经济导刊
分享:

将国有企业作为发展战略的经验

编者按:此文是OECD关于国家发展战略(产业政策)和国有企业在其中的角色的研究报告摘要。报告指出,该研究的背景是对已有的两种不同的政策取向(华盛顿共识和国家干预主义)的反思。

报告倾向于同意后发国家可以通过学习创造“新比较优势”,这应该成为发展政策的一个核心目标。文中探讨了各国产业政策的主要类型(产业激励、贸易保护、金融与投资激励等),以及产业政策的实施条件、合理性限度。报告并讨论了新加坡、巴西、印度、南非四国国有企业在国家发展政策中所发挥的作用,介绍了这些国家国企管理体制的特点。

 

国有企业在大多数新兴经济体的政治经济中是不可分割的一部分,然而其在国家发展进程中的作用,并不是无可争议的。

产业政策落实于国家发展战略

本报告是国际经合组织(OECD)对国有企业作为国家发展战略的一部分究竟扮演了什么角色(或可能扮演了什么角色)的首次回应。该报告起源于一项仍在进行中的关注于国有企业和包容性增长的研究项目。

在较为发达的经济体,最近的经济危机导致了人们对产业竞争政策和结构优先级政策的再思考;而在新兴经济体,对于企业部门的政策从来就没有真正停止过讨论,其政策行动通常由改革目标所引导,落实于国家发展战略和政策。OECD长期以来的立场是当政策遵循了市场原则就会更有效果,以及政策应支持必要的结构化改革。然而,我们并非无视这样的事实,很多国家如一些亚洲政府依靠更多的国家干预获得了增长和发展,取得了明显的成功。

那些依靠特定发展战略的政府需要反问自己几个问题,他们想成为怎样的干涉主义者。教科书上的经济学告诉我们,在市场有缺陷时需要政府干预——如果政府有能力去修复的话。但是一些政府所做的远超于此,例如在发展进程的早期去培育“幼稚产业”。经典的经济学分析认为,应用这种方式的国家需要选择那些从一开始就展示出竞争力的产业。然而,另一个近年来日益引起重视的不同学派的看法认为,比较优势并不是一个天赋的特性被开发出来的,而是通过有目标的政策和战略实施所发展出来的。

一旦一个政府已经决定了总体战略,就需要考虑如何去实施。在这一点上,各个国家实施做法有所不同。一些政府主要通过法律、规章和给予私营部门的激励来干预市场;另一些国家则采取一种更加“亲自动手”的方式,相当大程度上产业经济由国家所控制。本报告的一个关键问题是,在多大程度上政府依靠国有企业来实现发展政策,这对于政府所有权和国有企业公司治理领域的标准设定是一个前沿话题。

国家在发展中所起作用的相关理论与发现

在高度发达的经济体,至少从最近的经济危机所引发的人们对产业竞争政策和结构优先级政策的再思考已经持续了较长的时间。在发展中国家,结构改革历来主导着政策行动,并体现在国家的发展战略和政策中。除了这些政策之外,有时还有专门且目标明确的“产业政策”着眼于培育产业的发展,并进一步考虑特定的优先发展领域的政策,以及(或者)优先发展个别的“国家冠军”企业的政策。这种情况在过去的十年中是越来越多了。

    为什么产业政策复兴?其背景是对过去尝试的两种相互竞争的政策方法的普遍失望。一个普遍的观点是,在大多数发展中国家,尤其是那些最穷的国家,商品市场、服务市场和劳动力市场是非常低效的,因此自由放任的发展方式不是一个可行的选项。在殖民主义结束后的几十年里,很多国家尤其是拉丁美洲、非洲和南亚的国家,认为应该通过政府而不是市场来发展经济。这导致了政府拥有广泛的商业实体(包括通过国有化运动),国民经济与国际市场相隔绝,以及广泛采用计划体系。在经济学文献中通常被称为“国家主义”或“发展主义”。

