解决我国地方政府债务问题，需要探寻新的信用扩张机制。在中央严控地方政府债务风险的基调长期不变的大背景下，一方面，要探索新的信用扩张路径和工具，找到“土地财政”这一传统信用扩张模式的替代机制；另一方面，城投平台应从过去依靠土地、房地产融资，转向依靠资本市场融资，向国有资本运营平台转型。这两个方面的问题解决好了，我国地方债务问题将会有根本性的好转。

地方政府债务问题现状及原因分析

我国地方政府的债务问题，目前已发展到了较严重的程度。根据财政部和国家统计局公开数据测算，自2017年以来，地方政府债务余额以年均16.3％的速度快速增长，远高于同期名义经济增速的7.8％，导致地方政府负债率攀升、债务风险不断累积。2021年年底，我国地方政府的杠杆率（地方政府债务/GDP）为27%左右，债务率（地方政府债务/财政收入）超过105%，部分省市债务率高企，债务风险暴露。

我国地方政府债务问题主要是结构性原因导致的。近年来，地方政府和企业分担了GDP增长的主要责任，导致地方政府和企业债务负担较重。相较之下，中央政府和居民部门的债务率较轻。根据国家资产负债表研究中心数据，2020年以来，我国居民部门的杠杆率始终在62%的水平波动。根据中国人民银行统计数据，2022年居民存款上升近18万亿元，居民贷款只上升了不到4万亿元，存款比贷款多增长14万亿元。这意味着一方面地方政府债务压力越来越重，但另外一方面居民储蓄在爆发式增长。

此外，相较于美国联邦政府120%左右的杠杆率，我国中央财政2022年杠杆率只有21.4%（来自国家资产负债表研究中心数据）。因此，相对地方政府的高负债，中央政府通过高等级的信誉置换地方政府的债务信誉问题，应是未来主要的出路之一。

从本质上看，地方政府债务问题由城镇化派生而来。目前我国不同地区地方财政状况差异较大。东部沿海地区城镇化率基本在70%以上，城投债的结构持续改善，债务风险较为可控。中西部地区的城镇化任重道远，地方政府融资压力和债务风险较高。

“地方财政”传统模式难以为继

2008年之前，我国地方财政是预算财政。城投平台出现之后，开始转向金融财政，主要依靠债务，也就是银行贷款、非标债和债券。伴随房地产黄金时代的结束，指望房价、地价继续暴涨越来越不现实；高质量发展、创新驱动、鼓励生育与“土地财政”存在根本性矛盾，无法兼容，“土地财政”传统模式难以为继，需要再次转型。

城投平台普遍高杠杆，债务风险成为悬在中国经济头顶上的“达摩克利斯之剑”。城投平台以土地融资，采取重资产运营模式，债务负担沉重。从非标债到贷款，再到私募债，从县级城投向市级城投，再到省级城投，城投违约逐步蔓延。“城投债何时打破刚兑”成为债券市场最受关注的焦点问题之一。

在城投模式转型中发挥政府产业引导基金杠杆撬动作用

解决中国经济信用扩张问题，一方面要鼓励居民加杠杆、刺激消费，中国的居民杠杆率相对实体企业来说还有较大空间。

另一方面，地方政府面对信用扩张时，要转变思路，探索创新路径。国有资本运营平台作为创新投融资方式可发挥多重作用。一是做大做强，提高资本市场接受度。通过组建国有资本运营大平台，将原先的各种小融资平台集零为整，壮大总资产规模，使得融资更方便，融资成本更低；二是实现投资和招商模式转型。通过产业引导基金构建地方经济新支柱产业，实现“招商—入股—扶持—盈利退出”；三是推动融资模式转型，减轻对发债或银行贷款的依赖。

地方政府应重视发挥产业引导基金的杠杆撬动作用，顺应高质量发展、数字经济、智能制造趋势，培育专精特新“小巨人”，例如福建宁德培育出的宁德时代，安徽合肥培育出的蔚来汽车。部分地方政府其实已经在转型。例如，合肥围绕高科技产业链，利用国有资本运营平台，达到产业、科技、金融的良性循环。上海以政府产业基金为代表的城投，和股票市场（科创板）、基础设施公募REITs都紧密联系在一起，改变了过去我国地方政府信用扩张的机制。

金融市场为地方政府的财政转型提供了非常好的工具。应鼓励更多的地方政府像合肥或上海一样，在新旧城投模式的转换和推进中更快地适应新形势。

地方政府/城投平台融资模式转型：基础设施公募REITs试点

2020年4月24日，中国证监会、国家发展改革委发布《关于推进基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点相关工作的通知》，相较过去地方政府在基础设施方面基本上依靠发债或是银行贷款的模式，证监会为地方政府提供了接入中国资本市场的新工具——基础设施公募REITs。我国公开募集基础设施证券投资基金（基础设施公募REITs）是指依法向社会投资者公开募集资金形成基金财产，通过基础设施资产支持证券等特殊目的载体持有基础设施项目，由基金管理人等主动管理运营上述基础设施项目，并将产生的绝大部分收益分配给投资者的标准化金融产品。其行业范围涵盖交通基础设施、能源基础设施、市政基础设施、生态环保基础设施、仓储物流基础设施、园区基础设施、新型基础设施、保障性租赁住房、其他基础设施领域等，未来行业范围还将不断扩展。

基础设施公募REITs有着突出的优势。其一，伴随我国进入中高等收入国家行列，居民储蓄已经达到百万亿量级，通过公募REITs可以动员储蓄投资建设规模大、周期长的基础设施等领域。其二，公募REITs作为新事物在资本市场饱受追捧，不存在募资压力。其三，公募REITs在资产负债表里是权益投资，本质是股权转让，不存在偿债压力和利息负担，大大减轻了地方政府在债务端的压力。

对于地方政府而言，传统的基建投资模式由地方政府及其控制的城投平台主导，资金则来源于“土地财政”，通过REITs模式进行基建领域融资，有利于管控地方政府债务，缓解“土地财政”压力，破解“后地产时代”地方政府融资困境。对于城投平台而言，当前城投平台手中持有大量不动产，也产生了大量的相关负债，属于传统的重资产运营模式，负债率高企，经营负担沉重。如果能够以公募REITs的方式盘活、退出，不仅可以降低企业经营负担，转向轻资产运营模式，还可以通过盘活地资金再次投资新的项目，提高资金运营效率。同时，做成当地政府控制的城投平台上首支REITs产品，还可以极大提高当地的知名度和美誉度。

（编辑  尚鸣）

当前中国政府债务的规模和结构

根据中国社科院国家金融发展实验室统计数据，截至去年底，中国整个实体经济部门的杠杆率（非金融部门的债务占GDP的比例）是273%，其中可以分成居民、非金融企业和政府负债三部分。居民部门的杠杆率是62%，非金融企业杠杆率161%，政府部门杠杆率约50%。其中，中央政府债务占GDP的20%，地方政府债务占GDP的30%。

不过，这个数据明显低估了中国政府的债务。真实的中国政府债务如何还原？这方面统计数据很多，我引用了国际货币基金组织（IMF）2022年度第四条款和中国政府磋商的估算值，主要提两个方面：

    一是地方平台公司的债务。很大一部分平台公司债务，在官方统计中列入“非金融企业”之中，政府有直接或间接的偿还责任，应该把它从非金融企业挪到政府债务中，这部分债务占GDP的比例，IMF的估算是47%。

二是地方政府通过其他渠道新增的债务，包括专项建设基金和政府指导基金，IMF认为这部分债务约占GDP的11%。这部分债务属于通常说的隐性债务（当然平台债也可以算是隐性债务）。

地方平台公司债务和其他渠道债务共占GDP的58%。再算上正式统计的政府债，按IMF估算的中国全口径政府债务，约占GDP的108%。我认为这个估算是比较有道理的。美国联邦政府债务占GDP大约110%左右，中国的政府债杠杆率和美国相近。

按照IMF的估算，经调整之后的中国实体经济杠杆率是284%。其中，政府全口径杠杆率是108%。应该说中国政府的全口径债务并不高，但债务结构问题比较大。中央债务只占GDP的21%，地方债务87%。

另一个问题是政府借债利率很低。现国债利率约2.9%，省级政府发债成本高一些，假定目前专项债4%左右；地方债很多是三四级城市的融资平台借的债，平均7%-8%，当然现在有一些下降。中国政府债务问题的实质不是本金的问题，而是利息的问题。

目前政府债务的总量不可怕，但是债务结构不合理，债务的利息增长得非常快，由此导致政府偿付利息的压力很高。

地方债务问题引起社会广泛关注

    今年年初，社会对地方政府债务的关注度明显增长，其主要原因来自三个方面。

目前地方财政非常困难。从财政支出方面看3年抗疫，地方财政负担巨大的预算外支出。而从收入方面看，由于疫情冲击、经济增长放缓，导致政府一般公共预算收入（特别是税收）显著下滑；而过去几年对房地产实行严格的调控政策，导致地方土地出让金收入大幅下滑，地方政府基金性预算收入明显下降。第一个因素，一方面支出增加，另一方面收入下降，地方政府的财政压力就非常大。但为了刺激经济增长，政府又需要更多的钱，必然要求融资平台扮演更重要的角色。平台被称为第二财政，在经济下行压力比较大的时候，地方政府对平台的依赖更高，但是现在中央对地方政府的隐性债务监管压力也很大，由此形成了尖锐矛盾。

    第二个因素，今年1月份的宏观数据公布后，金融数据表面上看很好，社会融资规模比较高，人民币贷款规模创历史的新高，M1、M2的增速都有反弹，M1的反弹尤其明显。大量的资金流入了平台。目前金融数据的放量，让很多人担心会不会再次回到2008年国际金融危机后通过增发信贷、驱动地方政府扩大投资的老路，这方面的讨论比较热烈。

    第三个因素，地方政府债务问题背后所体现的深层次问题。

    我们的经济增长模式面临着调整。多年来，很多地方是通过土地、基建、地产、举债四个要素驱动经济增长。地方政府出售土地换得出让金，然后举债搞基础建设。土地基础建设一部分是工业用地，用于招商引资、推动经济增长；另一部分是商业用地，这部分土地收益较高，用来为地方财政和经济循环募集资金。所以土地、基建、房地产这三者是一个有机的循环，债务在其中是一个重要杠杆。过去20多年，这个循环基本是顺畅的，但现在这个增长模式的变现遇到了问题。因为这样的循环自然会推高商业地产的价格，而随着地产价格越来越高，当然会产生房地产泡沫的担心。随着“房住不炒”政策的实施，中央对房地产调控越来越严厉，尤其是过去两三年，资产负债表三道红线，商业银行贷款集中管理，这两招最厉害。

    房地产调控的效果，房价下降不显著，但商品房的交易规模明显下降，开发商拿地的热情下降，由此土地出让金的规模下降。这种经济增长模式，最终要靠商品房来变现，而变现遭到问题，就必然倒逼以往的“高周转、高负债”增长模式相应地进行调整。以前通过大量负债进行的经济运转模式，由于最终的变现渠道出了问题，就面临很大的挑战。以往的“经营城市”模式需要调整了。

    现在中国经济面临多重冲击。最重要的冲击来自两方面，一是过去三年的疫情，二是中美博弈。整个外部环境急转直下，同时我国经济的内生动力也在下降。为了维持经济的快速增长，过去两三年，地方政府在各个层面对经济增长和社会发展的介入程度都在加深，在居民消费、制造业投资、房地产投资，甚至在出口背后，都有地方政府的介入。所谓介入，就要靠真金白银的投入，在当前情况下，财税收入受到限制，转移支付、专项债券有限，土地出让金也指望不上了，政府所需资金只能来自隐性债务。

我认为，地方政府实际的隐性债务规模可能大大超出IMF的估算。除了平台的显性债务，地方政府11%的“其他渠道新增债务”是兜不住的。

进一步看中国地方债深层次问题

    在内外冲击之下，政府对经济增长、社会发展的介入程度不断加深，导致地方债务不断增加。如何解决地方债务问题？总体看，应从增量和存量，以及保障和预案四个方面着手。

    （一）增量方面：防范未来地方债问题反复爆发。

    1.未来对于新增的、全国性的、区域性的重大的基础设施建设，要更多地考虑用国债和省级地方债的方式去融资。目前地方债居高不下，偿债压力大的一个重要的原因是，这种基础设施投资，虽然社会效益比较好，但它本身是周期长、回报率低、项目效益很低的投资。我们的投融资平台用市场化方式去筹措资金和投资，会发生期限错配和成本-收益错配。为了缓解期限错配、让成本和收益更加匹配，未来对于重大的基础设施建设，就应该用成本最低、期限最长的融资方式，也就是国债、金融债，包括省级的地方债。

    2.财权、事权应重新划分。当前，地方政府的开支压力很大，财权下放首先要给地方政府开源，传统税种更多比例由地方分享，或者开一些新的税种，主要由地方政府来分享，比如消费税。

其次，事权上收。目前全国人口的流动，人口老龄化加剧，社会保障和医疗保障的支出，更多应由中央统筹，这是大势所趋。

    3.通过制度设计，防范化解存量债务风险。首先要做好一些前提工作，在财权、事权更加匹配，举债和项目更加匹配的前提下，加强常规性的债务审计，以及落实一把手的领导责任制。主要领导要承担相应的责任，要把它落实。

    4.调整地方政府的政绩考核机制。未来我们不能只看GDP，要同时看债务，在这种情况下，地方政府会在债务和GDP之间做一个权衡。

    5.推动城市投融资平台向经营性企业转型。当然，不是所有的平台都能够成功转型，但有条件的平台应该尽可能转为经营性的国有企业。

    （二）解决存量问题。

    1.进行全国性的全面的债务审计。可以把地方政府债务分为三类：第一类是经营性债务，即平台公司由于经营性目的而举借的债务；第二类是为提供公共产品而承担的债务，如铁路、公路、机场、港口等基础设施；第三类是其他债务。审计要为区分经营性债务和公共产品投资债务两方面工作做准备。

    2.债务置换。对于审计中遇到的因提供纯粹的公共产品而举借的债务，由于此前举债成本很高，很难匹配，此类债务应由中央或省级政府发债进行置换，以拉长借期、拉低成本，解决这部分债务问题。

    3.对于经营性债务和其他债务，中央和省是不能买单的，要由地方政府自己化解。地方政府化解可选择的方式：一是注入资产，如东部一些较有实力的地方，将国有企业的股权注入平台公司，以此缓解债务。二是地方政府和金融机构通过谈判进行债务重组，如此前贵州遵义的路桥债务化解就是一个典型的案例，将来这种方式可能越来越多。三是经济增长作为保障。如果我国经济增长率保持在较高水平，很多债务问题可以得到化解。当前的问题是怎样通过短期扩张性的宏观政策，中长期怎样通过新一轮改革政策提振或稳定经济的潜在增速预期，当然，实现较高增速不容易，需要付出更多的努力。

    4.中国爆发系统性债务危机的可能性比较低，但是我们不能排除部分中西部的地区，比如说二线或三四线城市爆发政府债务危机的可能性。因此现在应该尽快进行研究，设想可能的情景，深入分析并制定应付危机的预案，万一发生风险事件，就可以更加及时、妥善、自如地去应对。

    （编辑  季节）

地方政府债务是财力与支出责任的缺口，是转移支付之外收支缺口的重要弥补方式。近年来，在经济下行压力加大、大规模减税降费、房地产深度调整、土地出让收入持续下滑等因素影响下，财政收支矛盾进一步凸显，地方政府债务快速增长，结构性及区域性风险较为突出，负债率及债务率大幅攀升。

一是地方债快速扩大推升显性债务规模。自2015年地方债全面实行“自发自还”以来，特别是疫情三年期间，稳增长通过积极财政政策加大逆周期、跨周期调节力度，地方债大幅扩容，使政府显性债务快速增长。截至2022年末，地方政府显性债务规模已超35万亿，而负债率同比抬升2个百分点至29%。这一比例尚低于60%警戒线，也低于发达国家和发展中国家水平，风险整体可控，但地方财政持续承压，债务率攀升，风险进一步上扬。

二是隐性债务增速放缓、风险有所缓释，但仍较突出。2021年来，在政府加大隐债防控、推进“控增化存”背景下，隐性债务增速有所放缓。根据中诚信国际估算，2022年地方政府隐性债务规模在50万亿左右，是显性债务的1.4倍。而隐性债务后的地方政府负债率升至70%左右。在严格监管下，隐性债务增速连续两年下降，但由于存量较大且涉及范围广、程度深，仍需重点关注，防范风险再度积聚。

