经济导刊
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当前我国财政运行特征、隐忧及建议

郑培 来源: 2022.11.01 10:01:58


当前我国经济增长速度承受较大下行压力。二季度GDP同比增长0.4%,上半年同比增长2.5%。疫情要防住、经济要稳住、发展要安全,这是党中央的明确要求。要实现全年经济增速预期目标,财政政策应发挥更大的积极作用。当前,财政运行中一些隐忧需要引起重视。一方面要贯彻落实党中央稳经济一揽子措施,实施积极的财政政策,精准发力,发挥财政政策支撑和兜底作用。另一方面,要兼顾改革,针对诸如财政收支矛盾、债务风险等问题,需要多措并举,不断提升财政政策的运行效能和可持续性。


当前财政运行主要特征

全国一般公共预算收入筑底回升,但总体依然较弱

20221-7月,全国一般公共预算收入124981亿元,在扣除留抵退税情况下增长3.2%,按自然口径计算下降9.2%。分阶段看,一季度累计同比增长8.6%。受到疫情反弹和留抵退税影响,45月连续出现较大降幅。进入6月份以来,财政收入触底回升,首次由负转正。7月份,全国一般公共预算收入同比增速为-4.1%,扣除留抵退税后,同比增速为2.6%,连续两个月正增长。但当前财政收入仅完成全年预算收入的59.5%,明显慢于过去5年平均值,总体依然较弱。

受多重不利因素影响,部分省市财政收入下降明显

受疫情反复、投资和消费需求不足、供应链冲击、留抵退税等多重因素叠加影响,部分省市财政收入下降明显。在扣除留抵退税影响后,一些地区财政收入也出现了大幅下滑,如吉林、天津、上海上半年同比分别下降了28.6%17.7%12.9%。长三角、珠三角等经济发达地区成为受影响最集中的区域,区域内城市财政收入状况受到不同程度的影响。

土地市场持续低迷,政府基金收入大幅下降

据国家统计局数据,1-7月商品房销售面积、销售额分别同比下降23.1%28.8%。受房地产市场下行、资金链收紧等因素影响,各地区土地出让收入延续深度下跌。土地出让收入是财政“第二本账”的主要来源,并在其中占比较高,一些地方甚至超过了85%。受此影响,1-7月全国政府性基金预算收入33384亿元,同比下降28.9%,其中地方政府性基金预算本级收入31227亿元,同比下降30%。土地出让收入的下降,进一步加剧一些地方政府的财政收支矛盾。

专项债发行提速,对投资支撑作用不断显现

2021年年底至2022年年初,地方专项债发行政策密集出台,按照国务院常务会议的要求及财政部的部署,2022年新增专项债要在9月底之前发行完毕。据统计,截至6月末,各地发行新增专项债券3.41万亿元,2022年用于项目建设的新增专项债券额度基本发行完毕,已发行的新增专项债券共支持超过2.38万个项目,带动市场化配套融资超过5300亿元。专项债在扩大投资、促就业、稳增长方面的作用逐渐显现。

财政支出突出重民生和稳增长双目标

今年前7个月,财政支出重点突出民生保障和稳增长领域。教育、社会保障和就业、卫生健康三项民生支出同比分别增长4.7%5.5%8.6%;农林水、交通运输支出分别增长8.7%13.1%。当前经济下行压力较大,财政支出不断发力,为保障民生和恢复生产生活秩序、增强发展后劲提供支撑。

现阶段财政运行面临的几点隐忧

1.基层财政困境问题不容忽视。近年来,我国基层财源压力不断增加。2017年至2021年,地方一般公共预算本级收入同比增长分别为7.7%7%3.2%-0.9%10.9%2020年低基数效应),总体不断下降。新冠肺炎疫情以来,随着经济增速放缓,市县基层财政收入增长面临的不确定性进一步增大,特别是政府性基金收入下降明显。另一方面,减税降费、留抵退税以及保民生、保工资、保运行等刚性支出占比不断增加,疫情负面冲击进一步放大了财政收支矛盾,对中央和省级转移支付的依赖程度不断提高,这集中体现为财政自给率降低。2021年,全国财政自给率约为47%,除北京、上海、浙江、广东等省份财政自给度较高外,超过三分之二的地区财政自给率不足50%,特别是西南、西北及东北等省份财政自给率均在35%以下。


2.事权和支出责任层层下移,基层治理压力加大。近年来,地方财政支出占比一直较高,2021年这一占比为85%,今年上半年达到88%,这客观上反映出国家治理重心下沉的趋势,总体上符合激励相容的原则。2016年以来,我国已经陆续出台医疗卫生、科技、教育、交通运输、生态环境、公共文化、自然资源、应急救援等领域事权及支出责任改革方案,明确了央地之间的财权事权关系,但是省以下财政体制改革尚未真正落地。对基层政府而言,经济发展、抗疫、维稳、生态及其他公共事务方面的工作十分繁重和艰巨。地方政府承担了太多无法完成的任务,导致一些地方治理失灵的问题。

3.地方政府债务偿还压力增大,隐性债务风险仍在。付息支出快速增长与地方债发行增长具有明显的正相关性,也反映出债务偿还压力的快速增加。2022年上半年,债务付息支出5119亿元,同比增长19.8%。上半年,地方债发行提速,发行额同比增长56.9%,债务余额同比增长26%,均呈现快速增加的趋势。从各省偿债能力看,2021年各地区财政两本账(一般预算收入和政府性基金收入是地方财政收入主要来源)与当年债务余额对比,江苏、浙江、上海、广东、山东等经济强省一般预算收入与政府性基金收入之和大于当年债务余额,说明总体债务偿还能力较强。北京和西藏大体持平。其余多数省份一般预算收入与政府性基金收入之和小于当年债务余额,其中宁夏、青海、甘肃、吉林、天津、黑龙江、内蒙古、贵州、云南等区域仅为当年债务余额的三分之一左右,偿债压力更大。

