二十大报告指出：深入推进粤港澳大湾区建设，支持香港、澳门发展经济、改善民生、保持稳定。推进粤港澳大湾区建设，支持香港、澳门更好融入国家发展大局，为实现中华民族伟大复兴更好发挥作用。习近平总书记在广东考察时再次强调，要使粤港澳大湾区成为新发展格局的战略支点、高质量发展的示范地、中国式现代化的引领地。这些重要论述充分表明，理解贯彻香港、澳门融入国家发展大局的总体要求是粤港澳大湾区建设的目标。站在《粤港澳大湾区发展规划纲要》（以下简称《规划纲要》）重要时间节点，以落实空间布局和近期规划目标为依据，本文从协同增长格局、创新生态建设、产业创新活力、交通基础设施建设、区域互联互通等方面进行分析，理清实现远期目标需要进一步攻坚的重点和难点，提出相应的政策建议。
2022年是粤港澳大湾区建设的重要时间节点
《规划纲要》构建了极具张力的空间结构。《规划纲要》有关空间布局分五个层次展开：一是规划建设粤港澳大湾区世界级城市群为核心。香港与澳门两个特别行政区+珠三角九市为整体，形成港深，穗佛与澳珠的三个极点，带动轴带网络化发展的大湾区城市群的经济中心；二是实施中间突破、带动两翼的战略，连通珠江口东西两岸的两个特别行政区和两个经济特区，形成珠江口东西两岸一体化发展；三是构建新的沿海开放带。统筹珠三角九市与粤东西北生产力布局，实现粤港澳大湾区与海峡西岸城市群和北部湾城市群联动发展格局。未来20-30年，东南沿海地区将形成绵延上千公里、跨越三省和两个特别行政区，长达上千公里的东南沿海，十几座城市错落有致、串珠成链的世界级沿海大都市带，战略意义重大；四是沿海大都市带向内带动，深化与中南地区和长江中游地区的合作交流，以珠江、西江经济带为腹地，辐射东南亚、南亚重要经济带，加强大湾区对西南地区的辐射带动作用。从（图1）可以看出，粤港澳大湾区建设会产生的重大的空间布局效应，规划设定了以沿海大都市作为西南三省一市和中南地区的出海口的目标；五是“一带一路”建设的重要支撑。目前，北美与东亚仍然是我国对外贸易的重心和重要的贸易对象。伴随南亚、中东与非洲经济进入持续稳定的发展期，巨大的人口规模和快速扩张的市场潜力，将使我国对外贸易重心发生转变。粤港澳大湾区建设作为“一带一路”的重要支撑，将对我国及世界经济格局的变化产生持续深远的影响。
图1 粤港澳大湾区核-圈与沿海开放城市带对西南和中南地区的辐射带动
《规划纲要》要求到2022年，粤港澳大湾区综合实力显著增强，粤港澳合作更加深入广泛，区域内生发展动力进一步提升，发展活力充沛、创新能力突出、产业结构优化、要素流动顺畅、生态环境优美的国际一流湾区和世界级城市群框架基本形成。一是区域发展更加协调，分工合理、功能互补、错位发展的城市群发展格局基本确立；二是创新要素加快集聚，新兴技术原创能力和科技成果转化能力显著提升；三是传统产业加快转型升级，新兴产业和制造业核心竞争力不断提升，数字经济迅速增长，金融等现代服务业加快发展；四是基础设施支撑保障能力增强，城市发展及运营能力进一步提升；五是绿色智慧节能低碳的生产生活方式和城市建设运营模式初步确立；六是粤港澳市场互联互通水平进一步提升。
整体看，大湾区发展规划纲要目标的实现度很高，围绕建设国际科技创新中心战略定位，努力建设全球科技创新高地，推动新兴产业发展。客观上受三年疫情的影响，目前粤港澳市场互联互通水平还需要加快推进。
粤港澳大湾区正在形成中心突破带动两翼发展格局
《规划纲要》实施以来，大湾区建设实现中心突破集中表现为：珠江口两岸前海自贸区建设、横琴自贸区建设和南沙自贸区建设，加上正在规划中的深港河套科技创新合作区建设，构成了以珠江口为中心突破的四个重要空间节点的快速推进。不仅如此，香港向北发展的空间规划布局进一步增强了珠江口中心突破的力度。
四年前《规划纲要》发布的同时，香港特别行政区政府推动了 《香港2030+》城市规划的调整，明确了向北发展的三个主轴与深圳空间衔接的重点区域。规划预留了港珠澳大桥与深圳的联结点，在西部洪水桥经快轨接入深圳前海。2024年，深中通道建成后，珠江口将形成一个全闭环的交通体系。远期，深珠城际跨江大桥建成，三座大桥会构成珠江口两个小时的通勤圈。这一重大系统工程的完成，极大地提升了珠江口城市圈的地位，并为中长期沿海开放带的建设发展奠定强有力的支点（见图2）。
