经济导刊
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钢丝上跳舞的美国政府债务

赵亚赟 来源:《经济导刊》2015年3期 2015.03.06 15:51:03
截至2014年12月17日,美国政府的债务总量已经达到18万亿美元。美元是国际主要储备货币,如果美国政府的债务问题继续恶化,将对全球经济复苏构成威胁。本文分析了美国政府的债务结构,指出美国公共债务的主要问题是严重依赖短期债务维持运行,基本手法是用超低利息减轻财政负担。美国公共债务主要由发动战争和经济萧条导致,政府的债务偿还能力并不乐观,政府债务长期趋势只有上涨。

美国政府债务近年来不断急速飙升,不断突破美国国会为了控制财政风险而设置的上限。目前债务总量已经达到18万亿美元(截至20141217日)[2]。美国是世界上最大、最有影响力的经济体,美元是国际主要储备货币,政府债务问题不仅仅是美国自身的问题。如果该问题恶化,将对全球经济复苏造成巨大威胁。解决这一难题要从当前美国政府债务的结构和财政状态等方面入手。

美国政府的债务结构和财政困难

美国政府债务不包括两房债务、联邦政府担保的债务以及无资金支持的责任和债务(医疗保险、医疗补助和社会保障等)[3],如果按中国的统计标准,美国政府的财政负担要比披露出的数据更大。

目前美国政府债务结构如下:政府部门间互相持有4.9万亿美元(包括 2.8万亿美元的社会保障信托基金亏空)。公开市场持有12.5万亿美元,这涵盖公开市场上的任何买家,包括外国政府。美联储管理的美联储公开市场账户(the Feds SOMA)持有2.2万亿美元 (之外还有1.6万亿美元联邦政府背书的债务)。公开市场的份额中有1.46万亿长期债券(20 -30 年),8.03万亿中长期债券(1-10 年),剩下是短期债券和中长期通涨保值债券。[4]

美国联邦政府的欠债主要分为两种:一种是公共债务;另一种是政府基金账户负债。

美国公共债务,即众所周知的政府定期拍卖的各种短期、中长期和长期债券。当政府出现财政赤字又没有足够的现金流时,美国政府可以通过这个方式筹资。从小布什政府开始,美国政府连年巨额赤字,不得不依靠发行债券来维持政府运营。债券的买家可以是一个主权国家(各国政府)、主权基金(如阿联酋主权基金)或者地方政府(比如马赛诸塞州的地方政府信托基金),也可以是普通的机构投资者(比如高盛、摩根大通之类的投行),甚至普通老百姓。金融危机后,美联储也开始加入到美国国债的买卖中来。

美国政府基金账户负债指的是美国财政部出现盈余的关联账户,包括政府信托基金(最主要的)、循环基金和专项基金等(如社保基金账户,医疗基金账户,交通信托账户)的亏空部分。这些账户使用和运作受严格监管,按照法律指定的用途运营,比如用于养老金支付,公共设施维护支付等。这部分钱来自美国公民缴纳的各种保险费和福利费,并成立各种信托基金,供专项使用,盈余部分不算做政府收入。社保信托、医疗信托、军人退休和医疗信托、文明退休和残疾保障信托这几个信托基金,构成了美国绝大部分的政府基金账户负债。

美国公共债务的主要问题是严重依赖短期债务维持运行,基本手法是用超低利息减轻财政负担。

20世纪90年代以来,美国政府的公共债务和政府基金账户负债一直在增长,经过了克林顿卸任之前的一段短暂财政盈余,随后就进入了债务——主要是公共债务——飞速飙升的时代。政府基金账户负债在金融危机时一度占到总债务的43%,之后降到30%以下,目前上涨趋势得到遏制(图1)。而公共债务却持续飙涨,现已占总债务的71%,预计2014年与美国GDP的比值将达到102.9%

美国持有的公共债务中,中长期债务(notes)占到总公共债务的67%(为总债务的47.57%),长期债务和短期债务的比重次之。尽管如此,美国政府严重依赖短期债务周转。从2001财年到2013财年,美国每年应支付的短期债务本金占总债务本金的80%以上。即便是在财政盈余的克林顿执政时期末(2001财年),所需支付的短期债务本金也占到总债务的81%。金融危机期间(2009财年),美国政府所要归还的短期债务本金已达到当期偿还总债务本金的89%

(资料来源:《看懂美国债务》, Thomas Jefferson

美国政府债务总计

 

1 美国的公共债务

 公共债务

总量(百万美元)

bills

1386402

notes

8082061

bonds

1492110

TIPS

1019148

合计

11979711

2013GDP

16568000

公共债务/GDP

 72.31%

(数据来源:http://www.treasurydirect.gov,数据统计截止20131021日)

