运用法律工具保护我国金融资产安全

 

内容提要：在国际贸易中，金融资产安全问题十分重要，是各国必须予以重视的问题。近年来，美国等西方国家利用其在支付体系、金融信息系统等方面的话语权优势，逐渐将金融制裁作为针对他国进行经济制裁的主要手段，从而保障其单边国家利益。本文基于保护中国金融资产安全考量，借鉴国际上运用反制裁、反干涉、反长臂管辖等法律工具保护金融资产安全的法律法规及实操案例经验，以及国企央企应对金融资产制裁问题的实际需求，针对我国保护金融资产安全的法律法规工具存在的问题，提出如何构建金融资产安全保障法律框架的建议。

 

近年来，大国间博弈加剧。美西方国家将金融制裁作为经济制裁的常用形式之一，利用对被制裁人经济资源的控制，精确打击、遏制被制裁人的金融力量，致使被制裁人陷入经济困难甚至崩溃、迫使其不得不屈服于制裁方的巨大压力，甚至对全球经济稳定和发展造成负面影响。

与以物项为主要管制对象的出口管制等形式不同，金融制裁是以金融资产为对象。近年来，美国等西方国家利用其在支付体系、金融信息系统等方面的话语权优势，愈来愈将金融制裁作为主要的经济制裁手段，以实现美国单边国家利益。例如，美国财政部海外资产控制办公室（OFAC）仅2023年一年就实施了17起处罚，累积处罚总额超过15亿美元。[1] 其中就包括约10家线上支付、虚拟币平台及银行等金融机构。从国际贸易的角度，任何类型的金融制裁都会对企业正常的经贸活动产生消极影响，尤其是我国国企与央企的境外金融资产在支持国家的国际化、国际贸易、外交和风险管理方面都发挥着关键作用，更需要谨慎管理，防范金融制裁的风险。

境内外现行金融制裁法律法规梳理

金融制裁，一般是以金融资产为对象，冻结或没收有关国主体在美国或由美国人控制的资产、限制融资，这是美国最常使用的金融制裁手段。对企业而言，金融资产是实物资产的“对称”概念，是单位或个人所拥有的以价值形态存在的资产，也是一种索取实物资产的无形的权利，主要包括库存现金、应收账款、应收票据、贷款、垫款等。美国针对中国最常使用的金融制裁手段，是冻结或没收中国主体在美国或由美国人控制的资产以及限制融资，其主要原则是限制美国人（包括法人、自然人和其他机构）与被制裁主体开展交易，最为典型的是SDN清单（特别指定国民清单）；或是不允许美国资金进行投资，最为典型的是CMIC清单（非特别指定国民中国军工复合体企业清单）。

从国际法角度看，各国（尤其是西方各国）在制定相关制裁法律法规时，均以《联合国宪章》及《联合国参与法》作为其制定制裁法律法规的国际法渊源。从立法完善的角度，我国也可以将联合国相关法律纳入国际法渊源。

美西方金融制裁法律法规体系与其他国家反制裁相关法律体系的建立与发展

1.境外部分国家地区制裁相关法律法规。

目前，出台制裁相关法律法规的国家或地区，主要有美国、欧盟、英国等。

美国制裁的核心法律为《国际紧急经济权力法》《国家紧急状态法》《爱国者法案》等，并通过法案与总统令等方式，在特定时期针对特定国家或事件实施制裁。作为运用制裁手段最频繁的国家，美国已经初步构建了包括《联合国宪章》《国家紧急状态法》《国际紧急经济权力法》等核心法律；《爱国者法案》《国防授权法案》《对敌贸易法》等相关法律；《伊朗制裁法》《赫尔姆斯-伯顿法案》《支持乌克兰自由法》等针对特定国家/地区的法案；以及针对特定问题的美国总统行政令和财政部公布的专门条例等政策文件条例在内的完整对外制裁体系，从而实现对受制裁主体的全方位针对性打击。