然而,经济统制的方法大多未能带来预期的生活水平改善。于是在20世纪80年代,第二种可选的方式开始出现,相信市场机制,并配以结构性改革,这就是著名的“华盛顿共识”。由于其信赖市场力量,因此鼓励大批发展中国家的政府在布雷顿森林体系的贷款帮助和种种限制下实施大规模的私有化项目。

应当注意到亚洲经济体的发展成功(目前的中国,此前的日本、韩国、新加坡和中国台北),他们在其发展阶段的早期并没有遵循市场原教旨主义。所有这些国家严重依赖国家干预来推动经济发展,一些情况下(尤其在中国和新加坡)还包括广泛的国有企业。

“国家主义”和“华盛顿共识”之外的另一种方法的明显成功,在经济学文献中已经被广泛研究,并且引发了一个新的看法,通常被称为“新发展主义”或者“新结构主义”。这类研究不仅得到了研究拉丁美洲发展的经济学家的支持,而且之前也得到了世界银行首席经济学家约瑟夫•斯蒂格利茨和林毅夫的支持。这类研究认为国家在经济发展过程中应该是一股驱动力,同时国家还应该在市场上运作,并留意市场信号。

新发展主义有两个基本的假设:第一,它拒绝了传统的概念即国家应该专注于那些自己有比较优势的行业,反而认为比较优势并不是给定的(可获得的自然资源除外),比较优势是被创造出来的,并且创造比较优势应该成为发展政策的一个核心目标。第二,新发展主义认为经济发展的一个关键因素是学习过程,这是资本积累的一部分。换言之,即使有很多资金,一个经济体并不能立刻利用外国资本品并且期望能够以世界市场的价格来竞争。这涉及到一个循序渐进掌握新技术和生产流程的过程,意味着无论是阻止竞争的保护还是补贴这样的临时措施都是必要的。

即使是强烈的市场派经济学家们也承认,规模经济在特定的一些行业(因为在这种情况下缺乏规模计数,是一种确实的市场失灵)能够证明政府干预是正当的。但是新发展主义超越了市场失灵的论点,认为:政府应当不仅仅只是移除障碍,他们应该发挥积极作用,例如确定可行的发展道路。有一点应该明确,对于大多数发展中国家而言,他们旨在沿着前人已经走过的路线来发展他们的经济,因此关于发展路径并不是一团漆黑。在东盟国家,这种模仿的方法被称为“雁行模式”(flying geese)。

虽然新发展主义的论点看起来很吸引人,而且亚洲的成功也是不可否认的,但这种方法的政策效应在实践中也许会遇到一些主要障碍。例如,在一些发展水平很低的国家,阻碍经济增长的一个主要障碍就是一个难以有效工作或者腐败的公共部门。依靠这样的政府去干预经济以提升私营部门肯定是很有问题的,因此,新发展主义的方法需要有配套——需要持续努力去提高公共部门和国有企业的治理水平。

 产业发展政策和国有企业的角色

在学术文献中“产业政策”的范围很广,它可能意味着从最宽泛的针对知识创造和结构改革的国家战略,到非常具体的针对个别行业或活动的政策,并不需要产业政策的精确定义。在本报告中,产业政策这个词主要指的是那些旨在提升国家产业和/或行业的绩效和竞争力的那些政策,最广泛使用的政策包括:

    (1)补贴。这可能涉及到直接补贴、税收优惠、优惠利率、或者(对于国有企业)在某些特定行业或企业较低的回报率要求。还可能包括激励企业在特定行业去承担特定任务的那些措施(比如收益再投资的退税;研发补贴)。

    (2)基础设施。这应该在更广泛的意义上来理解,包括选择性地提供交通和公用设施网络,以及更广范围的对于企业的支撑服务如工业园区、技术研究院等等。

    (3)对外贸易和投资。对于进入国际市场的管制可以是最强有力的产业政策工具,尤其是在规模小且开放的经济体。这类措施有针对外国竞争的保护、出口补贴、以及(或)为了国内产业发展的需要而吸引外商直接投资。

