“以人民为中心”的思想,是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分,是马克思主义中国化的重要成果,是对马克思主义和中华文明优秀成分的继承与发展。
在长期的革命斗争中,中国共产党形成了全心全意为人民的根本宗旨,习近平“以人民为中心”的思想继承发扬党的优良传统,以“人民对美好生活的向往就是我们工作的目标”,深刻阐释了为人民服务的思想,以为人民办实事,深化了实事求是的思想方法、工作方法,以全面从严治党、全面依法治国,强化了党的政治路线。
习近平同志“以人民为中心”思想的系统性、综合性与体系性的鲜明特征,深深植根于中华民族“大一统”的文明根基,从认识论上发展了马克思主义的历史唯物主义,也深刻地发展了现代政治理论特别是政党理论,为我们构建中国特色哲学社会科学奠定了深厚的基础,是我们从事思想理论研究和哲学社会科学研究的强大指南。
人民的主体地位
长期领先世界的中华文明,何以在近代走向落后挨打?近代以来,无数志士仁人上下求索却没有答案,直到我们找到了马克思主义,找到了历史唯物主义。
历史唯物主义告诉我们:人民的解放,人类的本质力量的发挥、实现,是人类历史发展的根本动力。推动历史发展,决定国家兴衰、天下兴亡的主要力量是生产力。在生产力中,联合起来的劳动和劳动力发挥着第一位的作用,要改变中华民族的命运,要发展生产力,就要改变中国劳动者的命运,以组织起来的劳动者来对抗组织起来的剥夺者,不断破除那些阻碍人民群众力量发挥的体制、机制。
然而,直到20世纪初,中国的改革者们依然把中国的屡战屡败,归咎为“人民愚昧落后”,简单抽象地归咎为中国的“大一统专制”比西方“自由共和”制度落后。与“制度决定论”流行的同时,相当一部分“启蒙知识分子”更由批判中国人民的愚昧落后,走向批判中国的“国民性”,进而批判中国价值观落后、文化落后,乃至“人种”低劣。从体制的批判到文明、文化批判,再到人的批判,“先进制度”与“落后的人民群众”之间的矛盾,是不可破解的难题,至今中国学术界的一些同仁依然以西方优越论、中国人民“低劣论”来解释中国之命运,这种从根本上否定中国人民在历史发展中的主体地位的历史叙事,依然还有市场。
形式主义的“制度决定论”颠倒了“现代化”的逻辑,否定了人民在制度中的主体地位,它认为上层建筑决定经济基础。于是,世界近代史从生产力发展以及先进生产方式的变革史,被改写成了“民主化”史、“政党政治”史、“普选”史。正是以这种颠倒的“现代观”,20世纪初中国皇权崩溃后,一夜间中国冒出了“议会”和数以百计的“政党”,甚至还与欧洲同时推出了普选和妇女参政规定,时称“文明开化早”。但是,因为没有人民群众的参与和支持,在接种了西式的“共和”和“民主”之后,接踵而来的却是中国长达半个世纪的战乱。
其实,中国的制度问题并不是形式上表现出的落后,而是政治主体松散软弱,乃至政治主体缺位。缺乏一个真正的、强有力的政治主体,即使从制度本身来说,“先进-落后”是过于抽象的非本质问题,相对来说,政治主体的强与弱,才是一个更为实质的问题。
近代历史上的所谓“大国崛起”,给我们提供了一些参照:日本和德国的崛起,显然与新兴资产阶级取消封建利益、强化“国家专制”有关。而更早的英国和法国的崛起,也与资产阶级通过各种暴力手段,取消封建特权,强化中央集权有关。
其实,称中国历史上的改革目标在于增加国家能力、扩大中央集权,就预示着中国存在着巨大的分权和地方势力。自宋代以来,中国封建制度的主体——官僚士大夫阶级就是以地主阶级为根基的,中央官僚制度与地方的绅士地主制度互相补充,“寓封建于郡县之中”,与日本和西方国家比较,传统中国的中央政府从地方的财政汲取能力相当软弱,而地主绅士制度极为强大。尽管中国自两千多年前的秦汉以来就建立了郡县制度,但这种制度基础,依然为地方的豪族门阀-地主乡绅势力。广大人民群众则承受着皇权与官僚地主双重的压迫。
中国革命的先行者孙中山先生在比较深入了解中国政治生活实际之后,改变了看法,认为中国的落后并非源于简单的“专制”,而是由于中国传统政治的主体——士大夫官僚阶级的软弱无能,中国在帝国主义侵略下演化成为半封建的“一盘散沙”,人民大众缺乏民族认同和大团结。于是,他开出了民族主义、民生主义、民权主义的三民主义药方,他声称,民生主义就是节制资本,就是社会主义。而民族主义是一条扁担,一头挑着民生,另一头挑着民权。他还提出了以“联俄、联共、扶助农工”的方式完成“军政、训政、宪政”三阶段革命任务的策略,称“民权”而非“民主”,认识到革命的关键在于人民的主体地位,而非民主的制度形式。他用词是准确的,但他所理解的人民的主体是资产阶级,而中国的资产阶级力量极为弱小,它不但与传统的官僚地主阶级有着天然的联系,更不能摆脱对于强大的帝国主义势力的依赖与依附。孙中山先生对于人民的主体性的认识,依然受到了时代和历史的限制。
中国共产党革命的性质是什么?中国革命所依靠的主体是什么?共产党的革命与国民党的革命有什么不同?
为什么要革命?毛泽东说,我们的革命,是代表着中国百分之九十以上的受苦人的普遍利益的,我们要的是人民的集权。1925年,在《国民党右派分离的原因及其对于革命前途的影响》一文里,他把国民党和资产阶级革命称为“发财的革命”,而把中国共产党的革命称为“救苦的革命”。1925年,毛泽东在《政治周报》发刊理由中指出:为什么要革命?为了使中华民族得到解放,为了实现人民的统治,为了使人民得到经济的幸福。
相信人民、依靠人民、为了人民——这是中国共产党人对于历史、时代和世界之问的回答。
习近平总书记指出:“人民是历史的创造者,人民是真正的英雄。波澜壮阔的中华民族发展史是中国人民书写的!博大精深的中华文明是中国人民创造的!历久弥新的中华民族精神是中国人民培育的!中华民族迎来了从站起来、富起来到强起来的伟大飞跃是中国人民奋斗出来的!”[1]
“为人民谋幸福为中华谋复兴”——中国共产党人的奋斗,一以贯之。
把占中国百分之九十以上的人民作为政治的主体,以人民为中心,这是我们党的初心与宗旨。
当中华文明的发展进入新时代、达到新高度,回望中国共产党的百年历史,我们更深刻地理解人民是中国共产党力量的源泉。
在新民主主义革命时期,毛泽东深入考察湖南的农民运动,深刻分析中国社会的各个阶级,他的结论与简单的阶级两分论很不同:早在1925年,毛泽东就指出,中国共产党人代表的是百分之九十以上的受苦人的普遍利益、根本利益,我们的革命是救苦的革命。在这场代表着百分之九十以上的人民群众的空前的大革命中,毛泽东开辟了独立自主的中国革命道路,不断使马列主义中国化。最终,以《论联合政府》的诞生为标志,毛泽东同志清晰、准确地定义了什么是中国人民——工人阶级、农民阶级、小资产阶级、民族资产阶级组成的革命的统一战线。他们有着共同的利益,因此,他们是人民的主体。
坚持人民的主体地位,首先要把人民团结起来、组织起来,党的群众路线就是团结、组织群众的基本方法。
历史唯物主义告诉我们,中国遭遇的百年耻辱并非文明和愚昧之争,首先是社会组织之争,成败系于中华土地上占人口90%以上的自由散漫的农民能否组织起来,适应新的生产方式,使中国在国家间的激烈生存竞争中不被“开除球籍”。
中国共产党的第一个伟业,就是团结中国人民,把一盘散沙的中国小农组织起来。毛泽东同志说,全中国人民的大团结,是我们胜利的保证。在党的建设方面,毛泽东同志曾经告诫全党要做到“三要三不要”,其中一个就是“要团结,不要分裂”。团结,是中国共产党不同于西方政党的第一个鲜明特征。
在百年耻辱中建立的中国共产党团结和组织广大人民奋起斗争,在20世纪中叶建立了新中国——中华人民共和国。今天,中国共产党坚持全心全意为人民的宗旨,提出以人民为中心,目的是团结带领中国人民永远奋斗。
中国的革命是人民的革命,中国共产党的宗旨,就是把一盘散沙的中国人民团结、组织起来。要团结最广大的人民群众,我们党就必须以群众路线、全过程人民民主,对应竞争型选举民主。
人民当家作主,前提就是人民上下同心、团结一致,让古老的文明有机共同体重新焕发活力,这是根本的力量。“一切为了人民”的核心是“一切依靠人民”。只有这样的力量,才能使我们这样一个大国,从长期的小农经济,迈入社会化大生产,进而以人民为中心的高度的社会服务,推动经济的高质量发展。
中国共产党第七次全国代表大会,确立了毛泽东思想的指导地位,党-人民-制度的关系更加明确。从这里出发,我们走向了新中国,建立了党-人民-政府的三位一体,《论联合政府》揭示了中国革命的逻辑,实现了中国革命史的“合题”。
中国共产党人深刻地认识到,要改造中国,必须发展生产力;依靠组织起来的劳动人民,是发展生产力的第一步,自从有了这样的认识、这样的觉悟,中国的面貌、中国的前途就焕然一新了。
毛泽东思想以“实事求是”的认识论而有经久魅力,更以其两大内容而经久不衰。这两大内容是:中国共产党是领导中国事业的核心力量;“我们应当相信群众,我们应当相信党。这是两条根本的原理。如果怀疑这两条原理,那就什么事情也做不成了。”[2]
毛泽东同志在党的七大政治报告《论联合政府》中指出:“我们共产党人区别于其他政党的又一个显著的标志,就是和最广大的人民群众取得最密切的联系。全心全意为人民服务,一刻也不脱离群众;一切从人民的利益出发,而不是从个人或小集团的利益出发;向人民负责和向党的领导机关负责的一致性;这些就是我们的出发点。”[3]
中国共产党因为有理论联系实际、密切联系群众、批评与自我批评这“三大作风”,所以有活力、有生命力。实事求是,其出发点是“实事”,而不是从任何抽象的教条出发,这是我们党的法宝,什么是“实事”?就是涉及最广大人民群众根本利益的事,是关乎千家万户老百姓安身立命的事,这进一步要求我们以百姓的小事为国家大事,以基层为工作导向,全心全意为人民服务。
邓小平则进一步把实事求是、群众路线和独立自主,概括为“毛泽东思想的精髓”,他还说:“群众路线和群众观点是我们的传家宝。”[4] 1981年,中共中央十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》中精准地概括了“群众路线”:“一切为了群众,一切依靠群众,从群众中来,到群众中去。”
习近平同志曾多次指出,改革开放,要发挥人民的主动性、创造性,不能让广大人民群众成为改革开放的旁观者、被动参与者,乃至“弱势群体”。
在新时代,习近平同志进一步把党的群众路线深化为“发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享”。
习近平同志高屋建瓴地指出:“我们党的百年历史,就是一部践行党的初心使命的历史,就是一部党与人民心连心、同呼吸、共命运的历史。大革命失败后,三十多万牺牲的革命者中大部分是跟随我们党闹革命的人民群众;红军时期,人民群众就是党和人民军队的铜墙铁壁;抗日战争时期,我们党广泛发动群众,使日本侵略者陷入了人民战争的汪洋大海;淮海战役胜利是靠老百姓用小车推出来的,渡江战役胜利是靠老百姓用小船划出来的;社会主义革命和建设的成就就是人民群众干出来的;改革开放的历史伟剧是亿万人民群众主演的。历史充分证明,江山就是人民,人民就是江山,人心向背关系党的生死存亡。赢得人民信任,得到人民支持,党就能够克服任何困难,就能够无往而不胜。反之,我们将一事无成,甚至走向衰败。”[5]
习近平同志深刻指出:“任何一项伟大事业要成功,都必须从人民中找到根基,从人民中集聚力量,由人民共同来完成。违背人民意愿,脱离人民支持,任何事业都会成为无源之水、无本之木,都是不能成功的。”[6]
习近平总书记指出:“以人民为中心的发展思想,不是一个抽象的、玄奥的概念,不能只停留在口头上、止步于思想环节,而要体现在经济社会发展各个环节。要坚持人民主体地位,顺应人民群众对美好生活的向往,不断实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益,要做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。”[7]
党为人民服务,首先就是为人民办实事,是组织基层人民群众自己解决自己的问题。为人民服务、办实事,这有两层含义。
第一层,中国人民的美好生活,就是中国共产党的奋斗目标。
团结就是力量,团结才能胜利。中国人美好生活的第一个前提是安定与团结,人民就是团结的象征。习近平同志指出:“不断巩固全国各族人民大团结,加强海内外中华儿女大团结,形成同心共圆中国梦的强大合力”。[8]
中国历史上把强大合力称为“大一统”。我们的“大一统”立足于“小一统”,因为国的基础就是家,为老百姓居家过日子所用,为育小养老、扶老携幼、扶危济困,大家过好日子,这就是实事。从小家到家族、从家族到大家、从大家到国家,家国一体,为的是过世俗的“好日子”,让日子过得“芝麻开花节节高”。老吾老以及人之老,幼吾幼以及人之幼。这就是从实事里面去求是。
作为同心圆现代核心的中国共产党,以中国人民的美好生活作为自己的奋斗目标。这个目标是现世中华大家庭的小康,它天然是社会主义的。这个目标不是说现世永远不完善,只有来生、天国才完善,而是要以愚公移山的精神,不断做实事来完善现世。
第二层,从问题出发,聚焦人民生活中的急难愁盼问题。
以人民为中心,就必须解决人民在生活中所面对的问题,我们的工作是问题导向的。习近平同志指出,在工作的举措上,必须立足这样几个标准:采取针对性更强、覆盖面更大、作用更直接、效果更明显的举措。他指出,这主要是“解决好同老百姓生活息息相关的教育、就业、医疗卫生、社会保障、社会稳定等民生问题,使人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续”。[9]
共产党应该关注什么?应该关注的是群众的生活,应该解决的是群众的生活问题,共产党是组织者,但首先是群众生活的组织者,是群众生活问题的解决者。
早在苏区时代,毛泽东同志就这样指出:“解决群众的穿衣问题,吃饭问题,住房问题,柴米油盐问题,疾病卫生问题,婚姻问题。总之,一切群众的实际生活问题,都是我们应当注意的问题。假如我们对这些问题注意了,解决了,满足了群众的需要,我们就真正成了群众生活的组织者,群众就会真正围绕在我们周围,热烈地拥护我们。”[10]
中国共产党的工作应该从群众的生活出发,从解决群众的生活问题出发。毛泽东同志说,解决群众的生产和生活的问题,盐的问题,米的问题,房子的问题,衣的问题,生小孩的问题,解决群众的一切问题。我们是这样做了,广大群众就必定会拥护我们,把革命当作他们的生命,把革命当作他们光荣的旗帜。
党的十八大刚刚结束,习近平同志在第十八届中央政治局常委同中外记者见面时就提出:“我们的人民热爱生活,期盼有更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件、更优美的环境,期盼孩子们能成长得更好、工作得更好、生活得更好。人民对美好生活的向往,就是我们的奋斗目标。”
(编辑 季节)
¨ 本文是国家哲学社会科学重大项目“中国特色社会主义制度‘以人民为中心’的立场研究”之中的一部分。执笔者:韩毓海,陈斓。
[1] 《在第十三届全国人民代表大会第一次会议上的讲话》(2018年3月20日)。习近平《论坚持人民当家作主》,中央文献出版社2021年版,第232-233页。
[2] 毛泽东:《关于农业合作化问题(1955年7月31日)》,《毛泽东文集》(第6卷),人民出版社1999年版,第423页。
[3] 毛泽东:《论联合政府》,《毛泽东选集》(第3卷),人民出版社1991年版,第1094-1095页。
[4] 邓小平:《贯彻调整方针,保证安定团结》,《邓小平文选》(第2卷),人民出版社1994年版,第368页。
[5] 习近平:《开展党史学习教育要突出重点》(2021年2月20日),《习近平谈治国理政》第四卷,外文出版社2022年版,第 511-512页。
[6] 习近平:《在纪念孙中山先生诞辰一百五十周年大会上的讲话》(2016年11月11日),人民出版社单行本,第6-7页。
[7] 《深入学习领会创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念》(2016年1月18日),习近平《论把握新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局》,中央文献出版社2021年版,第94页。
[8] 《高举中国特色社会主义伟大旗帜,为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗》(2022年10月16日),《求是》杂志2022年第21期。
[9] 习近平2018年春节前夕赴四川看望慰问各族干部群众时的讲话(2018年2月10日-13日),《人民日报》2018年2月.
[10] 《毛泽东选集》第一卷,132页,人民出版社1952年版
本文从个人所得税、企业所得税两方面入手,找出其再分配调节力度不足的原因,并提出相应的改革建议。
影响和制约我国收入再分配效果的原因分析
税收(费)制度可以对由市场机制形成的收入差距进行调节,包括增值税、消费税等间接税,也包含所得税、社保费等直接税费。增值税、消费税等间接税通过影响商品和服务的价格以及居民的消费结构决定其税负分配;个人所得税直接改变居民的可支配收入;企业所得税影响要素收入的分配情况,社保税费从为居民提供基本公共服务的领域调节居民收入差距;财产税则可以调节居民的财富分布差距。我国现行税收制度对收入分配差距的调节,既有正向调节功能,缩小了收入差距;也有负向调节功能,扩大了收入分配差距。
由于我国对国民收入的再分配调节过程主要是通过企业所得税、个人所得税等来实现的,因此,对我国再分配调节力度不足的原因分析,首先从企业/个人所得税入手,分别找出两项制度在发挥收入分配调节功能时的制约因素,或者分析其成因,找出其中对收入分配差距起负向调节作用的不合理的制度安排,为进一步改善和优化我国相关制度改革做一些理论上的探讨。
个人所得税
根据《中华人民共和国个人所得税法》的规定,我国居民收入按照来源的不同分为九大项,分别为:1-工资薪金所得;2-劳务报酬所得;3-稿酬所得;4-特许权使用费所得;5-经营所得;6-利息、股息、红利所得;7-财产租赁所得;8-财产转让所得;9-偶然所得。上述九项收入根据税源性质又可划分为三类:前四项所得为劳动性所得,界定为综合所得合并计税;第五项为经营性所得,后四项为资本性所得。其中,劳动性所得适用3%-45%的超额累进税率;经营性所得适用5%-35%的超额累进税率;而资本性所得适用比例税率,税率为20%。
综合而论,个人所得税的征收依据就是收入本身,它对收入分布的影响是最为直接的。从不同性质收入的纳税规定看,劳动所得适用的超额累进税率,体现了收入高者多纳税、收入少者少纳税的公平原则,起到了缩小收入分配差距的正调节作用。对于居民获得的资本性所得,无论其数额多寡,均按照统一税率征收个人所得税,这就违背了对收入不同等的人给予不同等征税待遇的“纵向公平”性,对收入分配差距起到的是负调节作用。
此外,我国目前还存在一些该征未征的资本所得,例如以企业名义购置的资产却用于股东私人消费的行为,更是加剧了居民收入分配差距的扩大,也是一种负调节作用。因此,从定性的角度讲,由于我国劳动所得人群的收入水平低于拥有资本所得人群的收入水平,这种现实情况使个人所得税对劳动所得正向调节的作用要低于对资本所得负向调节的作用。
基于这种判断,在近几年我国的税制结构已经不断趋近于发达国家水平的情况下(表1和表2),理论界有关“我国间接税比重过大、直接税比重过低是导致直接税对收入差距调节力度不够的重要原因”的说法已经不符合我国当前的实际情况。直接税调节收入分配差距的功能不足的原因主要是直接税的制度缺陷,而不是规模。故应该加快改革直接税本身在制度设计层面的负调节缺陷。具体到个人所得税,其对收入的负调节作用主要表现如下:
表1:2010-2021年我国主要税种收入占税收总收入(含社会保险)的比重 |
||||||
|
直接税 |
间接税 |
||||
年份 |
个人所得税 |
企业所得税 |
社会保障税 |
增值税 |
营业税 |
消费税 |
2010 |
5.51% |
14.62% |
16.64% |
24.02% |
12.71% |
6.91% |
2011 |
5.75% |
15.93% |
14.75% |
23.05% |
12.99% |
6.59% |
2012 |
4.68% |
15.81% |
19.06% |
21.25% |
12.67% |
6.34% |
2013 |
4.75% |
16.30% |
19.64% |
20.94% |
12.53% |
5.98% |
2014 |
4.94% |
16.51% |
20.13% |
20.68% |
11.92% |
5.97% |
2015 |
5.43% |
17.09% |
21.30% |
19.60% |
12.17% |
6.64% |
2016 |
6.05% |
17.29% |
21.86% |
24.40% |
0.69% |
6.12% |
2017 |
6.41% |
17.19% |
22.71% |
30.18% |
0.00% |
5.47% |
2018 |
6.48% |
16.51% |
26.90% |
28.76% |
0.00% |
4.97% |
2019 |
4.77% |
17.11% |
27.52% |
28.60% |
0.00% |
5.76% |
2020 |
5.68% |
17.90% |
24.18% |
27.90% |
0.00% |
5.91% |
2021 |
5.79% |
17.38% |
28.57% |
26.27% |
0.00% |
5.74% |
51.74% |
32.01% |
注:税收收入来源于国家统计年鉴。社会保障税(即社会保险费)来源于财政部公布的历年《全国社会保险基金收入决算表》。
表2:2006-2019年OECD成员国各主要税种收入占税收总收入(含社会保险)的比重 |
||||||
年份 |
个人所得税 |
公司所得税 |
社会保障税 |
货物劳务税 |
财产税 |
其他 |
2006 |
22.20% |
11.20% |
24.70% |
33.30% |
5.50% |
3.10% |
2007 |
22.70% |
11.30% |
24.50% |
33% |
5.40% |
3% |
2008 |
23% |
10.60% |
25.20% |
32.80% |
5.30% |
3.10% |
2009 |
22.70% |
9.10% |
26.80% |
33.20% |
5.40% |
2.80% |
2010 |
22% |
9% |
26.60% |
34% |
5.40% |
3% |
2011 |
22.10% |
9.30% |
26.40% |
33.80% |
5.40% |
3% |
2012 |
22.40% |
9.40% |
26.30% |
33.50% |
5.40% |
2.90% |
2013 |
22.60% |
9.40% |
26.30% |
33.30% |
5.60% |
2.80% |
2014 |
22.80% |
9.20% |
26.10% |
33.40% |
5.60% |
2.80% |
2015 |
23.10% |
9.20% |
25.90% |
33.30% |
5.70% |
2.70% |
2016 |
22.60% |
9.40% |
25.90% |
33.10% |
6.50% |
2.60% |
2017 |
23% |
9.70% |
25.80% |
33.10% |
5.80% |
2.70% |
2018 |
23.10% |
10.10% |
25.90% |
32.80% |
5.50% |
2.70% |
2019 |
23.50% |
9.60% |
25.90% |
32.60% |
5.50% |
2.80% |
注:数据来源于《世界税制现状与趋势》一书。
1.三种性质的收入所得,由于税率的差异,造成不同类型所得税负的不公平,对不同类型群体之间的收入差距调节起到负作用。
虽然我国《个人所得税法》确立了对综合所得的累进课税机制,但综合所得的范围仅限于包括工资薪金所得等四项所得在内的劳动所得,而个人所得税综合调节的普遍性机制尚未形成,因而制约了整体税制综合累进课征的调节力度。由于经营所得和资本所得并未纳入综合课征范围,仍然实行分项调节机制,各类所得分别适用不同的税负机制,使得同等数额的应纳税所得额因所得性质的不同,税负存在结构性差异,并呈现出一定程度的不平衡性。
例如,同样的年应纳税所得额200万元,如果是工资性劳动所得,那么其适用的最高边际税率为45%,需要缴纳72万元税款;如果是经营所得,则最高边际税率为35%,则需要纳税63.45万元;如果是资本所得,则仅仅需要按照20%的单一税率计算缴纳40万元税额即可。显然,三种所得中,从劳动所得、经营所得到资本所得,税负强度逐级减弱。实际上,位于金字塔顶的真正富裕群体,其多数财富并不是依靠劳动所得,而是依赖资本所得积累。客观上,这会导致在相同的较高收入水平下,以劳动所得为主要所得的人群税负会远大于以资本性所得为主要所得的人群。这直接背离了与劳动所得相比而言,资本所得理应征收更高所得税的税制理论初衷。因此,不同所得因来源不同而适用政策不同导致的税负差异,无法对纳税人的全部所得进行综合性统一调节,制约了个人所得税对高收入群体的综合调节力度。
2.由于组织形式的不同,相比于企业经营,个人的经营利润超过一定水平后反而承受更高的边际税率,承担更重的税负。
个人经营所得是以个人经营收入扣除相应的成本费用和损失作为应纳税所得额,与公司经营具备类似的计税规则。但由于组织形式的不同,我国税法规定,个人经营所得是缴纳个人所得税,而企业所得是缴纳企业所得税。抛开两者所属税种的不同,仅从税率上讲,当个人经营的应纳税所得额超过50万元后,适用的边际税率就达到35%,而企业经营的应纳税所得额无论数额多少,基本遵循25%的企业所得税税率,甚至部分企业还享受20%或15%的优惠税率。