三是疫情扰动下各地经济财力修复不一，各区域债务风险进一步分化。2022年各省GDP增速均较上年有所下降，海南、吉林、上海等受冲击较大的省份降幅明显；在大规模留抵退税和房地产市场深度调整的背景下，22省一般公共预算收入下降，29省政府性基金预算收入下降，西部、东北地区减收明显。据中诚信国际测算，全国27省（市、自治区）财政平衡率较上年回落，减税降费力度较大的东部地区回落明显。受此影响，地方债务风险区域分化明显，超过80%的省份显性负债率和债务率较上年抬升，西部、东北地区及青海、贵州抬升幅度较大，显性负债率超过60%警戒线，超七成省份债务率突破120%警戒线，区域债务风险进一步分化。

地方政府债务扩容中的结构性风险、专项债发展中存在的问题

债务质量关键在于持续扩容中债务的支出结构与效率、期限结构与现金流的匹配，是否形成了优质的资产和充裕的现金流，如果产生期限错配问题，近年来地方债务的快速扩容虽在短期内缓解了地方财政压力，但也对未来财政及债务可持续性提出了更大的挑战，这是债务风险积累的核心以及需要防范化解的根本原因。专项债发展中存在的五大问题。

第一，项目储备是否优质取决于地方债的质量。这是政府“债务-资产”高效转化的核心与前提，但目前存在优质项目储备不足、与资金需求错配的问题较多。

目前地方债使用中比较明显的问题是基础设施项目和资金不够匹配，要求收益自求平衡的专项债越来越多地用于这些没有多少经济收益的公益性和基础性项目。2022年近80%成专项债项目的本息覆盖倍数不到2倍；同时有超过20%项目依赖土地出让金，在土地市场持续低迷状态下，这类项目面临收益下滑的风险。另外，去年由于专项债发行规模大、节奏快，地方资金安排使用压力较大，资金用途调整的频率、范围均较上年明显增加，也在一定程度上反映出当前专项债项目与实际需求存在错配，优质项目储备不足的状态。

第二，地方债尤其是专项债使用效率不高，存在挪用或投向不合理等问题。

自地方债区分一般债与专项债起，财政部强调“专项债务收入应当用于公益性资本支出，不得用于经常性支出”。实际操作中，专项债违规使用时有发生。去年中央审计报告指出，“10个地区违规将136.63亿元专项债资金用于企业经营、人员工资等”，地方审计部门也提到部分市县将专项债资金违规用于经常性支出、人员补贴等。近年来地方财政运转压力较大，由于缺少专项债和一般公共预算之间的“防火墙”，政府易将专项债用于基本支出方面，进而影响基础设施建设。同时，部分专项债存在实际用途与初始项目平衡方案中的投向不一致，投向不合理容易造成收益测算失效、监管失灵等问题。

第三，专项债绩效管理有待进一步完善，激励约束作用仍需强化。

随着预算管理制度的不断完善，专项债资金使用绩效不断提升，对我国经济社会发展发挥了重要作用。但现行专项债项目绩效管理仍然存在一些突出问题。一是绩效理念尚未牢固树立，一些地方和部门仍存在重投入轻管理、重支出轻绩效的意识；二是绩效评价的广度和深度不足，在对专项债资金支出进度、项目基本要素、现金流偿还能力等方面进行评价的同时，部分区域对项目的收益变化、风险控制等重视程度不足，缺乏全周期的绩效管理及跟踪评价；三是绩效激励约束作用不强，绩效评价结果与预算安排和政策调整的挂钩机制虽已部分建立，但实效较低。如前所述，个别地区和个别领域的专项债资金仍存在使用低效、闲置沉淀、损失浪费的问题，截留、挪用、虚报的问题时有发生。

第四，专项债项目资本金到位难、市场化资金参与不足，基建投资拉动有限。

从项目资本金看，一方面在地方财政持续承压的背景下，地方政府可用于项目的财政资本金急剧减少、到位压力较大；另一方面，由于专项债作资本金的项目审核较严，专项债作项目资本金的比例不足10%，地方在实际操作中较为谨慎，且项目超八成用于交通基建领域，对其他领域的撬动作用仍显不足。从配套融资看，由于专项债项目收益偏低，金融机构参与意愿不足；大部分专项债项目立项主体为政府职能部门，本身不具备市场化融资条件，故目前市场化融资参与专项债项目仍较少，2022年仅占比6%。除此之外，受存量项目撬动效应边际减弱、疫情扰动项目建设进度等多重影响，专项债对基建投资的撬动作用较为有限。根据中诚信国际测算，2022年专项债可撬动6万亿基建投资，但实际上仅拉动约5万亿基建投资，专项债“四两拨千斤”作用仍待进一步发挥。

第五，地方政府还本付息压力加大，优质资产转化不足，债务偿还风险及债务可持续问题需要重视。

随着近年来专项债快速扩容，地方还本付息压力持续加大。据中诚信国际测算，2022年全年，地方债财政资金还本付息额共计15059亿元（还本3848亿元、付息11211亿元），其中专项债还本付息共计8920亿元、占比约六成（还本2532亿元、占比66%，付息6388亿元、占比57%）；地方债还本付息支出占地方本级广义财政支出的比重为4.6%，较2015年抬升3个百分点。有11省将超过10%的财政收入用于地方债的还本付息。巨大的还本付息支出成为新形势下的“刚性支出”。过高的还本付息压力也会挤压“三保”等基本支出，尤其在专项债项目收益难以还本付息时，地方政府可能挪用部分一般公共预算资金还本付息，这将加大地方“三保”压力，对财政和经济社会发展带来不利影响。未来五年地方债年均到期规模接近3万亿、专项债接近1.5万亿，在财力下滑叠加专项债项目收益偏低、优质资产转化不足的背景下，地方政府偿债压力风险不容忽视。若通过再融资债进行滚续，也需要关注借新还旧较高比例[1]下的债券付息成本及后续利率风险。

解决地方政府专项债问题的对策

1.合理分配地方债务限额，落实落细绩效管理及评价应用。疫后经济修复阶段，各地稳增长压力依然较高，地方政府仍需保持一定的“开前门”力度，但相较于前几年注重总量扩容，目前在地方财力下滑背景下，应更加关注债务限额的合理分配及使用效率，完善绩效管理、落实评价应用。一方面，对于往年地方债务限额使用比例不高或产生效益不足的省份，或可适当减少下一年度新增限额的分配，对于专项债资金用好用足、产生效益明显的地区，可积极予以支持。另一方面，对于确有举债建设需求但债务水平不低的省份，或可在加强对该区域募投项目的筛选及审核的基础上，适当弱化当地债务水平在限额分配中的考量，但仍需确保当年与债务风险化解进度相匹配。

2.合理优化地方政府债务结构，提高国债和一般债比重。地方政府专项债使用中存在项目和资金欠配的问题，未来应统筹考虑各类政府资金和各类项目的搭配关系，以多样化的资金来源匹配多样化的项目要求。对于关系我国经济中长期发展，但基础性、公益性比较强的项目，可通过财政预算内投资或发行国债的方式匹配资金；对于地方政府权责范围内的公益与社会事业建设，应主要以一般债进行支持；至于专项债，要坚定不移地选择未来有收益、能自行平衡的项目进行支持，有效防止资金侧问题累积所带来的债务风险。

目前政府债务结构在保障专项债存量项目资金接续时，可适当提高国债及地方政府一般债的占比。近年来，中央政府加杠杆幅度低于地方政府，且与美日等发达国家相比，我国中央政府具有较大的加杠杆空间，同时考虑到中央政府举债成本较低，在赤字分配中或可适当提高国债占比。此外，在政府性基金大幅减收及专项债项目收益偏低的背景下，可合理提高一般债比重，既缓解地方“三保”压力，也能在一定程度上杜绝部分专项债挪用风险；对于部分资金到位压力较大、对社会资本吸引不足的专项债项目，也可适当考虑加大预算内投资、一般债的支持力度，保障项目尽早开工。此外，还需合理规划再融资债发行，一是规模不宜过高、避免后续付息压力过大，二是期限结构需优化、避免未来到期过于集中。

3.提升专项债资金使用效率，推动“债务-资产”高效转化，加强“借用管还”全流程管理。一是逐步建立完善募投项目储备长效机制，持续提升项目储备质量及数量。数量上，尽可能按专项债分配额度的2-3倍进行储备，并建立健全项目超前储备机制，为财政政策逆周期调节提供重要支撑；质量上，围绕二十大及“十四五”规划优先储备相关重大项目，将项目重要性、开工建设可行性、各类资金到位时间、收入来源结构等纳入储备标准，重视形成资产的周期及效益；针对区县政府较难把握储备标准的情况，加强基层人员培训，并完善省级部门与市县政府的联动机制。

二是强化专项债发行使用管理，加强多部门协调配合。一方面，加强多部门协调，完善申报使用机制及配套设施建设，对专项债项目开辟配套建设绿色通道，推动尽快形成实物工作量；另一方面，不断健全资金用途调整机制，必要时可合理增加债券发行使用的时效弹性，根据区域、领域等制定差异化要求，避免用途调整常态化，制约政策作用发挥。

三是合理扩大专项债支持范围，并逐步提升专项债用作项目资本金的比例。持续探索适宜专项债投资的项目领域，发挥政府投资的引导作用；部分专项债作资本金比例较低的省份，或可适当加大对当地金融资源的协调及优质专项债项目的宣传，进一步发挥专项债资金及市场化资金的合力，扩大有效投资。

4.完善专项债项目投融资机制，加强财政和货币政策的协调配合。一方面，拓宽专项债项目资金来源，有效解决资金到位难、不及时的问题。一是继续引导金融机构加大配套融资支持。目前银行贷款参与专项债项目数量占比不足5%，应持续完善专项债项目投融资对接机制，并加强政策引导及政府协调，可积极培育为基建投融资提供专业化服务的机构，进一步加大金融机构融资支持意愿及力度。二是灵活使用政策性、开发性金融工具。目前地方政府资金来源较少，可用于专项债项目资本金的来源和数量都不足，可适当下达政策性金融工具额度，为项目资本金搭桥；对于专项债暂时无法覆盖的领域以及审核暂未通过的项目，可审慎考虑并适当放宽政策性金融工具投放的条件要求，以全面补齐短板稳投资，政策性的支持也能在一定程度上起到投资引领作用，引导更多社会资本参与专项债项目建设，尤其提升商业银行提供配套融资的意愿。

另一方面，专项债的发行以及资金配套均离不开稳健货币政策的配合支持。结合当前国内外金融市场的情况看，在经济基本面修复仍承压、通胀风险整体可控的背景下，我国货币政策有望继续保持一个相对低利率、流动性充裕的金融环境，这对专项债大规模发行、银行贷款等项目配套资金及时到位是有益的，需加强宏观调控的系统性、前瞻性、协调性，进一步加强财政货币配合，适当延续当前适宜环境。

（编辑 尚鸣）

化解地方债务风险，首先是一个体制问题。我从五个方面谈如何进行体制问题的改革。

体制改革的五个方面问题

首先，要了解中国政府部门的杠杆率。

虽然国际社会对中国政府的杠杆率这一问题多有微词，但此前我国政府杠杆率一直比较平稳，而疫情三年来上升得非常快，上升幅度超过了我们的预期。其中的原因当然很多，比如疫情后一些企业和居民“躺平”了，政府必然要出手多做一些事。

    地方政府债务问题的大背景，是公共财政预算收入增速下降，预算支出增速总体上升、高于预算收入。这样财政赤字会增大，从而政府债务也会增大。中国的赤字概念和债务概念并不等同，因为政府债务有一些是非赤字的债务，而赤字和债务都将会增大。

    近几年，财政收入占GDP的比重下降得很快。2015年，我国预算内财政收入与GDP之比达到22.1%，但现在下降到16.8%。1994年实行分税制改革是下了很大决心的，当时朱镕基总理要啃这个改革的硬骨头，就是因为两个比重下降。财政问题在宏观经济中占有重要地位，财政出问题，经济就会真正出问题。财政比重下降是一个值得关注的危险信号，它预示着政府调控经济的能力正在下降。

政府性基金收入，2022年也是断崖式下跌，迅速减少了2万亿元。基金收入主要成分是土地出让金， 2022年基本上都封在那里，土地卖不掉或者卖不出价钱来。房地产市场问题成为我国经济的一个大问题，而化解地方政府债务风险，就成为解决当前面临困难的关键。

第二个问题，地方政府的债务问题，它是体制性矛盾的一个集中体现。

我们可以从几个角度来看。一是地方财政供养人口过多。每年财政供养人群支出，保守估计在6.8亿元以上，占税收的比例至少达到41%。

    地方政府财政承担的功能过多，这是一直没有得到解决的老问题。政府干预太多了，什么事都揽着干，这就需要大量的财政收入，而财政收入在经济下行的情况下又不可能增长，于是政府只能借债，甚至产生潜在的负债。

    中国地方政府都不能依靠自己的税收收入来平衡自己的支出。地方财政收入包括三部分，第一是公共财政，北京、上海的财政收入非常好，但也只满足70%。中间有一部分是转移支付和税收返还，包括增值税分成比例等等。第二是政府性基金收入，其中主要是土地收入。第三是其他渠道。

当年搞分税制时，原则是一级政府有一级事权，基本可以用自己的收入来满足所承担事权的需要，这样才比较稳定。但现在地方财政可支配的财力结构状况并不稳定。财政最困难的是青海，最不困难的是北京，北京的困难系数为20%。如果我们重新编一个2022年各地财政困难系数排名的话，各地的困难系数应该都会提高。

    由此可见，地方政府债务问题其实与体制上不能够得到稳定的财政支持密切相关。

第三个问题，地方债务与经济发展。

我们研究了各省的债务率和经济发展水平的关系。有些省市，例如北京、上海，它的债务高，但经济增长情况好，债务问题就不是很大。政府债务率与经济发展水平关系最好的是上海，北京、江苏、浙江都处在经济发展的上限上。天津的债务率很高，但经济增长还没落在线下。最不好的情况应当是贵州、甘肃、青海，他们的债务率很高，而经济增长情况又落在下面。这表明，中国的债务问题，特别是地方债务问题，要进行分类解决。

第四个问题，讲地方债务不能就财政论财政，它和金融密切相关。

现在大家谈债务的货币化，其实债务货币化早就发生了，而且程度已经很深了。我们总的债券被商业银行持有70%以上。尽管央行基本上对于政府债券是袖手旁观的，但鉴于商业银行是货币供应的主体，中国政府债务的货币化程度事实上是很高的。

    地方政府债的资金来源，基本上都是商业银行，所以称为财政风险和金融风险互溢。这不是简单的财政问题，其实已经成为金融问题了。所以财政政策的金融化或者金融财政风险和金融风险互溢性增强，这是我们在考虑和讨论地方政府债务时不能回避的一个问题。

第五个问题，化解地方债务须要有综合措施。

（一）体制改革最重要。第一，中国现行五级财政不应再继续下去，建议实行三级财政。财政部10年前在一些地方推动过县、乡、镇财政合并试点。我国在改革开放前也是三级财政，地区和乡是上级派出机构，没有财政权。而现在“地区”和“乡”已成为实际的层级。1994年分税制改革后，我们去调查分税制的效果，其中很突出的一个问题是，分税制里中央税是清楚的，虽然中央只拿“瘦肉”，地方拿“肥肉”，但“瘦肉”长得很快。地方四级财政权总共就分到七种税，而且都是小税。所以做不到一级政权一级收入、能够基本平衡。我觉得还是要坚决地回到三级财政。

    第二，政府干预过多，参与的事过多。

    第三，财政分权还是分财？1994年分税制时的提法，是一级事权对一级财权，现在出台的文件是说一级事权对一级财力，而财力是可以调控的，调控权在中央。

第四,要切实减少财政供养人口。现在全社会就业形势不好，大家都要去考公务员。

（二）解决中央和地方关系，要有一套稳定的制度安排。需要实事求是确认并厘定地方政府应当承担的事权，并且为履行这些事权提供稳定、透明、可持续的财力支持。制度安排也应有立法的考虑，现在中央和地方的财政关系还没有成法。党的二十大报告中关于财政讲了三条：预算；税制；转移支付制度。有关转移支付制度，实际上是央地之间的关系，这个不解决的话，体制是不能够稳定的。

    （三）政府债务管理。目前政府债种类已很多了，还会继续发。要有一个专门的地方政府债务的管理安排，要管理发、用、管、还的问题，需要建立一套科学衡量的指标，同时完善管理体系，要设立单独的金融机构来专门为政府做这个事。

    目前地方债问题越来越突出。我曾到日本访问调研有关地方问题，日本的体制跟我们一样，也是单一体制，它不允许地方政府发债，而是由中央统一制定额度指标、配合指标，由地方去发。地方政府发行债券，基本上是由专门的金融机构安排。现在日本的地方政府债务资金来自三部分：第一部分是为地方政府发债的专门机构，设在它的内务省；第二部分是在市场上直接发债，像东京都，那肯定没有问题；第三部分是商业银行贷款。我觉得我们需要借鉴日本的经验。

