经济导刊
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解放土地

——论土地信托机制对农地流通的重要意义
蒲坚 来源:《经济导刊》2014年10期 2014.10.27 14:19:17
土地信托是在不改变农村土地集体所有权和农民承包权的前提下,将分散于农民手中的土地使用权集中于信托平台之上,厘清法律关系、明确各方权益。将信托这一金融工具引入土地流通领域,行成新型土地信托模式,是解决农村问题的一个新途径。

土地是人类安身立命之本,是农业最基本的生产资料。土地制度是最具基础性的社会经济制度。

农村土地流通问题的提出

我国正处于工业化、城镇化快速发展的历史阶段。农村大量劳动力离开农业生产,进城务工经商。在农村土地集体所有和家庭承包制条件下,离乡农民的土地承包权流转(或土地流通)问题逐渐突出。

当前,农村土地(在务农者之间)的流转,已达到相当的规模。[1] 但即使达到如此流转规模,由于流转方式的不规范、以及土地使用权流动的“制度性摩擦”,十分不利于土地的合理利用。不少地区出现了土地闲置抛荒现象。这里的关键问题在于设计合理的机制,让离乡农民愿意从土地中退出,合理地实现土地承包经营权的让渡、交易、转换和受益。

另一方面,家庭经营为主的“包产到户”所激发的微观效率增长空间已经基本用尽,小规模分散经营已不适应农村生产力发展的要求。农村人地关系的变化,迫切需要对土地进行科学规划和合理利用。这同样涉及土地流通问题。

我国土地制度在实践中遇到的问题

我国实行土地的国有制(全民所有)和农村集体所有制。按照相关法律,农村土地属于村集体所有(少数是乡镇所有),由村集体经济组织或者村民委员会经营管理、向村内家庭发包(荒山荒滩可招标拍卖);法律也对农民土地承包经营权的使用权限做了规定。[2]

农村土地法规面临需要讨论的实际问题

农地权属的界定问题。法律规定农村土地属于集体所有,“集体”的界定包括乡(镇)、村两级;但《农业法》、《土地管理法》还加上了村内农业集体经济组织。

土地承包经营权的法律界定。目前的解释基本限于耕种权和收益权。但经营权属于使用权,从中可衍生出转让、转租、入股、抵押、收益等项权利。关于农地使用权的主体、地位、界限、获取与转让,还没有明确的法律规定。

对农村土地流通(流转)的限制。法律不仅限制土地流通后用途的改变(这是必要的),还包括对抵押和继承的限制(抵押权限于“四荒地”,继承限于林地)。此规定是为了防止农民失地(农地有社保功能),但土地的转让又使农民现实地失去土地。关于对继承权的限制,如果土地流通不能限制在村内,就不能以继承人非本村社成员为由否定其继承权。

上述限制的出发点,是为了保障农民基本生活、保障村社农民集体的土地权利。但随着农民的大规模流动,土地权益的转移和流动已成为客观的需求。

法律对土地流转(流通)方式的限制,导致土地权益的不稳定,同时带来一些具有长期性的问题。

一是农民耕种的短期行为。对地力的超负荷使用,导致耕地质量下降、生态环境失衡,草场退化和沙漠化等,种种现象触目惊心。

二是耕地流转不畅使农地趋于细碎化。据农业部农村固定观察点调查:农户平均经营耕地面积,从1990年的0.53公顷减少到2000 年的0.49公顷(7.34)、块数达5.86块,导致农业生产成本高、效益差,适应市场能力低,制约农业生产力发挥。

土地流通不规范,侵权和非农化倾向较严重

按中央文件规定,农地承包权流转不得改变其集体所有性质、不得改变农业用途,不得侵害农民的正当利益。[3] 但在实际执行中,由于农民社会知识占有量不足,土地流通中违规侵权现象严重。一些地方用变相的行政手段干预土地流通,土地流通双方主体不合法,有的流通合同无农户签名、无书面委托,不尊重农民的主体资格和意愿;土地流通定价不合理(一般为400-600/亩年,且租期过长。2012),农民仅仅获得眼前实惠,侵害了农民的长期合法权益。农民土地流通收益不稳定。流转后土地用于非农用途的情况较多。

