经济导刊
分享:

脱贫攻坚、实现共同富裕的财政政策的回顾与展望

温来成 来源: 2021.09.17 14:21:20



  

    从我国各个阶段扶贫攻坚政策措施看,我国政府运用了财政、金融等经济、法律、行政多种政策工具,动员全社会的力量,投入大量的人力、物力和财力,开展扶贫开发工作。而政府财政政策的运用,在诸多公共政策中,具有基础性、主导性作用。

我国财政扶贫政策经验总结

     2020年,我国宣布全面建成小康社会。今2月,习近平总书记在全国脱贫攻坚总结表彰大会上的讲话中指出:“现行标准下9899万农村贫困人口全部脱贫,832个贫困县全部摘帽,12.8万个贫困村全部出列,区域性整体贫困得到解决,完成了消除绝对贫困的艰巨任务。

党的十八大以来,中央、省、市县财政专项扶贫资金累计投入近1.6万亿元,其中中央财政累计投入6601亿元。财政政策在扶贫攻中坚发挥了重要作用。几十年来,在党的领导下,国家动员全社会的力量,充分调动财政等各种资源投资于扶贫攻坚,取得了辉煌成就。总结财政政策扶贫攻坚的经验,主要体现在以下几方面:

     1、财政投资改善贫困地区的基础设施,为扶贫攻坚创造良好的外部条件。从我国及世界各国反贫困的经验来看,贫困的原因是多方面的,其中严酷的自然环境和落后的基础设施,往往是形成贫困的客观原因。改善贫困地区的桥梁、道路、供电、供水等基础设施,构成解决贫困人口温饱问题的重要外部条件。我国政府在各个历史时期,运用财政投资改变贫困地区的基础设施状况,为贫困人口创造良好的生产生活环境,在扶贫攻坚中发挥了积极作用。对一些自然条件特差的地区,实行了整体移民搬迁。这条经验,在乡村振兴和解决相对贫困问题中具有重要的借鉴价值。在国际上也具有一定的示范意义。

     2、精准扶贫,解决真正贫困人口的温饱问题。随着扶贫攻坚政策的持续发展,大面积贫困人口的减少,需要精准扶贫,以利于提高财政政策支出效应,而不能分散资金,撒胡椒面。在《中国农村扶贫开发纲要(2010-2020)年》中,我国将扶贫攻坚的范围缩小到11个集中连片特困地区和已明确实施特殊政策的西藏、四省藏区、新疆南疆三地州,共14个片区,680个县,作为新阶段扶贫攻坚的主战场要求建立健全扶贫对象识别机制,做好建档立卡工作,实行动态管理,确保扶贫对象得到有效扶持。通过建立一系列的精准扶贫制度,把财政资金用到贫困人口最需要的地方,发挥财政资金最大效益,达到扶贫攻坚效果。

     3、支持开发式扶贫,以产业发展推动扶贫攻坚。区别于传统“输血式”扶贫,从“八七扶贫攻坚计划”开始,我国坚持开发式扶贫政策,通过开发贫困地区资源,发展相应产业,促进经济增长,增加贫困人口收入,逐步解决贫困人口温饱问题。通过政府财税政策扶持,在贫困地区发展适合本地区资源禀赋、经济社会状况的种植业、养殖业、农产品加工、文化旅游业、电子商务等产业,扶持农业专业合作社、公司加农户等新型市场主体,发展个体工商户、小微企业等,安排贫困人口就地就业,增加收入,逐步解决温饱问题。开发式扶贫以产业带动贫困人口就业,增加收入,摆脱贫困,是财政扶贫政策发挥作用的正确途径。

     4、改善贫困地区公共服务,开展智力扶贫、科技扶贫、医疗扶贫,提高贫困人口的人力资本素质,是贫困人口摆脱贫困的根本途径。贫困人口自身的科技文化素质,往往是形成贫困的根本性原因。在扶贫攻坚的各个历史时期,各级财政大力投资发展贫困地区的教育、医疗、科技、文化等各项社会事业,提高公共服务能力,促进智力扶贫、科技扶贫、医疗扶贫,改善贫困人口自身素质状况,为我国扶贫攻坚事业做出了重要贡献。

