从股市蕴藏的内在矛盾来说,中国股市内在的痼疾全暴露出来了。所以内因才是变化的本质,是产生这次暴跌的本质。
6月30日又是让广大股民心跳的一天。先是沪指低开低走,跌破4000点、3900点两个整数大关,但临近午盘沪指突然翻红;午后更是直线拉升逾5%。
而这或与国家队进场托底市场有关,证监会、证券业协会、中国基金业协会、保险机构以及诸多知名私募机构连翻出手,陆续加入救市大军,暂时摆脱了两周来的暴跌局面。
事实上,这一天已让股民等的太久,自6月12日沪指创出5178.19点的高点,A股遭遇持续回调,沪指11个交易日(截至6月29日)跌幅超过千点。虽然证监会连续发布利好刺激市场,央妈更是紧急祭出了“降准降息”的双降大招,意图开启救市,然而,似乎并没有什么用。29日开盘后市场继续大跌。随后便有了开头的一幕。
虽然昨日股市最终以大涨200多点收盘,但一系列问题萦绕在股民心头,究竟是什么造成了此次大跌?中国股市此次大跌是否真存在海外做空势力?监管部门在这一轮行情中表现如何?是否值得改进的地方?30日下午,观察者网专访了中国政法大学资本中心主任刘纪鹏,就这些热点问题进行解答。
采访中,刘纪鹏从平静作答,到痛心疾首、言辞激烈。但在中国股市舆论场中,这似乎都颇能理解。在国家队出手提振市场信心的时候,他提出警醒,此次股市大跌暴露的创业板炒作泡沫,批评中国改革牛这样的动摇市场信心的舆论,是造成此次股市暴跌的主因,一定要深刻反思。
刘纪鹏:从持续性下跌来看,下跌超过20%,就是一个小型的股市动荡,如果是30%当然是股灾了。从瞬间定义来看,按照发达国家的标准,成熟的股市如果一次下跌20%,那也可以被确定为一次股灾。而新兴国家,像中国这样的市场,标准则要放宽一些,下跌超过30%就是股灾了。而这次下跌应该已经达到了25%以上。所以说,这是一次突如其来,类似股灾的冲击。
它对金融的动荡是不可低估的,由于大量的融资杠杆,随着一次10%以上的下跌就开始陆续被击穿,到了2.5倍杠杆,相当一批都已经被爆仓,甚至发生了局部的踩踏现象。如果这个势头继续发展,那后面的踩踏事件就会像多米诺骨牌,如果不采取措施,会产生霎时间的休克、猝死、动荡,人们对政府信心的动摇都会发生。
不过,我认为中国股市还没有达到股灾的标准,只是一次接近股灾的暴跌。按照新兴国家的标准,持续性地下跌超过30%为股灾,我们还没有达到。但这是一次接近股灾的暴跌,用词一定要准确。
刘纪鹏:我觉得这次是综合性风险的爆发。比如前期上涨过快;比如大股东疯狂的减持造成失血过多;再比如,杠杆的融资比例过高。很多80后、90后没有经历过之前的金融暴跌的经验,盲目跟风、跟庄等。甚至还有一些经济学家对中国股市的改革牛、国家牛和上涨横加批判,这一舆论认为中国的改革在倒退,一定程度上动摇了市场的信心。以上都是这次股市下跌的因素,所以不单纯是一个杠杆。
可能杠杆问题是一个最主要、最集中的矛盾。但是这次下跌是一个综合性的反应,所以我们必须引起高度重视。特别是这个市场,有一些不公平不正义的现象:大股东恶意套现、减持,起了极坏的作用;创业版,更是此次暴跌的害群之马,470多家股票平均市盈率居然达到100多倍,金融史上闻所未闻。
尽管这只是一个小版块,470多家企业平均每家股本只有9500万股,在短短的不到一年的时间里他们大股东卷走的资金却高达1088亿,他们IPO的融资和增发也不过680多亿。中小板也卷走了2000多亿。像这样的失血情况如果我们再无视的话,将是非常危险。
刘纪鹏:我觉得从股市蕴藏的内在矛盾来说,中国股市内在的痼疾全暴露出来了。所以内因才是变化的本质,是产生这次暴跌的本质。外因也不排除有一些外国投行在关键时刻唱空中国,认为中国股市会跌到3000点。例如上次摩根大通提出中国股市要跌到3478点,这次英国有些投行提出要跌到3000点。
但是要问是否外资机构在恶意做空中国的股市,我觉得主要的原因还是我们自己。我们本身的经验不足,面对突然上涨的股市,面对杠杆带来的股市暴跌,都准备不足,应对经验不够。外国投行在关键时刻添油加醋,有一些这样的成分,但主要还是我们内因的问题。
