经济导刊
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“乡村振兴”战略如何落地

来源: 2021.08.16 10:44:18


 

2020年中国已全面实现脱贫,2021年国家乡村振兴局成立、《乡村振兴促进法》正式颁布,标志着未来30多年乡村振兴的宏大战略已徐徐拉开大幕。目前将巩固脱贫攻坚成果,并做好与乡村振兴的有效衔接,有序推动乡村振兴各项工作落地,目前各项保障机制也正逐步完善。

乡村振兴三步走

党的十九大报告指出,农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题,必须始终把解决好三农问题作为全党工作重中之重,乡村振兴成为经济社会发展的七大战略之一。

2018年,中央一号文件明确了实现乡村振兴战略的三步走目标。一是到2020年,乡村振兴的制度框架和政策体系基本形成,要求现行标准下农村贫困人口实现脱贫、贫困县全部摘帽、解决区域性整体贫困,目前这一目标已实现。二是到2035年,农业农村现代化基本实现,农业结构得到根本性改善、相对贫困进一步缓解、城乡基本公共服务均等化基本实现、城乡融合发展体制机制更加完善等。三是到2050年,乡村全面振兴,农业强、农村美、农民富全面实现。

可见,乡村振兴战略早已在中央的运筹帷幄之中,并与脱贫攻坚目标相互融合。脱贫攻坚是乡村振兴的基础,在解决贫困问题后,乡村振兴目标可以比单纯经济层面的增收更加多元化;乡村振兴是脱贫攻坚的延伸,脱贫攻坚要解决的问题是绝对贫困,而乡村振兴是要缓解相对贫困和让农民富起来。

巩固拓展脱贫攻坚成果,并与乡村振兴有效衔接。我国贫困地区农村居民人均可支配收入,从2014年的6221元提高到2020年的12588元,6年时间增长了102.3%,明显高于同期全国农村居民人均可支配收入63.3%的增幅,但贫困地区农村居民人均可支配收入的跃升受各类帮扶政策的影响较大。2017-2019年,贫困地区农村居民人均可支配收入来源于工资性收入的比例在35%左右,比全国农村人均可支配收入的同一比例低了近6个百分点,这折射出贫困地区农村居民非工资性收入的比例更高。若各类帮扶政策较快退出,有可能出现规模性返贫。

1 贫困地区农村居民人均可支配收入来源于非工资性收入的比例高于农村整体

 

根据2021年中央一号文件,对摆脱贫困的县从脱贫之日起设立5年过渡期,做到扶上马送一程。中国832个国家级贫困县,主要是在2017-2019年摘帽的,因此过渡期内巩固脱贫攻坚成果的任务依然艰巨。过渡期内保持现有主要帮扶政策总体稳定,并逐项分类优化调整,合理把握节奏、力度和时限,逐步实现由集中资源支持脱贫攻坚向全面推进乡村振兴平稳过渡,推动三农工作重心历史性转移。

过渡期内巩固拓展脱贫攻坚和推进贫困地区乡村振兴有四个方向的工作:一是加强对重点人群,特别是易返贫致贫人口的动态监测和政策帮扶,守住防止规模性返贫底线,开展农村低收入人口动态检测,实行分层分类帮扶。二是要更注重就业帮扶和产业扶持,统筹用好公益岗位,对符合条件的就业困难人员进行就业援助;在农业农村基础设施建设领域推广以工代赈方式,吸纳更多低收入人口就地就近就业;对有劳动能力的农村低收入人口坚持开发式帮扶。根据国家乡村振兴局介绍,今年脱贫人口就业规模目标不少于3000万。三是推动相关基础设施项目建设,包括易地搬迁后完善安置区配套基础设施、产业园区配套设施和公共服务设施,以及在脱贫地区重点建设一批区域性和跨区域重大基础设施工程。四是加大对脱贫县乡村振兴支持力度,在西部地区脱贫县中确定一批国家乡村振兴重点帮扶县集中支持,支持各地自主选择部分脱贫县作为乡村振兴重点帮扶县。

