新型集体经济的组织路径与治理机制比较

发展农村新型集体经济组织的两种途径

发展壮大集体经济是推动乡村全面振兴的重要抓手。党的十八大以来，各地都在探索发展壮大集体经济的路径与机制，出现诸多创新模式与实践范例。综合各地实践，发展新型集体经济的组织路径可以归结为两大类：“党支部领办合作社”与“强村公司”。前者较为典型的如山东烟台、贵州毕节等地区，后者较早出现于浙江湖州地区并在全省推广，山东、江苏等地也展开了相关探索。

上述两大类集体经济组织，反映了新时期农民组织化（及合作化）与农村市场化推进路径的不同选择。如果简单地比较二者在组织形态与路径上的差异并赋予其特殊性意义，很可能拘泥于“孰优孰劣”的技术路线争论。有必要对两类组织路径进行多维度、多层面的比较研究，将其放在乡村振兴、集体产权改革、乡村经济社会发展的全局中深入思考、比较研究，基本问题是：

农民与集体的关系。主要是村集体成员（农民） 与村集体之间，围绕集体所有制产生的经济权利关系，这也是最核心、最基础的范畴。在农村集体产权制度改革背景下，各地探索农村“三变”（资源变资产、资产变资本、农民变股东）改革，其目的一是激活农村“沉睡资产”，让农村集体资源转化为可用于产业发展的市场化价值，二是通过集体成员权利向股东权利的转化，让权利内涵的市场价值量化更加充分，也为集体经济的组织形式与市场化创新提供更多可能性。这就需要在“股份经济合作社”与“党支部领办合作社”“强村公司”的关系结构中展开研究。路径选择的不同，一定程度上反映了资本化程度与市场化阶段的不同。

第二，农民与生产、市场的关系。乡村振兴要处理好小农户与现代农业的有机衔接、与市场经济有效衔接这两个基本问题。“抱团”是不二选择，而如何“抱团”则是小农为主体的农业农村现代化转型的核心难题。从这个维度看，集体经济的组织实现形式，乃是中国特色社会主义政治经济制度创新在农村地区的建构与体现。集体经济的核心要义在于建构农民衔接现代农业产业与现代市场经济双重目标的基本单元。基本单元的灵活性组合，可以处理好村集体经济具体组织形式乃需各地因地制宜、自主探索。

第三，集体经济与乡村治理的关系。集体经济既有经济内涵，也有治理内涵。从基层探索实践看，发展好集体经济的基本经验就是有效切入乡村产业、乡村振兴、乡村治理等领域，。从党支部领办合作社以及强村公司模式中，都是通过党建引领与行政引导等方式，依托乡村治理体系促成联村乃至跨区域合作社，形成市场竞争能力和内生发展能力。

第四，集体经济组织的实现形式。狭义的集体经济组织，可参照全国人大常委会委员审议中的《农村集体经济组织法(草案)》[1] 限定的组织类型：“不包括农村供销合作社、农村信用合作社、农民专业合作社等合作经济组织。”然而，包括党支部领办合作社、强村公司等创新探索均为集体经济的具体组织实现形式。在实践中，除了已有的农村集体经济组织通过资源发包、物业出租、居间服务等营业方式，还可以看到与社会资本、国有资本的联合投资、联合运营等形式，在乡村发展形成混合经济形态。随着农村集体产权制度的改革，农村集体资产资本化程度的提升，客观要求不断探索适应市场经济要求的组织路径与实现形式。

本文着重对“党支部领办合作社”与“强村公司”两个组织路径进行比较。

基本法人结构之比较

党支部领办合作社。(1)党支部领办村集体股份经济合作社。依据《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》予以推动，并依据《关于开展农村集体经济组织登记赋码工作的通知》进行赋码登记和运行管理，主要由农业农村部门监督管理。待《农村集体经济组织法(草案)》正式颁布，亦将成为规范运行和监督管理的正式法律依据。(2)党支部领办农民专业合作社。依据《农民专业合作社法》于工商登记部门登记注册，党支部代表村集体或集体经济组织入股领办。值得注意的是，前者(1)一般每村设立一个，对集体经济组织成员全覆盖，而后者(2)数量不限。实践中，贵州毕节推动的党支部领办合作社涵盖两种类型，山东烟台等地则主要是党支部领办农民专业合作社。山东省农业农村厅于2023年11月底印发《山东省村党组织领办合作社规范指引（试行）》，于省级层面对于党支部领办合作社进行规范指导与引导推动。[2]

强村公司。即由村集体经济组织依照《公司法》有关规定，采用独资、多村联合投资、国有资本投资（或控股）和村集体经济组织控股联合投资、并在工商部门登记注册的市场化运营主体。较早开展强村公司模式探索的湖州市练城物业公司，由练市镇建新村于2019年组建成立，2020年3月又增加了练市镇18个村作为股东，成为由练市镇19个行政村的村股份经济合作社联合出资组建的股份有限公司。村集体股份经济合作社是该法人主体最重要的股东。

