经济导刊
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中国“举国体制”的形成与演变

武力 来源: 2023.09.26 14:28:56



 

“举国体制”是指由国家出面,为实现某一特定的战略目标和任务,组织动员和调配全国各方面力量,实施某项重大任务的工作体系和运行机制。党的二十大报告明确提出:完善科技创新体系,坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位,健全新型举国体制,强化国家战略科技力量,提升国家创新体系整体效能,形成具有全球竞争力的开放创新生态。新中国成立70多年来,举国体制是党领导开展社会主义建设的重要方法之一,用好举国体制是我国的制度优势所在。举国体制在经济建设、科学研究、国防安全、竞技体育等领域均发挥着重要作用,并经历了由传统举国体制到新型举国体制的变迁。研究传统举国体制和今天的新型举国体制,不仅是经济问题,而且是政治问题、国际关系问题。因此,科学界定新型举国体制的内涵和外延,吸取国内外历史经验,研究可以发挥新型举国体制作用的领域和条件,特别是在国家重大战略、重大规划、重大工程中如何构建新型举国体制的体制机制,将社会主义的制度优势转化为效能优势,是今天哲学社会科学界的重要任务,是我们从事中共党史、新中国经济史、科技史研究工作者义不容辞的责任。

新旧举国体制都是社会主义优越性的体现

新中国成立至今,举国体制在我国不同发展阶段呈现不同的形式,承担不同的历史使命,发挥不同的历史作用。改革开放前的社会主义革命和建设时期,中国人民在一穷二白的条件下,在单一公有制和计划经济体制的基础上,集智攻关,合力建设,使中国实现了现代产业和科技的从无到有。在改革开放和社会主义现代化建设新时期,中国积极利用市场经济,广泛调动一切积极因素加快产业和科技发展,传统举国体制向新型举国体制转变。进入中国特色社会主义新时代后,中国为了加快产业升级、推动经济高质量发展,解决关键核心技术被“卡脖子”的问题,需要加快建立并完善新型举国体制。

新中国建立时,我们面临的国际环境是:世界冷战格局下的两次局部热战都发生在中国周边,朝鲜战争以及其后美国对我国的严重威胁,苏联对中国建设的全面援助;而国内环境则是既有中国共产党领导的政治优势,又面对经济非常落后贫穷的状态。出于国家安全和经济赶超的需要,我们充分发挥政治优势,在贫穷落后的条件下,集中力量办大事,形成了科技和重大经济项目建设中的举国体制。举国体制在国防建设和现代工业建设的初期发挥了不可替代的重要作用,可以说,没有举国体制,就不会有尖端的国防科技“两弹一星”,也不会形成相对独立完整的科研和工业体系。

在计划经济时期,传统举国体制的内涵和作用主要体现在“集智攻关”与“合力建设”两方面,其主要特点:(一)建立在单一公有制和计划经济体制之上。主要依靠党政命令来组织动员各个单位,而非通过市场购买。在当时基本固定的价格和工资制度下,所有人力和物力资源都以较低的价格获取,从而大大节约了成本。由于物质奖励有限,所以主要采用精神激励的手段,从而集体主义成为传统举国体制的精神内核。(二)举国体制在当时解决的是“有没有”的问题,而不是“好不好”的问题。这一时期的产业和科技发展,主要目标是填补空白,而不是获取利润或参与国际市场竞争。主要算“政治账”而非经济账,是传统举国体制的显著特点。

新中国成立之初,经济一穷二白,国家的工业和科技非常落后。中国当时基本还是一个农业国,不仅现代工业非常稀少,无法形成体系,而且用于工业建设的人才、资金、生产及生活资料都非常匮乏。当时中国科技水平很落后,全国科研机构仅有40多个,科研资源稀缺,科学技术人员不过5万人,其中专门从事科研工作的仅有600余人。除了地质学、生物学、气象学等地域性调查工作和一些可以不依靠实验设备而勉强进行的研究工作之外,现代科学技术几乎一片空白。产业和科技的落后,导致了国防的落后,在美、苏等大国已经拥有导弹、核武器的情况下,新中国的国家安全面临严重威胁。因此,新中国产业和科技发展的主要任务是:在一穷二白的极端落后条件下,解决工业体系、科技体系尤其是尖端国防科技“从无到有”的问题。