在经营层面,自然人与企业法人最本质的区别在于:自然人经营是无限连带责任,风险完全由自然人承担,而企业法人经营主体是有限责任,经营风险是有边界的。这种风险不对等的情况下,税负优惠更应该向个体经营主体倾斜才对。
3.如果进一步进行税负溯源的话,企业股东作为自然人承担的资本所得税负与自然人承担的劳动所得税负相比,调节力度依然较弱。
上述论述个体相比企业承受更重的税负,是从组织经营活动角度考虑的。在此基础上,进一步进行税负溯源分析发现,企业组织本质上是股东投资组建成立的,其经营成果(利润总额)实际上属于股东的投资收益。对企业利润征税意味着对股东投资收益征税,可以理解为即使企业所得税是以企业法人形式缴纳,其税负最终也追溯到自然人股东身上。如果对企业的税后利润进行分红,那么企业股东在承担企业所得税(一般税率25%)的同时还要为红利所得缴纳20%的个人所得税,这样综合算下来,企业股东真正承担的税负为40%[①]。
与之相比,我国劳动所得采用七级累进税率,且累进税率的制度设计使得自然人的实际税负会随着劳动薪酬的上涨而逐年递增。例如劳动所得适用45%税率的高收入人群,当年应纳税所得额位于区间[100万,364万]时,其税负水平区间为[27%,40%];一旦收入水平进一步提高,其税负水平将高于股东资本所得的税负。不能忽略的是,现实经济生活中还存在一些因素,导致企业股东承担的资本所得税负的实际效果有所减弱:一是我国有不少企业享受15%和20%的优惠企业所得税率,这将使部分企业股东的资本所得税负降低至36%甚至是32%。二是我国并不是所有的企业都会在年底选择分红,如果部分企业不分红,将税后利润留存于企业,增加企业资产,则股东不仅不需要缴纳20%的个人所得税,这部分企业资产增值作为股东的财富还将扩大居民的资产基尼系数。三是我国部分企业股东的个人消费行为以企业的名义进行税前扣除,并没有承担起相应的个人所得税缴纳责任。因此,企业股东承担的实际资本所得税负可能更低。
在个人所得税部分,我国存在一些该征未征的资本所得,其对收入分配差距是负调节作用。由于这类该征未征类资本所得是企业在生产经营过程中产生的,实际上也可以认定为是企业所得税制度在税务处理方面的不合理造成的,故将这类资本所得放于企业所得税部分进行详细阐述,具体表现为:
企业股东个人消费行为的企业资产化或费用化,规避了其作为个人资本所得的纳税责任,具有一定的隐蔽性。在降低企业所得税的同时,也弱化了个人所得税制度调节高收入群体收入分配的作用。
在实际的企业经营中,常常不可避免地出现一种情况,即以公司名义购买的资产,除了承担生产经营的用途外,还为公司股东提供个人消费性质的服务。例如,以公司名义购置的包括住宅、豪车、游艇、私人飞机、奢侈品、消费会员卡等在内的各类大额资产或者商品,会计核算上属于公司的固定资产或存货,严格意义上讲只能用于商务性质的“消费”。但事实上,完全的或者纯粹的“商务消费属性”是做不到的,部分企业资产或商品在履行商务或者生产经营功能的同时,也会用于企业股东或者高管的个人消费。这类企业资产/商品往往兼具商业性和私人性的双重用途,且两种用途的界限无法严格区分。
从性质上看,如果企业的资产/商品用于个人消费,应当视为对股东或者高管进行的实物性分红,应依法归属于“利息、股息、红利所得”并按照20%的税率计征个人所得税。而企业在实际的税务处理中,将该类资产/商品的全部相关成本费用以资产折旧或者经营费用化的方式在企业所得税前进行扣除。这种处理方式,既规避了股东/高管缴纳个人所得税的纳税义务,又达到了降低企业所得税的效果。显然,企业所得税的相关管理漏洞在调节高收入群体的收入分配差距方面起到了反向作用。
提高我国再分配调节力度的有关税制改革建议
所得税——大幅降低个人劳动所得税负、适度调整个人经营所得税负、区别对待个人资本所得税负
一是在个人收入领域确立资本所得税负经营所得税负劳动所得税负的税收分配关系。在居民劳动所得、经营所得、资本所得之间进行横向税负再平衡。
二是大幅降低劳动所得税负水平,建立个人所得税基本扣除额与物价指数挂钩的调整机制。现行个人所得税为保障劳动者的基本生活支出,设立基本扣除额制度,但缺乏常态化调整机制,经常多年不调整。即便几年调整一次,也会因为调整频度引发很多社会争议。物价水平的上涨趋势,会导致居民基本生活支出逐步上涨,而基本扣除额不变就意味着居民需要为原有的、用于保障基本生活支出的一部分收入纳税,这无疑增加了居民税负。而个人劳动所得中绝大部分是劳动者用于基本生活的主要收入来源,因此个税基本扣除额不变恰恰提高的是中低收入群体的劳动所得的税负。这不利于我国贯彻共同富裕的长期指导方针。建议个人劳动所得税制建立动态调整机制,将提高个人所得税基本扣除费用与上年物价指数挂钩,保证居民在原有基本生活水平不变的情况下,税收负担不提高,减少社会的预期和政府预算编制的不确定性。同时考虑当前个人所得税纳税主体还是工薪阶层,为降低劳动所得税负,建议缩小个人所得税税率级次、扩大税率级距,降低最高边际税率。
三是降低个人经营所得税负,最高边际税率不得超过企业所得税税率。我国个体工商户等多数都是采用家庭或者家族经营模式,实现自我就业的同时也解决了家庭成员的就业问题,是我国居民就业的重要载体形式。降低这部分群体的税负,实际上就是解决民生就业。建议进一步降低个人经营所得税负,确保最高边际税率低于企业所得税。
四是堵塞企业股东个人消费行为企业化的税收漏洞;同时对个人资本所得进行再投资时予以税收返还。对企业所购置的非商业性资产或者兼具商用民用的资产进行有效甄别,视商业用途和股东个人使用情况按照一定比例对资产的价值进行分割。其中,经营用途部分做企业资产化或费用化处理;股东消费部分视为股东的企业分红所得,缴纳个人所得税,从而堵塞现行税务处理漏洞。同时,鼓励将个人资本所得用于社会再投资,对于在一定期限内将个人资本所得投资到国家倡导、亟需、薄弱环节领域的,予以不同比例的税收退还,最高退税率可达100%,例如投资到高端制造业、“卡脖子”技术研发产业等等。而对于向海外转移资产的投资行为则不予退税。
习近平总书记指出,“住房问题既是民生问题也是发展问题”,精准定性了住房既具有民生属性,又具有经济性质。这一双重属性决定了政府在住房问题上的职能定位:既要保障居民的基本住房需求,又要保持作为国民经济重要支柱的房地产行业的健康有序发展。一方面,通过提供共有产权房和廉租房等保障性住房来满足中低收入群体的民生住房基本需求,通过完全商品化住宅为中高收入居民提供高标准住房。另一方面,抑制市场化的商品性住房的投机炒作,引导房地产良性可持续性发展。楼市炒作的社会负面影响恶劣,在获取暴利的同时推高房价,扼杀普通居民的合理住房需求。习近平总书记提出“房住不炒”,就是要抑制利用金融杠杆谋取房地产暴利的投机行为,同时保留房产作为各类高中低收入居民主要财富构成的合理性投资功能。当前税制对于“住房炒作”的识别度欠缺、征税力度不够,房地产税也无法达到对“炒作”进行调控的目的。
总结十多年的实践经验,在交易环节征收消费税可以实现“房住不炒”的预期效果。建议在居民住房保有环节取消房地产税的同时,采用在销售环节加征住房消费税的办法,以实现“房住不炒”的房屋居住功能的回归,抑制房地产投机谋利行为,防止房价过快上涨,调节因房屋资产价格快速上涨所带来的居民存量财富收入差距扩大的现实困境。相较于房地产税,住房消费税的优势显著体现在以下几个方面:
(1)从政府实际征管的角度来看,消费税的税收遵从度和征收率都将远远高于房地产税。由于政府管理房地产不动产登记证书的发放,完税凭证成为不动产登记的刚性前置条件,在房屋产权交易环节征收消费税,居民为了获取不动产所有权证,会主动申报纳税。与之相比,在保有环节征收房地产税,除了税法本身的震慑力之外,纳税人不但缺乏纳税原动力,并且存在诸多“避税”心理,一旦有人成功避税,将招致更多人相继效仿;同时政府不但需要掌握居民的其他收入来源信息,还存在强制执行所引发的冲突风险。相比之下,住房消费税可以大幅降低征收成本、提高征收效率。
(2)从税负公平性的角度来看,住房消费税具备自我筛选机制,能够有效区分住房的消费功能和投资功能。由于居民住房本身具有“居住消费和投资增值”双重属性,不管所有权方拥有多少套房产,如果仅仅是自己居住,就是消费行为;买了房子自己不住,升值后卖掉,就是投资行为。消费行为应该得到鼓励,而过度的投资行为则应该课税抑制。但是在保有环节征收房地产税,无论具体征收方案如何设计,都很难将消费行为和投资行为甄别开来,因为税务部门很难直接获取每套住房是暂时性空置还是永久自住等隐私信息,这就极易造成对于部分真正用于自住群体的误伤,或是对于部分投机行为的放纵,进而造成税负不公平。如果改为交易性的住房消费税,这个问题就将迎刃而解。
房屋作为不动产只有通过交易,才能转化为真正的“财富增值性收入”,这意味着多套房产的所有者,如果仅仅持有而不在房地产市场进行买卖交易,房产增值仅仅表现为账面价值的增加,而无法转化为现金流收入落袋为安,“炒作”也就无从谈起(如果用作出租,将增加住房市场供给,有利于租房市场稳定),因此该部分房产自然无需加征消费税。而一旦房产进行转让,那便意味着财富的变现,是不是投机或者投资行为便一目了然。如果在短期内频繁交易自然属于投机行为;如果出售多套房产中的某一套,投资意图显而易见;如果较短时间内增值获益颇丰显然也是投机套现,均可视具体盈利情况进行征税。例如,持有期限越短,税率越高;相同持有期限内增值率越高,税率越高;持有的房产套数越多,边际税率越高,等等。由于所有的投资/投机行为都必须通过交易才能够变现,在交易环节设置消费税,这无形中就对纳税人行为设置了一种自我选择机制,自住持有者自然不会变现,而急于获利离场的就是投机者。因此,相比较而言,住房消费税的税负公平性远远高于房地产税。
(3)从居民税收缴纳的角度来看,投资住宅并获取收益是有资金、物业、维修等成本的,住房消费税是居民与政府进行增量收益分成,不是零和博弈。住房消费税是在房屋交易环节从房屋增值带来的实际现金流收益中征收,属于增量征收。政府与房屋持有人共同分享房屋的增值收益,双方均为获益主体。这与保有环节征收房地产税有本质的差别。房地产税是在房子没有带来任何实际收益的情况下征收的(即使房价上涨,变动的是账面价值并非现金流收入),用来交税的钱是从工资收入或者经营所得等其他渠道筹集的,而这些钱此前已经交完了所得税等税收,即用其他来源的税后收入来交房产税,这是存量征收。显然,存量征收所产生的与民争利的矛盾要远远大于增量征收。我国以前最大的存量税收是农业税,即不管土地闲置还是灾年,都要上交农业税,后来这项税收被废除了。2023年我国人均可支配收入是39218元,处于这一经济发展阶段时,从政府与居民的和谐关系角度看,税制应当实行增量征税而不是存量征税。
除此以外,中央已经明确提出将消费税下放作为地方的主体税种,以填补营改增后地方主体税种的空缺、减少地方财政收入压力。2023年,我国国内消费税(不含海关税收)为1.61万亿元,仅占全国税收总额的8.9%、一般公共预算的6.8%左右,相较于地方的财政支出而言体量太小。对房地产征收消费税后,税率和标准可以由地方政府自主决定,税收收入归地方所有,将有助于地方主体税种的确立和央地财政关系的调整。
消费税——提高高档奢侈品消费税(关税)税率,适时调整消费税税目,降低或取消生活必需品税率
增值税具有一定的累退性质,虽然我国对基本生活必需品有减免税政策,但对于不同收入阶层的消费群体而言,实际税收负担率差别很大,高收入群体的实际负担率低,低收入群体的实际负担率高。为了更好地平衡不同收入群体的税负关系,建议通过提高高档消费品的税率,提升高收入阶层的边际消费税率,为政府进行再分配提供更多的税收资源。实际上,高档消费品的需求弹性很小,高收入人群对于高档消费品、奢侈品的价格并不敏感,提高消费税税率并不会对于该部分产品的消费需求产生过多抑制。同时,顺应居民消费升级的要求,可适时调整消费税税目、逐步降低或取消某些低档消费品的消费税,例如已经成为生活必需品的低档机动车。
(编辑 宋斌斌)
李强总理在2024年《政府工作报告》中提出,从今年开始,拟连续几年发行超长期特别国债,专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设,今年首先发行1万亿元,有利于发挥财政资金稳增长、惠民生的重要作用,解决强国建设、民族复兴进程中一些重大项目建设的资金问题。7月30日,中央政治局会议指出,要用好超长期特别国债,在当前经济修复仍面临有效需求不足、社会预期相对偏弱、重点领域风险隐患仍然较多等多重压力下,进一步推动超长期特别国债相关项目加速落地,大力支持两重建设,充分发挥其资金效用,进一步夯实中国经济回升向好的基础。
超长期特别国债支持“两重”的战略意义
超长期特别国债将重点用于科技创新、城乡融合发展、区域协调发展、粮食能源安全、人口高质量发展等全局性、外部性领域,体现了党的二十届三中全会提出的国家重大战略定位,对于推动经济结构转型升级、培育和壮大新质生产力、推动建成现代化经济体系具有重要战略意义。
一是充分发挥政府投资的关键性作用,进一步夯实中国经济回升向好的基础。由于“两重”项目通常回报周期长、公益性强但收益偏低,民间资金投资意愿不足,而超长期建设国债能够解决经济建设中所面临的资金压力。近期中央安排了3000亿元左右超长期特别国债支持“两新”,以助力促进消费、提振需求。截至7月底,超长期特别国债已发行4180亿元,并陆续通过相关项目进行审核。随着项目的逐步落实,将促进解决当前有效需求不足的问题,为经济增长提供必要的资金支持。
二是进一步优化政府债务结构,降低宏观债务成本。在当前民间投资意愿不足、地方债务规模快速扩容,导致显性债务和隐性债务压力均显上扬,结构性及区域性风险突出,弱区域、若资质主体的信用风险加速释放,风险传导性增强,投融资对接不畅。专项债中社会资本参与度低,市场化融资占比较小,影响投资撬动效应和政策效果的显现。中央仍有加杠杆空间的背景下,通过发行超长期特别国债的方式,增强社会信心、优化债务结构、降低宏观债务成本。[1]
与美国、日本等发达经济体相比,我国政府部门仍有较大加杠杆空间。尤其是从债务结构看,海外主要经济体大多是中央政府加杠杆为主。截至2022年年底,英国、巴西、美国的中央政府债务占比均在90%以上,印度中央政府债务占比也有67%,而我国2022年底中央政府债务占比仅有42.4%(2023年为42.3%)。
通过中央政府加杠杆、加强宏观调控,有利于进一步优化政府债务结构。根据测算,若全部1万亿债务由地方发债,则增加地方政府杠杆率0.8个百分点至35.2%;地方债务占比增加1.3个百分点至58.1%。同时,近年来在大规模实施减税降费政策、房地产市场深度调整等多重因素影响下,地方财政持续承压。此次特别国债通过中央本级支出暂安排5000亿元、对地方转移支付暂安排5000亿元,能够在一定程度上缓解地方财政压力,且有利于降低宏观债务成本,减轻政府部门整体债务付息压力(我们测算可降低付息成本约5.5亿元)。
超长期特别国债支持重点领域的经济效应测算
超长期特别国债资金可能通过直接投资、资本金注入、投资补助等方式支持项目建设,为重点项目、企业提供了新的融资渠道,尤其对于收益较低或者风险不确定性较高、市场化资金参与度低的领域,提供了相对有力的资金支持。从经济效应来看,[2] 根据中诚信国际研究院估算,7000亿元支持“两重”或拉动今年GDP增长0.1个百分点左右,3000亿元支持“两新”或拉动今年GDP增长0.34-0.67个百分点。结合用途分类估算撬动规模和对年内的GDP影响如下:
一是3000亿元左右超长期特别国债资金支持“两新”。近期发改委、财政部联合发布《关于加力支持大规模设备更新和消费品以旧换新的若干措施》,安排3000亿元左右超长期特别国债支持“两新”:其一,中央向地方安排1500亿元用于消费品以旧换新等,需地方提供配套资金,若按文件要求的央地总体9:1资金比例安排,地方需提供配套资金约166.7亿元,涉及央地财政资金共1666.7亿元,考虑到这部分资金基本用于消费品以旧换新,按近年来3.6倍的消费乘数测算,且额度于年内全部使用完毕(根据要求,若分配的额度未在年底使用完毕,则需回收至中央),2024年拉动经济增长0.46个百分点。其二,中央直接安排1480亿元用于设备更新等,若按1.9倍的投资乘数测算,且额度于年内全部使用完毕,拉动2024年经济增长0.21个百分点。若额度在年内未使用完毕,则对经济的带动效应有所降低(见表1)。
表1:3000亿元左右用于设备改造更新和消费品以旧换新 |
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财政资金 |
支持领域 |
支持方式 |
央地资金合计 |
乘数 |
额度使用100% |
额度使用75% |
额度使用50% |
中央直接安排1480亿元 |
在工业、环境基础设施、交通运输、物流、教育、文旅、医疗等领域设备更新以及回收循环利用的基础上,将支持范围扩大到能源电力、老旧电梯等领域设备更新以及重点行业节能降碳和安全改造,并结合实际动态调整。 |
投资补助 |
1480亿元 |
1.9 |
2024年拉动GDP增加2812亿元,拉动经济增长0.21个百分点 |
2024年拉拉动GDP增加2109亿元,拉动经济增长0.16个百分点 |
2024年拉动GDP增加1406亿元,拉动经济增长0.11个百分点 |
支持老旧营运船舶报废更新 |
补贴 |
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中央向地方安排1500亿元,央地总体9:1,地方配套约166.7亿元(东部、中部、西部地区中央承担比例分别为85%、90%、95%) |
支持老旧营运货车报废更新 |
平均补贴3万元-8万元 |
1666.7亿元 |
3.6 |
2024年拉动GDP增加6000亿元,拉动经济增长0.46个百分点 |
2024年拉动GDP增加4500亿元,拉动经济增长0.34个百分点 |
2024年拉动GDP增加3000亿元,拉动经济增长0.23个百分点 |
农业机械报废更新 |
报废20马力以下的拖拉机,单台最高报废补贴额提高到1500元 |
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新能源公交车及动力电池更新 |
最高补贴6万元 |
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汽车报废更新 |
补贴1.2万元-2万元 |
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家电产品以旧换新 |
15%+5%,最高不超过2000元 |
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合计 |
3147亿元 |
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带动经济增长0.67个百分点 |
带动经济增长0.5个百分点 |
带动经济增长0.34个百分点 |
二是7000亿元左右超长期特别国债资金支持“两重”。今年拟发行的1万亿超长期特别国债中,剩余的7000亿元左右或支持“两重”,根据当前各地拟申请资金(见表4),并参考用途较为类似的长期建设国债,[3] 此次超长期特别国债撬动倍数约为2.5-5倍,预计7000亿元特别国债或拉动总投资1.75-3.5万亿元。从年内看,参考去年增发国债可能在3-6个月形成实物工作量,若建设期5年左右,此次超长期特别国债或拉动今年GDP增长0.1个百分点左右(见表2、表3、表4)。
表2:7000亿左右或用于项目建设 |
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支持领域 |
支持方式 |
撬动倍数 |
拉动投资 |
超长期特别国债7020亿元 |
科技研发,绿色智能数字基础设施,农村转移人口市民化配套的就业、教育、医疗、住房、养老等公共保障体系,高标准农田建设,城市地下隐患管线维修、更新和升级改造,绿色产业体系,能源原材料重点领域 |
可能以投资补助、补贴、注入资本金的方式予以支持 |
2.5-5倍 |
1.75万亿元-3.5万亿元 |
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形成实物工作量时间 |
能够在年内使用的特别国债额度 |
拉动投资(=2600*撬动倍数/5*0.5半年) |
对2024年GDP作用 |
去年我国增发1万亿元国债,相关资金已于今年2月前全部下达到各地方,增发国债项目于今年6月底前全部开工建设 |
6个月 |
2600亿元(截至6月底实际发行的用于两重) |
0.0625万亿元-0.125万亿元 |
拉动0.05-0.09个百分点 |
3个月 |
5125亿元(10-12月或在2025年使用,按发行计划均分,未使用额度约为27%) |
0.13万亿元-0.27万亿元 |
拉动0.1-0.2个百分点 |
表3:超长期特别国债拟申请案例 |
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地区/企业 |
项目/领域 |
状态 |
总投资 |
超长期特别国债 |
预计撬动倍数 |
攀枝花城建交通集团 |
城市公共交通及配套服务设施完善、零碳建筑、国家物流枢纽和电商城乡物流等 |
城建交通集团5个项目在省级评审中成功通过 |
13.23亿元 |
预计申报超长期特别国债金额约3.09亿元 |
4.28 |
山东滕州 |
共计15个项目,大规模设备更新和消费品以旧换新、提升减缓和适应气候变化的基础能力、城市地下管网建设改造、现代种业提升、工业领域设备更新改造等5个领域 |
省发改委反馈审核通过上报国家发改委超长期特别国债项目 |
47.05亿元 |
资金需求6.9亿元 |
6.82 |
四川省达川市达川区 |
超长期特别国债项目141个 |
项目储备及申报 |
304.7亿元 |
资金需求113.9亿元 |
2.68 |
青海西宁开发区 |
供水保障智慧工程、排水系统提升改造(三期)、多晶硅副产蒸汽回收利用、电解槽节能技术改造、2.5万吨电解铜箔设备升级等重点项目27项 |
项目储备及申报 |
40亿元 |
拟申请资金15亿元 |
2.67 |
广东清远市 |
此次超长期特别国债申报,第一批上报省发改委项目共73个,总投资320.29亿元,资金需求68.36亿元;第二批我市经省上报国家发改委项目共49个,总投资256亿元,资金需求76.7亿元 |
项目储备及申报 |
320.29亿元/256亿元 |
68.36亿元/76.7亿元 |
4.69/3.34 |
温州苍南县 |
入库申报超长期特别国债项目29个 |
项目储备及申报 |
392.5亿元 |
95亿元 |
4.13 |
表4:超长期特别国债入选案例 |
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地区/企业 |
项目 |
状态 |
总投资 |
超长期特别国债 |
期限 |
领域 |
意义 |
内蒙古兴安盟 |
兴安盟科尔沁沙地综合治理项目 |
入选2024年超长期国债第一批项目清单 |
31748万元 |
9318万元 |
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荒漠化治理 |
对于荒漠化治理等生态修复工程而言,通常投入资金较多、公益性较强,收入来源相对单一且收益面临较大不确定性,社会效益大于经济效益 |
浙江舟山华康生物 |
舟山华康生物科技有限公司年100万吨精深加工健康食品配料项目 |
入选国家首批超长期特别国债项目 |
247888.15万元 |
3000万元 |
2022年8月启动,建设期预计5年 |
国家粮食安全战略 |
紧扣国家粮食安全战略,瞄准“利用合成生物学绿色制造稀有——阿洛酮糖”等创新领域 |
浙江绍兴 |
柯诸高速公路 |
成功获批2024年第一期超长期特别国债资金 |
174.8亿元 |
22.42亿元(2022年取得政策性开发性金融工具资金15.66亿元) |
2022年9月启动节点动工,计划2025年前建成通车 |
交通 |
建成后大大缩短两地间的时空距离,对增强绍兴市区的向心力,对促进绍兴市域一体化建设,对实现杭州都市区“1小时交通圈”均具有重大意义,有利于完善杭州都市圈高速路网布局,促进长三角一体化建设。 |
对当前债务风险变化趋势的应对
做好财政、货币政策配合,加强全链条全周期监管
第一,合理划分央地财权事权,并优化项目审批建设等机制,保障项目顺利推进。一方面,梳理“两重”项目建设中的中央和地方的投资关系,明确中央和地方的责任归属,合理划分央地财权事权,适当加强中央事权及支出责任,结合事权责任做好央地财政预算统筹及分配,对于长周期项目,需完善跨年度预算平衡机制;同时,为配套用好中央资金、推进项目顺利进行,地方政府有责任在事权范围内做好配套资金支持,合理安排预算。另一方面,中央层面应统筹协调好各方资源,建立畅通的信息共享与沟通机制,优化项目报批,协同推进项目实施。
第二,强化跨区域、跨部门协调配合,完善项目储备并推动项目加速落地。坚持“项目跟着规划走、资金跟着项目走、监管跟着资金走”的原则,统筹完善政府投资项目储备,并切实加强统筹协调。一方面,可将项目实施中的可行性、各类资金到位时间、参与主体资质等更多因素纳入储备标准,并根据项目重要性、紧急性、期限、收益等进行分类,完善项目筛选储备机制。另一方面,在项目按期论证及申报时,可多方统筹谋划一些跨区域、跨领域、跨层级的重点项目,充分发挥各方优势,推动项目加快落地。
第三,建立全链条全周期的管理制度,加强资金监管。近期多地发布审计报告中披露,对于去年增发的万亿国债,部分地区存在资金闲置等问题,应建立全链条全周期的管理制度,加强资金监管。前期需要做好专项规划、方案和可行性研究工作,并加强项目储备;中期需要持续做好项目进度评估、效率评估,完善财政绩效考评指标体系,加强资金支出绩效管理;后期可建立项目落地跟踪评价机制,实现项目可查、责任可追、资金可溯。此外,在两重项目建设过程中,从会计角度,建议建立和完善项目的现金流量表、资产负债表、项目收益表,增大信息披露力度,保障项目建设规范透明。
