土地具有资源和资产的双重性质，既是人类生存的环境空间，也是重要的生产资料，既有自然特性也有经济特性。尤其是对于社会保障还不健全的中国农村，土地更是农民生存的根本。目前，由于受市场不完善等因素影响，尤其是受城乡建设用地市场制度割裂的制约，土地的重要作用不能得到充分和有效的发挥。
党的十七届三中全会提出了“逐步建立城乡统一的建设用地市场”的改革方向,十八届三中全会进一步明确要“建立城乡统一的建设用地市场”。从我国的实际情况看，国有土地市场建立多年，已有一套比较规范、成熟的管理办法；农村集体建设用地市场尽管客观存在，但并不被法律认可，没有纳入政府的统一管理，不能健康发展。因此，建立城乡统一的建设用地市场的关键，是从法律制度上承认，农村集体建设用地与国有建设用地具有平等的地位和权利，须按照同地、同权、同价的原则进入市场交易，并由政府按统一的市场规则进行管理。
乡村非农建设用地市场是农村二三产业发展的必然产物
改革开放后，乡镇企业异军突起，刺激了集体建设用地市场的发展
早在计划经济时期，国家就允许和鼓励农村人民公社根据自身条件，兴办社队企业。改革开放后乡镇企业“异军突起”，上世纪90年代末是乡镇企业发展极盛期，一度占国民生产总值的30%，全国税收总额的20%和全国出口总额的35%。办企业就要用地，当时社队企业所占用的集体土地，已经在市场的调节下流转，且十分活跃。1978年，全国有建制镇约3000个，1985年增加为6600个，1998年达到1.9万个。大量新增加的小城镇，主要是乡镇企业发展带动起来的，也可以说是在集体建设用地市场基础上形成的。特别是经济发达地区如“珠三角”和“长三角”，乡镇企业的崛起，还促成了一批新兴的大、中城市。
由于市场千变万化，企业的破产、兼并、重组是“家常便饭”。这意味着，包括土地资源在内的生产要素的重新配置，势必激活土地使用权转让、转租及抵押、担保之类的土地二级市场。以乡镇企业用地为主的农村建设土地流转，呈主体多元化、形式多样化，流转的数量与经济发展和城镇化水平高度相关。
农民在自己的土地上发展二、三产业，受资金、技术、人才、习惯势力等因素制约，难免存在起点低，布局分散，产品质量差，浪费资源，污染环境，重复建设，盲目竞争等问题，这都需要政府加强管理、指导、监督、协调、服务。
进入21世纪以后，对于集体建设用地市场管理的政策取向逐渐发生很大变化。1998年实施修订后的《土地管理法》第43条规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”；第63条规定，“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。
我国《宪法》规定，土地所有权不得买卖，但土地使用权可以依法有偿使用，具体办法由国务院另行制定。1990年，国家出台了国有土地有偿使用管理条例，但集体土地有偿使用的办法，始终没有制定。新土地管理法把农民在自己土地上发展非农产业的路堵死，农民进城打工，住房、社会保障、子女教育等问题不解决，就不能成为真正的市民，国家征地如不能妥善安置被征地农民的生产、生活，农村地区的社会矛盾更是越来越激化。
在市场经济的大背景下，禁止集体建设用地进入市场，实际上是禁而不止。乡镇企业早期主要分布在沿海发达地区，随着经济社会的发展，中西部的市场机会也渐渐多起来。众多的集体组织和农民在市场机会的诱惑下，甘冒违法风险，寻求发展梦想，同时千方百计地争取土地管理部门以外的政府部门的支持、庇护。例如，一些农村的农户出租房屋给投资人开办酒吧街、餐饮街、民俗街等。至于出租土地和厂房办企业，事关农村经济结构调整，农业和农村管理部门也是眼睁眼闭，乐见其成。中西部省份普遍反映，集体建设用地市场广泛存在、十分活跃，被称为“黑市”或隐形市场，但因法律不允许，不可能纳入政府的统计，因此对这些市场的具体数量、规模，很难搞得十分清楚。