美国金融制裁措施的执行实施则主要由美国财政部负责组织，具体执行机构是“外国资产控制办公室（Office of Foreign Assets Control, OFAC）”。

常见金融制裁手段。直接以禁止或限制向被制裁国企业放贷并提供出口信贷和担保；禁止被制裁国在美投资；停止向被制裁国进行官方援助；要求国际金融组织（如世界银行、国际货币基金组织等）停止向被制裁国提供援助或贷款；冻结被制裁者在美国本土资产或在海外金融机构中被美国控制的财产；对被制裁者处以罚金；对违反规定与被制裁者进行交易的个人处以罚金或监禁等方式，直接实施“点对点”制裁等。

制裁效果。美国通过所谓的“二级制裁”（或称“次级制裁”），突破一般的地域管辖范围，使其制裁直接作用于他国实体，达到多边制裁效果。由于外国金融机构不在美国执法机关的实际管辖之下，美国政府的二级制裁措施通常有两种表现形式，一是将有关外国金融机构列入黑名单，予以罚款；二是直接禁止有关外国金融机构通过美国银行及海外分支机构办理业务、开立或维持美国账户、进行清算等。通过二级制裁，美国可迫使第三国及其企业在被制裁国和美国的金融市场之间做出选择，从而达到事实上的多边制裁效果。[2]

在欧盟语境内，经济制裁也可被称为“限制性措施”（Restrictive Measures）。欧盟制裁的核心法律为《欧洲联盟条约》《欧盟运行条约》。随着欧盟《保护联盟及其成员国免受第三国经济胁迫条例(草案》等立法的公布，欧盟的对外制裁体系有所升级。英国制裁的核心法律为《制裁和反洗钱法》《反恐法》《反恐怖主义、犯罪和安全法》等，均包含经济及金融制裁相关的条款。

2.境外部分国家地区反制裁相关法律法规。

西方国家制裁法律法规的发展相应伴随着其他国反制裁相关法律体系的建立与发展。受到不公正制裁的各国也相应建立并逐步完善了其反制裁法律体系。

以俄罗斯为例，自2014年克里米亚危机以来，部分国家对俄罗斯多次实施经济制裁；在俄乌冲突爆发后，此类针对俄罗斯的制裁更进一步上升到了史无前例的规模与强度，制裁对象从企业到个人，包括俄罗斯的政要、精英及企业家等，针对行业涉及俄罗斯的高科技产品、能源、金融等重点行业，制裁手段包括禁止交易、冻结资产、阻断融资、排除国际金融系统等等，可谓是制裁工具“尽出”。俄罗斯为了保护其国内主体的合法利益，也积极创建本国反制裁法律及政策体系，以撬动各国制裁的封锁堡垒，积极主动采取行动，通过各种渠道予以反击。

2018年，俄罗斯正式出台了《关于影响（反制）美国和其他国家不友好行为的措施的法律》，列举了6类俄罗斯可以实施的反制措施等。2022年以来，为应对他国制裁，俄罗斯针锋相对地出台了一系列反制裁措施，并通过一系列的总统令构建了快速响应的反制措施决策体系，包括：以名单形式列明包括美国、英国等主要制裁实施国家在内的“不友好国家和地区”，要求俄罗斯企业与不友好地区企业进行交易时均须俄联邦政府批准，且一律以俄货币卢布进行交易、限制“不友好国家”主体在俄罗斯境内的合同履行、金融交易、股份交易等；禁止俄罗斯金融机构向境外机构提供交易信息、消费者信息等。在财政政策上，俄罗斯提出了SWIFT系统的国内替代性方案SPFS，意图用其取代SWIFT的功能角色，作为对国际主流金融基础设施的替代性方案。这一系列应对措施及反制裁工具引起了国际社会的广泛关注，为我国的反制裁、反干涉、反长臂管辖立法和政策体系创建提供了宝贵的经验借鉴。