甚至我们内部的一些经济学家,像某知名公司的副董事长,对改革牛、国家牛进行彻底批判,认为这不成立,认为改革牛的提法是改革的倒退。这才是原因。
刘纪鹏:我觉得至少有一点,这次下跌对我们的冲击和动荡,我们的监管部门看来在风险的考虑上可能还不够充分,以至于这次暴跌的幅度,特别是很多高杠杆融资的盘子爆仓,严重估计不足。很多股市的中坚力量,本来应该是我们股市发展的骨干,这次都被打爆了仓,亏损严重,伤痕累累。
另外,从证监会、中国证券金融公司的发言来看,它并不认同此次牛市,对暴跌轻描淡写,不然这一仗不至于输得这么惨。
第三,这次的洗牌过程中,一部分人暴富:大股东在高位减持;还有那些和大股东勾搭的机构,联手把创业板抬得这么高,100多倍的市盈率。这才是这次股市暴跌重要元凶。
他们这么暴炒,就给那些批判中国股市的人提供了口实,完全有损于中国股市公信力。并且从疯狂减持现象看,这一板块一定出现了大股东和庄家勾结的现象。他们谋取暴利,而最终让股民受损。有些股民的融资是用自己房子抵押的,这就带来了社会极大的不稳定,这是非常令人痛心的。
所以我们的监管部门对股市的公平正义问题,对这次暴跌、这次财富的重新洗牌一定要认真的反思。我们的市场不能变成一部分人投机、大股东暴利的天堂,中产阶级、中小股民的坟墓。这是必须要反思的。
监管部门需要秋后算账,反思这些在市场上动辄减持几十亿、上百亿的大股东的资金到底是去哪了,是不是都是到了华尔街?他们买两幅画都可以花5.5亿多。这样的减持和恶意套现不是我们资本市场所需要的,它没有支持我们的实体经济。所以监管部门对创业板、中小板、家族企业一股独大,拉高股市泡沫,高位套现疯狂减持,产生的巨大的风险必须深刻反思,不要好了伤疤忘了疼。
刘纪鹏:我想这方面不只是国家,是全体市场都要求护盘,否则的话会引起社会动荡。这种股市的融资比例,从专业技术的角度看,它会成为多米诺骨牌,一层一层地倒下,越倒面积越大,没有人敢否认这一点。所以我们对融资杠杆的风险估计不足。所以在这种情况下,当一个人、一个企业、一个国家、一个市场在会发生休克性猝死的一瞬间,必须要抢救。我想,今天下午这样的一个结局不可能没有国家出手的因素在内。
汇金问题的严重性在于,公司的负责人批判改革牛、国家牛的言论,而这与汇金的地位和作用是极不相符的,也包括汇金当时的减持。从今天来看,股市的持续下跌确实是自从汇金的减持之后开始发生。因此在这种情况下,汇金必须深刻反思,他们要自觉维护资本市场稳定发展,并且担当中国梦的建设者,还要对不负责任的言论进行深刻的批判、警示、反思。
我国的资本市场,当大股东持有某支股票,在同一方向卖出或买入之后半年内是不能逆向操作的。对于汇金我所说的买回,并不是真的去买回股票。只是说汇金公司非同一般,他释放的信号是不能用金钱来衡量的,它表示了国家的姿态。同时,我所谓的买回,是指可以增持那些没卖出股票的银行,比如说中行、农行,都可以买。
所以,我的意思不是要他们在买的过程中去托盘,而是让他们向市场宣布,他们有这样的责任,他们有这样的想法,他们有这样的安排。同时我还有另外一层含义,就是他们应该为自己的言行对市场造成的负面影响进行深刻的道歉。所以,买回这个概念是有这两种含义,一个是在市场释放信号,国家不坐视股市暴跌不管,第二个汇金公司应该深刻地反思,为自己不负责任的言论向全国道歉。
刘纪鹏:今天的反弹当然会使市场一定程度上恢复信心,但这仅仅是治标,会为治本赢得时间,但中国股市内在的矛盾还没有解决,必须秋后算账。只有把治本的顾忌一一消除,才有可能迎来长治久安,否则这个市场还会反复。治本就是要把我之前说的问题解决,还有股市新文化的建立,股市绝不是赌场,绝不允许创业板这样的高泡沫再现。
《关于深化国有企业改革的指导意见》出台时,出现了千股跌停的场面,原因无非有二:其一,在目前A股的市场环境下...