第四,加强货币财政协调配合,统筹好各类政府债券发行。由于今年专项债额度较高,且发行万亿超长期特别国债,因此需结合资金需求,合理统筹安排地方债与万亿特别国债的发行节奏,避免集中发行压力;同时为保障政府债券平稳发行,也需进一步加强货币政策和财政政策协同配合,通过加大公开市场操作力度、调降存款准备金率等向市场提供流动性。
积极引导社会资本,大力支持“两重”建设
第一是根据项目收益、期限等因素进行分类,再引导社会资本分类投入,提升资源配置的整体效率。对于公益属性强且关系社会民生的纯公共领域,仍以政府投资为主;对于市场化程度较高、公益属性逐步减弱的准公共领域,应注重发挥财政资金“四两拨千斤”的引导作用,鼓励社会资本深度参与项目投资及运营;对于经济效益明显高于社会效益、完全可由市场机制解决的领域,放权于市场。此外,对于社会资本具有参与必要性的领域,也应注重资金类型与项目期限相匹配,提升资源配置的整体效率。
第二是适当增加政策性开发性金融工具额度支持“两重”建设。通过政策性开发性金融工具支持“两重”建设,可在不影响政府杠杆率以及赤字的前提下扩大有效投资。因此,建议适时启动政策性开发性金融工具,适当增加一定额度支持“两重”建设,为有一定收益的超长期特别国债项目资本金搭桥,缓解资本金到位不及时等情况,必要时针对收益较高的项目可适当安排一定额度予以支持。
第三是引导商业银行加大对优质项目的支持力度。一是引导商业银行合理增加重点领域信贷规模,同时可研究创新特色专项贷款品种(比如科创类特色贷款等),并对重点项目适当延长贷款期限、实行更优惠利率等。二是鼓励商业银行建立绿色审批通道,简化审批流程,保证配套资金及时到位。此外,也应对参与“两重”建设资金投放的商业银行予以政策支持,除设立专项支持工具、财政贴息外,也可考虑对于完成“两重”领域一定贷款额度的商业银行适当降低法定存款准备金率;对于投放风险较高的领域(如科创类项目等),若后续发生贷款损失,对损失部分的一定百分比(比如1%)予以补贴等。
第四是鼓励保险机构参与项目投资。根据险资特点,可引导其重点投向期限偏长、资金流较为稳定的项目,通过设立股权投资计划、债权投资计划、资产支持计划等产品助力“两重”建设,激发资本活力。同时,也可考虑建立政策补贴、声誉激励等机制,提高其参与积极性。
(编辑 尚鸣)
当前经济的主要矛盾是国内有效需求不足引发的供需失衡,继而导致经济实际增速与名义增速的背离、宏观数据与微观感受的背离;居民和企业对经济恢复的获得感不强,拖累社会预期和信心,影响消费和投资的有效提振。
问题的症结在于房地产和地方财政。要破解当前的局面,必须稳住房地产市场,同时要通过增发国债转贷地方政府、政策性金融机构承接部分地方政府债务、继续发行特殊再融资债券,缓解地方政府流动性风险,推动地方政府从应急状态回归常态谋发展。建议更加果断地采取积极的财政、货币和房地产政策,巩固经济回升向好态势,同时避免正常的逆周期调节被污名化为“大水漫灌”。
当前经济运行继续分化
一是供给好于需求。规模以上工业增加值增速明显高于消费和投资。
二是外需好于内需。近期出口增速明显转好。
三是工业好于服务业。主要是房地产业的拖累比较明显,而设备更新以及出口等成为带动工业生产及投资的有利因素。
四是中央财政支出及其带动的中央基建投资明显好于地方基建投资。上半年中央财政支出增速为9.6%,远高于地方财政支出增速的0.6%;1-7月中央财政支出相关的铁路、水利投资增速累计同比高达17.2%和28.9%,地方相关的道路运输、公共设施管理投资增速累计同比低至-2%和-4.7%。
五是宏观好于微观。宏观数据好于微观感受,名义增速低于实际增速,物价下行压力仍然存在。上半年名义增速为4.1%,低于实际增速的5.0%。
要从体制机制的改善解决供需失衡局面,而非简单采取“去供给”或扩大需求的政策。比如,消除重供给轻需求的制度障碍,生产地征税原则转为消费地征税,从建设财政和吃饭财政转为民生财政,进一步推动农民工市民化,推动转移支付随人走,不再以高昂住宅用地弥补低价工业用地。
当前经济中的三组明线与暗线
社会各界对于当前房地产市场低迷、居民消费不振、高校毕业生就业困难充分理解,并有广泛共识,宏观政策积极加以应对。但与经济形势伴随的其他问题还没有受到足够关注,导致相关政策支持力度偏弱。例如存量房贷利率偏高引发居民提前还贷、社会零售消费中企业消费低迷、劳动力市场中农民工失业率上升等。
刺激新增购房需求与居民提前还贷
要解决房地产销售、投资持续低迷等问题,关键是刺激居民购房需求。因此目前各地密集出台放松限购、下调首付比例和房贷利率、提供购房补贴等政策,鼓励居民部门加杠杆。然而自2023年二季度以来,个人住房贷款余额同比首次出现负增长,且降幅持续扩大,背后是居民主动降杠杆、提前还贷。2024年一季度商业银行新发放个人住房贷款1.3万亿元,但个人住房贷款余额仅增加200亿元;约1.3万亿元的缺口,除了居民正常偿还月供以外,都是提前还贷所致。居民提前还贷主因是存量房贷利率偏高,随着房价和股价持续低迷、银行存款利率和理财收益率下行,提前还贷变相成了收益率最高的“理财方式”。居民提前还贷后,流动资金减少,消费能力也随之下降。此外,部分居民违规使用消费贷或经营贷来提前还贷,将进一步加大金融和房地产市场风险。
2023年8月,有关部门出台了降低存量首套住房贷款利率的政策,但要求调整后的利率不能低于原贷款发放时所在城市的首套住房贷款利率政策下限,这导致部分存量房贷利率仍维持在高位。以北京为例,2019年10月至2023年12月期间的存量首套房贷利率为LPR+55BP,而当前新增首套房贷利率为LPR-45BP,甚至五环内的二套房贷利率也仅为LPR-5BP。以25年期的300万元等额本息的存量房贷为例,若取消55BP的加点,则每月月供将减少近1000元,能够有效减轻居民还贷负担、增强居民消费能力。
提振居民消费与企业消费低迷
消费低迷是当前国内有效需求不足的重要原因之一,7月30日中央政治局会议提出“要以提振消费为重点扩大国内需求,经济政策的着力点要更多转向惠民生、促消费”。
市场在分析消费时通常存在一个误区:认为消费主要是居民消费,企业部门主要涉及投资,从而忽视了企业消费。事实上,企业消费也是总体消费的重要组成部分,社会消费品零售总额的商品零售中,居民消费仅占一半左右,另一半是社会集团消费,即通过交易售给机关、企事业单位等的非生产、非经营用的商品。
当前总体消费低迷,一方面是居民就业和收入预期不稳,消费意愿和能力有待提振;另一方面是企业降本增效,压缩了办公、差旅等相关费用。2023年以来,文化办公用品类零售额累计同比持续负增长。
促进高校毕业生就业与农民工失业率上升
高校毕业生和农民工是就业政策的重点关注对象。其中,近年来高校毕业生人数持续上升,但就业岗位未能同步增长,导致高校毕业生就业难问题较为突出,受到社会的广泛关注。农民工就业相对稳定,2023年3月以来,外来农业户籍劳动力城镇调查失业率持续低于总体失业率。然而,但今年6月以来,农民工失业率上升,外来农业户籍人口失业率由5月的4.5%升至7月的4.9%,且高于去年7月的4.8%。
农民工就业主要集中在制造业、建筑业、交运仓储、批发零售、住宿餐饮、居民服务等行业。一是制造业用工需求减少,制造业PMI连续3个月低于荣枯线;二是受房地产投资和地方基建投资低迷所拖累,以及极端强降水和高温天气制约建筑施工等因素影响,建筑业就业减少;三是居民和企业消费低迷,服务业景气度下行。
全年经济增速“保5”需要宏观政策持续用力、更加给力
今年经济的总体运行节奏可能与去年相似:一季度开门红,二季度下行压力加大,三季度出台稳增长举措从而经济回升,四季度将延续回升态势但略有回落。上半年GDP同比增长5%,总体延续回升向好态势。其中,一季度各部门和地方政府落实中央经济工作会议部署,提前发力和开工,经济超预期开门红,同比增长5.3%;但宏观总需求不足、微观主体信心不振的问题仍然存在,经济回升的基础并不牢固,二季度增速回落,同比增长4.7%。
下半年稳增长压力进一步加大,7月经济金融数据总体偏弱。2023年各季度GDP季调环比分别为1.8%、0.8%、1.5%和1.2%,今年一二季度分别为1.5%和0.7%,可见今年一二季度经济增速环比动能弱于去年同期。若今年三四季度环比增速回升至去年同期水平,则三四季度GDP同比均为4.7%,全年增速为4.8%,低于年初制定的“5%左右”的增速目标。
随着二十届三中全会和7月30日中央政治局会议召开,各地区各部门加快落实改革和稳增长政策,预计三四季度GDP环比增速要强于去年同期。今年二季度的基数相对更低,预计三季度稳增长政策决心和力度更大、四季度政策延续性更强。假设三四季度环比增速均较去年同期加快0.2个百分点,则三四季度GDP同比分别为4.9%和5.1%,全年增长5%。
政策建议
财政政策方面:(1)研究追加赤字增发国债,弥补土地出让收入等下行引发的财政支出偏慢的不足,加大逆周期调节力度。增发的国债可用于三个方面:一是转贷给压力较大的部分地方政府以缓解流动性风险,推动地方政府从应急状态回归常态。二是考虑给近年来尚未就业或失业的大学毕业生以及城乡中低收入人群发放部分补贴,维护社会稳定。三是投向提前储备“十五五”规划的重大项目,同时给予充分的项目储备时间,避免临时找项目引发的项目包装、资金使用效率低的现象。近期的防汛形势严峻,有必要进一步加强水利建设等。(2)加快专项债发行进度,一方面放宽专项债的使用范围,另一方面考虑将部分专项债额度调整为一般债。(3)优化“化债”政策,创造条件化解融资平台债务风险,推动地方政府从应急状态回归常态。
货币政策方面:(1)因时因势降准降息,提振居民消费和企业投资需求。随着监管禁止银行“手工补息”、近期银行相继下调存款利率,以及美联储可能于9月开启降息周期,货币政策的外部约束逐渐减轻、政策空间逐步打开。(2)积极运用结构性货币政策工具,加大对大规模设备更新和消费品以旧换新、地方政府收购存量商品房的金融支持。截至6月,5000亿元额度的科技创新和技术改造再贷款、3000亿元额度的保障性住房再贷款,分别仅使用了0和121亿元。(3)降低存量房贷利率,减轻居民还贷压力,增强居民消费能力。降低存量房贷利率,对商业银行净息差的影响相对可控,且能稳定存量房贷规模,抑制当前部分银行为争夺房贷业务而出现的“返点”违规现象。或者可以通过市场化方式进行,允许存量房贷“转按揭”,由商业银行决定是否“借新还旧”,在2008年全球金融危机时我们曾实施过。
继续优化房地产政策,尽快扭转房地产价格下行预期。(1)关于商品房限购,一线城市有必要进一步放松,例如放开郊区限购、大户型限购、商住限购,取消普通住宅和非普通住宅标准,降低非本地户籍购房社保年限,增加多孩家庭购房指标等。(2)购房成本方面,各地在“因城施策”的基础上,合理调整首付比例和房贷利率、降低交易税费、提供购房补贴等,降低居民购房门槛和成本。(3)政府收储方面,加大中央财政对地方的支持力度,缓解地方财政压力,推进收储工作顺利进行。(4)供给方面,出让优质地块、取消不合理的规划限制、将核心地段的部分商业用地修改为住宅用地,满足居民对好地段、高品质商品房的需求。
(编辑 尚鸣)
当前社会比较关心宏观经济和微观经济的“温差”问题。今年上半年,我国经济增长速度在5%左右,失业率5.5%以下,CPI在1%以下。在全球经济低迷、复苏乏力的背景下,这样的增长格局还是较好的。在这种情况下,我们的宏观政策是否还要进一步宽松?
近些年我们一直保持着货币适度宽松政策,流动性较宽松,融资成本持续下降,金融体系资金空转的问题比较突出。如果货币政策进一步宽松,需要考虑资金的需求,是否会加剧资金空转的问题。
财政方面,主要的问题是地方财政的可持续问题,以及政府融资平台的债务压力,这在宏观上已成为制约国家经济发展的痛点,需要给予高度关注。
所以,当前我们不能简单地在总量调控方面加大力度,而是要把有限的钱用在刀刃上,既解决短期问题,也有利于长期的发展。要找到真正影响当前宏观经济发展的关键症结,采取有效对策。
房地产市场下行对当前宏观经济的影响
(1)国内消费:疫情之后,国内服务消费的增长明显高于一般商品消费的增长。消费品市场不景气的一个重要的原因是房地产市场下滑。
商品房销售的低迷,主要影响到建筑装修、家具、家电等相关商品的消费,而非服务消费。今年1-6月,服务消费同比增长7.5%,而同期商品消费仅增长3.2%。由于住房相关消费主要在城市,房地产市场的下滑主要影响到城镇消费需求下降,而农村消费需求的增长高于城市。
如果我们将与房地产相关的商品消费排除在外,今年上半年国内零售消费品总额的增长已经基本恢复到2019年的增长水平。
(2)投资方面:除房地产外,固定资产投资表现良好,三大投资(制造业、基础设施、房地产)整体呈现“一快一稳一降”。
制造业投资保持较强动力。今年1-6月,制造业投资同比增长9.5%,对全部投资增长的贡献率为57.1%,有力支撑了固定资产投资的增长。
基础设施建设投资保持平稳增长。1-6月基础设施投资(不含电力)同比增长5.4%,增速比全部投资高1.5个百分点。
房地产投资延续下行趋势,对固定资产投资形成拖累。1-6月房地产开发投资5.25万亿元,同比下降10.1%,降幅较2022-2023年同期平均值扩大4.5个百分点。
(3)受房地产市场的影响,中国经济的增长动能也在发生变化。2009-2019年,房地产业对GDP增长的平均贡献率为7.96%,2019年为7.14%,2024年二季度已经下降到5.55%。据此估计,全年房地产对整体经济增速将拉低0.4%。相应地,土地出让收入占财政收入比重下降。今年5月土地出让收入1.28万亿元,同比下降14%;占全国公共财政收入和地方本级财政收入比重分别降至13.22%和23.7%。这是地方政府的财政收支压力越来越大的重要原因之一。
居民购房刚需没有明显减少。据《新京报》6月份问卷调查显示,“5.17新政”后,计划购房者中的44%表示买房意愿增加(其中约一半计划一年内买房),但多数人因担心房价继续下跌,仍持观望态度,等待最佳入市时机。
从长期眼光看,2023年我国城镇化率为66.16%,而发达国家普遍在70%-80%以上。若按照每年城镇化率增加近1个百分点,庞大的人口基数下,城镇化水平的提升仍将带来规模不小的新增居民住房需求。
从居民住房需求结构看,改善型、置换型需求仍有增长空间,结构性供需缺口始终存在。今年上半年,改善类项目销售额占比明显提升;其中140-200平方米销售额占比24.7%、200平方米以上销售占比22%,分别较上年增长4.2、2.8个百分点。
2023年全国商品房销售面积11.2亿平方米,预计未来每年新增住房的需求中枢为8亿-10亿平方米,属于居民刚性需求。不少人认为现在居民的收入水平不支持对房屋的购买力。但尽管经历疫情等因素冲击,我国居民收入还是保持增长态势。2024年6月,我国居民人均可支配收入20733元,同比增长5.4%;城镇居民人均可支配收入27561元,同比增长4.6%。
居民存款保持增加。截至今年6月末,本外币存款余额达到301.7万亿元,同比增长6%。上半年人民币存款共增加11.46万亿元,其中住户存款增加9.27万亿元,占比80.9%。
(4)我们不能把房地产销售下滑的主要原因简单地归结为居民收入下降和财富的下降。短期看,困局的原因还是人们的消费能力下降,市场预期偏弱。据人民银行调研数据,越来越多的人希望把钱用于储蓄,消费基本维持不变,投资占比持续下降。
社会情绪低迷、市场预期不足,我认为与两方面因素有关:一是部分龙头房企接连爆雷,导致烂尾楼增多,在舆论发酵下恐慌情绪蔓延,投资炒房客离场;二是居民虽有刚性或改善性购房需求,但越来越多的购买者持观望心态,导致楼市供求关系不平衡加剧,造成房价下滑。股市持续波动下行、房产和股市的财富效应下降,影响到社会预期和信心下降。
要采取有针对性的政策措施
当前经济发展低迷,原因之一在于房地产龙头企业的风险导致市场观望、需求不足。应尽快摸清风险底线,控制房地产相关不良资产风险的累积和蔓延。动作越快,隐患越少,房地产一旦成为烂资产,所带来的风险对企业本身,对银行和对居民都会形成共振,不断累积。
中长期要恢复房地产的良性发展趋势,作为经济稳定增长的基本因素。未来房地产的增长不可能恢复过去增长态势和发展模式,但它仍将是中国经济增长的一个重要的支撑因素。要拓展经济增长的新动能,逐渐减少对房地产发展的依赖,同时着力培养增长点,取代未来房地产在经济增长中的下降分量。
要尽快形成对龙头企业的处理方案。
当前预期不稳,主要由房地产市场的低迷引起。越来越多居民观望等待,造成内需不足。房地产龙头企业形成的烂尾楼是造成问题的关键,无法按期交楼的停滞项目严重影响购房者信心。
比如,目前恒大仍有60多万套烂尾房,涉及几十万购房者的切身利益,拖欠银行资金约6000亿元,拖欠供应商款项在10000亿元以上,可以想象这对市场会造成什么样的负面情绪。这还只是一个恒大造成的影响。若放任市场自主平衡风险出清,就会拉长下行周期。
需尽快形成对经营不良的龙头企业的处理方案,剥离非主营业务,切实做好“保交楼”工作。尽快处理烂尾楼,既能避免不良资产积累、恶化,又有利于扭转市场情绪,压缩负面事件的社会影响周期。
一是区分优劣不同的房企的救助方式,有针对性、侧重性地推进行业风险加快出清。
二是可考虑由四大资产管理公司牵头承接,一次性地且专业化地解决问题,包括直接对接破产企业的债权、股权及资产实施重整,以及提供资金、信用等间接支持,最后通过市场化运作消化吸收。
三是积极吸引社会资金及有实力的企业接手,采用“托管”模式,统筹项目管理和资金调度,升级后续工程建设和运营管理,确保“保交楼”工作尽快达成。关键是要逐渐平抑市场的观望等待和预期不稳的情绪。
推动房地产市场转型。
因房地产市场的健康发展对经济平稳发展的重要作用,要积极推动房地产市场转型,使之进一步规范化、健康化。
一是积极推进保障性住房建设、“平急两用”公共基础设施建设、城中村改造“三大工程”房地产发展新模式。今年上半年“三大工程”拉动房地产开发投资0.9个百分点。
二是推动商业地产可持续发展。围绕新技术、新产业、新业态、新模式,支持科技类、独角兽企业加快成长,利于带动写字楼、相关产业园区需求的增长。推动城市更新改造等。
三是需要对房地产企业的行业标准进行明确。加强建筑资质审查和行业标准规范。新建项目审批更注重建筑质量和居住品质,严格筛选开发商资质和项目承接能力。资质不达标房企不得承接工程。
支持高质量房企,督促其进一步提升土地规划和设计能力,增加能经受百年质量考验的优质住房。全面启动资质监管系统。建立房地产改造、更新、维护和物业关系的长效机制,构建良性发展新业态。
为经济发展新动能培养基础、构筑新赛道
一是提升传统产业的竞争力,提高全球美誉度和品牌价值,扶植、打造龙头企业,提升产业的话语权。我国制造业有很多企业,产品质量很好,但品牌影响力不够,不少企业只能为国际大品牌做代工,所得利润非常有限。提升我国企业的产品品质、提高国际美誉度和品牌价值,对提升我国产业竞争力极为重要。
二是重视传统产业装备制造能力的提升,从源头上提升产业链的控制力、韧性和安全性。我们有轻工纺织这样竞争力很强的行业,但很多加工装备还是依靠进口,装备制造业还有很大发展空间。
三是加大科技投入和人力资本开发,提升科技创新能力,为中国的经济转型升级和高质量发展创造条件。要以更加坚实的科技、管理、资本动员能力,在未来产业(数字与人工智能、先进材料与制造业、量子科学、电子通信等)布局,加强基础科研和关键核心技术研发投入。
在当前经济发展动力不足、有效需求不足、预期不稳的时候,我们可以加大对这些行业的投资、以财政资金直接投入引领社会资本的参与,既有利于解决现在的投资需求问题,也有利于持续提升中国经济的竞争力和占领未来新产业制高点。
(编辑 碣石)
发行特别国债和“两重”建设具有重要的现实意义
现在国家推动重大战略实施和重点领域安全能力建设,有非常重要的现实意义。“两重”建设与国债资金的筹集有密切关系,超长期特别国债是在已有的国债发行机制上进一步加码。这几年发行量很大的地方专项债,也是中央层级特别国债的地方化,专项债还本付息最长期限是按30年进行安排。1997年亚洲金融危机发生后,1998年,朱镕基总理推动推出2700亿元特别国债,偿还期为30年。地方专项债是在地方政府没有其他手段的情况下,帮助地方解决一些特别急迫、同时又与长期目标相结合的问题。另一个作用,就是当地方无法从别的渠道找到资金时,地方专项债可以先帮他们解决燃眉之急,也就是应急性的“以债化债”。所以地方专项债基本上是先起一个缓冲作用,此后再对接到适应长期目标的一些项目上。
总体看,目前超长期特别国债的发行情况比较顺利。但在“发得出”的同时还要强调“用得上”。前些时候我曾经表达了自己的基本观点,我认为中国现在“有效投资”项目俯拾皆是,中央和地方通过债务筹集的资金可对应的项目,可以列出几十项。比如北京已有的轨道交通网要补充,形成密度足够、四通八达的轨道交通网,中心区域的联通状态要“立体化”,而且要通盘规划,建设全网络状的停车场和停车位,以及老旧小区改造等等,都是必须建设的;再加上结合乡村建设,结合防涝抗洪的迫切需要在各地建设类似海绵城市、综合管廊,以及必要的对接基本农田的灌溉系统等等。国土开发还有许多非做不可的事情,种种具体项目,从中央到地方都应做好中长期的资金安排。项目启动的短期效果就是扩大内需。一般经验,项目开工,30%-40%的资金支出是工资等人头费,马上就形成当期有支付能力的购买力,促进消费,跟着就是优化经济结构,增加发展后劲;这些项目主要是为了实现“正外部效应”和综合绩效,有助于积累经济社会整体发展的后劲。从有效投资入手,带来对全局的贡献。当然,由政府为主体推动的项目投资机制,必须有高的规划水平,并且需要阳光化的管理,以及项目进程中的有效管理监督(工程监理,全程监督),这就不展开说了。
现在社会上普遍对经济增长的信心不足,增加有效投资是提振社会信心、改善预期政策组合的一个非常重要的组成部分。社会预期往往是自我复制或强化的,如果普遍预期不好,最后就会形成不好的局面。当然提振社会预期不是简单只靠增加投资就能够解决全部问题,宣传工作也要跟上。宣传工作不能只靠宣传部门,如果清网行动能切实打击违反“两个毫不动摇”和违反“高水平社会主义市场经济”基本方针的错误言论,是可以提振信心的。
发行公债与经济发展效应的关系:理论说明
最近我写了一篇文章,是从经济学公案的“李嘉图等价定理”(政府通过发行债券筹款或通过收税筹款的效果等价)切入。我认为这个“等价定理”会产生很多误解,我们不应该再受这个所谓定理的牵制,而是应当正面肯定公债的功能及其不可缺少的作用。理论的论证,就是比照拉弗曲线:设定一个直角坐标系,横轴表示发债规模从零点向右逐步增大(不是拉弗曲线的税率从零向右逐步增大),纵轴表示从多角度论证的正面效应。和拉弗曲线类似,公债为零时没有正面效应,发行公债后,正面效应开始是向上抬头,当债务规模达到一定程度,其正面效应的曲线调头向下——这和税收的效应曲线类似。而政府债务规模如果发行过度就可能变成负效应——一直可以掉到负的区间,也就是产生危机。所以理论的论证可以说明,发行公债的关键是如何掌握合理的规模和优化相关的机制。
扩张性政策需要持续用力,更加给力
在前述理性认识的基础上,我认为现在需要当机立断。去年我国经过努力,争取到了5.2%的年度增长成绩,保持在合理区间的底线上。按照党的二十大上习近平总书记提出的“2035年建成社会主义现代化强国”目标,到那时中国经济总量按人均GDP计算,要比2020年全面小康之年再翻一番。这样15年的年均增长速度应不少于4.7-4.9%。现阶段要力争在5%或稍高些,因为一般来说,15年的前半段速度重心应相对高,基数大了之后速度重心还要往下落。这个战略诉求不是一厢情愿,从很多研究者所做的中国潜在经济增长率的研究结果可以佐证。今年开局还不错,二季度有所回落。怎么夯牢经济向好的基础?不能再犹豫。7月30日中央政治局会议提出扩张性的宏观调控政策要“持续用力,更加给力”,“适时推出一批增量政策举措”,这一精神的贯彻是非常必要的。
从“系统集成”思维把握消费驱动和投资驱动的关系
关于经济增长的驱动力的认识。我们在新供给经济学研究中有这样一个认识框架:整个经济活动是需求和供给两方互动的循环——人类生活的需求是经济发展的原生动力,包括生存的需求、发展的需求等等,但需求这个原生动力的满足,一定是供给侧的有效供给对需求的回应。这个响应和回应机制,在近现代社会就是靠千千万万市场主体的创新和生产活动,所形成的看得见摸得着的有效供给,当今信息时代可以越来越清楚地看出,有效供给在不断引领和创造消费方的需求,引领和满足用户体验的提高。乔布斯的苹果手机出现之前,人们怎么也想不到能有这样满足用户体验的东西。所以要肯定萨伊的“供给可以创造和引领需求”这一定律的合理内核。“供给”对于当下现实生活的意义,也就是创新作为发展的第一动力,真正看得见摸得着的创新一定是发生在供给侧。
对于投资和消费的关系的认识:要承认供需互动的循环,消费是一切经济活动的出发点和归宿(基础),但是社会消费如果能够持续地得到满足,它一定要具有有效投资作为源头活水(关键),即供给侧投资的发力。投资供给的有效性,带出的是稳定就业的老百姓的购买力的形成。如果源头活水源源不断,再加上社会保障体系的健全,解除了人们的后顾之忧,巨大规模的市场潜力就可以得到释放,也就是消费对于经济发展的贡献。“三驾马车”,无非是把这样的结果往前追溯为:对于一个可通约的需求方的总量作结构化的处理,分解成消费需求、投资需求和净出口。这个结构性的特征一定要延伸到供给侧,才能把整个循环说清楚。而供给侧的结构问题就更加复杂——包括生产力布局结构、产业结构、技术经济结构以及制度结构等等。这个供给体系质量和效率的提高是真命题。
所以,经济发展是“消费驱动型”还是“投资驱动型”,不能简单分为两个方面。消费作为可认同的需求侧原生动力应不断地得到供给侧创新动力的回应,形成不间断的供需循环,实际是供需两者再加上净出口共同驱动,在某种意义上,更多强调动员一些消费潜力,可称之为消费驱动;而在特定阶段(比如中国改革开放后国土开发进入高潮时期)会更多强调投资驱动,这些都有一定的阶段性的道理,不能绝对化。改革开放初期曾经历过投资饥渴,目前我国发展阶段中则更多表现为投资不足。我们分析统计数据要分析谁更有支撑力,不能仅满足于从统计结果看起来的贡献比重上升(比如2023年消费贡献率是82%,实际上这在很大程度上是假象)。