其他被制裁国家制定的反制裁法律还有伊朗《反制裁战略法》、古巴《重申古巴尊严和主权法案》、委内瑞拉《反封锁法》、墨西哥《保护贸易和投资免受违反国际法的外国法律规制法》等。欧盟的反制裁主要法律为《阻断法令》《免受第三国立法及由此产生行动之域外适用影响的保护法案》，其目的在于阻断和抵消美国制裁措施对欧盟自然人和法人的适用效果。有类似效果的法律还有英国《贸易利益保护立法》、澳大利亚《外国反托拉斯判决法》、加拿大《域外措施法案》等。

3.境外部分国家地区反制裁相关实际案例。

在对抗美国等西方国家的金融制裁过程中，有部分实操案例，运用包括主权国家司法管辖权、阻断法、政治协商与外交手段等工具，有效地抵抗了单边主义制裁行为，有力地捍卫了国家主权，值得我国进一步研究借鉴。

例如，在Tsargrad Media v. Google LLC (USA)和Google Ireland Ltd. and Google（Russia）（合称“Google”） 一案中，被告Google对俄罗斯法院的管辖权提出异议，称根据Google公司的一般性条款规定，此案应由英国法院及美国法院管辖。但俄罗斯法院认为，受英美两国对俄罗斯主体制裁的影响，Tsargrad Media公司无法在上述实施制裁的司法辖区获得实质性的司法救助，俄罗斯法院合法拥有对境外实体的专属管辖权，驳回了Google的管辖权异议，并最终认定Google封锁Youtube频道的行为是非法的，判令Google公司在判决生效的5天内解除对“Tsargrad TV”油管账户的封锁，否则从第6天开始需要每天支付10万卢布的司法违约金，司法违约金数额还会每周翻倍，直至法院判决得到履行。[3]

欧盟近年来作为制裁的主要实施地区，在应对他国制裁及反制裁上也具备相关的实操经验。如在Bank Melli Iran v. Telekom Deutschland GmBH一案中，伊朗梅利银行（Bank Melli Iran）被美国OFAC列入“SDN清单”， 并被冻结了该银行在美国管辖下的资产。德国电信公司（Telekom Deutschland）因此终止了双方间的所有合作。梅利银行向德国汉堡地方法院起诉，认为德国电信终止合同的行为违反了《阻断法案》第 5 条的规定， [4] 要求德国电信继续履行合同义务。2021 年 12 月 21 日，欧洲法院回应，欧盟经营者出于降低经营风险等原因的考虑，可能倾向于自发遵守外国制裁法案以规避风险第5条的适用范围。最终，德国法院出具禁令，强制要求Telekom Deutschland恢复向被制裁企业Bank Melli Iran提供电信服务。^[5]

除此之外，政府机构的发声、强硬态度及外交活动也能有效帮助受制裁主体实现“解围”。如2007年，美国投资者Cerberus Capital试图以32亿欧元的价格收购奥地利BAWAG银行。BAWAG银行因此对大约100名古巴客户表示，必须取消这些人在BAWAG银行开立的账户，否则新东家Cerberus Capital收购可能会因美国的“二级制裁”而受阻。对此，奥地利指控其违反《欧盟阻断法》，奥地利外交部长Ursula Plassnik公开表示，“美国法律不适用于奥地利。我们不是美国的第 51 个州……欧盟和联合国都没有对伊朗或古巴实施全面经济或接触封锁。”^[6] Cerberus立即向美国当局寻求豁免，并获得了批准，美国允许BAWAG银行恢复这些古巴公民的银行账号，而 Cerberus 可以继续接管 BAWAG。^[7]

这些实践经验为我国运用各类法律工具反击阻碍国际自由贸易与资本自由流动的行为、维护国家利益与国际经济秩序提供了宝贵的借鉴。

我国反制裁法律法规体系初具框架

1.法律。

2020年起，全国人大先后出台了《中华人民共和国出口管制法》《中华人民共和国反外国制裁法》《中华人民共和国对外贸易法》《中华人民共和国对外关系法》与《中华人民共和国外国国家豁免法》，形成了我国反制裁法律法规系统的初步框架，填补了我国在制裁与反制裁工具上的空白。