《关于深化国有企业改革的指导意见》出台时,没有如人们所期盼的提振资本市场信心,反而出现了千股跌停的场面,原因无非有二:其一,在目前A股的市场环境下,投资人信心不振;其二,则是对于文件中整体上市这一提法认识不同产生的负效应,认为后续产生的“大恐龙”也会像四大银行一样圈了钱后投资者却“炒”不动,这提示我们,对大型国企整体上市应该慎重对待。
央企整体上市不适应资本市场生态,违背交易学基本理论
所谓整体上市,例如以四大银行为代表的“航母”式的上市模式,即整体变成一个法人,将所有资产注入一家上市公司。从实际效果看,此种上市模式并不为市场所接受,自工行、建行、中行、农行四大国有银行重组并整体上市以来,由于身形庞大,在资本市场上已经出现了食大不化的问题,股价长期低迷。目前四大行的平均股本为3064亿股,其中最大的工商银行股本高达3564亿股,而花旗银行、富国银行、美国银行3家的平均股本仅为62亿,在四大行的平均利润(2159亿元)为3家外资银行平均利润(800亿元)将近3倍的情况下,后者的平均市盈率(26倍)则是四大行平均市盈率(5倍)的5倍之多(具体如下表一所示)。这让其难以发挥资本市场上价值投资的中流砥柱的作用,其结果就是以四大行为代表的大盘蓝筹股尽管业绩突出却无人问津,投资者纷纷转向创业板的“小跳蚤”,毕竟创业板485家企业的平均股本仅为9500万股,容易通过交易赚取差价,这就造成整个资本市场上价值投资的风气无法形成而投机风气盛行,这难道还不值得我们深思么?
表一:四大行与外资上市银行对比
究其原因,这是整体上市的模式不能与资本市场的金融生态相适应,巨大的股本使其在资本市场上难以腾挪,也违背了资本金融学术理论的基石——交易学。一方面,巨大的股本使得其增发配股动辄上千亿,根本无法驱动股价上升,投资者就缺乏购买股票的内在动力。同时,二级市场价格低迷预期也将使得特大型央企在一级市场的询价少人问津。国企改革的推进必然依托于资本市场,如果我们不能正视大恐龙与资本市场不适应的问题,继续推进“航母”式的整体上市,就只能用电网等大型央企造就一个又一个“上市就死”的大恐龙。
下一步国资改革应改变整体上市思路
之所以当年整体上市成为央企改革的“时髦用语”,源于以下认识误区:其一,外国投行为了做大单子、拿高额的中介费,极力宣传整体上市,而某些经济学家脱离实际,以保留集团公司不搞整体上市就会造成国资改革不彻底甚至导致“关联交易”为由,极力主张整体上市为外资投行做嫁衣;其二,这也迎合了某些央企领导人“占山为王”“越大实力越强级别越高”的心态;其三,整体上市的提法是在两层次理论指导下提出的,此次改革中提出的经营性国资统一监管,意味着国资监管机构不能再热衷于当股东。毕竟,对72个部委的8000多家经营性企业的统一监管,体量绝非目前的100余家央企可比,如果继续按“行业整合——整体上市——成为股东”的思路,无疑会陷入杂事而分身乏术。《指导意见》提出三层次论,指出要充分发挥资本运营公司的作用,这就更要求我们认识到今后国资系统的发展方向应当是一个统一的监管者加上若干个“淡马锡”的模式。
国企改革要进行现代大公司制改造并推向资本市场。但是继续奉行整体上市这一资本市场无法接受的模式,会带来以下三方面问题:其一,就国企自身而言,此种模式不能通过优质资产先行上市获得单位高融资额,也不能培育未成熟资产注入后获得增发的高溢价,更使得职工期权难以推行,根本无法实现国企改革的自身受益;其二,就国资改革而言,一方面,国资在一级市场的贱卖乃至于无人问津会造成国有资产的低估乃至流失,而在二级市场的交易乏力则会使借助于资本市场实现国资的优化配置的改革初衷落空;其三,就资本市场发展而言,此种模式无法为资本市场注入正能量,无法与资本市场的生态相适应。如上所言,大恐龙股价的低迷使得投资者纷纷转向创业板的小跳蚤,造就了在业绩远不如大盘蓝筹股的情况下,创业板的平均市盈率曾一度达到121倍的“壮观局面”,如此国资的经济控制力与资本市场稳定器的作用又从何谈起。