真正的发展动力是由创新驱动的,特别是供给侧投资-产出的创新,这是真正可以带动全局、能够满足消费作为出发点和归宿的目标。从这个意义上看,我们需要强调“系统集成”思维,把供需互动、消费和投资共同带来的释放活力的局面,按照改革的配套和总体的制度创新、管理创新、科技创新和思想观念创新,看成是一个必须掌握好的系统工程。
(编辑 碣石)
目前,投资统计数据存在不完全不完善的情况,一定程度上影响了对投资乘数效应的估算,统计方法应有所调整更新。需要提高对投资重要性的认识和理解,加强对发行超长期国债搞“两重”建设的必要性、迫切性和政策实施效果的政策宣传,有利于稳定经济增长的信心和预期。
必要性、迫切性和现实意义
推动储蓄-投资转化
新冠肺炎疫情几年来,我国经济的消费率逐年下行,由2019年的55.8%下降至2022年的53.2%,降幅达2.6个百分点,相应地,国民储蓄率由2019年的44.2%上升至2022年的46.8%,而同期投资率一直保持在43%左右,储蓄-投资转化缺口由2019年的1.2个百分点扩大到2022年的3.3个百分点。如果按《2024年中国统计摘要》的数据,2022年的储蓄-投资缺口更大,为5.2个百分点。另外,2023年,消费率上升,储蓄率下降,且投资率也上升,但储蓄率仍高于投资率2.2个百分点。
引导带动民间投资增长
《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》明确提出,建立政府投资支持基础性、公益性、长远性重大项目建设长效机制,健全政府投资有效带动社会投资体制机制。2024年1-6月,民间投资同比增长0.1%。民间项目投资(扣除房地产开发民间投资)增长6.6%。分行业看,制造业民间投资增长11.5%,增速比全部制造业投资高2.0个百分点;基础设施民间投资增长5.8%,增速比全部基础设施投资高0.4个百分点。上述可见,受房地产开发投资下降影响,民间投资增速低于平均增速。
表1 分行业投资同比增速(%)
|
制造业 |
基础设施 |
基础设施 (不含电力) |
房地产开发 |
2021-12 |
13.50 |
0.21 |
0.40 |
4.40 |
2022-12 |
9.10 |
11.52 |
9.40 |
-10.00 |
2023-12 |
6.50 |
8.24 |
5.90 |
-9.60 |
2024-02 |
9.40 |
8.96 |
6.30 |
-9.00 |
2024-03 |
9.90 |
8.75 |
6.50 |
-9.50 |
2024-04 |
9.70 |
7.78 |
6.00 |
-9.80 |
2024-05 |
9.60 |
6.68 |
5.70 |
-10.10 |
2024-06 |
9.50 |
7.70 |
5.40 |
-10.10 |
数据来源: Wind
统筹化债与发展
今年《政府工作报告》要求,统筹好地方债务风险化解和稳定发展,进一步落实一揽子化债方案,妥善化解存量债务风险、严防新增债务风险。在实施一揽子化债方案过程中,12个重点省份(亦可称之为债务高风险地区),一要严控新建政府投资项目(民生类项目及国家级别的重大政府投资项目除外);二要严格清理规范政府投资项目。从调研情况看,化债省份除了民生类的和国家级别的重大政府投资项目以外,大部分新建政府投资项目都受到限制。还有一部分在建项目可能也得规范,所以,如果没有超长期国债的接续,地方经济的压力比较大。发行超长期国债专项,支持国家重大战略实施和重点领域安全能力建设,有利于统筹化债和发展。
带动效应明显:以大规模设备更新和消费品以旧换新为例
一是设备更新拉动投资增长。今年上半年,全国设备工器具购置投资同比增长17.3%,对全部投资增长的贡献率达到54.8%,拉动全部投资增长2.1个百分点。二是以旧换新激发消费活力。上半年,限额以上单位(年主营业务收入达到500万元及以上的零售企业)家电和音像器材类商品零售额同比增长了3.1%,较去年同期增速加快了2.1个百分点。三是循环利用体系加快完善。今年上半年,全国新增3160个智能化社区废旧物资回收设施;全国机动车回收量达到307.4万辆,同比增长24.8%。四是标准提升促进绿色转型。今明两年拟制修订的294项涉及大规模设备更新和消费品以旧换新的国家标准已经全部立项,其中设备能效、电动汽车等重点领域55项标准已经发布。
近期,国务院发布了《关于加力支持大规模设备更新和消费品以旧换新的若干措施》,即在现行“两新”工作格局和政策体系基础上,进一步加大支持力度,强化中央和地方联动,明确由国家发改委牵头安排3000亿元左右超长期特别国债资金,加力支持大规模设备更新和消费品以旧换新。在设备更新方面,在原有的工业、环境基础设施、交通运输、物流、教育、文旅、医疗等7个领域设备更新和回收循环利用的基础之上,将超长期特别国债支持范围扩大到能源电力、老旧电梯等领域设备更新,以及重点行业节能降碳和安全改造。在消费品以旧换新方面,借鉴一些地区的成熟经验做法,将个人消费者乘用车置换更新,家电产品和电动自行车以旧换新,旧房装修、厨卫改造、居家适老化改造的物品材料购置等,一并纳入超长期特别国债资金支持范围,以此更好满足居民消费升级需求,不断提高居民生活的品质。3000亿元左右超长期特别国债资金,包括设备更新和消费品以旧换新两个方向。在支持设备更新方面,安排了近1500亿元左右国债资金。在消费品以旧换新方面,直接向地方安排1500亿元左右特别国债资金,支持地方自主实施消费品以旧换新。与投资补助等传统支持方式不同,这次向地方直接安排资金,将赋予地方更大的自主权,在符合“两新”总体要求的情况下,充分发挥地方的创造力。
政策实施效果已经显现
总的来讲,超长期特别国债政策是十分必要的,政策效果也在逐渐显现;当然政策的实施与执行方式需要根据实际情况进一步完善和提高。
在超长期国债加力支持大规模设备更新和消费品以旧换新的若干措施中,投资方面由发改委牵头,消费品以旧换新方面的国债资金是直接“切块”到地方。目前,政策作用效果上各地的感受略有差异。比如中部某省,符合政策支持方向的领域较少,它能争取到的项目和资金相对就比较少,地方感觉到的政策红利小于最初的政策红利预期。也有个别省份,符合政策支持方向的领域较多,能够争取的超长期国债支持的项目数量和资金规模较大,这样可能会出现对地方政府性资金来源的挤出情况。
由于5月份才开始发行超长期特别国债,故具体投资计划的下达、国债规模以及对应的投资项目的安排等方面进度,在一定程度上弱于市场预期。目前财政部已经公布了三季度的超长期国债发行计划,下半年的速度应该会加快。
另外,在关于发行超长期国债专项用于“两重”项目建设重大意义的宣传比较低调,也存在一定的信息不对称问题,可能使人们觉得“两重”项目决策效率有待提高。个人认为,经过上半年的探索实践调整,下半年的工作效率一定会提高。今年是发行超长期国债开展“两重”建设的第一年,政策的实施在相关制度不断探索和完善的过程中,政策的推进效率和实施效果一定会不断提高的。
尽管政策实施过程、工作机制还有许多有待改进完善的方面,但政策实施效果已经显现;相关政策和机制正在根据实际情况不断优化完善,其重大意义也必将进一步显现。
(编辑 尚鸣)
中信基金会于8月11日在京举办“‘两重’建设和宏观经济政策”研讨会。与会专家深入学习了7月30日政治局会议精神和国务院关于“两重”建设文献,着重分析了当前经济形势和宏观经济存在的主要问题,特别对扭转经济增速下行、有效需求不足局面的政策选择,以及用好超长期特别国债支持“两重”建设问题,进行了深入讨论。
上半年经济总体向好,增长动能偏弱,运行出现分化
今年一季度GDP同比增速为5.3%,二季度为4.7%。上半年民间投资同比增长仅为0.1%,7月经济金融数据总体偏弱。从趋势看,一二季度经济环比动能弱于去年同期(2023年各季度GDP季调环比分别为1.8%、0.8%、1.5%、1.2%,今年一二季度分别为1.5%、0.7%)。如三四季度GDP季调环比达到去年同期水平,则下半年的GDP增速为4.7%,全年增速为4.8%,低于年初制定的“5%左右”的增速目标。
上半年固定资产投资同比增长3.9%,其中制造业投资增长9.5%,对全部投资增长的贡献率为57.1%;基础设施建设投资(不含电力)增长5.4%;房地产开发投资下降10.1%,对固定资产投资形成拖累。
据财政部数据,上半年税收收入同比降低5.6%,非税收入增长11.7%。7月份税收收入持续下降,土地出让收入大幅下降,专项债发行进度偏慢,财政支出力度不足。
总体看,经济回升的基础不牢固,增长动能偏弱。
有效需求不足,运行继续分化
罗志恒(粤开证券首席经济学家):当前经济的主要矛盾是国内有效需求不足引发的供需失衡,并导致经济实际增速与名义增速的背离、宏观数据与微观感受的背离,居民和企业对经济恢复的获得感不强,拖累预期和信心,影响消费和投资的有效提振。
经济运行继续分化。一是供给好于需求,规模以上工业增加值增速明显高于消费和投资的增速;二是外需好于内需;三是工业好于服务业,服务业主要受到房地产业的拖累,工业生产及投资主要由设备更新以及出口等因素带动;四是中央财政支出及其带动的基建投资好于地方基建投资,上半年中央财政支出增速9.6%,地方财政支出增速仅0.6%,1-7月中央支出的铁路、水利投资累计同比增加17.2%、28.9%,地方相关的道路运输、公共设施管理投资累计同比低至-2%和-4.7%;五是宏观数据好于微观感受,名义增速低于实际增速,物价下行压力仍然存在。经济下行、居民就业和收入预期不稳影响了居民消费意愿和能力,也影响到企业因降本增效、压缩办公差旅等费用。
李宗光(诚通证券研究所所长)认为:我国经济有长期的任务和挑战,也有短期的任务和挑战。长期要改革、要推进产业升级,短期迫切的任务是扭转总需求不稳和经济下滑局面。如果短期的问题解决不了,高质量的发展也无从谈起。
房地产下行影响经济稳定
陈卫东(中信基金会咨询委员,中国银行研究院院长):房地产及相关行业对我国宏观经济的贡献近1/3,其重要作用无可替代。房地产市场低迷和沉重的地方债务包袱,影响了总需求和宏观经济的稳定。今年1-6月,全国房地产开发投资5.25万亿元,同比下降10.1%,降幅较2022-23两年的同期均值扩大了4.5个百分点。商品房销售低迷,影响到上下游建筑装修、家具家电等行业。
要尽快控制房地产相关不良资产风险的累积和蔓延,动作越快,隐患越少,因为房地产一旦成为烂资产,对企业本身,对银行和对居民都会形成共振,不断累积。比如仅恒大一家就留下60多万套烂尾房,涉及几十万购房者的切身利益,拖欠银行资金6000亿元,拖欠供应商款项1万亿元以上。可以想象这会对市场造成什么样的负面效应。
建议:(1)继续优化房地产政策:一线城市进一步放松商品房限购政策,因城施策合理调整首付比例和房贷利率;加大对政府收储商品房的支持,核心地段的部分商业用地修改为住宅用地;(2)为稳定预期,尽快形成对处于困境的龙头企业的处理方案;(3)有针对性、有策略性地推进行业的风险加快出清。
社会信心不足影响市场需求和发展动力
陈文玲(中国国际经济交流中心总经济师):尽管这几年出台了多项降低利率、鼓励消费的政策,但2020-2024年1月的4年间,中国家庭住户存款余额增加了58.24万亿元,相当于2009-2019年的总和。社会融资去年是负增长,今年上半年社融增量累计18.1万亿元,比上年同期减少3.45万亿元。在低利率下群众选择存款而非消费和投资,说明消费者、社会资本以及外资对中国经济的未来存在不确定的预期,信心不足。预期不稳也导致不少人“躺平”:干部怕担责,企业怕投错资,个人怕买错资产。该投资的不投资,该消费的不消费,导致需求不足。
罗志恒:一些外国通讯社如彭博社、路透社等也推波助澜,不断出段子唱衰中国经济,对国内舆论和社会预期带来很不好的影响。
孔丹(中信基金会理事长):看宏观数据经济还好,可实际感受经济很冷。稳定预期是基本的信心问题。预期普遍不好,可能形成不利的局面。
余永定(中国社会科学院学部委员):现在已经显示出“紧缩螺旋”的特征,再发展下去越来越难打破,市场环境低迷、很多企业处境艰难,一旦拖垮就很难再活过来。
加强“逆周期调节”,下决心“适时推出一批增量政策举措”
与会专家认为,总需求不足、通货紧缩和微观主体信心不振,是当前宏观经济的最迫切挑战,影响到国民经济的正常运行和经济的复苏。7月30日政治局会议要求“宏观政策要持续用力、更加给力,要加强逆周期调节”;下决心“适时推出一批增量政策举措”。
积极财政政策要与货币政策配合
苏宁(中信基金会资深研究员,中国人民银行原副行长):在社会总需求严重不足的时候,企业看不到市场前景,尽管银行贷款利率很低,企业也没有积极性去贷款投资,也就是“流动性陷阱”。在这种情况下,只能靠积极的财政政策来促进社会总需求的增长。所以当前非常有必要扩大财政开支,通过发行特别国债扩大社会总需求;要发挥投资的驱动作用,特别是政府投资在带动放大有效投资方面的重要作用。
其次,积极的财政政策需要货币政策配合。如果货币发行量维持原来的速率增长,居民、企业和银行就会用原来用于消费、投资、贷款的资金购买国债,但总需求没有相应增加,形成财政赤字的“挤出效应”。所以必须适当增加货币供应。
最后,扩大财政赤字只能在短期起到引导社会总需求扩大的作用,经济的正常增长还是要靠市场活力和民间投资的增长,这时货币政策就要发挥重要作用。所以财政政策和货币政策有机配合,合理节奏,才可以使我们战胜困境。
理顺中央地方财政关系,缓解地方债务
地方财政的可持续问题以及融资平台的债务压力,已成为制约国家经济发展、需要高度关注的问题。
陈文玲:解决地方财政的困难,必须有政策和资金的支持,这不是短期能解决的问题。地方上的很大部分的欠债用于建设高铁、高速公路等基础设施,形成国家资产,这些资产将长期支撑中国的经济发展,如果都让地方承担不尽合理。“两重”的支出方向,应从解决这些最紧迫的问题入手。目前地方财政没有新的税源支撑,这个真空期必须平稳过渡,不能长期影响到基层的运转。
加快推进财税体制改革
与会专家认为:缓解地方财政困难、提升财政政策效用,要按照二十届三中全会精神,着眼于系统性的财税体制改革,建立权责清晰、财力协调、区域均衡的央地财政关系。(1)按能力与事权匹配的原则,合理划分央地事权和支出责任,适当扩大地方税收管理权限、拓展税源;(2)减轻地方政府债务包袱:对地方存量债务进行甄别并确定债务归属,凡履行中央事权形成的债务由中央负责偿还,甄别分类后的债务纳入各层级预算管理承担各自责任;(3)调整政府债务结构:合理控制专项债新增规模,缩小地方债券发行规模;(4)通过发行国债,调整央地债务比重,提高中央支出占比、加大中央的举债责任。
财政货币政策要持续用力、更加给力
罗志恒:在财政政策方面:(1)研究追加赤字、增发国债;(2)加快专项债发行进度,放宽使用范围,将部分专项债额度调整为一般债。(3)优化“化债”政策,通过国债转贷地方、政策性金融机构承接部分地方债务,发行特殊再融资债券等方式,缓解地方政府(融资平台)债务风险,尽快解决地方财政压力和地方政府的应急状态。
在货币政策方面:(1)考虑银行进一步相机降准或降息;(2)运用结构性货币政策,加大对设备更新和消费品以旧换新、地方政府收购存量房的支持;(3)降低存量房贷利率,减轻购房者还贷压力。
宏观调控要兼顾短期和长期发展
陈卫东:宏观经济政策不应是简单的总量调控思路,积极财政政策既要解决短期问题,也要为中长期发展新动能构建基础,逐渐减少对房地产的依赖。(1)提升传统产业的竞争力和品牌影响力,扭转部分企业长期为跨国公司代工的状况;(2)进一步提升现有产业链的韧性和安全性,扭转部分行业的加工装备、测量仪器仪表依赖进口的状况;(3)加大科技投入和人力资本开发,重视基础和应用基础科研,以更加坚实的科技、管理、资本动员能力布局未来产业。
“消费驱动”还是“投资驱动”
余永定:总需求不足是当前宏观经济的主要矛盾,这已成为共识。如何扩大总需求,学界有两种意见:(1)扩大基础设施投资;(2)直接给居民发钱。
外国一些学者也在议论中国“储蓄率过高、消费率偏低”,“产能过剩扩大出口、影响他国经济”,“应从投资驱动模式转为消费驱动模式”等。
从国际比较看,“中国经济消费率过低”的说法并不正确。2013年至今,中国平均消费率约54%,其中社会零售商品额/GDP比甚至高于美国。美国总消费率高达80%以上,其中2/3是服务消费(中国是40%)。中国人的实际消费水平(衣食住行、教育健康)不输发达国家。中国较高的储蓄率支持了经济的持续发展,这是中国的优势而不是弱点。
有一种说法:中国居民可支配收入/GDP仅40%(相对美国的75%)。据权威信息:近年根据入户调查的居民可支配收入/GDP比是43%-44%,而按资金流量表计算是60%左右。显然后一个数据更接近事实,因为入户调查大概率会少报家庭收入。
长期经济增长来自劳动、资本、技术等生产要素的贡献,而消费不是生产要素。只有讨论短期宏观经济政策如何刺激需求、发挥既有供给潜力时,“消费驱动”才有意义。实际上,2014-2023的10年中(除2022年),中国消费需求对增长的贡献率平均在53%以上,均超过投资需求。即使从短期宏观调控意义上说,近10年中国经济增长是“投资驱动”也不符合实际。所以,我们不要陷入“消费驱动还是投资驱动”二选一的话语陷阱。
近几年中国CPI趋近于零,确实消费需求不足。但消费是收入的函数,在消费率和居民可支配收入/GDP比大致稳定的情况下,GDP增速下降、失业率上升,居民收入停滞或下降、预期恶化导致消费需求不振,消费需求不振再影响经济增速和居民收入。所以实施积极财政政策是走出恶性循环所必需。
增加居民收入有三种可选择途径:(1)政府直接发钱给居民。但如果居民尚未恢复对经济增长的信心,一次性的补贴很可能转化为储蓄,且动用巨额财政资金向特定居民群体发放补贴,实际操作难度和可能的副作用难以预料。(2)立法加强对低收入者的再分配力度,提高全社会边际消费倾向。(3)通过立法完善社保和医保体系,使居民能消费、敢消费。后两项措施肯定有效而且必要,但短时间内不易见到效果。
没有投资就没有未来的经济增长。我国30多年的经验证明,通过扩张性的财政货币政策,增加基础设施投资和公共投资,是弥补总需求不足,恢复社会信心的最好办法。而且它能够创造“挤入效应”带动制造业投资、民间资本投资,增加居民收入,推动经济恢复正常增速。实际上,我国的基础设施、公共设施及公共服务领域还有很大投资空间。
今年4月,国家发改委提出“新基建”概念,包含信息基础设施、融合基础设施、创新基础设施等。《政府工作报告》提出发行超长期国债推进国家重大战略实施和重点领域安全能力建设,对改善宏观经济和国家长远发展具有重大意义。
贾康(中信基金会咨询委员,华夏新供给经济学研究院院长):消费作为需求侧的原生动力,应不断地得到供给侧创新动力的回应,方可形成顺畅的供需循环。扩张性政策需要持续性用力,更加给力。经济发展是“消费驱动型”还是“投资驱动型”,不能简单分为两个方面。在某些情况下可能更多强调动员消费潜力,另一特定阶段则更多强调投资驱动。中国真正的发展动力是由创新驱动的,我们需要强调“系统集成思维”。通过改革创新,让消费和投资相辅相成,释放经济活力。
用好超长期特别国债,支持“两重”建设
7月30日政治局会议指出,要“加快专项债发行使用进度,用好超长期特别国债,支持国家重大战略和重点领域安全能力建设,更大力度推动大规模设备更新和大宗耐用消费品以旧换新”;二十届三中全会决定提出要“建立政府投资支持的基础性、公益性、长远性重大项目建设长效机制,健全政府投资有效带动社会投资体制机制”。
专家们一致认为:国家发行超长期特别国债、用于重大战略实施和重点领域安全能力的建设,是宏观经济调控的重大决策,在当前民间投资意愿不足、地方债务压力大的情况下,必须实施特别举措,增强社会信心、走出总需求不足和通缩的困境。也要看到,这更是国家长治久安的治本之策,要站在强国建设,民族复兴这个战略高度来规划两重建设,加快推进实施。
改善债务结构完善投资体制
杨萍(国家发改委投资研究所所长):发行超长期国债、专项支持国家重大战略实施和重点领域安全能力建设,有利于优化中央-地方政府债务结构、降低宏观债务成本,也有利于统筹“化债”和发展。目前中央政府还有一定的加杠杆空间。从地方情况看,超长期国债对缓解地方投资压力发挥了很大作用。
杨凯生(中信基金会资深研究员,中国工商银行原行长):“两重”投资,第一,由中央财政出面发行超长期国债,使中央和地方财权事权关系和负债结构有了一定调整,符合改革的方向;第二,由中央掌握重大投资的标的,对项目的把握可以更准确一些;第三,央行把商业银行传统的贷款资产和投资于债券的资产合并统计,使商业银行的资产结构得到优化;第四,政府融资成本的优化,因地方政府向银行发债难度大且谈判成本高,而这次中央政府超长期国债发行的中标率只有2.47%,比同期限的地方政府的债息低13个BP。
效果在逐渐显现
苏宁:从当前特别国债的发行情况看,财政政策和货币政策配合是比较好的。特别国债发行的市场认购率接近4倍,国债中标利率只有2%强,说明市场资金是充裕的,这也反映银行有钱但企业贷款积极性不高,说明了推行积极财政政策的必要性。
杨萍:超长期国债政策的效果已逐渐显现,在政策执行中也根据实际情况不断调整完善。如鼓励设备更新带动了投资的增长,上半年全国设备购置投资同比增长17.3%,拉动全部投资增长2.1个百分点;大件消费品以旧换新政策为激发消费活力做出贡献,促进了循环利用体系的完善,等等。近期中央安排了3000亿元左右超长期特别国债支持“两新”,促进消费需求。
根据《政府工作报告》要求,统筹地方债务风险化解和稳定发展,进一步落实一揽子化债方案,妥善化解存量债务风险、严防新增债务风险。在实施“一揽子化债方案”过程中,要求重点省份(债务高风险地区)严控新建政府投资项目(民生类项目及国家级重大项目除外),严格清理规范政府投资项目。调研情况表明这一要求基本得到执行。很显然,发行超长期国债支持“两重”建设,有利于统筹化债和发展,对缓解地方投资压力发挥了很大作用。
改善项目投资审批标准
多数到会专家认为,发行超长期特别国债的投资主要是长周期、低(零)收益的基础设施投资和公共投资,带来的是长期的社会利益和国家安全能力的提高,不应过于强调所投项目的赢利性和现金流。超长期国债也是耐心资本的一个重要来源,支持科技创新、解决卡脖子技术,需要更多的耐心资本。
建议有关部门多从带动效应的角度看问题,项目审批分类处理,程序有所创新。考量一个项目几十年内达到多少收益率,很难客观精准,意义也不大。比如修建港深高铁解决了两地同城化问题,快捷方便的交通,每个周末30多万香港人到深圳带动的消费,当年谁能想得到。又比如西部是我国战略腹地,是否要多投入一些,让当地群众享受到和东部同样的基础设施。
建议加快“两重”项目启动,进一步扩大国债发行规模
专家们认为,鉴于今年上半年消费增速明显低于上年同期、房地产投资增速持续下降,为实现今年的GDP增速目标,基础设施投资增速应比上年有大幅度提高。为此,所需的基础设施投资资金需求,同今年财政预算所能提供的资金之间,存在很大缺口。建议国家在加快专项债和特别国债的发行速度同时,应考虑进一步增加国债发行规模。
发行长期国债的工作机制建议
杨萍:总的工作要求是,发挥中央和地方两个积极性,改变项目管理方式,统筹用好各类政府投资,重点引导各方加快培育发展新动能。用好超长期特别国债,高质量推进“两重”建设工作,发挥好中央预算内投资引导带动作用。加快推动地方政府专项债券项目建设,抓好2023年增发国债项目的后续实施工作。
袁海霞(中诚信国际信用评级有限责任公司研究院执行院长)就长期国债发行工作提出几点具体建议:
1.统筹好各种政府专项债和超长期特别国债的发行,合理安排发行节奏。
2.货币政策和财政政策配合,市场提供必要的流动性增量支持政府债券的发行。
3.理顺两重项目建设中的中央-地方投资关系,合理划分央地财权事权,适当加强中央事权及支出责任,做好央地财政预算统筹及分配。地方政府要做好配套资金的支持,合理安排预算;中央层面要统筹各方资源,畅通信息沟通,优化项目报批,协同推进项目实施。
4.根据项目收益、期限等因素分类,引导社会资本投入。关系社会民生的纯公共领域以政府投资为主,市场化程度较高的准公共项目,财政资金引导、鼓励社会资本参与。
5.引导商业银行加大对优质项目的支持力度,适当延长贷款期限及优惠利率,建立绿色审批通道;对参与“两重”建设资金投放的商业银行予以政策支持;鼓励保险机构参与项目投资。
刘威(红华资本合伙人):我国发行国债中10年期以上的只占16%,比美欧日债券市场中长期国债所占比例低很多。超长期国债发行规模还有很大的空间。
纽文新(《中国经济周刊》首席研究员):国债市场需要有强大的做市商,因为国债收益率的微小变动可能带来市场价格显著波动,而国债价格是国家的信用价格。建议央行承担起主要做市商角色,因为商业金融机构更多是要考虑商业利益。
与会专家一致认为:我们要抓住“总需求不足”这个制约中国经济发展的突出矛盾,以更大的勇气和决心,尽快落实中央精神,以扩张性的财政货币政策克服经济增长的挑战,走出“L型增长”困境。
(编辑 尚鸣)
当前在总需求不足情况下,国内学界在应采取何种刺激需求政策问题上存在分歧。一种意见是,以增加基础设施投资和公共投资为突破口,拉动社会投资并带动居民收入和消费增加;另一种意见是通过直接给居民发钱等方式刺激社会消费。
国外不少经济学者也在热议中国的“产能过剩”,认为“投资驱动增长模式已走到尽头”。最近美国财政部负责国际事务的副部长杰伊·香博(Jay Shambaugh)撰文称:中国储蓄占GDP的40%-50%,消费率(最终消费额/GDP)小于40%。过去中国的高储蓄是靠国内投资和出口增长,现国内经济低迷、房地产投资下滑,经济增长更依靠出口,这将影响他国的就业和收入。中国应提高消费率,由投资驱动转为消费驱动。
究竟应该通过哪一种途径弥补总需求不足,实现今年5%的GDP增速目标,必须有明确的回答。
中国的消费率和居民可支配收入/GDP是否过低
首先要弄清楚:国际横向比较,中国的消费率是否过低、储蓄率是否过高?中国居民的实际消费水平在世界上处于什么地位?中国居民可支配收入/GDP比是否过低?