中国解决债务问题，应当说不是很难。为回击国际上对中国债务问题的攻击，我们曾经编制了国家资产负债表。中国政府确实有负债，而且近些年债务增长很快，但同时中国政府的资产额也很大，这几年增长得更快。目前政府资产占全社会资产的30%-40%，其中很大部分是经营性资产、优良资产，因此可以通过资产置换的方式解决当下的债务问题，这应该是可行的。可考虑妥善安排出售部分经营性国有资产，以弥合地方政府的债务空缺。这里涉及部分国有企业的民营化问题，当然需要在政治上和经济上做好平衡。

（编辑 季节）

产业补贴

过去，关于补贴的国际规则主要是WTO框架下的《补贴与反补贴措施协定》 (Agreement on Subsi-dies and Countervailing Measures，简称《SCM协定》）。近年来，多个主要经济体提出了改革目前世贸组织现行《补贴与反补贴协议》，认为现行规定已无法限制政府通过大规模补贴、扶持国有企业等扭曲市场的行为。美日欧自2017年来多次发布反对政府扭曲市场的联合声明（USTR），要求针对以下行为做出限制：给企业提供无限担保；在没有可靠的重组计划的情况下，向无力偿债或境况不佳的企业提供补贴；对无法获得长期融资或独立商业来源投资于产能过剩行业的企业给予补贴；直接免除企业债务等行为做出限制。

区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）、跨太平洋伙伴关系协定（CPTPP）、美墨加协议（USMCA）中，均有关于国有企业、补贴的条款，强调“国有企业应回归企业本性，回归市场导向” 。

需要特别关注，欧盟正在制定、即将通过并正式生效的《关于扭曲内部市场的外国补贴法》。

关于CPTPP补贴专章影响的分析

CPTPP“国有企业和指定垄断”章，除了内容上比WTO框架下的《SCM协定》有更高要求外，更为关键的是这一章的条款能够适用于CPTPP的争端解决机制，就是部分存在强制执行力。

欧盟《关于扭曲内部市场的外国补贴法》

2020年6月，欧盟发布《针对外国补贴的促进公平竞争白皮书》。2021年5月，欧委会公布《针对扭曲内部市场的外国政府补贴的条例建议稿》。欧盟各成员国于2022年6月30日关于该条例达成了政治协议，这项制度被欧盟立法者看作对欧盟国家援助制度的一项补充。

《关于扭曲内部市场的外国补贴条例》（以下简称“外国补贴条例”）等，不仅会影响我国在欧盟的优势企业的经营和投资并购，甚至还会影响到我国的财政治理。甚至对美国都会有深远的影响。

欧盟研究出台这则条例的原因在于：一方面，欧盟认为在外国补贴的支持下收购欧盟资产、参与欧盟的政府采购等，可能会扭曲欧盟内部市场的竞争；另一方面，欧盟国家援助控制制度只适用于欧盟成员国提供的补贴，而对非欧盟国家对欧盟企业提供的补贴则无法规制，进而使欧盟境内无法享受到外国补贴的经营者处于不利地位。

为此，欧委会在条例提案稿中引入了三项制度工具：一是为经营者集中增加了新的申报门槛要求和审查标准，二是在政府采购投标中，如果投标企业接受了来自外国政府的补贴，且采购的价值大于等于2.5亿欧元，也需要向欧盟申报并或审批，否则投标方无法获得政府采购合同；三是对于未达标的经营者集中参与政府采购，欧委会同样有权启动调查，并临时为集中方或采购方施加申报义务。这项新的竞争政策将带来的法律风险和经济成本是巨大的，因为其法定的救济措施包括禁止补贴集中、剥离特定资产、开放基础设施使用权、禁止授予政府采购合同等。一方面，相关的调查程序将会延长经营周期，另一方面调查结果和救济措施会使在欧盟经营的企业面临诸多不确定性。

关于我国如何应对的思考

补贴在全球范围内普遍存在，各国（地区）对此的共识是，不能让国内补贴在国际竞争中带来不正当的竞争优势。我国并不存在专门规范政府补贴行为的法律制度，现阶段需要依靠《反垄断法》中的禁止行政性垄断的规定和公平竞争审查制度，发挥制约补贴的作用，在产业政策和政府补贴当中引入市场竞争的思维，逐渐优化补贴的制定和实施。同时，也可以进一步考虑制定规范补贴出台的一般性法律。

中国目前并不存在专门规范补贴出台的一般性法律。通过可能不完全的检索可以发现，中国的法律、行政法规、部门规章、地方性法规当中，“补贴”、“补助”、“财政资助”、“财政支持”、“财政奖励”、“税收优惠”等表述出现的次数以十万计。十三届全国人民代表大会常务委员会第91次委员长会议修改后通过《全国人大常委会2021年度监督工作计划》，“围绕财政补贴管理与改革进行专题调研”是其中一项重要的工作内容，《计划》要求“重点调研财政补贴的类型、规模、结构分布、受益主体、资金流向，财政部门与业务部门相关权责划分、预算管理、分配机制、资金监管等管理体制机制，财政补贴政策目标的设定以及补贴政策与产业政策、外贸政策的协调配合，财政补贴的绩效管理与资金使用绩效，财政补贴管理与改革存在的主要问题，进一步优化财政补贴管理体制机制、规范分配和使用、提升资金使用绩效的意见建议等。”

对补贴及其管理与改革进行优化完善，不仅符合我国强化竞争政策基础地位，建设高标准市场体系，推动高质量发展的内在要求，也有利于适应外部环境发生的新变化。

国有企业

在国有企业的竞争法领域，需要重点关注的是由竞争中立制度（或竞争中性原则）引发的个案法律适用问题。

竞争中立（Competitive Neutrality），由美国、澳大利亚、世贸组织（WTO）、世界银行、联合国贸发会议（UNCTAD）、经济合作与发展组织（OECD）等国家和国际组织在全球不断倡导和推行，旨在使国有企业等受到政府支持的企业，不应享有高于私营企业的市场竞争优势，具体内容涵盖税收中立、债务及补贴中立、监管中立、政府采购中立等方面。虽然竞争中立尚停留在倡导阶段，但背后蕴含的价值观，已经在影响一些法域投资并购审查规则的适用。如在中铝并购力拓、中广核与法国电力集团联合并购英国NNB控股集团等案件中，澳大利亚、欧盟均采取了“单一实体”认定规则，即将收购方在其本国内与其同行业且同样具有国资背景的企业视为一个整体来管辖，这就导致一项并购的收购方本身并未达到申报门槛，但由于将同样具有国资背景的其他同行业企业纳入营业额计算，就使得一项并购具备申报的义务。如欧委会在中广核案中认为，至少应计算国资委监管下能源领域的所有国有企业的营业额总和。这样的营业额计算方式，将使我国国有企业的海外投资并购产生更高的成本、更长的周期以及相关的不确定性。

我国“十三五”市场监管规划曾提出“实行竞争中立制度”，2019年国务院政府工作报告中曾写入“竞争中性原则”，相关的制度建设目前仍然有待推进。

总体政策建议

主动对接国际规则

在高水平的利用外资阶段，要主动地去对接国际的规则。我国《反垄断法》是国内的法律，它跟国际的关系究竟是什么？《反垄断法》是与各个国家自身的竞争发展的状态、阶段、科技和经济体量等等是相关的。目前在反垄断领域，还没有相应的国际组织、也没有国际公约的约束，所有的竞争条款都是倡导型的。不过越来越多的国际组织及多边条约，以及一些国家的国内规则，都入了公平竞争的理念和相关规则的讨论，或者制定对外有约束力的规则或法案。

例如，世界银行第一轮和今年开始的第二轮营商环境评估，在其一、二、三级指标中，新加入了市场竞争指标，包括各国反垄断当局工作程序、合并审查监管等问题，以及若干细化指标。它不是强迫的，旨在通过制度上的推进，去影响各个发展中国家的市场制度的推进和完善指标。

我国需要考虑相关法律与规制的完善，包括政府采购、企业补贴、竞争中性等问题，这些问题与越来越多地进入我们主导的多边贸易和投资组织的讨论以及WTO规则的讨论密切相关。近期中央经济工作会议也指出，要积极地推动加入CPTPP和数字贸易协定，主动对照相关规则、规制、管理标准，深化国内相关领域的改革。需要考虑以下问题：

第一，推动国内规则的整合，以应对我国即将或正在谈判的这些国际组织和多边条约。

第二，这些条约和公约不管由谁主导，欧盟也好，美国也好，重要的问题实际上是一个最低的标准。因为谈判，最后是取得最低的标准。尽管有的国家之所以有较大的话语权，在这些问题上有更高的谈判条件，我国参与谈判时，应争取在很多方面、很多领域是高于国际组织或者是多边条约这种标准和规则和管理的。我们要追求以最低的标准争取加入CPTPP。欧盟刚刚通过的国内扭曲市场的补贴的法案。过去我们采取贸易补贴，要受WTO的约束，现在我们的投资或类似投资的跟国家有关的这种补贴，包括政策性银行的补贴项目。如果我们的产品、投资要进入欧盟，就要受到这个法案的约束。

第三，所有与经贸、投资有关的组织，有一个共同的价值观和制度理念，就是市场化、法治化、国际化。我国要继续强化竞争政策的基础地位，只有这样，我们的市场化和法治化才能进一步加强，才有可能进一步地实行高标准、高质量的国际化。

第四，实现我们国家的竞争政策基础地位。首先要约束政府的公权力。要有公平竞争审查制度。建议按照《反垄断法》有关规定，约束政府，包括地方政府的公权力。要贯彻公平竞争原则，从源头自我审查，凡是具有排除或限制竞争的文件、规章，部门指示等等，都不能通过。在这方面应有一套机制。另一方面，要强化《反垄断法》中行政垄断有关规定的作用，去约束政府，包括地方政府。政府的出发点都是好的，本来是市场能解决的问题，它就是一定要管，而且它去亲手扶植它认为好的这种类型的企业，这些是我们现有的制度和法律都能约束的。所以在这个方面，都要遵循市场化的这种原则。

我们需要重申市场经济就是法治经济，它是与规则相结合的，全球的市场经济体和国际组织一定是有趋同的规则。我们应该如何去对照，如何去对接，可能是我们对接国际规则中的任务、挑战。

制度完善方面

完善产业政策的自律制度，和竞争政策对产业政策的他律制度。

一方面，我国产业政策领域缺乏基础性法律制度，特别是缺乏政府补贴方面的法律制度规范，导致市场良法善治的不足，致使各地方、各部门在出台补贴方面享有较大的自由裁量权。大量重复补贴名目的背后，是低层次重复建设和过度同质竞争，这种自我小循环式的思维构成统一大市场建设的阻碍。2018年习近平总书记在民营经济座谈会上指出，“要推进产业政策由差异化、选择性向普惠化、功能性转变”。从全国大市场、全国一盘棋的角度考量，应当为补贴制定专门的法律制度，明确补贴的宗旨、原则、范围、对象；补贴制定和发放的程序；资金的来源要求和分配调度规则；管理体制、绩效评价、透明性、监督问责、法律责任等方面内容。

另一方面，要加快推动公平竞争审查制度的法制化建设。我国《反垄断法》是竞争政策的重要制度工具，也是落实党的十九大“打破行政性垄断，防止市场垄断”的关键法律路径。《反垄断法》修订版第4条加入了“国家坚持市场化、法治化原则，强化竞争政策基础地位”，第5条规定“国家建立健全公平竞争审查制度。行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织在制定涉及市场主体经济活动的规定时，应当进行公平竞争审查”。《反垄断法》关于行政性垄断行为和公平竞争审查制度的审查标准，主要采取列举式的规定，这对于快速打击各种滥用行政权力排除限制竞争的行为，尽快改善我国市场竞争的整体状况，具有相当的合理性和优越性。随着市场竞争法治持续深入、市场竞争机制不断改善和竞争文化的逐步培育，今后行政性垄断行为将大大减少。为进一步追求规则的一般性和普适性，还要加强对行政性垄断和公平竞争审查制度在要件化和标准化等方面的深度立法研究。

监管执法完善

一是要按照国际正当执法程序的要求，不断完善我国的反垄断执法。

二是要在知识产权等重点领域，形成有利于我国未来长远创新和国际竞争力的执法规则。

三是要做好数字经济领域的监管、执法法律规则边界厘清和监管执法权力协调工作。

四要做好依法规范发展的后评估工作，不断改善执法。

五要持续强化违反公平竞争审查制度的执法衔接，增加常态化的督察和检查，强化公平竞争审查制度的刚性约束。

体制机制保障

一要继续完善反垄断执法体制机制建设，强化反垄断执法的相对独立性、级别和权威性。2021年11月，国家反垄断局成立，市场监管总局实际负责反垄断执法的司局由一个增加至三个，反垄断执法资源得到扩充，更加常态化的执法格局将为我国市场竞争状况带来持续改善。

二要建立新型政务考评体系。我国经济正在向高质量发展转型，建设现代化经济体系，既需要依靠法治保障公平竞争，也需要依靠各级政府部门予以贯彻和落实，政务考核评价指标体系与竞争政策的实施之间有着紧密的联系。为促进高质量的发展，应当建立起一套鼓励实施竞争政策、促进转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的政务考核评价体系，为参与服务国家治理、推动高质量发展打通深层次的关卡。

三要发挥各级人大和人大财经委对产业政策和补贴的监督作用。政府如何实施产业政策和竞争政策，也应该受到国家权力机关的监督。在我国，产业政策与国民经济和社会发展计划、财政配套落实之间的联系密切，但几者在衔接中如何体现竞争政策，仍存在空白。一些地方性实践经验表明，各级人大和人大财经委能够在此方面发挥积极和实际的作用，建议今后从源头抓起，使我国产业政策的制定和实施更加符合竞争政策的理念和规则要求。

（编辑 季节）

民主是全人类共同追求，也是现代政治应有之义。现代民主并非唯一标准，一花独放，而是多元形态，百花争艳。西方实行的是竞争性选举为中心的代议制民主，中国推行的是全过程人民民主。这两种民主类型，对社会政治形态和社会治理问题给出了不同答案。

第一问：什么是民主，表相还是本体

亚里士多德曾经说过，一个人被难题困住的时候就好像被绳子捆绑，不能动弹。实际上，当一个人被狭隘观念困住了，也会像被绳子捆住一样不能动弹。在如何看待民主这个问题上，当今束缚世界上许多人认知的，就是把竞争性选举为中心的代议制民主看成现代民主的唯一形式、唯一标准，事实上它只是民主的表相之一。

理解民主可以用中国传统哲学的一个概念 “体相用”——本体、表相和用途。任何事物都有“体相用”，例如一辆汽车本体就是它要有动力装置、方向装置等，其用途是交通工具；同时它又有各种表相，有不同牌子、不同排量的车；用就是可以载人，也可以载货等等。

民主也有“体相用”。就民主本体而言，我们要回到民主的原意，就是人民当家作主，或者说是人民掌握政权、反映人民意志，政权为人民服务。民主的“相”是指它的各种实现形式，如抽签民主、选举民主、协商民主、直接民主、间接民主等等。“用”是说民主会有不同的应用场景，一个国家实行民主是为了更好地治理国家。

西方式现代民主只是民主的表相之一。从民主发展历程上看，西方式现代民主离民主本意、民主本体很远，本身就是西方从“直接民主”到实质民主、再到程序民主的民主观退化。同时如台湾著名学者朱云汉先生所言，上世纪80年代以来，出现了“民主劣质化”问题。如果将这种狭隘的、表面的、劣质的民主看成“民主灯塔”，就如同将一辆年久失修、嘎嘎作响的老爷车看成现代汽车的标杆，而其他牌子、其他型号的车都被认为不是汽车。

中国的全过程人民民主有两个限定语，第一个限定语就是“人民”，这是从民主本体上说的。人民民主看起来像同义反复，民主的民也是人民，为什么还要加一个人民的限定语呢？这个限定语恰恰规定了民主的本体属性，即：它是属于人民的、是多数人的民主，而不是少数人的民主。我们在国体、政体、民主运行机制上都要保障这一点。

第二个限定语就是“全过程”，全过程是从“相”和“用”的层次来界定的。全过程人民民主是一种全链条、多渠道、多层次和多场景的民主。全链条是指从选人、用人、决策、管理、监督的整个链条推行民主。多渠道是指党的群众路线、人大代表、政府民主决策、民主管理、政治协商等不同渠道。多层级是指有中央政府层级、地方政府层级、基层民主等等，形式也是多样的，选举只是其中一种，协商、评议、选拔等都是民主实现形式。多场景是指不同层级、不同领域的民主应用场景，如国家重大决策和国家治理，直到社区治理、民间纠纷调解、乡村扶贫等具体微场景应用。

 为什么全过程人民民主看起来比竞争性选举复杂得多？这是因为每一种手段、形式与渠道都有它自身的局限，通过这么多的形式和手段就是为了最大程度地去接近人民当家作主这个本体。