     5、重视扶贫攻坚财政资金使用的绩效评估。我国作为世界上最大的发展中国家,财政资源是有限的,国家经济社会发展各方面都需要财政资金的支持,而扶贫攻坚也只是财政资金支持的一部分。因而,在我国财政扶贫攻坚的各项政策中,历来强调提高资金使用绩效,最大限度地发挥财政资金功能,并进行了一系列的制度建设。2018514日,国务院办公厅转发了财政部、国务院扶贫办、国家发展改革委制定的《扶贫项目资金绩效管理办法》。与此前制订的《财政扶贫资金管理办法》(2000)、《财政扶贫项目管理费管理办法》(2000)、《财政专项扶贫资金管理办法》(2011),这些制度的贯彻实施,保障了财政资金实施绩效,提高了扶贫资金的经济社会效益。同时,各级纪检、检察、法院等部门,依法查处贪污、挪用扶贫资金、行贿受贿等扶贫攻坚过程中的违法违纪行为,有力保障了扶贫攻坚工作的开展。

新时代财政政策在分配领域面临新挑战

我国全面建成小康社会,在解决绝对贫困方面取得了决定性胜利。但与建设新时代中国特色社会制度,完善社会主义市场经济体系,发展现代经济体系的要求相比,财政政策在分配领域也面临着一系列的新挑战,需要及时应对。

    1、运用财政政策,巩固扶贫成果,防止各种类型的返贫。尽管我国已基本解决了贫困人口的温饱问题,但由于我国农村贫困线标准较低,贫困地区经济社会发展基础较弱,在今后一段时期内,贫困人口还需要政府财政政策支持,巩固前期扶贫政策效果,防止返贫。我国2011年划定的扶贫标准是农民年人均纯收入按2010年不变价计算为2300元。综合考虑物价水平和其他因素,若按每年6%的增长率调整,2020年全国脱贫标准约为年人均纯收入4000元,以达到不愁吃、不愁穿,基本医疗、义务教育、住房安全有保障的要求。很显然,这个标准仅仅满足贫困人口基本的温饱需要,即解决了绝对贫困问题,在脱贫致富的道路上,还有漫长的路要走,需要财政资金继续支持。同时,目前贫困地区的自然环境较为严酷、基础设施较差,短期内容易发生返贫,如自然灾害造成的返贫、因疾病造成的返贫、因暂时失业造成的返贫等等,还需要财政资金支持,改善贫困地区生态环境、基础设施,帮助贫困人口增强自身的能力,能够持续增加收入。

     2、努力缩小收入差距,解决相对贫困问题。在绝对贫困问题解决后,我国经济社会发展还需要运用财政政策工具,克服相对贫困的问题,缓解收入差距所产生的各类社会问题。

从近年来我国居民收入的状况看,一方面,居民收入差距有缩小的趋势。2020年,城乡居民人均可支配收入比值为2.56,比上年缩小0.08。西部地区居民收入增长快于东部。东部去年增长4.6%,西部增长6%,东西部地区居民收入相对差距缩小。低收入群体的增长快于全体。按居民五等分收入分组,全国居民低收入组人均可支配收入名义增长6.6%,增速高于全国居民名义增速1.9个百分点,其中农村低收入组人均可支配收入增长9.8%,增速高于全国居民平均水平5.1个百分点[1]。而另外一方面,居民收入差距仍然较大。2017年我国基尼系数为0.467,处于警戒线之上。