1.中国的消费率。
根据国家统计局数据,2013-2021年,中国平均消费率为54%左右,推算2023年消费率为54.7%,绝非杰伊·香博所说的40%。
2022年,美国最终消费占GDP的比例为82.9%(21.1万亿/25.7万亿美元),远高于中国。但就商品消费而言,2022年,中国社会零售商品支出44万亿、合6.29万亿美元(按1:7汇率),同年美国商品+餐旅消费支出7.2万亿美元。中国的社会零售商品消费相当于美国的87.4%。考虑到当年中国GDP相当于美国的70%。中国的社会零售商品消费/GDP比其实高于美国(1.25:1)。
中国消费率所以远低于美国,主要是中美消费结构和服务消费价格不同。中国居民的服务消费在总消费中占比略大于40%,而美国一般占2/3(疫情期间占比明显下降)。现在没有找到可比的价格指数,根据经验,美国服务消费的价格远高于中国。 考虑到中美消费结构和服务价格的差异,中美间消费率的差别并不像看起来那么大。
况且,美国的高消费率(低储蓄率)也不适合中国效仿。因储蓄不足,美国社会多年维持贸易逆差和经常项目逆差,2023年,净海外债务高达20万亿美元,将近GDP的70%。如果不是 美元的霸权地位维系,其早就陷入严重的国际收支危机。
2.中国居民的实际消费水平。
中国居民的实际消费水平才是真正判断中国的消费水平和消费率是否过低的重要指标。中国生命预期高于美国(78.2岁vs.76.1岁,2021)。从卡路里摄取量、蛋白质摄取量、儿童身高、城镇居住面积、住房拥有率、教育年限、奢侈品销售、人均肉类消费等指标看,中国居民消费水平不输发达国家,有些方面甚至领先于美国。
考虑中国的社会实物转移因素(政府向居民的物质补助),即便不能进一步缩小中国消费率同发达国家的差距,至少也能进一步减少中国同一般发展中国家的差距。
按照世界银行2021年ICP价格进行调整的数据,中国在居住、教育、休闲和医疗的消费量,是使用市场汇率度量的消费量的两倍。在欧美日有长期生活经验的国人,对目前西方国家和中国国内生活水平的差距,更应该有比较客观的认识。
中国的住房投资在GDP中的占比远高于世界平均水平。居住是消费的最重要构成部分,但中国的居民购房在统计中被记入居民部门固定资本形成,购买家用汽车则记入居民部门消费。如果用国际通行的统计方法,按住房的消费品性质进行调整,中国消费率同美国西方之间的差距还会进一步缩小。
近年来,中国年轻人消费观念正在发生变化。2023年底中国个人消费性贷款(不含住房贷款)余额为19.77万亿元,同比增长9.4%;相当于GDP的8.3%。而日本这一比例为8.8%,美国为6.8%。
3.中国的储蓄率。
储蓄率是消费率的镜像反映。据世界银行统计,2010年,中国储蓄率为51.1%,此后逐年下降,2016年降至45%,2021年为46.1%(和疫情有关)。
据世界银行统计,部分国家的国内总储蓄/GDP的比值是(2021/22):爱尔兰66%、新加坡60.1%、卢森堡52.2%、挪威49%、瑞士37.9%,东亚/太平洋地区39.1%;中等收入国家为35.8%,中高收入国家为38.9%。
各国国情(文化传统、地理/自然资源、人口数量/年龄结构,经济社会发展阶段,社保体系、政治体制、地缘环境)不同,且统计口径不尽一致。简单以储蓄率的国际比较,不足以判断一国储蓄率/消费率是否合理。
生产的最终目的是国民福祉(消费)。在给定生产能力情况下,投资和消费之间的选择,实质上是在现在消费还是未来更好消费之间的选择。国内外已有的抽象理论模型,无法指导我们找到中国的最优消费率(储蓄率)。所以不应匆忙得出“中国消费率过低、储蓄率过高”的结论。
我国经济发展到今天,已不存在计划经济时期“强迫储蓄”的问题,居民的储蓄是自主决定的。由于文化和制度的原因,中国和东亚国家的居民储蓄率偏高,积累财富的意愿较强。较高的储蓄率为企业带来较充裕的可借贷资金,这应当成为中国经济的优势,并不是弱点。美国经济学家斯蒂格利茨认为,二战后,东亚国家经济持续高速成长是由于一系列因素共同作用,特别是建立在高储蓄率并辅之以高人力资本积累水平的基础之上。
实现高质量发展的核心动力是科技创新,先进的技术最终要物化在资本品之中。目前中国已成为全世界工业体系最为完整的国家,而取得今天的成就,高储蓄率功不可没。
随着收入的增加,新一代居民消费偏好增加,储蓄率将逐渐降低。政府应该尊重人民的选择,同时也不能完全放弃对居民储蓄倾向的影响。
4.中国居民的可支配收入/GDP之比。
一些人把中国消费率过低的原因,归结为居民可支配收入/GDP比过低。常见说法是:中国居民可支配收入/GDP约为40%,美国在75%左右。
据统计局权威人士介绍:统计局有两套居民可支配收入数据,一是入户调查数据,二是根据资金流量表计算的数据。据入户调查数据计算的可支配收入/GDP比是43%-44%(2021年是43.2%)。而根据资金流量表计算的数据,近年来该比值是60%左右(2021年是59.3%)。两套统计相差15个百分点以上。其原因不难理解:入户调查大概率会低估居民可支配收入。
居民可支配收入低,意味着政府收入过高,反之则反。据财政部原部长楼继伟在有关论坛发言所讲,2023年,中国财政收入/GDP比只有26%。
相比之下,2023年,美国政府收入/GDP比为31.4%,居民可支配收入/GDP比为73%。
需要讨论的问题是:中国居民可支配收入/GDP比明显低于发达国家平均水平,为什么政府收入/GDP比也明显低于发达国家的水平?初步分析是,中美两国按收入法统计GDP的方法不完全相同。在中国,按收入法计算的GDP=[劳动者报酬+营业盈余]+生产税净额[1]+固定资产折旧[2],可将上式改写为GDP=[(劳动者报酬+营业盈余)-所得税-法定减扣项]+(所得税+法定减扣项+生产税净额)[3]+固定资产折旧。并进而改写为GDP=居民可支配收入+财政收入+固定资产折旧。
设2023年中国居民可支配收入对GDP比为60%,[4] 已知财政收入对GDP比为26%;则固定资产折旧对GDP比应为14%。
2022年美国净固定资产存量(Current-Cost Net Stock of Fixed Assets)为85.9万亿美元,[5] 折旧量(Current-Cost Depreciation of Fixed Assets)为4.30万亿美元。[6] 同年美国GDP为25.7万亿美元,因而固定资产折旧对GDP比为16.7%(4.3万亿美元/25.7万亿美元)。[7] 中、美资产折旧对GDP之比应该相差不多,因而资产折旧不能解释为何中国居民可支配收入和政府收入对GDP比都低于美国。
按照美国定义,GDP=[工资、利息、租金和利润]+销售税+固定资产折旧+净外国要素收入。[8] 上式可改写为GDP=[(工资、利息、租金和利润)-所得税-法定减扣项]+(所得税+法定减扣项+销售税)+固定资产折旧+净外国要素收入。因而有GDP=居民可支配收入+政府收入+固定资产折旧+净外国要素收入
可见,中美收入法GDP统计并不完全相同。第一,美国是销售税、中国是生产税净额。第二,中国不包含美国的外国要素收入项。
美国的销售税是州和地方政府税种,数量有限,相对GDP比很低。可以不予考虑。[9] 中国生产税对所得税的比例,应该大于美国销售税对所得税的比例。因而,中国数量较大的生产税也会导致中国居民可支配收入对GDP比减少。
净外国要素收入一项在中国GDP收入法统计中没有直接显现。2023年中国经常账户顺差2530亿美元,其中,货物贸易顺差5939亿美元,服务贸易逆差2078亿美元,投资收入逆差约为0.96万亿元人民币,为GDP的0.76%。中国投资收入逆差在一定程度上会导致居民可支配收入和政府收入对GDP比的下降。
中国是制造业大国,美国则是服务业大国,理论上,中国资本存量折旧对GDP应该高于美国。但统计数字似乎并未反映这一差别。
由于定义不同,统计口径不同,数据的可获得性差,中国和其他国家的居民可支配收入/GDP比的比较,并不能有充分依据证明中国居民可支配收入过低。
无论中国的消费率(储蓄率)和居民可支配收入同其他国家相比是偏高还是偏低,政府都无需刻意调整中国的消费率(储蓄率)、改变居民可支配收入对GDP比。因为随着经济增长势头的恢复,必要的调整将会水到渠成。而当务之急是实行扩张性财政货币政策、刺激经济增长,不能被一些暂时还说不清楚的问题转移视线。
中国经济增长模式是投资驱动还是消费驱动
首先要弄清“投资驱动”的含义。经济的增长可分解为各生产要素(劳动、资本、技术等)的贡献。消费并不是生产要素,把经济增长模式区分为“投资驱动”和“消费驱动”属于概念混乱。
宏观经济政策要着重解决的是短期内,在供给能力(产能)给定情况下,如何增加总需求,使实际经济增速同潜在经济增速保持一致,实现物价稳定和充分就业。只有在理清投资、消费和净出口各自对弥补总需求不足的有效贡献时,再具体讨论经济增长是应由投资、消费还是出口“驱动”,才有意义。
早在国际金融危机爆发前,我国消费增长对GDP增长的贡献已经超过投资增长的贡献。2007年我国GDP增长11.4%,其中消费、投资、出口的拉动分别为4.4%、4.3%、2.7%,
2009年应对国际金融危机,政府推出4万亿刺激计划,当年固定资产投资增速达30.1%,资本形成对GDP增长的贡献率为92.3%,消费贡献率52.5%,净出口贡献率-44.8%。
2010年后,中国GDP增速开始持续下跌,固定资产投资增速也持续下跌。2012年,消费增长的贡献再次超过投资(消费贡献率51.8%,投资50.4%)。
根据统计数据分析,2014-2023年的10年中,除2022年之外,消费需求对GDP增长的贡献率均超过投资需求(10年中消费需求贡献率平均53%左右)。依照作者推算,2023年,我国最终消费、投资和净出口在GDP中的占比,分别为54.7%、42.8%和2.5%。
可见,即便在短期宏观调控、弥补总需求不足的意义上,把近10年中国的经济增长模式定义为投资驱动也是不符合实际的。我们大可不必陷入“消费驱动还是投资驱动”的二选一的话语陷阱。
如何弥补有效需求不足
在总需求不足情况下,刺激消费需求或投资需求都能起到弥补总需求不足、提高经济增速的作用,然而就潜在经济增速的提高而言,增加消费和增加投资的作用则完全不同。增加消费只能在短时期(新产能尚未形成之前)使现有产能得到更充分利用。
2022年12月,中央经济工作会议提出“总需求不足是当前经济运行的突出矛盾”“要把恢复和扩大消费摆在优先位置。增强消费能力,改善消费条件,创新消费场景”。2023年,政府经济工作报告也指出“有效需求不足”是“突出矛盾”。
目前中国CPI接近零增长,说明确实消费需求不足。问题是:应该如何增加居民消费?消费是收入的函数,促进消费就要多渠道增加城乡居民的收入。2023年7月24日,中央政治局会议也提出要“通过增加居民收入扩大消费”。
在消费率和居民可支配收入/GDP比大致维持稳定的情况下,GDP增速的下降和与此相伴的失业率上升,必然导致居民可支配收入停滞甚至下降以及收入预期的恶化;资产价格下跌也影响部分居民的消费需求。而消费需求不足反过来又是导致GDP增速下降的关键因素。消费和收入之间的因果关系应该是很清晰的。
在实践中,增加居民收入和消费有三种可行的办法:
(1)政府直接发钱给居民,鼓励居民增加消费。问题是,如果居民对经济增长的信心并未得到恢复,一次性的收入增加很可能会转化为储蓄。2023年,中国零售商品销售总额47万亿元,人均消费支出2.7万元。发多少钱、怎么发、谁来发?直接发钱在实际操作上的落地困难和在政治、经济上的副作用难以预料。
(2)通过法律手段加强对低收入、弱势群体的保护,切实维护他们的合法权益,通过收入再分配减少贫富差距。收入分配的均等化可以提高全社会的边际消费倾向,从而提高全社会的消费需求。
(3)完善社保、医保和低保体系,使居民能够消费、敢于消费。
后二项措施肯定是有效的,而且在道义上也是必须要做的,但建构完善制度体系不是短期内可奏效的见效。
30多年来我国的宏观调控经验证明,通过扩张性的财政货币政策,增加基础设施投资(包括公共投资),是弥补总需求不足,刺激经济增长的有效办法。增加基础设施投资不仅能直接弥补总需求不足,而且能创造“挤入效应”带动制造业投资、民间资本投资,增加居民收入,刺激居民消费,实现经济的可持续增长。
一些专家学者不赞成增加基础设施投资刺激需求的主要理由是:(1)基础设施项目已趋于饱和;(2)基础设施投资效率低下,浪费严重;(3)加剧产能过剩风险。
中国是世界上基础设施建设最发达的国家之一,在许多领域是超前的。但也应该看到,中国目前可投资的基础设施项目俯拾皆是。例如地下管网就是最明显的一例。截至2020年底,我国铁路运营总里程位列世界第二,但铁路密度和人均铁路里程与主要发达国家差距较大;公路总里程位列世界第三,但总里程密度和人均里程与大多数发达国家差距较大;2018年,中国人均发电量仅为全球第一的加拿大的四分之一。2020年,中国每百万人仅拥有948台互联网安全服务器,仅相当于全球第一名丹麦的0.3%。我国供水稳定性仅位列全球第68位;接触不安全饮用水人口占总人口的比重为18%,全球位居第74位。
2020年4月,国家发改委提出“新基建”概念,包含信息基础设施、融合基础设施、创新基础设施等。2024年《政府工作报告》提出,国家重大战略实施和重点领域安全能力建设。此外,在公共投资(教育、医疗、养老)领域,中国依然有明显缺口。
在某些领域,中国基础设施建设确实存在“超前”问题,但总体上看并非如此。在总需求不足情况下,基础设施投资存在一定程度的“超前”也是合理的。问题的关键并不是投资项目的市场需求,而是有关方面的决心和地方政府的积极性。
基础设施是经济社会发展必不可少的公共产品,且有利于经济整体效率的提高。一般情况下,基础设施投资的回报周期长,回报率很低且难以产生现金流,因而是私人投资者不愿进入的领域。由于基础设施投资的非盈利性,中央政府应该承担为基础设施投资融资的主要责任。总需求不足时期,正是大力开展基础设施投资的最佳时机。
自2012年3月以来,中国物价的低增长和负增长说明,中国经济存在供大于求的缺口,即产能过剩。在宏观经济层面,产能过剩与总需求不足是同一个概念。为弥补有效需求不足而增加基础设施投资,不可能导致在宏观层面上明显的“产能过剩”。而宏观层面的总需求不足同产业层面的产能过剩是可以并存的。如果不加区别地刺激投资,或刺激某些已经(或可能)产能过剩的特定产业(如房地产部门),刺激政策就会加重产业层面上的产能过剩。
所以,政府在推出刺激计划时强调的是基础设施投资,而非其他投资。基础设施投资主要提高的是经济总体的产能,而不是特定产业部门的产能。不仅如此,基础设施投资一般不会在较短时间内转化为现实产能。因而,基础设施投资可以在最大限度上避免在宏观和产业层面导致产能过剩。
应进一步增加发债规模
目前,基础设施投资和公共投资依然是启动经济增长、扭转“L形”增长衰退,恢复社会信心的最好办法。基础设施投资首先应该考虑是社会经济效益,不应过于强调盈利性和现金流。
笔者简单推算,鉴于今年上半年消费增速明显低于上年、房地产投资增速持续下降,为实现今年的GDP增速目标,基础设施投资的增速应比2023年有大幅度提高。
但是,为此所需的基础设施投资资金需求,同今年财政预算所能提供的资金之间存在巨大缺口。因而,建议国家在加快专项债和特别国债的发行速度的同时,应考虑进一步增加国债发行规模。超长期国债销售的成功,说明商业银行对国债需求旺盛。中国依然有相当大的财政扩张余地。一直苦于“资产荒”的商业银行并不缺少购买国债的意愿和资金。更何况中央银行可以通过公开市场操作,防止国债发行导致收益率曲线的上升、对民营企业形成“挤出效应”。
总之,我们必须打消各种顾虑,抓住主要矛盾,不被各种话语陷阱迷惑,坚持扩张性的财政、货币政策,坚持通过加大基础设施投资力度,特别是在“两重”领域加大投资力度,以确保2024年5%GDP增速目标的实现。
(编辑 碣石)
* 余永定,中国社科院学部委员,前央行货币政策委员会委员。
[1]生产税净额为生产税扣除国家政策性补贴收入后的净额,包括增值税但不包括所得税。
[2] 国家统计局,https://www.stats.gov.cn/zt_18555/zthd/lhfw/2021/rdwt/202302/t20230214_1903921.html
[3]生产税净额为生产税扣除国家政策性补贴收入后的净额,包括增值税但不包括所得税。
[4] 已知按资金流量表计算,2021年这一比例是59.3%。
[5]ST Louise FED, Current-Cost Net Stock of Fixed Assets, https://fred.stlouisfed.org/release?rid=356
[6] 折旧率为5%。ST Louise FED, https://fred.stlouisfed.org/series/M1TTOTL1ES000
[7] 2022年美国居民可支配收入对GDP比为72.6%,政府财政收入对GDP比为31.2%,两者之和已经超100%。作为GDP统计中独立于居民可支配收入和政府收入的固定资产折旧对GDP比又如何能够高达16.7%呢?还有待解释。
[8] https://www.investopedia.com/ask/answers/070715/how-do-you-calculate-gdp-income-approach.asp
[9] https://www.statista.com/statistics/216928/us-government-revenues-by-category/#:~:text=In%202023%2C%20the%20total%20revenues%20of%20the%20U.S.,corporate%20income%20taxes%20totaled%20420%20billion%20U.S.%20dollars.