图2 粤港澳大湾区-珠江口区域一体化
从目前的进展看，《规划纲要》中心突破的空间发展格局进展较快，相关城市协调发展得力。值得一提的是，广州与佛山同城发展的潜力，为珠江口的中心突破构建了一个强有力的珠江口底部支撑，为正在整体规划实施的粤港澳大湾区演绎出精彩的篇章。
《规划纲要》实施以来，东西两翼展开进步显著。特别是粤西湛江茂名等城市在交通基础设施建设和主导产业发展方面有了令人瞩目的进展。随着宝钢湛江基地全面投产以及巴斯夫重大化工产业项目开工建设，粤西正在成为我国华南地区重要的钢铁与石化基地，必将对大湾区城市群产业升级、城市功能转变和产业布局调整产生重大影响。与此同时，粤东地区启动了大规模交通路网建设，粤东城际铁路“一环一射线”5个项目可行性研究报告已经获批，项目建设工期4.5年，总设计概算约为509亿元。汕汕高铁、汕梅高铁、厦深高铁、汕漳高铁、广澳港铁路等连接，粤东地区内部汕潮揭三市串珠成链，向西与珠三角、向东与夏漳泉和向北强化粤赣联接水平将大幅提高。“十四五”期间，广东沿海高铁和高速公路建设，将分段实现起于广西北海防城港、止于福建厦漳泉1000余公里的顺畅联结，实现串珠成链的目标。
大湾区初步形成高质量协同增长格局
一是产业协同培育高端产业集群。依照《规划纲要》的要求，广东着重推动各个城市各有侧重，分工合作的产业统一规划发展，注重打破恶性竞争，形成有分有合的一体化分层次的产业集群。目前广东省在新能源和新能源汽车、生物制药和AI等重大产业领域形成了产业集群跨城市协同发展的趋势。在珠江口开展三大自贸区合作建设的同时，大湾区核心地域构建跨越珠江、涵盖澳珠港深莞穗六座城市的创新走廊。这里汇聚着创新节点上几十所高校与国家重大科学基础设施，以及上万家创新企业，着重推动各城市经济社会发展和科技中心融合。
二是创新追赶成为引领湾区一体发展的引擎。我们从图3中可以观察到，大湾区城市中，发明专利授权存量较低的城市，发明专利增长速度高于发明专利存量高的先行城市，构成了创新追赶趋势。大湾区核心城市的产业扩散带动了创新扩散，东莞、惠州、中山、江门、肇庆、佛山、珠海等城市的发明专利申请增长率已经超过广州，接近深圳。由于城市之间的创新追赶，实现了更加有序的产业扩散和均衡布局，造就了城市间分工协同的产业集聚和“众人拾柴火焰高”的放大效应。
图3 大湾区城市间的创新追赶
三是加快珠江西岸发展，推动空间均衡。实现城市间均衡发展对大湾区建设发展具有重要意义。从整体看（见表1），目前珠江口的七座城市占了“2+9”经济总量的2/3，但珠江口西岸的珠江、中山、江门三座城市所占份额仅为8%。过去20年，深圳和东莞占比从13%上升到32%，而珠中江三市，差距从4个多百分点上升到24个百分点。决胜于珠江口西岸是大湾区建设中心突破带动两翼发展的战略制高点，进一步加快穗佛与深莞产业向珠中江三市扩散，实现跨越珠江两岸的产业共生。
表1 珠江口东西两岸经济比较
四是加快推动制造业均衡发展。数据分析表明，2011年，珠三角九市有三个产业高度集中于三座城市，产业分布极不均衡。以计算机通信为核心的信息产业集群高度聚集于深圳，家用电器产业高度聚集于佛山，汽车产业高度聚集于广州。过去几年，三大城市的三大产业有序向周边城市扩散。电子信息产业从深圳向东莞和惠州扩散，创新能力显著增强，产业规模出现倍增，形成了全球顶尖的计算机通信和信息产业集群。随着深圳和广州新能源汽车产业换道超车的跨越式发展，已经形成全球最大的细分化产业门类最为齐全的新能源汽车产业集群。值得关注的是，新能源汽车是横跨汽车机械制造、汽车电子与信息产业的新兴产业，具有极大的发展潜力和产业技术创新的张力，将对广东产业升级产生长远的积极影响。
大湾区协同创新生态建设取得重大突破
2021年12月，习近平总书记在向大湾区科学论坛致贺信时明确要求，粤港澳大湾区战略定位要围绕建设国际科技创新中心，努力建设全球科技创新高地，推动新兴产业发展。“十四五”期间，国家加快推动北京、上海、粤港澳大湾区科技创新中心建设，特别是依托设施集群，建设上海张江、安徽合肥、北京怀柔和粤港澳综合性国家科学中心。重大科技基础设施有很强的外部辐射效应，能显著提升所在区域的科技实力和创新能力，有利于提升所在区域的人才环境，吸引大批高端人才和企业，持续支撑和促进地方经济社会发展。