2.部门规章。

2020年起，商务部先后发布了《不可靠实体清单规定》《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》与《中国禁止出口限制出口技术目录》以达到完善、细化以及在实践中运用前述法律的目的。2023年2月16日，我国首次使用“不可靠实体清单”，将两家对台军售企业列入清单并采取一系列制裁措施，探索通过制裁手段反击他国实施非法行为的主体,9月15日，进一步依据《中华人民共和国反外国制裁法》，对美国洛克希德·马丁公司密苏里州圣路易斯市分公司和诺斯罗普·格鲁曼公司实施制裁。

多边及双边争端解决机制与金融制裁

我国可以借助以下途径应对金融制裁：一是借助世贸组织（WTO）和国际投资争端解决中心（ICSID）等全球性争端解决机制；二是利用北美自贸区（NAFTA）、欧盟争端解决机制、中国—东盟自由贸易区（CAFTA）等区域性争端解决机制，通过谈判、磋商、仲裁等方式化解金融制裁；三是通过签订双边自由贸易协定，与相应国家设定明确的争议解决机制。

此外，中国政府还可以援引国际礼让原则，或借助“法庭之友”制度[8] 和外交手段、外交保护来应对相关制裁、干涉和长臂管辖：

例如在河北维尔康公司维生素C美国反垄断案中，美国得克萨斯州及新泽西州的两家公司指控维尔康公司等多家中国维生素C制造商通过达成固定价格协议违反了美国反垄断法，美国法院一审判决维尔康公司败诉并承担约1.53亿美元的高额赔偿。维尔康公司提出上诉，我国商务部新闻发言人公开表示，相关中国企业的行为完全符合当时中国的法律法规，美国针对中国企业的审理结果“不公正、不恰当”。中国政府出面向美国国务院递交了抗议一审裁决的外交照会，商务部向美国上诉法院以“法庭之友”书面建议的形式陈述意见。最终，美国二审法院认定，由于中国法律要求维尔康公司协商定价并削减维生素C出口数量，是中国的法律体系与美国的反垄断法的冲突导致了被告的法律责任。因此，根据国际礼让原则，美国法院判决，撤销一审判决，维尔康公司胜诉。

我国企业在应对国际贸易诉讼时，可以考虑在我国商务部、相关行业协会的支持与帮助下，运用“法庭之友”及“国际礼让原则”，说服美国当地法院撤销判决，有效维护自身合法利益，尽可能避免相关损失。

国央企针对金融资产制裁的问题及需求

中国企业在面临金融资产制裁时面临巨大挑战。具体而言，以美国制裁为例，我们将中国企业，特别是国企面临的风险梳理为以下七项：

1. 企业获取信息的被动性与美国制裁突发性的冲突；

2. 金融资产交易的持续性与美国制裁令即刻生效的矛盾；

3. 金融资产交易的合法性与美国制裁的违法性之间的矛盾；

4. 金融资产交易主体的排他性与美国制裁涉及主体的全面性之间的矛盾；

5. 企业交易内容的具体性与美国制裁禁止内容的广泛性之间的矛盾；

6. 合同法律关系与制裁法律存在适用法律的矛盾，并导致了企业救济手段适用的困难；

7. 中国现有司法体系的支持较少，对企业支持有限。

企业应当积极采取措施，制定实施多层次、全方位的反制裁应对策略来维护和捍卫自身的合法权益。同时，政府也应当在不同阶段给予企业更多的支持与帮扶。本文主要从事前预警、事中合作、事后救济三个维度展开针对金融资产制裁问题的各参与方可实施的应对策略进行分析。