本世纪初以来，党中央和国务院的文件多次提出，要探索集体建设用地进入市场流转的办法。特别是2008年党的十七届三中全会之后，各地纷纷开展有关试验和探索。如重庆的“地票”制度、广东的“三旧”改造、北京的“城中村”改造、成都的统筹城乡发展试验、嘉兴的“两分两换”等等。
“黑市”不被承认，不能纳入政府的日常规范化管理，混乱、无序是很自然的结果。遇到抵押、上市、经济纠纷等超出地方管辖范围的问题，银行、证监会、法院等依据现行法律，对相关市场主体的正当权益也往往不予支持，导致集体建设用地市场难以像国有土地市场那样正常发育。
建立城乡统一建设用地市场的难点
2008年党的十七届三中全会《决定》公布后，社会各界对建立城乡统一的建设用地市场的改革寄予极大期望，要求修改土地管理法的呼声日高。但直到今天，这方面的改革仍然是“只闻楼梯响，不见人下来。”改革之难，修法之难，难在哪里呢？
简要地说，存在着法律障碍、理论障碍和制度障碍。具体一点说，允许集体建设用地进入市场，会与有关“城市土地国家所有”的法律规定相抵触；会挑战诸如“土地涨价归公”等长期流行的理论观念；还会与政府经营土地的职能发生冲突，改变业已形成的利益格局。显然，牵动面之广、之大，绝非土地管理法改几句文字就能解决。
三大障碍中，最根本、最深层次的问题，是政府管理部门承担经营土地的职能，集“裁判员”和“运动员”于一身，在市场上与民争利。政府经营土地，世界各国的法律、制度都是禁止的。我国的政府经营土地制度，是在计划经济向市场经济转轨过程中逐步形成的，有其历史原因。上世纪80年代中后期成立国家土地管理局，负责统管全国城乡地政，一方面加大耕地保护的力度，另一方面在城市逐步推行有偿使用土地的改革。但在长期计划经济的惯性作用下，许多地方政府和一些中央政府部门，对城乡地政管理不“买账”不愿实行有偿用地制度，改革进展缓慢。尽管当时已有研究提出，应把土地管理职能与土地经营职能分设，但那还只是少数人基于理论分析得出的认识，而现实中的主要矛盾，则是如何推进国有土地有偿使用制度改革。在这种情况下，凡试验或实施国有土地有偿使用制度改革的地方，都顺理成章地由土地管理部门承担起国有土地的经营职能，集“裁判员”（管理）与“运动员”（经营）于一身，可以说是受制于当时条件的必然选择。
1998年政府机构改革，成立了国土资源部，土地管理升格；而各地方换届后的领导干部，又多没有计划经济时期无偿用地的历史包袱，城市土地有偿使用制度得以在全国全面确立，政府经营土地的局面也随之全面形成，有关职能越来越强化。1994年开始的分税制改革，使地方政府可直接支配的财力逐渐减少，但事权并没有减少，政府仍然是城市建设投资的主体。为了保证对建设资金的需求，地方政府越来越倚重土地出让收入，逐渐形成所谓“第二财政”即“土地财政”，后来又产生了政府以土地抵押的所谓“土地金融”。据刘守英等人2006年的研究，东部城市建设的资金构成，土地出让收入约占30％，土地抵押融资约占60％；中西部的城市建设资金，土地出让收入约占20％，土地收益权质押融资约占70％。为了保证政府的土地财政和土地金融收入最大化，一个合乎逻辑的选择，是扩大征地范围，不允许集体建设用地进入市场。