但是,即使是单一公有制、计划经济体制和高度集中的科技领导体制,也无法完全满足产业和科技发展的要求。首先,在工业建设领域,有些重大的工业项目是单独一个工业部门所难以胜任的,需要其他工业部门、地方政府和军队配合,才能完成项目建设。其次,在科技领域,尤其是国防科技领域,不仅需要集中有限的科研力量,而且需要工业部门的密切配合。因为像“两弹一星”、核潜艇这类尖端科技,不只是科技问题,更是系统工程问题,需要工业部门配合进行大量的勘探、开发、建设、制造等工作。例如,原子弹核心材料铀-235的提取,就是一个宏大工程,要经过勘探、矿山开挖、选矿、粗加工、反复筛选提取等环节,才能制作出半成品,随后还要将半成品送到多家工厂和研究所接力加工……这已经远远超出了科研部门的能力范围。因此,中国要进行现代工业、现代科技和现代国防建设,必须工业、科技等各部门以及军队、地方等力量密切协作。但是,对于具有全局性重大影响的工业和基础设施建设项目以及“两弹一星”这样的尖端科技来说,单靠计划部门不足以胜任其中的决策、协调和监督工作。因为这些项目要求中央部委、军队、地方各参与单位全力配合,但各单位都有自己的本位利益,协同攻关时难免遇到权责不清、局部与全局关系等问题。因此,必须成立更高层次的领导机构,负责分解任务,落实责任,解决困难,督促进度,一抓到底,最终完成重大任务。

改革开放以后,我国经济呈利益多元化格局,形成了数量众多的市场主体。为赢得市场竞争,新兴的市场主体日益重视科学技术。产业和科技进步的微观动力被有效地激活,原来的国家-单一公有制体系动员方式为特征的举国体制作用不再突出。但是,在国防和高科技领域,以及一些国民经济命脉产业,举国体制在自主创新领域仍发挥着重要作用。在国防领域,最先进的武器装备是买不来的,只能依靠自主创新。特别是在高科技领域,如载人航天、探月工程、深海探测等,关键核心技术作为一国的高度机密,也不可能从国际市场买到,只能走自主创新之路。在国民经济命脉行业,如特高压输电技术,虽然国际上有先进技术可供借鉴,但中国幅员辽阔,电力资源集中在西部,而用户却集中在东部,中国所需要的超长距离输电技术是其他国家所没有的,只能自主创新;又如导航系统因军民通用而被美欧拒之门外,只能依靠自己研发建网、实现自主可控。。

在上述领域,举国体制不仅发挥着作用,而且其制度和机制也发生了变化,此时的举国体制建立在社会主义市场经济基础上,并且相当部分是以市场化的方式组织资源,用招投标、申报立项等方式选择工程和科研力量,在项目研发和制造过程中,会以购买或合作协议的方式吸收社会力量参与其中。

20027月,中共中央、国务院印发《关于进一步加强和改进新时期体育工作的意见》,提出要“以新世纪我国在奥运会等重大国际比赛中取得优异成绩为目标,进一步发挥社会主义制度的优越性,坚持和完善举国体制”。这是在公开文件中第一次明确提出“举国体制”。不过,举国体制不止应用在竞技体育领域。20117月,科技部制定的《国家“十二五”科学和技术发展规划》,提出“将实施国家科技重大专项作为深化体制改革、促进科技与经济紧密结合的重要载体,加快建立和完善社会主义市场经济条件下政产学研用相结合的新型举国体制”。这是中国政府在部门所发的文件里首次提出“新型举国体制”这个词。

从总体上来看,改革开放以来相当一段时期,我国除了积极实施以“863”“北斗”以及航天等为代表的带有新型举国体制性质的科技发展规划和项目外,在民用科技方面,凡是能够通过贸易、合作等方式获得国外先进科学技术的,主要采取引进外资、合作、购买等市场方式,通过“引进、消化、吸收、再创新”方式获得技术能力。新世纪以来,党中央、国务院多次强调提升自主创新能力,实施创新驱动战略,但形成全社会的共识需要经历一个过程。