    (4)政府所有权。特别是在那些处于较低发展水平的国家,政府依靠直接建立企业的方式来创造全国市场。在成熟经济体,这些企业大多数已经被私有化了,但在某些情况下,它们仍然继续充当着政府施加影响的管道。

    (5)直接干预。这可能涉及到国家和公司之间的直接互动,包括公共采购,以及更具争议的为国内特定群体谋利益的监管措施。

在发展背景下的产业政策通常与“追赶”的愿望有关,“追赶”邻国或者已经取得重大发展进步的其他可比国家。在整个经济史中,模仿(别国做法)是工业化过程中的一股推动力量。但实践中如何去做到不是那么容易。即便有现成的国外例子可以去遵循,政府也不可能一下子实现数十个经济行业的发展目标,国家之间在其资源禀赋、能力、文化等等诸多方面都有所不同,因此模仿能够取得多大效果存在着限制。此外,在一个变化的世界中,有很多新的机遇和障碍出现,而这些并不是早期的发展所考虑的或者不需要考虑的。具体而言,目前有三种主要的方式:

    (1)水平方式(意为“一碗水端平”的方式——译者注)。一些国家选择保持其产业政策尽可能不发生扭曲,从这个意义上说,他们支持商业发展的措施对各行各业都同等有益。对于那些期望最大程度依赖市场机制的政策制定者,以及对于处于较低发展水平而又不确定哪些经济活动可能盈利的国家而言,这种方法是有吸引力的。极端地看,可以认为国家应该扮演大规模企业家的角色。在很大的经济不确定性的情况下,开办新企业的赔本风险是巨大的。与此同时,国家作为积极企业家角色所带来的社会效益无疑是巨大的,通常也被认为是超过私人收益的。

    (2)强化比较优势。研究发展的学者仍然在争论,有目标的产业政策应该以国家的强项为起点,还是应该尝试去跨越发展?有人认为,许多选择性产业政策的尝试已经失败,因为政府对于他们着眼的这些产业的雄心过大。沿着这一思路,政府应该提供资源(包括通过必要的物质、知识和金融基础设施)去支持那些有着明显竞争力的产业,以促使它们通过产业集群去进一步发展。进一步而言,政府应该对由本国自然优势、地理优势或历史优势对国民经济所带来的发展机遇保持敏感,并支持产业部门商业化地开发这些优势。

    (3)挑选优胜者。很少有政府能够声称有远见去挑选出未来的优胜者,来自OECD的例子表明,政府成功催生的有创新力的企业(频繁引用的一个例子是EADS/空客)通常都涉及到大量的试错过程。然而,在发展中国家,可能略有不同。如前所述,挑战通常是在于跟随别人已经走过的发展道路,一些发展经济学家认为,可以建议那些以前在某些领域没有什么经验的国家,在其工业化的早期去资助低技术产业的发展(如纺织、皮革、服装、玩具)。随着这些产业的成熟,就到了该向中等技术生产行业如装备制造和重化工业转移的时候了。通过这一过程,从那些目标产业中将出现一张后向联系到中小企业的网络,在理想状况下,这张网络将有足够的适应性和创新性在经济成熟时繁衍出产业集群,导致出现产业部门继续增长至超越中等收入水平这样的一个动态过程。可以说,日本以及大多数成功的亚洲经济体,都是沿着这样的战略和过程发展的,它如今又在中国上演。

“幼稚产业”的论点是为了保护国内企业免于竞争而最被普遍接受的一个理由。同时,作为一个推论,有时还用它来证明贸易保护主义的合法性。根据这一思想,对于新建立的国内产业,其初期的生产成本比成熟的外国竞争对手要高。但随着时间的推移,国内生产者通过“干中学”能够降低成本,最终他们也能达到和外国竞争者同样水平的效率。相反,如果幼稚的国内产业在其初期面对国外竞争时不进行保护,则不太可能发展起来。主流经济学家们都支持这一观点,条件是所关注的行业存在规模经济。新发展主义者也支持这一观点,他们认为学习过程是资本积累的一部分,并随着时间的推移自动导致回报上升。换言之,“掌握新技术需要时间”。

