经济导刊
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乡村集体应成为乡村振兴中的独立主体

杨团 来源: 2023.02.09 11:10:18



乡村集体的主体地位是由宪法确定的。这两年颁布实施的《民法典》和《乡村振兴促进法》都进一步明确,要发展壮大农村集体经济,乡村集体和集体经济组织要发挥主体作用。2019年,中共中央、国务院发文规定,要全面推行村党组织书记通过法定程序担任村委会主任和村集体经济合作组织负责人的制度。20228月,民政部修订《村委会组织法》时,也将这些规定放进了修订稿。

2016年《中共中央、国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》指出,“农村集体经济是集体成员利用集体所有的资源要素,通过合作与联合实现共同发展的一种经济形态,是社会主义公有制经济的重要形式。”这里,集体经济的概念和形式已经表述得很清楚和准确。

尽管中央定了方向,但在实际操作中,从社会认知到法律政策的落实,还存在较多问题。从各级干部到农民集体,对这些问题都存在疑惑。有很多具体事情相互混淆,边界不清,概念不明。

乡村振兴到底要走什么路?为什么要走集体化的路?这条路是老路还是新路?如果是继承老路的新路,那么继承在哪里?新在哪里?为实现农民共富,怎么做才能既发挥集体中每个成员各自的主体性,又发挥成员集体的整体的主体性,实现集体内部的成员合作与集体内外的多主体多形式的联合?这些认知问题没有解决,将会直接影响走集体道路的成效。

乡村振兴为什么要走集体化道路

首先要认清,农民共富必须靠集体。少数个体富了,先富带后富,能够带动一部分人致富,但不能可持续地带领全体人民共富,因为动力是跟着目标来的。除非这些先富将个人致富拓展为集体创富,否则个体有再大的能耐,也不会产生为他人谋利益的持久动力。

有人说,合作化不是也能推动生产发展和农民致富吗?合作化存在私人的合作化与集体的合作化,私人的合作化是私人之间建立互助为主的专业合作社。目前,大部分现存的专业合作社都是单一产业、单一产品和单一功能,重点是生产和销售合作,农资统一买,产品统一卖,产生的利益按交易量分配。其中,囿于农产品流通市场的销售大规模与专业合作社的生产小规模之间的张力太大,所以私人专业合作社往往难以发展,大部分成为外来公司或顶着合作社牌子的公司的产品提供者。

集体化的合作化,是集体内部成员之间的合作,它以村内的集体成员共有的土地、经营性资产为公共财产,以村民共富、民主治理为目标,形成成员间规范合作的集体经济合作社。合作社的重大决策由村民大会通过,专人担负运营职责,专人管理财务,有效益全民分红,透明公开。集体在经营共同资产之外,为个人经营搭平台,鼓励个人发家致富。所以村集体组织内的合作化有两重含义,集体主体与成员主体各自以对方为自己存在的前提,结成集体与个体的共建、共融、共享关系。

其次,集体化创造了新型生产方式。集体组织不仅在内部进行成员间的合作,还与外部主体通过各种联合形成新的经营主体,多主体、多种经营方式在集体所在的社区,以平等互利为原则,创造出更多的社会财富。这种由集体经济合作社与成员个体、与村外多主体多元互动、合作生产的生产关系,产生出来的社会财富就在当地形成了综合生产力。

这种产生综合生产力的生产方式是新型集体化创造的,它与过去人民公社的集体化固然有联系,但是区别更为本质。联系主要是指土地归集体所有的生产关系。人民公社“三级所有、队为基础”规定了以生产小队(即初级社时的自然村)为集体土地的生产单位和分配单位。今天规定的集体经济组织还承认自然村或村民组是最基层的集体经济组织。两者的区别主要体现在主体和主体性上。今天的村集体不再是过去被计划体制捆绑的、缺乏独立地位、也难以具有独立意识的缺损主体,而是在市场经济下努力追求自己想要的未来发展目标的主体。今天的集体经济组织正在创造出与成员个体之间以及与外部市场主体之间的多种合作与联合的方式,以多主体多形式自主构建自己想要的社区综合生产力。