尽管美国政府的债务越借越多,但是美国政府需要支付的利息比例却越来越少。根据美国财政部的数据,2000年以来,美国政府公共债务的平均利息已经由6.63%降到了史无前例的最低点2.43%。这大大减轻了美国财政部的支出负担。近20年来,美国政府需要支付利息最多的时期,反而是财政尚有盈余的克林顿时期(一度占财政支出的15%),而今政府利息支出只占财政总支出的约6%。除了20世纪40年代中期以外这几乎是处于历史最低水平(图2)。

同样,自2002年以来,美国政府每年支付的利息和本金的比值几乎严格控制在3%4%之间。而且美国政府严重依赖发行超低利息的短期债务来维持低融资成本。预计在接下来的国会谈判中,共和党和民主党将达成新的债务上限;随着大量短期债务的到期,美国财政部将继续发行大量短期债券来维持运营。与此同时,这将使美国财政部所要支付利息和本金的比率进一步降低。美国政府每个月保持两万亿美元左右的短期债务用于维持流动性,而这部分的债务融资成本几乎为零。由于外国投资者持有大量中短期美国国债(图3),可以认为美国政府在很大程度上依靠美元霸权地位来剥削外国投资者,获取廉价资金。

数据来源:http://www.treasurydirect.gov

2 美国公共债务年应付利息本金比(%

(数据来源:同花顺咨询软件)

3 外国投资者持有美国国债增长趋势图(2000.3-2014.6

美国政府的债务偿还能力

美国政府能否解决财政问题,取决于其债务偿还能力,即开源节流的能力。从数据上来看,虽然美国政府似乎在“开源”上不尽如人意,但毕竟有所进展;不过支出不仅没有减少,反而增大了。

财政收入状况

美国的财政收入主要来自7个方面:个人所得税、公司税、社会保险和退休保障费用、消费税、遗产税与赠与税、关税和其他税收。其中,占比最大的政府收入主要来自个人所得税(约占45%-50%)、社会保险和退休保障费(约占30%-35%)和公司所得税(约占10%)。美国名义GDP增速一直保持在3% 4%左右,但占政府最重要的3块收入所占GDP的比重却在下降。尤其是个人所得税,占GDP比重由20009.76%下降到2013年的6.92%,社会保障和养老金收入由2000年的6.34%下降到2013年的5.11%,公司税占比也几乎处于历年来的最低值为1.27%(图4)。

(图中英文排版是改为中文。分别为:个人所得税;公司税;社会保险和退休保障费用)

(数据来源:http://www.treasury.gov/

4 美国政府主要收入占GDP之比

客观来说,近年来美国政府一直在努力改善其财务状况,其财政赤字由2009年最高的15976亿下降到2013年的7553亿美元。其中,财政支出由37022亿美元压缩到32279亿美元,财政收入由21046亿美元上升到24735亿美元(图5)。

(图中英文排版是改为中文。分别为:财政收入;财政支出;财政盈余(赤字))

(数据来源:http://www.treasury.gov/

5 美国历年财政收支(亿美元)

美国财政收入方面的主要问题是其GDP增长(名义GDP)并没有带来财政收入的同比增长,个人所得税、社会保障和养老金账户和公司税三大重要政府收入没有和经济同步增长。

总体来说,美国GDP带来的财政收入增长正在下降。根据美国政府预算办公室发布的统计数据,在克林顿政府时期,美国政府收入占GDP之比最高达到19.62%,此时美国财政处于盈余状态的。在布什政府和奥巴马政府的长期赤字期间,财政收入占GDP的比值一度低至14.5%。从联邦税收角度上来说,自2000年以来,联邦实际税率从21%下降到了2009年的16.5%,现在开始回升到17.2%,这才使得政府收入增加。

需要说明的是,税率的上升主要是来自对富人(年收入前 20%)的征税。不过“富人税”引发一国资本外逃的案例,在近代经济史上频繁出现。尽管美国最高一档个人税收不过39.6%,远低于西欧平均46%的水平,但2013年仍创纪录地出现3000名富豪放弃美国国籍。像Facebook 创始人爱德华多·萨韦林这样被认为代表美国未来的年轻精英,为了逃税也在公司上市前放弃美国国籍。更重要的是,美国政治体制决定了富人可以通过政治捐款来影响税收政策的制定,富人应交的高额税率很可能最终被“影响美国未来发展”之类冠冕堂皇的借口降下来;而主要税源中产阶级却已经在金融危机中迅速萎缩,因此美国正面临税源枯竭的尴尬局面。

