经济导刊
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以高水平营商环境助推高质量发展

闻新国 来源: 2023.07.24 13:57:08




 

高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。在新征程新阶段,要以高水平营商环境推进高质量发展,优化营商环境要从制度环境、经济环境和社会环境多重视角考虑相互综合作用机制,坚持目标导向、问题导向和效果导向相统一原则,协调推进提升营商环境三重境界,条分缕析关键因素,从政府经济行为视角寻求重点突破路径。

不断优化营商环境的重要性

营商环境是国家竞争力、凝聚力、吸引力的集中体现

世界正经历百年未有之大变局,现代化和文明发展形态处在不断变化之中;在持续不断的“变”中蕴含着一些不变的深刻道理,其中产业革命和技术变革始终是当今世界大变局的显著特征之一。而支撑着产业革命和技术变革的始终是一系列制度体系,包括维系和激发创新创造的知识产权制度、资本机制。国家间的竞争力在于制度,创新的环境和土壤等在于营商环境。深层的制度力量最终将体现于营商环境的综合优势。营商环境是一国竞争力吸引力凝聚力的集中体现。而当今我们吸收人类文明成果,在进入后发赶超步入现代化发展行列的伟大实践中,推进中华民族伟大复兴已进入不可逆转之势,不可逆含有多种深刻内涵,其中中国特色社会主义道路就具有不可逆性。在以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的关键时刻,推进高质量发展是解决当今种种问题的基础和关键,而发展需要营商环境作保障。 

营商环境是激活市场主体的稀缺资源

资本是社会主义市场经济的重要生产要素,市场主体是社会主义市场经济的核心力量,营商环境是激活要素激活主体的稀缺资源。

党的十八大以来,在经济发展面临“三期叠加”影响下,在潜在增长率减速下行中,中国大力推进供给侧结构性改革,坚持新发展理念,坚持稳中求进,十九大以来,经济发展从高速转向高质量发展阶段,始终坚持新发展理念,维系经济行稳致远的态势,但是稳中求进的任务依然很重。营商环境是高质量发展的内在要求,国家出台了多项措施,大力改善营商环境,并取得了良好的成绩。我国在全球190个经济体中营商环境的排名,由2012年的第91位跃升到2020年的第31位,市场主体数量和质量不断提高。

当前我国经济面临“三重压力”,要扭转社会预期转弱的局面,还需增强发展的活力,改革添动力,最终还是要靠营商环境的不断优化。营商环境的构建不是一劳永逸的事情,需要不断提升巩固,甚至有时营商环境还会面临各种威胁,以及有倒退的风险。

制度环境的构造,需要足够时间的淬炼。受历史文化和不同发展阶段种种因素的影响,人们在思想认识上常常会出现身体进入新时代、观念还留在旧时代的反差中。比如,我国历史上重农轻商的观念、“士农工商”等级观念,对当今人们的思想观念还会有不同程度的影响。从历史上的“盐铁论”到当今的产业政策之争,都存在似是而非的模糊认识。现实中,人们已经认识到创新的作用和营商环境的重要性,但往往只将其作为功利化的工具,没有把创新和营商环境作为促进发展的本质要求,更多的是“想起来需要、喊起来重要、抓起来无关紧要”,或者只是当暴露出问题时作为简单的应急措施之用,而缺乏长效倒逼机制。稍有风吹草动,人们对待营商环境的认识就会飘摇不定。而按照打造市场化、法治化、国际化的一流营商环境的要求,真正让国企敢干、民企敢闯、外企敢投,营商环境还有不断优化的空间。

营商环境的基本问题与三重境界

营商环境的三个层次

广义讲,营商环境包括城乡经济发展的硬件条件,城乡基础设施和公共服务的保障是营商环境的重要方面之一。某种程度上讲,硬件是软件的结果和外在表现,营商软环境更为重要,其中最关键的还是制度环境,以及体制机制的实际运作和经济关系的协调性。营商软环境主要体现三个层次,包括制度环境,经济环境,社会环境,这些都涵盖了国内和国际环境,涵盖市场经济主体经济活动范围涉及的所有方面。