第二问：谁的民主，是多数人的民主还是少数人的民主

从雅典开始，西方民主观下的民主就不属于多数人。据估计，当时雅典的公民人数大概只占总人口的1/10左右，妇女、外邦人、奴隶都不算公民。[1] 近代以来，西方普选权的推开，也是经历了漫长的过程。今天虽然大多国家都实现了普选，但是并不意味着民主属于多数人。人民本质上不过只是选民，如同萨托利所言，在现代西方民主视角下的人民只是具体的个体，或者按照绝大多数原则或有限多数原则所指的大多数人。[2] 同时，西方民主劣质化的表现之一就是投票率下降，总统、议会等各种类型的选举投票的人的比例在下降。统计表明，20世纪90年代，采用多数制的77个国家投票率平均只有60.4%，^[3]这样的话按照简单多数原则，一个候选人只要获得30%多一些选票就可以当选，这意味着当选并不等于真正代表多数人。更为重要的是，虽然人民有普选权，但是选民对于政客只是闻其名并未真正了解，看到的都是媒体包装出来的人设，选民对于专业公共政策很难有系统认识，更多关心的是个人短期利益，这些因素导致选民难以做出理性决策。一般公众无法决定公共政策的制定与执行，公共政策的最大受益群体还是少数人，所以斯蒂格利茨说，今天的美国已经不再是民有、民治、民享，而是1%有、1%治、1%享。

    全过程人民民主是属于全体人民的民主。有关人民，同时包含以下几重含义。

    第一，个体意义上的人民。我们谈民生发展，解决老百姓急难愁盼问题，保障人民选举权利等，都是指个体意义上的人民。

第二，人民范畴涵盖绝大多数人。我们谈人民这个概念时始终是指绝大多数人，始终要站在绝大多数人的一边。在人民概念演进过程中，人民的范畴涵盖了几乎所有人，只有法律意义上的犯罪分子才被排除在人民之外。

第三，整体意义上的人民。西方式民主不承认有整体意义上的人民，但是恰恰只有我们认同有整体意义上的人民，我们才能够保证人民的整体利益、长远利益、根本利益。高铁就是一个例子，中国和美国差不多同时提出建设高铁的规划，2011年奥巴马曾经雄心勃勃地提出要让高铁的覆盖率达到人口的80%，到现在十多年过去了，美国高铁只有几百公里，而中国高铁已经达到了4.2万公里，这就是人民整体利益能够得到有效体现的一个案例。而如果像美国那样，民主体现的只是不同政党、不同州、不同企业、不同利益集团、不同个体的碎片化利益，而不管整体性利益，就很难有效推动那些涉及全民利益、具有高度外部性的公共基础设施建设。

第四，重视中下层人民。中国共产党的基本宗旨是为最广大的人民群众服务，它的政策偏向于照顾中下层工人农民群众。中国刚刚完成了人类脱贫减贫历史上的壮举，在十年时间内实现了近一亿农村贫困人口的脱贫，实现了农村人口的整体性脱贫，下一步我们还要坚持不懈推进共同富裕。

第三问：民主是选择治国人才还是选择作秀人才

西方式民主，主要通过竞争性选举产生国家领导人，但是这会带来一个问题，就是一些商人、演员等毫无社会治理经验和资历的人士赢得竞选、成为总统。这不符合现代职业成长的基本逻辑，因为几乎所有的现代职业，基本上都需要按照资历、工作能力、工作业绩一步一步晋升，但是却假设总统这个最重要的职业可以不经过职业台阶，“一步登天”。当然，另外一种假设是能够通过选举机制将竞选能力最强的人选择出来，问题在于善于选举的人未必善于治理国家。当年美国就有一句话，“选举是诗歌，治理是散文”，这两者并不匹配。

到今天这样一个流量为王的时代，民主劣质化的一个表现就是选举变成了选秀，选举能力变成选秀能力，善于筹款、制造议题、作秀、煽动情绪、拉流量，这些并不意味着善于治理国家。另一个民主劣质化指标，就是政党分赃、酬庸政治依旧盛行。以前美国竞争性选举体制存在政党分赃制，后面通过公务员各种改革法案来解决问题。但实际上，今天美国的选举还是摆脱不了“分赃制”，获胜者有权去分配这个胜选的战利品。美国总统有权任命7000名左右政府官员，其中只有500名左右需要参议院批准。总体上总统任命过程是相当随意的，可以对自己的朋友、亲属或者在选举过程中有帮助的人投桃报李。特朗普曾经不断地在推特上威胁官员“你被解雇了”，其实其他总统也这么干，只不过特朗普把它拿到台面上了。

“宰相必起于州部，猛将必发于卒伍。”中国的全过程人民民主模式，官员任用的主要方式是通过竞争性选拔。我国很多大省本身就拥有几千万甚至上亿人口，相当于世界上大国的人口规模。在熟悉地方情况后，官员还要熟悉全国情况，才能进入政治局常委会。习近平主席就是先治村（6年）、治县（3年）、治市（11年，3个市）、治省（11年，3个省），而且在党的系统、行政系统、人大系统、军队系统都经过历练，然后再到中央治国，同时在中央也经历了5年的历练，才担任国家最高领导人。

竞争性选拔体制保证了政府官员具有丰富的实践经验，更重要的是通过实践检验，而不是通过选票检验。通过层层历练、检验、选拔，才能成为国家领导人。中国的竞争性选拔体制，是一种有利于筛选出实干型治国人才的选拔方式。

第四问：民主到底是单向的还是双向的

政治民主本质上是讨论人民与政府的关系，民主应该既体现在民意的“输入”，也体现在政府为人民服务的“输出”。无论是西方古典民主，还是现代西方的程序民主，都是强调输入端的民主，人民能够抽签、能够投票、能够参与民主；而政府是否为老百姓做事情，不属于民主理论考虑的范围。这是由西方民主的政体思维所决定的，否则它就无法将民主制与君主制、贵族制有效区分。在民主实践中，这种片面的民主思维模式，会给人类民主探索带来一个极大误区，会使选举出来的政府有可能完全背离民意，或者压根不为老百姓办实事。中国式民主是输入端与输出端相结合的民主。中国传统政治哲学的一个重要理念就是民本主义，政府政策要为人民着想，这实际上就是从“输出端”理解民主。中国共产党的民主哲学——从群众中来、到群众中去，来自人民、依靠人民、为了人民，就是既强调人民充分参与，同时也强调政府官员要为人民服务，主动为老百姓做事。例如减贫过程中无数党员干部到村庄里和老百姓同吃同住，一同想办法为百姓解决实际问题，这是最现实的民主。

第五问：民主是程序的还是实质的

西方古典民主理论家曾经提出实质民主理论，但是到今天，西方的民主仍然只是程序民主，正如熊彼特所说的，现代程序民主是政客通过特定选举程序，竞争民众对于统治的同意。但是即使程序上完全合法，也很有可能会造成一种实质上无意义，甚至完全背离民众的状况。例如，美式民主劣质化的一个指标就是老百姓对政策的影响微乎其微，竞争性选举不过是提供一种心理上的安慰剂。另一个指标是短期政治以及表面的政治盛行，政客关注短期性议题，而没办法解决一些长远性、根本性的问题，例如基础建设落后、贫富差距巨大、政府债务水平不断升高、枪击案、种族冲突等等制约美国长远发展的问题，陷入了无解状态。

中国式民主，恰恰是程序民主与实质民主的统一。程序民主要服务于实质民主。人民主权实现的形式不是通过一个虚拟的社会契约实现权力由神授向人民授予转变，而是通过作为人民替身的中介——中国共产党——来实现人民自我统治。中国共产党成为中国人民的最高组织形式与最高意志表达。人民通过中国共产党实现自我统治，这是基于党与人民的主客辩证关系来实现的，两者互为主体，同时互为客体。首先人民是主人翁，而党则是实现人民意志的工具，党的方针政策来自人民，体现人民的意志与主张；其次，党是国家的最高政治领导力量，党是人民的主心骨，而人民则是追随者。人民与党的主客辩证关系是中国人民民主的精髓所在，人民主权的实现恰恰在于人民与党的持续、密切的互动之中。中国式民主是民意、民主、民生三者的闭环。中国的重大政策制定包括两会议程，有大量关于民生的议题，到各个地方去调研，会看到政府每年都要拿出需要落实的办民生实事的清单。

第六问：民主是寻找共识还是制造分裂

西方式民主原本是一种利益妥协与观念协调的机制。竞争性选举提供了一种不同派别斗争的暂时妥协机制，同时在分权制衡制度框架基础上设置了许多协调机制。但是近年来我们观察到西方民主劣质化，其主要表现就是议会民主越来越难以弥合分裂：一是否决政治盛行，决策过程布满各种否决点（veto player），为了否决而否决，议而不决、决而不行，对一个政策议题长时间争论不休，经常陷入政治僵局。二是政党意识形态的极化，从美国近年的政治演变来看，“两党制导致趋中”现象已不存在，两党意识形态之争和冲突两极化日益明显，中间选民几乎消失。三是政党轮替带来的政策“翻烧饼”问题，当年华盛顿就指出政党政治只不过是一派暂时压倒了另外一派，是轮流的专政，现在这个问题更加突出。政党轮替导致政策一会儿左，一会儿右，两边反复进行折腾，当年小布什推行ABC（all but clinton ）的政策，就是“除了克林顿做过的其他都可以干”，特朗普上台后把奥巴马的政策全盘推翻，拜登又把特朗普大部分的政策倒过来。

中国民主政治是寻找共识的过程。14亿中国人民虽然利益多元、观念多元，但是追求民族复兴、追求人民幸福的大方向是一致的。中国共产党和民主党派之间不是竞争性、对抗性的关系，而是协作性的关系，决策过程中不同主体是作为意见输入方，而不是作为否决点参与政策，目标不是掣肘，而是要让政策制定得更为妥善，不同群体通过民主讨论、民主协商的过程中找出最大公约数，画一个同心圆。政府换届不是翻烧饼，而是接力棒，一棒接着一棒往前跑，一届接着一届往前干，这才能使得我们能够在百年历史中，持续推动社会主义现代化目标实现。

“一花独放不是春，百花齐放春满园”，对于民主探索，不同国家、不同民族都会给出自己的答案，而不需要去抄西方的所谓标准答案。进行相互比较，并不是说明中国的全过程人民民主有多么完美无缺，中国式民主还面临许多方面的挑战，还有很多短板，但是首先要坚定我们的制度自信，就如同马克思当年说的，“这里有玫瑰，就在这里跳舞吧”。同时，我们需要不断推进全过程人民民主建设，不断提高民主水平和民主质量，让中国民主之花开得更加鲜艳，让中国民主之光更加明亮，为人类超越狭隘、表面和劣质的民主观做出中国贡献，为21世纪人类建设更好的、更高质量的民主做出中国贡献。

（编辑  杨利红）

   习近平新时代中国特色社会主义思想的世界观、方法论和贯穿其中的立场、观点、方法，具体体现在“六个必须坚持”上：必须坚持人民至上；必须坚持自信自立；必须坚持守正创新；必须坚持问题导向；必须坚持系统观念；必须坚持胸怀天下。要深刻把握这“六个必须坚持”精神实质，可能需要认清以下几点。

“六个必须坚持”之间不是并列关系

一是必须坚持人民至上是共产党人的世界观和根本立场，是其他五个必须坚持的方向和灵魂。人民至上体现着《共产党宣言》中“过去的一切运动都是少数人的或者为少数人谋利益的运动。无产阶级的运动是绝大多数人的、为绝大多数人谋利益的独立的运动”这一根本的立场。为什么人的问题是根本的问题、原则的问题。因此，人民至上的立场，就是马克思主义立场，就是辩证唯物主义和历史唯物主义立场，就是科学社会主义的立场，就是全心全意地为人民服务的立场。

习近平总书记高度重视对青年在价值观形成和确立时期的正确引导，强调这就像穿衣服扣扣子一样，如果第一粒扣子扣错了，剩余的扣子都会扣错。从一定意义上讲，人民至上是马克思主义的世界观和方法论的“第一粒扣子”。假若不是以绝大多数人利益即人民利益至上，而是以极少数人利益甚至个人私利至上作为世界观和方法论的“第一粒扣子”，其余的方法论都会跟着“扣错”。

只有真心地全心全意地为人民服务，才能真正做到人民至上，也才能真正做到敢于坚持真理，同时又敢于修正错误。人民至上既是共产党人的世界观和根本立场，又是共产党人的方法论和根本观点、根本方法。我们共产党人，既强调一切为了人民，这是世界观和根本立场；又强调一切依靠人民，这是实现一切为了人民这一世界观的方法和路径。人民至上，是把人民的个人利益与集体利益、局部利益与全局利益、眼前利益与长远利益高度有机相统一的人民至上。人民至上同时内蕴和统领着马克思主义的方法论。人民至上这一共产党人的世界观和根本立场是贯穿后面其他五个必须中的主线。这“六个必须”中，如果抽掉了人民至上这一根本立场即马克思主义的世界观，就成为可以为除人民之外的其他一切剥削阶级服务的方法论。正因如此，习近平总书记多次强调“江山就是人民，人民就是江山”；“我将无我、不负人民”。也可以说，人民至上就是真正的人民领袖和一切真正的共产党人坚贞不渝的初心与顶天立地、铮铮不弯的精神脊柱,是真正的人民领袖和一切真正的共产党人唯一的出发点和归宿处。

二是 “六个必须”既相互独立，又相互兼容、相互贯通、相互依存。除了人民至上贯通其他五个必须之外，其他“五个必须”又分别贯通另外的“五个必须”之中。比如系统观念中的把握好全局和局部、当前和长远、宏观和微观、主要矛盾和次要矛盾、特殊和一般的关系，则同时贯通于必须坚持人民至上、必须坚持自信自立、必须坚持守正创新、必须坚持问题导向、必须坚持胸怀天下之中。

三是学习运用“六个必须”必须坚持理论联系实际，为党和国家的工作大局服务。坚决反对静止地孤立地学习研究习近平新时代中国特色社会主义思想。习近平新时代中国特色社会主义思想的世界观和方法论是在把马克思主义普遍原理与当今具体实际相结合中产生的。我们必须紧密地联系当今国际国内重大理论与现实问题进行学习，才能真正学懂弄通，并在当今中国的经济、政治、文化、军事、外交等方面工作中具体化。坚决反对仅把习近平新时代中国特色社会主义思想的词句放在唇齿之间，甚至当成谋取一己私利的工具，而不是有的放矢，去解决种种现实问题。

四是“六个必须”既是继续推进实践基础上的理论创新的基本原则，又是认真学习和深刻领会习近平新时代中国特色社会主义思想和党的二十大精神的基本指针。

关于“开辟马克思主义中国化时代化新境界”

理解新时代马克思主义中国化时代化，要深入理解习近平在二十大报告中所强调的：“把马克思主义基本原理同中国具体实际相结合、同中华优秀传统文化相结合”。马克思主义中国化时代化，既包括了我们必须坚持马克思主义普遍原理，同时又包括了我们所要或已经发展了马克思主义，这是坚持和发展、守正与创新马克思主义的高度统一的表现。坚持马克思主义的普遍原理与中国实际和时代特征相结合，就是坚持矛盾的普遍性的思想与解决矛盾的特殊性相结合，只有这样才是真正坚持和发展马克思主义。

2013年1月5日，习近平总书记在新进中央委员会的委员、候补委员学习贯彻党的十八大精神研讨班的讲话中明确指出：“中国特色社会主义是社会主义而不是其他什么主义，科学社会主义基本原则不能丢，丢了就不是社会主义”。这就告诉我们，马克思主义普遍原理不能丢，丢了就不是马克思主义。毛泽东在1959年—1960年初读苏联《政治经济学教科书》时说：“马克思这些老祖宗的书，必须读，他们的基本原理必须遵守”。2017年9月29日，习近平总书记在中共中央政治局集体学习时指出：“时代在变化，社会在发展，但马克思主义基本原理依然是科学真理”“背离或放弃马克思主义，我们党就会失去灵魂、迷失方向。在坚持以马克思主义为指导这一根本问题上，我们必须坚定不移，任何时候任何情况下都不能动摇。”

毛泽东还特别强调：“任何国家的共产党，任何国家的思想界，都要创造新的理论，写出新的著作，产生自己的理论家，来为当前的政治服务，单靠老祖宗是不行的。”习近平总书记多次强调既要勇于坚持马克思主义，又要勇于发展马克思主义。他在二十大报告中又强调指出：“我们坚持以马克思主义为指导，是要运用其科学的世界观和方法论解决中国的问题，而不是要背诵和重复其具体结论和词句，更不能把马克思主义当成一成不变的教条”。马克思主义与社会主义不是可随意粘贴的标签，并不是谁说自己是“马克思主义”或“社会主义”者，就真的成为“马克思主义”或“社会主义”者了，真假马克思主义和社会主义是有客观标准的。这个客观标准就是：首先坚持马克思主义普遍原理和科学社会主义基本原则，在坚持的同时运用其科学的世界观和方法论不断回答本国之问、世界之问、人民之问、时代之问，作出符合本国实际和时代要求的正确回答，得出符合客观规律的科学认识，形成与时俱进的理论成果。