2012年党的十八大以来,我国进入中国特色社会主义新时代,中国的经济发展和安全都面临着新的形势和挑战。就国内看,中国的经济发展到了爬坡过坎的关键期,传统的要素红利已渐趋枯竭,产业向中高端攀登、经济转向高质量发展是唯一出路。科技作为第一生产力,创新作为发展的第一动力,在实现产业结构优化升级和高质量发展中的作用更加凸显出来。就国际看,中国不仅经济规模和总量为世界第二大经济体,而且工业门类最齐全,是名副其实的“世界工厂”,更为重要的是中国转向高质量发展后,产业结构正在快速优化升级,在国际产业链中的地位正在由中低端向中高端攀升,在相当多的科技和产业领域,已经由过去的“跟跑者向“并跑者”和“领跑者”转变,中国与西方发达国家的关系开始由以互补为主转向以竞争为主。这是占据了全球科技、军事、金融霸权地位已近百年的美国所不能容忍的。近年来,美国不择手段地对中国采取了一系列遏制政策。

面对国内、国际的严峻挑战,以习近平同志为核心的党中央更加重视科技创新,将创新作为驱动发展的第一动力,并将科技创新列为创新发展的核心,以至上升到关系国家安全和能否实现中华民族伟大复兴战略的高度。

在新的历史起点上,中央作出了建设世界科技强国的重大战略决策。20165月,中共中央、国务院颁布《国家创新驱动发展战略纲要》,明确提出我国科技事业发展的目标是,到2020年使我国进入创新型国家行列,到2030年使我国跻身创新型国家前列,到2050年使我国成为世界科技创新强国。同年530日,习近平总书记在全国科技创新大会上发表了题为《为建设世界科技强国而奋斗》的重要讲话,吹响了建设世界科技强国的号角。在2017年党的十九大报告中,创新的重要性得到空前凸显,“创新驱动发展战略”不仅被明确为国家战略,而且成为建立现代经济体系、实现高质量发展的关键。习近平总书记指出:“加快建设创新型国家。创新是引领发展的第一动力,是建设现代化经济体系的战略支撑。”

2019220日,习近平总书记在会见探月工程嫦娥四号任务参研参试人员代表时指出:“这次嫦娥四号任务,坚持自主创新、协同创新、开放创新,实现人类航天器首次在月球背面巡视探测,率先在月背刻上了中国足迹,是探索建立新型举国体制的又一生动实践。”同年党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出,“构建社会主义市场经济条件下关键核心技术攻关新型举国体制”。202296日,习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第二十七次会议,审议通过了《关于健全社会主义市场经济条件下关键核心技术攻关新型举国体制的意见》。202210月,党中央又将完善新型举国体制写入党的二十大报告中。

实现第二个百年奋斗目标离不开新型举国体制

如果说传统举国体制解决的是“从无到有”的问题,为了巩固国防安全,对成本考虑得较少,甚至不惜代价、不计成本。改革开放之后,传统举国体制虽然正在向着新型举国体制转变,但主要还是在国防和尖端科研领域发挥作用,受市场经济效率原则的制约较少,而且在整个经济和科技领域内发挥自主、自立的作用尚不突出。进入新时代,面临着百年未有之大变局,贯彻新发展理念、构建新发展格局、统筹好经济发展和国家安全、建立创新型国家的新阶段后,新型举国体制要解决的是“从有到优”“从弱到强”的问题,研制的产品必须经得起市场检验和国际市场竞争,能够与国外产品一较高下。新型举国体制的组织动员方式,也只能是在市场发挥决定性作用的前提下发挥政府作用,而不是计划经济下政府统揽,要遵循市场规律和法治原则。

就国际形势来看,百年未有之大变局正加速演进,中国正在通过实现第二个百年奋斗目标改变自己也改变着世界,中国由世界产业链的中低端向中高端快速攀升、由高速度发展向高质量发展转变,中国的崛起引起美国为维持其世界霸权而产生焦虑和不安,因此千方百计遏制中国的发展。在中国产业升级与发展方式转型的关键期,美国的封锁打压,严重威胁到中国的产业和科技安全。“卡脖子”问题成为全国关注的焦点。

