经济导刊
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问道PPP

李才元 来源:《经济导刊》2015年1期 2015.01.09 14:09:17
中国财政学会公私合作研究专业委员会、汕头市政府、中信集团联合主办了“新型城镇化PPP模式探索与实践”的论坛,本文在会议研讨PPP模式的基础上,将尝试梳理有关PPP的理论框架。PPP模式为中信这样的综合公司提供了发挥综合优势的新思路,也为从“市场经济学”与“政府经济学”结合角度研究全新的“中信经济学-中国经济学”提供了案例

刚刚开始的2015年或是“PPP元年”。

当前,世界范围的经济热词,不仅有APEC,还有PPPPPP现在被政府推崇,也被企业推崇。全球金融危机意味着市场的部分失灵,PPP作为一种新型的项目组织模式,进行了“市场”和“政府”的“结合”,具有理论价值和实践价值。

日前,中国财政学会公私合作研究专业委员会、汕头市政府、中信集团联合主办了“新型城镇化PPP模式探索与实践”的论坛,本文在会议研讨PPP模式的基础上,将尝试梳理有关PPP的理论框架。

五位一体

PPP服务于什么?话语主体是什么?大家公认是城市,或者说是一个区域经济体。如何研究城市等区域经济体?在一些研究著述中,提出了“四位一体”的广义生产力研究方法,将其形象地表达为“鸡蛋理论”。简述如下:

实业,好比“蛋黄”,吃、穿、住、行、用、娱乐等物质产品;资源,好比“蛋清”,金、木、水、火、土、生物等自然物品;工程,好比“蛋壳”,海、陆、空、天、地、建筑等公共平台和基础设施。实业+资源+工程,构成了一国实体经济,此为实体经济三分法。一国除实体经济之外,还有金融和资本市场等虚拟经济,好比“母鸡”。这样,实体经济三分法发展为一国经济四分法。

从经济角度看,城市是“实业、资源、工程、金融、政策”的五位一体。从组织形态看,五位一体包括实业、资源、工程、金融企业和政府。在“鸡蛋理论”的比喻体系里,政府好比“鸡农”。

以五位一体论看PPP模式(PPPPublicPrivatePartnership),是指政府与企业之间,为了合作建设道路、机场、运河等基础设施项目,或是为了提供某种公共产品和服务,以特许权协议为基础,形成一种以平等契约为基础的伙伴式合作关系,并通过签署合同来明确双方的权利和义务,以确保合作的顺利完成,最终使合作各方达到比预期单独行动更为有效的结果。PPP模式将部分政府责任以特许经营权方式转移给企业,将政府与企业建立起利益共享、风险共担、全程合作的共同体关系。政府的财政负担一般由此减轻,企业的投资风险一般由此减小。

PPP一词最早由英国政府于1982年提出。PPP有广义和狭义之分。狭义的PPP泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系,而广义的PPP可以理解为一系列项目组织模式的总称,包含BOTTOTDBFO等多种模式。PPP可以分为外包、特许经营和私有化三大类,狭义的PPP基本属于特许经营类,本文研究狭义的PPP,亦即完整的典型的PPP,即五位一体的PPP

大多数基础设施是不能完全商业化的。PPP模式以其政府参与全过程经营的特点受到国内外广泛关注。PPP项目涉及所在城市的总体功能,政府是PPP项目的最终责任人。具体的PPP合作实践,离不开政府提供资源、政策支持,和操作合法性的支持,还有行政事业上的配合。中信地产副董事长、总裁宋川在论坛活动开场致辞中说,根据国家新型城镇化战略“政府引导、市场主导”的总体方针,引入政府与社会资本的PPP合作模式,通过市场化方式解决城市的公共产品供给问题,更有助于降低地方政府的城市建设负担,实现城市绿色可持续发展。

资源整合类企业

在五位一体中,政府是PPP项目的“总引导”,负责立项、产业、税收、法律等“政策”责任,项目的实施则需要市场化运作。完整的PPP项目,需要金融、工程、资源、实业四类企业共同参与,并且需要资源整合类企业参与。在中信滨海新城PPP模式中,中信地产就是“资源整合者”。

中信地产以城市运营商的身份出现,与汕头市濠江区政府搭建了非常庞大的合作体系,其中引人注目的是海湾隧道项目。该隧道被定位为改变汕头格局的基础设施。汕头市政府授权委托濠江区政府设立隧道公司,并赋予隧道公司负责统征地一级开发和建设隧道工程的权力,中信地产以中信滨海新城项目公司控股隧道公司,与濠江区政府进行合作。