近些年来，国内外一些人提出改革开放后的中国搞的究竟还是不是马克思主义和社会主义的疑问，我们不仅要从事实而且要从理论源头上理直气壮地讲清楚，我们所要坚持开辟马克思主义中国化时代化新境界、或中国化时代化的马克思主义重大理论创新成果，是坚持和发展马克思主义的产物。习近平总书记在二十大报告中几次使用的是“坚持和发展马克思主义”，明确把坚持与发展同时并列使用。这一表述是十分准确和正确的，是科学的。在改革开放之初，邓小平强调“建设有中国特色的社会主义”。应该说，这一提法是开创性的和科学的。这就是说，我们所建设的社会主义，既包含了马克思主义普遍原理，又结合了中国实际，具有中国特色。

2022年11月14日，国家主席习近平同美国总统拜登举行会晤时明确指出：“美国搞的是资本主义，中国搞的是社会主义，双方走的是不同的路。”习近平总书记在这里所用的不是中国特色社会主义的表述，而是社会主义。这不仅向广大发展中国家，而且向以美国为首的西方世界，坦坦荡荡地亮明了中国共产党的底线和旗帜。我们的不容侵犯的底线绝不仅仅是“台湾”主权，我们不容侵犯的根本和更高的底线是社会主义。

习近平总书记明确指出：“对待马克思主义，不能采取教条主义的态度，也不能采取实用主义的态度。”这说明，教条主义或实用主义都不是我们所要的马克思主义。只强调坚持而不谈发展，就容易产生教条主义，这是在“左”倾错误思想指导下容易犯的错误；而只强调发展而不谈坚持，就容易产生实用主义，这是在右倾错误思想指导下容易犯的错误。教条主义与实用主义同样有害。从一定意义上讲，教条主义是“左”倾错误的世界观方法论；实用主义则是右倾错误的世界观方法论。个人精致利己主义是实用主义世界观在人生观、价值观方面的具体体现。在实行市场经济的条件下，把实用主义具体化为个人精致利己主义的人往往会如鱼得水。对此，我们必须有清醒的认识。

关于党的自我革命、全过程人民民主、“三个务必”和找到跳出治乱兴衰历史周期率第二个答案

共产党执政后，跳出治乱兴衰历史周期率，这是国际共产主义运动尚未从根本上解决的十分重大的战略性任务。在中国共产党的历代领袖中，毛泽东最为重视解决跳出治乱兴衰历史周期率的问题。按毛泽东自己所说，他自己一生做了两件大事，第一件事就是把蒋介石赶到台湾，建立了社会主义的中华人民共和国；第二件事就是提出无产阶级夺取政权后如何确保党及政权永不变质的战略思想，并努力付诸艰辛的实践。毛泽东关于党自我革命跳出治乱兴衰历史周期率的第一个答案，就是1945年在延安窑洞里与民主人士黄炎培谈话中所提出的“让人民来监督政府”、“人人起来负责”，以及1949年在党的七届二中全会提出的“两个务必”与此后艰辛实践中所得出的正确思想。

邓小平所说“中国要出问题，还是出在共产党内部”是我们永远应该铭记的至理名言。

努力解决跳出治乱兴衰历史周期率的第二人就是习近平总书记。2013年，习近平总书记就要求全党一定要牢记毛泽东提出的“我们决不当李自成”的深刻警示，着力解决好“其兴也勃焉，其亡也忽焉”的历史性课题，增强党自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的能力；否则，“我们党迟早会失去执政资格，不可避免被历史淘汰。这绝不是危言耸听。”2014年，习近平总书记又指出：“从现在的情况看，只要国际国内不发生大的波折，经过努力，全面建成小康社会目标应该可以如期实现。但是，人无远虑，必有近忧。全面建成小康社会之后路该怎么走？如何跳出‘历史周期率’、实现长期执政？如何实现党和国家长治久安？这些都是需要我们深入思考的重大问题。”2016年，习近平总书记还明确提出：“党内存在野心家、阴谋家，从内部侵蚀党的执政基础，我们不能投鼠忌器，王顾左右而言他，采取鸵鸟政策，这个必须说清楚。”这就明白无误地指明了我们党在执政后所面临的主要危险所在。

习近平总书记在二十大报告中指出：“经过不懈努力，党找到了自我革命这一跳出治乱兴衰历史周期率的第二个答案”。这第二个答案是什么呢？笔者认为这主要体现在“全过程人民民主”，以及习近平总书记在二十大报告短短的引言部分中的“三个务必”，即：“全党同志务必不忘初心、牢记使命，务必谦虚谨慎、艰苦奋斗，务必敢于斗争、善于斗争”。在新时代，我们党坚持自我革命，并提出“全过程人民民主”和“三个务必”思想，则是为跳出治乱兴衰历史周期率所作出的历史性贡献。

关于“全过程人民民主”。1945年7月，在延安窑洞里，针对民主人士黄炎培关于如何摆脱“其兴也勃焉，其亡也忽焉”历代王朝兴衰周期率的困惑时，毛泽东坚定而又自信地回答：“我们已经找到新路，我们能跳出这周期率。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”新中国成立后，毛泽东坚持和发展关于“让人民来监督政府”和“人人起来负责”思想。

1959年12月至1960年2月，毛泽东在读《苏联政治经济学教科书》时又强调：苏联政治经济学教科书“讲到苏联劳动者享受的各种权利时，没有讲劳动者管理国家、管理军队、管理各种企业、管理文化教育的权利。实际上，这是社会主义制度下劳动者最大的权利，最根本的权利。没有这种权利，劳动者的工作权、休息权、受教育权等等权利，就没有保证。”他还指出：“社会主义民主的问题，首先就是劳动者有没有权利来克服各种敌对势力和它们的影响的问题。像报纸刊物、广播、电影这类东西，掌握在谁手里，由谁来发议论，都是属于权利的问题。人民内部有各个派别，有党派性。一切国家机关、一切部队、一切企业、一切文化教育事业掌握在哪一派手里，对于保证人民的权利问题，关系极大。总之，人民自己必须管理上层建筑，不管理上层建筑是不行的。我们不能够把人民的权利问题，了解为国家只由一部分人管理，人民在这些人的管理下享受劳动、教育、社会保险等等权利。”习近平总书记一直在深入思考并发展着毛泽东关于“让人民来监督政府”和“人人起来负责”的思想。在二十大报告中，习近平总书记深入谈了“发展全过程人民民主，保障人民当家作主”这一重大问题。习近平总书记指出：“我国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家，国家一切权力属于人民。人民民主是社会主义的生命，是全面建设社会主义现代化国家的应有之义。全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性，是最广泛、最真实、最管用的民主”，“我们要健全人民当家作主制度体系，扩大人民有序政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督，发挥人民群众积极性、主动性、创造性，巩固和发展生动活泼、安定团结的政治局面。”这就是当年毛泽东所说的“让人民来监督政府”和“人人起来负责”制度保障。“六亿神州尽舜尧”是毛泽东多年致力于实现的宏伟蓝图。习近平总书记找到了这一根本的路径。

关于“三个务必”。党的二十大报告首次提出的“三个务必”思想是从毛泽东同志关于“务必使同志们继续地保持谦虚、谨慎、不骄、不躁的作风，务必使同志们继续地保持艰苦奋斗的作风”转化而来的。毛泽东在党的七届二中全会上提出“两个务必”，主要是针对当时“因为胜利，党内的骄傲情绪，以功臣自居的情绪，停顿起来不求进步的情绪，贪图享乐不愿再过艰苦生活的情绪”这“四种情绪”而提出的工作作风。而习近平总书记则是根据十八大前“党、国家、军队内部存在的严重隐患”，“有些党员、干部政治信仰发生动摇，一些地方和部门形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风屡禁不止，特权思想和特权现象较为严重，一些贪腐问题触目惊心”和“一些党员、干部缺乏担当精神，斗争本领不强”等问题提出的。这些问题恰恰是需要跳出治乱兴衰历史周期率所必须解决的重大现实和意义深远的历史性任务。

（1）关于“全党同志务必不忘初心、牢记使命”。中国共产党人的初心主要有四点：一是党的性质不能变。中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队。“中国共产党是中国工人阶级的先锋队”，这是党的根本性质。“同时是中国人民和中华民族的先锋队”是工人阶级的先锋队这一根本的阶级性质在中国人民和中华民族中所起的作用。二是党的宗旨不能变。要始终坚持全心全意为人民服务的宗旨。这是马克思、恩格斯在《共产党宣言》中所说的“两个绝大多数”思想的具体和根本体现。三是党的指导思想不能变。要始终坚持以马克思主义为指导。马克思主义普遍原理至今没有过时。四是党的最高纲领不能变。要始终坚持党的最高理想和最终目标是实现共产主义。党的性质、党的宗旨和党的最高纲领在任何时候、任何情况下，都不能找任何借口去加以改变。

（2）关于“务必谦虚谨慎、艰苦奋斗”。毛泽东提出的关于“务必使同志们继续地保持谦虚、谨慎、不骄、不躁的作风，务必使同志们继续地保持艰苦奋斗的作风”的殷殷教导，是真正的共产党和共产党人内在与外在有机统一的鲜明标志和标识。如果我们能坚定不移、坚持不懈地始终保持“两个务必”作风，老百姓就会最终认定我们是真共产党和真共产党人。

（3）关于“务必敢于斗争、善于斗争”。2017年9月29日习近平总书记在十八届中央政治局第四十三次集体学习时发表重要讲话时明确指出：“尽管我们所处的时代同马克思所处的时代相比发生了巨大而深刻的变化，但从世界社会主义500年的大视野来看，我们依然处在马克思主义所指明的历史时代。”这是一个十分正确并重大的判断。当前我们既处在马克思主义所指明的由资本主义向社会主义过渡的这个历史时代，同时也处于列宁所说的帝国主义这个小的历史时期，还处于帝国主义由垄断的、寄生即腐朽的资本主义开始向垂死的资本主义过渡这个更小的历史阶段。这是以美国为代表的国际金融垄断资本遇到了百年以来前所未有的重大危机，是资本主义内部生产全球化与生产资料私人占有这一基本矛盾的总爆发。国际局势十分复杂，对待霸权主义、单边主义和强权政治，要善于斗争，但敢于斗争、敢于胜利是第一位的。

敢于斗争不只是局限于国际领域内，在国内、党内我们都要敢于斗争。习近平总书记在关于《关于〈中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议〉的说明》中指出：“要旗帜鲜明反对历史虚无主义，加强思想引导和理论辨析，澄清对党史上一些重大历史问题的模糊认识和片面理解，更好正本清源。”2021年11月11日，党的十九届六中全会作出第三个历史决议。2021年12月27日至28日召开的中央政治局党史学习教育专题民主生活会上，习近平总书记又明确指出：“历史认知是历史自信的重要基础。党的十八大以来，我们坚持唯物史观、正确党史观，在党和国家历史问题上正本清源，取得显著成效。同时，我们必须清醒认识到，要真正解决好这个问题，仍然需要党郑重、全面、权威地对党的历史作出科学总结，并在此基础上持之以恒推进党史总结、学习、教育、宣传，让正确党史观更深入、更广泛地树立起来，让正史成为全党全社会的共识，教育广大党员、干部和全体人民特别是广大青年坚定历史自信、筑牢历史记忆，满怀信心地向前进”。这也就是说，要彻底解决历史虚无主义，任务仍十分繁重。

党的二十大报告强调：“坚决查处政治问题和经济问题交织的腐败，坚决防止领导干部成为利益集团和权势团体的代言人、代理人”，强调“铲除腐败滋生土壤任务依然艰巨”。滋生腐败的土壤是什么？习近平总书记强调：“党内不能存在形形色色的政治利益集团，也不能存在党内同党外相互勾结、权钱交易的政治利益集团。”要真正解决以上种种问题，毫无疑问，仍然任重道远。

在回答跳出治乱兴衰历史周期率的第二个答案中，正确处理全过程人民民主与“三个务必”的关系，十分重要。从一定意义上讲，全过程人民民主就是人民监督政府，是他律，是社会革命；“三个务必”就是刀刃向内，是自律，是党的自我革命。习近平总书记指出：“要以伟大自我革命引领伟大社会革命，以伟大社会革命促进伟大自我革命，确保党在新时代坚持和发展中国特色社会主义的历史进程中始终成为坚强领导核心。”社会革命和自我革命是辩证统一的关系，两者相互依存、相互联系、相互促进、相得益彰。党只有始终勇于推进自我革命，永葆党的革命性、先进性和纯洁性，才具备发展全过程人民民主引领社会革命的条件和能力。党政各级领导干部只有始终与人民群众保持血肉联系，时刻听取广大人民群众意见，始终依靠和发动人民群众，始终走在时代前列，把伟大自我革命和伟大社会革命统一于中国特色社会主义事业之中，才能引领伟大的社会革命不断取得新的重大成就。毛泽东说：我们的权力是谁给的，是人民给的。为什么人的问题是根本的问题，原则的问题。从一定意义上讲，人民给的权力不在大小，关键是在为谁。在无产阶级政党内部和社会主义国家，为人民服务的权力越大越好。为个人一己私利和小集团谋取与人民群众相根本对立的特殊利益，这样的权力一点也不应给，更不能有绝对的权力。

（编辑  季节）

从财政体制这个角度看，地方政府融资扩张的原因，不仅仅是由于地方自身的原因，它也是现有体制环境的一个反映。如果不从体制这个角度着眼，仅仅是通过督察、问责来控制地方债务风险，效果是有限的。

从财政风险和公共风险的权衡看地方债务的扩张

首先，怎么从理论上来阐释这个问题呢？应该从风险的角度看地方债务为什么扩张。它的扩张不是无缘无故的。中央债务、地方债务都是公共债务。公共债务的性质是由公共风险来决定的，这是理论上的一个表述。

为什么要有公共债务呢？就是因为存在公共风险，并随着公共风险的扩大而扩张。公共债务是可以调整的，可以扩大也可以缩小。它的逻辑是财政风险与公共风险的权衡。如果公共风险加大，那就是公共债务要扩张，财政风险也会上升。公共债务的扩张是有约束条件的，财政风险过大将会出现财政危机，财政风险和公共风险是处在不断权衡中的状态。评估公共债务的风险，要和公共风险关联起来，就是说通过债务扩张有效对冲经济衰退、失业等公共风险，同时规避财政金融风险，以达到宏观政策目标之间的平衡。

公共债务扩张是有限度的，其限度的约束条件，是财政风险是否可控。2022年中央经济工作会议强调，一方面积极财政政策要加力，同时财政要可持续。从国家的角度看，控制地方债务风险是财政风险控制的重要内容。

    公共债务的这种相机抉择调整期，体现了公共风险与财政风险的权衡，权衡的结果就是按照风险的优先级顺序来决定债务是否扩张。如果公共风险扩张快于财政风险，就要扩张债务，以大局为重；但如果财政风险的扩张快于公共风险（如当前的地方债），引发财政风险快速扩张，甚至可能引发财政危机，这时就不能放任公共债务的扩张，甚至要收缩。

    2008年国际金融危机后，欧洲五国曾经因为政府债务收缩、财政支出缩减，导致民众和公务员上街游行，演变为政治问题。所以财政问题其实是一个政治问题，它的约束条件是不能危及政治稳定。财政风险和公共风险总是在权衡，相生相克。当然这仅仅是从财政角度来说的。所以，当政府债务（财政风险）作为一种政策工具使用时，要特别小心，因为它是一把双刃剑。我们说经济决定财政、而财政反作用于经济，这是有条件的。在一定条件下，财政也可以决定经济，有人说经济和财政的关系要从长期趋势看，但短期趋势有时也起决定性作用。历史上，因为财政出了问题把经济搞死、甚至导致政治危机的例子也不少见。

    把财政和金融当作一个整体来考虑

我们应该把视野扩大一点，从财政和货币金融作为一个整体的角度看问题，而不能把两者各自孤立起来看。债务扩张只要有效，那么公共债务扩张的限度，就不只是财政风险，而且是货币风险，也就是通货膨胀。这是权衡财政风险和公共风险的一个重要方面，说白了，债务可以货币化，货币化就把财政约束的边界条件改变了。

如果把财政和货币作一体化考虑，那么风险权衡就拓展为衰退、失业等公共风险与货币风险（通胀）的权衡。在这里，财政风险就不是最重要的了，如何权衡实际上取决于货币风险。在不发生显著通胀的条件下，债务可以增加，并通过货币化的方式来进行。

    所以评估债务风险，要看基于什么样的视角权衡风险。如果仅就财政收支本身去看，地方财政风险已经越来越大。如果基于财政货币一体化考虑，风险是不是还是那么大呢？那就要另做评估了。