事前预警：建立完备预警机制

一方面，企业应加强风险意识，应当：

1. 密切关注国际事务及新闻动态，建立完备的贸易合规体系；

2. 对交易相对方的经营行为，经营物项进行定期尽职调查，以获得更全面的风险评估；

3. 对高风险贸易相对方、高风险贸易方式及行业进行整合和规避，降低被制裁可能；

4. 建立多样化的供应链及合作关系，减少对特定企业、产品及技术和高风险相对方的依赖；^[9]

5. 运用信息技术来提高对企业信息的保护，减少数据泄露的风险；

6. 通过交易合同、签署合规承诺函等方式强化交易相对方的信息披露义务及违约责任，明确受损赔偿机制；^[10]

7. 建立应对金融制裁危机的计划，迅速采取适当措施以减轻风险。

另一方面，政府应加大帮扶力度，提供多方面的信息指引与监督：

1.政府相关部门可以建立金融风险信息共享平台，定期发布相关国家管控政策的变化和趋势。

2.各地金融监管机构，可以有计划地对管辖区内的重点企业进行必要的访谈，确保风险预警机制的落实。

3.政府可以与律师事务所及法律专家进行合作，协助国央企建立合规体系，获得更专业更有针对性的法律意见。

事中合作：开展多元化合作，增强业务韧性

各方应开展多元化合作，最大限度地保证金融交易的安全：国资委应加强对国企防范金融制裁的政策指导，提高其风险防范及应对的能力；金融监管机构应要求企业就特定金融资产业务出具贸易合规分析报告，并建立跨部门的信息共享机制，加强部门协作；相关企业应当减少对美元资产的依赖，优化外汇资产结构，并保持与政府监管机关的有效沟通与联络；律师事务所等专业服务提供方可以主动接触相关受制裁主体、为其提供必要法律建议与合规方案建设服务；其他第三方机构可以主导建立企业金融资产风险的动态监控系统，供企业参考。

事后救济：建立迅速响应及救济机制

一方面，在国内私法救济上，私人主体可以通过《反外国制裁法》第十二条及《阻断办法》第九条规定的追偿诉讼制度实现私人救济。同时，在企业因遭受美国制裁而无法开展正常贸易往来活动时，企业可根据《阻断办法》，向商务部报告情况寻求指引，商务部会根据具体情况出台不承认美国制裁的禁令，协助企业减少不利影响。^[11] 另一方面，在国外法律救济上，以美国为例，企业可以向管理制裁清单的部门提交除名申请，也可以向美国财政部等有关部门提起行政诉讼或联邦诉讼。目前，中国企业小米公司（Xiaomi Corporation）和箩筐技术（Luokuang Technology Corp.）都已先后通过美国法院的诉讼获得了胜诉。

我国现有反制性法律工具的运用情况和立法政策建议

我国反制性法律工具及司法衔接有待完善

我国已颁布了《反外国制裁法》《对外关系法》《外国国家豁免法》《不可靠实体清单规定》《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》等法律法规、行政规章，填补了反制性法律的顶层框架设计上的空白。但仍有部分问题有待进一步解决：

在实施细则配套措施方面，仍需要相关的配套规章解决执法问题，首先应明确何时将由国务院有关部门出台相关细化的配套措施。同时，在出台配套措施时，有关部门应当注意平衡运用国际规则维护国家主权、安全和发展利益与深化改革、扩大开放的关系，避免法益的冲突。

对于实践中《反外国制裁法》第十一条、第十二条可能会产生的多法域管辖权冲突问题，应当尽快出台详细的措施，为企业提供明确指引。

在补偿机制建设方面，我国可以借鉴欧盟《阻断法案》、加拿大《域外措施法案》制定补偿性条款，对制裁对象遭受制裁后受到的损失进行补偿，并细化补偿的适用前提、补偿范围和程序。