这就要求我们摒弃航母模式下的整体上市,转而采用旗舰模式,实现从单一大公司战略向集团战略转型,充分发挥国有资本运营公司的作用,以实现国家对国有经济的控制力和适应资本市场生态的双重目的。
旗舰战略与航母战略的比较
所谓“旗舰战略”,是指在一些重要行业,组建以一家或几家带有行业特点的“旗舰”式国有资产集团控股公司,以之为龙头来整合行业内散、小、差的国有企业,将若干个国有独资、控股、参股企业,通过产权纽带组成一个建立在资本连接纽带基础上的母子公司或母子集团的资本联合体,从而实现国有资产的整合,并带动该行业的健康发展。其本身以下四方面的特征:1、主导性,通过在行业内确立一家或几家大型企业集团的“旗舰”地位,以产权纽带和集团章程,来主导和带动舰队的其他成员企业,按照统一的发展规划进行生产、经营;2、整体性,即以行业内国资的整体为对象,根据整体发展需要制定的,追求的是行业内国资发展的总体目标和利益,是全局性、综合性的规划;3、行业整合性,即按照集中力量、加强重点的原则,对行业内零星、分散的国有企业和国有资产,进行重新分类整合并有效集中,从而做大做强,形成群体竞争力;4、资本经营性,由国有资本经营公司通过产权纽带、以资本经营对行业内国资进行整合、主导和影响,与原来的政府部门管理、指挥企业的方式绝然不同;5、产融结合性,可根据国家政策组建财务公司,为“旗舰”舰队的发展提供强大的金融支撑,发挥综合优势。
相对应的是,“航母战略”从本质上看是单一大公司战略,所划入的子公司、上市公司设想将按独资子公司或分公司的模式构造,并分别纳入几家非法人形态的事业部中,实行一体化管理;不同于旗舰模式所采用的以资本运营为主的集团战略,航母战略则是单一战略,以产品经营为主,且组建的是某地区行业内唯一的国企龙头。
“旗舰战略”的产权结构是“旗舰”控股公司采用独资的模式与国资委对接,而所属各子公司的产权结构则多元化、股份化,并探讨上市;组建力度上,由于“航母”所属企业法人的权力呈收敛趋势,因此下面的阻力大,在很大程度上要借重于政府用行政性手段、自上而下的实现重组,而“旗舰战略”的形成由于保留所属企业的法人地位,且由于“旗舰”控股公司变为从事资本运作的资产经营公司,与国资对接,子公司实际生产经营权并未减少,甚至可能会从子公司进入到子集团,使其实际地位得到提升,所以阻力较小。
以旗舰战略代替航母战略,推动国资改革的顺利进行
当前推行和实施“旗舰战略”,具有如下几方面的重要意义:
首先,随着“旗舰战略”的推行,“旗舰”企业的实力会在市场经济的竞争环境中不断增强,将逐渐涌现出规模较大、有较强竞争力的行业国资龙头,这对于维护市场经济的良性竞争环境,对于真正提高国企的市场竞争能力,无疑具有特殊的重要意义。
其次,“旗舰战略”的资本经营性特点,要求以产权清晰化和资本流动性作为前提,因而推行和实施“旗舰战略”,必然带动相关国有企业的改组改制,这将为国有企业建立和完善现代企业制度奠定良好的基础。同时,通过“旗舰”的资本经营功能,利用股份化和公司制等形式,将进一步带动和影响非国有资本,也会推动国民经济的快速、健康发展。
改革要体现国有资本在经济中的控制力、竞争力、活力和风险控制能力。在这“四力”的背景下,传统的航母战略并不能适应这一过程,该模式急于求成、内部交易成本过高,且人员、组织和资产的调整量回旋余地小,一旦完成一级法人的构造,再重新拆分,非常繁复,而整合为一体的过程又极为痛苦。而旗舰战略则能达到既保持所有者对国有资本的统一控制力,又保证国有资本活力和资本市场的接受度的目标。
* 刘纪鹏,中国政法大学教授。
如何建立科学合理的国有资本产权制度和监管制度,如何通过股权多元化和证券化,在国有控股公众公司探索并打造现代股份公司制度,这将是未来深化产权制度变革的...