看来,问题的主要根源,是以“块块”为主的土地管理体制。

立足国情推进土地流通的新视角

研究土地流通问题,离不开对土地和人的研究。土地流动,一方面是财富的流动,同时也是人的流动,也就是“人的城镇化”、人力的解放。

近些年,关于中国土地制度走向的讨论很热烈。例如,有人建议将农村集体土地国有化,但这意味着农村基本制度的重大变革,不利于农村的稳定发展。

更有人主张集体土地私有化,似乎只要私有化了,问题就会迎刃而解。但农地私有化不符合社会主义的根本原则,它将导致土地兼并和急剧的贫富分化,不可能提高多数农民的收入、调动生产积极性。私有土地更有可能被转用于收益更高的非农产业,危及基本耕地红线。中国并不具备美加澳等国土大国在土地私有制下实现“大农业”的条件。如果仅凭抽象的“原理”、照搬外国教条,或囿于臆想的“顶层”设计来为改革发展“支招”,不是对国家负责的态度。

要从中国现实出发,从宪法逻辑出发,以全民族集体知识为依归,探索和创新土地流动方式及运营效率。

我国农村土地流通制度改革的目标体系,应包含三个层面:

一是社会公正。以共治、共享、共有为前提,以共同富裕为本质追求。让农民在新型土地财富的实现中,安全、稳定、可持续地共享成果,缩小城乡分配差距。

二是经济效率。挖掘土地潜力,释放土地价值。实现土地集约、资产活化、权益流动、持续受益。

三是服务三农。在市场化、城镇化潮流中,焕发农民的知识性进步、农村的现代化活力和农业的科技化效率。

要设计有利于农地使用权流转的制度和机制,在坚持农村土地集体共有、农民承包权不变这一前提下,明确农民集体所有权的存在形态及权利界限,给农民以生产的安全感,切实保障农民土地权益,更好地实现农村土地的综合效益。

要兼顾公平和效率。既要发挥市场力量对现代知识农业集约效率的正面作用,同时坚持共同富裕原则,警惕大资本介入土地流通以及可能产生的“负外部效应”,依法从严监管,防止权钱交易,不能出现新一代大地主、扩大贫富鸿沟。

经过具体的实践,我们认为,将信托这一金融工具引入土地流通领域,形成新型土地信托模式,是解决问题的一个新途径。这是在市场化大环境和现行土地制度条件下,探索内在逻辑完整性和现实操作可行性统一的、兼容并包的土地流通制度的很好的切入点。

信托的基本功能和“共有制”特点

信托的基本功能

信托业与银行业、证券业、保险业共同成为四大金融支柱。信托的最初含义是“受人之托,代人理财”,基本制度设置是所有权、经营管理权和受益权分离,委托人、受托人、受益人分立。[4]

信托制度具有财产独立、风险隔离、产权分离及权益重构的特点。这种制度安排,不仅在财产管理方面具有明显的优势,而且可以衍生出金融功能、经济功能和社会功能。

信托的金融中介功能,首先体现在资产的转换和配置功能。通过推出不同期限的信托产品(信托贷款、贸易融资、股权投资、资产证券化等),聚集社会闲散资金、集中调节,以适应融资主体和受托人不同期限、不同规模的投融资需求。投资类业务也可借助其他金融工具(如个人和中小企业小额贷款)筹集资金。

通过信托方式,受托人将委托人的财产,进行集中的、专业化的管理经营(投资),既满足委托人的资产多样化管理需求,同时节省了分散的多个委托人的信息处理成本(交易费用),从而提高金融资源的配置效率。

其次,信托的金融中介功能体现在受托激励及监控功能。受托人须接受委托人的监督,为委托人的利益服务,严格内部管理和激励机制。利用风险隔离和权利重构功能,在信托产品的投资策略、投资领域、组合性、避险性,以及交易结构、收益结构、信用增级手段等方面,实施严格的风险控制措施。