股票市场要成为经济全球化群雄逐鹿中的“大国重器”,就必须具有超凡脱俗的核心竞争力(续)
三是规模与效率的关系。股票市场必须具有一定规模才能有效地发挥资源配置功能,但这并不是说,股票市场的规模越大越好,衡量股票市场规模合理与否的最基本标志是看市场的供求关系是否合理,市场本身能不能产生规模效应与竞争效率,能不能促进产业升级与科技进步,从而给国民经济提供强大助力。如果股票市场不能做高做强,而只是长宽长胖,就必然损害股市本身的内在机理,进而会大大降低市场效率。
具有核心竞争力的股票市场,必须是价值化的市场。价值化就是市场的参与各方都感到股票市场有参与价值与投入价值。价值化既是股票市场法治化与市场化的逻辑结果,又反过来成为检验股票市场法治化与市场化程度的重要标尺。如果市场的法治化与市场化程度比较高,那么股票市场的走势就必然与市场经济的发展理念与发展趋势相一致,市场本身也会内在地产生一种资金不请自来的客观机制;反之,如果股票市场法治化与市场化的发展支离破碎,那么股票市场的走势就会变形、变异甚至变态,在这种情况下,股票市场的向心力就会大大削弱,离心力也会大大增强。
对于投资者而言,股票市场价值化的基本含义是能够获取丰厚的投资回报。股票市场是现代市场经济中资本流动与股权让渡最便捷也最公正的场所,任何人在任何交易时间都可以买卖任何上市公司的股票。市场的便捷性、市场的公信力、市场的多元化,是投资者进入市场并争取尽可能多的投资回报的动力源泉。这种投资回报的一个基本前提是有众多的优质上市公司可供选择,如果上市公司“一年绩优、二年绩平、三年绩劣”,或者是欺诈上市让投资者踩了大雷,那投资者不但不能获取相应的投资回报,而且还可能血本无归。
在健康的股票市场上,投资者的投资回报主要来源于两个方面:因股票价格上涨而获取的风险收益,或是上市公司因良好的经营业绩给投资者的利润分红。但这并不是说,只要上市公司分红,投资者就一定会取得正收益。在市场环境不健康或者市场规则不健全的情况下,分红也可能变成负收益,甚至还可能比不上储蓄收益。如果有100元存入银行,年息3%,那么到期后储蓄存款将变成103元;如果投资者股票的价格也是100元,每股分红3元,因为分红要除息,所以分红后股票价格就变成了97元,加上分红的3元,投资者手中的市值仍然是100元,并没有从股票分红中得到任何好处。再加上股票分红的税收政策,如果分红后一个月内抛售股票,要交20%的红利税,一个月后一年内抛售股票,要交10%的红利税,在这种情况下,投资者不但不能从公司分红中得到任何好处,而且还要倒贴,这就使本来应该成为利好的分红制度在现实中变为利空,市场对高分红企业的股票不但不会趋之若鹜,而且还会退避三舍。除非出现填权效应,否则分红越多,贴权效应越明显,投资者的损失也会越大。从这个意义上说,强制性分红制度的推出应当慎之又慎,必须有相应的改革措施与之配套,并且要与时俱进地对相关政策加以完善。
对于上市公司而言,股票市场价值化的基本含义是能够通过股票市场跻身优秀企业之列。好的企业上市是为了寻求发展,差的企业上市是为了减持套现。一个好的上市公司应该具备两大条件:让投资者有信心,让企业有前景。投资者对上市公司的信心越强,公司发展的路径越好,股票就会越受追捧,这又会反过来提升上市公司在股票市场的公信力与辐射力。对于有长远追求的企业来说,能够从普通企业变为上市公司,本身就是一个巨大的金字招牌,股票价格日新月异的变化实际上就是一个无形广告,能够使有前景的上市公司脱颖而出。
在这方面,成熟市场的上市公司最为关注的是两个方面:一是充分利用股票市场的融资功能与兼并机制实现跨越式发展;二是始终注意公司股票的市值管理,通过回购并注销股票提升公司股票的内在含量并给投资者以高额的分红回报。2022年,美国股市的上市公司累计回购注销了1.26万亿美元的股票,给投资者分红7780亿美元,而融资额只有207.9亿美元,回购与分红的金额是融资额的近百倍,这是美国股市健康发展、迭创新高的最重要的微观基础。而在中国股市,很多上市公司舍不得现金分红,却热衷于高比例送股,股本这种稀缺资源被无度挥霍。10送10股,意味着每股的含金量降低50%,长期无度地大比例送股,不断稀释了公司的股票利润,这是上市公司盈利能力日益低下、增长潜力不断枯竭的一个重要因素。高比例送股除了制造“金融幻觉”,对于公司与投资者来说都很难带来实际好处。
在熊市的环境中,没有填权效应的大比例送股往往成了投资者亏损累累的巨大陷阱。即使在近年来也出现了较多的股票回购案例,但回购的股票基本被用于对公司员工的股权激励,这实际上是用全体股东的钱来奖励公司部分员工。回购的股票鲜有注销,因而并不能提高股票的内在含量,也不能给投资者带来合理、现实与有吸引力的短期与长期收益。
对于宏观层面而言,股票市场价值化的基本含义是股票市场能够成为经济运行与发展的持续推动力与核心推动力。股市有明晰的资源配置功能,股市有丰富的财富释放功能,股市有显著的产业升级功能,这是股票市场价值化的宏观要求与社会渴求。给社会经济不断注入新的活力,既推动投资又拉动消费,既有效利用资源又促进科技进步,使经济运行与发展能够与时俱进地跃上新台阶,是国家发展与创新股票市场的根本目的所在。一个健康的股票市场一定以科技创新与科技进步为主导,而不能以酱香型企业为发展龙头。酒类企业在股票市场上的品类越多,规模越大,价格越高,市场就会越畸形发展,这不但无助于整体的产业升级与科技进步,反而会出现股票市场与实体经济的价格互促,从而大大提高现实社会的消费品价格,其结果,就既不利于生产也不利于消费,股票市场与实体经济也会出现消极的负面互动。国家经济实力增强的钥匙是科技进步与产业升级,不把国家的整体发展战略与股市的结构调整有机地衔接起来,股票市场的发展就很可能误入歧途。
股票市场需要良法善治,从随机漫步式的发展模式提升为国家战略
股票市场在现代金融体系中处于核心地位。一个国家的核心竞争力在经济,经济的核心竞争力在金融,金融的核心竞争力在股市。经济强国必然是金融强国,金融强国必然是股市强国。在从经济大国走向经济强国的长途跋涉中,金融强国的建设是一个不可逾越的艰辛历程。没有以股票市场为核心的强大金融体制,经济强国乃至金融强国的建设就很可能付诸东流。建设金融强国已经成为现阶段国家金融发展的主导战略。金融强国这一战略的最终实现,需要完成人民币国际化与股票市场做强两个目标,而刻不容缓的首要任务,是把股票市场从随机漫步式的发展模式提升为国家战略,通过建设强大的股票市场来建设金融强国,进而使中国经济从经济大国跃升为经济强国。
把发展股票市场提升为国家战略,需要实施积极的股市政策
积极的股市政策不是简单的救市政策,而是主动化解股票市场的体制与机制积弊,尽快完善股票市场不可或缺的基本制度,推动资源配置机制与经济发展方式全面转向现代市场经济的政策。如果仅把股市当作融资工具而不是资源配置场所,着重的是市场的“圈钱”功能而不是体制与机制变革,不追求市场效率的内在提升而醉心于规模的做大做胖——这种消极股市政策的长时期延续,就会极大地阻碍股市内在矛盾的解决,股市内在机制的优化,以及股市积极作用的发挥,延迟了股市的制度创新与制度跨越进程,并且在相当大程度上导致了预期机制严重紊乱,信心危机日益加剧,股市被日益边缘化的局面。因此,建设强大股票市场与金融强国当务之急,应从根本上改变中国股市的计划经济基因,让积极的股市政策堂堂正正地登上中国改革与发展的舞台。
积极的股市政策不是短期的权宜政策,而是既关乎改革又关乎发展的全局性长远政策。从改革的角度来说,股票市场的制度建设决定资源配置机制的转变与发展效率的提升。在任何一个现代市场经济国家,股票市场在金融体系中都处于核心地位,但却没有像我国股市那样承载着如此重要、如此艰巨、如此深远的体制与机制变革任务。背负着企业制度、政府功能与市场秩序全面转变任务的中国股市,是能够引领经济体制与发展方式发生根本变革的制度因子。做好强大股票市场这篇文章,就能从总体上实现改革的重大突破,进而实现体制模式与发展模式的双重转换。从发展的角度来看,积极股市政策的影响更为深远。
在发达的市场经济国家,对经济运行与发展的调节主要靠财政政策与货币政策,由于股票市场已经高度成熟,因而股市政策是财政政策与货币政策可以覆盖的常量。而在我国,股票市场还处于从初期向成熟发展的过渡阶段,涉及体制与机制重大而又深刻的全面变革,因而无论是财政政策还是货币政策都只能影响股市政策而不能覆盖股市政策,股市政策反而成为能够影响财政政策与货币政策的重大变量。把积极的股市政策用好用活,就能在整体上与财政政策与货币政策相互协调并相得益彰。
从财政政策来看,我国的整体财政赤字率已经处于历史上的较高水平,城投债与地方政府负债不但数额巨大而且偿债能力过度依赖房地产市场,在房地产市场十分不景气的情况下,财政政策的回旋余地已经非常有限。从货币政策来看,2024年一季度,我国的M2已经达到304.8万亿,是上年GDP的两倍多,存款准备金率与实际利率都处于较低水平,货币政策发挥作用的空间也已被大大挤缩。在这样的宏观背景下,依靠积极的股市政策盘活资产存量与促进社会增量,形成一种财富充分涌流的市场机制,对激活整个国民经济可能是一种比较现实的选择。股票市场的强大不仅可以促进民间投资与社会消费,更会带来经济增长方式从外延型向内涵型的全面转变。
把发展股票市场提升为国家战略,需要创造健康的生态环境
一个良好的生态环境,会促使股票市场健康运行与有序运行,在运行与发展中形成正财富效应;一个恶劣的生态环境,会导致市场失序、失效甚至失败,形成南辕北辙的负财富效应。
股票市场本身是一个体量巨大、暗礁密布、风险重重的资本博弈场所,因而发展股票市场必须趋利避害。资本的本性是追逐利润,必须使它公平、公正、公开地合法运作,尽最大可能减少制度漏洞与寻租空间;资本的特点是见钱眼开,必须使它守法、守纪、守序地在制度的阳光下追求利润;资本的性格是桀骜不驯,必须给它划定明确的制度边界,使其成为市场的建设者而不是破坏者。没有健全的基本制度,资本就会无孔不入地肆意妄为;没有有效的市场监管,丛林法则就会如入无人之境。
一个失序的市场,必然是失效的市场;一个失信的市场,必然是混沌的市场;一个失实的市场,必然是失败的市场。一个生态环境洁净而又健康的股票市场,必须让公平成为市场的价值导向,必须让效率成为发展的永恒主题,必须让法律成为规范的最高旋律。
健康的股市生态环境,需要有坚韧的信用基石。股票市场的运行是以强制性信息披露制度为依托而建立起来的信用保障机制,守信是守信者的通行证,失信是失信者的墓志铭。财务造假是股票市场的最大祸害,它对市场秩序与市场制度的破坏罄竹难书,必须重拳打击,让造假者倾家荡产,让参与者把牢底坐穿。
举世瞩目的安然公司财务造假案,造假金额6亿美元,曾经位列世界500强第7名的安然公司在案发后被罚5亿美元并被宣告破产;主要责任人被分别处以1200万—4500万美元的罚款并被判处6—24年监禁;通过集体诉讼,投资者获得了71.4亿美元的损害赔偿;参与造假的三大投资银行——花旗集团、摩根大通与美洲银行都被判处有罪并分别向安然公司的破产受害者另行支付了20亿、22亿与6900万美元的赔偿罚款;全球5大会计师事务所之一的安达信被判处妨碍司法公正罪后宣告破产。[1] 康美药业财务造假886亿元人民币,是安然公司财务造假金额的20多倍,却被顶格罚款60万元,对主要责任人的罚款也只有90万元,连股票退市都被豁免。[2] 财务造假获利巨大而成本极低,就会有越来越多的企业加入财务造假的冒险之中;法律没有锋利的牙齿,就不足以对违法犯罪形成威慑,也很难有效地维护股票市场的正常秩序。
健康的股市生态环境,需要有完善的市场制度。健全的股市基本制度,对投资者是安全屏障,对违法犯罪是天罗地网,对市场行为是制度边界。法律制度的本质是惩治犯罪,但其更重要的功能却是震慑,通过严刑峻法形成一种投资者、融资者与监管者都不能逾越的市场底线与制度屏障。上市公司的退市制度、财务造假的惩戒制度与投资者利益的保护制度(举证倒置制度、集体诉讼制度、损害赔偿制度)一个都不能少。制度软肋是股票市场的最大缺陷,制度走偏是股票市场的最大灾难,制度落后是股票市场的最大羁绊。当制度不能矫正市场走偏时,市场就必须矫正走偏的制度——股市发展与制度完善就在这种互促互动中得以实现。应该指出,注册制并不是股票市场的包容性制度,而是以严格信息披露与终身追责、严刑峻法与严格执法为前提的信用制度,没有严刑峻法与严格执法的注册制,就不可避免地会助长市场的侥幸心理与失信行为,也不可避免地会产生劣币驱逐良币的负面效应。
健康的股市生态环境,需要有和谐的股市文化。股票市场的运行是自律与他律相互制衡的有机整体。自律机制是市场参与者在严密法律制度与有效市场监管约束下的自觉行为,他律机制则是对逾越市场边界与挑战市场底线的矫正与惩处行为。市场运行需要融资者、投资者与监管者的自律行为,但由于股票市场是一个巨大的利益博弈场所,因而单靠市场的自律行为并不能保证市场的正常运行与有序运行,一旦践踏市场底线的行为发生,他律机制就要启动并对违法行为起到有效的惩治与震慑作用。没有自律机制,市场就会问题成堆;没有他律机制,走偏就会难以矫正。从这个意义上说,健康的股票市场必须有与现代市场经济发展趋势相一致的道德基准,形成不想、不敢、不能践踏市场底线的守法、守信、守序的市场文化。
把发展股票市场提升为国家战略,需要进行弃旧图新的监管革命
股票市场不仅需要良法,而且需要善治,善治的现实要求是进行监管机制与监管方式的深层变革。自由交易是市场灵魂,没有自由交易,资本的逐利本性就会被扭曲,资源配置功能就会被削弱;买者自负是股市原则,这个原则所体现的,是对投资者财产权、选择权与人格权的尊重。看得见的手成为闲不住的手而导致看不见的手成为缩回去的手,那就是监管越位;对市场行为该管的不管,对市场乱象不进行及时有效矫正,那就是监管缺位;监管秩序混乱,一线监管与二线监管没有明确的功能定位,市场出现大片的模糊地带与灰色空间,那就是监管错位。无论是越位、缺位还是错位,都是对市场制度的原则违背,都是对监管功能的人为扭曲,都是对市场本源的过度侵蚀。中国股市从股市大国走向股市强国,需要有一场全面而又深刻的管制革命,这样的管制革命,不仅要重塑监管体系与监管机制,而且要为股票市场的长治久安建立一个与现代市场经济相适应的制度保障体系。
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为党和国家决策服务,建设高水平的思想库和智库,是党中央对中国学术界的一贯要求。党的十七大提出,“繁荣发展哲学社会科学,推进学科体系、学术观点、科研方法创新,鼓励哲学和社会科学界为党和人民事业发挥思想库作用”。
进入新时代,以习近平同志为总书记的中央领导集体高度重视智库发展和建设,做出了一系列重要指示,提出明确的战略要求。党的十八大强调,“要发展哲学社会科学,建设哲学社会科学创新体系”。习近平总书记在2013年中央经济工作会议上指出,要健全决策咨询机制,按照服务决策、适度超前原则,建设高质量智库。2014年4月,习近平总书记对建设中国特色新型智库做出重要批示,强调智库是国家软实力的重要组成部分,要求积极探索中国特色新型智库的组织形式和管理方式,引导各类智库加强自身建设,积极建言献策,为中央科学决策提供高质量的智力支持。
独树一帜的中信基金会
应运而生的中信改革发展研究基金会,是中国实业界为国出力、为国献计的一个重要创举和成功尝试。10年来,中信基金会在孔丹理事长的正确领导下,在基金会工作班子的高效组织协调下,广纳英才,广聚群贤,团结凝聚国内一大批术业有专攻的有识之士,在智库发展和运行实践中独辟蹊径、独具特色、独树一帜,成功走出了一条企业办智库、社会办智库的道路,成为中国式思想库发展的一面旗帜。
10年来,中信基金会的发展从无到有,从小到大,智库活动有声有色,智库作用不可或缺,专家队伍不断优化壮大,网络协作持续完备,在一些重大问题研究、重要决策咨询等方面发挥了重要作用。中信基金会坚守舆论阵地,敢于亮剑,提出立足中国、研究中国、治中国之学、发中国声音的学术主张,为建构中国学派鼓与呼,为构建中国自主知识体系站台助威。
别具特色的中信基金会
作为中信基金会10年成长历程的亲历者、参与者、观察者,我在参加基金会组织的一些学术活动中有幸结识了不少智者和有胆有识有谋之士,深感受益良多。中信基金会在智库研究、建言献策、学术涵养、国际交流、舆论影响和人才培育等方面别具特色,为新时代中国智库建设和发展大业做出了突出贡献,是体现中国立场、中国气派、中国风格新型智库的一面旗帜。
一、中信基金会具有鲜明的比较优势和突出特色。
与那些体制内“高大上”的智库主力军相比,孔丹理事长自谦称中信基金会只是“偏师”。但据我观察,在国内近些年兴起的智库热潮中,中信基金会无论是组织方式、成功产出和成果报送等方面还是颇具特色的,自身定位和作用发挥都名副其实。比较举例如下:(一)与多数学院派的智库相比,中信基金会具有实践性、务实性、应用性强的优势与特色。(二)与建制化的智库相比,中信基金会具有灵活性和通用性的比较优势和特色。基金会实行平台化、扁平化组织管理,打通了建制型智库的“封闭和界限隔离”,发挥了多学科、跨学科、人才多样等比较优势。(三)与一些表面上活跃的智库相比,中信基金会求真、求实、求是,谨言慎行,不虚谈、不偏激、不妄言,称得上是“用得上、靠得住、信得过”的中国式新型智库的成功范例。
二、基金会坚持围绕党和国家关注的重大问题开展调查研究。
孔丹理事长一直强调,研究真问题,真研究问题。基金会在研究课题选题方面从不为立项而选题,强调学以致用,知行合一。面对百年未有之大变局,基金会积极发挥所联系专家的专长,发挥自身优势,聚焦应该研究、能够承担的真问题,群策群力真研究问题。10年来,围绕国有企业改革发展、产业政策、区域化城市建设、中国之治、中国式民主、香港治理等问题,深入开展战略性、前瞻性、应急性研究,推出一批现实性强、公信度高、影响力大的创新性观点和决策研究成果,为党中央决策咨询提供了高质量的智库信息成果服务。
三、基金会团结凝聚了一批有情怀、有担当的仁人志士。
10年中,我多次参与基金会组织的学术活动,回顾与中信基金会10年成长发展的历程,感慨万千。基金会身居一隅,但心怀国之大者,坚持学术与实践相结合,官产学研相贯通,努力做到思国之大计、谋国之大策、守国之大要。
40多年来,中国改革开放取得了世所罕见的伟大奇迹。经历了这些年,我发现,在国人中间有一个观念能取得普遍共识,那就是:一个企业发展壮大靠的是优秀的掌门人。现如今,经过10多年中国“智库热”,我们发现,一个智库创建和发展同样离不开优秀的掌舵人。值此中信改革发展研究基金会成立10周年之际,为表达对中信基金会的嘉许和期待,为致敬中信集团原董事长、中信改革发展基金会孔丹理事长,特赋诗一首:
赤子丹心颂
——值“中信改革发展研究基金会成立10周年”之际
青年豪气冲云天,
砥砺磨难走延安。
实业报国战商海,
商战博弈辩忠奸。
拨乱反正亮光大,
信义至诚中信援。
商场掌舵搏风浪,
挥斥方遒智谋远。
万丈华尊平地起,
披荆斩棘布新篇。
昔日孟尝宴宾客,
今日学士笑开颜。
煮茶论道激思想,
海阔天空中道元。
直面病灶把脉诊,
实事求是进良言。
大气磅礴观乱世,
识文断字察倪端。
衷心坦荡为国是,
釜底抽薪固本源。
胸怀大业勤求索,
知行合一过吕端。
顶天立地踏江湖,
老骥伏枥亮锋剑。
中兴大业忠良将,
赤子丹心报青天。
任凭角色多变换。
难得本色任天然。
潮平两岸阔,风正一帆悬。在此,我借用俄罗斯一句谚语“船大航程远”,衷心祝愿中信改革发展基金会在孔丹理事长的掌舵下航程远大、行稳致远、取得更大丰收,结出累累硕果。
2014年中信基金会成立,中信集团原董事长孔丹作为创始人,担任理事长。十年过去了,中信基金会稳步拓展,坚持研究真问题,真研究问题,真解决问题,切实服务党和国家工作大局,将自身打造成为一家知名的国家级智库,获得了一系列荣誉,办出了自己的特色。特色有多方面,这里仅提及三点。 其一,研究课题定位准确。基金会的研究活动围绕深化和推进改革开放,研究课题针对政治经济生活中的重点热点问题,课题定位均经过审慎和反复的论证,以此为根基,实事求是、严谨务实地完成了大量有深度、高质量的课题。其成果多次获得中央领导的批示,受到有关部委的高度重视。长期保持这种成效,是来之不易的,是难能可贵的。 其二,擅长发挥各行业退休专家学者的作用。在孔丹理事长的亲自指导下,基金会召集了一批具有丰富专业知识和担任过相关领导职务的老专家,参加多项重要的课题研究,对提高课题质量起到了显著的效果。基金会的研究工作组织得很紧凑很周到,参加研究工作的各位老专家既发挥了作用,也感到心情愉悦,乐在其中。 我和孔丹理事长相识多年,他提议我加入基金会的研究团队,既是对我的信任,也是丰富我的退休后仍参与研究的一件好事。 我参与了养老保险等方面的几个课题和一些座谈会,课题完成后课题组又到有关的银行和保险公司进行了跟踪调研,不断对课题成果进行完善。在课题开展过程中,基金会很好地将专职人员和老专家的作用融合起来,研究工作开展得井井有条,颇具实效。 其三,注重开展国际合作交流。基金会充分利用自身资源,借鉴有价值的国际经验,不失时机地召开国际研讨会,运用基金会自身所具有的独特的身份,加强国际合作交流,维护国家利益,在沟通认知和化解矛盾等方面发挥了出色的作用,受到有关部门和国际友人的好评。 参与基金会的研究活动,收获颇丰,感到基金会的各级负责人和工作人员尽心尽职,组织工作讲政治、重质量、求效能,营造了既严谨又宽松的研究氛围,把基金会办得有声有色,像一个大讲堂、大家园。中信基金会在过去的十年中,成功地创办了一个颇具特色的国家级智库,为我国的智库建设做出了重要贡献。
2024年是令人振奋的一年。我们欢庆新中国成立75周年,见证党的二十届三中全会胜利召开,也迎来中信改革发展研究基金会成立10周年。
在中央领导同志亲自推动、中信集团党委支持下,经国务院批准,2014年8月,中信基金会创建成立了,成为第一家由中央企业主管的智库型基金会。
中信基金会的诞生是时代的需要。党的十八大召开后,党和国家不断开创新的发展局面,中国特色社会主义进入新时代,距离实现中华民族伟大复兴的目标越来越近。越是接近目标,越是充满风险挑战,需要应对重大挑战、抵御重大风险、克服重大阻力、解决重大矛盾。
中信基金会的诞生是使命的驱使。自1979年成立以来,中信集团作为中国改革开放的窗口,在改革开放的试点中,秉持邓小平同志对中信题词“勇于创新 多作贡献”的精神,在诸多业务领域进行开创性的探索,成为国内一些行业的创建者和市场引领者,实现了跨越式发展。同时,不负使命,切实承担起经济责任和社会责任。走进新时代,中央对中信集团提出更高的要求,要率先探索央企承担政治责任。中信基金会就是肩负这样的使命应运而生,直面意识形态领域的各种挑战,建立平台,团结民间健康力量,深入开展社会科学跨领域研究,组织正面发声,投入理论斗争与舆论斗争。
十年努力,十年发展。我和中信基金会的许多同志多是经济管理出身,对于如何办好高端智库,其探索过程真是“摸着石头过河”。2014年3月,中信基金会还在筹备阶段,中信集团在中央领导同志的直接推动下,以中信集团主管的经济类学术期刊《经济导刊》为抓手,指导其改版,组织专家学者围绕中国道路、制度等方面的重大理论和现实问题进行研究并发表成果,建立起前沿思想库阵地。同年8月,中信基金会正式成立,我们迅速聚集政、商、研、学各界的一批实践经验丰富、学养水平较高的专家学者,并着力培养有志青年,形成一支跨学科、跨领域、跨年龄的专兼职结合的队伍。试行“开门办智库”的方法,中信基金会起步阶段专家学者不过50人,现在基金会专家库已壮大至近500人。我们探索出一条以价值观为基础、以课题研究项目为纽带、以研究质量定报酬的人才管理与激励机制,创新性地建立了一套能够打破领域限制、突破学科壁垒、融通年龄层级,开拓发展新型智库的机制,使我们的队伍不仅具有凝聚力,更具备战斗力,能够承接国家高端智库课题、完成国家决策部门交办的任务。为发展建设中国特色新型智库做出了一些有益的尝试。
十年耕耘,十年收获。中信基金会秉承“坚持实事求是、践行中国道路、发展中国学派”的宗旨,突出研究问题和认识问题的“三真”学风,即研究真问题、真研究问题、真解决问题,围绕党和国家工作大局,开展社会科学各领域研究。
2017年9月,中信基金会成为国家高端智库建设培育单位后,明确主攻方向,加强对国有企业和其他各类企业、国民经济、国家战略相关理论研究,不断深耕在经济发展、国企改革、科技创新、金融发展、乡村振兴、国际战略、国家安全和涉港、涉台、涉疆、涉藏等研究领域,取得一批具有决策参考价值的研究成果,多次获得中央领导同志肯定。2021年,中信基金会被民政部评为“全国先进社会组织”;同年入选由中国社会科学评价研究院评定的中国智库特色案例。
毛泽东主席在《蝶恋花·从汀州向长沙》词中有“偏师借重黄公略”之句,创建初期,我曾提出希望中信基金会在中国改革发展的研究和智库服务中能够起到一支“偏师”作用。历经十年奋斗,今天的中信基金会已成为研究问题的平台、建言献策的渠道、正面发声的窗口、对外交往的桥梁和凝聚人才的阵地,我为中信基金会所发挥的社会智库独特作用感到自豪。
中信基金会走到今天,依靠的是这支心怀国之大者并勇于承担重任的专家队伍。十年成绩,最应该致敬的是中信基金会每一位参与其中的奋斗者!为了记录这十年的发展历程,展示专家们开拓创新、勤勉奋发的风貌,中信基金会在成立十周年之际,组织了“我与中信基金会”征文。
我认真拜读了每一位专家撰写的文稿。每一位专家的角度各有不同,但他们都是以真实的感受表达真切的体会,饱含对中信基金会真挚的情感,诚恳地给中信基金会鼓励和期望,篇篇皆是肺腑之言、用心之作。令我感动的是,各位专家高度认同中信基金会的宗旨与学风,多位专家提及“不唯上、不唯书、只唯实”“看问题不要先预设立场,要实事求是,做出真正符合国家和民族利益的判断”“坚持一切从实际出发”“坚持理论联系实际”等我们所尊崇的认识论和方法论,称赞中信基金会是“用得上、靠得住、信得过”的中国式新型智库的范例,我既受到鼓舞,也感到压力。我们距离中央对国家高端智库建设的要求还存在相当差距,要在规范化、制度化、专业化的方向上更加努力。
在这里,我代表中信基金会衷心感谢全体专家为中信基金会付出的心血、做出的贡献。我也在思考,中信基金会怎样才能更好地服务专家,为专家们提供更多的研究机会、研究资源与研究支持。
“苟利国家生死以,岂因祸福避趋之”。中国面临的国际形势复杂多变,改革发展的任务艰巨。党的二十届三中全会提出进一步全面深化改革的总目标,需要全党、全国人民共同努力奋斗!这是一个需要人人贡献力量、有所作为的时代。我热切地期盼,下一个十年,各位专家仍能与中信基金会一路同行,继续坚持实事求是,践行中国道路,发展中国学派。
马凯同志为中信改革发展研究基金会成立十周年赋诗一首:
十年树木已成林,
硕果繁花赖根深。
任尔东西风南北,
唯真求是自长吟。
中央政策研究室原主任、原中央文献研究室主任滕文生题词:
祝贺中信改革发展研究基金会成立十周年!十年研究,厥功为懋。望百尺竿头,更树鸿绩!奉上一联,以表贺忱,并与孔丹同志及基金会同志共勉:
实心听纳,广收明目达聪之益;
忠荩献陈,俶建为民奉国之功。
滕文生
二零二四年八月
这是对我和中信改革发展研究基金会全体成员的高度肯定和殷切期望,我们将不辱使命,为推进中国式现代化砥砺前行!