然而,值得注意的是,即便接受这一思想,培育成功的产业对于该国政府和社会的代价也许很高昂。为证明政府干预的合理性,需要额外的假设,即学习的速度(用经济学家的语言来说是“动态规模经济”)要足够强大,得以克服成本的增加。

最近和过去不同国家产业政策的例子引出了一个重要问题,什么情况下产业政策有效?什么情况下无效?为什么?作为产业政策的一部分,政府对企业所提供的激励需要规定时限,并与具体的绩效要求相联系,如果达不到要求政府应予以纠正。

东亚和拉丁美洲在这方面的经历形成了鲜明对比。在产业政策干预的鼎盛时期,一些国家在税收优惠和信贷补贴方面是很慷慨的,但这些是根据绩效表现来决定的,尤其是根据出口表现。表现不佳的公司将被收回补贴及以其他方式来惩罚。一方面,这产生了新的经济活动;另一方面,它也允许失败。相反地,在20世纪50年代到80年代传统的进口替代政策下,拉丁美洲国家以贸易保护和便宜信贷的方式提供了可观的激励,但是在受益者方面大多不能遵守信用。这一政策的确产生了一些成功的案例,但是也使得很多无效企业存活了下来。

东亚国家的历史经验似乎也显示出,使用贸易保护政策本质上并不是对经济增长有害。有的学者甚至认为,选择性地开放国内市场是东亚国家成功的关键之一。有的学者认为,国家发展的历史表明,进口替代政策只是在下列情况下才收效甚微:(1)它们没有辅以出口促进政策;(2)没有外部或内部竞争。这一点又是亚洲和拉丁美洲的一个至关重要的区别。在拉丁美洲,进口替代政策往往是孤立的政策,它有效地使少量的实业家受益,而不是使整个经济受益。

拉丁美洲一些国家的政府在其产业政策上并不成功,被认为“他们是为民主付出了代价”,而亚洲经济体主要是在其专制政治制度时期进行了追赶式的工业化。对企业实施必要的管束,使政府从对企业的支持中受益。然而,从政治经济学视角来看产业政策事宜,在发展过程起点时的社会和经济结构也是一个重要因素。例如,二战后东亚经济体的收入和财富分配相对平均,而拉丁美洲的新兴工业化则发生在一个已经有了根深蒂固的利益集团和资本集中的环境之中。

很多政府实施产业政策,在很大程度上是激励已经存在的企业部门或补贴新企业的创建。至于是否要依靠直接所有权将取决于许多因素,可能包括:

    (1)发展水平。经济发展水平很低的国家更倾向于依赖国有企业。在这些国家,现有的商业基础设施(如金融机构)不是薄弱便是缺失,政府会认为培养特定产业最直接的方式就是建立国家所有的企业。

    (2)行业考虑。在某些行业领域,期望企业实现的公共政策责任是如此艰巨,并且不断随着时间而调整,现实中这些要求不可能写入合同中或者通过对私营企业的激励而实现。在这些情况下,政府会认为有必要让国家成为公司的所有者。

    (3)历史或文化因素。国家所有权涉及到一个因素,就是经济学家们所知的“路径依赖”。例如,那些在工业化过程中强烈依靠国有企业的国家,在其达到中等收入发展阶段时仍然倾向于赋予国有企业更大的作用。