这种综合生产力,是集体经济合作社和个体以及多主体的经营组织在多元互动中、在平等互利的合作关系中形成的,是共同合作创造出来的。它与集体经济组织的生产力不同,或者说它是一种以社区范围经济为边界的、包括集体经济组织在内的多主体共同贡献的总体生产力。

国家有GDP总量,一个村、一个乡范围内的经济总量也可以度量。如果集体通过与成员个体合作、与外部主体联合产生的经济总量能在总的经济总量中占到相当比例,就说明这个集体的经济具有实力。这个比例能持续下去甚至还能扩大,在一定意义上,就是这个村或者乡的集体经济可持续发展的标志之一。

在村集体走向发展性主体的途径中,这种多元、多边合作产生的生产力,有利于达成该地造福于农民共富的适度规模经济,而不是脱离农村社区实际、更多为外来投资获利服务的大农场、大企业的大规模经济。

第三,集体化能建构乡村新型治理体系。中国乡村的治理体系具有独特性。这首先是因为乡村的党的基层组织是“全息型”组织,即基层党组织有着与党中央在思维方式和行为方式上一致性的全息特征。其实,这种全息特征是从革命战争年代支部建在连上就开始的,已经成为中国共产党的传统。所以,村党支部能够成为村级集体包括村民自治组织和集体经济组织的战斗堡垒。

此外,我国自1980年以来逐渐成型、1987年颁发的《村民委员会组织法》,实际上也促进了村民自治传统的逐步形成。而这个传统继承了从革命战争年代到改革开放的群众路线。它发展成为以村庄为边界的社区的集体治理,一种统合的综合性、公益性治理。这种治理的重点是农民通过村集体这样一个中间主体,形成和政府之间二元互动合一的中国独特发展道路,而不是国家-社会之间完全对立的道路。这是需要从实践到理论深入发掘的很重要的概念。

这样的一种村集体内部的集体自治,包括经济自治、社会自治和文化自治,对于形成社会市场上的独立主体有着非凡的意义。因为它以集体的整体意志与外部市场连接,以交流和利益交换等市场化方式,能够比较自由地探索农村新型集体经济生产方式。所以,对于乡村振兴为什么一定要走集体化道路的命题,我们要从实践出发做出理论说明。

农村新型集体经济新在哪里

讨论这个问题,我认为要从根上讨论,首先要厘清“集体”这个概念。以往的讨论往往一上来就讲集体经济组织,殊不知集体经济组织只是集体经济的一个载体,而集体经济只属于成员集体这样一个新型主体的经济功能。若不厘清成员集体这个主体,怎么明晰它的功能和载体?所以,先论集体,再论集体经济,最后是集体经济组织,这个顺序是不能变的。

新型农村集体

我们今天谈到农村集体,有个重要的前置词——“成员”。乡村集体无论怎么分层,都是“成员集体”,这就点出了新型集体的本质特点:它是全体成员的财产和利益共同体,离开了成员这个个体性主体,成员集体这个整体性主体就没有了意义。

新型的成员集体和人民公社时期三级所有的小队、大队集体相比,尽管那时的集体也由农民组成,谁属于哪个小队、大队也划分得很清楚,但在当时计划体制下,生产力又很落后,集体和成员都没有什么权利。改革开放首先是从解放农民、解放农村生产力开始的。所有的集体成员,有了国家法律赋予的四项基本权利:土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权和基层治理的参与权。

每个集体成员所拥有的这四项基本权利,来自于农村的四项基本制度:土地集体所有制度;依托集体土地建立的农村集体和集体经济组织制度;以家庭承包经营为基础、实行统分结合的双层经营体制的经营制度;村民自治的社会治理制度。这四项制度保障了农民的四项基本权利,而这四项制度的执行主体是村集体。没有村集体,农民个体的所有权利就无法得到保障。

只有将村集体明确为既独立于政府又独立于市场的社区社会主体,宪法赋予的维护其成员共有集体资源和资产权益的这种整体性权利,才能具有真正实施的空间。也只有让村集体能在足够的空间和时间条件下不断地反复实践,以独立意识找到本土环境下维护集体和成员权益的具体路径和方法,并有信心带领成员为村庄的今天和明天奋斗,这个集体才能成为实质性主体。