这两种组织实现形式，均为工商部门登记注册的市场法人主体，在法人治理结构中，村股份经济合作社为最重要的主体。由此，形成“1+N”的集体经济组织实现法人结构。所谓“1”，即村股份经济合作社，是村集体资产产权改革、资产管理、投资运营的基本单元，也是村集体经济发展壮大的基础单元和内核。而“N”即由村股份经济合作社发起根据实际情况、产业需要、市场特性等因地制宜组建的市场化法人主体，既包括党支部领办合作社，也包括强村公司。

选择党支部领办合作社抑或强村公司等法人实现形式，是由各地因地制宜、自主决策进行探索，而影响决策的因素主要有：

第一，集体产权改革阶段不同。浙江开展农村集体产权制度改革起步较早、组织形式相对规范，尤其在城镇化较好的地区农村集体经济也较发达，以村集体股份经济合作社作为村集体代表，出资设立强村公司的条件更为成熟。贵州毕节同时在村集体股份经济合作社和专业合作社两种形式推进党支部领办，其内在机理在于：在推进农村集体产权制度改革（三变）的进程中，与脱贫攻坚、培育发展农村产业结合，使两种不同性质的合作社组织形成分工与协同。例如，党支部领办的村集体股份经济合作社实施（党支部领办农民专业合作社依法不能干的）非农项目，并入股参与后者的经营决策。山东烟台则以党支部代表村股份经济合作社入股的形式（如果未完成集体产权改革，则暂由党支部代表村集体）领办发起设立农民专业合作社，重点在于优化组合要素资源、集成政策资源，推进农业产业发展与转型升级。

由此可见，农村产权制度改革的深化与完善，如果能够同步推进村集体经济发展和村集体股份经济合作社这一基本组织单元的规范完善，在村集体经济的具体组织实现形式上就可以更多的市场化选择空间。

第二，要素标准化与资本化程度有所不同。集体产权制度改革可以分为三个层次：一是折股量化明晰产权，落实集体成员权，组建股份经济合作社；二是要素标准化，以村集体或合作社方式优化组合要素，与产业生产及转型升级要求相适；三是资本化，以资本化要素与市场及投资机会相衔接，村集体经济较发达则较易实施资本化、或实现货币资本投资。贵州毕节的党支部领办合作社主要在第一、二个层次展开，山东烟台主要在第二个层次展开，而强村公司模式则主要在第三个层次展开。达到资本化的高级阶段，集体经济就成为农村市场化的重要主体力量，可以更好展开多种形式、多种业态的发展探索。

第三，产业实施领域不同。产业细分领域不同，对于要素、资产与资本的要求不同，决定了组织实现路径的差别。党支部领办合作社主要在农民合作与农业生产（及社会化服务）环节，农业生产高度依赖土地等生产要素，需要集体经济组织在优化组合要素方面发挥积极作用，如推动“小田变大田”并与高标准农田建设相衔接。合作社入股方式可多样化，土地（经营权）、资金、劳动力、设备及实物均可折股加入，或因地制宜组建土地、劳务、住宅合作社以及各细分领域的农民专业合作社，然后再优化组合。在这个过程中，由党支部领办可以其公信力发挥协调人的作用，促成要素合作的灵活组合。在这些领域，合作社组织形式无疑是不二选择。

强村公司则主要以货币资本入股的方式组建，适用于轻资产的服务业或资产类型较为简单且标准化的产业领域。例如，浙江湖州的强村公司前期经营业务主要是承接卫生保洁、绿化养护、垃圾分类、物业管理等公共财政投入项目，此外还有全域土地整治、农村宅基地盘活利用、安置点建设代管等项目，以及与工业发展相关的治污基础设施。其主要特点是：集中在基础设施与公共服务领域，政府购买服务是重要推动力；与乡村建设与乡村治理密切联结；与新型城镇化和乡村产业转型升级相关联。强村公司较为适用于产业化和城镇化程度较高的农村地区。

值得注意的是，浙江曾经率先探索农村生产、供销、信用“三位一体”合作模式，集体经济组织实现路径，也是合作社与强村公司模式两者并存。

靶向的基本命题：探索统分结合的新内涵

发展壮大农村新型集体经济，一方面要结合集体产权制度改革，打造规范的基础单元——村集体股份经济合作社，另一方面需结合实际，在具体组织形式层面进行探索。探索应结合市场机制而非简单的行政推动，要呼应农业农村的现实需要，应对农业农村现代化面临的诸多核心难题。