信托作为金融集成平台的整合与扩展功能

信托业的兼容性和延展性好,具有横跨资本市场、货币市场、产业市场的优势,可结合直接融资和间接融资,拓宽融资渠道。信托业务模式广泛,工具多样灵活。间接融资业务如提供存款合同、提供信托贷款、买入返售、固定回购及各类收益权信托等负债类产品,促成社会资金向投资的流动。以及证券投资、股权投资、债权投资及权益信托等形式。通过系统性服务,满足实体经济多样化、多层次的融资需求。

随着市场环境、法律与政策的逐步完善,信托不断被赋予新的内涵,渗透到各经济领域。通过“集合信托”服务中小企业融资就是其中一例。将多个委托人交付的信托财产(动产、不动产或知识产权等)打包,集合管理,再统一发行信托计划进行融资,然后将资金分配到各家企业。这种形式手续较简便,在融资规模、期限、利率等方面比较灵活,使用限制较少。通过信托的多功能优势,可形成信托、担保、银行等多方互动的融资平台,是破解中小企业融资难的有效尝试。

当前农村地区的正规金融业务只能满足约1/3的资金需求,在农村地区发展信托业务,也有利于带动贷款、抵押、担保等金融业务,改善农村融资环境、提高金融服务水平。

信托业具有“共有制”特点

经过30多年的发展,信托业已进入大发展时期。据中国信托业协会数据,20092012年,全行业管理资产规模分别为:1.222.023.047.47万亿元,年增长率在50%以上;至20136月,资产规模已突破9万亿元。

信托业兼有产权明晰和收益共享的特点。据2009-2012年有关数据,银行业自身收益占总收益的41.3%49.1%,信托公司自身收益仅占总收益的10.7%-17.5%。在信托公司的收益分配中,受益人得到了较大部分。

信托项目的运作也体现了产权多元化和包容性,实现了金融普惠和资本民享。一般情况下,信托业务的投融资方式,是在设定项目的基础上再集合资金;项目执行中如遇到问题,委托人可以介入项目,与受托人共同商议解决之道。这是信托和其他融资形式的重要区别。

信托制度的“三权分立”和“集合分享”机制,决定了它不单纯是一种金融工具,而且是一种中间制度安排:即在法律框架内,实现个人财产社会化、权利清晰化、利益分享普惠化;体现了内涵更丰富、形式更自由、目标更包容的产权制度。既遵循市场规律为社会创造财富,同时又以共同富裕为公约数。这在某种程度上可以被看作新型的“共有制”。[5]

信托机制为土地流通提供新途径

土地信托业务的操作特点

农村土地承包经营权信托(简称土地信托),是在不改变农村土地集体所有权和农民承包权的前提下,将分散于农民手中的土地使用权集中于信托平台之上,厘清法律关系、明确各方权益。

委托人(农民)在一定期限内将土地使用权委托给受托人(信托公司),受托人按照土地使用权市场的需求,通过规范的程序,以土地出租等方式将土地使用权在一定期限内依法、有偿转让给其他公民或法人从事农业开发经营。

通常的操作方式是二次代理。一次代理即委托代理,依照农民本人意愿,把土地承包经营权委托给村委会(或与政府有关的某机构)。二次代理即信托代理,村委会(或与政府有关的某机构)作为土地所有者,将整理好的土地信托给信托公司。由信托机构统一管理和经营。

对农民来说,通过土地信托制度,可以规范土地代际传承,防止失地;可保证农民获得租金形式的固定收益,并分享农业集约化科学耕种带来的增值收益。

也可以用财产收益信托形式,将土地流通与社会保障挂钩起来。国家对农村社保“垫底”,土地信托的部分收益则用于提高保障水平,维护农村发展与稳定。

土地信托化:农村土地流通的新体系

土地信托化,就是以集体所有制为基础,利用信托制度的特点,将土地分解为价值资产和实体资产,农民享有受益权和最终处置权,而信托机构享有经营权。土地信托化是农村土地流通的新体系,具有产权清晰、利益直接、风险共担、效益明显、操作简便等特点。土地信托化具有以下重要功能:

明晰农地产权主体和产权结构。土地信托通过信托登记、合同、委托人大会等法定表述系统,将土地资产间接地具象化、量化到每个拥有土地承包权的农民,保障了委托人(农民)的权益,也界定受托人的使用权。农户拥有土地受益权和最终处置权,信托公司作为受托人拥有暂时经营权。这样就防止土地向少数人集中,兼顾了公平与效率,实现利益分享普惠化。

将土地承包权进行金融化和资本化改造。通过信托平台,土地资产活化为可以携带的信托资本,农民作为受益人参与土地收益分配,并得到法律的认可和保护。这将使农民对实物土地的占有观念逐步淡化,让他们在转入非农就业的过程中摆脱小块土地的牵挂,安心务工创业。土地承包权的转让也不影响信托机构行使实物土地的经营权。

推动生产要素的流动和优化配置。通过土地信托,在保护农民土地权利的前提下,能把细碎的土地适度集中,流转到专业合作组织或种植大户手中,发展规模化、集约化生产,向现代农业转变。通过返聘农户,还可以使他们得到务工酬劳,跳出传统的种植模式,获得稳定的农业收入,并提高农村组织化水平。这同时也有利于构建“土地看护人”机制,让农民把土地当作自己的财产认真管护,实现可持续利用。

农村土地信托流转的实践

浙江绍兴、湖南益阳、福建沙县、安徽宿州等地农村,率先引入信托方式,创新农村土地流通机制。其中,绍兴的土地流通率超过50%,沙县达到62%。河南安阳、江苏、北京等地也开展了土地流通信托试点。这为新阶段农村改革发展探索了新路子。

浙江省绍兴县案例

该县2001年率先试行农村土地承包经营权信托流转,已形成了一定的规模,操作也比较规范。该县设立了县、镇、村三级土地信托机构。县镇两级设立土地信托领导小组,主要分管领导和相关部门为成员单位,负责土地信托日常工作;村级土地信托服务机构是村经济合作社。责任分层,垂直管理。

三级土地信托服务机构是土地信托流转的受托人,负责登记和发布土地供求信息、推介土地开发项目、协调供求双方、指导签证、追踪服务和调处纠纷等。

农户如愿意转让土地(耕地、滩涂、山林)承包经营权,或种养殖大户和工商业主需要受让土地,可委托三级服务机构办理相关信托业务。

农户将拟转让的土地承包权委托给村经济合作社,村经济合作社将该地块信息(类型、位置、面积、承包权证)汇总到镇信托服务站登记建档,镇信托服务站发布土地信息。本镇种养殖户可优先投标,如本镇农户无力消化本镇拟流转土地,可由县信托服务中心招标发包。经镇、县两级配对,村经济合作社与招标者谈判,签订土地使用权承包(倒包)合同。

这一模式(操作流程概况详见图l)并非真正意义上的土地信托。因为县镇中介信托机构仅起到信息归集和中转服务作用,并不受让土地的各项权利。村经济合作社是集体土地所有权代表,与农户签的合同是普通的委托代理行为。

福建沙县农村土地信托流转案例

随着“沙县小吃”在各地城市走红,沙县大批农民外出经营务工,土地闲置问题突出,甚至连片耕地被弃耕抛荒。

该县2009年启动县级土地交易市场,2011年开展农村土地承包经营权信托流转试点工作,成立了源丰农村土地承包经营权信托有限公司(县级,简称农地信托公司),在各乡(镇、街道)设立了农地信托分公司。形成了政府指导下的企业运作的土地流通模式。

由于该县夏茂镇可成片流转的地块较多,故在当地设立镇级金茂农地信托公司,由县级农地信托公司对进行其业务指导。

信托业务程序:信托调查→信托申请(村委会向信托公司提出)→信托公司实地调查核实→土地委托(村委会与农户签协议)→土地信托(村委会与信托公司签合同)→信托登记(土地信托公司向县农业局办理)→土地信托公司对信托土地行使经营管理(自主经营、流转给第三方等)。对信托土地实行统一对外流转。