政府支出状况

美国政府的财政支出主要用于5个方面:医疗与公共服务部门、社会保障总署、国防部、退伍军人事务部和财政部。

从美国政府的4项主要支出来看(退伍军人事务部没有被记录其中),政府控制预算支出已经开始见效,这主要得益于2011年奥巴马签署的《预算控制法案》(The Budget Control Act of 2011)。除了社会保障总署(Social Security Administration)的支出在增加,其他3个部门的支出都在相应减少(图6)。2009年美国财政支出因大规模救市而陡然增加,财政部2010年的支出急剧减少,这主要得益于低利率政策导致的财政部利息支出下降。另外,财政部用于救市的资金也有所减少。

(图中英文排版是改为中文。分别为:国防部;医疗和社会公共服务部;财政部;社会保障总署)

数据来源:www.cbo.gov

6 美国政府主要支出

尽管美国政府有进行开源节流的趋势,但根据美国政府预算办公室的预测,美国政府的财政赤字将继续扩大。美国财政预算办公室认为,《2012年美国减税法案》(American Taxpayer Relief Act)在2013年到2022年间将增加4万亿美元左右的赤字。另外,美国政府在未来要为中长期债务支付大量利息,这也是财政赤字持续的一个重要原因。自20089月份美国政府宣布救市以来,其中长期债务翻了近三倍,从2.66万亿美元上升到2013年的7.8万亿美元;长期债务也翻了一翻,由6910亿美元上升到1.44万亿美元。与此同时,几乎无需支付利息的短期债务从20098月最高的2.5万美元下降到2013年的2.1万美元。从功能上来说,短期债务主要用于补充政府的流动性。美联储长期维持低利率,又在债券市场上进行扭转操作,压低了长期债券的收益率,使得美国政府维持流动性的压力减小。

社会福利支出(三级标题)

社保账户危机。根据2013年的美国社保信托报告(Security Trustees Report),国会不采取行动,美国的社保信托基金账户将于2033年耗尽。社保账户出现危机的重要原因之一是老龄化。根据政府问责办公室(Government Accountability Office)的数据,从2002年到201210年间,美国领取社保的总人数已经从5080万增加到了6220万,增加了23%,而且这个增速正在加快,2025年将达到8540万人。根据目前的法律(Anti-deficiency Act),政府没有权力超额使用社保基金账户。即便账户耗尽,人民没有领到足够的钱,政府也不能擅自超额发放福利。

美国的社保账户问题有两个简单的解决途径:一,减少福利支出;二,增加政府收入。据美国社保信托的报告数据,从2033年美国社保账户耗尽到2087年间,社保账户的缺口现值预计为9.6万亿美元,这意味着需要增加约2.72%的税率。若美国国会不尽快采取措施,到2033年,美国的社保支出将上升23%,届时美国政府将需要上调17.2%的社会保障税来达到新的平衡。

如果美国政府既没有在减少福利方面做出努力,也没有办法增加政府收入,那么就只能进一步发行国债来解决社会保障问题,但这显然非常困难。根据美国财政预算办公室(CBO)的预测,5年之内(2014-2018)美国政府的财政赤字将累计增加2.66万亿美元,而10年之内(2014-2023),美国政府赤字将累计增加6.96万亿美元。与此同时,美国公共债务将分别达到15万亿美元(2018年)和19.9万亿美元(2023年)。也就是说,美国的债务增长率将平均达到5.3%,超过了近3年经济复苏以来名义GDP增长率(4%)。若在低通胀的情况下,美国名义GDP还是不能以更快的速度增长,美联储能否继续干预国债市场以维持美国国债的低利率将是个问题。届时,若美国国债无法保持低收益率,美国将陷入“以新债还旧债”的困境。

医保法案的影响。美国传统基金会(Heritage Foundation)估计,从2014年至2023年,医保法案带来的政府额外支出约为1.8万亿美元,尽管政府计划10年增加7713亿美元的税收,但仍相差1万亿美元。对此,美国政府面临增加税收、裁减其他开支、发行债券3个选择。依据美国的政治决策体制,发行债券是最简单的方式。根据美国传统基金会对奥巴马法案的分析,预计增加的7713亿美元的财政收入中,有将近一半(3170亿美元)直接来自富人阶层。此外,新增财政收入还包括对不愿给员工买保险的公司的罚款,对保险公司的征税,对医药企业的征税等,累计超过2000亿美元,而这些措施都直接或间接的损害富人阶层的利益,有可能会遭到抵制。

美国政府债务问题的成因

美国政府债务分为联邦政府债务和地方政府债务,以联邦债务为主。美国的政府债务问题几乎贯穿了整个美国历史。18世纪以来,联邦债务增长的主要原因是战争和经济萧条。

数据来源:美国政府问责办公室http://www.gao.gov(数据截止2013116日)