地方政府显性债务偿还压力不断增加,也带来了隐性债务上升的风险。面对促稳定、保安全、谋发展等多重任务目标,一些地方政府违规举债的情况仍时有发生。20225月和7月,财政部两次通报了16起隐性债务问责案例,安徽、贵州、甘肃、黑龙江、江西等个别地方政府通过各种方式新增隐性债务,导致新的风险累积。据统计,2021年我国地方政府隐性债务(主要是城投有息负债)增加6.1万亿元,余额为53.4万亿,增速仍在10%以上。

 

相关建议

1.发挥财政稳增长的支撑作用,促进经济发展和财政增收良性循环。当前我国经济面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力。今年上半年经济同比增长2.5%,在疫情扰动、国际宏观政策收缩、乌克兰危机等不确定因素下,经济下行压力依然较大。面对增速放缓局面,一方面应充分发挥财政对经济发展的支撑和托底作用,保障重大战略及重点任务实施,适度超前推进重点基础设施建设,上半年新增的基建项目地方专项债,要尽快形成实物工作量。另一方面,要优化财政支出结构,提高资金使用效能,在支农支小、科技创新、绿色发展、乡村振兴方面增加投入,增强经济发展后劲。同时要增加公共卫生、教育、社保、就业等民生领域的投入,发挥财政的托底作用。此外,财政政策的运用应注重激发市场和企业的内在动力和活力,为市场机制发挥作用和企业可持续发展创造空间,培育税源,为财政持续增长创造条件。

2.加快完善省以下事权和支出责任。20226月,国务院办公厅下发了《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》(简称《意见》),明确了划分省以下各级事权的总体思路,以及与之相匹配的支出责任的承担原则和要求,为今后改革指明了方向。对于当前突出的基层财政困境,下一步在推进改革过程中应关注以下方面:一是省级政府的统筹和协调作用要充分发挥。对于省一级来说,除了按照《意见》要求履行相应事权和支出责任外,还应更多担负起保持区域内经济社会稳定、促进协调发展等职能,比如基层财力均衡、疫情防控、应对突发事件等,增强省级统筹全局的协调和应对能力。二是梳理省、市县级政府职能和事权,按照全覆盖的原则,加快制定省、市县级政府事权清单和支出责任明细,并动态调整,同时应考虑将市县部分事权和支出责任上移,由省级直接履行,减少市县基层过多的执行事项,降低地方治理失灵风险。三是在清晰划分事权与支出责任并形成相对固定制度的基础上,适时推进省以下财政关系立法工作,以法律或地方法规的形式将省以下事权和支出责任总体框架和原则固定下来,稳定地方预期。

3.充实地方财源,提升地方财力。财源不足是导致财政增收乏力、收支矛盾的主要因素之一。在综合考虑税种属性、外溢性等因素的基础上,进一步完善地方税体系,充实地方收入。2011年,我国在上海、重庆试点房产税,2021年全国人大授权国务院在部分地区开展房地产税改革试点,可进一步总结试点经验,统筹考虑房地产保有及流转各环节的总体税负水平,简化优化城镇土地使用税和房产税,开征规范的房地产税,收入划归各级地方政府。资源税方面,加快水资源税改革步伐,在前期10个试点省份基础上扩大试点地区范围,并考虑将资源税征收范围进一步扩大至森林、草地等。消费税领域,2019年国务院印发《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案的通知》提出,要将部分在生产(进口)环节征收的现行消费税品目逐步后移至批发或零售环节征收,拓展地方收入来源。烟、酒、成品油及乘用车四类产品在我国消费税收入中比重较高,可率先在这四类产品中落地实施。同时,应结合当前正在推进的消费税立法工作,做好衔接并为后续改革预留空间。

4.完善债务治理机制,防范风险累积,提升财政可持续性。2015年,新预算法对地方政府的举债行为进行了约束。当前地方债快速增长,有应对经济下行和疫情冲击的合理因素。对于快速增加的债务偿还压力,一方面应严格地方债审批程序和准入门槛,根据地方经济发展、财政收支等因素合理确定政府债务规模上限。为防范违约风险,应允许地方合理发债借新还旧,平滑集中偿债压力,同时借新还旧的比例应保持合理水平并逐年降低。另一方面,应进一步强化债务风险管理,建立监测预警、风险评估、应急处置、信息公开、考核问责等一系列债务风险管理机制。

相对显性债务,地方隐性债务风险危害性更大。解决隐性债务问题需要多措并举,消减存量,遏制增量,不断完善化债长效机制。当前阶段,对于存量债务,应尽快明确剥离、置换等安排,开展分析和甄别,分类制定偿还计划。对于有一定收益和稳定现金流、具备一定市场化运作条件的项目,可以通过资产划转、债转股等方式由政府债务转化为企业债务。对于没有收益或经营困难无以为继的项目,可通过兼并重组或破产清算的方式转化或核销。结合正在试点的建制县隐性债务化解工作,可增加隐性债务风险较高地区的特殊再融资债券的发行力度。同时深入推进城投公司市场化转型,明确企业经营模式和转型定位,建立现代企业制度和市场化决策机制,推动管理模式创新。对于确无实际业务、转型困难的平台公司可尝试有序破产。通过改革,使地方融资平台由地方政府的“提款机”变成当地经济社会发展的“发动机”。

(编辑  宋斌斌)



* 郑培,中国城乡发展国际交流协会副秘书长。

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