制度层面要关注的主要问题,是国家与资本的关系,政府与市场的关系问题。一方面,必须充分认同社会主义市场经济条件下资本存在的基本方式,充分发挥资本及市场经济主体在社会发展中的作用,这是营商环境的逻辑前提。另一方面,要防范过度干预资本运行,妨碍公平市场交易,扰乱国际营商环境的种种偏误行为。在政府与市场关系上,重点要解决“放管服”改革中的悖论性问题,体制机制的合成性谬误问题,从上到下“远水解近渴”的单向压力型制约机制与来自市场主体直接监督的效率与效果问题,防止在具体工作中对基本制度理解的偏差。好的制度和政策是不断在变化的环境中调适的,只有真正在层层递进中落到实处,制度才有生命力。要特别注意实际运行中的体制机制与顶层制度相适配。制度环境相对每一个主体具有外生性特点,同时也具有从个体到群体整体性互动作用的内生性特点,在注重外生性的同时,要突出关注内生互动性诉求关系。还要完善制度跟进,解决因劣法而导致的“非法生存”状态问题。

经济层面主要问题涉及很多具体方面。解难抒困,降低企业成本,是营商环境应有措施之一,而经济周期性结构性问题的再平衡调节则是营商环境的重要方面。市场经济微观活动中企业的起伏波动是正常的事,但是周期性和结构性的市场波动环境是需要高超的宏观调控治理能力的,很多方面是制度演进过程中积累形成的失调问题,甚至是发展模式转型和发展方式变革中的路径依赖问题,比如房地产经济相关的土地制度和土地财政问题,还有政府投资中的多重行为挤出效应问题,要使经济运行回归到正常的市场法则之中,就需特别关注政府配置资源对资本再集聚和资本积累的深刻影响。在经济新业态新模式中,既要保持发展活力,又要保证秩序规范,都需要相应制度加以跟进调节,需要高超的制度治理能力。制度经济层面最关注的还是在于如何对待资本,如何实现共同富裕的问题,这既是经济问题,也会导致社会问题,根本上还是经济体制和机制层面的问题。要找准资本无序扩展导致的经济秩序失衡风险的产权根源,形成营商环境的制度经济社会均衡状态。

社会层面的主要问题是涉及社会心理预期和社会舆论场对营商环境的不利扰动。正确理解企业社会责任,防止道德绑架正常企业经营行为,市场经济主体和企业家也要以积极姿态,坚守正道,坚持创新,参与到营商环境的共同缔造之中。摒弃社会上的各种不当退场论和资本威胁论,树立不断与真实世界相契合的正确的财富观、公平观。要正确对待财富,正确看待和处理收入差距问题。注重社会发展的阶段性特征,充分认识市场经济与共同富裕的高度兼容性,倡导勤劳创新致富,防止因收入差距问题导致的民粹现象以及反智和反噬现象。

营商环境的三重境界

营商环境三个层次分别对应营商环境的三重境界。

制度环境层面要达到的境界是,体现前瞻性,反映规律性,讲求实效性,坚持目标导向、问题导向和效果导向相结合。要注重发展阶段特征,注重制度的优选序,注重制度的互补适配性,坚持“两个毫不动摇”,将财产权利保护的宪法原则贯穿到所有体制机制的运行中,体现制度体系的统一性、整体性、协调性,完善政党制度与国家制度,在经济发展层面上体现全过程人民民主,实现政治代表机制、政治权力、政府权力与市场经济主体权利有效对称关系,处理好有效市场和有为政府、经济生态与政治生态的良性互动,以及政治治理与经济治理关系,构建市场的友好型制度环境。

经济环境方面要达到的境界是,首先要把“创新是第一动力,竞争是第一原理,产权是第一保障”统合一体,作为经济发展的活力源泉。其次,提高市场经济驾驭水平,以具有前瞻性的调控,确保持续健康发展的宏观经济环境,优化经济运行发展模式,优化风险防范机制和防控系统。第三,优化各类资本形态的组合结构比例关系,使社会资本结构合理化。第四,坚持竞争中性原则和国民待遇原则,不断完善公平竞争的统一市场的规则和市场环境。

社会环境方面要达到的境界是净化社会舆论,营造真正亲商利商稳商的社会舆论氛围,要将营商环境的价值文化元素融入核心价值观之中,形成崇尚企业家精神,崇尚创业创新创富共同的价值理念,营造大众创业、万众创新的社会氛围。突显“商”的地位和作用,提高市场主体的法律地位、政治地位,营造安心舒心放心暖心的社会心理环境。着眼构建社会生活中正常的官商关系和政商关系,在官商之间建立换位思考与角色转换机制。