实质性主体是一个建构的过程,村集体在建构中保持主体性,也就是对于走自己的发展之路具有独立意识,有精神上的自觉;同时能发挥自主性,在决策和执行过程中不受外部利益的影响,不出现“被绑架”“被俘获”的问题。当遇到难题,既要符合客观实际,又要发挥主观能动性,创造性地克服困难。保持独立意识、发挥自主性和能动性正是主体性的三大要义。这也是中国共产党百年积累、沿袭至今、百战不殆的独特优势。将其用于村基层党组织领导下的村级集体,可以通过构建主体性,走出发展壮大集体的中国式农民共富的路子。

新型集体经济

新型集体经济是成员集体经济,不是损害或抛弃成员个体权益、只顾空头名誉和干部权益的假集体经济。在新型集体经济中,成员个体和集体相互依存,各以对方为自身存在的前提,形成既统合又分立的综合共同体。

这种共同体经济既不同于人民公社的公有经济,也不同于个体为王、团体只为个人提供少量功能性服务的私人经济。现在一些经济组织,无论是合作社、企业还是外部组织,提供生产、供销、消费等经济性功能服务的各种形式,已经引起大家的重视。但是作为村集体独特的社会经济的、文化的、治理的功能,譬如通过壮大集体经济,发挥能动性使村内资源得到充分利用、村内就业、助老扶幼解决得好,村民自主建立的各类团队、协会活动频繁,各类群体关系、各类矛盾解决得好——等等这些,都需要集体经济的支持。村集体就是一个公私合作、公私兼顾、具有很强的社会包容性的利益共同体。新型集体经济发展得好,就体现在村集体这个综合性利益共同体建设得好,得到全体村民的衷心拥护和支持。现在,这一点还较少被认识和提到。

新型集体经济不仅是成员集体的共同体经济,还是使得集体内外的多主体、多要素都能发挥作用,多种经济形态并存的经济。这可以称作新型集体的社会主义生产方式,是社会主义市场经济的重要组成部分。这方面的实践现在已经有一些了,需要进一步提炼总结,进行理论论证。如何将这种代表中国农村未来发展方向的实践上升到理论,增强我们对走中国式农业农村发展道路的理论自信、制度自信、文化自信,是今后的一个重要命题。

新型集体经济组织

新型集体经济组织有几个特征。

第一个特征是组织特征,三合一的村级集体领导核心为决策管理的核心。尽管新型集体经济组织纵向分层级,类似当年三级所有、队为基础的做法,村小组、行政村、乡镇都可以建立以所在范围的成员为集体的集体经济组织,但是在行政村的这个集体经济组织更为重要。这是因为《村民委员会组织法》的执行范围是行政村的成员集体,根据该法能够把行政村范围内的经济、社会、文化整合起来进行综合治理。而综合治理需要一定的地域规模和人口规模为基础条件,在这一点上,行政村比村小组在综合治理上更有利。60多年前,毛泽东同志在肯定以生产队作为生产和核算的基本单位时就指出,今后会根据发展的条件,将基本核算单位上升到生产大队,即今天的行政村。30多年前,国家在制定《村民委员会组织法》时也考虑过这个层级问题,最后确定在行政村,也是希望农民的自治组织有一个较能发挥综合功能的空间。现在有些人一讲集体经济和集体经济组织就明确指向村小组即过去的生产队,认为行政村只能做村民自治,做不了集体经济。实际上,目前做得好的村集体经济大都是行政村,他们逐渐突破本村边界,向周边村发展,以村为核心带动了跨村跨乡的集体经济联合社。

这种具有地域性、经营性、综合性、公益性特点,呈现片区形态的新型集体经济组织,有注册为联合社或联合会的,也有与社会资本或专业合作社联合,以合股方式建立混合所有制的公司。无论哪种形式,都体现了集体的外联需求,属于横向扩张。

第二个特征是经营特征。这表现在对于集体经济的权能分立和选聘分开上。理事会是由集体成员选举产生的理事们组成的,总干事是由理事会聘任的。按照国家提倡的村党组织书记通过法定程序担任村级集体经济组织负责人的方式,由村党组织书记担任理事长。理事会拥有决策权和经营的管理权,总干事或总经理拥有具体实操的经营权。