乡村振兴怎么做

乡村振兴的总要求是产业兴旺、生态宜居、乡村文明、治理有效、生活富裕,其中产业兴旺和生态宜居,应该是开展乡村振兴工作的重中之重。

产业兴旺

2020年,中国第一产业就业人员占比23.6%,只贡献了7.7%GDP,与二、三产业相比农业的生产效率明显偏低,加快农业现代化是乡村振兴的必经之路。产业兴旺的核心是要提高附加值率。提高农业附加值率,需要注重“两个融合”。

一是一二三产业融合发展。通过延长产业链、提升价值链和完善利益链,让农民能够更多分享产业增值收益。2021年中央一号文件提出,将推进农村一二三产业融合发展示范园和科技示范区建设。

推进农业和二三产业融合有几个主要的方向:第一,实施农产品加工业提升行动,支持主产区农产品就地加工转化增值。第二,重点解决农产品销售中的突出问题,加强农产品产后分级、包装、营销,加快建设现代化农产品冷链仓储物流体系,以便更直接地连接农产品和消费者,利润从流通环节更多地分配给农民。第三,和旅游结合,实施休闲农业和乡村旅游精品工程。第四,发展创意农业、特色文化产业,如近年来不少地方所推广的一村一品

二是加快县域内城乡融合发展。乡村振兴和新型城镇化两者并不冲突,而是相辅相成的,可以协同推进。2021年中央一号文件指出,要促进大中小城市和小城镇协调发展,把县域作为城乡融合发展的重要切入点。促进县域内城乡融合发展的核心内容是:第一,强化统筹谋划和顶层设计,破除城乡分割的体制弊端,加快打通城乡要素平等交换、双向流动的制度性通道。第二,统筹县域产业、基础设施、公共服务、基本农田、生态保护、城镇开发、村落分布等的空间布局,实现县乡村功能衔接互补。第三,加快小城镇发展,完善基础设施和公共服务,发挥小城镇连接城市、服务乡村作用。第四,推动在县域就业的农民工就地市民化,增加适应进城农民刚性需求的住房供给。

县域内城乡融合发展的重要抓手,一是依托乡村特色资源优势,打造农业全产业链,把产业链主体留在县城。二是立足县域布局特色农产品产地初加工和精深加工,建设现代农业产业园、农业产业强镇、优势特色产业集群。

城乡融合之所以要以县域内为重点,我们认为有三个原因。一是避免农村快速空心化。“人口七普”数据显示,2020年中国人户分离人口达到4.9亿,比2019年抽样调查所得数据2.8亿提高了75%。大量农村人口没有生活在户口所在地,在外工作、求学。县域内二三产业发展了,老家有更多的就业机会,一部分人可以选择回到农村老家,在小城镇或者县城工作,从而缓和农村地区老龄化、留守儿童等空心化问题。二是以县域为单位推动城乡融合,规模适中,统筹各项规划和执行工作推动起来沟通成本低。三是在城镇化进程中,县城相比城镇有更集中的公共服务,房价又相比较低,因而县城通常是农村人口进城的第一选择。县域内城乡融合能够有助于解决农村人口进城找不到工作、住房供应不足等问题。

对农业来说,推动产业兴旺,重心就是要推进农业现代化。参考乡村振兴的相关文件,预计以下几个重点方向将获得更多政策支持。

1、保障粮食安全,打好种业翻身仗。2018年中国人均耕地面积0.09公顷,只有全球平均水平的一半。2020年中国粮食产量为6.70亿吨,进口粮食1.43亿吨,出口粮食354万吨。如果用粮食产量/(粮食产量+粮食净进口量)来衡量粮食自给率,那么2020年中国粮食自给率为82.8%。推进乡村振兴,保障粮食安全是加快推进农业现代化的重中之重。2021年中央一号文件把提升粮食和重要农产品供给保障能力列为加快推进农业现代化的第一条,并且明确了地方各级党委和政府要扛起粮食安全政治责任,实行粮食安全党政同责。未来要加强粮食生产功能区和重要农产品生产保护区建设,建设国家粮食安全产业带,深入推进优质粮食工程。十四五时期各省(自治区、直辖市)要稳定粮食播种面积、提高单产水平。为了提高农民的种粮积极性,要稳定种粮农民补贴,让种粮有合理收益;坚持并完善稻谷、小麦最低收购价政策,完善玉米、大豆生产者补贴政策。