国资委成立后的国有企业改革(续)
党的十六大与国务院国资委的组建
2002年11月,党的十六大召开,提出坚持和完善基本经济制度,深化国有资产管理体制改革的任务。
党的十六大报告明确提出:“继续调整国有经济的布局和结构,改革国有资产管理体制,是深化经济体制改革的重大任务。在坚持国家所有的
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前提下,充分发挥中央和地方两个积极性。国家要制定法律法规,建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责,享有所有者权益,权利、义务和责任相统一,管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。”“中央政府和省、市(地)两级地方政府设立国有资产管理机构。继续探索有效的国有资产经营体制和方式。”
2003年3月,第十届全国人大批准了国务院机构改革方案,国家经贸委被撤销,原有职能分别划入其他国务院相关部门,同时决定成立国务院国有资产监督管理委员会。
2003年4月6日,国务院国资委正式挂牌成立。4月25日,国务院办公厅印发了《国务院国有资产监督管理委员会主要职责内设机构和人员编制规定的通知》,即俗称的“三定方案”。明确国务院国资委是国务院直属的正部级特设机构,根据国务院授权,代表国家履行国有资产出资人职责,其监管范围是不含金融类企业的中央所属企业的国有资产。
除中组部和中纪委对53户中央重要企业主要负责人的选任、管理和查处权外,授权范围内国有企业的出资人职责基本归并到位,中国政府历史上第一次在内部实现了政资分开。这是我国国有企业改革迈出的重要一步。
国务院国资委共有555名编制(不含外派监事会),在当时各政府机构中是比较充裕的。工作人员由四个方面组合而成:原中央企业工委的全部,原国家经贸委未转入其他政府部门的司局,财政部负责国有资产管理的两个司,中组部负责国有企业领导人员管理的半个局。这样的人员构成并不理想,相当一部分人员以往并没有真正做过经济工作,尤其是企业工作,需要逐步学习和适应。好在国务院国资委第一任主任李荣融、第一任党委书记李毅中都有长期的企业工作阅历,经验丰富,可以胜任这样的业务性质。
国资委组建时设立了18个业务司局,这样的机构设置基本体现了国务院国资委的职责定位,也反映了参与组建各方的现实平衡。2003年10月,国务院办公厅印发通知,公布了纳入国务院国资委履行出资人职责的189户中央企业的名单,后来又增加到196户。
2003年5月,国务院国资委与国务院法制办共同起草通过《企业国有资产监督管理暂行条例》,并以国务院第378号令的形式正式发布实施。这个文件明确了企业国有资产管理体制的基本框架:
一是在坚持国有资产由国家统一所有的前提下,由中央人民政府和地方人民政府分别代表国家履行出资人职责;二是明确要求在国务院、省级、地市级人民政府设立专门的国有资产监督管理机构,根据同级人民政府授权,依法履行出资人职责,并按照“权利、义务和责任相统一,管资产与管人、管事相结合”的原则,规定了国有资产监督管理机构的职责和任务;三是明确要求各级人民政府实行政资分开,国有资产监督管理机构不行使政府的社会公共管理职责,政府其他部门、机构不履行企业国有资产出资人职责;四是所出资企业及其投资设立的企业享有有关法律、行政法规规定的企业经营自主权,国有资产监督管理机构除履行出资人职责外,不得干预企业的生产经营活动;等等。这个暂行条例以行政法规的形式,为开展企业国有资产监督管理工作提供了法律依据,国务院国资委开始步入正常运作时期。
外界一般认为,国务院国资委是一个权力很大的机构。但实际上,国资委面对的首先是挑战,而不是权力。
第一,国有资产出资人业务性质的挑战。对国有企业进行出资人管理在中国是全新的实践。以往政府部门对国有企业都是基于报告和审批制度的行政管理,出资人代表机构的职责没有可借鉴的经验。对出资人监管企业、包括指导国有企业的改革,是一项专业性要求很高的工作。国资委的工作人员大都是党政机关干部出身,对企业运作的了解非常有限,能否适应是一个很大的问题。出资人职责集中对开展工作是好事,但如果定位不准、监管不当,矛盾会表现得更加突出。
第二,国有企业改革继续深化的挑战。2003年之前,国有企业改革的主要进展是在“退”的方面,而且是在竞争失利形势下的被动退却,国有体制下的大企业的改革发展问题并未解决。尤其是中央级的国有企业,由于没有地方政府的支持,很多难题自己解决不了。自身观念和机制僵化、历史负担沉重的状态依旧。在其他所有制企业的规模和实力越来越大、市场竞争日趋激烈的大背景下,这批中央企业能不能改革好、发展好,能不能在市场竞争中站得住脚,都还有待在实践中回答。
第三,监管能力的挑战。国资委成立时归并了企业国有资产出资人的
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相关职责,但并不是全部。重要的中央企业,即“53户企业”主要负责人的任免和查处权并不在国资委的职责范围内。中央企业的负责人都不是一般人物,其眼界、能力、见识、背景和行业影响力都不容小觑。这些中央企业负责人是不是认同国资委的工作、愿不愿意接受国资委的管理,对国资委的业务水平和监管能力是一个非常大的考验。
第四,责任清晰化的挑战。我国的一些政府部门有很强的“抓权”文化,这些部门的工作很难说清楚责任,也没有制度化的问责机制。在以往多头管理的格局下,国有企业改革发展得好与不好在政府层面找不到真正的责任机构,各个相关部门的压力都不大。国资委成立后,对国有企业的监管职责相对集中了,责任也随之清晰化了。如果国有企业的改革和发展状态不理想,或者出现了重大问题,国资委要承担责任。责任明确,压力非常之大。
国务院国资委组建初期的制度建设
组建国务院国资委,首先要做的工作是构建制度框架,建立企业国有资产管理的办法和政策,实现“先管起来”的目标。制度和政策设计工作以往没有人做过,企业国有资产出资人应该管什么、怎样管是全新的课题。国务院国资委为此进行了一系列基础性和探索性的制度建设。
1.清产核资,摸清家底。
从2003年9月开始,国资委在中央企业范围内组织开展了全面的清产核资工作。为规范推进这项工作,国资委制定下发了《国有企业清产核资办法》(国资委令第1号)和《中央企业清产核资工作方案》。对国有企业清产核资的范围、内容、程序、组织、要求以及相关当事主体和当事人的法律责任等,做出了明确规定。
清产核资的主要内容包括:账务清理,以保证企业账目全面、准确和真实;资产清查,对企业的各项资产进行全面的清理、核对和查实;价值重估,对企业账面价值和实际价值背离较大的主要资产进行重新估价;损溢认定,对企业申报的各项资产损溢和资金挂账进行认证;资金核实,重新核定企业实际占用的资本金数额。
到2005年1月底,中央企业清产核资工作基本完成。清产核资的结果是:截至2004年底,中央企业资产总额为9.20万亿元,负债总额为5.25万亿元,平均资产负债率为57%。这次清产核资清理出各项资产损失或不良资产3521.2亿元,占企业净资产总额的8.9%;也清理出企业账外资产和或有的潜盈资产343.4亿元。
通过清产核资,初步摸清了中央企业的家底;各中央企业的资产损失或历史包袱,按照规定,基本上予以消化处理,从而提高了企业的资产质量,同时使大部分中央企业初步完成了新旧会计制度的财务过渡工作,推动了中央企业逐步建立稳健的会计核算制度,促进了中央企业内控制度的建设。
2.建立企业经营业绩考核制度。
在国资委成立之前,我国国有企业没有经营业绩考核制度。一家经营数百亿、上千亿元国有资产的大型企业,经营中连业绩考核目标要求都没有,听起来不可思议,但当时实际情况就是如此。
国务院国资委成立后,把建立企业经营业绩考核制度作为一项重要工作推进。2003年11月,国资委下发了《中央企业负责人经营业绩考核暂行办法》(国资委令第2号),明确从2004年开始对中央企业进行业绩考核工作。2003年12月,国资委与中央企业负责人逐户签订年度及任期经营业绩责任书。
经营业绩考核是一项非常复杂又很重要的工作。不同行业、不同类型企业的考核指标设定是不一样的,不但要考虑企业的现实基础,也要考虑同行业企业间的比较。考核指标对企业是一个导向,导向出了偏差,企业的发展也会出现偏差。
国资委成立初期的考核指标分为基本指标和分类指标两大类。年度基本指标选择了年度利润总额和净资产收益率,反映企业的经济效益和资产经营效率;任期基本指标选择了企业国有资产保值增值率和三年主营业务收入平均增长率,反映企业国有资产的保值增值情况和可持续发展能力;分类指标则体现了不同行业和具体企业的特点,侧重于短板考核。
对上百家情况完全不同的中央企业进行简单划一的考核,很难做到科学、公正,需要在日后不断改进和完善。但这个初创的制度毕竟使企业有了一个明确的奋斗目标,激励的作用非常明显。企业的经营目标明确后,各企业大都对指标进行了内部分解并与奖惩挂钩,从而推进了中央企业内部经营责任制的建立和企业管理水平的提高。
3.建立国有企业负责人的薪酬管理制度。
国有企业负责人的薪酬一直是一个非常敏感的话题,很少进行公开的研究和讨论,透明度很低。
由于问题过于复杂和敏感,从2003年开始,国资委做了一系列基础性工作,包括对中央企业负责人的薪酬现状进行调查摸底,对地方政府出台的相关政策进行研究,听取企业、国内外专家和咨询机构的意见。在此基础上,2004年6月,国资委发布了《中央企业负责人薪酬管理暂行办法》和《中央企业负责人薪酬管理实施细则》,由此中央企业正式开始实行年薪制。
这两个文件规定了中央企业负责人的薪酬由基薪、绩效薪金和中长期激励构成。按月发放的基薪是企业负责人的基本收入,主要根据企业的经营规模、经营管理的难度和所在地区企业的平均工资、所在行业的平均工资、本企业的平均工资等因素综合确定。绩效薪金与企业经营业绩考核结果挂钩,以基薪为基数,根据年度经营业绩考核结果确定,绩效薪金的40%要延期兑现。而中长期激励办法未能按时出台。
2004年是中央企业实行年薪制的第一年,这一年中央企业一把手的平均年薪是税前39万元。对国有企业实行年薪制是有政策依据的。1999年,党的十五届四中全会通过的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》中,对年薪制的正式说法是“可以继续探索”,全国大部分省市政府据此已经在地方国有企业中大面积实施。所以,当时国务院国资委实行年薪制并不是一个新事物,但在中央企业这个特殊的重要群体中实施确实需要些勇气。
中央企业年薪制的实行,使一度非常混乱的中央企业负责人的薪酬问题纳入了企业国资监管机构制度化的管理轨道,实现了企业负责人的收入与经营业绩考核结果挂钩,能升能降。但由于制度建设是规范的、一视同仁的,年薪制的推进过程并未遇到实质性阻力。
4.加强国有产权转让管理。
国有产权转让是一个非常敏感的话题,涉及以往国有企业改革中争议很大的国有资产流失问题。
从静态看,任何一笔企业资产都会有一个评估价格,但一般都是基于重置成本法,其陈旧贬值程度很难准确判断;国有中小企业改革中经常出现这样的情况:如果一家企业改制后经济效益很好,就会有人反映当初资产评估评低了,是国有资产流失;如果改制后企业状态不佳、又亏损了,职工群体不稳定,这是国有中小企业改革一直有很大争议的重要原因之一。
在国有企业改革和布局结构调整的过程中,国有经济要通过有进有退、有所为有所不为不断进行优化配置,国有资产的流动和调整成为常态。如果这个过程不进行规范化的管理,将给改革的推进带来非常大的争议和困难。
在深入调查研究、广泛听取各方面意见的基础上,国资委和财政部于2003年12月发布了《企业国有产权转让管理暂行办法》(国资委、财政部令第3号,(以下简称“3号令”)。
3号令是国有产权管理的一个重要的基础性文件。其侧重点在于规范程序:企业国有产权转让必须进场,阳光操作、公开进行,并要引入市场竞争的机制;在程序规范的前提下,产权的最终成交价格由市场决定。
3号令发布后,国资委在全国范围内认定了三家比较规范的产权交易机构,作为中央企业国有产权交易的平台。同时会同财政部、监察部、工商总局等部门,共同开展了企业国有产权管理的专项检查,使各地国有产权交易的进场率不断上升。
到2004年底,很多省市国有产权交易的进场率已超过90%,上海市则达到了100%。由于引入了市场竞价的机制,国有产权的实际成交价格比挂牌价格都有了不同程度的提高。在2004年之后,社会上对国有资产流失问题的反映已经开始减少,3号令为国有经济的布局结构调整和国有产权的流动重组解决了一个大的操作性难题。
5.投资规划与主业管理。
企业的投资规划与主业选择在性质上属于企业的内部事务,出资人机构要不要介入管理,采用什么样的方式、管到什么程度,在国资委内部的意见并不完全一致。
在国务院国资委组建初期,中央企业之间这方面情况的差异很大。相当一部分中央企业的产业定位并不清晰,尤其是一些由原政府部门直属企业脱钩后打捆组建的企业集团,大都存在业务方向过多、经营范围过宽的问题,集团内部子孙公司之间业务关联性不强,核心竞争力不突出;还有一些中央企业急于扩大规模,通过并购、无偿划转等方式低成本扩张、多元化发展,导致经营风险很大。
在这样的现实情况下,国有资产出资人机构确有必要进行阶段性的介入,帮助企业理清发展思路、确立和提升主业意识。
2004年11月,国务院国资委发布了《中央企业发展战略和规划管理办法(试行)》(国资委令第10号)。文件明确提出,企业发展战略和规划要符合国有经济布局和结构的战略性调整方向,突出主业,提升企业的核心竞争力。
同时,国资委公布了49家中央企业的主业。这些企业的主业确定前,国资委都与企业进行了反复的研究和协商,并达成了一致;对一些涉及业务领域较多、核心业务不够明确的企业,还组织专家进行了专题论证。中央企业的主业确定后,凡主业范围内的企业投资,国资委只对其中的重大项目进行备案管理;对企业发展规划之外的非主业投资项目和并购活动,国资委要进行核准。
国资委成立之初进行的投资规划和主业管理,实际上是对中央企业进行了一次全面的发展方向梳理,促使所有中央企业对自身的发展战略进行了一次深入的反思和研究。这项工作对日后中央企业不断优化资源配置、提高主业的核心竞争力,打下了最初的工作基础,也发挥了重要的引导性作用。
6.规范企业领导人员管理。
国务院国资委成立后,中央企业领导人员的管理格局有所调整。53户国有重要骨干企业的董事长、总经理、党组(党委)书记仍由中组部管理,副职由国务院国资委党委管理;原来由中央企业工委管理的143户中央企业的领导人员,也交由国资委党委管理。
2003年7月,国资委党委发布了《国务院国资委党委管理的企业领导人员任免工作暂行办法》,中央企业领导人员的选拔使用工作初步实现了制度化和规范化。2004年6月,国资委党委又出台了《中央企业负责人管理暂行办法》,分别从中央企业负责人的任期、职数、任职条件、考评、薪酬、监督与惩戒、培训交流、免职、辞退、退休等多方面的管理进行了比较全面的规范。
在对中央企业领导班子进行全面分析的基础上,国资委通过深入考察,提拔了一批政治素质好、业务能力强的优秀年轻干部进入中央企业的领导班子,优化了班子的年龄结构和专业结构。同时又与一些大型跨国公司合作,每年定期选派中央企业的领导人员到境外进行业务培训。
国务院国资委成立后,还积极探索国有企业经营管理者选拔方式的改革。2003年9月,国资委发布招聘公告,首次组织中国联通等6家中央企业的7个职位进行公开招聘,在社会上引起了很大反响。2004年,国资委进一步完善和规范了公开招聘的工作程序,选择了中国电子科技集团等22家中央企业的23个职位面向海内外公开招聘。在2003年至2006年的4年中,共有78家中央企业的81个高管职位进行了公开招聘。
以上是国务院国资委成立后进行的主要的制度建设。其他方面的工作还有很多,如企业国有资产监管的法规建设、加强对企业的财务监督、对企业收入分配总水平的管理、推动省市级地方国资委的组建,等等。这些工作基本是在两年中完成的,新制度研究设计好了,也实际运作了。
这一套制度体系的建立,初步搭建起我国企业国有资产监督管理最基本的框架。这一轮制度建设基本实现了对中央企业的国有资产“先管起来”的目标,授权监管的企业不致再出现重大的失控性问题,接下来就能够集中精力去解决国有企业改革和结构调整中的一些重点难点问题了。
规范各地的国有企业改革
国务院国资委成立时,由各地方政府主导的国有中小企业改革已进行了数年。这项改革是以国有经济从中小企业层面退出为目标,方向是正确的,符合国有经济有进有退、有所为有所不为的方针,有利于国有经济布局结构的优化。
但是这项改革中问题也不少,改革工作相当粗糙。原因一方面在于,地方政府“甩包袱”的意向非常明显,因此改革推进过快、过急;另一方面也在于,在对国有企业多头管理的体制格局下,没有任何一个部门能对国有企业改制的全过程负责,相关的政策不完善。在这样的大背景下,大规模的改革进程中会出现各种问题。对此社会各界反响强烈,高层领导的批示也很多。
国务院国资委成立后,企业国有资产的监管责任清晰了,规范国有企业改制的责任也随之清晰了,国务院国资委必须对全国国有企业改革的规范推进负总责。这是国资委成立后面临的又一大挑战,因为涉及的面很大,而且此前各地的改革已经形成了惯性。
国资委起草了《关于规范国有企业改制工作的意见》,并于2003年11月由国务院办公厅转发,即《国务院办公厅转发国务院国有资产监督管理委员会关于规范国有企业改制工作意见的通知》(国办发〔2003〕96号。以下简称“96号文件”)。这个文件对国有企业改制过程中的批准制度、清产核资、财务审计、资产评估、交易管理、定价管理、转让价款管理、债权人利益保护、职工合法权益保护、管理层收购10个方面做出了规定。
这些规定都非常具有针对性。但是对于问题较多的管理层收购,由于各方面的意见很不一致,文件只进行了较严格的限制:向本企业经营管理者转让国有产权的方案,要由直接持有企业国有产权的单位负责制定;企业经营管理者不得参与转让国有产权的决策、财务审计、清产核资、资产评估、底价确定等重大事项,严禁自卖自买国有产权;企业经营管理者收购国有产权的资金不得向本企业借款,不得以本企业的资产作为抵押物融资;经营管理者对企业经营业绩下降是负有责任的,不得参与收购本企业的国有产权。
96号文件是中央政府发布的第一份有关规范国有企业改制工作的政策文件,应该是企业国有资产管理职能集中行使后的一个具体成果。这个文件发布后在社会上引发了极大反响,有学者评价,这个文件对规范国有企业改制具有里程碑的意义。
2004年下半年,国资委派出了7个检查组到15个省市进行督查。一方面检查96号文件的执行情况,同时也进一步调研国有企业改革中仍需解决的突出问题,因为改革涉及的问题非常复杂,不可能一步规范到位。
2005年4月,国务院国资委和财政部联合印发了《企业国有产权向管理层转让暂行规定》(国资发〔2005〕78号,以下简称“78号文件”),对当时社会各方面争议很大的管理层收购做出了进一步的限制。
78号文件首先明确,国有中小企业可探索国有产权向管理层转让,大型国有及国有控股企业及所属从事该大型企业主营业务的重要全资或控股企业的国有产权和上市公司的国有股权,不得向管理层转让。这个文件重申并细化了96号文件对管理层收购的限制条件,同时明确:管理层应当与其他拟受让方平等竞买,产权转让公告中的受让条件不得含有为管理层设定的排他性条款;企业国有产权持有单位不得将职工安置费等从企业的净资产中抵扣,不得以各种名义压低国有产权的转让价格;同时更具体地列举了存在5种情形的企业管理层,不得受让标的企业的国有产权。至此,对管理层收购的规范基本到位。
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回归民族问题和新闻传播的理念和逻辑(续)
西方的话语为什么能够在很大程度成为“普遍”的话语,是因为它有一套从特殊到普遍的转化机制。资本市场和交换价值的扩张,会渗透到社会的每一个细节。比如,资本并不考虑受众的政治和社会需求,只是把受众作为一个商品。个性化的推送信息,表面上是人们的主体性得到了非常大的彰显,但所谓精准推送的背后,是用户画像,是从不同维度,包括年龄、身份、收入、性别等等,把受众切割成不同的方面,再以新的分类标准把不同的人重新组合起来。一个人的完整性在市场逻辑的这一过程中则会被肢解。
现在媒体离我们越来越近,新闻离我们却越来越远。媒体里反映跟人们的日常生活和工作密切相关的东西越来越少,更多的是一些花边和笑料。这些信息对人们来讲有用吗?其实很多时候带来更多的是一种负担,包括各种精神上的负担。技术的影响使市场逻辑前所未有渗入人们生产生活的各个环节,甚至是你想象不到的地方,这是非常可怕的。
实践理论需要一种“中层理论”环节
在中国新闻学研究中,需要走出西方新闻学,在数字时代重新确立人及其实践的主体性,重建中国新闻学的传统和道统,并以价值引领为市场逻辑来框定边界,从而构建自主的适应数字时代新变化的新闻学知识体系。要以复杂的数字生态为背景,同时要以真正的时代问题为前提,以中国的社会和政治实践为核心,以强化社会主义核心价值为指向,更好地驾驭资本和市场,在促进发展的同时实现我们的共同目标。
许多新闻传播理论源于实践经验的总结和深化,并反过来指导实践运作。比如毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、习近平新时代中国特色社会主义思想,它不是纯粹的研究中的理论逻辑推演。还有一些党的政策,一些具体的要求、指示等。党的政策、方针以及要求和指示构成了在理论和实践中的中间环节。
有学者提出,这些党的理论、政策在实质上属于一种“实践理念”,即它是介于理论观念和实践活动之间的中间环节,是连接理论观念与实践活动的桥梁。作为一种在本质上仍然属于对世界的认知方式,实践理念以动机、意志、愿望、要求、方针政策、路线纲领、战略战术、计划方案、设计蓝图、模型图形等方式出现。只有这种实践理念才真正能够指导实践。反之,实践创新也要经过理论化的提升,才能途经实践理念而变为理论创新的成果。
实践创新对于理论创新具有逻辑优先性,理论创新是在实践基础上的思维创造。中国共产党百年奋斗经验,既是对具体做法的系统梳理,也是在马克思主义基本理论原则指导下的实践。这些经验建立在实践创新的基础上,我们提出的每一个理论,都是在实践基础上检验后所形成的。在各个发展阶段不断摸索探讨,最后形成建立社会主义市场经济体系,这个层面形成了一种系统化的理念,从而成为连接理论与实践的中间环节,体现了理论与实践的深层互动。
实践创新是中国共产党百年道路探索的本质特征。百年来,党在新闻宣传领域开创性地提出和践行了全党办报、群众办报、正面宣传为主等等一系列理念、制度和方法,都是来自中国实践,是对马克思主义基本理论、概念、方法在不同领域的创造性应用。
新闻传播的社会实践属性
从新闻传播角度探寻实践问题,我们经常忽视它的两方面属性。一般讨论实践都把它当成最基本的工作实践,这是经验性的内容。对于新闻传播来讲,讨论实践不仅是简单地做好新闻职业工作,它还有多重的意涵。其中一个意涵是在基本的工作实践之外,它还是一种职业的实践,与职业的管辖权有密切的联系。在网络和新媒体时代,传统的新闻行业和新闻职业已经不再能够在新闻生产当中占据主导性的作用,网红、个人传播者、平台在新闻信息的传播中发挥更加重要的作用。这对于新闻传播的传统从业人员来讲是一个非常大的挑战,要考虑如何顺应新的局面,能够在多元当中找到自己的位置。
除了作为职业实践之外,还有一种作为社会实践的实践,强调的是新闻实践的社会属性。在亚里士多德看来,就是“善目”,就是说人们做事情(工作)的目的和手段是统一的,在做完这个事情的同时,价值上的目的也将得到实现。
马克思特别强调实践的社会属性,在实践过程中,个人的主体性得以重新建构和实现,这样一种实践在马克思看来是真正的社会实践。
从工作实践、职业实践、社会实践三个层面理解新闻传播,就能理解新闻背后有着强烈的价值色彩,非常强调人文精神。现在讲的新兴的数字新闻学理论,事实上过度依赖于技术和新的行为体等物的因素,容易出现过度依赖技术而侵蚀人的主体性的问题,必须回归新闻的核心价值和历史联系。人的背后是政治性的人民,一旦人的因素受到贬斥,很可能会使社会主义新闻工作为什么人的根本原则受到动摇。
在今天,怎么使表面上的“人人传播”变成真正意义上的、平等参与的“共同传播”?怎样使技术更好地服务于人的需求,怎样避免技术可能带来的负面影响?这些问题都非常重要。在当前技术当道的现实面前,还是要坚持人本,聚焦人的核心价值,要回到自己的传统当中去思考,把握它的历史的透明性,才能找到这个学科最核心的价值所在。
我们说新闻传播的逻辑也是我们走出了一条中国特色的新闻学道路,中国新闻业也是中国式现代化的一个重要实践。媒介融合提供了一个非常好的窗口来审视中国和西方在媒体发展道路上为什么走了不同的道路。
媒体融合的动力是什么?在我国,最早的媒体融合是由于出现了互联网,出现了新的技术,可以打破制度对报纸和其他媒体的束缚。网上传播改变了以前纸媒只能做文字不能够做视频的困境。当时出现了全媒体记者,既拍片子、写稿子,又在媒体网站上传播音视频,某种程度上,这种全媒体是想打破纸媒和电子媒介之间的隔离。这是中国媒体融合的一个雏形。
还有另外一种探索方式,比如《烟台日报》把旗下各个媒体全部整合在一起,取消了子媒体的行政级别。把《烟台日报》《烟台晚报》全部打通,建立统一的采访中心,根据不同媒体的需求提供不同内容和侧重点的新闻。但这些初期的探索都没能真正形成气候。
党的十八大之后,在2013年宣传思想工作会议上,习近平总书记明确指出,互联网已经成为舆论斗争的主战场,要求把网上舆论工作作为宣传思想工作的重中之重来抓。各个媒体开始加速推进融合发展。可以说,不同于西方以经济考量为主导,政策是中国媒体融合发展的一个重要驱动力。
由于驱动力的不同,带来了其他方面一系列的变化。
比如,中国在区域性媒体融合的发展中也与西方有很大的不同。美国的社区报在美国报纸总量里占的比重很高,基本上占97%,社区报的发展在传统媒体衰落的影响的情况下遇到非常大的困难,甚至出现了新闻荒漠化的局面。由于社区的报道经济上不能带来收益,在美国越来越削弱和减少,不再能够成为社区重要的内容和连接,这是非常重大的因素。换句话说,在西方,一旦经济上不能够直接支撑,媒体本来所发挥社会服务的功能会受到非常大的影响。这个时候如果没有新的东西来填补,会带来很大的危机。
中国恰恰是因为政府的介入和宏观层面的要求和安排,带来一种新的发展的可能性和新的能力,这种能力的背后是媒体本身定位的变化,不仅仅是从经济上考虑一个主体有什么收入,而更多是参与到社会治理的层面,向治理本位转移。它不是简单遵循市场发展的规律,而是有政治逻辑和社会因素的多元考虑,这使中国县级融媒体能够在缺乏市场支撑的条件下依然承担一些基本的社会职能,能够更好地发挥连接地方政府、协助社会基层治理的职能。
通过融合发展掌握互联网战场上的主动权,确保意识形态安全和政权安全,这是中国媒体融合发展非常重要的问题意识,改变了媒体早期融合发展中小规模、试验性质,推动了媒体融合发展迅速走上快车道。
我国媒体融合发展的过程中,还存在理论向实践的转化,实践在理论指导下改变了现实,带来新的形势,又不断要求理论进行相应调整这样一个循环往复的过程。2020年至今,中央深改委提出深度融合的概念,媒体发展与社会治理尤其是区域性的社会治理更加紧密地结合在一起。习近平总书记说,要搞融合发展,要更好地引导人民和服务人民。媒体的功能是多元多样的,其实与媒体发展的趋势有关系,不仅仅是提供信息,更多是和人民的生活融合在一起,和基层的治理融合在一起,如果把中央的政策要求作为一条线,把媒体融合自身的发展历程作为一条线,二者相互之间有非常深入的连接关系。