    积极财政政策就是扩张性的财政政策。之所以要扩张，是为了抵消疫情、经济衰退和失业等公共风险。公共债务的变化反映了公共风险的变化，当然它还反映财政风险的变化。所以，公共债务的扩张要从财政货币整体来考虑。

财政、货币是否要一体化，这是当前争论的一个难点问题。目前，各个国家都强调不能透支，但实际上各个国家都在进行财政赤字货币化，也就是债务货币化。一些专家也在讨论财政赤字货币化在中国的可能性及其影响。

财政货币是否一体化，这不取决于法律，也不取决于人们的观念。各个国家制度没变，为什么它的操作方式变了呢？按照现有法律和人们所能接受的观念，各国央行都是独立的，货币政策也是独立的，为什么财政货币政策能够一体化呢？实际上这取决于现实的状况，也就是国家面对什么样的公共风险和公共危机，以及对公共风险和公共危机程度的评估。在这种情况下，我们常说形势逼人强，形势就迫使你去采取这样的方式。老百姓说的一句粗话，话糙理不糙，就是活人不能被尿憋死。现有理论也好，法律也好，都要跟着实践的变化而调整。

如何评判地方政府债务风险

从我国1990年到现在的财政扩张的状况分析，财政收支的缺口是越来越大的。前些年财政收入的增长速度曾一度高于GDP增速，而近几年都是低于GDP增速。全国的财政赤字和债务的扩张一直在攀升，赤字率和赤字的规模在2021年有所回落，其他年份都是往上走。从中央和地方的负债情况看，我们的公共债务结构，地方占比高，中央占比小。同世界上其他国家横向比较，我国这样的公共债务结构是很少见的，至少在发达国家中没有发现这样的情形。

地方债务，不论从自身规模还是相对比重，包括地方债务率、地方债占综合财政的比重，都在不断增长。

国家的综合财力预算有四本账：（1）一般预算+基金预算(两本账)，（2）一般预算+基金预算+国有资本经营预算（三本账），（3）一般预算+基金预算+国有资本经营预算+社会保险基金预算（四本账）。如果按四本账算，财政债务率是100%多，还算可以。如果按三本账算，债务比例就高了很多；如果按两本账（一般公共预算+基金预算）算，我们很多地方的财政债务率已经超过了300%。这样的地方，一般公共预算只能保吃饭，要发展只能靠借债。

    现在全国公共预算支出是24万亿元左右，加上基金预算共30多万亿元。公共预算支出的86%是地方政府支出。如果算两本账，那么大约90%的支出都在地方。从国家治理的角度看，这不是一个令人鼓舞的数字。这种纵向的支出结构，反映了我们的财政体制，反映了中央与地方政府履行职责的情况。从支出对应事权的角度来看，越来越多的事权是由地方政府履行，而中央政府更多地像一个发号施令的司令部。

    我们原来的改革设想是，事权要逐渐上移，有的上移到中央，有的放到省级。现在从财政支出的变化看，这一改革目标在实践中没有实现，实际上事权和支出责任反而在不断地下移。

    现在中央与地方的支出都在持续扩张。而公共债务的扩张引致的财政风险，在多大程度上是由地方一般财政支出扩张引起的？按我们的一个模型作评估，其影响率只有3.7%。这说明，地方债务的扩张，与地方一般公共预算的关联性是极小的。地方债越来越大的原因，是中央调控地方化的结果，是中央与地方宏观调控事权的下移。自2008年国际金融危机以来，中央宏观调控开始快速地方化，通过各种融资平台、城投公司来扩张地方政府债务，以对冲经济衰退和失业风险。

    今天，这种宏观调控的模式已经不可持续，其效果越来越有限。由地方债务的扩张对冲经济风险这一宏观调控方式，导致地方财政中利息开支越来越大。按照账面反映，一般公共预算的利息支出也就是1万多亿元，但实际上把地方债务中基金预算的利息，包括实际由政府承担责任的隐性债务的利息都算进来，利息总额已接近3万亿元。地方债务利息问题，实际上影响了地方政府的财政能力，导致地方财政压力越来越大。

如果仅仅是本金负担，还可以通过借新还旧得到缓冲。但利息是要拿出真金白银的，这就影响了地方财政的现金流。所以现在地方政府债务风险，其实主要不是体现在它的偿债能力，因为偿债能力是着眼于宏观，着眼于未来，着眼于税源、财源去进行估算的。地方债务风险主要体现在现金流的不足，以至于迫使地方想出各种各样的怪招。比如说，让政府公务员抵押自己的房子到银行借贷，借到钱给政府用，因为通过投融资平台、城投公司借债这条路被堵死了。还有的地方充分发挥想象力，让政府公务员通过信用卡透支去借钱套现，然后转给政府用。这反映出地方的现金流风险已经越来越大。有的地方政府看起来账面上有钱，实际上钱早拿去还债了。现在地方财政的处境不是用“困难”这个概念可以形容的。

所以，解决地方债务风险问题，要有一个基本思路，在理论上要根据公共风险最小化的原则进行调整，更重要的是解放思想。现在财政风险的约束越来越紧，单独用财政来评估的财政已不可持续了。

财政和金融可以总体考虑，财政货币政策也可以一体化，积极财政政策的约束条件应该放宽到货币风险来考虑。就是说，积极财政政策，其支出的扩张、债务的扩张是有约束的，以前的约束是财政可持续，现在的约束条件应放宽到货币风险，以不发生通货膨胀为限。

宏观调控的模式要回归本位

宏观调控的模式要回归本位，中央调控归中央，地方当配角。目前这种宏观调控方式，即2008年以来让地方当主角，中央变成了宏观调控操作上的配角的模式，风险越来越大。这需要财政体制的改革。

    在财政总盘子中，要提高中央支出的占比、中央债务的占比、中央对居民转移性支出的占比。这是未来财政体制改革的一个目标。1994年，财税改革提高了中央收入占全国收入的占比，那是收入一侧的改革。这一次改革应该加上支出一侧的考虑。就是上面所说的三个占比都要提高。很多事情应该中央来做，层层转移给地方去做，已经不合时宜，地方也难以进行。

这里要考虑很多因素，比如说人口流动。我们当前的专项债，以市县为空间单元去布局这些项目，这从微观看也许有些道理。但是从整体角度、尤其从人口流动和人口布局不断变化的情况看，可能有很多项目，现在投下去即使质量不错，但若干年以后看，这些项目可能都是闲置浪费的，因为人走了，当地居民情况在变化。所以，项目的布局，要基于都市圈发展、基于对人口流动趋势的分析。现在全国300多个大中城市，很多城市人口是流出的，也有些城市人口在流入。但是，现在不管人口是流入还是流出，都是按照现有市县来布局项目，一些人口流出的县、市，也在按照专项债给它的指标布局项目。可想而知，这样的项目投资不会有经济效益，也不会有社会效益，纯粹是浪费。所以，现在的专项债由省里向各市县分指标的方法，应当马上调整；以这种方式进行投资拉动，效果也不会明显。

改革财政体制，上移事权

改革财政体制，上移事权，支出责任要上移。从治理的角度看，目前地方已经是“小马拉大车”，形成了恶性循环。现在我们有一个幻觉，似乎是地方干事没干好，是因为财政困难，所以应该进一步财力下移。这是一种直观的经验，以为财力下移，让小马吃饱了就可以拉动大车。

另外，钱放下去了，就要加强地方的监督、检查、督察，各种各样的检查就越来越多。这种监察成本也是越来越高。地方这个小马拉大车拉不动，出错的概率就越来越大，很多事情办不了也办不好，于是监察的力度又不断加大。一方面快速下移财力，另一方面又加大对地方监督的力度，这就造成了在治理上的恶性循环。问题越多越以为钱不够，越以为地方不作为，造成整个治理效能越来越低。我们迫切需要改变“一个小小的中央政府、一个庞大的地方政府”的局面。 地方养的人太多、机构庞大，这是中国的一个特点。其他国家一般都是中央政府大，地方政府小，越往下政府就越小。发达国家的情况基本如此。我们则是相反。

    从财政支出的角度来看问题，还可以看公务员的占比。中央政府公务员大约占5%，其它都在地方。这就造成了一个很长的委托链条，由此效率递减，风险、漏洞越来越多。从国家治理的角度来看，这么一种纵向的治理结构，就是中央与地方的关系，恐怕下一步需要大幅度的进行调整和改革。

    当前地方债的问题，仅仅是国家治理这种纵向结构衍生出来的一个侧面的问题。实际上，因为纵向治理结构不合理，衍生出来的问题可不仅仅是这些。怎么解决？更需要考虑的是中央与地方的关系的改革，而不仅仅是中央与地方财政关系的改革。

当前条件下，如何化解地方债务风险？财政金融要联动，一定程度的债务货币化是可以考虑的，不应把它当成禁区。理论、观念和法律应当让实践来检验，应当跟着实践走。实践是检验真理的唯一标准，要解放思想，不然我们很多改革也没法搞。财政货币政策的创新很难，所以要解放思想、与时俱进，让实践来检验，摸着石头过河。否则很多创新可能被传统的法律和人们的传统观念框死，那就没有创新可言，风险也难以化解。

（编辑 尚鸣）

“十四五”时期是昆山市“聚力建设新城市、大力发展新产业、全力布局新赛道”，打造社会主义现代化建设县域示范的重要阶段。昆山市致力于全面构建更高水平、更宽领域、更深层次、更具影响力和竞争力的开放型经济体系，让新时代的“昆山之路”越走越宽广，在现代化建设新征程中实现“新的超越”。

昆山市近年来对外发展取得的成效

昆山市全面聚焦精准招商引资，完善重大外资项目挂钩联系机制，推动高质量外资企业项目导入，助力开放型经济高质量发展。

一是外资招商态势保持良好。近年来接连举办了昆山·中日产业投资说明会、“德国慕尼黑昆山日”招商推介会、“科创之城”中国昆山(东京)产业投资推介会、中国(昆山)品牌产品进口交易会等大型外资招商活动，累计新设外资项目1289个，新增注册外资107亿美元，其中注册外资超1亿美元的外资项目26个；实际利用外资41.3亿美元。其中，星巴克“咖啡创新产业园”、丘钛智能视觉模组、三一创智云谷、富士康5G毫米波连接器等超亿美元重大项目为昆山产业高质量发展储备了强大动能。

二是外资利用结构不断优化。高新技术产业、服务业吸收外资能力进一步增强。总部经济集聚发展效应逐步凸显，累计新增福伊特造纸、龙灯化学等28家省级跨国公司地区总部和功能性机构，占全省比重21.7%，总数位居同类城市之首。

昆山市积极应对全球产业链供应链重塑的巨大挑战，以更大力度的开放举措和先行试点，实现对外贸易规模稳中求进，整体结构持续优化。首先，以电子信息、装备制造等行业为代表的货物贸易逆势增长。2016年起，昆山市外贸连续两年保持增长，进出口总额从2017年的827.7亿美元攀升至2018年的891.4亿美元，创造了历史新高。2019年起，尽管面对国际形势的复杂变化和新冠肺炎疫情的冲击，货物贸易规模依然稳健，2019年和2020年分别维持在826.7亿美元、868.4亿美元，进出口额占比保持在全国2%、全省13%、苏州26%左右。2022年进出口总额为1038亿美元。同时，昆山市的外贸结构继续优化，服务贸易进出口总体向好发展。通过开展深化服务贸易创新发展试点工作，昆山市逐步形成了以检验检测、维护维修为特色的服务贸易发展格局。其中，保税维修、研发设计、销售服务、金融等知识技术密集型服务贸易比重持续提升。

昆山—埃塞园区的选择与探索

昆山—埃塞园区合作是昆山主动对接“一带一路” 国家战略，积极回应企业转型升级需求，充分发挥园区开发建设经验优势的主动选择和先行探索。

近年来，昆山企业面临着劳动力成本高企、用工数量紧缺、土地资源有限、环保容量受限等各种制约发展的因素，尤其是大量两头在外的劳动力密集型企业“走出去”发展意愿非常明显。埃塞俄比亚劳动力资源丰富、用工成本低廉、土地资源广袤、市场潜力巨大，是众多企业抢抓发展机遇、拓展非洲市场和境外“二次创业”的首选国家。建设境外园区，将昆山产能优势、园区管理经验和埃塞俄比亚资源禀赋、市场要素紧密结合，推动纺织服装、机械电子等产业梯度转移，有利于在更大空间促进产业升级，构筑渠道多元、风险分散的外贸格局，增创昆山开放型经济新优势。

昆山开发区经过近40年的发展，在园区规划设计、开发建设、管理运营、招商引资、企业服务等方面培养了大量的人才，积累了丰富的经验，探索了有效的模式，形成了具有对外输送管理、输送项目、输送技术的能力，具备了对外有效交流园区开发管理经验模式的可能。埃塞俄比亚资源禀赋和要素条件与昆山开发区初创时期非常相似，“昆山之路”经验能够为非洲发展中国家开发建设提供“实战型”、“接地气”的借鉴。

昆山—埃塞园区合作进展历程。自2015年与埃塞俄比亚建立合作关系以来，昆山积极利用自身产业优势和园区开发经验开展了一系列务实有效的合作。针对埃塞园区发展实际，由昆山开发区管委会原主任宣炳龙等组成的昆山专家咨询团，围绕“园区运营管理”“开发区一站式服务工作”“综保区改革发展”等主题对埃塞俄比亚管理人员、技术工人进行培训，开展“请进来”学习实训和“走出去”就地指导。目前，埃塞重点园区的高层管理人才几乎都有在昆山培训的经历。

在充分吸收昆山开发区的建设经验，借鉴国内外工业园区先进理念的基础上，江苏昆山（埃塞）产业园的规划设计加速推进，已完成产业园启动区总体规划概念方案。2017年4月，昆山支持宏鑫路桥在德雷达瓦中土工业园投资规划建设占地2平方公里的江苏昆山（埃塞）产业园。2017年6月，昆山产业园正式启动建设，已建成总面积5.5万平方米的生产、人才培训基地，基本能够满足办公和生活服务保障等功能需求。

昆山—埃塞园区“轻资产管理交流”模式的重要意义

我国在发展中国家进行境外园区建设往往采用“重资产投资运营”模式，即通过组建境外园区开发管理公司，负责园区的规划建设、招商引资、管理运营、企业服务的全过程。这种模式往往资金占用多、建设周期长、投资风险高、引进项目难，要求投资主体资金实力强，风险承担能力较强。昆山埃塞园区合作实践中，以江苏昆山（埃塞）产业园建设为发展载体，以政府、央企、民企深度合作为重要途径，以交流园区建设管理经验为主要内容，以园区建设管理人才培训为有效手段，创造性地探索出了“轻资产管理交流”的经验模式。

首先，“轻资产管理交流”模式是国家开放层次提升和开放能力提高的重要标志。改革开放之初，我国通过大力引进国外资本、国外先进技术和管理经验，有效推动经济快速发展。经过四十多年的发展，昆山开发区拥有了科学的开发模式、丰富的建设实践经验和大量的工业企业。完全有能力、有条件通过输送“管理、项目、技术”帮助非洲发展中国家的园区开发和工业建设。从“引进国外资本、技术和管理经验”向对外输送“管理、项目、技术”转变，标志着对外开放层次从“引进来”向“引进来”与“走出去”并重的提升，在园区“走出去”、开发区发展中体现出高水平的对外开放能力。

其次，“轻资产管理交流”模式是国家软实力有效提升的成功体现。“轻资产管理交流”模式是从单纯地投入资金、设备和基础设施转向成体系地交流园区开发管理建设模式、经验、标准和规程，体现出更高层次的软实力。从埃塞俄比亚政府积极学习昆山发展经验到多数埃塞俄比亚园区管理干部拥有昆山培训经历，体现了习近平总书记提出共建“一带一路”合作倡议之后，提升文化软实力、加强对外文化输出的重要性，加强“五通”建设，其中，实现“民心相通”的重点就是要加强文化交流。这种基于园区开发管理经验的“软实力”交流，极大提升了中国及昆山在埃塞俄比亚的国际形象，埃塞俄比亚政界商界学界精英高度认可“中国道路”、“中国方案”和“中国智慧”。

第三，“轻资产管理交流”模式是“一带一路”境外园区建设的创新实践。昆山埃塞园区合作模式中，政府、央企、民企各展所长，发挥优势，充分体现了“政府引导、企业主体、市场化运作”的原则。昆山政府不仅发挥园区开发管理经验优势，派驻管理专家、组建专家咨询团、开设人才培训班，向埃塞俄比亚常态化交流园区开发管理经验；而且建立领导机构、出台扶持政策、参与建设园区，有序引导企业抱团出海“走出去”。如中土集团利用多年深耕埃塞俄比亚的驻地优势、基础设施建设的能力优势、央企融资便利的资金优势，在园区获批、土地取得和硬件建设发挥重要作用。昆山政府还支持宏鑫建设集团参与境外园区投资开发，复制昆山开发区管理模式，牵头开展运营服务。一方面，企业组建境外园区管理服务公司负责招商引资，为境外园区及入驻企业提供相关服务。另一方面，园区管理服务公司设立管理人才培训中心，负责埃塞俄比亚园区管理人员境内外培训的衔接工作。这种三方合作模式在境外园区建设中，有效解决了央企国企有资金没实操经验，民企外企有想法没办法，地方政府有动力没途径的问题，降低了园区投资运营风险，激发了外企民企投资积极性，改善了当地的营商服务环境。