第三个特征是激励机制。集体经济组织的激励机制,是一种社区“私利”公益化的机制,也就是说,每个成员在为自己和家庭奋斗的同时,自觉地为集体添砖加瓦。不仅大河有水小河不干,小河有水也能汇集到大河,让大河更丰盈。

农村集体现存的主要问题及简要分析

村庄层面:自主创业的动力和能力匮乏

现在新型集体经济更多的只是个提法,而没能真正落到实际。大多数地区无论在内涵上还是做法上,都按照过去办集体企业的办法搞租赁承包。土地资源也基本停留在集体流转土地、发包收租金上。所以集体经济基本上被称为“吃租经济”。由于村集体的经营资产十分匮乏,只好依靠上级给项目、拨资金,成了“输血经济”。由于上级要求项目不得亏损,每年要有固定回报,年底上报计量,村集体只好把项目资金入股企业,结果更加强化了“吃租经济”。现在,大部分村集体的经济所得,只能依赖政府和社会资本投资的产业项目,从中分得一杯羹,没有自己的自主经济。村庄建设也依靠政府投资,但是政府投资建成的公共设施,却缺乏村里人投入的公共服务日常运行。

政府和外部力量越是全力扶持弱小的村集体,越是强化了村集体的依赖性,自主创业的动力和能力就越匮乏,渐渐失去对自己村庄未来发展的向往和希望。村庄规划、组织、经营都被政府和外来组织“包干”了。

社会环境层面:对村集体的认识存在误区

社会舆论将农村集体视为“大锅饭、低效率”的别称,一说农村集体就想当然地认为是要“恢复人民公社,要走回头路”。相当一部分人认为,农村改革就是要效率优先,打破大锅饭,也等于打破集体主义,简言之就是反对集体化。所谓新型集体经济就是换汤不换药,就是要恢复人民公社,但农村还是得走私营经济、能人经济、家庭农场的路。

还有很多人认为,村集体不是政府权力机构,只是《村民委员会组织法》约束的农民自治组织。面对村庄人心涣散和所谓的“干部经济”,只有软约束,没有硬约束,好事做不来,坏事难避免。村干部即便不贪污,也仅仅是执行上级的项目经济。上级给多少钱办多少事,钱花完事到头,项目结项了,产业也就散了。

政策层面:村集体对集体资源的规划权存在制度缺失

村集体没有对集体资源的规划权,也丧失了资源的部分所有权、使用权和经营权。

村财乡管、乡财县管原本是2006年税费改革后采取的临时性政策,但延续至今十多年了,并没有随着农村改革形势的变化进行应有的调整。这导致村庄财务管理上弱村和强村之间产生严重的两极分化。强村要发展就要避开这套政策,采用自己成立的公司或自己办的合作社做财务账目的方式进行体外循环。

村集体经济组织发展困难重重。虽然2016年中央文件大力倡导,但是5年过去了,发展现状与期望值仍有很大距离。登记流于形式,有相当数量的村没有进行清产核资,登记时就写个约数上报。土地资源并没有理清,集体的经营性资产大量在私人手里实际运营,往往表现为负债。

在这种情况下,很多地方的组织部门就以中央财政特别补助的方式投入资产,还有的政府撬动社会资本来投入集体资产。这方面五年来做了很多工作,但是这些经营性资产只是账上的集体资产,并不是这个村集体可以实际掌握、可以按自己意愿去经营的资产。经营性的集体资产还没有办法获得抵押贷款。虽然集体经济合作社有个银行账户,但是这种账户只作为资金进出使用,并不用于经营,所以村集体只敢出租,而不敢做实际经营。因为只要实际经营就一定有亏有盈。一些采取内外多元合作与联合方式的村集体,不怕有的项目有亏损,因为还有盈利的项目,而且盈利总额大于亏损,能做到损益平衡。实际经营要按照市场规律办,不能按行政规律办,同时又要保住村集体的财产,怎么样才能解决这当中的两难问题?非常重要的是做好政策和制度安排。

制度缺失是大问题。尽管全国49万个行政村的集体经济合作社都已经登记赋码,都开了账户,但是大部分没有发票,各类经营管理制度和监督制度尚未建立。其实这当中并非没有做得好的村集体。他们的集体经济组织也并非2017年以后按照国家政策新登记的组织,而是经历了很多年市场历练,有着与多主体合作与联合的丰富经验,而且有着自主掌握村庄发展前途的独立意识和精神自觉。2021年,农禾之家举办“乡村振兴探路者论坛”就总结提炼了他们的经验,并出版了《探路乡村振兴的基层实践》一书。这些优秀典型的做法值得总结上升为制度化的经验。