同样合乎逻辑的是，现在要实施允许集体建设用地入市进而建立城乡统一的建设用地市场的改革，就必须彻底转变政府经营土地的职能，使政府管理部门只做“裁判员”，不当“运动员”，不再追求土地收入最大化。否则，集体土地入市改革很难推进。2008年党的十七届三中全会后，各级政府和有关方面纷纷加大了建立城乡统一的建设用地市场的理论务虚和实践探索的力度。但几年时间逝去，国家层面的改革最终没能迈出步子。现在回头反思，十七届三中全会《决定》主要涉及的是农村改革，它不是一个全面改革的决定，没有触及政府经营土地的制度问题，结果是征地制度改革和建立城乡统一的土地市场改革都无法落实。
政府用土地财政收入搞建设，本质上是“寅吃卯粮”，加大了用地企业的市场风险，降低了用地个人的生活水平。同时，也隐含相当的金融风险
政府经营土地的弊端
在我国从计划经济体制向市场经济体制转轨的过程中，政府经营土地对于城市土地市场化改革曾经发挥过正面的推动作用；在工业化和城镇化的浪潮中，政府经营土地也有过积极贡献。但随着历史的演进，政府经营土地制度的弊端日益突出显现，现已成为阻碍科学发展的一个主要制度障碍，具体表现如下：
使保护耕地和集约利用存量土地不能实现
保护耕地作为国策提出多年，城市存量土地集约利用也提出多年，但耕地并没有保护住，各地方的城市建设均走的是外延扩张和大量消耗土地资源的路子。其中最主要原因，是政府经营土地的制度使地方政府严重依赖土地财政和土地金融，只能靠不断征地、不断卖地，才能筹集建设所需资金。征地多、卖地多的地方，“发展”就快，这已是公开的秘密。表面看，这是地方政府行为短期化，不顾长远发展；实际上，这是政府经营土地制度规范下的必然结果。任何人到地方政府的领导岗位上，都只能这样做，不可能有别的选择。问题出在地方，根子却在国家的制度安排上。制度不改，保护耕地、节约集约利用资源的目标很难落实。
导致与民争利，成为社会分配不公的重要原因
在市场经济条件下，农民最大的财产就是相关的土地权利。但现在农民的权利受到很大限制，包括不能合理分享被征收土地的增值收益、不允许集体建设用地入市等。究其原因，就是政府经营土地，与民争利。社会产品的分配，以生产条件的分配为前提。农民的生产条件受到不合理的限制，在社会分配关系中的弱势地位，也就不可能根本改变。
政府经营土地使城市里普通市民的利益也受到损害。即使符合规划，也不允许个人和集体自行建设住房，从而使开发商处于垄断地位。在投机、投资需求拉动和政府拍卖土地的推动下，房价虚高，大大超出了中、低收入人群的支付能力，自住性需求无法满足。老百姓为买房而节衣缩食是普遍现象，由此产生严重的民生和社会问题。尽管近年来政府加大了保障性住房的建设力度，恐也难以扭转局面。因为保障性住房使用的土地，依然需要通过征地；建设所需的资金，相当部分还是政府卖地的收入。其结果，可能反而加剧原本已存在的矛盾。
孕育政府信用危机和财政、金融风险
政府出让土地，用地者（企业或个人）要透支未来收益，才能购买几十年的土地使用权。也就是说，政府出让土地所获得的每一笔收入，都有若干企业或个人的负债与之相对应。因此，政府用土地财政收入搞建设，本质上是“寅吃卯粮”，加大了用地企业的市场风险，降低了用地个人的生活水平。同时，也隐含相当的金融风险。
政府用土地向金融机构抵押或质押融资，近年来越来越流行。这种所谓土地金融，则是政府直接负债经营，用未来收益逐步偿还，本质上也是“寅吃卯粮”。目前土地金融的规模已远远超过土地财政，所谓“地方债”，绝大多数属于土地金融。其规模2009年已达11万亿元，为当年地方本级财政收入的3倍。2013年又升至近20万亿。有的一届政府的负债，下届甚至下几届政府都不一定有能力偿还。许多地方政府的偿债能力严重不足，于是靠借新债偿旧债来拖延时间。导致这种局面的根源，是政府经营土地的制度。制度不改，难免会发生类似美欧那样的债务、金融危机。