中国的媒体融合发展不断越出传统的媒体内部和媒体外部之间的边界,出现了超越单一媒体和媒体自身的特殊景象,包括不同形态、不同层级间媒体的深度融合,使媒体融合构成了一张网,不仅仅是内部广播电视不同形态之间的融合,甚至在外部、在不同层级的媒体之间也形成了非常深入的联系。地方的媒体与省级媒体和央媒之间的合作非常深入,这是特别独特的中国特色的现象。
媒体发展和地方政府服务的对接。媒体转型过程中对基层文化和社会治理的深度参与,对于基层和社会治理的深度参与,也是中国媒体的一个特色。
媒体融合发展作为实践理论和现实实践的互动,在中国的新闻传播中有非常强烈的现实性,它有行业支撑,有社会现实发展的需要,不是能够封闭起来纯粹做理论探讨的,与现实有非常密切联系的内容。
曼海姆提出,历史和政治领域,不是由许多无生命的元素组成的,并不存在一种简单的寻求自然科学的因果率的法则,这种在历史政治领域能够帮助人们认识世界的理论,一定不是与现实无涉、并且永恒不变的数学公式。这样一个政治和历史领域的理论,不可能脱离行动而单独存在。它总是要通过实践、通过行动来验证它的合理性和正确性。这就是理论和实践的循环,不能把理论从它与行动的本质联系中分割开来,行动是澄清的手段,通过它,所有的理论都得到检验和发展。
也就是说理论是不是正确,是不是能够有用,必须通过实践来检验,一个是因为它处于历史和政治的领域,第二个就意味着它一定是一种实践理论层面的理论,而不是纯粹的数学的、逻辑的、思维领域的理论。
反观中国媒体融合发展的案例,它的特点在于能够及时对时代和社会的需求作出反映,并且借助配套的措施和政策迅速和直接地改变现实实践。
建设中华民族现代文明
中华民族共同体战略传播更多和中华民族所创造的当代文明有密切联系,它核心是怎样做好文化和文明的传播。
2023年10月,习近平总书记在主持中央政治局第九次集体学习时,对宣传思想文化工作作出重要指示,要求着力加强国际传播能力建设,促进文明交流互鉴,充分激发全民族文化创新创造的活力,不断巩固全党全国各族人民团结奋斗的共同思想基础,提升国家的软实力和文化影响力。习近平总书记提出,创新涉民族宣传的传播方式,丰富传播内容,拓宽传播渠道,讲好中华民族共同体的故事。中华民族共同体和中华文化文明之间有非常密切的联系,怎样做好文化和文明的传播,这里有一些基本的理论和逻辑。
做好文化与文明的传播,和做好某一个具体的事件的传播、某一个观念的传播不一样,因为文化是软性的力量,必须靠软性的传播才能够实现。做好文化和文明的传播,不仅仅是摆事实讲道理。我们会发现,很多事实和道理讲不出去,我们说事实是这样的,别人要那样讲,他们不看事实。文化传播需要谈文化传统。有些学者说做好国际传播最重要的是同理心,以最基本最共同的身份来进行,还是要关注软性的力量。
现在在国际传播上遇到最大的问题,它不是靠提升新闻传播能力就能够解决的,就像萨义德《东方学》里提到的一样。西方对于东方或者对中国形象的塑造,表面上是一种表述,但背后其实是体现了美西方对我们的一种控制。命名权是一种权力关系。当我们打破这样一种权力的时候,就要讲述世界上真实的我是什么样子,要打破别人对我们的建构,这是一种仰攻的状态。我们要打破美西方通过这种表述来实现对我们的控制,其实打破这种表述框架,相当于舆论阵地的争夺战,这里面的因素特别多,不是简单的摆事实讲道理能够解决的问题。
我们讨论的很多问题背后都涉及一些价值认同。对于美西方来讲,如果他们认同中国发展道路的是成功的,就意味着他们的自由民主价值观是失败的,就意味着要放弃对自我的认同、自我的肯定,所以它会有非常大的动力维护自己的认同和形象,我们仅仅靠事实很难去说动他们。
西方媒体很多对于中国的传播背后,并不仅仅是新闻传播,而是现实政治,有一整套的知识体系和知识生产,通过学术来建立一套权力关系,这里涉及的内容非常多。
我们很难在短时间内打破美西方长期以来对我们的构建。只是硬性地去摆事实讲道理,很难打破别人的垄断和封锁,这是核心的问题。回顾历史,中国更多的是靠感召力和吸引力来打破西方对我们刻板的印象。
在当下国际传播实践中,做好中华文化和中华民族共同体的国际传播,就要跳出西方固有的传播框架,介绍中华文明和各民族团结进步发展的现状,以我为主,主动设置议题,通过回到更具有人类整体性的基础语言和实质性逻辑,来增强当代中国和传统中国对外界的吸引力和感召力。
我们谈到中华文明的时候,可以讲如何让中华优秀传统文化能够被人所共享,任何一个东西要打动别人,不能仅宣传这个东西怎么好,而是这个东西对解决他所关心的问题能够发挥什么作用,这是一个核心命题。我们在做优秀传统文化传播的时候,一定要了解对于解决当代的问题,解决西方社会所面临的普遍性问题,它能够起到什么样的作用,体现什么样的价值。
我们在做非遗和传统文化时有一个核心点,不仅仅是把我们美好的东西,我们觉得很珍贵的东西拿出来,而是美好和珍贵的东西里面有哪些对于解决当代问题有共同意义的价值和理念。
现在大家都说“卷”,卷就是人们在无意义的重复,重复过程中似乎得到一些收获,其实是双输的结果,核心问题是人们精神上的困惑越来越多。传统文化中蕴含的道德理想,是工业时代之前所倡导的人与自然、人与人相处之道,比如担当精神和豁达态度,能够为当代人解决面临的普遍问题和类似的困惑提供参考和指引。我们在做文化双创时,要扣准当代人面临的普遍问题和困惑,能够击中别人的内心和内核。
这个世界日益从追求物质满足转向寻找精神安宁,或者是既追求物质满足也寻求精神安宁的时候,强调中华优秀传统文化就能更好地凸显出当代的价值,把中华优秀传统文化的当代潜力更好地发挥出来,将传统文化的精华打造成一种易于传播的文化产品。
不同的国家对于中国的需求是不一样的,有的国家更喜欢你的传统文化里一些内涵的精神、一些内在的品质。新中国成立以来,不仅解决了很多全球性的难题,而且还形成了重要的思想文化共识。这些理念对于一些非西方国家特别是全球南方国家来讲,是非常期待去了解和认识的。所以对于这些国家,我们要更好地讲好我们怎样在短时间内呈现均衡发展的故事,包括民族团结的故事。
当代中国有很多很好的传播资源,我们要把它挖掘好,以往更多的把它当成一种政治的语汇,其实里面有很多是解决公共问题的内容。学者们正在讨论一个新的发展传播学的概念,它不是以西方那样的外在角度看国家发展问题,尤其是在中国和全球南方国家,新闻传播怎么能够更好地实现国家的共同目标,在这个过程中有很多内容都可以作为我们开拓的方向,而这些方向与中华民族共同体的战略传播是一致的,因为民族共同体的形成,民族国家的形成与这些理念有非常密切的联系。各个国家都在探索适合自己发展的道路。我们需要大力宣传各美其美、美美与共,体现出包容、尊重的精神特质。中华民族共同体的形成,更好地使各个民族团结和整合起来,这个过程中形成了一些好的做法和经验。
我们要统筹中华民族共同体和人类命运共同体的国际传播。只有真正讲好中华民族共同体的故事,人类命运共同体才有更为坚实的历史前提和实践基础。如何讲好中华民族共同体的故事,使中国这样一个东方大国里不同的民族,怎样结合成一个真正的实体,在这个过程中建构出真正的中华民族。
中华民族共同体不仅仅是中国自己的内容,它本身建构的是朝向人类命运共同体的视野。我们现在有一个特别大的转变,过去在国际传播里面,特别强调要进入西方主流社会和西方的主流人群,现在发现,一味融入西方主流社会几乎是不可能的。
中华民族共同体的传播需要做好文化和文明的传播,让中华优秀传统文化成为全球共享的精神指引,使饱含时代精神的中国文明成为人们的精神坐标,统筹中华民族共同体与人类命运共同体的国际传播。
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“十二五”末期,《人民日报》、新华社等国家主流媒体在盘点我国经济社会发展成就时,曾用过这样的评价,“过去一个时期中国经济社会发展的重大亮点是区域经济发展,中国区域发展从来没有像今天这样精彩纷呈”。这个评价也非常适用于今天,我国在区域经济发展方面可以说“一个精彩连接着一个精彩”。
如果说区域经济发展是这些年令人瞩目的一个亮点,那么亮点的核心就是区域战略及政策的制定和实施,进而成就了区域经济的精彩和辉煌。我们看到,实施区域发展战略,促进区域协调发展,是党中央国务院重大举措中不可或缺的重要内容。谋划实施区域发展战略,成为各级党委和政府的核心工作,是名副其实的“一把手工程”。
国家区域战略具有重大功效
在社会上,我们曾听到这样的说法,“四流的政府跑资金”,“三流的政府跑项目”,“二流的政府跑政策”,“一流的政府跑战略”。区域战略对于地方发展最为重要,它把资金、项目、政策等都囊括其中。为什么从中央到地方都高度重视区域发展战略的研究制定与贯彻实施?这是因为区域战略具有特殊的功效。运用区域战略促进区域协调发展是中国特色社会主义的一个创造,而国家区域战略对于促进区域经济发展乃至整个国家经济社会发展都发挥了显著的作用。主要体现在如下几个方面:
首先,区域战略往往是为一个区域量身打造的:一方面,含金量高,集项目、政策、功能平台、先行先试权利等为一体,是国家给予这一区域的独特发展红利;另一方面,针对性很强,地方看得见、摸得着,发挥和提升了区域的比较优势,有助于最大限度地激发地方的潜力,快速形成区域竞争力和发展的高位势。
其次,国家区域战略具有“一朝结缘,长期受益”的衍生红利。一方面,国家在科学评估的基础上,以不同形式一轮又一轮地延伸相关战略的实施。比如广西北部湾,2008年北部湾地区发展上升为国家战略,我国着手实施《广西北部湾经济区发展规划》。得益于此,北部湾地区成为广西发展的高地。规划实施期满后,在认真评估的基础上,国家按照新的形势进一步对规划做了及时修订,出台了新的政策举措。再如浙江的嘉善,2013年,党中央国务院批准其成为县域科学发展示范点后,国家发展改革委已连续三轮、每一轮五年为其制定了县域经济试点的方案。十多年来,嘉善发展突飞猛进,现在已经呈现中等城市的面貌。过去十多年来,国家就一系列重点地区的发展制订了多轮接续性指导规划文件,为相关区域发展持续提供了强大动能。另一方面,战略覆盖的区域也能够借水行舟、举一反三,一步一步地拓展延伸政策红利。不仅如此,有了国家战略指导,也就有了“跑部前进”的依据。
其三,国家区域战略破解了地方发展中一些棘手的难题。我们靠常规的办法解决不了的很多难题,依托国家战略就相对好解决,特别需要强调如下两点:
第一,解决了地方发展政策不连续、不稳定的问题,有利于做到将一张蓝图贯彻到底。比如安徽属于中部地区,现在又是长三角区域的一员,早些年的发展比较缓慢,在中部六个省份中常常排列第五或第六名,一个重要原因是发展思路不能持续稳定。有些地方换一个领导就换一套思路,有的提出东向发展战略,有的提出唱好“黄梅戏”(发挥旅游、煤炭、文化优势),不一而足。自从国务院出台了《皖江城市带承接产业转移示范区规划》以后,安徽的发展思路稳定了,发展速度也明显加快,不少指标在中部地区已跃居前列。安徽现在同时享受中部和长三角两个区域战略政策之惠,发展机会前所未有。安徽的发展证明了一张蓝图贯彻到底的重要性。
第二,解决了一些战略规划高高在上、不接地气,也就是国家意志与地方需求不对接的“两张皮”问题。“上有政策、下有对策”是很长一个时期我国政策实施中存在的问题,一个重要的原因是一些文件、政策跟地方发展需求不对接,闭门造车的色彩浓厚。我在担任国家发改委地区经济司司长时,承担了大量的区域战略与政策文件的研究制定工作,我曾努力做了两个方面的改进:一是所有文件起草之前都要做深入的调查。那个时候的调研往往是几十个部委联合进行,视角多元、领域广阔、触点具体,是比较深入细致的。例如江苏先后出台了一系列区域性的重大战略,如沿海发展战略、苏南现代化发展战略规划等,都是在深入调研的基础上形成的。二是开门写文件。几乎所有的区域战略文件的起草都会邀请地方同志参与,甚至请他们直接进入起草组工作。这样既可以及时准确地把握地方情况,又可以合理吸收地方建议。国家区域战略既涉及国家意志,又涉及区域需求,要把这两者有机结合起来。真若如此,就能有效解决“上有政策、下有对策”的问题。不仅有利于把国家要求落到实处,而且有利于充分调动地方积极性和创造性。
正因为如此,国家区域战略给相关的区域带来了实实在在的发展。这些年的实践表明,凡有国家战略覆盖的区域,经济增长明显高于一般地区,经济发展的效益显著优于一般地区,合作开放的步伐大大快于一般地区,民生改善的力度普遍强于一般地区。从整体上看,国家区域战略所产生的作用主要体现为:
第一,带来了区域增长格局的革命性变化。一系列鼓励沿海率先发展的措施大大提升了东部地区增长速度,也拉大了东部与中西部地区的发展差距,“八五”末期形成一个高点。1999年后出台的推进西部大开发、振兴东北等老工业基地,促进中部地区崛起等战略,以及2006年后围绕这些战略形成的强有力的深化细化实化举措,带来了区域增长格局的革命性变化,西部、中部乃至一个时期东北地区的增长速度都超过了东部。与此同时,东部地区保持稳定增长的势头,经济结构不断改善,发展质量持续提升。
第二,促进了一大批落后地区的加快崛起。区域战略尤其是针对“老少边穷”地区出台的一系列政策举措,有力地促进了落后地区跨越式发展。如江西赣南原中央苏区,尽管解放后许多方面发生了翻天覆地的变化,但总体上仍处于贫困状态。按照时任国家副主席习近平同志的批示,国家发展改革委牵头进行调研,用不到100天的时间制定了支持赣南等原中央苏区振兴发展的意见,赋予了一系列支持政策。通过上下各方面的共同努力,这些地区发展步伐大大加快,形成了新的发展格局。
第三,培养了一批新的增长极。在国家区域战略与政策的推动下,长三角、京津冀、珠三角等传统经济引擎进一步增能。与此同时,一批新的增长极在中西部涌现,如武汉城市圈、长株潭城市群、成渝双城经济圈、北部湾经济区等通过国家区域战略赋能,这些年获得了长足的发展,都成为地区发展的龙头。
第四,促进了国民经济的持续发展。分类指导及时化解了难点与矛盾,也加快提升了区域比较优势,因而带来了地区的加快发展和国民经济的持续发展。这些年,我国经济有效抵御了亚洲金融危机、世界金融危机等的冲击,始终保持旺盛的发展势头,区域战略发挥了举足轻重的作用。
总之,对地区来说,有没有国家区域战略指导,带来的结果是完全不一样的。在实践中,国家区域战略是通过文件和规划体现的,因此,文件和规划的质量决定着区域战略的效能。除了具有含金量之外,很重要的品质是要接地气,有针对性,不是放之四海而皆准的抽象的教条,也不是晦涩难懂、不知所云的学术作品。区域文件和规划要具体实在,可操作,有能效。
淮海经济区需要国家区域战略赋能
在国家区域战略整体构成中,淮海经济区理所当然应该有一席之地,或者说,淮海经济区发展也需要国家区域战略赋能。其主要理由是:
淮海经济区的区域文化底蕴厚重。不少城市具有超过2000年的建城史。如徐州2600多年,连云港2200多年,宿迁2700多年。这里是楚汉文化、淮河文化等的重要发源地,集两汉文化、儒家文化、运河文化、红色文化等于一体。徐州、济宁、商丘等等,都是国家的历史文化名城,连云港也是江苏的文化名城。这一区域在中华文明中占有十分重要的地位,对中华优秀传统文化和革命文化的传承创新起着举足轻重的作用。
淮海经济区的区域地理方位特殊。这里四省交会、三河贯通,东濒黄海、西邻中原,北接齐鲁、南连江淮,靠近南北分界线,地跨东中部,是统筹东中西、协调南北方的重要支点,这里还是“中国之腰”的重要组成部分。
淮海经济区的区域战略地位重要。这里处于京津冀协同发展,长三角一体化、黄河流域生态保护和高质量发展等多个国家区域重大战略实施的交汇地带,还是新亚洲大陆桥东部走廊,兼具“一带一路”向东向西双向开放的重要功能,能够在促进国家区域协调发展,推动形成双循环新发展格局中发挥支点撬动和短板托举的作用。
淮海经济区的区域协同基础良好。区域内貌特征相近,风土人情同脉,资源禀赋优良,生态系统完整,人员交流密切,经济联系广泛,拥有共同的历史文化记忆与纽带,认同感、归属感都比较强。过去一些年各类合作也逐渐走向深入,在政府层面和社会层面都建立了不同形式的区域合作机制。
淮海经济区的区域的发展水平亟待提升。淮海地区是名副其实的欠发达或发展中地区。整体上看,区域内十市的经济总量多数处于本省中下游水平,总量最低的城市只有1000多亿元,人均地区生产总值只有本省平均水平的70%左右。有八个城市的一些重要经济指标低于全国。具体来看,这一地区经济结构老化,资源支撑型色彩比较重;创新能力不强,城市发展的能级不高,城镇化水平偏低,中心城市的带动能力较为薄弱;城乡差距比较大,公共服务一体化发展不足,实现共同富裕任重道远;等等。
这些因素充分显示了对这一区域实行国家区域战略赋能的必要性和重要性。无论是从基础条件看还是从发展需要看,淮海经济区都应当获得国家区域战略的特殊对待和专门指引。而在国家战略推动下加快淮海经济区高质量协同发展,对促进区域协调发展,优化区域生产力布局,加快推进中国式现代化具有重要的意义。
《淮海经济区高质量协同发展规划》意见稿从几个方面谈到了加快淮海经济区高质量协同发展的重大意义:有利于服务国家区域重大战略融合发展,汇聚发展合力,推动形成区域协调发展新局面;有利于探索多省交界地区一体化发展新机制,建立行政区和经济区适度分离的管理体制,打破行政区划藩篱;有利于推动特殊类型地区振兴发展,共同激发经济区内生发展动力,打造资源型城市和老工业城市转型升级新标杆;有利于推动苏鲁豫皖结合部崛起,加快东中部相对欠发达地区社会主义现代化进程,形成全国有影响力的高质量发展合作区。
淮海经济区概念的提出已经有30多年了,但时至今日,这片区域仍然缺乏国家量身打造的战略规划。
今年3月13日,两会受权发布《关于2023年国民经济和社会发展计划执行情况与2024年国民经济和社会发展计划草案的报告》,作为推进长三角一体化发展的重要组成部分,制定淮海经济区高质量发展规划纲要被写入“促进区域协调发展和融合发展的政策举措”。党中央国务院将进一步重视淮海经济区的发展。这不仅因为其建设过程曾经凝结了其中一些领导同志的心血,更因为它是新时代促进区域协调发展的实际需要。
立足合作联动推动淮海经济区高质量协同发展
全面建设社会主义现代化强国的征程已经开启,淮海经济区契合国家现代化征程的必然选择是推动和实现高质量的协同发展,其关键词有二:一是“跨越”,另一是“引领”。“跨越”和“引领”是基于对这一地区发展基础与战略使命的统筹把握,两者之间是有机统一、相辅相成的,淮海经济区的发展过程应当是对这两者辩证把握、有机结合并实现相互促进的过程。
我以为,淮海经济区四省十市共同推动《淮海经济区高质量协同发展规划》的编制是极具智慧和富有远见的。从地位上看,《淮海经济区高质量协同发展规划》是一个指导和推动淮海经济区高质量发展的规划;从内容上看,这是一个引导和推动十市深化合作的规划。要实现“跨越”与“引领”,手段是合作,出路也是合作。
其实,一个地区发展的动能来自两个方面,一是内部资源要素的积极性、创造性的充分调动,即激发内生动能;二是区域间的合作积极展开与深入推进,即有效集聚外部动能。区域合作有利于突破行政区域的限制,拓展经济运行空间,更大范围利用和配置资源要素;有利于促进合理分工,发挥各自比较优势,避免恶性竞争;也有利于整合资源要素,在最高水平上形成创新能力和抗冲击力的能力。区域合作还能让域内老百姓获得最高水平的基本公共服务。就两种动能的关系而言,推进区域合作不仅不会妨碍内部动能作用的发挥,反而能使之达到更高的水平。建议各地在重视发挥内部发展动能的同时,进一步加深对区域合作的认识,把它放到应有的位置上。区域合作对发展快的地区和发展相对较慢的地区都有着积极的重要作用。对相对落后的地区来说,通过合作可以趁力借势,如承接层次较高的产业的转移,对接先进的体制标准和做法,引入高水平的技术和人才。对于相对先进的地区来说,依靠合作能够锦上添花,如实现供应链、产业链的有机协同,解决经济回旋空间不足、资源配置条件不充分等问题,拓展增长潜力、培育潜在市场等。
淮海经济区是多省交界地区,而合作对于多省交界地区来说有着特殊的重要性。普观全国省域交界地区,多数都处于欠发达的状况,背后的原因主要有两个:从内部看,由于资金、交通、精力等因素导致鞭长莫及或无力顾及,边沿地区就成为边缘化地区;从外部看,分属于不同省份的各行政区之间往往为一己利益而互不相让。深入分析这个问题,就会充分认识到在多省交界的边沿地区推进合作的极端重要性。从理论上说,解决边沿地区或交界地区边缘化问题有两个途径:一是运用行政手段进行区划调整,但这样做成本较高,也不可持续;二是利用经济办法,通过双方或多方合作实行一体化运作。后者是一种尊重现有行政区域划分和各自合理利益需求的科学做法,有利于各方将边沿变成中心、冷区变成热地、竞争变成互助、封闭走向开放。
那么,淮海经济区推进各方合作需要把握哪些关键方面?
从方向上看,要紧紧扣住全面实行区域现代化这个总目标,着力实现四个定位:要依靠十市的紧密合作,把淮海经济区打造成为多省交界地区现代化建设示范区、资源连片地区转型发展的样板区、中华文化传承创新引领区、国家重大区域战略融合发展的试验区。这四个定位充分考虑了这一地区的发展基础、比较优势,是需要着力破解的难题,是现代化建设的重点任务,也是区域现代化建设的突出特色。 从内容上看,淮海地区十市要通力合作,遵循客观规律要求,推动一些重点领域的协同发展。
合力打造一流的营商环境
一般来说,营商环境是企业等市场主体从事生产经营活动所涉及的体制机制性条件和因素,是政府管理经济社会活动的手段与方式的总和或综合体现,涉及体制机制、政策法规、程序路径、方式方法、手段技巧等,营商环境对经济发展状况的影响是直接和显著的,其效果立竿见影,决定着投资愿不愿意来、企业愿不愿意矢力创新、能动性生产经营活动能否持续等状况,最终影响着地区发展的潜力与竞争力。
但营商环境建设并不嫌贫爱富,它与政府部门的努力密切相关,相对落后地区、欠发达地区的营商环境建设是可以走在全国前面的。前几天我受邀参加中央电视台《对话》节目,与沈阳、呼和浩特和无锡三个城市的市长一起讨论优化营商环境问题。这三个城市的发展水平、行政层级都有差别,但在营商环境建设上都有创新举措和新鲜经验,可供其他地方学习借鉴。
淮海经济区应在学习借鉴国内外先进做法的基础上,紧扣两个方面推进营商环境建设。一是要以具体问题的解决为牵引,不断建立良好的体制机制。总体上说,近些年的营商环境建设是以解决一些具体事项为抓手的,但不能止于这个层面,每一个具体问题的后面都有体制机制根源,要一挖到底,从根本上化解产生问题的症结。二是要以“给方便”为起点,不断朝“壮信心”方向拓展。这些年各地营商环境建设集中在通过“放管服”改革提高行政效率、改善公共服务,重点是压缩审批清单、简化审批程序、优化审批方式。但仅仅“给方便”是不够的,关键是要“壮信心”。企业或投资经营者最为看重的是稳定与规范的制度,有了公正的制度、稳定的政策、透明的决策和规范的操作,就有了对政府的信任和市场的信心,也就有了发展的动力和创新创造的积极性。
协同推进产业优化布局与不断提升
产业发展的重要性可以用两句话来概括:其一,产业的发展状况直接决定经济发展状况,地区增长的潜力和竞争能力都取决于产业发展的水平。其二,地区发展的潜在威胁在于产业老化,而地区间最大的伤害来自产业的同质同构竞争。淮海经济区高质量协同发展应当把协同推进产业的合理布局和不断提升放到特别重要的位置,在产业发展上不能我行我素、各自为政,应把握如下四个方面:
(1)依据比较优势进一步优化产业分工。充分考虑到资源禀赋、现实基础和发展潜力,推动形成十市间各具特色又相互支撑的产业链供应链衔接配套格局。现在建立的十市间的协调机制是一个好平台,定期或不定期对一些重大问题开展协商十分必要。建议协调机制能够召开专门的会议研究地区间的产业协同,深入研究内部的同质性有多高、外部的竞争力有多强、各地区的比较优势是否得到有效发挥等问题,在这个基础上尽快推动制订十市间产业协同发展专项规划。
(2)从实际出发着力培育具有竞争力的产业体系。辩证看待传统产业,不要把传统产业一律视为低端产业加以排斥淘汰,始终坚持运用现代技术改造赋能传统产业。一经现代技术改造赋能,传统产业也就蜕变成为现代产业。我们要积极发展高新技术产业,但也不要脱离实际一味追求高新技术产业,缺乏资源要素支撑的高新技术产业是空中楼阁,很难持续发展壮大。推动产业发展不宜全部画地为牢,在一个地方很难发展的新兴产业和未来产业,可以通过共建产业集群或者合办产业园区,联合培育。
(3)一、二、三产业结构调整优化要以发展先进制造业为支撑。只有坚持发展先进制造业,区域经济才会稳定增长和可持续发展,才能经得起各种风险的冲击。“第三产业比重越高则产业结构越好”是一种片面认识,脱离第一、第二产业单纯追求发展第三产业,就如在沙滩上建高楼。只有把先进制造业做强做大,产业基础才会牢固,产业活力才能持久,囿于特殊基础与战略定位,部分城市把发展第三产业作为主体是科学的。但就一个区域而言,必须坚持以发展实体经济为主体,把先进制造业发展放到突出重要的位置上。
(4)未来产业的布局要量力而行。未来产业决定着地区发展的前途,应及早谋划,争取主动。但也要量力而行,不能仅凭一腔热情见高就上、见新就攀。应综合考虑自身基础和资源要素的集聚能力谋划和培育未来产业,力争在较短时间内抢占若干引领性产业发展的制高点。
共同促进基本公共服务的建设分享
基本公共服务均等化是协同发展的标志体现,也是根本性成果所在,发展动力所在,与治理能力、发展实力、协调程度和人民日益增长的美好生活需要紧密相关,与区域的全体人民共同富裕直接联系。如果基本公共服务共建共享做得好,区域的凝聚力创造力就会大大增强。淮海经济区各城市应通过深化合作,推动基本公共服务均等化惠及全域人民,特别是推动发达地区高品质的公共服务、一般地区具有特色的公共服务惠及全域人民。实现各地区基本公共服务合理对接、优势互补。这项工作的本质是保障区域内所有人员平等发展的机会和享受公共服务的平等权利,需强化三个方面的工作:一是打破地区行政壁垒,以资源要素的自由流动促进区域产品、服务的充分供给与共同分享,以体制贯通促进机会均等、权利平等。二是协同建立基本公共服务的标准体系,以标准化促进基本公共服务的均等化、普惠化。三是创新跨地区公共服务的机制,通过清单管理不断扩大基本公共服务共享的领域和范围。
一体构建高水平的数字基础设施
数字技术是正在蓬勃兴起的第四次科技革命和产业变革的标志性成果,是新兴经济和未来经济的坚实基础,一个国家和地区未来发展的核心竞争力主要体现在对数字技术的掌控能力上。以数字技术渗透融合为特征的新型基础设施对经济社会发展产生的推动作用更为显著。因此,必须加快推进数字技术应用和整个新型基础设施的建设,不断提升质量与规模。数字技术、数字经济对欠发达地区有着特殊的益处。数字技术能够有效颠覆传统时空模式,化解既有地理环境的约束,超越现实发展基础,克服行政治理存在的随意性、粗放性等缺陷,更加广泛、自如、精准、高效地配置资源,从而为欠发达地区创新发展、跨越发展、后来居上提供条件。不需要翻山越岭、跨洋渡海,一个电脑终端可以配置全国乃至全世界的实物资源,开展各种类型的生产交易活动,这就是数字技术革命的威力所在。
淮海经济区应当紧扣“一体”和“先进”两个关键词,扎实推进数字技术基础设施或新型基础设施建设。要切实解决相互分割、互为壁垒的问题,做到一体化建设、全面贯通,共同分享、高效利用。要利用一切有利条件,动员一切有生力量,集中财力建设高水平的、处于领先位置的数字技术体系和数字经济结构。在这方面,要奋勇争先,大干快上。
(编辑 宋斌斌)