收益分配:达成流转意向后,农户获得定金(为年租金的10%-20%);签订土地流通合同后,项目业主向农户付足一年租金。对所信托土地的改良产生的增值溢价部分,农户得到其中的60%,其余由信托公司支配作为发展基金。土地流转后,由信托公司申请对接的市、县项目配套资金,其中60%为无偿扶持项目业主,其余作为信托公司的投入,在流转期内逐年向项目业主收回。收回资金的60%返还村集体。

沙县农地信托流转,取得了很好的效果。流转土地全部纳入信托流转,面积12.3万亩,其中规模种粮3万亩,机械化耕作70%以上。这一形式主要有以下优点:

一是规范管理,保障各方权益。早期的代耕代种、转包租赁等属于松散型流转,期限短,合同不规范。通过土地信托进行集中流转,按章程规范管理运作,可避免产生不必要的纠纷。土地信托公司作为中介,要对委托和受让两方负责。

第二,土地信托是企业行为,对项目的引入更为审慎严格,这有助于提高银行机构信心,方便信贷。集约经营和技术投入提高了生产经营效益,使农民从农业中增收,促进了抛荒地的开发与复耕。

三是提高流转效率。项目业主可直接受让农地信托公司收储的土地,其他繁琐的流程及优惠政策的落实,可由信托公司代办,从而有力推动了农业的规模化经营。

四是引导长期投资,促进农业项目做大做强。沙县土地信托机构是国有企业,为项目业主提供有力的经营保障、对接惠农政策,通过合约形式鼓励项目业主长期投资、完善农地基础建设。如金农高优农业合作社,对所经营土地统一规划布局,累计投入200多万元,建设50个温室大棚,完成喷灌、滴灌及机耕路硬化建设,建立无公害蔬菜种植、立体特色养殖、水稻新品种、高标准水稻等示范区。合作社销售收入、盈利和社会股金分红均有显著增长。

中信信托的安徽农地信托计划

为满足规范农地流转、解决“三农”融资问题的需求,中信信托有限责任公司设立了“安徽农村土地承包经营权信托计划”。该计划设立A类受益权,将农民零散的土地进行集约化经营;引入B类和T类信托受益权,前者所募集资金用于土地整理,后者主要向A类基本受益权提供流动性支持。

通过结构化设计,使A类信托受益权可以向银行或中信信托等金融机构进行质押贷款,或在土地交易所内柜台转让。土地信托流转被赋予金融属性,便利了农民进城就业。

信托计划存续期内,受托人可根据项目内土地整理等投资需求,发行适当规模的B类信托单位募集资金。条件成熟时,也可与商业银行、专业性农村小微贷款机构合作,向参与土地信托流转的农户提供贷款资金支持,以土地流通信托为平台构建服务“三农”的金融生态链。

T类信托单位,是在信托计划出现兑付A类基本收益、B类投资本金或预期收益的流动性资金缺口时,由受托人决定发行以补充资金需求。

以安徽宿州农地信托项目为例:

此项目中,委托人是宿州市埔桥区政府,受托人是中信信托有限责任公司,受益人即委托人,承租方(兼服务商)为安徽帝元现代农业投资发展有限公司,保管人(兼监管人)是中国农业发展银行。

信托财产为埔桥区朱仙庄镇朱庙、塔桥两村的5400亩土地承包经营权(性质是基本农田和一般农田,农户承包期1995-2025)。

涉及该信托计划的农户分别与两村村委会签订了土地承包经营权转包合同,指定用途为适度规模经营和发展现代农业。转包价格为1000斤中等质量小麦/亩年(或按国颁指导价兑付,1000元保底)。经村民大会协商同意进行土地流转(两村村委会与朱仙庄镇政府、镇政府与埔桥区政府,需分别签署土地委托管理合同)。