第一，农村资产的“沉睡”与低质低效问题。农村集体产权制度改革后需要解决的一个核心问题，即激活农村“沉睡”资产。其中一项重要的因素，是土地、林权等资产处于产权碎片化和低质低效状态，无法适应适度规模经营要求，进而无法实现合理产权收益。需要在兼顾公平与效率的前提下，形成有效的集体行动；村集体经济组织就是天然的组织者、协调者。

第二，农业农村的弱质性和造血机制。从产业特点和城乡关系看，农业处于相对弱势；农村资产的“沉睡”状态加重了这种弱质性。脱贫攻坚战与推进乡村全面振兴，得到政府和社会各界的大量扶持，在相当程度上缓解了这一状态。而将“输血”机制转为“造血”机制，提升内生能力，需要从要素的优化组合入手，推动农业转型升级和乡村建设；从地方实践来看，解决问题的抓手，在于打造强有力的集体经济组织，帮助贫困村发展壮大新型集体经济。

第三，简单市场化的道路走不通。农村农业的弱质性，农村市场化程度较低，要素市场处于初步发展阶段。资本下乡多以低价获取要素，以实现利润最大化为导向，难以成为脱贫攻坚与共同富裕的中坚力量。“三农”问题具有战略性、长期性，难以构建与之相匹配的耐心资本投融资机制。而解决农村土地碎片化、实施高标准农田建设，以及推动生态发展、绿色发展等项工作，完全依靠市场化方式推进往往成本高昂、效果极不理想。构建稳定的村集体经济组织，引入有效的市场法人，有机结合党建引领、政府引导与市场机制三个方面，方能解决这些问题。

第四，“统”的能力与机制问题。20世纪80年代，农村改革建立了家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，有力推动了农村经济和农业的发展。随着时间的推移，农村形势发生了很大变化，村集体经济组织逐渐涣散，集体经济式微，“统”的能力严重不足，客观要求做出相应调整和变革。

综上，村集体经济是撬动“三农”改革深化的重要抓手。而发展壮大新型集体经济，靶向的基本命题可以归结为“统”的能力与机制问题，即如何以党的领导和政策扶持，强化村集体“统”的能力，让村集体有能力自主探索“统”与“分”的最佳结合点和统分结合的新内涵、新机制、新形式。

这一基本命题又可以展开为三个方面：

一是解决要素市场与生产、产品市场之间的差距问题。如前所述，农村资产要素处于“沉睡”状态，难以通过市场合理定价；而生产环节与产品销售环节则已实现市场化。目前看，弥合这一差距的选择，是通过党支部领办合作社这一形式，促成要素合作，并实现收益内部化、长期化。原因在于要素（如土地）的组织性定价高于简单市场化价格，接近要素潜在价值；随着集体经济发展壮大，还可以提升其远期价值，使农民和村集体受益。实践中可以看到：横向上，推动生产、供销、信用诸领域及各环节的综合性农民合作，并以党支部领办将农民合作与村集体经济有机联结；纵向上，以联村党委等形式，促进纵向一体化和村集体抱团跨区域合作、实现规模优势，并与村集体-专业合作社的灵活专业化优势有机结合。在村集体经济要在要素、生产与产品市场三个维度同步展开统分结合的新探索。

第二，“统”要在基础设施与公共服务、公共事务领域发挥作用。乡村产业经济发展要与乡村建设、乡村治理相结合，乡村的公共服务、基础设施建设中，不少以政府购买服务及财政扶持等方式提供。强村公司正是在这样的背景下应运而生。通过“强村公司”方式发展新型集体经济，政府购买与财政金融扶持措施可很好地发挥催化剂作用；集体经济在公共性领域发挥“统”作用也有助于增强村集体的公信力、凝聚力，同时提高村民的参与度，将集体经济发展与基层治理优化并举。 

第三，“统”要在短板弱项领域、薄弱环节发力、促进共同富裕。目前农村农业存在诸多短板弱项与薄弱环节，村集体经济要通过“统分结合”的机制探索，充分利用好政策资源，在薄弱环节发力并解决问题，实现自身发展。例如山东烟台的衣家村是个贫困的山村，他们创造了“工票”制，不论男女老少，参加基础设施修建即可按投入劳动获得工票，据此可入股合作社，或领取劳动报酬。将财政扶持资金转化为集体信用，解决基础设施短板问题，为党支部领办合作社提供了更好的生产设施条件，提高了群众收入，也再造了村集体经济。集体经济发挥“统”的作用，灵活运用统分结合，可以克服简单市场化的诸多弊端。

总体看，发展壮大新型集体经济，不仅体现在集体经济收入上，更重要的在于统分结合的能力上，灵活运用集体经济的不同组织形式及其组合，恰恰是村集体经济“统分结合”能力的外在体现。