土地使用权拍卖现场
奢靡之风长期盛行的一个重要原因是，这些办公楼建设使用的不是财政拨款，而是地方政府或部门自筹的资金。这些资金绝大部分来自土地财政和土地金融，来自政府经营土地的制度
导致政府行为扭曲、失控
政府经营土地，既是“裁判员”又是“运动员”，其弊端一是导致市场秩序混乱、不透明；二是为那些热衷于以权谋私的官员提供方便，助长了腐败行为的滋生；三是使企业行为也发生扭曲，不少企业或自觉或被迫与政府官员套近乎、拉关系，甚至违法行贿。长此下去，企业之间不能平等竞争，完善的市场经济体制很难真正建立。
政府经营土地制度使不同层级政府的职能发生错位，降低了行政管理效率。中央和省级政府是不直接掌握任何土地的，其主要职能是管理。而城市政府，不论层级大小，都直接掌管土地，其职能是既有管理，又有经营。当经营与管理发生矛盾时，由于经营利益涉及地方发展，必然导致管理服从经营，而不是相反。我国与西方国家在经济宏观调控方面有很大不同，西方国家主要是政府调控企业和个人，而我国则更多是中央政府调控地方政府。其原因之一，即在于此。
政府经营土地制度还使社会对政府行为的监管出现盲点，致使政府的行为失控不能及时得到纠正。例如，近十几年我国城市的建设与发展取得伟大成绩，同时也存在不容忽视的问题。其中一个突出问题是“楼堂馆所”风起云涌，严重脱离中国作为发展中国家的实际。“楼堂馆所”中最为抢眼的，又是政府办公楼的建设。走遍中国大地，不管是沿海发达地区，还是中西部落后地区，普遍都可以看到，位置最好、最气派、最豪华的建筑，不是学校、医院，而是政府办公大楼。围绕着政府办公楼的大广场、大马路、大花园等，也已比比皆是。
这种奢靡之风长期盛行的一个重要原因是，这些办公楼建设使用的不是财政拨款，而是地方政府或部门自筹的资金。这些资金绝大部分来自土地财政和土地金融，来自政府经营土地的制度。由于不是财政拨款，有关上级的财政、投资、土地、建设、审计、机关事务等管理部门都疏于管理，助长了下级政府行为的失控和不正之风的蔓延；也导致一些干部形成政府无所不能的观念，养成为所欲为的霸气，从根本上颠倒了“公仆”与“主人”的关系。
综上所述，无论从哪个角度分析，要实现中央提出的各种改革任务，健全社会主义市场经济体制，统一城乡发展，保障民生，构建和谐社会，保护自然资源和生态环境，防范金融风险，推进反腐倡廉，都必须彻底改革政府经营土地制度，切实转变政府管理部门经营土地的职能。这也是建立城乡统一的建设用地市场的题中应有之意。
可操作性分析与建议
党的十八届三中全会《决定》既明确了要建立城乡统一的建设用地市场，又对改革政府经营土地制度做出了重要部署。《决定》在生态文明制度建设专题里，把土地管理纳入自然资源管理，明确提出要把所有者权利和管理者权力分开，“使国有自然资源资产所有权人和国家自然资源管理者相互独立、相互配合、相互监督”，这是国家治理思路的重大调整。若按此付诸实施，政府的自然资源行政监管部门将不再经营土地，而是集中精力做好“裁判员”，主要考虑如何编制国土规划并依据规划实施空间用途管制、平等保护各类产权、规范和监督市场秩序、开展国土整治，等等；新组建的代表国家行使国有土地所有权的部门，则专作“运动员”，在相关行政权力的监督下，与其他市场主体平等竞争。这样一来，长期困扰人们的征地制度改革和建立城乡统一土地市场改革的种种难题，都将势如破竹，迎刃而解。