一般来说,大多数发展中国家都有占有很大部分的家族企业和国有企业所组成的企业部门。

国家控制的更有目的性的干预工具

政府可能希望优先开展某些经济活动,但并不通过直接拥有所有权的方式来涉足其中。在理想情况下,政府应该通过一般的法律法规来涉足这些经济活动,但在实践中,这样做有时并不可行。本报告将聚焦于政府操作的另外一些方法,通过选择或补贴来获得外部融资。外部融资的两个主要来源是债券和股票。许多政府已经建立了金融机构并在合适条件下发放贷款。此外,权益资本也可吸引来自国外企业的外商直接投资(FDI)。原则上这并不需要政府直接涉足,但由于很多国家试图对FDI投向某些经济领域有所限制,而在其他一些领域允许吸收对其有利的外商投资,因此通常的做法就是建立由国家控制的企业实体——在某些情况包括国有企业——来引导整个过程。

 开发银行和其他金融机构

 在过去,由于资金短缺而引发了创建国有企业,这导致了经济权力集中于少数经济主体,由它们获得有限的国际资金,在一些国家早期的投资阶段还让国家作为“最终的投资者”。尽管经济中可能已经存在充分的营商环境,但是仍然依靠国有的金融机构来对投资者提供足够的资金,这将会提供一个有效率且低侵入性的方式来克服市场失灵。实现这一目的的传统方式是建立国家所有的“开发银行”,此外,近年来还出现了政府控制的投资工具,如主权财富基金。

即使是在产业结构和资本获取都发展相对较好的国家,对偏好的经济活动予以金融支持的工具仍然可能发挥关键作用。如在第一次工业革命的浪潮中,对于企业存活的最大挑战是与同行业的其他企业(在多数情况下有很多)相竞争的能力。而在现代更多的时间里,竞争的本质已经转移到资本密集型企业、寡头垄断企业之间的竞争,谁能存活取决于资本市场的估值,包括来自敌意收购的终极威胁。

尽管在过去的几十年中有过一波私有化浪潮,国有金融机构仍然是金融体系的一个重要组成部分。例如在欧盟,国有金融机构SFIs——广义的定义包括商业银行、开发银行、邮政银行、保险公司、信贷担保基金、租赁公司和类似的机构——估计在整个金融体系中占比接近30%。而在新兴经济体,我们有理由相信,国有金融机构的占比将大大高出这一比例。

投资激励与经济特区

在那些采取相对市场化发展战略的国家中,外商投资长期以来被视为获取国外技术和技术诀窍(know-how)的一个主要来源。可以从两个方面来看外商投资的价值。第一,如果政府足够强势,并且其国内市场无论有何不便对外国公司都有足够的吸引力,则就需要外国公司提供一定程度的技术共享来回报所获得的市场准入机会。第二,外资企业一直倾向于提升其原材料来自当地企业的比例,因而创造出了后向联系,使得当地企业更多的学习与升级成为可能。在最好情况下,国外企业的进入能够孵化出专门从事高附加值活动的整个产业集群。

发展中国家已经尝试过的鼓励吸引外资的主要工具之一就是建立封闭的经济特区,这些是典型的国有性质(实质上是国有企业),并且接替了早期的出口加工区,投资奖励、经济特区中廉价的基础设施、对培训和研发的补贴、以及亲商的管理制度,都成为了吸引外国投资者来经济特区的主要工具。在中国大陆、韩国资本发展的早期,经济特区发挥了巨大的作用(也许还可以加上波斯/阿拉伯海湾的一些例子),但是很多其他国家试图模仿这一战略,却浪费了大笔资金而收效甚微。

一个典型的例子是毛里求斯。作为非洲最为成功的经济体之一,毛里求斯通过定位于劳动密集型产业如服装和其他纺织品,从而使其经济于20世纪70年代起飞。林毅夫指出,中国香港和毛里求斯有着大致相同的要素禀赋,两者的主要差异在于毛里求斯的人均GDP只有中国香港的一半。为了专门从中国香港吸引直接投资,毛里求斯成立了产业发展部以及一个监督和建立出口加工区的部门。其愿景是将毛里求斯定位于世界级的出口中心。毛里求斯已经成为一个区域经济成功的例子。

