按照习近平总书记压实省级政府防范化解隐性债务主体责任的重要指示，根据中央经济工作会议“坚决遏制增量、化解存量”的战略部署，针对近期一些地方城投平台债券违约、债务风险紧绷等问题，中信改革发展研究基金会召开“防范化解地方债务风险：形势与应对”专题研讨会。与会专家围绕地方债务风险现状、财税体制机制、债务使用与管理、建立防范化解地方债务风险的长效机制等方面问题深入探讨，并提出政策建议。
地方债务风险现状
自2014年新《预算法》颁布以来，我国地方债务管理机制逐步成熟。在“开前门、堵后门”的工作方针指导下，我国地方政府债务风险总体可控，隐性债务风险亦有缓释。但近几年伴随疫情冲击，地方政府显性债务快速增长，隐性债务增速止降回升。部分地区债务状况继续恶化,财政库款见底，收支矛盾较为突出,地方政府债务的结构性及区域性问题持续暴露，风险进一步凸显。
地方财政预算执行情况欠佳
中国社会科学院国家金融与发展实验室理事长李扬认为，近3年来，中国政府财政杠杆率上升幅度超预期，财政预算收入增速下降，预算支出增速总体高于财政收入。值得警示的是，财政预算内收入与GDP之比明显下滑，预示着政府调控经济的能力下降。2022年，以土地出让金为主的政府性基金收入断崖式下跌，使地方政府面临巨大的财政收支压力，体现出房地产市场涨落和地方政府债务风险的密切联系。虽然地方土地出让收入下滑对于一般预算影响有限，但土地出让收入作为地方主要收入，其变化将影响到地方支持区域经济发展的财力，也影响到地方债务的可持续性。
粤开证券首席经济学家、研究院院长罗志恒，中诚信国际信用评级有限公司董事长闫衍指出，截至2022年年底，中央政府的国债余额达到25.6万亿元，地方政府债务余额达到 35.1 万亿元（其中一般债务14.4万亿元，专项债务20.7万亿元），政府显性债务余额合计达到60.7万亿元，超七成省份债务率突破120%警戒线。财政部发布《2022年12月地方政府债券发行和债务余额情况》显示，2022年地方政府债券付息支出首超万亿，呈现出总量大、增速快、付息激增、期限拉长的特点。
城投债务风险加剧
中信改革发展研究基金会咨询委员、华兴资本首席经济学家李宗光指出，分税制改革充盈了中央财政实力，但地方财政预算逐渐吃紧、融资渠道受限，使得城投平台承担部分政府融资职能，成为地方政府财源的重要补充，多年来积累了大量政府相关债务与资产。近年来，交易所和交易商协会间城投债审核与发行延续偏紧态势，借新还旧居多，发行额、融资额均下滑。多地债务负担偏高、土地出让低迷导致的地方政府偿债能力弱化、非标违约事件等较集中，部分地方信用受损加剧了城投债风险。
罗志恒指出，从全国来看，城投平台带息债务的层级分布较为均匀，省级、地市级和区县三分天下，占比相当。城投短期债务占比较高，债务滚续频繁。从地区分布上看，天津和宁夏面临较高的债务到期压力。从行业分布上看，建筑装饰、交通运输、房地产三个行业年内城投债到期规模较大。城投平台资产负债率缓慢抬升，盈利能力较弱，还本付息能力逐年下降。
专项债增长速度过快
中信改革发展研究基金会资深研究员、中央财经大学地方财政投融资研究所执行所长温来成指出，地方政府专项债规模达到历史新高、发行期限不断增加，2万亿元的再融资券表明我国地方财政在偿还专项债本金方面已经走向借新还旧的老路。虽然专项债利率下降有利于降低成本，但是专项债的发行市场化程度不高，可能会挤占企业以及社会的融资。