实现区域一体化高质量均衡发展的本质在于创新。大湾区国际科创中心建设正在呈现多点突破态势，以两廊两点为主体的大湾区国际科技创新中心框架基本建立。深圳光明科学城、东莞松山湖科学城等综合性国家科学中心先行启动区重大平台建设全面提速。对大湾区的产业转型升级起到了积极作用。港澳科研机构和人员可共享使用重大科技基础设施和大型科研仪器。国家重点研发计划17个基础前沿类专项全部对港澳开放申报。鹏城国家实验室进展顺利，广州国家实验室挂牌成立。大湾区院士联盟在香港成立。香港、澳门在脑科学、智慧城市、物联网等领域的20家国家重点实验室与内地合作不断深化。
大湾区在国家创新地理中的地位更加突出。过去20年，我国城市间创新合作的广度与深度持续深化。自2000年以来，北京、上海和深圳就是我国跨城市创新合作的三大核心节点城市，近年来，广州、佛山、东莞、珠海及中山相继成为跨城市创新合作的节点，大湾区与京沪及长三角城市间的创新合作日渐活跃，是我国创新活动最突出、最活跃的区域。特别值得重视的是，核心城市科研能力、科研成果与产业扩散，与周边城市共同放大了科研创新和产业创新。过去5年，粤港澳三地科学家合作发表的科学论文所属学科门类持续增加，论文数量和质量都出现了前所未有爆炸式增长。
世界科技进步的历史表明，创新高度依赖于认知能力，通过提升认识能力取代简单经验积累，是实现可持续科技突破的基础。大学在科技创新中占据了重要地位。一个地区创新水平的高低，不仅仅决定于创新支出，更决定于创新人才的培养，科研论文的生产，基础科学研究水平。与经济发展关系紧密的应用学科数量和质量是一个重要指标。粤港澳大湾区创新发展和建设科技创新高地，离不开丰富的教育资源与高度聚集的人才。大湾区大学与科研机构的发展存在着历史短板，《规划纲要》为大湾区提供了弥补短板的历史性机遇。办大学、办好大学，建设合理的基础研究到应用研究、自然科学与社会科学合理分布，研究型与实用性多层次大学体系已经成为大湾区创新发展的重中之重。
大湾区原创能力增强，传统产业升级，核心竞争力提升
2019年，《中欧关系战略展望》对中欧贸易与技术关系进行系统评估，欧盟在消费电子和服装等产品上严重依赖中国。其中，相机、多功能打印机、闪存卡和服装等最终产品对中国进口依存度在40%以上。虽然缺乏大湾区与欧盟经贸关系的详细数据，以中欧经贸关系分析来看，大湾区与欧盟的经贸关系，以我国中低端消费品出口为主。这足以显示出，大湾区城市群增强新兴技术原创和转化能力，加快传统产业升级，提升核心竞争力必要性和迫切性。
《规划纲要》实施以来，穗深两市率先向产业前端、附加值高端发展,力求依托于巨大的芯片市场需求和初步形成的芯片设计优势，由低向高地拓展芯片全制造产业链。从现有进展看，未来5-10年，大湾区有可能成为与京沪并驾齐驱的中低端芯片产业生产基地。从创新产业集群看，深穗已经成为全球产业规模最大，内部分工网络最发达的新能源汽车制造基地（见图4）。此外，大湾区在AI、机器人、无人机以及合成生物学和生物医药产业等新的高端产业也取得了可喜进步。
图4 广东省各市新能源汽车专利申请数分布
大湾区交通基础设施建设进步显著
过去十年，我国企业的科技创新前所未有的活跃。一个重要因素是城市之间、区域之间的联系空前密切，其中既有体制机制改革的因素，也是交通通信基础设施建设更加现代化的反映。省市发明专利的增长，与城市之间的连接密度有极大的关系。从需求管理的角度看，交通通信基础设施投资是带动当年经济增长的重要力量。从供给侧分析看，提高城市联系的便利性会增强城市之间的创新连接，人员流动越便利，城市之间创新合作和相互溢出的知识流就越大，包括基础研究和应用技术研究在内的创新合作会成为支持区域经济增长的主要驱动力。
2009年，广东开通了一条动车线，连接穗深，经停东莞。尽管这是中国动车盈利最高的线路，但是大湾区轨道交通密度很低。2016年大湾区轨道交通开始成网，高铁动车网络密度逐年提高（见图5）。目前，这一地区通车里程已经是全国省级单位之首。在过去两个五年规划基础上，按照广东