2018年,《科技日报》提出了一份包含35项技术的“卡脖子”清单。清单显示,就连一些中国引以为傲的产业中的核心技术或零部件仍被外国攥在手里。例如,中国的高铁总里程世界第一,但养护钢轨的铣磨车中最核心的部件——铣刀却需要从国外进口;国产掘进机在整机制造能力上已接近世界最先进水平,但关键的主轴承却依赖进口。一旦被封锁断供,中国的产业体系将受到严重冲击和破坏。一些核心技术的缺失,导致中国相关产业大而不强。中国动力电池销量上位居世界第一,但电池中关键的隔膜材料却大量依赖进口,拖累了整个产业。一些核心技术的缺失,还直接威胁到国家安全。例如,我国海底科学观测网高度依赖从美国进口的水下连接器,中国的产品仍处于实验样机阶段,导致我国在海洋环境监测、灾害预警、国防安全与国家权益维护方面存在重大漏洞。

新时代、新形势、新阶段、新任务,决定了新型举国体制具有三个新特点:

第一,新型举国体制以企业为主体,以市场为导向。新型举国体制要面对国民经济主战场,不仅要实现技术突破,而且要达到量产标准,满足一致性、稳定性和成本控制等要求,能够以性价比取得国际竞争优势。企业处于市场竞争一线,对于产品品质和成本收益最为敏感。因此,新型举国体制以企业为主体、以市场为导向的特点更为显著,为产业结构优化升级,为国有企业做大做强承担的责任越来越重。

第二,新型举国体制需要由国家力量解决困扰企业的重大问题。新型举国体制要发挥市场在资源配置中的决定性作用,国家只解决企业自己不能解决的问题。具体来说,国家应帮助企业破解“协同”和“市场”两方面的难题。一方面,国家要成立权威的领导机构,负责重大项目的决策、议事、协调和监督工作。突破“卡脖子”的关键核心技术,需要多学科、多部门、多单位协同攻关,但互不隶属的各个单位间不易协调,需要党中央或中央政府成立权威的领导机构,以经得起市场检验的成果为导向,统一协调各单位工作,明确分解落实任务,严格督促任务完成。另一方面,国家要为科技创新开拓市场。新型举国体制要用好超大规模市场优势,利用区域协调发展、乡村振兴等契机,来为自主创新开拓市场。此外,国家还应通过完善反倾销、反补贴、不可靠实体清单等制度,来帮助本土企业应对外部的不公平竞争,帮助中国企业打开市场,走上迭代升级的良性发展轨道。

第三,新型举国体制以市场助推国家科研,以保障国家安全和建立自主自立科技体制为目标导向。新型举国体制不仅要使用国家力量解决市场无法解决的问题,而且要在保持传统举国体制优势的基础上,更好地利用市场机制,优化国家力量的作用方式。一方面,积极吸收社会力量参与国防和重大科研项目,不断提高综合效益,推动这些领域的高质量发展;另一方面,加快军民融合以及尖端科技成果的商业化运用,为国民经济发展开辟新产业、新空间。

完善新型举国体制机制的思考

举国体制演变的历史体现了党的领导和社会主义基本制度的优越性,体现了党和人民与时俱进、勇于创新的精神。从新中国73年的历史看,举国体制的形成是与20世纪50年代前期国家经济受到封锁、安全受到严重威胁分不开的;从改革开放以来的历史看,新型举国体制则是在发挥政府和市场两只手作用的基础上形成的。随着信息化、国际化不断发展和西方的逐步扼制,科技不仅与经济发展的关系日益紧密,而且直接关系到国家安全问题,关系到国家根本利益和诉求能否得到保护。

今天的科技发展,特别是科学的发现和重大技术创新,已经完全不同于19世纪那样依靠少数天才和有限资金就可以实现。如今重大的科学发现和技术创新已经进入一个更高的层次,没有大规模的人力、资金投入以及跨学科跨行业合作、政产学研合作,很难走到世界科学和重大技术创新的前沿。科技创新日益成为大规模、集成性、持续性趋势,日益成为国家间越来越激烈的竞争趋势,中国必须了解和能够提出应对方案。

从传统举国体制到新型举国体制的发展历程表明:举国体制的目的在于完成重大任务,为此要突破既有体制下的分工,调动最广泛的积极因素,建立全国性的分工协作关系,这就要求国家设立更高层次的领导机构,统一管理、协调和监督各参与部门,齐心协力完成任务。

