笕川村位于浙江省丽水市缙云县西乡，高铁和高速公路在此处交叉而过。目前全村总人口5235人。2010年村集体收入72.22万元，村民人均纯收入8210元，经济发展较快、群众比较富裕，是乡风比较文明的新型农村，也是一个环境整洁、村两委班子团结坚强的省级“全面小康示范村”。

从1992年起至今，我已连续担任了七届村支部书记，为村里的发展倾注了大量的心血，做出了应有的贡献。一份耕耘，一份收获。自己的努力，受到了村民们的拥护与爱戴，也受到各级领导的肯定，给我很多荣誉。自1992年以来，我已连续十多年被评为县级优秀党员，2004年被省委评为“为民好书记”，连续被选为县人大代表、县人大常委会委员、丽水市人大代表，2007至今被选为浙江省十一、十二、十三届人大代表。经过多年的履职，无论是担任村干部还是各级人大代表，自己的体会确实不少，可以说是酸、甜、苦、辣样样俱全。

依托地利之便发展农村市场

1994年之前，村里的成年人60%外出打工，我们村里的土地基本没有人种，收农业税都没地方找人。1994年，村集体利用本村的地理环境优势，推广发展香菇产业，制订各项优惠措施，吸引了大量菇农来村租田种菇，很快形成了年产千万袋香菇的生产规模。1995年，村集体筹划建设笕川香菇市场，很快发展成为浙中南地区最大的鲜香菇交易中心。考虑到香菇市场将可能带动很多其他经营活动，所以我们坚持这个市场由村集体所有、村集体管理，拒绝私人承包，从而让村民和集体都能有收益。经过十多年的运行与改扩建，目前市场已拥有固定资产890万元，常年经营户1000多户，年鲜菇交易量2.5万余吨，交易额达到1亿元以上。香菇市场的成功培育，带动了周边村庄菇农3000余户，众多的村民从事剪香菇柄、烘香菇、代收香菇等与香菇市场有关的业务，从而很好地解决了农村剩余劳动力的就业问题；同时增加了村集体年收入50多万元，增加村民年人均纯收入400元左右。2009年，笕川村被中国食用菌协会评为“小蘑菇新农村建设百强村”。

2012年，我们增加农作物品种，又发展了茭白产业，并成立了茭白集散中心，建成5500立方米的大型冷库，每年为村集体增收超过10万元。

2015年，全村在美丽乡村建设中，开始发展电商等产业，吸引了一些年轻人留在农村发展，也鼓励外出的年轻人返乡创业。一个村庄如果没有年轻人就没有活力、也没有希望。在上级党委和政府的支持下，村集体投入800万元，对主街道进行外立面改造，统一店招，经过投资建设，形成了笕川电商一条街。随着小型电商公司入住和本村在外经商的青年返乡，逐渐扩大规模，2016年电商一条街销售额达到5000万元，2017年超过8000万元，2018年估计可达到1.2亿元。目前这条街租房不够用了，电商开始向临近的洋山工业区延伸发展。据统计，丽水市的淘宝网购每天大约发件8万多件，笕川村就占了1万多件，网购商品主要是文具类，虽然均价不过几十元钱，但是数量巨大，吸引了很多快递公司进来竞争。其他地方1公斤以内的快递费一般要4元钱，但笕川村为2.6元，显示出集约效应。发展电商产业，不仅成功吸引了很多年轻人回来做项目，而且解决了500多人的就业问题。

推动土地流转，发展观光旅游业

村庄环境综合治理后，怎样长期保持是关健。为了践行“绿水青山就是金山银山”的发展理念，村两委人员不断探索考察，经过村民代表大会讨论、征得村民同意，最终确定发展乡村旅游，建设田园花海。我们利用两个月时间，以每亩800元的价格流转了500多亩土地，成立了“笕川花海产业发展有限公司”，首期投资资金500多万元，形成了“花海加小火车”的运行模式。我们村500多户，人均只有3分5土地，全体村干部在两个月里没日没夜向村民做工作，才把土地流转过来。2016年5月，笕川花海开园营业，一个月时间门票收入400多万元。为了更好地发展花海旅游，村集体将花海整体打包估值，村集体占股53%，村民入股47%，进行了二期规划投资。2016年门票总收入600多万元，2017年门票收入750万元。2018年10月，花海经营权承包给私人管理，村集体接下来将集中精力促进笕川花海和笕川古村落开发利用融合发展。