“十四五”交通规划，交通方面投资大幅增长，这将极大地推动湾区城市一体化。值得注意的是，粤港澳大湾区的集装箱吞吐量、机场货邮吞吐量已经远高于东京、纽约和旧金山湾区，排在世界第一位。
图5 2009（左）和2020年（右）粤港澳大湾区城市群高铁网络联系对比
探索消除制度性障碍和强化互联互通
粤港澳大湾区具有“一国两制”、三种货币和三个关税区特点，构成了开放的多样化。实践中存在着由于制度和标准不统一，带来难以实现有效衔接的劣势。三个关税区并存着三种不同规则，缺乏统一的上位法规时，粤港澳三方联系就会不顺畅。空间经济学中有一个著名的“引力模型”，用以分析城市和国家之间的贸易联系强度，其中关键是分为质量和距离两大类因素。质量越大，相互间联系越密切，两个地区的GDP越高，贸易额就越大；而距离越远，贸易联系越弱。现实中的距离，除了交通条件外，最主要是经济活动的规则与机制的差异造成的距离。由此可以看出，推动三地经济运行规则衔接、机制对接，具有极其重要的意义。制度性开放是消除减缓制度障碍的重要措施，积极探索如何实现三地不同的规则和标准顺畅转换对接，这是制度型开放的基础工作。
中规院深圳分院原总规划师罗彦博士运用引力模型进行实证研究，发现现实当中交通基础设施不完善和机制与规则不衔接，构成了大湾区城市间事实上的“墙”，有的地方厚，有的地方薄。深圳和香港最近距离只有几十米，但规则机制及标准不衔接造成的距离大于500公里，有效连接程度只相当于理论值的1/72。澳门与珠海之间的联系要顺畅一些，但有效连接程度也只是1/27。特别值得关注的是，珠三角城市间也存在厚薄不均匀的隔离墙，九座城市之间总体联系密度也只是理论值的1/3，有的是路不通，有的则是制度建设问题，不合理的地方保护产生的制度限制。未来大湾区城市群经济一体化和统一市场建设不仅要修路，要建设发达的通信网络，还要拆除制度隔离的墙，破除一切有形无形的制度限制，实现顺畅的规则衔接。事实上，珠三角与粤东粤西联系密度存在的差距会更大。在这方面，大湾区城市群与长江三角洲城市群相比差距似乎很大，其中有历史因素，也有交通基础设施建设相对不足的因素，但更主要还是体制机制方面问题。
人口有序流动扩散机制初步形成
竹外桃花两三枝，春江水暖鸭先知。市场经济条件下，人口流动受到经济发展机遇的牵引，也预示了经济发展格局的变化。多年来，广东人口增长集中于深莞惠和广佛肇两大城市区，珠中江三座城市人口仅净增长了27%（见表2）。按城市排名，珠海人口净增长56.4%。仅排在深穗之后，位列广东省第三名。随着横琴开发和深中通道建成，人口向珠江三角洲西岸迁徙的速度仍会加快。到2030年，珠中江三市人口有可能超过1500万，形成后发城市化优势。此外，在珠江三角洲东岸则呈现出科学教育南来、金融创新北去的双向融合发展。
表2 广东省各市常住人口变化
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习近平总书记要求深圳，做“大湾区建设的重要引擎，要抓住粤港澳大湾区建设的重要机遇，推动三地经济运行规则衔接、机制对接、加快粤港澳大湾区城际铁路建设，促进人员、货物各类要素高效便捷流动”。讲话内容明确了深圳在湾区发展建设中的地位和作用；清晰定义了粤港澳的关系；明确了大湾区发展建设的基础条件和努力方向，是规则机制衔接及更便利的交通联系；要做到人员、货物各类要素高效便捷流动就是要降低体制机制和交通条件障碍，降低贸易成本。
深圳有条件、有责任、有担当增强核心引擎功能，成为大湾区建设中动力澎湃的“发动机”。深港两地应当充分发挥“一国两制”优势，聚能两城前沿科学力量，重视培育国家战略科技力量，探索推进产学研用创新协同；充分发挥市场一体化优势，相互渗透两地在全球产业链各自优势，形成双城合作的新模式；进一步提升对内合作和对外开放能力，强化全球资源配置能力，着力建设全球科技创新高地。
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