中国的市场化改革方向包括:一是建立市场经济运行的宏观机制,二是建立法人所有制基础上的现代公司法人制度的微观载体。从现代市场经济发展规律看,公司战胜独资,法人所有取代自然人所有,是必然的发展趋势。因此,以现代公司法人制度为方向,摸索公有制与市场经济的结合,是中国深化改革、实现制度创新和理论创新的关键。
三十多年来,中国经济体制改革获得成功是公认的,不仅仅是确立了市场经济改革目标,更在于摒弃照搬照抄,尊重国情、借鉴规范的成功改革方法论。在这一进程中,中国人并没有重复美欧国家两百年前、俄罗斯二十多年前的私有化老路,而是跳出把国有独资企业变成私人独资企业的狭隘私有化思路,首先把国有独资转变为国有控股的股份公司,再逐步调整国有控股的合适比例,最终建立与市场经济相适应的现代公司法人制度。通过资本市场和公众公司的途径实现国有企业的“浴火重生”和“凤凰涅槃”。通过法人所有制进行新型公有制形态的探索及设计,进而实现与完备成熟市场经济运行机制相对接。
如何让市场在资源配置中发挥决定性作用?摸索并建立符合现代市场经济规律的微观运行载体是关键所在。
在我国国资体制改革进程中,既要打破传统的国有独资形态,也要抵制俄罗斯代表的转型国家普遍采用的分卖为主的私有化模式。以避免在把国企改革变成瓜分国资的私有化盛宴的同时,又丧失了现代市场经济所要求的生产力规模基础上的国家竞争力优势。因此,摒弃西方经济学家和只知照搬照抄的激进改革者的“独步良方”,寻找既符合现代市场经济发展规律、又符合国情、能迅速赶超西方发达国家经济水平的现代大公司组织的捷径,就成为我们坚持市场经济体制下创中国模式、走中国道路的关键所在。
如何建立科学合理的国有资本产权制度和监管制度,如何通过股权多元化和证券化,在国有控股公众公司探索并打造现代股份公司制度,这将是未来深化产权制度变革的重要创新。利用资本市场,按照现代公司制度实现国有企业的改制和改组,通过混合所有制,最终实现国有资本控股,外资、民营、私人资本共同参与的现代公司法人制度。
新形势下,加快转变政府职能,深化行政体制改革,从所有者——政府层面研究国资改革,重塑政府在市场经济条件下的特殊定位至关重要。
我国政府具备市场经济间接调控者和国有资本所有者(监管者)的双重职能这一重要特征:
政府间接调控者的职能是由市场经济运行机制的国际规范决定的,政府在市场经济条件下负责制定市场运行规则,承担维护市场秩序、保证公平竞争,其职能相当于市场经济比赛场上的“裁判员”,如工商局、税务局等,而所有“参赛”企业都必须遵守“裁判员”制定的规则。
政府国有资本所有者(监管者)职能则是我国公有制市场经济中保留“国家队”体制所决定的,由国资委履行国有资产监管者职能,相当于赛场里国家队的“领队”,负责对国家队(国家出资的实体企业)及其“教练员”(国有资本运营公司)实施有效的监管,这一管理具有针对国家出资企业的特殊性。
政府体制改革是经济体制改革的深化,在这一过程中,深化和完善国有资本监管体制和出资人体制,是正确处理政府间接调控者和国有资本所有者两种职能,完善政府体制改革的重要内容。
发挥市场在资源配置中的决定性作用必然要求引入竞争,构造多元化的微观经济运行载体,而在中国市场经济公有制的背景下,我国的国资委体制具有世界独一无二的特殊性。
我国现行的公有制模式归根到底还是政府所有制,从宪法上看,中央政府是唯一的国有法律主体,但现实中个省、市、区、县层面又都存在着中央所有、地方分级管理的地方国有资产。但按照市场经济规则,一个主体是无法构造出真正市场经济的。我国的国资管理体制正在探索把国家所有的所有制模式划分为中央绝对国有和地方相对国有并存的、与现实中国家所有制模式相适应的新格局。而在这一市场化的改革中,面对公有制内部多元化的新趋势,以及数量众多中央和地方国有资本和国资企业的复杂格局,在国有资本的规划布局、防止国有资产流失等问题上,需要统一监管者;但是由履行“裁判者”职能的政府部门担任国有资本的监管者并不合适,有必要通过组建特殊公法人机构,构造出统一代表国家履行出资人职责并统一监管国有资本的主体。正是在这一背景下,中国的国资委体制诞生。
发展市场经济需要多元化商品生产者和交换者的存在,不仅是在国有企业、私人企业和外资企业之间,更由于我国现有国有资本体量庞大、分布在众多领域、在特高压电网、高铁、航天航空等重点行业展现出了“举国体制”的强大优势,因此在国有资本内部也必须重新划分和梳理中央与地方的国有资产管理权限,实现多元化的国资管理新格局,逐步完善国有资产监督管理体制。