第四，“轻资产管理交流”模式是“一带一路”人文交流合作的有益探索。不同于传统园区对基础设施、产业项目、生产设备的投入模式，“轻资产管理交流”模式更加聚焦埃塞俄比亚发展的实际需求，在园区共商共建共享中积极探索理念分享、经验复制、模式交流。一是人文交流有深度，该模式有助于两地文化深入交流和制度互学互鉴，从埃塞园区的发展理念提升、管理精英的服务意识优化到园区运营的体制机制创新，体现了人心相通民心相融。二是合作共赢有温度。“轻资产管理交流”模式不是社会制度和意识形态的输出，而是聚焦埃塞俄比亚发展亟需，很好地寻找到利益汇合点和最大公约数，容易得到当地政府信任支持和当地人民的理解认可。随着合作交流的深入，也能够有效降低了当地投资的商业规则风险、文化差异风险。三是经验复制有广度。“轻资产管理交流”模式不仅适用于新建的园区，而且适用于已建的园区。尤其是在模式借鉴、经验交流、人才培养上，可以以埃塞俄比亚为基点，辐射到整个非洲大陆，为非洲国家探索工业化发展道路，实现自主可持续发展提供新的发展模式。

昆山市积极拓展对外科研和重大科技工程合作

近年来，昆山积极拓展国际合作平台载体空间，进一步丰富合作内涵，建设了一批创新载体。加强与美国杜克大学、美国耶鲁大学、佐治亚理工学院、莱斯大学、英国五校联盟等院校合作，积极在欧美布局国际联合科创孵化器等创新载体，拓展与欧美国家的科技合作内涵。

围绕“强芯亮屏”，昆山市瞄准原创性前沿重大技术，补齐产业链、创新链、人才链短板。深入推进祖冲之自主可控产业技术攻关计划，努力攻克一批“卡脖子”关键核心技术。依托与国际知名高校院所的科技合作，积极释放昆山工研院创新纽带作用，探索“企业+工研院+高校院所”精准化联合攻关模式，打造“五位一体”技术攻关服务平台，加速科技成果在昆转移转化。

围绕新材料领域技术合作转移以及产业化，昆山市积极与白俄罗斯国家科学院材料学研究所共建“中—白新材料产业创新中心”。联合俄罗斯科学院及新西伯利亚国力大学专家团队，围绕轻金属表面陶瓷化处理技术及应用研究等特种领域共建“中俄联合实验室”。按照“平台+公司”机制，与白俄罗斯、乌克兰国家科学院联合成立“‘一带一路’国际先进技术研究院”，研究院入选2021全球百佳技术转移案例，同时纳入科技部国家国际科技合作基地信息管理系统管理。与G60科创走廊俄罗斯院士创新基地共建“G60科创走廊俄罗斯院士创新基地昆山技术转移中心”。

近年来，昆山市先后启用“昆山人才与科创（白俄罗斯）联络中心”等3个海外联络中心，为昆山引进高端人才和先进技术成果、促进产业转型升级注入新的动能。2022年， “昆山中乌先进技术创新中心离岸孵化平台”、“昆高新芯科技有限公司新加坡分公司”和“体外肺膜ECMO的开发创新中心”获苏州市海外离岸创新中心新建项目立项。

昆山市湛清环保、汇先医药、长鹰硬质合金等企业，与白俄罗斯国家科学院、乌克兰国家科学院、英国剑桥大学等达成一批合作意向，签订各类合作项目30项。

昆山市积极利用外资及境外投资

昆山市利用外资增势强劲。2022年全年新设外资项目278个，新增注册外资30.7亿美元，增长6.5%。新增实际使用外资17.3亿美元，增长252.4%，进出口总额持续突破1000亿美元以上，居全国地级市第14，外贸从“大进大出”迈向“优进优出”。2022年，昆山市全年批准境外投资项目22个，完成境外协议投资额8705万美元。

2022年，昆山市经济运行实现快速回升,地区生产总值突破5000亿元大关。先进制造业引领增长，电子信息、装备制造两大主导产业分别实现产值6000亿元、2900亿元。新一代信息技术、高端装备、小核酸及生物医药三大产业创新集群及数字经济、现代文旅文创两大特色产业集群，形成了“3+2”产业创新集群发展布局。2022年，昆山市全年在数字经济、智能制造、新能源等新兴产业领域有33个总投资超500亿元的项目签约、45个总投资近300亿元的项目开工、46个总投资560亿元的项目竣工。

为实现营商环境持续优化，昆山市推出首批4家企业(人才)会客厅，构建“1+2+N”平台支撑体系。制定实施112项政策和服务“免申即享”事项清单,新增10个行业“一业一证”,实施重大项目“省心办”审批服务,优化全链代办服务模式。2022年，昆山市积极开展云招商、云签约活动，组团赴境外开展经贸活动，引进群启科技、精发半导体、瑞幸咖啡等总投资超10亿元龙头企业项目,实际使用外资17.3亿美元，同比增长252.4%。新认定省级跨国公司地区总部或功能性机构4家。昆山市还注重用好RCEP等自贸协定，跨境电商B2B出口“9710”模式成功落地，丰富国家进口贸易促进创新示范区等载体功能，实施60条重点创新事项“清单化”管理。

昆山开放型经济的未来发展规划

一是强化重点项目支撑。加大对海外建设重点项目库入库项目的跟踪调度和协调推进力度，聚力服务省海外项目库昆山重点项目。吸收社会资本参与设立联合实验室、新型研发机构，通过国际联合实验室和国际协同创新解决企业“卡脖子”技术难题。

二是加大招才引智。深入挖掘白俄罗斯、乌克兰、俄罗斯、格鲁吉亚等“一带一路”沿线国家的人才资源，充分利用《国际科技合作资源数据库》，开展高端人才引进和成果产业化等工作。探索在创新大国、关键小国设立国际联合实验室、海外研发机构和创新孵化中心。发挥白俄罗斯、乌克兰、俄罗斯、格鲁吉亚等海外科创与人才联络中心“桥梁”作用，组织昆山企业与“一带一路”大院大所专家开展线上线下专场交流活动，引进外国院士等高端专家长期来昆工作。发布“引才伙伴”招募令，遴选一批优质海外合作组织、创客育成中心、知名高校海外校友组织参与招才引智工作。发挥“一带一路”昆山国际先进技术研究院等国际合作平台以及留学人员创业园等留创载体海外引才作用，重点针对乌克兰、以色列等国，积极构建开放共享的创新创业生态。发挥昆山留学人员创业园和生物医药产业园引领作用，搭建留创载体人才项目对接、互访互学交流、政策宣讲辅导、创业导师进园区等活动平台。

三是营造高效通关环境。收集重点商品贸易措施和国外退运预警信息，指导企业对照出口国技术法规开展合规性自查。推进原产地证书“智能审核和企业自助打印”模式，实现“不见面签证”。开设中欧班列专用窗口，助力出口企业顺利搭乘“成都-阿拉山口-马拉舍维奇-曼海姆”中欧班列。与海关与“一带一路”沿线海关开展AEO互认合作，为高级认证企业设立一对一企业协调员。推广国际贸易“单一窗口”及提前申报、两步申报等举措，精简进出口环节监管证件，压缩货物整体通关时间。

四是推进铁路基础设施建设。加快陆家浜铁路货场建设，争取融入苏州中欧班列枢纽节点，打通对接洋山港的铁路运输通道，努力将陆家浜铁路货场打造为昆山多式联运枢纽中心、长三角区域铁路快运物流中心。对接苏州中欧班列，引导飞力达、通泽国际等龙头物流企业开展铁路货运班线服务。

五是推进优势产业国际化，打造国际产能合作示范高地。抓住区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）生效机遇，全面深化与东盟、日本、韩国的合作。依托昆山产业优势，鼓励有条件的企业拓展海外发展空间，培养壮大跨境产业链。鼓励电子信息、装备制造等优势产业开展全球布局；支持童车、机械、化工等传统行业走出去；支持企业积极参与印度、菲律宾、斯里兰卡、孟加拉国等“一带一路”沿线国家多元化基础设施项目建设。

六是深化国际合作平台建设。全链条打通与欧洲国家科技成果“孵化-加速-落地-产业化”路径，打造“一带一路”科技合作区域枢纽。发挥杜克大学、莫斯科物理技术大学（昆山）孵化器等国际资源，积极在欧布局国际联合科创孵化器等创新载体，拓展与欧洲国家的科技合作内涵。积极推动德国工业园和中西合作科创产业园建设，积极推动以西班牙蒙德拉贡工业园为基础，构建以精密机械设备和智能制造为主的现代产业体系，塑造承接欧洲投资者的国际工业产业社区。加快推动中日绿色产业创新合作示范区建设和对韩生物科技领域交流合作。

七是推动国际科技合作纵深发展。推动与“一带一路”国家在数字经济、人工智能等前沿领域合作，推动大数据、云计算、智慧城市等技术研发和应用支持有实力的企业积极参与国家海陆缆等通信基础设施建设，提升国际网络互联互通水平，推动数字丝绸之路建设。支持“一带一路”昆山国际先进技术研究院扩大与“一带一路”沿线国家的合作，深化与“一带一路”沿线国家大院大所的务实合作，打造昆山“一带一路”国际科技合作新标杆。拓展与欧洲国家科技合作渠道，开展跨国联合研发和技术转移，拓展企业开展国际科技合作途径。推动校地校企建设协同创新平台，打造国际科技合作区域枢纽。

八是建设绿色丝绸之路。坚持绿色发展理念，积极推动太阳能发电、风电、储能、智能电网、核电等产能、技术、装备“走出去”，建成一批绿色能源示范项目。加强与共建国在应对气候变化、生态保护修复、污染治理等方面的交流合作。

是九是扩大知识产权服务开放。推动企业主导和参与国际标准制定，引导有条件的单位提交国际标准提案，深化共建“一带一路”国家标准化交流合作。鼓励知识产权服务机构积极参与国际交流与合作，支持服务机构为“一带一路”相关企业提供个性化、高端化的优质服务。帮助企业建立海外知识产权风险预警和应急响应机制，加强海外知识产权纠纷应对指导，组织企业积极参与苏州市海外预警项目申报。

十是不断提升境外合作园区建设水平。鼓励企业以“一带一路”沿线国家和地区为重点，自助开发和参与各类境外经贸合作区。加快推动昆山宏鑫（埃塞）产业园2平方公里“三通一平”建设，强化对接有意向赴埃塞俄比亚投资项目，打造国际产能合作的“试验平台”。总结“轻资产管理输出”经验，努力构建埃塞俄比亚工业园运营管理的“示范区”和园区管理人才培训与应用的“实验区”。

（编辑  杨利红）

共享制是我在经营企业中悟出的一种制度，我认为是在代理制之后一个很重要的企业制度。

代理制与共享制

代理制是英国工业革命以来，各国通常实行的企业制度。在这个制度中，老板拿利润，员工拿薪酬，劳工和资本处于对立状态。

中国民营企业多数也是代理制。代理制强调股东利益最大化，劳资矛盾明显，因劳资矛盾造成企业内的冗员、浪费等等，已经很难支撑知识经济时代的企业发展，必须进行变革。而共享制强调企业利益最大化。企业员工和老板共享企业的利润，劳动有条件地占企业净收入“大头”。企业利益最大化，将是未来企业管理制度发展的方向。

共同富裕的正确理解

    共同富裕的要义是正确处理公平与效率的关系。现在中国还有相当部分低收入群体，如果他们的收入增加，中国经济很多问题，比如房产库存积压问题就比较容易解决。这是目前启动内需最大的问题。只有增加低收入人群的收益，才能形成有效的需求，畅通内循环。高收入群体手里的钱太多，可能使部分消费外溢，甚至形成资本垄断和市场垄断，破坏市场规则，进一步加剧社会矛盾。

带着期权去上市，就是从资本市场入手，在提高效率的同时推动分配的公平，让企业员工得到更多收入，有利于启动中国经济的新一轮成长。

    注册制的契机

2003年12月，我们的慧聪国际在中国香港上市，当年公司把分红中的70%分给了员工。在香港上市那天，慧聪国际创造了126个百万富翁。那时公司一年的利润达到四五千万元，这些百万富翁获得的期权利益就超过两亿元。获益的员工大都属于中产阶级，他们有了钱可以去买房、买车，从而增加国内的市场需求。

    由于审批制的阻碍，上市公司很难带着期权去上市，阻碍了财富在上市公司中职工间的高效、合理转移，影响了良性共同富裕的实现。

我国资本市场实施注册制改革，为企业带着期权去上市开启了一个大门。但在科创板的400多家公司里，只有9家企业勉强试行，包括沪硅产业、君实生物、中控技术等，只占科创板上市公司的2%，成功率也不高。在注册制改革中，我们引进了两个概念：市场红利和制度红利。市场红利是企业上市融资得到的资金红利。制度红利，就是企业带着期权上市所得到的无偿资金，这是一个制度的改变。按照规定，科创板股权激励规模最高可达公司股本总额的 20%，上述9家试行带着期权上市的公司总共发放了不到5%的期权，在IPO当天，员工收益就达到11.6亿元，一年以后将可能达到44.8亿元。

    一个成功的案例，是浙江中控技术股份有限公司。中控技术上市前，给员工发了1480万股股权激励，然后在科创板带着期权去上市，后来又给员工发放了期权，这些收益大多数发到了中产阶层和低收入阶层的手里，从而让员工带着期权去致富。中控技术给员工发放期权，在保证了公司利益的同时，又让员工的期权权益得以实现，这是带着期权去上市一个重要的技术细节。

   中控技术在IPO前的股权激励人数是1085人，IPO后的股权激励人数是1570人。公司上市后18个月，员工能得到的制度红利达到44.8亿元。而2021年公司的净利润只有5.8亿元。之所以能得到这样的期权收益，是因为资本市场的放大功能，这样一种分红机制的作用非常重要。

    首先，它是提高效率下的公平举措。中控技术2022年上半年实现利润增长了48.4%，这个期权使2000名员工走向共同富裕，人均收益超过300万元，总收入达到十几亿元。带着期权去上市所带来的激励制度的改变，有利于提高企业的效率。带着期权去上市，完全依靠市场调节，带来公司利润的增长，公司的期权价格也会提高。在这样的企业里，员工和股东共享企业利益，形成了社会利益最大化，减少了劳资矛盾。

如果一年有100-200个公司带着期权上市，每个公司让员工获得2亿-4亿元的收益，那是非常可观的。这是劳资双赢的一个制度安排，是提高效率前提下的共同富裕，也是以市场机制为主的良性共同富裕。

期权不是盲目地给低收入者发钱，而是相当于非上市公司的身股，形成劳动股份制，让劳动者当家作主。当一个老板一批又一批地创造了公司内部富人的时候，这个公司的管理就相对简单，效率也显著提高。

带着期权去上市的改革价值

    从行业分析来看，带着期权去上市将产生可观的社会价值。

一、化工行业。我们挑选了8个化工行业的上市公司，他们的IPO融资是86.48亿元，一年以后的股价是288.71亿元，融资成本高达234%。遗憾的是，这8个上市公司都没有带着期权去上市。假设这8个企业都在IPO当天按照10%给员工发股票，发行价格是1元，那么上市当日这8个企业员工的制度红利收益就是34.42亿元，一年以后的制度红利就是138.53亿元，超过市场红利总额的60%，是次年公司净利润的2倍多（一年后这8个企业的净利润只有58.09亿元）。事实上，此项制度红利未花老板和公司的钱，全是市场给的，并且形成了管理层和员工的利润共享制度。

二、医药行业。我们选择的8家医药企业IPO融资是19.59亿元，这是市场红利。一年后，它的融资价格变成了90.76亿元，融资成本是363%。假设这8个公司按照IPO价格的10%给员工增发股票期权，当日的制度红利收益是16.23亿元，一年以后员工的制度红利收益是48.89亿元，而一年以后这8个公司的净利润只有8.49亿元。

三、软件行业。我们选择了10个软件上市企业，他们的市场红利（总的IPO融资）是38.94亿元，一年后的股票偿还成本是109.54亿元，这个融资成本也是非常高的。假设这些公司按照期权比例增发15%，IPO第一天员工就会拿到制度红利10.28亿元，一年以后员工可以拿到制度红利42.36亿元，而这10个软件企业一年后的利润只有12.6亿元。   