笕川村古村面积超过10万平方米，属于浙江省第四批历史文化古村落保护范畴。目前全村已经投资1000多万元，用于房屋初步修缮，接下去将以出租模式面向社会招商开发。目前笕川村是浙江省美丽乡村特色经济村，省级首批3A景区村，中国淘宝村，被国家农业农村部评为全国最美休闲乡村。可以说，现在的笕川村是名副其实的宜业、宜居、宜游、发展休闲农业的旅游村。

    集体经济为全体村民带来福利

2018年笕川村村集体实现经营性收入150万元，投资性收入200多万元，总计超过350万元。村集体可以为村民办公益性事业。目前笕川村的公共服务设施比较健全，村里的文化礼堂、农家书屋被评为浙江省五星级文化礼堂和农家书屋，全天候开放。村里每年支出10多万元用于农村文化建设、安排文化活动。我们的便民服务中心是省级示范点，笕川小学在缙云县的教学质量排名前十名，卫生室、老年照料中心、小学、幼儿园都是市级示范点。几十年来，村里对教育一直很重视。我们这一代要抓好教育，让下一代人赶上城里人，建设高标准的现代化小学是必不可少的。笕川村超过省二类办校标准的现代化农村小学于2007年初建成，该校村集体投入将近200多万元，彻底改变了原校园的破旧面貌，很好地解决了本村及周边乡村适龄儿童的就学问题。

发展新型集体经济的几点思考

第一，发展壮大村集体经济非常重要。如果一个村没有集体经济，就没有能力为群众办实事、办好事。村集体没有产业，就没有能力带动老百姓增收、解决就业，也就没有希望。笕川村现在开发了多种产业，香菇市场有200人就业，电商500多人就业，花海200多人就业，附近村庄的人都到这里打工。大家收入高了，老百姓幸福指数也会提高。

第二，村庄治理同样重要。村民和谐也要有产业基础，大家都有事情做，就没时间去生事生非。从2015年到现在，笕川村总共处理的矛盾纠纷只有12件，而且基本都是村民房屋拆建协议的事情。出现矛盾纠纷首先要有人管，如果村里不管矛盾就可能激化。2018年5月，省政法委书记到我村里视察，称赞我村是实践新时代“枫桥经验”的典范。村庄的治理要有组织、有机制，创造社区和谐也是我们发展村集体经济的一个基础。

第三，按照目前的土地政策和农村现状，发展集体经济难度较大。比如我们村搞花海需要流转500多亩土地，是得益于县里的支持。现行土地政策规定，搞经营性项目不得动用农业用地。投资风险很大。但是建设现代农业、设施农业都是需要用地的，因此希望在具体实践中给予支持。

现在大部分农村没有集体经济，真正有集体产业、有经济收入的是少部分。浙江省委、省政府提出要用三年时间消除集体经济薄弱村。我跟一些村干部说，靠人家是一时，靠自己是一世，老靠政府不行。不过承包地确权之后，把土地流转回集体很难。如何破解这个难题，需要我们进行积极探索，各级党委政府也要采取一些切实有效的措施。

第四，实现乡村振兴，发展村集体经济，要发挥党组织的先锋堡垒作用。发展集体经济主要靠村干部，关键在带头人，有个好书记能带好一个班子、带好一支队伍。1992年我刚接手笕川村时，村里没资源、没资产、没收入，还负债。当村干部很麻烦，土地分到户，群众不好组织。但最后我还是下决心担起这个担子。我当了这么多年村干部，为村里也做了不少贡献，所以大部分村民还是给你面子。村干部只要尽力做好工作，处事公平公正公开，大家就会信任你。如果书记没思想、没作为、没奉献，村民怎么能听你服你。最关键的是，要多发掘农村人才、乡贤，动员他们回到家乡，为自己村里做一些工作，助推乡村发展。

第五，地方农业振兴，科技兴农，要靠农技人员去指导。现在真正懂农业、懂农技的干部少之又少。现在生态农业需要技术指导，请师傅很难，价格也很高。所以政府要想办法多培养人才，要正视这个问题。乡村要振兴，关键还要靠基层组织，政府要在政策扶持下调动村干部和群众的积极性，开展各项乡村建设工作，以适应新时代乡村振兴的战略要求。