解决之道：嵌入、适配与建构性制度

研究党支部领办合作社与强村公司这两种主要组织实现形式，尤其村股份经济合作社与之形成的“1+N”结构，可以发现不论哪种组织实现形式，除了增加集体经济收入外，更重要的还在于提升集体经济的能力，核心是“统分结合”能力，是深层次解决“输血式”扶持向“造血式”扶持的转化机制问题。

第一，乡村治理的结构性嵌入。乡村基层治理的结构可称为“一核引领，多元共治”：“一核”是党的建设，“多元共治”中村民委员会是基础的治理主体，村集体是基本治理单元。党支部领办合作社，与乡村治理形成结构性嵌入。通过党支部领办，将党建引领具体化到村集体股份经济合作社与农民专业合作社中，使得“一核引领”的内涵进一步得到充实，对于多元主体的治理参与和经济参与发挥领导和引领作用，这一作用又通过组织和人才途径得以强化。例如党支部与合作社之间的“双向进入、交叉任职”，村党支部书记要按照《中国共产党支部工作条例（试行）》《农村工作条例》等文件相关规定和要求履行责任。从实际效果看，党支部领办合作社能搞得好，均构建了集体经济、合作社与乡村治理之间的正反馈机制。烟台市委组织部提出了“好人+能人，才是当家人”的选人标准，加强村级负责人的队伍建设，形成“又红又专”的基层治理能人队伍。乡村治理降低了要素优化组合的成本，为集体经济提供更好的要素；有竞争力的合作社可以增加集体经济收入，在分配机制上为乡村治理提供了经济条件。

第二，乡村振兴的体系性适配。促进乡村全面振兴的工作体系在于五级书记一起抓，形成体系化推进机制。党支部领办合作社能够形成活力，机理在于与乡村振兴形成体系性适配，集聚条块资源、凝聚合力。实践中，通过市级统筹推进，市、县（区）、乡、村四级体系化推进落地，而党支部领办合作社将这一体系的基层进行强化，对政策资源进行统筹、集成与落地。省级则在地方试点和基层探索的基础上，予以制度与政策确认。例如2023年，山东省对于党支部领办合作社、浙江省对三位一体农民综合合作与强村公司模式，均发布了省级文件，提升集体经济发展壮大的协调、引导、规范，加强了村集体经济发展与乡村振兴的适配性。

第三，建构性制度创新。农村要素（土地）碎片化，市场不健全，是当前农村资产难以有效定价的主要原因。党支部领办合作社等方式，是通过组织性定价、行政性引导保障农民和村集体的权益；股份经济合作社（合作社）通过成本收益内部化，实现这种定价方式下的要素合作与优化重组。然而与外部合作，则需要通过市场机制进行。因此，各地在农村集体产权改革过程中，纷纷开展农村产权交易体系的探索与建构。

当前阶段，对农村产权交易中心不能视为简单的市场化工具，而应视为一种建构性市场的制度创新。其含义是：(1)政府不仅是市场的建构者，而且作为特殊的当事人，在市场内部持续地发挥引领和协调的作用；(2)政府将某种价值目标（共同富裕、绿色发展、均衡发展、脱贫攻坚等）引入市场，使之与参与主体的目标相结合，达到激励相容。

例如在某些地方的探索中，村集体被吸收为产权交易中心的股东，参与其建设并享受收益。如温州市鹿城区农村产权服务中心由鹿城区强村公司负责运营，该公司由鹿城区文旅传媒集团和全区34个薄弱村共同出资成立。发源于福建南平的“生态银行”、浙江丽水的“两山银行”，也属于这类建构性市场的创新探索，主要服务于碳汇这类新要素的确认、确权与交易，将绿色生态发展与生态产品价值实现机制等新理念、新机制，落地于农村地区。

建构性制度创新（尤其是建构性市场）的重要性在于，以行政性方式推动引导体制机制转化，从而将外力推动转化为内生能力。对于集体经济而言，建构性市场的作用还在于：(1)帮助农村资产的要素标准化，得以与金融资源等标准化领域衔接；(2)农村资产种类繁多，通过这类建构性市场可对要素重组的优化组合提供平台；(3)规范要素市场，弥合与生产和产品市场的差距，为进一步促进城乡融合发展、要素双向流动准备条件。

发展壮大新型集体经济，解决“统分结合”能力和机制的基本命题，可以归结为：(1)通过与乡村治理的结构性嵌入，形成党建引领、集体经济与乡村治理的正反馈循环，形成集体行动的内源动力和集体经济的内生能力；(2)通过与乡村振兴的体系性适配，聚合外部扶持资源，促进集体经济由虚变实、由弱变强，并通过集体经济组织法人结构（1+N）体系，探索“统分结合”的新机制、新形式；(3)通过建构性制度创新尤其是建构性市场，深化农村市场化改革，锻炼村集体利用市场机制进行“统分结合”的能力，打造“小而美”的村集体经济基本单元。

（编辑  苏歌）