治理层面:亟需制度创新和人才创新

虽然村书记通过程序担任村委会主任和村集体经济合作社理事长的制度规定已经有文件,但在经济事务上到底怎么实现统一决策和分工负责仍然不清晰。所谓政社、政经不分的说法还在困扰着基层。权能分立,即集体经济的决策管理权和各具体项目或企业的经营操作职能的分立,在一些先进村早就解决了,但是大多数村要么被困于政治不正确的观念,要么被困于个别领导的大权独揽。破圈而出需要制度创新和人才创新。

再就是村庄治理中的官僚化、形式化、口号化倾向非常严重。太多的挂牌、会议、表格、检查、评比,让村干部整天陷于文山会海,无暇开展实际有效的工作。尽管最近中央有精神、民政部下文作严肃的纠正,但在实际中收效甚微。很多地方数字造假成风,重表面不重效果,造成党员干部越来越脱离群众。这个问题不能再从形式上做检查,是要追究我们的指导思想。

人才难题。本土人才匮乏,大家都知道。各级党组织这些年从更换村支书入手,培养本土带头人。但是带头人要带起头来,就必须倚仗本土人才团队的支持,否则事倍功半。现在的政策,是第一书记、挂职干部、乡镇社工站下村,统统是外来人才支持村庄,却没有重视培养“不走的工作队”,把本土人才的培育放在重要位置。现在的培训形式很单一,几乎没有针对本土人才团队的综合培训。对党支书、理事长的培训课程往往流于文件解释,缺乏能力和实操培育,尤其缺乏结合地方实际的案例讨论。

村集体的主体性建设

村集体目前的实际走向不是实质主体,而是日益行政化、形式化,即虚化了的虚空的主体。政府和外部力量并没有把村集体当作主体,而是乡村振兴的对象和客体,他们自己才是主体。

对于村集体的地位和功能的政策认知有较大偏差。一直以来,政府把村集体当作村委会,认为村委会作为群众自治组织只是做社会工作的,它的功能是稳定村庄、稳定村民,所以是一个社会工具。尽管2016年以来的中央文件试图用壮大集体经济来解决后税费时代乡村凋敝的倾向,但是并没有确立村集体在社会市场中的主体地位,也并没有赋予它综合性主体的权力和功能。

忽视村集体的现实原因之一,是忽视小农户在中国农业农村中的主体地位。农业政策过分偏重规模化的大农场,未认识到它们不仅不是党在农村需要长期依靠的社会基石,而且即便在农业经营上,过大规模、雇工经营的经济效率较之小农户(家庭农场)也是低下的。

扶持村集体的基本政策,一是要真正明确村集体在中国社会主义市场经济中的独立主体地位并予以政治赋权;二要改变影响其保持和弘扬主体性的经济政策和社会政策,例如应大力推进党支部领办合作社的政策,因为它可以绕过当下赋码登记的集体经济合作社无法经营的难题,在集体经济成长的过渡阶段探索适宜的权能分立的经营方式;梳理村乡关系,改善村财乡管政策;围绕集体经济组织与其他多元组织的合作与联合,制定激励集体经济组织向着实质性主体方向建设自己,改变目前政府越俎代庖、包办项目的政策倾向。三要针对村民最迫切的农产品销售的需求,由政府出资为主兴建公益性农产品批发市场,主要销售村集体合作社及联合机构统一组织的小农户农产品,以加强农户参与的集体行动。

村集体是农民组织化、集体化、合作化的核心。要想让它成为拥有主体性的实质主体,而不是形式上的虚无主体,就要多方加强村集体的主体性建设,即加强其独立意识、精神自觉,发挥其主动性和能动性。这应该是乡村振兴未来一两代人的长期任务。最近五年特别需要突出这项建设,为乡村振兴走出中国式道路打下坚实基础。

(编辑  杨利红)



* 杨团,中信改革发展研究基金会资深研究员,中国社会科学院社会学研究所研究员。

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