我国应当强化健全受制裁主体汇报机制，便于我国政府及时采取措施，保护我国经济贸易利益。

除此之外，我国现行法律工具也存在一定的境内外司法衔接问题，有待进一步明晰：

第一，在司法禁诉令和拒绝承认和执行外国判决方面，建议我国完善不承认他国司法判决和行政规定的立法，宣示和捍卫我国司法主权，为我国实体在域外受到制裁时提供有效的抗辩主张和本国法援引来源。

第二，在反制措施的执行上，依据《外国国家豁免法》，对于在外国法院针对我国启动的司法程序并危及我国金融机构在外资产安全的情况，我国可以依法采用对等原则予以反制，有助于维护我国金融机构在外资产安全、遏阻针对我国金融资产的滥诉行为。2023年以来，我国在出口管制和反制领域频频出台相关举措，建议严格执行目前生效的反制措施，同时考虑在提高司法适用程序衔接的顺畅度、明确清晰精准地阻断指向、加强企业遵守禁令的动力等方面出台各项配套措施，以确保加强和完善对生效措施的执行力度和执行效果。

创设针对性立法及政策

1.建立针对金融领域的反制裁、反干涉、反长臂管辖专门立法和政策工具。

在我国现有的法律框架中，尚没有明确的适用金融机构金融资产的反制裁、反干涉和反长臂管辖法律政策工具。建议制定专门针对金融机构和金融资产的反制裁和阻断法律法规：要求境内外金融机构遵守我国反外国不当制裁的合规义务。赋予国家金融监管总局或人民银行适当授权，要求在华经营金融机构履行相应报告、冻结义务，以阻断外国不当制裁在中国境内的效力。

在政策和机制设计上，建议进一步推进构建人民币结算系统及其他非美元结算系统，可考虑参考欧盟SPV支付系统与INSTEX易货系统，降低对美元结算系统依赖度，从而减弱依托美元体系的经济制裁对我国金融机构的冲击。

现阶段也应做好损害评估工作，鼓励相关机构建立完善有针对性的域外管辖风险筛查机制；建立海外利益损失报告机制，制定对应救济方式，为出台对应反制法律提供实务依据、为提起国际争端解决提供证据。

2.完善针对保护在华外国金融资产安全的立法和政策。

在域外经济管辖原则上，不宜全盘照搬美国的“效果原则”。我国应当坚定遵循反映发展中国家要求的域外管辖原则，积极参与和促进国家间合作，注重国内协调和国际协调并重。建议我国以保护国家主权和经济利益为原则，以协商合作为基础，考虑“合理原则”，本着平等原则进行立法。在具体适用时，在互惠、公平、合理的前提条件下，对外国的机构提供方便，完善针对保护在华外国金融资产安全的立法和政策。新出台的《外国国家豁免法》提供了一个有效的解决方案，以保护外国国家资产豁免为原则，以特定领域商业金融资产为例外的制度，能够取得保护和反制不同立法目的的平衡。

3.考虑创设主动防御的反制裁、反干涉、反长臂管辖立法和政策。

俄罗斯出台了《对美国和其他国家的敌对行为的反制措施》，通过采用反制措施减轻美国制裁的影响，呈现出主动防御的特征：在适用主体上，俄罗斯的各级政府部门、俄罗斯公民及受俄罗斯司法管辖的法律实体都必须执行该法律。在适用对象上，针对美国等“敌对国家”以及其域内的实体的官员、国民采取的危害俄罗斯的主权和领土完整，国家利益与安全，俄罗斯人民的自由与权利的措施。在具体措施上，该法律采用了禁止、限制进出口、政府采购、私有化参与主体限制等方法。

我国法律对于域外管辖则总体上持被动保守态度。在复杂的国际经济政治环境背景下，我国在一定程度上可借鉴俄罗斯的反制裁法，从法律角度整体上创设主动防御的反制裁、反干涉、反长臂管辖立法和政策，尤其是针对金融行业和金融资产的特点制定专章专款，以此加强对本国人利益的保护。

（编辑  季节）