中国的国资委体制的确立是中国政治体制和经济体制领域改革的重大创举,具有长远的战略意义。正确认识国资委的责任与使命是深化改革的关键。国资委在政府体制改革中承担着政治体制和经济体制改革结合部的重要角色,已然成为连接公有制与市场经济的坚实桥梁。
如何界定不同国企的功能?如何对不同类型的国企采取不同的治理模式?这一直是国资改革中激烈争论的焦点问题。国企进行科学分类是厘清市场与政府的关系,构建新型国资管理体制的前提和关键。
要走出目前社会上将国企进行公益性和竞争性划分的误区,此种分类在理论上不成立,在现实中不可行。
首先,在理论上,公益与营利相对,竞争与垄断相对,二者不能混淆。简单把国企划分为公益性和竞争性,不仅没有解决公益性国企该不该营利的问题,而且将现实中竞争性与垄断性的界限模糊,自然垄断行业国企的类别归属难以界定。
其次,在实践中,竞争性国企的提法,其目的是营造逼迫国企与国资全面退出竞争领域的理论,最终否定和取消国资委代表的中国国资改革创新模式。
显然,目前将国企划分为公益性与竞争性,并进而主张公益性国企由财政部管、竞争性国企由国资委管的主流分类,其真实目的是在打破国企垄断舆论的背景下,进一步提出“国有企业应从一切竞争性领域退出”,最终否认国有资本主导并发挥支撑作用的中国市场经济创新模式的存在。
综上所述,笔者坚持主张,在中国特色市场经济模式下,结合政府的国有资本所有者职能与市场经济间接调控者(公共管理者)职能兼具但又有所区分的理论基础,对中国国企应进行公益性和营利性的科学分类。
第一类公益性国企。特点是采取国有独资形态,不以营利为目的,企业家是公务员。这类企业以提供公共物品和接受公共补贴的企业为主,主要履行社会公共服务职能,充当社会公共物品提供方的角色,在国家出资企业的数量上应只占极少数。
财政部基于其履行社会公共管理职能,对公益性国企进行监管。从目前来看主要有以下几类:一是纯粹为提供公共产品而设立的企业,比如国防、城市道路和路灯等基础性设施的供应商;二是生产国家专营专卖产品的企业,这类企业由于其高度垄断的特征,不能由一般的私人企业提供,比如造币、烟草等领域;三是涉及邮政中普遍服务业务、铁道经营等改革过程中尚不能完全交由私人提供的行业,这些领域由于其业务的特殊性,也应当划入公益性国企的领域,交由公共财政进行管理。
第二类营利性国企。在企业组织形态、法律定位等方面与私人和外资控股的股份公司无异,并公平竞争。均为以追求营利为目的,按照商业原则运营、主要受民商事法律调整、企业家为职业经理人的股份公司,其最重要的特点是采取国资控股或参股。今后绝大多数国家出资企业都应划分在营利性国企的范畴。国资委作为国有资本的监管者,应对营利性国企中的国有资本实行统一布局、规划和监管。
在上述公益性与营利性国企的分类基础上,政府两元职能得到协调,清晰划分,不再扯皮,同时也为“监管统一、出资多元”的新型国资监管体制奠定组织和体制基础(见表1)。
十八届三中全会以来,以发展混合所有制为主要思路的国资改革备受热议。
发展混合所有制经济就是要加快推进国有企业特别是母公司层面的公司制、股份制改革,优化国企股权结构。鼓励民间投资主体积极参与国有企业改制重组和国有控股上市公司增资扩股,积极引入股权投资基金参与国有企业改制上市、重组整合、国际并购。其优势在于,一方面规范了企业的法人治理结构,通过股权多元化在一定程度上限制国有“一股独大”;另一方面通过引入民间资本活水,提升在风险控制、创新和治理决策方面的决策质量,有利于其增长质量的提高。
未来在发展混合所有制、建立现代公司法人制度的进程中,作为国有资本的统一监管者,国资委要逐渐退居幕后,应把国有资本运营公司作为国有资本的直接出资人(股东),成为与外资、私人、民企无差异的股份公司股东主体。在国家出资和控股的企业总体股份中,国有资本只是其中一类,因此无论是国资委履行应有的监管者职能,还是国有资本运营公司履行对实体企业的出资人职责,都应只针对国有或国控企业中的国有资本,绝不能再简单地将国有或国控企业整体都纳入监管统计口径。因而,未来的国资委改革必须实现从国企监管向国资监管的跨越。
组建监管统一的国资管理体系,履行对各行业包括金融类、产业类、教育、文化、卫生等营利性国有资本的统筹监管,有利于实现国有资本的战略布局规划与结构调整,使国有资本成为中国特色市场经济的亮点。