闫衍指出，当前地方政府债务压力上扬，结构性及区域性债务风险较为突出。专项债发展中存在五大问题：第一，项目储备是地方债高质量发展、政府“债务-资产”高效转化的核心与前提，但目前仍存在优质项目储备不足、与资金需求错配的问题；第二，地方债尤其是专项债使用效率不高，存在挪用或投向不合理等问题；第三，专项债绩效管理有待进一步完善，激励约束作用仍需强化；第四，专项债项目资本金到位难、市场化资金参与不足，基建投资拉动有限；第五，债务快速扩容下地方政府还本付息压力加大，优质资产转化不足，需重视偿还风险及债务可持续。
中信改革发展研究基金会咨询委员，厦门大学建筑与土木工程学院和经济学院教授赵燕菁认为，专项债管理过程中存在以下风险：一是专项债增长速度过快，远超GDP和财政收入的增速；二是专项债门类多且杂乱；三是政府专项债对民间投资的拉动作用有待加强；四是与科研、现代信息相关的新基建项目投资较少，传统基建与新基建之间的结构占比需要优化；五是地方政府专项债券项目绩效管理有待加强。
局部地区风险突出
与会专家普遍认为，地方政府的债务问题，主要是分布不均匀，一些地方债务风险较高，还本付息压力较大。当前地方显性债务总体风险可控，局部地区风险突出；隐性债务规模庞大，是地方政府债务风险的集中点,尤其是中西部财政实力较弱的省份。此外还有专项债的潜在风险问题，以及疫后各地经济与财力恢复程度不一、债务滚动压力分化背景下的区域性债务风险演化等。
中信改革发展研究基金会咨询委员、社科院金融研究所副所长张明认为，存在地方财政风险与金融风险相互溢出的可能性，高企的地方政府债务至少会面临下述风险：第一，未来一段时间内，地方政府还本付息压力巨大；第二，部分中西部省份仅靠自身难以还本付息，未来恐怕将会陷入债务违约的境地；第三，由于银行体系大量持有地方政府债券，一旦地方政府违约，商业银行将会出现大量不良资产。
地方债务风险形成原因分析
我国地方政府债务之所以迅速膨胀，举借超过了地方经济和财政承受能力,原因在于政府财权与支出责任不匹配,存在地方政府举债项目各环节管理不到位、土地财政下行削弱地方政府偿债能力、经济增长放缓叠加减税降费降低政府收入等诸多问题。
政府财权与支出责任不匹配
李扬指出，地方政府的债务问题是财政体制矛盾的集中体现。一是地方财政供养人口过多；二是地方政府财政承担的功能过多；三是地方财政可支配财力结构较扭曲，不能给地方政府以稳定的财政支持。此外，地方政府债券多数被商业银行持有，债务的货币化程度较深，导致财政政策金融化，财政风险和金融风险互溢性增强。
罗志恒指出，从财政整体运行的角度看，财力和支出责任的三大变化快速推升了地方政府债务。一是经济持续下行，加之大规模减税降费，宏观税负持续下行，财政汲取能力下降，出现了“减税降费陷阱”；二是政府职能范围较大、中央对地方政府的多元目标考核导致支出责任的范围扩大、刚性程度上升，收支缺口随之扩大；三是经济社会风险财政化，增加政府的潜在支出责任；四是我国地方政府债务上升与我国所处的经济发展阶段有关，债务和投资驱动型的经济增长模式推动着地方政府债务规模和债务率呈现出持续上升的态势。
中航基金副总经理兼首席投资官邓海清指出，从本质上看，地方债务问题由城镇化派生而来。通过乡村振兴代替城镇化道路，可以化解部分问题，但更多还是要依靠中央财政的顶层设计。
财政赤字结构逐步恶化，地方财政入不敷出
张明、邓海清表示，当前中国政府全口径债务规模不大，但存在重大结构性问题，企业和地方的债务负担较重，但金融部门和中央政府的负债比例相对较轻，导致利息偿付压力较高。
长江证券首席经济学家、总裁助理伍戈认为，从周期上看，伴随着利率的下降，全球各国政府杠杆率不断攀升。防疫政策优化调整后，各国经济自发性修复能力不一，经济分化明显进一步加剧区域债务风险分化。中国政府、企业、居民的资产负债表均严重受损，财政风险逐渐增加。
同时，土地出让作为除财政之外地方政府的主要收入来源，近些年波动较大：一方面，土地出让收入受房地产市场调控政策影响较大；另一方面，土地数量的有限性导致“土地财政”难以为继。