（编辑  宋斌斌）

何斯路村位于浙江省义乌城西，全村面积3.7平方公里,耕地面积370多亩，常住人口1056人。村庄背靠望道森林公园，沿途有长堰水库、圣寿禅寺等多处自然和人文景观，是国家3A级景区。村庄距离杭金衢高速公路5公里，交通便利。

我2008年回乡后当选为村主任和村支书。当时何斯路村非常贫穷，人均年收入只有4587元。村里有21个光棍，年轻人都外出打工，几乎见不到健康的年轻人。村集体欠债30多万元。担任村支书后，我决心带领村民走集体发展的路子，确立了以观光农业和旅游业引领发展的思路，带领村民共同发展致富。

村民共有资产和市场资本的对接

在起步阶段，我们首先成立了“义乌草根休闲农业专业合作社”，作为村集体经济的主体。合作社注册资本为500万元，经营项目包括薰衣草主题观光园、休闲度假庄园等，首期投资3700万元，总投资达9000万元。总资本金中，以生态资源折合25%的股份作为集体股（每个村民平均免费持有2000股原始股）；75%为认购股,由村民和他人（企业）自主认购。我们聘请了有关专家对本村环境生态资源（水域、林园、土地、古林木、古民居等）进行评估测价，并折算成相应股份。这样就将属于全体村民的生态资源盘活并实现资本化，提升了经济价值，开创了生态资源资本化的新农村建设道路。2013年，合作社募集了2000万元资金进行第二次增扩股，村民股实行十配三的股权配给；2015年合作社原始股金达到3000万股。股份合作制是何斯路村发展集体经济成功的关键所在。2009年，我就提出了新型农村经济的想法，要把山区变景区、村民变股民。我给大家描绘了村庄未来发展的图景：这里有这么好的生态资源和文化故事，只要把故事讲好，就会有人愿意合作，乡村就可以做好。但在起步的时候，如果没有做好村民的股权分配，只是走形式甚至是假集体，那也是发展不起来的。

我们的制度安排是，何斯路村每一个村民只要出生在这里，对这里的环境和生态就享有平等的权利。合作社25%的股权是人人有份的生态资源股，每人都有权享受村集体的红利。在外工作的人回村后，可享受住村村民权益的50%，因为他是带着自己的人脉和智慧回来。同时村规民约规定，外嫁女可以保留村里的所有权益，但她们的子女不经村里同意不能享受红利。这体现了社会主义公有制和市场经济的结合，是带有中国特色的社会主义经济，而这样的经济形态也是比较有活力的。

    依托绿水青山，发展特色农业和观光旅游

薰衣草项目是何斯路村发展的第一桶金。一个偶然的机会，我结识了一位浙大老师，并邀请他给我们当顾问。他建议我们从英国引种具有观赏价值和药用价值的薰衣草。2008年开始，全村以100万元资金启动，集中了100多亩地进行试种。因为缺乏经验，加之水土不服，前两次试种都没有成功。后来在专家的帮助下，2010年终于种植成功。薰衣草产品开始比较单一，然后不断扩大规模、增加品种，现在薰衣草系列产品已形成6大类199种产品，如薰衣草香包、枕头、精油等，目前正在研发第三代产品。我们还委托新疆西域集团开发了4000亩薰衣草种植基地。他们每年向我们提供初级产品，加工后经过何斯路平台对外销售。2018年，薰衣草系列产品可为全村贡献1000多万元的利润。

我经常对村民们讲，乡村为什么不能富裕？因为老百姓没有定价权。如果能够成为游戏规则的制订者和守护者，乡村就可以发生变化。在这个过程中，也要重视和外面的一些机构进行合作。

试种成功后，薰衣草种植规模逐渐扩大，形成了壮观的花海，并且建设了观赏栈道和风车等，加上何斯路村的环境优势，我们开发了观光旅游项目，该项目每年的门票收入达到500万元。

由于来访的游客比较多，从2011年开始，全村有计划地整治村容，铺设了村庄主干道，建立了污水垃圾处理系统。我们发动全村村民共同投资3800万元，共建了一个酒店（斯路何庄）及美食街等配套设施，并将昔日荒地改建为志成湖风景旅游区，2014年投入使用。

在志成湖风景区，我们让原来住在这里的21户特困户优先原地重建，以增加他们的租房收入。还有一些村民做民宿经营，为此我们成立了民宿协会。如果你办农家乐，油和肉等由村集体统一采购，同时把各家民宿酒店共同推到网上接受预定，村集体统一提供发票。所以，村集体对每个经营户有一定的管理权，个体经营的民宿必须向村集体交提留款。