四个国家应用国企作为其发展政策工具

新加坡、巴西、印度和南非应用国企及其他政府控制的实体来作为其发展战略工具已有多年历史,国有企业通过对外贸易和投资越来越国际化的过程已有广泛的案例,且不仅限于新兴经济体。

将国企作为发展政策的工具

新加坡、巴西、印度和南非四国,政府采取的发展战略以及国企的作用都相差悬殊。新加坡,还有一些其他东盟经济体,是最为广泛引用的主动使用国有企业来发展的例子,并赋予其促进发展的角色。其他亚洲国家,如中国和印度,仍然保留有巨大的国有企业部门,目前仍然让国有企业在市场中担任特定角色。巴西在几十年私有化之后,显示出一个有趣的矛盾现象:一方面,巴西最大和最成功的企业在私有化之前并没有充分发挥出商业潜力;但同时又令人怀疑,早期如果没有政府的干预,这些公司今天是否还会存在。南非则处于一个明显的反转期,正在扭转早前的亲市场战略和私有化导向战略,开始讨论如何重建其国有企业部门,并使国有企业更加聚焦于发展。

(1)新加坡。自从1959年独立以来,新加坡就处于将国企作为发展工具的最为活跃的使用者之列。尽管新加坡是一个被广泛引用的成功例子,但是新加坡的成功并不完全基于国有企业。早期的新加坡政府试图效仿同时代略早的日本和韩国的经验,大量吸引外资以融入国际市场、获取知识转移和非常需要的就业岗位。然而,与日韩相比,新加坡政府并不确定其国内产业能否迅速发展到足以成为与外国公司平等的合作伙伴,因为新加坡是一个城市国家,其以前存在的国内产业仅仅是作为一个转口贸易站。因而新加坡政府决定国家应该填补这一缺口,并作为新加坡商业企业的最大所有者。新加坡模式成功的一个主要原因是没有让国有企业负担多重目标。在发展特定产业时,国有企业的角色是被清晰界定的,而工业化早期阶段的其他重要原则如提供卫生保健和保障性住房则由政府独自承担。良好的公司治理也起到了一定作用。新加坡建立和发展了淡马锡公司,将其作为一家产业控股公司。淡马锡强调专业化管理和董事会的必要性,给予国有企业董事会足够的自治以履职,确保国有企业的监管和所有权清晰的分开,通过这些方式来帮助国有企业聚焦于发展。

(2)其他东盟经济体。其他东盟经济体曾经试图在不同程度上去效仿新加坡的发展模式。由于该地区的异质化程度远比想象的要高,因此各个国家的成功程度有所差异。有一个非常值得注重的结论,在一个经济体发展的早期阶段,如果对于国有企业部门和相关立法、监管和政策环境的设计存有缺陷,在日后的发展过程中几乎不可能纠正过来。

马来西亚可以说在控股公司方面是最接近新加坡的模仿者,其控股公司Kazanah Nasional创建于1993年,以淡马锡为明确模仿对象。但是与新加坡不同,马来西亚把土著的权利放在了Kazanah Nasional发展战略的核心位置。在国有企业所依靠的马来西亚国家投资政策方面,政策规定在员工构成和采购这两方面都倾向于马来族,这一做法或许有社会价值,但至少在短期内对宏观经济表现不会有什么贡献。此外,Kazanah公司通常比淡马锡更多地干预其下属的国有企业。在泰国,国有企业被部分用来作为抗衡外资影响的工具,而且似乎是禁止外资持有国内企业多数股份。二战以后泰国开始了东南亚地区持续时间最长的进口替代工业化计划,在该计划中国有企业被赋予了重要角色。但由于缺乏国际竞争的磨练,泰国制造商生产的产品并没有国际竞争力。菲律宾早期的发展史为我们提供了一幅因错误干预而导致的惨淡画面。由于政治权力高度集中在那些有着自己投资利益的人的手中,因而菲律宾的国有企业不能说是为了广泛的国家利益在运营(银行更差劲)。在军事政变之后,菲律宾国有企业的数量迅速增长,到目前显然可视为政府行政权力的延伸。直到最近,这些国有企业还是根据变化的政治重点在运营,而不是根据任何长期的总体目标或者服从于透明的监督架构。