中国金融四十人论坛研究部副主任朱鹤表示，地方政府积累债务的动机分为两类：主动动机是通过增加基建投资来实现政绩的短期提升，导致银行贷款成为最主要的隐性债务形式。被动动机是中央财政转移支付后的地方财政收入不足以覆盖其财政支出，面对刚性且逐年稳定增加的吃饭财政和民生财政的支出，地方政府必须想办法为其财政赤字提供融资。在当前社会融资体制下，地方债务的核心问题是作为最核心抵押品的房地产和土地均面临较明显的价值重估压力。因此，短期化解地方债务问题的主要目标并非抑制地方债务规模和增量，而是应重点考虑更合适的地方财政赤字融资模式，避免地方债务风险在短期内集中爆发并引发系统性金融风险。
公共风险加剧地方债务扩张
中国财政科学研究院党委书记、院长，十四届全国政协委员刘尚希认为，公共债务的性质是由公共风险决定的，公共债务会伴随公共风险的扩大而相应扩张，造成财政风险上升。公共债务是否相机抉择调整取决于风险权衡的结果，按照风险优先级顺序来决定债务是否扩张，其扩张的约束在于财政风险和公共风险的权衡。若是基于财政货币一体化的考虑，在债务扩张有效的条件下，公共债务扩张的限度则取决于货币风险（通胀），风险权衡相应拓展为公共风险与货币风险的权衡。
刘尚希指出，通过模型对公共债务扩张引致的财政风险进行评估显示，地方债变动只有3.7%可以由财政支出扩张所解释，意味着地方债务的扩张与地方一般公共预算的关联性极小，是中央调控地方化的结果。自应对2008年国际金融危机以来，我国的中央宏观调控开始快速地地方化，通过各种融资平台、城投公司来扩张地方政府债务，试图对冲经济风险、失业风险。鉴于对冲公共风险效果有限，且国家财政风险快速上升，中央调控地方化的模式已经不可持续。
防范化解地方债务风险的政策建议
地方政府债务对区域经济发展具有双重效应。为持续推进地方经济高质量发展，政府部门及相关金融机构应采取有效措施，妥善处理存量、增量债务，防范并化解系统性风险。
加快推进财税体制改革
李扬表示，中国幅员辽阔，各地方债务率增减与地方经济发展水平密切相关，地方债务问题需要分类解决，综合考虑解决办法。
体制改革方面。一是地方政府层级以及相应财政层级的设置应实行三级政府体制；二是真正解决政府干预和参与过多的问题；三是明确财政分权（财权）还是财政分财（财力）；四是切实减少财政供养人口。
制度安排方面。解决“央-地”关系问题，一是要实事求是地确认并科学厘定地方政府所应承担的事权；二是要提供稳定、透明、可持续的财力支持；三是将上述安排用法律的形式予以确定。
管理安排方面。要解决地方政府债务的“发、用、管、还”问题：一是建立一套科学衡量地方政府债务缺口和债务风险的指标体系；二是中国政府债务虽多，但资产更多。经妥善安排，可以出售部分经营性国有资产，弥合地方政府债务空缺。
刘尚希指出，基本的解决思路应遵循在财政风险可控约束下公共风险最小化的原则，根据公共风险的特征、强度及结构，对公共支出进行相机调整。同时，要考虑财政风险的约束趋紧，将财政货币一体化纳入宏观视野。积极财政政策的约束条件应进一步放宽至货币风险（通胀）约束。一是调整宏观调控模式。回归本位，推动财政体制改革，提高中央支出占比、中央债务占比、中央对居民转移性支出占比；二是基于人口流动趋势和人口分布、人口老龄化来布局社会基础设施项目。政府投资布局的空间单元应从以县域、市域为主变为以城市群、都市圈为主；三是深化财政体制改革。上移事权、支出责任，避免“小马拉大车”造成的治理效能下降问题；四是财政金融联动。一定条件下一定程度的债务货币化是可以考虑的。