下一步，我们将整合本村历史遗迹和文化资源，打造文化观光旅游品牌。何斯路村历史悠久，村庄内的燕子坳等古建筑基本保持完好。村两委提出了古村落修缮计划，利用邻近森林公园的区位优势，修缮了明代古民宅、何家祠堂和新四军旧址、燕子坳旧村等历史建筑，内部配备现代化生活设施，形成了新的旅游经济增长点。

何斯路的集体经济，就是以草根休闲农业合作社作为母体，通过特色农业和观光旅游积累了发展资金。

何斯路村的农户都喜欢自己酿黄酒，后来我们鼓励各家各户酿黄酒，2008年开始统一标准，统一做成品牌，把黄酒推上架，并将每年的12月18日定为黄酒节。现在黄酒品牌每年为村里带来300万元利润，而且销售价格20年没有变。在何斯路村，所有东西的品牌都属于村集体，农户使用品牌时要给村集体公共品牌使用费，确保村里的知识产权不受侵犯。

    弘扬乡村精神文明

要想让一个村子“活”起来，除了经济发展外，还要“教化”村民，改变不良习惯，提高村民素质，坚持育人为先，诚信为本。

何斯路村每年给村里的孩子们免费举办夏令营。让他们体验农耕生活，教他们打太极拳、练书法、拉二胡、学国学，带他们到各地游学。我们还开设了老年大学，发挥老年人的作用。还有斯路晨读，就是要大家牢记五个字：讲学说练唱，即讲政策、学礼仪、说好话（文明语言）、练身体和唱村歌。通过晨读的仪式培养集体意识，教会大家要爱自己的村庄，爱大自然，爱自己的国家。

我们设立了功德银行。其做法是建立一个数据库，为每个村民设立账户，把信用记录、信用分值（包括善行善举）都加以量化并储存，到了年底集体展示，以此推动村民自觉维护村内公物，促进家庭和睦、邻里友好。现在功德银行在全国十几个省设立了分部，16000个村庄在做这件事。

由于何斯路村的信誉，全村18岁到60岁的村民都有60万元银行贷款额度，只需核实身份证就可以贷款，不需担保。这种做法有利于培养村民建立诚信意识和契约精神。

2017年，何斯路村人均收入39980元，村集体资产从10年前的负债30万元增长到今天的1亿多元。集体资产的壮大，也让村集体有能力统筹村民的大额医疗和养老保险。

目前村里60岁以上老人的养老、全村的大病医疗保险，都由村集体统一缴纳。达到养老年龄的351人每年养老金支出800多万元，2015年全村所有医疗养老统筹4500万元。总书记说，要让中国的农民有尊严地活着，当下何斯路村民的生活就是这样的。

    乡村发展的四点思考

第一，很多村庄在发展过程中，常常误以为乡村振兴是政府的事情，而不是老百姓的事情。这种观念可能要改变，要让每一个老百姓都动起来。何斯路就是这样。我们村发展资金的来源，一是本村村民土地流转的收入，二是在外发展起来的有情怀的乡贤拿自己的钱投入，三是引进一些工商资本，四是政府部分基础设施投入。上述四股力量相互结合，成功发展了观光旅游项目。

有人以为，重提集体经济就是再回到人民公社，实际上是回不去的。但是只靠个体农户的分散经营依然发展不起来。我认为，未来的农村发展，应该是政府负责基础设施建设，先富起来的人带着情怀、带着资本下乡，村集体利用现有的共有资源（如生态环境资源）作价成股权加入，同时还有村民群众的共同参与。这就是新型农村集体股份制经济。

目前我国大多数村集体经费困难，这可能是乡村振兴过程中的一大难题。何斯路集体经济的主要资金来自村民自筹。在做集体经济的时候，需要发动群众参与进来，发挥村庄的内生动力。这里的关键在于发挥好乡村领头人的作用。

第二，有人问，现在我们的村干部大概是什么水平，我们怎样培养他们，让更多的村支部书记把工作带动起来？

在用人方面，我们的问题是，没有把真正的乡贤引入到干部队伍里来。乡村振兴，一个主要因素是领导人的力量。党组织要去发现他们，培养他们，把他们吸收进党的队伍，让他们回到村里来发挥作用。