(3)巴西。巴西早期的发展和工业化进程是由国家主导,并通过完全控制的国有企业来实现——在本报告中我们称之为“国家企业家模式”。巴西的大型现代化企业集团如飞机制造商巴西航空工业公司(Embraer)和矿业公司淡水河谷(Vale)开始都是国有企业,并且可以说如果没有国家干预,这些公司也不会存在。与此同时,早期的巴西政府对私营企业有着价格控制和严格管制,因此在与国企迥异的运营环境中,私营企业不可能实现国家设定的很多企业家角色。近几十年来,为了提高效率,出于对企业效率的担忧,国有企业部门开始了公司化和公开上市的转型。在这一过程中,巴西有效地开创了一种模式(至少在新兴经济体中),即国家宣布放弃在许多国有企业中的控股权地位,但仍然保留做一个重要的少数股权股东。这一模式的载体主要是巴西的国家开发银行BNDES,通过其投资银行部门来操作。在国家只做一个小股东的情况下,巴西的经验表明,股东权益将在特定条件下起作用:国家应该为企业指明清晰界定的机会如投资发展稀缺资源。

(4)印度。在独立之后的几十年里,印度的经济政策受到了国家社会主义的强烈启发——包括常规的五年计划——结合种种社会目标如减少阶级差异和解决农村贫困。在这样的环境中,国有企业被赋予了保持经济制高点的角色,既作为增长引擎和运营基础设施行业,也纠正社会经济的种种不平等。私营企业在数量上很大,但它们大多很小。在经历早期阶段之后,历届印度政府逐渐开始了渐进的自由化过程。国有企业从那些被视为非战略性的行业退出,从而使得其在整个经济中的地位被削弱(目前已降到不足GDP的20%)。政府监督中存在两个问题:首先,印度国企的所有权结构高度碎片化,同时大多数管理国有企业的政府部门实行直线式管理,决定企业的重要发展事宜,这就造成了很多国有企业被作为行政权力的一部分来运营的局面。其次,国有企业被赋予了多重角色,既希望它们在国家经济增长方面做出贡献,同时又希望它们实现许多社会政策目标,这在其他一些国家是联邦政府的任务。印度的经历表明,在发展进程的一开始就有必要去建立合适的机构来规划和推动产业政策,并承担与这些相对应的广泛的社会目标。

(5)南非。直到最近,南非一连串的政府(包括种族隔离时期)都专注于市场经济导向和进一步的私有化。南非经济的发展绝大多数靠矿业和原始或简单处理的资源品的出口。在某种程度上,南非20世纪工业化进程的开始是由大型矿业公司的投资所驱动的,市场也是由大型矿业公司所创立。然而,这一模式已经显示出一些弱点。一些领域的私有化经历令人失望。行业监管的明显不足导致了政府垄断本质上转化为了私有,其对价格和供应的影响是有据可查的。南非正在做的一件事是重新调整国有企业的目标以促进发展。目前剩下的国有企业几乎都在网络型产业,重新调整国企目标的这一过程并非没有风险。如果把国企的目标从财务绩效调整到发展效果得以成功,那么就有必要调整南非的所有权模式来更清楚地指明希望国有企业来实现的非财务目标。必须设定包括盈利能力和资本结构在内的现实目标,并且发展用来评估国有企业是否实现目标的合适方法。如果缺乏这些,对国有企业多元目标的设定就可能导致管理问责制的弱化和国有企业部门过度的政治化。