7 美国历年债务总额占当年GDP比重

从图7可见,二战时美国政府债务一度高达GDP122%;此后35年,经过历届政府的不懈努力,政府总债务(包括联邦和地方)下降到45%左右。20世纪80年代,里根总统为了赢得冷战,联邦债务从GDP35%急升到60%以上。小布什总统不仅开始举债打仗,同时还实施了减税的政策,使得处于下降趋势的美国债务又开始上升。2008年金融危机,奥巴马政府出台的救市法案直接导致美国总债务超过GDP120%,联邦债务超过GDP100%,其中公共债务占GDP72%

美国政府债务的长期上涨趋势

美国债务问题的关键是公共债务问题,而这主要由发动战争和经济萧条导致。短期来看,美国政府能否解决好其债务问题,不在于债务总量的多少,主要取决于以下几点:第一,美国政府能否长期获得低成本资金来源;第二,美国经济能否实现持续稳定的增长。第三,美国能否解决税源问题;第四,美国政府削减开支能否对冲新政带来的财政负担。

近几年美国经济复苏情况不错,2014年表现尤其突出,失业率在12月下降至5.6%,三季度经济增速高达5%

通过以上数据分析,我们发现美国债务危机的危险确实在一定程度上有所减弱,美国政府的财政状况也确实得到了一定好转。美联储利用美元霸权地位,通过高超的技巧,使用扭转操作,成功压低了短期利率,减轻了美国政府的短期偿债压力。但由于美国政治制度的原因,大企业和富豪不但可以通过种种手段避税逃税,还可以通过选举来操纵美国政治,修改不利于富人阶层的税收制度。因此,富人税提供的税收增加很可能只是昙花一现,无法依靠。美国政府在解决其债务问题上就像在“走钢丝”,一不小心就会跌进万丈深渊。很多美国精英寄希望于新技术革命,但像计算机、互联网这样的技术革命可遇不可求,所谓新能源革命更像是场资本游戏。20151月,美国页岩油气企业被爆出大量亏损,股价大跌。最终解决美国政府债务问题,还要进行政治体制改革。

美国政府债务之所以还能撑到现在,关键是政府可以借到廉价的资金,而这主要依赖美元的货币霸权,其作为主要结算货币、储备货币以及独一无二的避险作用等。美元霸权地位使美联储可以通过扭转操作等手段,廉价获取资金来给美国政府续命。不过这种霸权不是可以无限透支的信用卡,目前很多国家之间积极开展本币结算,欧洲一旦稳定下来,人民币进程加快国际化,都将对美元霸权造成很大威胁。

从微观分析,美国政府虽然极力开源节流,但仍然是杯水车薪,无法阻止财政赤字扩大。政府很难迫使大企业和富人缴更多的税,同时既要扩大财政支出,又要减税,这些结构得不到解决,美国政府债务问题依然会持续下去。从宏观分析,美国政府债务的根源主要是战争和经济危机,而美国为了维持其政治霸权、经济霸权和货币霸权,无法停止对外发动战争。自立国以来,美国就不停地发动战争,只有在世界上制造动荡和战争,才能吸引避险资金来购买美国的低息债券;但这是高成本高风险的手段,造成了大量财政支出,美国已陷入了一个怪圈。

美国是一个资本统治的国家,垄断寡头们控制了政府和国会以及大部分社会组织,他们总是利用各种渠道来迫使政府减税、放松金融监管乃至长期放松银根,最终制造了一个又一个金融危机。宏微观的结构性、制度性问题,使美国政府债务不断膨胀,虽然通过经济发展有所回调,但长期趋势却只能上涨。

(编辑:王生升)

小贴士1

美国公众可持有的国债大致分为:

           ·Treasury-Bills):美国财政部发行的短期债券,期限不超过一年。

           ·Treasury-Note):美国财政部发行的中长期债券,期限不超过10年。

           ·Treasury-Bonds):美国财政部发行的长期债券,期限10年以上。

           ·Treasury Inflation Protected Securities Note):美国财政部发行。除了拥有一  般国债的固定利率息票外,TIPS的面值会定期按照CPI指数加以调整,以确保投资者本金与利息的真实购买力,债券期限为10年以内。

          ·Treasury Inflation Protected Securities Bond):与中长期通胀保值债券不同之处是其债券期限为10年以上。


[1]赵亚赟,中国人民大学重阳金融研究院研究员。

[2] http://www.usdebtclock.org/

[3] National debt of the United States31 May 2014 at 17:04 Wikipedia

http://en.wikipedia.org/wiki/United_States_public_debt

[4] Bruce Webb2014),U.S. Public Debt, Long Term Debt and 'Real Debt'Daily Kos Mon May 12, 2014 at 02:21 PM PDT

http://www.dailykos.com/story/2014/05/12/1298870/-U-S-Public-Debt-Long-Term-Debt-and-Real-Debt#

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