现在的壁垒在于，乡村社会都有大家族的存在，我们的组织或多或少受到这种因素的影响。在乡村选举的过程中，组织部门可能会暂时以“稳定”目标优先，明明知道这个人能力很强，也愿意回村贡献能力，但因他的家族可能在村里比较弱势，为“平稳过渡”就在选举上不给他机会，用人有所保留。这背后的关键是，“能人兴村”的概念还没有落到实处，真正有担当的人没有发挥应有的作用。

第三，怎样盘活本地特有资源，成为村民共同致富的资产。

什么叫新型集体经济，我的理解是，红利分配权是个人的，因为你是投资者，而（生态）资产的所有权可以是村集体的。所以何斯路村所有的酒店、景区所有权是村集体的，你的经营所得要按照股权分配，集体也有一份红利分配权。

新型股份制经济也是这样来的。当年全村挣到钱以后，并不急于把它分掉，而是把老百姓的保障系统建立起来。我认为，当下中国的农民其实不需要太多钱，需要的是为他建立一个能够应对突发事件的保障。

第四，怎样让乡村和城市更好地交流。 

首先，村庄要让城市里的人放心地走进来。当下的中国，城市已经为乡村打开了40年，而乡门、村门并没有为城市市民打开，其实是半遮半掩的。一方面，农村闲置民房没有利用好。有人认为，现在农村有富余的宅基地，15%-21%的农民有两处或三处以上住房。国家规定本村农民之间可以买卖宅基地，城里来的不能保障他用。建议在确保农村“一户一宅”的基础上，如果农户有两处以上的住宅，可以跟城里人买卖，卖房所得的一部分要交给村集体，这样集体就有了启动资产。另一方面，老百姓的素质要提高。一小部分不讲诚信的村民，会让外来资金不敢大胆地走进乡村。总结何斯路村的成功经验，就是要让村民有守信用、讲规则、讲契约的精神。

其次，农村吸引资本，一定要吸引既带有情怀、又带有盈利目标的资本进来。只有情怀但不计成本的资金，或者没有情怀只为赚钱的资金，都不靠谱。

最后，完善乡村自身的生态环境。光有好山好水不够，还要把环境搞好，这就是人文方面的考量。如果这些都做好，乡村就会成为大家的“乐土”。

（编辑  宋斌斌）

中央一号文件和乡村振兴战略强调将“一二三产深度融合”作为农村发展新动能，充分发挥乡村各类物质与非物质资源富集的独特优势，利用“旅游+”、“生态+”等模式，推进农业、林业与旅游、教育、文化、康养等产业深度融合。调研发现，生态环境、历史人文等空间资源很容易被“搭便车”，收益分配极不均衡。应及时建立和完善农村空间定价制度，从制度上避免农村“一二三产融合”演变为对农民收益的“隐性剥夺”。

背景：农村空间资源开发收益的重要意义与存在问题

我国农村向来是一个融农民生产、生活与自然生态为一体的复合空间。但长期以来，农村主要被当作农业的空间载体，大多数农村中的土地、阳光、空气、山水等空间资源的价值衡量，都是以农产品生产为中心，主要由农业产出价值来决定，即“一产化定价”，而空间资源价值并不显化。

随着城市优质空间资源日益稀缺，农村疏阔的视野、动植物生长所形成的“生命景观”以及乡村文化等，受到越来越多市民的青睐，能够给人们带来更直接的消费效用,客观上具有了旅游、休闲、教育、康养等服务功能和三产化开发的经济价值，并且这些活动是比照城市居民的消费品味和消费能力来定价的。越是保有丰富的或原生态空间资源的农村，越能够体现其差异化要求。

从同质的“一产化定价”到差异化的“三产化定价”，中间存在着巨大的增值空间。因此，三产融合是农村实现高质量发展的重要新动能，体现了“绿水青山就是金山银山”发展理念的内在机制。

当前值得重视的一个问题是，各种资本下乡方兴未艾，农村空间资源开发的收益被“隐性剥夺”。以下案例具有一定的代表性。

Z村原是一个传统农业村，2010年推进农业产业结构调整，种植了3000多亩李子和1600多亩柑橘。2016年，村里8位能人以转入的200多亩地的林权证为抵押获得贷款，举办了乡村旅游公司（以下简称公司），依托Z村满山遍野的果树，开展赏花、采摘、游乐、餐饮等旅游服务，2017年Z村被成功列为国家3A级景区。2016年7月，景区首次接待游客，半年内游客达到10余万人。截至2018年4月份，Z村共接待游客约50万人次，实现产值1200万元。