从这组国家案例研究可以看出,国有企业在促进经济发展(以及其他方面发展)的有效性取决于很多因素,尤其是经济发展的初始水平。如果一个低收入国家的政府采用追赶型工业化战略,当时很有可能没有国内企业可以填补这一空白,而且这个国家很大,对外国投资者的参与也有限制。在这种情况下,当然可以建立国有企业来发挥关键作用。

 国际市场中的国有企业

新兴经济体的国有企业通过外贸和投资正日益在国际市场上崭露头角。作为一个推论,他们也更有可能在外国私营公司进入新兴经济体市场时与其展开竞争。从某种程度上说,这是那些仍然拥有庞大国有企业部门的经济体经过几十年快速增长后的合理结果。OECD近来所做的研究表明,2013年世界最大100家企业中的22家是由政府作为其主要股东。

但是其他因素也可能在起作用。东盟的经验表明,一些亚洲国家的政府对其在某些领域所培育的国有企业(或者有些情况下是政府支持的私营企业)绩效达标的最终测试就是让它们参与国际竞争。

(1)国际投资。在2008年全球金融危机期间,国有企业的国际投资迅猛增加,尽管这是一个相对较新的现象,但看起来似乎国有企业将继续成为国际投资的一个重要来源。大部分的投资增长是来自新兴经济体的对外投资。然而,如果假定这就意味着国有企业在国际投资中占主导地位那就错了。一项独立研究表明,在那些国企更多分布的行业(如石油和基础设施)中,国有企业目前占了对外投资的10-15%。中国在这样的故事中扮演着重要的角色。中国目前是世界上最大的5个外商直接投资来源国之一,而中国对外投资的大部分都来自国有企业。这是一项深思熟虑的政策的结果,在中国被称之为“走出去”战略。根据这一战略,中国政府鼓励其最大的国有企业去检测他们的竞争力和学习国外的最佳实践。有趣的是,有越来越多的证据表明,来自新兴经济体国有企业的对外绿地投资对接受国有着正向的发展影响。例如,近年来中国对非洲资源产业的投资迅速增长。它无疑加强了一些非洲国家的基础设施建设,因此会带来更为广泛的经济和发展成果。

由于这些发展,相关政府已经变得越来越积极地去制定应对国有企业国际投资的政策。关于国有企业的条款在新近缔结的国际投资协定中日益增多。大多数这些举措似乎旨在厘清对国家控制的投资的处置措施,而很少迹象表明这是保护主义者的反对。然而一种被广泛接受的看法仍然认为,国有企业投资者与私人投资者相比带来了特殊的风险和挑战,因此需要更为紧密的监控。

(2)国际贸易。国有企业一直是经济的重要组成部分,特别是在那些低收入国家,而且国有企业传统上被导向其国内市场。但是在过去的几十年中这一状况发生了变化。现在,国有企业在国际上一些竞争性和垂直分工的行业中表现突出。这里讨论了国际经济中的5个国际竞争行业,其中国有企业占了企业版图的三分之一强。与国际投资环境相比,贸易环境有着更发达的规则制定,以遏制政府对其国有企业(和其他企业)的支持。世贸组织的规则,包括那些反对补贴和反补贴措施、保护知识产权、包括特定条款等等,能够而且事实上已经在发挥作用。

 

(编辑  季节)



*本文是OECD的研究报告《国家发展进程中的国企角色》摘编,国务院发展研究中心副研究员贾涛翻译,季节摘编,本报告将由中信出版社近期出版。

相关阅读

热门话题

关注医改,没有健康哪有小康

2009年启动的新一轮医疗改革,明确医改的目的是维护人民健康权益,要建立覆盖城乡居民的基本医...

查看更多

新常态下装备制造业路在何方

2015年4月22日,由中信改革发展研究基金会牵头,邀请行业内部分重点企业领导人和管理部门&...

查看更多

>

2022年03期

总期号:275期

2022年02期

总期号:274期

2022年01期

总期号:273期