在十三届全国人大三次会议记者会上,李克强总理强调中国有“6亿中低收入及以下人群,他们平均每个月的收入也就1000元左右”,一时引发海内外舆论热议。根据国家统计局住户抽样调查数据,2019年收入最低的20%家庭的年人均可支配收入为7380元,月人均可支配收入为615元;收入最低的40%家庭的年人均可支配收入为11579元,月人均可支配收入为965元。这表明我国确实有40%以上的人群,其平均月可支配收入在1000元左右[2]。而Wind数据显示,2020年民生银行管理层年度薪酬总额为6179.89万元,位列40A股上市银行中的第一位。其中前三位高管薪酬合计1092.9万元,人均364.3万元,人均月收入30.3万元。而平安银行前三位高管薪酬合计2325.18万元,人均775.06万元,人均月收入64.5万元[3]。需要政府运用财政政策进行调节、控制。

     3、建立走共同富裕道路的财政政策。全面建成小康社会,消灭绝对贫困,只是建立有中国特色社会主义道路的一小步,走向共同富裕,实现国家现代化,实现中华民族的伟大复兴,需要建立走向共同富裕的财政政策,合理配置资源,调节收入分配,防止社会两级分化,社会矛盾加剧。首先,财政政策要创造一个公平的竞争环境,为企业生产经营和居民生活提供优质服务,治理各种垄断所产生的社会财富和收入不合理的现象。其次,运用各种财政政策工具,维护社会公平的底线。通过财政分配与政策调节,保障居民在教育、医疗、养老等公共服务领域的需要,满足人们对美好生活的追求。再次,运用各种财政政策工具,将收入差距控制在社会心理可以承受的范围之内。在市场经济条件下,由于资源禀赋、人们工作努力的程度、人力资源开发成本的不同等各种原因,人们的收入及占有的社会财富存在一定差距,是合理的和可以理解的,但一旦超越了社会成员心理上认可、承受的范围,也会激发社会矛盾,甚至导致社会的动荡。

新时代走向共同富裕道路的财政政策选择

    根据现阶段经济社会发展的实际情况,结合财政政策工具的特点,财政政策要做好以下几方面的工作:

     1、深化个人所得税制度改革,调节收入差距。个人所得税是各个国家调节居民收入差距的主要手段。从我国居民收入差距现状及个人所得税征收管理的状况看,深化个人所得税的方向包括:(1)逐步扩大税基、普遍征收,提高个人所得税在国家税收收入的比重,并向主体税种方向发展,增强个人所得税的调节功能。目前个人所得税在国家税收收入的比重只有6%左右,很难发挥收入差距调节作用,在收入主要来自工薪阶层的情况下,反而起到扩大收入差距的作用。因此,在下一轮个人所得税改革中,要立足于普遍征收,扩大税基,增加个人所得税在国家税收收入中的比重,在条件成熟时,逐步向主体税种发展,才能有效发挥其调节功能,特别是加强对高收入阶层的调节。而不能把个人所得税变成工薪税,将其作用限定在一个狭小的范围内,则很难发挥调控功能。(2)调整税率,对于某些较高收入阶层采用加成征收的方式,加大收入差距调控的力度。目前个人所得税最高税率达45%,各方面讨论较多,也可以采用降低最高税率,对达到一定限度的收入采用加成征收的方式,提高征收力度,也能达到调节过高收入的目的。(3)条件成熟时,将工薪收入中的扣除额、专项扣除额等改为分地区扣除,更能体现大城市等生活成本较高地区居民的需求。(4)利用大数据等现代技术手段,加大个人所得税征收力度,提高处罚程度,增强对高收入阶层调控的实际效果,缩小居民收入差距。