据调研，周围农户的收入确有提高，主要增收渠道是游客到农户果园采摘，采摘价每斤比市场价高1～2元，同时为果农节省了采摘、运输、销售等支出；全村2000多人中还有30多人在景区上班，获得工资收入。

但是，Z村空间资源收益分配存在严重不平等。从景观营造来看，公司自己流转的200亩地主要用于建设游乐餐饮设施，四面花海的造景主体实际上是2000多户村民；但从收入分配来看，公司平均每年从景区获得净收入350万元，加上各种政府补贴80万共计430万元；相比之下，农户果树面积约为景区面积的15倍，但全部收入却不到景区收入的2倍（约700万元）。

分类可得：占总人口比重4.3%的村民向外流转土地，没有获得旅游开发的收益；93.87%的村民通过市民采摘等获得了旅游总收益的52.68%；1.47%的村民获得旅游总收益的8.93%；8名旅游公司投资者人数占比为0.4%，收益占比为38.49%。据此可粗略得出该村空间收益的基尼系数约为0.48，属于比较严重的不平等。

绿水青山保存至今，正是由于那里的村民过去没有进行破坏性开发，很多历史人文资源更是历经多少代人的保护才留存至今。如果在生态文明新时代，绿水青山却成为别人的金山银山，那么，绿水青山恐怕难以长久维持。

原因：农村空间资源定价缺失导致三产化收益流失

产生上述问题的原因，不是农村空间资源的所有者缺位，而在于三产定价缺失。

农村空间资源权属明晰，产权问题不是收益流失的原因。

制度缺陷论者往往将上述问题归因于农村土地产权不明晰。实际上，农村空间资源的权属非常明晰。土地是指地表及其上下一定范围内的空间，空间资源作为土地的一部分，与农村土地一样属于村民集体（行政村或自然村）和村民两级所有，法理上不可能有另外的第三者作为所有权人。

农村空间资源“一产化”时期定价缺失。

空间定价在城市和发达地区的农村普遍存在，但在传统农村却普遍缺失。

城市空间可以根据区位、采光、通风、交通、景观、容积率等多方面因素进行差别定价，这在房地产领域最为显著。在发达地区的农村也可以“以空间换收益”，例如许多城中村街道上方的公共空间被占用建成“握手楼”出租。这表明城乡空间定价机制不仅客观存在且发育充分；但共同前提是空间用于三产化开发，可以取得足够高的收益。

大多数农村空间定价缺失是因为：一方面，传统农村属于熟人社会，除了私宅院落外，大部分空间资源用于农业生产；在人多地少条件下，对空间进行物理区隔容易妨碍他人（比如挡光），因此空间资源具有高度公共属性，在村社内部不可能分隔出来单独定价和交易，只能共同使用。另一方面，过去一产化条件下农业总体收益不高，空间资源对土地的附属性强，不足以诱发形成对空间资源单独估值和定价的新规则。

随着人民生活水平的提高，农村空间资源三产化开发的经济价值显现，但定价机制仍然停留在一产化时期、新的空间定价机制尚未建立，遂使这部分收益被少数人所获得。

以农村集体经济组织作为定价主体，对乡村空间资源进行整体开发

随着农村三产深度融合的持续推进，农村空间资源的价值将越发显化。建立和完善农村空间定价制度，让农村空间的权利主体归位，以合适的方式和比例获得空间资源三产化的增值收益，是实现乡村全面振兴战略的重要内容。

（一）以农村集体经济组织作为空间资源谈判定价主体的理由

第一，空间资源具有整体性和不可分性，也是农村现有土地产权制度向空间的延伸。从空间资源的特质性出发，要对乡村的生态资源和文化资源在给定区域和范围内实行占有和生态化开发，需要发挥现有土地制度下集体作为资源产权归属主体的作用。

第二，根据习近平同志“小农经济长期化”、“发展壮大集体经济”指导思想，农民只有借助集体经济才能实现小农现代化以及乡村振兴、全面减贫等目标，在最具有增长潜力的空间资源三产化领域，尤其应该建立小农和现代农业的衔接机制。集体经济组织也可以通过这部分收益进行村内再分配，有助于乡村基层的有效治理。

