地有生产经营自主权。但市里统一制定的土地承包书里预先写明一条，农户有义务执行高产攻关任务。
在七八年里，乌兰察布市搞了百万亩丰产沟栽培推广、小麦马铃薯高产攻关、马铃薯良种繁殖体系建设、覆膜马铃薯栽培、覆膜玉米栽培等攻关项目，其中，丰产沟栽培推广完全失败了，地膜覆盖、玉米高产栽培大获成功，实现了全市种植结构大调整，玉米马铃薯取代小麦莜麦成为新的主栽作物。如果任凭农户家庭自由种植，就不可能有这种农业生产技术上大的进步，粮食产量也难以较大幅度地提高。政府不进行干预引导，科技成果怎么可能自动很快地进入农业生产中。
到了2001年，种地效益越来越低，土地越来越不吃香了，农民也不怕乡政府和村委会抽承包地了。大批农民进城打工走了，农村大约有30%的土地撂荒了，政府主导的农业丰产项目也再难以实施下去了。
这时，以温室大棚、喷灌圈为代表的设施农业，新蔬菜品种规模种植的现代化农业异军突起。它的特点是规模种植，高投入、高科技、高产出。投资设施农业的多是城里财力雄厚的公司和个人，或掌握了技术的农技人员，也有城郊种菜富起来的菜农。他们以每亩地约200元的价格向农民转包耕地。各级政府大力支持这些新型农业创业者，以卓资县为例，建1座温室，县财政补贴2万元，建1座大棚补助5000元；政府从修路、打井、送电等各方面给予全力扶持。近年政府不断加大的支农资金多数补贴到这批人手中。但由于农业比较效益低，市场风险大，搞设施农业赚大钱的并不多，还有不少失败者。2011年，采用喷灌圈和滴灌设施包地种马铃薯，1亩地可以赚到1000多元，第二年更多人包地种马铃薯，结果马铃薯销价由上年每斤0.8元降为0.35元，很多人亏了血本。
下乡包地搞设施农业、农业新技术开发，要求土地连片。从农民手中转包土地，只要有几户农民不愿转包，就连不成片。包地者对此很头疼，往往要由乡政府和村干部做村民工作。从农民手中包地的，开始都说要承包好几年，与农民签了书面合同，承包费一年一付。结果有的承包者赔了钱一走了之，既坑了农民，也连累了乡政府和村委会。比如有的搞草莓种植的公司，政府百万、千万元地投资扶持，还为企业担保从财政借款、从银行贷款，结果项目失败了，留下难以收拾的烂摊子，仅是农民追要每年土地转让费一项，就让地方政府头疼不已。
2006年11月，全国人大通过了《农民专业合作社法》，鼓励农民组织专业社进行农业生产。这是以经济利益为纽带组成的新型农业生产经营组织，往往是由资本雄厚的投资者发起，吸引合伙人。普通农民参与并不积极，因为以土地入股，所占合作社资本构成比例微乎其微，在合作社里他们没有多少话语权，农民不愿承担风险，况且政府对农民专业合作社是大力支持的，有了支农资金也愿意投给合作社。目前，卓资县在工商局注册的农民专业合作社460多家，其中在地税局取得税务登记的为194户，在国税局登记的123户。有的农民专业合作社搞得不错，受到了自治区政府的表彰。有的合作社只是一个虚名，鱼龙混杂，一时难以看得清。
对现有农业体制改革的思考
实行包产到户经营的得与失
包产到户责任制最大的功绩就是打破了人民公社“一大二公”官办集体经济的僵化模式，把农业生产经营自主权归还给农民。其最大的失误就是强制农民“一刀切”采取包产到户模式。如果把农业生产经营自主权归还到生产队一级（有的也可以是生产大队一级），由农民自主决定是继续集体经营，还是包产到户或其他方式，各种生产经营模式竞争发展，像华西村、南街村、周家庄那样的富裕村，全国就有一大批，今天的农村扶贫工作也不会这样沉重难搞了。把生产经营自主权下放到生产队一级，农民一样可以自由外出打工，或者转产其他行业，但土地还保持着集体经营的模式。即使包产到户，村集体依然拥有土地的管理权，农户要外出不种地，把土地留给集体就是了。农民在城里待不下去回到村里，村集体还有给返乡农民调剂耕地的余地。村民如果把户口迁走了，那就不是村里人了，凭什么还要占有村里的资源，享受粮食直补等待遇？村里的发展规划，就不会因为个别钉子户把住承包地不配合进行不下去。
一刀切的做法，没有尊重广大农民群众的意愿，也不符合农业生产向规模化、专业化方向发展的内在要求，是对农业现代化发展方向的逆向行为。
现行农村土地管理存在的问题
包产到户生产责任制包含两个基本内容，一是农村生产经营体制的变革；二是土地使用的改革。大多数农民对农村生产经营体制的改革是拥护的，因为改革破除了农民身份的枷锁，打破了城乡之间的壁垒，农民可以自由流动择业了。
但是在土地改革上存在许多问题，主要表现为：
1、由集体进行的农业规模生产，倒退到家庭小农生产，把整块土地分割成小块田耕种，降低了土地使用效益，增加了耕种成本。小农生产难以吸纳科学技术成果，不利于农业向现代化方向发展。
2、从实行包产到户之后约20年中，农民负担过重，甚至出现了种地赔钱的现象。