国资委面临着作为监管者无法实现统一监管,作为出资人又管得过细的两难境地。目前国资委既承担着国有资产监管者的职责,又担任113家央企的出资人,监管中存在以下几大障碍:首先,作为国有资产的统一监管者,国资委却种着“自留地”,客观上无法履行对金融、教育、卫生、科技类国资的统一监管;其次,由于国资委履行对113家央企的出资人职责,部分央企在参与国际竞争时经常受到与其他央企之间存在关联交易等方面的责难。
现行的国资管理体制必须改变,将“一身两任”转变为通过组建国有资本运营公司,最终实现国资委系统内的“两身两任”。利用两类机构、两种身份、履行两种职能,将履行统一监管者职能的国资委和行使直接出资人权利的国有资本运营公司进行彻底区分,实现监管统一与出资人多元的并行不悖,构成国有资产管理的三个层次(见图1)。
具体而言,第一层是代表中央的国务院国资委和两级地方国资委,作为各级政府授权的国资监管者,履行“赛场”上国家队 “领队”的职责,具体包括制定国家或地区国有资本战略布局规划,编制国有资本经营预算,同时任命国有资本运营公司的董事。
第二层是国有资本运营公司,作为国有资本的资本运营机构,直接履行出资人股东的职责,它是国资委制定的国有资本战略和国有资本经营预算的实施载体。主要负责国有资本的投资经营和存量资本的流动与重组,这类公司应保持国有独资形态,仅以股东身份从事国有资本的经营管理,不从事具体的产品经营。是“赛场”上国家队的“教练员”。
第三层是享有独立企业法人财产权的国家出资的实体企业(包括国有控股、参股企业),这类企业从事具体的生产经营活动,在国资委“领队”监督和国有资本运营公司“教练”的指导下,在市场经济的赛场上比赛,履行 “运动员”职责。
需要指出的是,随着国资改革的不断深入,推进混合所有制经济以及股权多元化的企业管理体制,对第三层国家出资的实体企业应该有更宽泛的理解。事实上,在一个公司集团里面,不仅有集团公司、母公司、子公司的区分,还有子集团的概念,即第三层国家出资实体企业依然可以通过股权连结实现对四层、五层子公司的管理和控制,从而形成在法人股份连接纽带基础上的集团控股公司资本管理。
在国资委对营利性国资统一监管的模式下,构建国资委系统,并将国资委的出资人职能让渡给国有资本运营公司行使,国资委作为国资监管者的职能定位将主要体现在以下四个方面:第一,国资战略布局与规划的主导者;第二,国有资本经营预算的编制者;第三,国有资本运营公司的管理者;第四,国有资产安全的维护者。
国有资本战略布局与规划的主导者。在国资改革领域,理清政府和市场的关系,突出表现在国资委从对国企具体经营监管事务中脱离出来,转变为国有资本宏观战略布局和规划的主导者。
国资委制定的国有资本战略布局和规划并不直接干预企业的经营决策,而是以促进国民经济发展为出发点和落脚点,主要运用市场机制,由企业自主决定投资方向,使投资效益成为引导资源流向的决定性因素。具体而言:国有资本战略规划是从国民经济和产业规划布局出发,进行资源整合,推动国有资产向优势产业和领域集中;国有资本战略规划是从壮大国有资本和加强资本运作、追求盈利的角度,综合考虑国有资本的进与退,最终形成国有资本的合理流动机制;国有资本战略规划在必要时,可以在授权管理范围内,制定国有经济布局调整和国有企业改革的法规和政策,为避免行政化趋向,国资委在行使这些职能时,应接受相应的监督。
国有资本经营预算权的编制者。就国资管理而言,预算和规划是国资布局的“两条腿”,国资规划需要资金的匹配。政府作为国有资本所有者,应建立起独立于公共预算之外的国有资本经营预算,以全面掌握经营性国有资本的收支及资产负债情况,确保国有资本的保值增值。但是,在目前的体制下,国资并没有支出权,极大地限制了国资委对于资金的使用,国有资本战略布局规划无法顺利实现。而在实际工作中,由于国资委比财政部更加了解企业情况,目前清产核资和资产统计等大量基础性工作都是由国资委负责,财政局编制国有资本经营预算最终要依赖国资委。国有资本经营预算的编制权由国资委行使,这有助于实现政府国有资本出资人职能与政府公共管理职能的分离,也有利于政企分开、政资分开,推动国有企业完善现代企业制度。
国有资本运营公司的管理者。在新型国资管理体制下,国资委只需要在把握战略布局规划及国有资本经营预算的基础上,向国有资本运营公司派驻董事行使股东权利,即可实现对国有资本运营公司的管理。具体而言,国资委与国有资本运营公司两者之间应处理好以下两方面的关系:
一方面,国资委对国有资本运营公司赋予较大的经营决策自主权。国有资本运营公司原则上成立董事会,在董事会的指导下,以追求盈利为目标,并兼顾政府的产业政策,以自己的商业判断力和灵活性来进行投资和其他业务,有利于国有资产保值增值。
另一方面,国资委对国有资本运营公司适当收权:包括部分人事任命权、重大事项决策权及财务审核权。首先,国资委负责组建中间层的董事会,董事会人员可以包含来自国资委内部及其他政府部门的公务员、具有专业知识背景的独立董事、以及具有丰富管理经验的执行董事等;其次,在股权并购和出售等重大事项及重大政策制定时,国有资本运营公司必须事先征求国资委意见;最后,国有资本运营公司每年定期报送经审计的财务报表供国资委审阅,使国资委随时了解其经营状况,有效防范失控风险。
国有资本安全的维护者。国资委应重点做好以下四方面工作:一是明晰产权关系,强化产权登记检查和日常管理;二是严把工作流程,依法规范产权交易;三是全面加强企业净资产核定和资产损失认定,规范资产评估程序和制度,公正地评估国有资产;四是通过推动国有资产进场(产权交易所)交易和竞价交易制度,使国有资产转让在公平竞争中展开,使整个过程变得高度透明,避免暗箱操作;四是努力做好国有资产收益收缴工作,严格规范资产处置和担保行为,保障国有资产的安全与完整。
出资人再造——国有资本运营公司的组建与组织
国有资本运营公司是在国资委和实体企业之间组建的国有独资的、专门从事国有资本经营的特殊形态的法人,是连接国有资产管理部门和国家出资企业的纽带。
国有资本运营公司可分为三类:国有资产投资公司、国有资本经营公司和大型企业的集团公司。有以下三大特点:
第一,国有资本运营公司原则上保持国有独资形态,以股东身份从事国有资本的经营管理和运作,与股权多元化的实体企业相区别。其处于中间层,发挥承上启下的作用,既接受国资委的监督和管理,又发挥国有资产出资人的作用,例如通过向控、参股企业派驻董事行使重大人事任命权。
第二,国有资本运营公司是纯粹的控股企业,以股东身份从事国有资本的经营管理和运作,不从事具体的产品经营。如中国汇金公司、新加坡的淡马锡公司。
第三,国有资本运营公司追求营利。
国有资本运营公司有改组和新建两种方式,笔者主张应以改组为主,新建为辅;同时要以集团公司改组为主,国有资本投资公司、经营公司改组为辅,节省组建成本,避免叠床架屋。这个过程将有力推动国有企业的并购重组和产业整合,一些具有战略意义、符合产业导向、具有国际化经验的企业集团,如高端装备制造等领域,将成为组建国有资本运营公司的首选。抛开现有实体性企业集团公司,而在其上面新设一批国有资本控股公司的做法并不可取。
现代公司制度的建立与完善要求企业的股权结构和公司治理结构都必须规范科学。前者将随着混合所有制的推进逐步完善,后者则是目前国家出资企业在现代公司制度建设中的始终没有得到解决难点。其中,职业经理人队伍的培育是关键。
现实中,党的组织系统和国资委对监管企业的人事任免体制和机制亟待完善。不通过国家出资实体企业董事会而由组织部门和国资委直接为央企统一招聘副总等高管职位的做法,十分普遍,而这是不符合现代股份公司的法律规范的,也容易在国际经济竞争留有隐患,被西方国家“抓辫子”。此外,在人事任免程序上,目前普遍存在着不经国家出资企业董事会的合法程序,就由党的组织部门和国资管理部门直接任免已致引发资本市场上对部分央企信息披露不规范的质疑。
因此,国家出资实体企业的人事聘任制度,应按照现代股份公司的规范程序,不管是党的组织部门还是国资监管部门,都应通过国有资本运营公司这一出资人代表,向国家出资实体企业推荐董事和其他高管人选,通过国有资本运营公司这一大股东来控制实体企业董事会、进而实现大股东提名的方式,实现公司的人事任免程序。
此外,通过国家出资实体企业董事会,对职业经理人进行市场化选聘势在必行。
对于营利性国家出资企业的高管和职业经理人应果断采取市场化的薪酬激励制度,以使他们能够按照市场化准则与外资、私企的高管公平竞争。按照十八届三中全会中混合所有制的精神,这种薪酬激励不仅应包括年薪,也应包括股权和期权的长期激励制度,以按照市场经济模式调动其主动性和积极性。
综上所述,未来中国国资改革的创新一是通过混合所有制完善股权结构,建立现代公司制度;二是通过职业经理人的市场化选聘,改革目前的国家出资企业高管的选拔和薪酬激励制度,这是决定中国国家出资企业能否凤凰涅槃、浴火重生的两大关键要素。