罗志恒认为，长期看，一是要厘清政府与市场关系，界定政府职责与规模；二是建立政策出台前评估和实施效果问责机制，避免各领域风险蔓延至财政，避免风险财政化透支财政空间；三是深化社保制度改革，防止社保长期过度依赖一般公共预算补贴；四是尽快稳定宏观税负，减税降费要从追求数量转向效果，对于普通居民影响不大、但有利于推动绿色发展和缩小贫富差距的税种进行结构性加税。
伍戈指出，中国实行的是渐进式改革方式。短期内要在稳住一般税收收入、基金收入等内生性经济动能的基础上，慢慢调整经济结构。长期要沿着市场化的方向进行改革，一是要肯定地方债务的合理性；二是调整分税制，尊重地方的创业精神，强调地方试错的重要性；三是政府的边界需要相应收缩。
推进城投融资平台向国有资本投资运营公司转型
邓海清认为，解决中国地方政府债务问题，特别是信用扩张问题，“地方财政”的传统模式已难以为继，通过土地城投平台向国有资本运营平台的转型，分担地方政府压力。在融资模式上，要通过资产证券化、公募REITs等方式盘活存量资产，提高资本周转率，减轻对发债或银行贷款的依赖。案例分析表明，通过政府产业引导基金投行化模式，围绕高科技、互联网产业链，发挥杠杆撬动作用，顺应智能制造、数字经济趋势，培育专精特新“小巨人”。其中，基础设施公募REITs作为权益投资，不仅以股权转让的方式缓解地方政府在债务端的压力，还可以动员储蓄投资建设规模大、周期长的基础设施。对于地方政府而言，更有利于管控地方政府债务，缓解“土地财政”压力，破解“后地产时代”地方政府融资困境；对于城投平台而言，如果能够以公募REITs的方式盘活、退出大量不动产的相关负债，不仅可以降低企业经营负担，转向轻资产运营模式，还可以投资新项目，提高资金运营效率。
着力改善地方政府专项债项目风险管理
闫衍表示，首先，要合理分配地方债务限额，落实绩效管理及评价应用。其次，合理优化地方政府债务结构，在保障专项债存量项目资金接续的同时，适当提高国债和一般债比重。未来需统筹考虑各类政府资金和各类项目的搭配关系，合理规划再融资债发行。再次，提升专项债资金使用效率，推动“债务-资产”高效转化。加强“借用管还”全流程管理，用好用足专项债。最后，完善专项债项目投融资机制，加强财政和货币政策的协调配合。一方面，拓宽专项债项目资金来源，有效解决资金到位难、不及时的问题。另一方面，需稳健的货币政策配合支持，延续低利率、流动性充裕的金融环境。
温来成提出，一是改革财政管理制度，适当降低专项债券发行比例，增加一般债券的发行；二是规范专项债券分类；三是重视与社会资本合作，拉动民间投资增长；四是增加新基建项目的投资，防范债务风险。
平衡好存量与增量
罗志恒认为，当前地方债务风险、金融风险和社会风险交织，需要注意处置的力度和节奏，有效处理好存量和增量、系统性风险与道德风险、显性债务和隐性债务、分子端债务与分母端产出这四种关系。短期内，一方面出让政府持有的股权、土地使用权以及经营性国有资产权益偿还债务，划转部分流动性较好的国资解决部分存量债务；另一方面存量隐性债务显性化、市场化，部分债务合规转化为企业经营性债务，利用项目结转资金、经营收入进行偿还。
伍戈指出，要区分存量和增量。存量上借鉴遵义、镇江的模式，通过借新还旧、展期、债务置换等方式解决。增量上，应减少贷款、专项债等（转）财政融资，增加一般债。长期上，以财政上开源节流、妥善把握好财政赤字货币化程度和市场化的处理三种方式解决存量债务问题。
张明就防范未来地方债问题反复爆发提出如下方案。首先，对于增量问题，一是对于重大基础设施建设，考虑用国债和省级地方债的融资方式；二是财权下放、事权上收；三是加强常规性的债务审计，落实一把手的领导责任制，降低道德风险；四是推动城市投融资平台向经营性企业转型。其次，对于存量问题，一是将地方政府债务分为三类：经营性债务、提供纯粹公共产品承担的债务和其他债务，并开展全国性的债务审计；二是债务置换，由中央或者省级政府对于举债成本较高的债务进行置换；三是通过注入资产、与金融机构谈判进行债务重组的方式，由地方政府对经营性债务和其他债务进行化解。