3、政府对土地管理失控。如西部地区约有20%的土地撂荒，这在中国历史上是从来没有过的现象。有的农民占着承包地就是不种庄稼，对此，各级政府和村委会，没有有效的行政措施纠正这种现象。农村存在大量违规占地，违约用地，违法卖地，暴力征地的现象。
4、政府支农措施找不到相应的落脚点，比如，种粮直补款，有的发到不种地的农民手里，有的撂荒耕地已经盖了房，照样领取种粮直补。
5、政府搞大型农业科技推广项目，往往侵犯农民在承包地的自主权，引发了不少矛盾，费力难见实效。
6、农产品安全生产没保障，农产品质量不过关，农产品在市场上没有竞争力。
7、农田水利建设与家庭小生产体制存在巨大的矛盾，农业生产后劲乏力，增产缓慢。国家进口粮逐年增加，国家粮食生产基本自给的方针有落空的危险。
破解农村土地混乱局面的几点意见
确立村民小组对本组集体土地的管理监督权。在目前有关三农的法律、法规、政策的基础上，中央针对村民小组出台有关法规、政策，可以化解目前农村工作的主要存在问题。因为按原人民公社“三级所有，队为基础”体制，生产队是基本核算单位，村民小组和村民委员会分别是由原生产队和生产大队过渡来的，大队与社员之间在政治经济上的关系不如生产队密切。过去大队只能通过协商确定生产队上交大队的收入比例，不能直接动用生产队的财物、土地和劳力。村民土地所有权应属于村民小组所有，而不是属于村民委员会所有。《中华人民共和国村民自治法》以生产大队为基本单元，虚化了生产队这一层。
从实施效果来看，村民委员会不能充分代表各村民小组的利益或体现村民的意愿。村民委员会管不了各村民小组土地方面的纠纷，也没有去管理的动力；村民委员会不能把第一组的土地发包给第二组的村民使用。如果对村民小组从法律上给与了明确定位，明确农村土地属于村民小组集体所有，确立了村民小组办事的原则和程序，成立村民小组管理委员会，让本组村民当家作主，那么很多难办的事就迎刃而解了。村民把耕地撂荒了，村民小组管委会有权收回。虽然政府承诺承包土地几十年不变，但地方政府与农民签订土地承包合同的时候，一般对村民如何使用土地有着明确的条款，村民把土地撂荒了，那就是村民首先违约，村集体当然依法有权收回其承包地。按照《农村土地承包法》的规定，村民采取转让方式流转的，应当经发包方同意；采取转包、出租、互换或者其他方式流转的，应当报发包方备案。村民凡是转让、转包、出租、互换等流转土地的，没有经过村委会的同意，或者村委会备案的，就属于违约转让。目前的实际情况，估计农村90%以上的土地转让、转包、出租没有经过村委会备案。改变土地使用性质的更是违约行为，不能算数。
取消迁走户口的村民在村组里的权益。户口迁移到小城镇的村民，就不能算作是村民小组的人了。虽然法律规定，他们所承包的土地，村委会、村民小组不得收回，他们可以将所承包的地继续有偿转让，但是不能享受政府下发的种粮补贴。政府种粮直补不再发给村民个人，而是按种地实有面积发给村民小组集体，再由村民小组管委会发到村民手中，而且每年种粮土地的变动，都要经过农业局和乡政府验收种植面积后才发放。这样就不会再出现那种承包地上早已盖了房、村民还继续享受种粮补助的荒唐现象。
在村村民与外出定居村民，在村民小组里的权益要有所区别。村民户口还在本村组，但全家已经到外地定居的村民，但还属于本村组的成员，可以继续享受本村组的一些权益。然而他们已经很少尽到对本村组的义务，就不应该享受在本村村民同等的权益，在决定本组大事上，他们的表决权受到一定的限制。
村民当家作主，集体决定本村组里的大事。村民小组大会可以决定本组土地使用方式，可以继续包产到户，或由村民小组管委会把土地收回来，建立专业合作社进行集体经营，或由村管委会出面雇用或包给农机专业户种植，农户按地亩出生产费用。如今用机械化耕作，一个村土地的耕地用不了几个人，不像过去牛耕田、人摇耧，每个劳力只能种二三十亩地了。村民小组也可以采用反租倒包的形式，把土地收回来，再有偿转让给公司经营。对村里死绝户、迁移到大城市的村民，通过上学、入伍等途径到政府机关事业单位工作的村民，其所承包的土地应一律收归集体，由村民集体决定如何使用，或者将土地再分配。
二轮土地承包到期，要有一个新的土地管理安排。农村二轮土地承包合同期为30年，现已过半，十几年后到期，政府应该有一个新土地统筹安排，再不要出什么几十年不变的政策。 我认为，农村集体土地管理权，只要回到村民小组集体，由本组村民当家作主决定本村组土地的管理使用，因地制宜灵活采用适合当地的生产经营模式，农村大多数土地就会实现规模化、专业化种植经营，土地撂荒现象基本上可以杜绝，农产品安全保障体系就能够建立起来，农业现代化生产必将出现一个新的蓬勃局面，确保我国农业生产实现稳产高产，生产出质量合格的放心农产品，把社会主义新农村建设好。
（编辑 迟晨光）