假如中国的上千家上市公司都能够合理地带着期权上市，将产生巨大的社会价值：

第一，可以全面提高上市公司的效率，站在全球制度的制高点。中国的上市公司是在创业企业家的带领下实现的，可以带着期权去上市，而西方的那些职业经理人管理的企业很难实现这一点。第二，可以快速实现共同富裕，启动中国的有效需求，完善良性内循环。

    让员工带着期权去上市，不是老板和企业出钱，完全是市场调节机制在起作用，这样有什么理由不发给员工？我们一定要把科创板规定的股权激励最高可达股本总额 20%的政策用足。如果资本市场产生了这样的变化，将会促进所有非上市公司和拟上市公司的制度变革。制度变革的核心是所有制问题。如果所有制不是代理制，员工就可以通过自己的努力劳动形成更高的企业产出，而这个企业产出是被法律和上市条例所固化了的员工收益，是谁都不能改变的。

    事实证明，利润共享制是解决中国经济发展问题最重要的制度基础。当一家企业的劳资矛盾被化于无形的时候，企业管理就变得简单，管理费用将明显降低。

     近几年由于注册制的改革，我们开始把共享制转向上市公司。已经有了二十多个案例，这些企业真正把期权做出来，让员工带着期权去上市。

2022年年初，慧聪书院帮助西安一家高科技企业——鼎力信息技术有限公司进行了一轮成功的融资，融资的市盈率达到75倍，成为目前中国私募融资中市盈率倍数最高的企业。这家高科技企业是做合金的，他们对投资人说，愿意拿出60%给员工发期权，第一次发10%，上市前发20%，上市以后再发30%。这就是市场调节的制度，不需要政府有形的手来管理。中国的改革走到今天，最重要的变革是产生一种新的共享制来改变代理制，让共享制引领社会的进步。

（编辑  宋斌斌）

（编辑  杨利红）

经济高质量发展，离不开金融的支撑。我国金融业如何在高质量发展背景下继续推动金融改革创新，防范化解重大风险，坚持金融改革的制度创新，实现金融大国向金融强国的跨越，是当前和今后一个时期金融领域的重要研究课题。

制约金融业高质量发展的主要障碍

服务实体经济发展是金融的天职，防范和化解风险是金融工作的根本任务[①]，深化改革开放是未来金融发展的重点任务，这三方面内容共同构成了金融供给侧结构性改革、金融业高质量发展的三大核心部分。

金融服务实体经济的突出问题

1．产业升级与金融产品之间的矛盾

当前我国经济正处于转型升级、新旧动能转换阶段，新产业、新业态、新模式不断涌现，产业结构更加多元，企业更加注重技术创新和绿色发展。但与产业升级相配套的金融产品创新相对滞后。服务新旧动能转换的绿色金融产品供给不足，服务科技型产品的风险投资供给不足，服务产业升级的政府引导基金“募不进来”，前沿领域金融科技融合程度低等。

2．小微企业与中小银行之间的矛盾

我国的中小企业可以用“56789”概括，即贡献了50％的税收、60％的国内生产总值、70％的技术专利、80％的就业、90％的数量，但中小企业获得的金融贷款却不到40％。相对于中小银行而言，国有大型银行的融资特性更多地与大型企业的规模特性相匹配，这种“先天性”就决定了大型银行很难有效地服务中小企业。如何从制度层面解决小微企业的融资难题，虽然现阶段中央在积极推动，但仍存在较大阻力。要从市场层面解决小微企业的融资约束，构建与中小企业相适应的金融结构，中小银行要主动加强金融产品创新的能力，练好内功提升甄别企业风险的能力。

3．区域协调与金融集聚之间的矛盾

促进区域协调发展是新时代国家重要发展战略，解决区域发展不平衡不充分的问题是实现经济高质量发展的必由之路。当前国家中心城市、区域中心城市、城市群、城市圈等蓬勃发展，但金融资源的“虹吸效应”大于“溢出效应”，金融资源配置的不均衡使得部分地区金融基础设施发展滞后。例如，我国中西部地区、东北地区以及部分省份的经济欠发达地区的金融生态资源依然薄弱，防范区域金融风险的压力依然较大，不利于金融稳定和区域协调发展。

金融风险的复杂性、不确定性加大

近几年，我国金融发展所面临的内外部风险严峻复杂，主要表现为三个方面。

1．中美贸易战的不确定性风险

中美贸易摩擦，贸易保护主义和逆全球化，要警惕向科技战、金融战转变带来的外部风险，避免国内企业因出口锐减、金融波动引发资金流动性风险。

2．房地产投资失速风险

坚持“房住不炒”是以习近平同志为核心的党中央对房地产市场的长期定位。我们不仅要预防一些依靠房地产投资拉动的城市出现经济快速下滑，还要预防房价在供需结构失衡下产生的大幅度波动。

3．企业金融风险

近年来我国经济下行压力较大，受制于抵质押资产匮乏，不少中小企业寻求担保圈进行融资，导致风险积聚。尤其是我国东部沿海地区的企业“担保圈”“担保链”问题较为严重，已经成为多地区域金融风险的重大隐患。

自由贸易试验区金融改革创新的制约障碍

1．自由贸易试验区金融法律体系欠完善

在探索金融开放过程中，自由贸易试验区需要对接国际金融规则，但我国的金融法律是以防范风险为主且时间较久，很难契合自由贸易试验区金融创新要求。近两年，自由贸易试验区国际金融纠纷事件复杂多样、专业性较强，其中既有我国金融法律有别于国际法律标准的原因，也有自身金融法律体系不完善的原因，这很大程度上影响了国际金融争端处置的公正与专业性。

2．自由贸易试验区金融配套细则落地慢

近年来，虽然中央围绕自由贸易试验区金融改革创新出台了众多政策举措和改革方案，但其中涉及的改革内容多为指导性表述，相关部门没有及时跟进出台落地细则，有的自由贸易试验区从争取央行政策到政策批复落地需要耗时半年以上，导致自由贸易试验区金融创新缺少落地快、实操性强的方案。此外，我国金融监管力度不断加强，在整治金融乱象、防范化解金融风险的背景下，各个自由贸易试验区的金融创新改革也步入“整顿调整期”，减缓了金融政策细则的出台速度。

3．自由贸易试验区金融改革创新的辐射效应不强

截至2022年4月，全国已设立21个自由贸易试验区。这些自由贸易试验区在金融改革方面虽然做了大胆尝试，但各个自由贸易试验区的金融创新仍然处于探试阶段，真正在全国范围内可复制可推广的经验并不多。绝大多数自由贸易试验区的金融创新成果仅可在本地区小范围内先行推广，并没有对周边区域形成辐射效应。[②]

高质量发展背景下金融改革创新的制度优化

 “最优金融结构”

 “最优金融结构”是指金融运行体系中各类金融制度的设定与该经济体的产业机构、技术类型和企业种类相匹配，最适宜当地具有比较优势的产业发展的金融结构。不同地区、不同发展周期的最优金融结构是不完全一样的。一方面，一个地区的要素禀赋结构决定其最具比较优势的产业结构与技术类型，由产业特征决定金融需求的类型，比如绿色金融、普惠金融、科技金融、小微金融等；另一方面，不同的金融结构在安排资金规模、解决信息不对称、降低交易成本、分散金融风险等方面具有各自的特点。[③]

从宏观层面上看，如果某一地区的经济由中小企业主导，那么中小金融机构多一些可能是有益的，随着金融发展水平的提升，资本市场也可以发挥更大作用。如果将“最优金融结构”的概念应用于金融实践，我们可能应该更多地关注金融机构的功能而非金融机构的形态：第一，各个金融机构的功能是多元化的，例如美国的富国银行、摩根大通等，虽然更擅长于为大企业提供金融服务，不过近年来，在中小企业的金融服务方面也做得非常出色；第二，资本市场在金融体系中的定位和比重，并非完全由政府政策主导，经济、文化、法律等外部因素可能发挥更大的作用；第三，充分挖掘数字金融的普惠性，大型商业银行完全可以通过开放平台为大众创业、万众创新提供安全稳定的金融服务。

“有为政府”与“有效市场”

积极打造良好的营商环境，例如浙江省的“最多跑一次”，江苏省的“不见面审批”，山东省的“一次办好”，等等。需要注意的是，对于营商环境的评价不能单单以大型企业的感受为参照标准，而要更多考量中小微企业的实际感受。另外，仅靠政府“放管服”改革还不够，营商环境需要全员参与，虽然我国政府出台了很多“干货”政策，但一些基础企业和民众并不了解，导致了“有为政府”与“有效市场”之间的脱节。

对于解决中小微企业“融资贵”“融资难”问题，单单依靠国有大型商业银行是不现实的。商业银行的经营本质决定其具有风险性、流动性、盈利性的特点，中小微企业的资质往往很难达到大型银行的信贷标准。如果通过政策强制要求商业银行为中小微企业提供融资服务，不仅不能达到可持续效果，可能还会影响整个金融系统的安全稳定性。普惠金融如此，绿色金融也如此，短期的政策鼓励治标不治本，无法形成长效机制。因此，对于中小微企业尤其是初创型企业而言，要解决其融资难题，还是应立足多层次资本市场的推进，从制度层面、法律层面整体推动有利于“社会资本形成”的政策集成。

 “竞争中性”原则与“底线监管”原则

 “竞争中性”原则，即对国企与民企一视同仁。加快实施“竞争中性”原则，既有助于当前我国深化国企改革，又有助于从政府主导产业政策向政府中性竞争政策转型，扩大主动对外开放能力，进一步以制度创新推动产业转型升级。深圳市提出“底线监管”原则，将法律底线之上的广阔空间留给市场主体，审慎干预。对一时看不准的事物，可采取“边创新边部署、边试点边应用、边监管边完善”的策略逐步推进。

政府应明确“做什么”与“不做什么”，既要落实对企业的自主经营权、知识产权、公平竞争的保护，又要对市场规律抱有“敬畏之心”。只有把营商环境搞好，把中小企业、民营企业搞活，整个社会经济自然富有活力，经济活，金融才能活；经济稳，金融才能稳。所以，防范金融风险、防范企业“担保圈”“担保链”风险，要看到产生这些金融风险的根源在哪里，到底是企业自身还是金融生态环境的原因，到底是金融机构还是金融制度的原因。

防范化解重大风险

防范化解重大风险，守住不发生系统性金融风险的底线，关乎经济持续健康发展和社会大局稳定。2011年，浙江省温州市出现企业金融风险后，当地政府积极探索，在风险处置、机制建设、政策创新等方面形成了一套“温州做法”，为当地“担保圈、担保链”风险化解问题提供了有效的解决思路。例如，采用“一行一企一策”思路，逐个协商，通过分期代偿、平移贷款、先处置后代偿三种方式割断企业担保链；对少数涉及重大担保链的重点企业实施政策让利，将企业部分厂房改建成小微园分割出售或者支持企业工业用地实施“退二连三”，进而盘活企业资产，防止担保链核心企业出险而引发区域性金融风险；提出“分离式处置，清算式重整”的思路，剥离不良资产债务，将全部股权、未履行完毕合同为主要标的资产进行转让，实现企业无形资产的价值，提高债权人的偿债率。[④]

结合 “温州经验”，从制度优化层面提出以下四点建议：

第一，条块协同，金融机构与地方政府实现良性互动。充分运用清收、核销、打包、上划等各种处置措施，加快不良贷款处置，加强金融服务实体经济力度，确保实体经济得到有效流动性支持，避免在挤泡沫、去杠杆中实体企业“失血”过多。以府院联席会议和企业破产联席会议为基础，以政府积极有为、银行业同进同退、企业生产自救、司法保障有力为四大支柱，以各级实体化处置办为协调主力，围绕处置工作流程，共同搭建政银企法四方联动、市县镇企四级响应的处置工作机制。

第二，分类处置，有序推进金融风险防范与化解。化解企业风险没有万能的办法，只能根据不同企业的实际情况，采用“一企一行一策”思路分别化解，一方面坚持“有保有破”分类处置原则，将企业划分为保护、帮扶、破产重整、逃废债务四种类型，分别予以扶持、协调、处置与打击。另一方面，坚持银企主体原则，让企业优化生产、资产重组、债务重组开展自救，协调银行通过银团贷款、延缓追偿、授信聚拢、担保替换、破产推出、平移代偿、企业重组、外部收购等方式进行帮扶。

第三，府院联动，力推风险企业破产处置工作。借助府院联席会议制度，建立企业破产处置府院协调工作机制，协调解决法院在开展企业司法破产工作中遇到的需要行政部门支持的各种事项，为企业破产，包括民营企业重整中遇到的税收、信用修复、资产处置等方面的问题提供政策支撑。建立司法协调机制，在司法的框架下坚持司法审慎、协调优先的原则，开展预重整、诉外协调工作，更好地推进银行与企业之间的债权债务纠纷的化解。

第四，联防联控，完善社会诚信系统建设。坚持司法处置打击与诚信体系重建标本兼治，深入开展诚信体系建设宣传活动，定期曝光恶意逃废债企业、个人名单，建立风险企业资产变更信息共享机制，推进省、市、县三级信用平台纵向互联和各部门之间信息信用横向互通。

自由贸易试验区金融开放

第一，以自由贸易试验区金融开放为抓手，不断扩大金融改革创新的外部辐射效应。首先，自由贸易试验区运行多年来已经在金融改革创新方面积累了大量经验，未来自由贸易试验区应该更加注重金融改革的提质增效。既要注重金融创新成果的“流程优化”，又要适当增加金融创新成果的“核心内容”。其次，加快自由贸易试验区跨境金融业务发展。应在金融风险可控的前提下，优化自贸账户体系，探索资金流动自由化改革，央行要从政策方面给予支持。再次，自贸区金融发展应紧密结合我国“一带一路”建设，对接“一带一路”金融合作。通过人民币离岸金融创新，推动“一带一路”沿线金融基础设施发展。

第二，利用金融开放推动企业技术创新。只有抓住技术创新的“牛鼻子”，才能使我国企业在国际竞争中掌握主动权。充分激活企业技术创新的内生动力，离不开金融资本的支持。只有提高金融市场的价值发现功能，将更多资金投向技术创新型企业，才能够实现科技创新与金融资本的有机结合，形成两者相互促进的良性循环。但是，技术创新往往意味着投入大、风险高、周期长，为规避风险、提高资金收益率，金融机构需要对技术创新企业进行事前审查、事中跟进和事后监督，这些都会增加交易成本，降低资金配置效率。而金融发展可以提高整个金融系统的运转效率，进而促进企业技术创新。下一步金融发展的重点方向是有序推进金融开放。金融开放既包括资本账户、股票市场的开放，还包括金融部门的对外开放。因此，利用金融部门的开放推动企业技术创新是一个重要窗口期。

高质量发展背景下金融改革的未来展望

在高质量发展背景下，要加强金融治理体系和治理能力现代化，尤其要注重金融政策支持、营商环境改善、社会信用体系建设，同时要发挥金融生态环境各个子系统之间的协同配合，在做好稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资的基础上，加强金融合作、金融创新、金融监管，具体包括以下三个方面：

第一，优化金融市场结构，重点补齐直接融资市场短板。金融市场环境是整个金融生态建设中的核心内容，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要金融支撑。整体来看，我国在打造多元化金融结构方面取得了一系列进展，但市场融资环境仍以商业银行为主体，多层次资本市场发展依然薄弱，与美国、英国等发达国家存在较大差距。具体而言，应形成政策性金融、商业性金融、非银金融共同参与的金融支持实体经济发展框架，整合各地区优势金融资源，充分发挥证券、基金、保险在支持企业对外投资中的作用。要不断深化金融供给侧改革，加快构建风险投资、银行信贷、债券市场、股票市场协调推进的金融支持服务体系，提高直接融资比重。

第二，完善社会信用体系，维护金融安全。良好的信用法治环境是金融生态环境“软实力”的体系，信用法治环境对国家治理体系和治理能力现代化具有正向积极作用。应加快社会信用体系建设，构建信用信息共享和违法失信惩戒联动机制，通过对企业精准“画像”增强银企互信，健全金融风险防控长效机制。另外，要重视金融安全工作，尽快实现各地区金融风险监测预警全覆盖，加强对金融机构的业务监管，规范业务标准流程，严格控制增量风险。

第三，完善政策配套支持，优化营商环境。政府管理环境主要体现在金融政策支持和营商环境优化。应形成科学有效的金融政策工具包，充分激发政府、市场、社会三种力量，同时注重政策协调搭配，对于重点企业、重要项目、重大资金可创新金融政策机制，采取“一事一策”。要对标国际营商环境标准，提高对外开放水平，提升外资投资便利化水平，不仅支持本土企业“走出去”，还要吸引外资企业“走进来”，要重点优化自贸区金融配套服务，优化通过流程，降低通关成本，健全外贸企业融资、保险等服务功能。

（编辑 宋斌斌）