      2、深化社会保障制度改革,缩小差距,充分发挥经济社会运行稳定器的作用。我国已建成了养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险等基本的社会保险制度、社会救济制度,以及社会福利制度等社会保障制度的框架,各级财政建立了社会保险基金预算,但与实现共同富裕的目标还有较大差距,需要进一步深化改革,主要包括:(1)进一步缩小社会保险制度内部的差距。以养老保险为例,基本养老保险中职工基本养老保险和城乡居民养老保险存在较大差距。居民基本养老保险中农村居民、城镇居民的养老保险的缴纳和支取存在较大差距。职工养老保险中企业职工、事业单位职工和行政单位职工的保险待遇也有差距。目前只是在制度上做到了统一。特别是目前农村居民的养老保险状况,与缩小城乡差距的要求有较大的差距,改革的任务非常艰巨。养老保险制度的改革,既要和缩小收入差距、走共同富裕的道路相适应,也要和人口老龄化的需求相适应。(2)运用财政政策工具,推动消费养老、以房养老等补充养老事业的发展,弥补基本养老保险的不足,提高老年人的福利待遇。(3)根据国家经济发展和财政收入状况,及时调整社会保障的支出水平,使广大居民能及时享受到国家经济发展带来的收益。(4)进一步改善社会救济和社会福利制度,增加财政投入,增进困难群体的福利水平,体现共同富裕的精神。对于残疾人、孤儿、丧失劳动能力的流浪者等困难群体,给予收养和帮助,使他们能够享受到国家发展、社会进步带来的福利。

     3、增加财政投入,促进公共服务高水平发展基础上的均等化,建设共同富裕的社会基础。教育、医疗、养老、文化、科技、环保等各项公共服务的差距,往往是城乡差距、区域差距,以及社会阶层差距、代际差距的重要组成部分。而筹集资金,为社会提供公共服务,是市场经济条件下政府财政的职责。在我国走共同富裕道路的过程中,政府财政公共服务政策的重点包括:(1)缩小区域公共服务差距。通过财政转移支付等手段,缩小各个行政区域的教育、医疗、养老、文化、科技、环保等各项公共服务的差距,使各个地区的居民能够享受大体均衡的公共服务,有利于各地区经济社会的均衡发展。(2)缩小城乡公共服务差距。通过财政转移支付等手段,缩小城乡的教育、医疗、养老、文化、科技、环保等各项公共服务的差距,使城乡居民能够享受大体均衡的公共服务,有利于城乡社会的均衡发展,缩小差距,避免重蹈大城市病的覆辙。(3)消除社会阶层、代际之间的公共服务差距,防范社会阶层固化,鼓励竞争,体现社会公平。

4、运用财政政策工具,减少财产占有的不平等,最大限度地缩小收入和财富占用的不公平。财产占有的不公平,是收入分配不公平的根源。在我国走向共同富裕的过程中,运用财政政策工具,鼓励居民投资,个人及家庭财产多元化,收入来源多元化,扩大中产阶级阶层,缩小收入差距。(1)利用财政补贴、税收优惠等政策手段,鼓励居民创办各类中小微企业,增加财产性收入来源。(2)鼓励居民购买股票、债券等金融资产,增加资本性收入来源。(3)通过财政政策支持各类产权交易市场发展,为居民投资、转让各类资产创造良好的条件,优化居民资产配置,实现收入的多元化、最大化。因此,运用财政政策工具,鼓励居民增加财产性收入,减少财产占有的不平等所带来的收入巨大差距,是我国走向共同富裕道路财政政策的重要任务。

(编辑  季节)



* 温来成,中信改革发展研究院资深研究员,中央财经大学中财-中证鹏元地方财政投融资研究所执行所长、财税学院教授、博士生导师。

[1] 人民资讯:《国家统计局:推动居民收入差距继续缩小》,2021118日。

[2] 李实:《怎么看“6亿人每月收入1000》,新华网客户端,2020622日。

[3] 吴霜:《银行高管薪酬排行榜:民生银行管理层薪酬总额超6000万元 位列上市银行第一》,《21世纪经济报道》,2021810日。

相关阅读

热门话题

关注医改,没有健康哪有小康

2009年启动的新一轮医疗改革,明确医改的目的是维护人民健康权益,要建立覆盖城乡居民的基本医...

查看更多

新常态下装备制造业路在何方

2015年4月22日,由中信改革发展研究基金会牵头,邀请行业内部分重点企业领导人和管理部门&...

查看更多

>

2021年08期

总期号:268期

2021年07期

总期号:267期

2021年06期

总期号:266期