完善债务管理长效机制
与会专家普遍认为，要根据各地债务率与经济发展水平对债务进行分类，建立规范完善的债务规模控制机制，使地方债务控制在适度规模。短期内，要在稳住一般税收收入、基金收入等内生性经济动能的基础上，慢慢调整经济结构。长期看，要沿着市场化的方向进行改革，一是建立一套科学衡量地方政府债务缺口和债务风险指标的预警体系；二是财政金融联动。借鉴日本的经验，地方政府从设立单独的金融机构、市场直接发债和商业银行贷款三种渠道获取债务资金来源。
在增长中化解地方债务风险
李宗光认为，增长是解决所有问题的关键。宏观方面，高强度防疫支出压力缓解，房地产有望企稳，土地出让金或微增；中观层面，中央、地方稳经济的诉求一致，地方债务化解意愿提升；微观方面，经济复苏后，企业现金流好转，融资环境有望改善。为了提高经济增速，短期债务可以稍微放松，但必须调动全社会的积极性，制定系统性举措方案，提振信心、改善预期，避免合成谬误。
平安证券首席经济学家钟正生强调，中国政府债务的演化路径是地方专项债的一般化，地方一般债的国债化，以及对于重大跨域基础设施项目、公共消费支出等债务的货币化，甚至赤字货币化。由中央政府出面，通过加大宏观政策调整力度等方式释放积极信号，提振需求、改善预期。
积极探索解决债务问题新模式
各地政府按照中央部署，积极开展“化债”行动，目前已取得了一定成效。
朱鹤认为，重新实现信用扩张，一方面，分子端的资产价格重新上涨带动市场预期改善，或者分母端的无风险利率大幅下降；另一方面，诸如地方政府持有的大量国有资产等资源以资本化的方式补充土地造成的抵押品缺口。此外，政策性银行支持地方政府赤字融资的模式是一种较为灵活的新尝试，摆脱了地方政府在间接融资体系下缺乏合格抵押品的限制。在充分评估新模式潜在风险的前提下，如果能够使经济尽快恢复潜在产出水平，其正面意义应该得到肯定。
罗志恒认为，短期内，要拉长周期，压降成本。一是要安排财政资金偿还，通过提升财政资金使用效率，为偿还债务留出空间；二是通过债务的置换、展期、重组等方式优化债务结构，减轻地方政府债务负担；三是通过破产重整、清算等方式减计债务，避免风险传递引发区域性、系统性风险。
赵燕菁表示，中央政府防范债务风险的核心是全力以赴保债务。一是让房地产恢复流动性。大量减少新增供地，把去库存作为房地产调控的有限目标，必要时政府需要回购已经进入市场的土地。二是尽量债务展期。可以借鉴美联储前主席保罗·沃尔克“假装与拖延”政策，不仅没有导致信用紧缩或经济下滑，且美国纳税人几乎没有负担任何成本。三是利用中央债置换地方债的方式将债务转变为所有者权益，接手对应资产并恢复收费。四是找准投资方向，将策划大量高收益项目作为各级政府的战略性任务。
将债务管理纳入地方政绩考核内容
张明、罗志恒、温来成均就地方政府债务管理、监督和评估机制提出建议。他们认为，要调整地方政府政绩考核机制，规范地方政府举债，在债务和GDP之间进行良好权衡。健全债务监管体系，建立匹配多元目标治理体系下的政绩考核激励约束制度和财政评估制度，加强全生命周期专项债项目绩效管理，将解决地方政府债务的“发、用、管、还”问题作为考核的重要内容，明确落实责任。健全监督问责机制，坚决查处和问责违法违规行为，牢牢守住不发生系统性风险的底线。
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