但是，实施这方面的改革需要一个创造条件、逐步推进的过程。例如，政府的自然资源监管部门不再经营土地，意味着政府没有了土地出让收入，而政府今后加大公共产品和公共服务提供的力度，所需资金须通过深化财税体制改革才能解决。地方建设所需资金，则须通过进一步改革投融资体制，更多地依靠社会投入。也就是说，取消所谓的土地财政，必须要有新的“替代物”，才能尽量避免或减轻体制、机制转换可能引起的“阵痛”。又比如，农民的宅基地能不能流转，与户籍制度也紧密相关。建立与发展土地市场，还需户籍制度改革的配合。最近，党中央审议批准了财税体制改革方案和户籍制度改革方案，其推出速度之快，超出很多人的预期。估计二、三年后，即可有明显成效。到那时，再推出转变政府经营土地职能的改革，阻力会比现在小得多。从中央对改革实施的部署中，可看到中央的改革决心坚定不移，改革的具体路径则是先易后难、先单项后综合，按照清晰的“路线图”稳步推进。
改革的总体进程由中央掌控，同时有大量工作需要社会各界积极参与。为此建议：
抓紧进行修改相关法律的准备工作
土地管理法中“各项建设必须使用国有土地”和“农村集体土地不得用于非农业建设”的表述，可考虑调整；关于“政府土地管理部门可以经营（出让、出租等）国有土地”的有关表述，建议改为“按照对国有和集体的土地实施平等保护的原则，对统一的城乡建设用地市场进行监管”。城市房地产法、物权法等其他法律的相关论述，也要作相应修改。
研究设定公有制条件下的土地产权体系
在土地私有条件下，土地所有权与土地使用权、土地经营权、土地收益权等可以适度分离，但与土地处置权却不可分离。我国是社会主义国家，在土地公有制条件下发展市场经济，土地所有权不能自由交易，但使用权、经营权乃至收益权，都可以在限定的条件下进入市场，具有一定的处置权利。因此，土地私有制的土地产权体系已不能适应我们的发展要求，需要重新设定一套土地公有制的土地产权体系。要明确界定土地产权的类别，及每一类产权具有什么样的权能。例如，农地的承包经营权作为土地使用权的一种，享有收益权和一定的处置权，权利人可以把经营权流转出去。而单纯的经营权虽然也有相应的收益权，但处置权则进一步受限，只有抵押、担保权，没有转让权。
积极推进国家规划体系和规划体制改革
在集体土地上发展二、三产业，必须符合规划，实施用途管制，这是毫无疑义的。现在的问题是，各部门规划不能衔接、难以落地，加之规划多变，因而无从实施用途管制。这种状况亟需改变。
需要改革规划体系。各部门的规划进行整合，成为统一的国土规划，作为国家的中长期规划，和国家经济社会发展规划一起作为实施空间用途管制的依据。
其次是需要改革规划体制。多头规划和多变的规划，使市场主体无所遵循，无从预期，行为必然短期化。改革的方向是公众广泛参与规划的制定，交由人民代表大会审议批准，实际上是把规划上升为法律，政府只有实施规划的义务，没有修改规划的权力。这样才能为各类市场主体提供基本的行动指南，有利于市场行为的规范。
积极探索规范集体建设用地市场的管理办法
例如，广东省2012年建立了农村资产交易网络管理平台。包括农民的承包经营权、宅基地使用权，集体建设用地使用权，以及厂房、商铺、农机等各种固定资产的出让、出租、转让、转租、买卖等一切市场交易活动，都必须在网上申报，由乡镇以上政府按照管理权限审核同意后，采取竞卖或竞标方式进行交易，并交纳少量税费。一切有关环节都在网上操作，任何地方的任何人，只要登录有关网络就可查看所有的交易。由于网络管理公平、公正、透明，能够切实保障交易双方的合法权益，因而深受广大农民欢迎。广东的这一做法，为集体建设用地市场的规范化管理，积累了宝贵经验。
¨ 本文为国土资源部咨询研究中心课题《建立城乡统一的建设用地市场研究》的总报告，本文由黄小虎执笔。本刊有摘编。
* 黄小虎，中国土地学会副理事长。