      

2 中国粮食产量和估算的粮食自给率

 

种子是农业现代化的基础,保障粮食安全首先要打好种业翻身仗。为此,一是要加强农业种质资源的保护开发利用,加强国家作物、畜禽和海洋渔业生物种质资源库建设。二是要对育种基础性研究以及重点育种项目给予长期稳定支持,加快实施农业生物育种重大科技项目,深入实施农作物和畜禽良种联合攻关。三是尊重科学、严格监管,有序推进生物育种产业化应用,支持种业龙头企业建立健全商业化育种体系,研究重大品种研发与推广后补助政策。

2、推进绿色农业发展。农业绿色转型既是居民生活品质提高后对农产品质量有更高要求的体现,也是发展环境友好型经济的大势所趋。

发展绿色农业的重点方向:一是持续推进化肥农药减量增效,推广农作物病虫害绿色防治产品和技术;加强畜禽粪污资源化利用;全面实施秸秆综合利用和农膜、农药包装物回收行动,加强可降解农膜研发推广。二是加强农产品质量和食品安全监管,发展绿色农产品、有机农产品和地理标志农产品,试行食用农产品达标合格证制度。三是推进荒漠化、石漠化、坡耕地水土流失综合治理和土壤污染防治、重点区域地下水保护与超采治理。四是加强示范作用,在长江经济带和黄河流域建设一批农业面源污染综合治理示范县,支持国家农业绿色发展先行示范区建设,推进国家农产品质量安全县创建。

3、构建现代乡村产业体系。第一产业除了通过绿色转型等方式提高自身产品的附加值外,还需要和二三产业融合,形成现代化乡村产业体系。2021年中央一号文件指出,要推进农村一二三产业融合发展示范园和科技示范园区建设,推进农业现代化示范区建设,围绕提高农业产业体系、生产体系、经营体系现代化水平,建立指标体系,加强资源整合、政策集成,以县(市、区)为单位开展创建,到2025年创建500个左右示范区,形成梯次推进农业现代化的格局。

除了农产品初加工和精深加工,开发休闲农业和乡村旅游外,一村一品一县一业也是构建现代乡村产业体系的重要方向。

200511月,农业部开始推动“一村一品”工作,2011年开始,每年公布一批全国“一村一品”示范村镇名单。截至2020年已推介和认定3274一村一品示范村镇。经过多年的建设,示范村镇的规模持续扩大,2020年亿元村达到136个、10亿元镇91个。其次是主体不断增多,龙头企业、合作社、家庭农场达到7.4万家。三是业态类型丰富,50%以上建设了加工流通、批发市场和电商交易平台。四是品牌效益明显,注册商标达1.46万个。五是参与农户增多,参与农户超过400万户,人均可支配收入1.9万元。

地方政府应在推动一村一品中扮演重要角色。一是提供研究、人才培养、市场建设和金融支持等服务,如成立农林渔业产品加工指导中心、试验站,举办产品展销会、促销恳谈会等;二是协调、组织各村的特色产品生产,避免出现一蜂窝而上后出现产能过剩的局面。


生态宜居

生态宜居包括三方面的要求:一是生活环境改善,二是基础设施齐全,三是基本公共服务得到提高,并逐步与城市趋同。目前我国农村地区基础设施还比较薄弱,距离生态宜居目标仍有较大差距。基本靠财政资金投入。

近年我国第一产业固定资产投资占全社会固定资产投资的比例在3%左右,而第一产业增加值占GDP的比例约7%,第一产业就业人员占全社会就业人员的比例在25%左右。这些比例之间的差异,也能侧面反映农村地区基建等固定资产投资存在明显短板。

根据已颁布的乡村振兴相关文件,生态宜居建设的重点方向主要包括以下三个方面:

1、改善农村人居环境。与城市相比,农村的生活污水、生活垃圾等处理能力还很落后。根据住建部数据,2016年对生活垃圾进行处理的行政村比例为65.0%、对生活污水进行处理的行政村比例为20.0%,而这两年县城对应的比例分别为93.0%87.4%。今年的中央一号文件提出要实施农村人居环境整治提升五年行动,对生活污水和生活垃圾的处理都有涉及。要因地制宜建设污水处理设施,健全农村生活垃圾收运处置体系,推进源头分类减量、资源化处理利用,建设一批有机废弃物综合处理利用设施。