由此可见,举国体制不等同于计划经济体制,它既可以建立在计划经济体制之上,也可以建立在市场经济体制之上。传统举国体制建立在计划经济体制之上,主要目的是实现中国产业和科技尤其是尖端国防科技的“从无到有”;而新型举国体制建立在社会主义市场经济之上,主要目的是突破关键核心技术。前者对市场竞争、成本收益的考虑有限;而后者必须遵循市场经济效率原则,研制出具有国际市场竞争力的产业和科技成果。因此,新型举国体制要以企业为主体,以市场为导向,由国家力量出面解决单个企业难以完成的任务,解决市场机制不能自发解决的问题,包括组织全国产业和科技力量协同攻关、帮助本土企业突破外国企业设立的垄断壁垒等。新型举国体制要坚持市场在资源配置中起决定性作用,并保持和发挥有效政府的优势,一方面广泛吸收社会力量参与国家主导的重大科研项目,另一方面积极促进重大科研成果的市场化应用,实现国家与社会、政府与市场的相得益彰。

对新型举国体制的研究应当不断深入,不仅要有大历史观和全球视野,要有高度的政治责任感和战略、目标意识,具有综合政治、经济、文化、国际关系诸因素的能力,而且要深入重大规划、重大工程以及重点项目之中,而非停留在一般层面和理论研究。第一,明确界定新型举国体制的内涵、外延,做到精准化。新型举国体制既不是过去计划经济体制的回归,也不是全能型的,它是建立在市场经济基础之上如何更好发挥政府作用的产物。

第二,如何发挥好新型举国体制的作用。科学是发现,技术创新是发明、创造和改进,二者都具有很大的不确定性,尤其是科学发现风险大、成本高,市场机制往往失灵,而企业的动力也不足。在不少科学和技术领域,有不少人终其一生也没有发现,只能为后人起到铺路石和敲门砖的作用,因此在这方面,政府的保障作用就非常重要。新型举国体制就是要在市场调节不起作用或作用不大的地方,在企业无能为力的地方,在涉及国家安全的领域,发挥其“集中力量办大事”的作用。

第三,深入研究新型举国体制如何与现有的国家治理水平和市场成熟度相协调。中国还是一个发展中国家,人口多,区域之间、城乡之间、产业之间的发展都不平衡,社会主义市场经济体制建立还不到30年的时间,科技体制机制远不够完善,需要深入研究,统筹考虑,辩证施策,进行精准操作;需要自然科学界与哲学社会科学界协调攻关,需要产学研紧密配合。

第四,科学没有国界,但是科学的应用是有国界的;技术没有国界,但是技术带来的利益是有主人的,特别是关系到国家的经济安全和国家间的竞争力,更是成为各国政府直接干预的领域。但是科技创新又离不开国际交流,因此,需要我们结合国际形势的变化和针对不同的科技领域、不同的国家,深入研究科技交流和合作的对策,如何使新型举国体制在科研院所、企业以及科技工作者个人的国际交流和合作方面发挥好作用。

第五,新型举国体制是一个动态的、仍然处于变革和发展中的体制,它作为中国特色社会主义基本制度的主要组成部分,与国家治理体系现代化、经济体系现代化,以及国家安全、国防现代化是什么关系?与我们的教育体制、科研体制是什么关系?与我国经济和社会发展的阶段性目标、长期目标是什么关系?如何适应新型工业化和国际形势的变化?如何应对潜在的科技创新挑战?等等,都需要进行深入细致的研究。

第六,科技创新更多的是脑力劳动,但又是一种投入和产出具有很大不确定性的劳动,自觉的投入很重要,因此精神的支撑和激励非常重要,这包含科学家精神和工匠精神,也包括爱国主义精神和为人民谋福祉的高尚情怀。新中国建设历史是在党的领导下广大人民自立自强、艰苦奋斗的历史,在这个过程中形成了自己的红色精神谱系和一大批优秀代表人物,其中有“两弹一星”精神、三线建设精神、大庆精神、科学家精神、企业家精神、探月精神、新时代北斗精神;涌现出一大批英模人物,其中有邓稼先、郭永怀、钱学森、于敏、黄旭华、南仁宫、袁隆平、马恒昌、王进喜、郝建秀等。这些反映了举国体制中精神激励作用和家国情怀的精神谱系和模范人物,我们应该好好研究这一宝贵的精神谱系,并使之得到传承和发扬光大,成为新型举国体制的重要组成部分。

(编辑  尚鸣)



* 武力,中信改革发展研究基金会资深研究员、中国社会科学院当代研究所副所长本文为中信改革发展研究基金会中国“举国体制”形成演变研究(1949—2020)成果(项目编号:G1904)。

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