优化营商环境的基本逻辑与路径

优化营商环境的基本逻辑

营商环境的主体对象主要是以各类资本形式存在的市场经济主体,包括国有资本、民营资本、外资资本以及混合形式存在的相关主体。优化营商环境,要重视资本作用、尊重资本需求、关注资本习性、研究权力特征构成的巩固和优化营商环境的闭环关系,体现了逻辑起点、基本要求、现实问题与关键因素的统一。优化营商环境重点要在遵循资本规律的前提下对等研究资本行为习性与权力行为习性及其相互关系,考虑经济治理机制和权力治理机制相匹配的问题。

政府与一般市场主体都置身于市场经济环境之中,政府活动在经济运行中的权重和影响力是显而易见的,也是营商环境的重要内生变量。政府对营商环境的作用主要体现在政府配置资源、政府治理行为、政府宏观调控三大方面。这些真实层面上的制度运行对营商全过程产生直接影响,并且直接影响营商环境的三个层次。

优化营商环境,要降低制度性交易成本、市场性交易成本和时间成本,提升治理水平,激发市场经济主体活力。在巩固和优化营商环境的闭环关系中,要以资本规律和资本机制为着眼点,正确处理确定性与不确定性的关系,充分发挥企业家精神和市场经济主体创业创新的积极性主动性,保护产权尤其是知识产权,营造良好的公平竞争环境。在此基础上,将适变性原则与理性原则结合起来,研究政府配置资源和政府行为方式的全过程,形成上下结合、内外结合的互动力量,以政府之力和政府之变服务市场主体全周期。在保障国家安全的前提下,资本循环和流转的基本规律决定了营商环境具有开放性普适性,要以制度性规则性开放促进我国营商环境国际形象的提升,坚持开放包容均衡互利的原则,构筑国际营商环境高地。

优化营商环境的主要途径

在整体制度趋于定型的条件下,与政府决策、政府行为、政府职能紧密相关的体制机制是影响营商环境的主要变量。个体群体与环境的关系中,起决定性作用的还是政府行为,政府配置资源在整体经济的运行方式和配置比例和结构关系,决定了营商环境状况。政府在构建优质营商环境中的制度建设有以下体系:

一是建立独立于政府之外的相对权威的第三方营商环境评价制度。客观评价与主观评价相结合,电视问政、网络问政与作风问责相结合,建立政府跨级评价制度,完善政府购买第三方评估服务制度,以及科学规范的“选评用”制度。建立营商环境大数据分析平台和营商环境点对点反馈机制。形成利益攸关者广泛参与其中的综合评估体系。

二是提高决策民主化科学化水平。立法执法中要尊重市场主体的表达权利和监督权力。坚持专业性立法与普遍性立法相结合的原则,规避传统部门立法的弊端,不断完善营商环境的良法体系。

三是政府参与经济活动配置资源的方式和规模要规范,要置于科学合理的限度内,防止对其他市场主体的挤出。严禁政府资源配置中的权力交换,防止政府采购中的不正当竞争,摒弃所有制歧视,完善政府采购分包制度,控制场外转包行为,提高政府投资的有效性和投资质量。完善举国体制的实现形式,以联合招投标等方式将企业纳入重大创新活动之中,更好发挥企业创新主体作用。

四是提高政府宏观经济治理和经济驾驭能力水平。审慎处理平台经济问题,正确定义、评价和调控各类垄断行为。供给侧与需求侧联动考虑宏观调控制度设计,注重国内外周期性与结构性相互交叠的经济波动,用活用准财政金融等政策工具,营造良好的宏观经济营商环境。

五是全面深化改革开放。规范资本市场运行规则,强化资本市场和金融领域的监管,硬化国有产权约束和私人资本市场约束。继续深化政府职能改革。深化放管服改革,简化办事流程,突出抓好以公平竞争和保护权益为重点的监管职责,不该管的坚决放,同时通过数字赋能高效简约政府的构建。区别处理灵活务实的自由裁量与设租寻租的自由裁量问题。完善负面清单和正面清单制度,通过负面清单约束政府正面清单,合理划定政府部门责任范围和权力行使边界。在流动社会的背景下推进土地制度、户籍制度和社会保障制度改革,深化完善城乡融合的体制机制,畅通城乡要素自由流动,这是优化营商环境的新领域,也是促进新型城镇化乃至整个经济发展新的增长极,有利于发展国内大循环体系。

 (编辑  季节)

 



* 闻新国,中共鄂州市委党校教授。

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