继续有序分类推进农村厕所革命。2017年农村卫生厕所普及率为81.8%,仍有进一步提高空间。今年的中央一号文件指出,要分类有序推进农村厕所革命,加快研发干旱、寒冷地区卫生厕所适用技术和产品,加强中西部地区农村户用厕所改造。

改善村容村貌。2021年全国要基本完成县级国土空间规划编制,明确村庄布局分类。积极有序推进多规合一实用性村庄规划编制,对有条件、有需求的村庄尽快实现村庄规划全覆盖。对暂时没有编制规划的村庄,严格按照县乡两级国土空间规划中确定的用途管制和建设管理要求进行建设。编制村庄规划要立足现有基础,保留乡村特色风貌,不搞大拆大建。针对近年部分地区出现的村庄强制性合并,今年中央一号文件明确了乡村建设是为农民建设,要因地制宜、稳扎稳打,不刮风搞运动,严格规范村庄撤并,不得违背农民意愿、强迫农民上楼。

2023年,农村房屋要完成安全隐患排查整治,基本解决村内道路泥泞、村民出行不便等问题。

2、加强乡村公共基础设施建设。一是道路工程。2019年全国公共财政支出中,用于农村道路建设的资金规模为218.9亿元,增长缓慢,甚至低于2014年的235.0亿元。

建设乡村道路的资金来源,要继续通过中央车购税补助地方资金、成品油税费改革转移支付、地方政府债券等渠道,按规定支持农村道路发展,把公共基础设施建设的重点放在农村。资金投向方面,实施农村道路畅通工程,有序实施较大人口规模自然村(组)通硬化路,加强农村资源路、产业路、旅游路和村内主干道建设,推进农村公路建设项目更多向进村入户倾斜。

   

3 全国公共财政支出用于农村道路建设的资金规模增长缓慢

 

二是实施农村供水保障工程,改善农村用水环境。2019年全国集中供水的行政村比例为78.3%。今年中央一号文件提出,到2025年农村自来水普及率将达到88%。为此需要加强中小型水库等稳定水源工程建设和水源保护,实施规模化供水工程建设和小型工程标准化改造,有条件的地区推进城乡供水一体化。作为配套政策,还要完善农村水价水费形成机制和工程长效运营机制。

三是推动能源清洁转型。实施乡村清洁能源建设工程。加大农村电网建设行动,全面巩固提升农村电力保障水平。推进燃气下乡,支持建设安全可靠的乡村储气罐站和微管网供气系统。发展农村生物质能源,加强煤炭清洁化利用。

四是实施数字乡村建设发展工程。推动农村千兆光网、第五代移动通信(5G)、移动物联网与城市同步规划建设。完善电信普遍服务补偿机制,支持农村及偏远地区信息通信基础设施建设。加快建设农业农村遥感卫星等天基设施,推动新一代信息技术与农业生产经营深度融合。

3、提升农村基本公共服务水平。基本公共服务除了前面提到的道路、供水、能源、数字乡村外,还包括教育、医疗、养老等。中国城乡收入差距是客观存在,基本公共服务均等化将有助于缩小城乡居民的生活水平差距。

推动城乡基本公共服务均等化政策的实施效果并不显著。就拿医疗来说,2003-2018年,农村每万人拥有卫生技术人员数从23人增加到46人,而同期城市的这一指标,是从49人增加到109人。城市每万人拥有卫生技术人员数相比农村的倍数,从2.13倍提高到2.37倍。

4 城市和农村每万人拥有卫生技术人员数对比

 

城乡间在教育服务方面的差距较小。以属于义务教育阶段的小学生均教育经费支出为例。1997-2019年,全国农村普通小学的生均教育经费从297元提高到1.32万元,同期全国普通小学的生均教育经费,从368元提高到1.40万元。农村小学和全国小学的生均教育经费之比从1997年的80.8%,逐步提高到2013年的高点98.4%,显示在农村小学教育上的财政投入力度稳步向全国平均水平靠近。但从2014年开始,两者比例呈现下滑趋势,表明财政资金在农村和城市的小学教育投入上又开始分化,对农村地区的支持力度弱于城市。