埔桥区政府以委托人的名义,将该5400亩土地承包经营权作为信托财产,委托中信信托设立信托(受托人)。承包期限12年(2013.92025.10)。双方签署《A类信托合同》,附件规定:“委托人保证其有权处置上述土地承包经营权,并承担因土地承包经营权取得过程存在瑕疵而造成的损失”。

A类基本租金1000/亩年(贴现率10%,期限11年)。土地预估价值1万元/亩。扣除资产维护费用,A类信托单位规模5400万元(折5400万份A类信托单位)。BT类信托收益权暂不发行。

中信信托设立“中信·宿州农村土地流通集合信托计划”,对信托计划进行管理经营,出租给安徽帝元。由该公司运作“帝元现代农业循环经济产业示范园”,总投资预计9.41亿元(温室、农业辅助设施、基础设施等)。帝元农业作为服务商,需提供土地流通、土地整理方面的专业管理服务,并按合同确保所获租金收入覆盖全部A类基本收益。

总结和建议

农村土地信托流转,是在现行农村土地制度下,为适应城乡要素大规模流动的形势,有关农村土地使用权流转规则创新的重要尝试。在实践中,它也被证明是一种行之有效的运作方式。

通过土地信托机制,规范了农村土地承包权的流动,保障土地流通的合法、公平和有序,保障农民权益;有力推动各农业要素优化组合,支持适度规模经营和发展现代农业,增加农民收入;有利于吸引资本形成多元、长期的农业投入机制,实现土地资源可持续利用;有利于释放农村剩余劳动力向非农产业转移。以土地流通信托为平台构建农业金融生态链,可以改善农业融资环境。

为进一步创新土地流通实现机制,提出如下建议:

基于土地信托化,创新农村金融机制。为发挥信托制度优势,弥补其不利因素,创新土地流通机制,有必要构建土地信托银行,以信托为主要投融资形式、兼顾信托与银行功能。

政策支持。鼓励从事集约型农业生产的企业或经营大户,通过土地信托实现土地的规模化经营;对上述企业或个人给予一定资金支持,包括项目补贴、贷款贴息,在确保农民不失地的前提下以土地使用权抵押贷款。

政府引导,市场运作。在土地信托化过程中,政府应给予重视并加强引导和规范,发挥乡镇和村组的作用,不搞强迫命令,按市场规律推进土地流通。

建立多层次的农村保障体系。健全农村社会保险、社会救济、优抚安置、社会互助制度,推进农村合作医疗,为土地流转解除后顾之忧。

规范农村集体建设用地。严禁耕地“搭车”入市。建立农村集体建设用地交易中心,依法流转。构建土地收益分配机制,明确增值收益用途(社区基础设施、公共服务),惠及农户。扼制地方政府乱占滥用农村集体建设用地、造成大量农民失地的行为。

保障农民分享土地市场化成果。规范集体经济组织在土地收益方面的分配行为。将土地流通收益优先用于农民的社会保障,让农民享受土地增值收益。

 


[1] 2012年,全国耕地流转面积2亿亩。有6个省的流转面积超过30%3个省低于10%。流转形式包括:转包、出租、互换、入股、转让、代耕及其他;其比重分别为49.3%28.9%6.5%5.9%4%5.5%。在受让流转土地面积中,农户占64.7%,专业合作社15.8%、企业9.2%;土地向专业大户、合作社、企业集中的趋势明显。

[2] 参见:《农业法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》、《担保法》。

[3] 中共十七届三中全会《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》。

[4] 根据《信托法》,在信托这种财产管理制度中,财产权利被区分为名义所有权、实际所有权及管理权,三者分别为委托人、受托人与受益人。受托人拥有财产的名义所有权,可以对信托财产进行管理、运用和处分;受益人拥有实际财产的所有权,可享有财产权产生的经济利益。

[5] 笔者认为,共有制是以财产社会化为特征,既能容纳多元产权主体化,又能激发个人知识性潜能的一种新型所有制模式。

 

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