PPP项目融资主要通过项目投资人,根据项目的预期收益、资产以及政府扶持措施,依托自身资信来安排多元化的融资途径,并以项目的经营性现金流作为偿还贷款的主要资金来源,项目公司的资产和投资人资信是贷款的安全保障。据悉,上述隧道建设有中国银行等金融机构支持,而隧道运营部分将通过成立隧道运营基金,向外地车辆收费、年票、收取隧道运营配套费及获取政府财政补贴。这显然又将依托金融类企业。

PPP项目不是通过政府融资平台来筹措资金,而是通过金融系统。基础设施等基本公共服务的资金从哪里筹措,土地财政是个不可或缺的“引子”,但不是全部,甚至不是主要部分,主体需要市场来决定。PPP模式能够有效地动员和利用社会资本来满足地方政府在城市建设过程中的融资难题。

三个预期

市场行为不避利,也不盲目信奉无限预期。PPP项目的最大问题是“如何变中长期不确定性为中短期确定性”。据悉,整个濠江区168平方公里,中信地产启动区12.4平方公里,合同全部期限长达25年,启动区也需要68年才能完全建成。在这样漫长的时间内,难免会发生各种各样的情况。为此,在PPP项目中,地方政府作为“总引导”,要拿出自己可控的资源(稳定的政策,以及自然资源或其他政府资产),作为项目的成本保障,给参与合作的企业吃“定心丸”。例如,在中信滨海新城项目中,将土地出让收入捆绑用于平衡土地开发成本和隧道建设投资,如有剩余则作为隧道公司的利润。4580亩统征地向二级开发商出让后,所得收入优先用于支付统征地土地一级开发成本和支付苏埃湾过海隧道项目建设投资,余额作为汕头市海湾隧道项目公司的收益。这样,作为“资源整合者”的中信地产可以有些“底气”做大事。这只是前提,最主要的是如何确保金融、工程、实业三类企业获得预期效益、规划创造价值?中信滨海新城项目和汕头成熟区之间隔了一段海峡,除旧城改造以外,很少有成片新的土地供应。因为两岸交通不便,濠江这边的片区完全是待开发处女地。按照中信所做的城市规划,双方将合作建设一条跨海隧道,以58分钟的车程把两岸连接起来,这将大大提升濠江南滨片区的土地价值。这也是吸引中信地产来此投资的因素。作为探索和实践PPP模式的一个落地项目,中信地产将采用分片区滚动开发的模式,不仅负责土地一级开发整理以及海湾隧道、市政道路等基础设施的建设,还将提供学校、医院、公园、博物馆、展览馆等城市公共服务设施,同时还将协助当地政府招商引资。

这样的开发构想得到了地方政府的大力支持。通过这一实践,中信地产自身也在探索向城市开发商和城市运营商转型的发展方向,并提高了为地方政府提供公共产品的能力。

两个目的

金融、工程、实业三类收益中,金融的回收取决于工程的使用率和实业发展。显然,方便实用的工程设施和面向朝阳产业的实业项目是PPP模式的两个最终目的。

一是工程基础设施。例如汕头海湾隧道项目,这是连接汕头南北两岸的重要通道,对增强汕头市的聚集和辐射功能,推动城市扩容提质有着举足轻重的意义。

二是实业等就业载体。路通百业兴,PPP模式以实业和就业为最终取向,创造市场,缔造产业,提供就业,引领人口向此地方此产业进行市场化聚集。依托中信集团综合优势,中信地产初步摸索出一套具有中信特色的城市运营模式,已经在成都、珠海、汕头和前海等地试点发展PPP业务,正在走进一个新的发展时期。

一个时代

放眼国内外,这是一个PPP的时代。

从国内看,我国正在实施新型城镇化发展战略,需要多元化、可持续的投融资机制。PPP模式是一个重要方向,有利于城市建设实现从政府主导向市场主导转变,推进新型城镇化进程。另一方面,全球正在进入互联互通时代,大量工程等基础设施建设项目的实施,也需要地方政府和开发商密切合作的PPP模式。

大规模的基础设施工程需要“市场”与“政府”的“结合”。PPP模式是市场失灵处的公私合补。财政部财政科学研究所贾康在论坛上表示,PPP作为政府和社会资本的合作模式,强调风险共担、利益共享、绩效升级,是制度供给的重要创新,实现了从融资到管理再到治理模式的转型。PPP模式的应用与推广,可以助力打造高标准、法治化的营商环境。

“原来以为吃的是条鱼,一口咬下去才发现是螃蟹。”中信地产副总裁林竹总结了4年来汕头滨海新城项目的开发感受。最后一次吃鱼往往就是第一次吃螃蟹。PPP模式为中信这样的综合公司提供了发挥综合优势的新思路,也为从“市场经济学”与“政府经济学”结合角度研究全新的“中信经济学-中国经济学”提供了案例。这只是开始,理论上和实践中,都有很长、很期待、很重要的路要走

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