5 农村小学和全国小学的生均教育经费之比从2014年开始下滑

 

提升农村基本公共服务水平,缩小城乡间基本公共服务的差距,是实现乡村振兴的必经之路。今年中央一号文件要求,建立城乡公共资源均衡配置机制,强化农村基本公共服务供给县乡村统筹,逐步实现标准统一、制度并轨。未来的方向明确了,但考虑到当前的财政收支状况和城乡基本公共服务实际差距,实现均等化还有很长的路要走。

教育方面,要提高农村教育质量,多渠道增加农村普惠性学前教育资源供给,保留并办好必要的乡村小规模学校。推进县域内义务教育学校校长教师轮流轮岗,支持建设城乡学校共同体。

医疗方面,全面推进健康乡村建设,提升村卫生室标准化建设和健康管理水平。加强县级医院建设,持续提升县级疾控机构应对重大疫情及突发公共卫生事件能力。加强县域紧密型医共体建设,实行医保总额预算管理。完善统一的城乡居民基本医疗保险制度,合理提高政府补助标准和个人缴费标准,健全重大疾病医疗保险和救助制度。

社会保障方面,落实城乡居民基本养老保险待遇确定和正常调整机制。加强对农村留守儿童和妇女、老年人以及困境儿童的关爱。健全县乡村衔接的三级养老服务网络,推动村级幸福院、日间照料中心等养老服务设施建设,发展农村普惠型养老服务和互助性养老。

乡村振兴保障机制

当前中国城乡之间在收入、基本公共服务等方面都存在不小的差距。乡村振兴和新型城镇化同步推进,尽管两者并不冲突,但平衡好乡村振兴所需要的人口从农村向城市转移,与避免农村出现空心化,并不是一件容易的事情。乡村振兴的远期目标是在2050年全面实现乡村振兴,农业强、农村美和农民富。用30年的时间去实现一个宏大目标,就需要一些制度层面的保障。

第一,立法先行。2021429日《中华人民共和国乡村振兴促进法》审议通过,61日正式实施。第九章监督检查明确了国家实行乡村振兴战略实施目标责任制和考核评价制度,其中第73条明确了对相关责任人处分、处罚、追究刑事责任等的情形。这为乡村振兴提供了法律层面的保障。

第二,资金倾斜。乡村振兴需要的农业现代化和基础设施投入,从经济角度看对市场化资金的吸引力并不强。因此,这需要政府所主导的财政和金融资源向农村地区倾斜。

目前出台的乡村振兴相关法律和文件已做了相关部署。《乡村振兴促进法》第50条明确了国家建立健全农业支持保护体系和实施乡村振兴战略财政投入保障制度,县级以上人民政府应当优先保障用于乡村振兴的财政投入,确保投入力度不断增强、总量持续增加、与乡村振兴目标任务相适应。第61条明确了各级人民政府应当坚持取之于农、用之于农的原则,按照国家有关规定调整完善土地使用权出让收入使用范围,提高农业农村投入比例。第62条指出国家支持以市场化方式设立乡村振兴基金,重点支持乡村产业发展和公共基础设施建设。

《乡村振兴促进法》第64-66条则是关于金融支持乡村振兴的。一是健全多层次资本市场,二是建立健全多层次、广覆盖、可持续的农村金融服务体系,政策性金融机构、商业银行和农村中小金融机构的侧重点有所不同,三是建立健全多层次农业保险体系。

第三,人才支撑。和脱贫攻坚相比,乡村振兴目标更多元化,对人才的要求也更高。《乡村振兴促进法》第三章共5条,都是关于人才支撑的。国家健全乡村人才工作体制机制,各级政府统筹农村教育和加强农村医疗队伍建设,培养农业科技、经营管理、法律服务、社会工作等专业人才,鼓励城市人才向乡村流动,建立健全城乡、区域、地校之间人才培养合作与交流机制。

                     (编辑 杨利红)



* 钟正生,平安证券首席经济学家,研究所所长。

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