第三，这是促进农村产业“持续”兴旺的要求。现在很多地区由农户分散经营开发的农家乐，很容易导致低水平的恶性竞争，以及因争抢停车场所等公共资源引发村内矛盾；而郝堂村、袁家村、张家冲等村庄在旅游开发中，坚持以集体经济组织为主由集体代表村民对外谈判和合作，可以避免上述矛盾、并更加突出村庄自然和人文空间的整体价值。

第四，这是降低绿水青山承接外部投资的交易成本的要求。在广大山地景区，因地块破碎、边界参差，产权构成复杂，外来投资者往往面对极度分散且情况千差万别的兼业小农，谈判成本极高；如果完全按照外部市场规则和契约要件方式来进行土地流转或征迁，会面临极大的困难。以集体作为整体谈判对象则可使得村社内矛盾自行解决，降低投资者下乡的谈判难度。

（二）从资源流转、资产经营和产权交易等多个方面，形成以农村集体经济组织为核心的完整制度框架

以农村集体作为空间资源三产化开发的主体，需要从资源流转、资产经营和产权交易等多个方面，对个体农户如何入股集体、集体如何与外部主体谈判与合作、政府如何进行资金和政策支持等问题，进行全面的制度安排。主要有以下三方面：

第一，由集体统一组织，根据具有投资能力和消费能力的城市市民的需要，确定全村范围内可以三产化开发的空间资源，经村民协商讨论确定内部权属关系，按村内定价做股到户后，交由集体统一行使经营权。

第二，按照规划，集体将完整的村庄空间资源以入股等方式对外谈判合作，或者发包给村内的合作社，形成空间资源的多样性开发和组合性投资，所得收益对成员进行分配。

第三，对分布式生态和文化资源进行可回溯信用体系建设，以市民绿色消费促进乡村空间资源价值的显化与活化，利用产权市场的市场融资和资产配置功能对接国内外金融资本，创新集体经济的直接融资方式。

（编辑  宋斌斌）

   当前，一些政府机构、高校对于人才引进的条件和标准中，明确应当取得英美知名大学的博士学位，或者具有相应的海外学习或工作经历。高校评审副教授的资格也要求在海外学习经历。中国TOP大学培养的很多优秀本土学生被拒之门外。另一方面，美国开启对华贸易争端以来，我国的很多优秀青年又被西方国家的高校阻拦在若干重点理工学科之外。我们在人才培养和科研评价标准方面，需要进行反思和调整。

改革开放40年，实物生产数量增长极快，而相应的核心技术的进步却进展较慢。我们有那么多论文和成果发表，但在基础科学和核心高科技方面，在与西方的竞争中，仍然受制于人。这一切都在警示我们：中国科研体制需要变革。

有人将中国目前科研体制的问题归结为行政干预过多、学术自由过少。不过问题还有另一面，我国的科研管理也有行政干预不到位甚至懒政的问题，例如，在学术评价机制以论文（特别是国外权威期刊论文）为主要评价指标方面就很典型。

我国科研评价体制存在的若干问题

第一，重过程控制，不重结果控制。自然科学基金、社会科学基金等有关政府部门对科研项目的管理，在财务管理方面很严，尤其严格控制经费的使用方向，只求不出违规事件、不要随便乱花钱。而对科研成果的内容和实际效果则缺乏有效监督。

第二，以过程指标来评价结果内容。科研的行政管理对科研成果的评价，通常是以发了多少论文、发表在什么类国际期刊上、影响因子为多少等等作为成果评价的指标。这种以“第三方”为评价权威的判断标准使我们丧失了评价权，这种表面上貌似公正、客观、权威的方式带来的后果是，别国可以通过几本期刊来左右中国的科研方向和人才评价机制。特别是今天一些发达国加紧对我国进行科技封锁，而我们不仅把自己的科研成果白送给人家，还要倒贴（在国外期刊发表论文是要付钱的）。我国一些重要的科研成果，就这样被人家毫不费力地获取。

国内学校和研究机构盲目迷信国外期刊的论文评审程序，学术权威的评审专业性，而且只强调评审者的匿名，完全没有评审意见和作者答辩的信息公开环节（客观上，如果论文没有公开发表，此答辩信息也不宜公开），难以保护科研工作者的权益。国内那些唯利是图的学术期刊就更不用说了。将科研成果评价权拱手让人，却没有对评价权者的审视，像信仰一样把“评价黑箱”认为是最终标准。这是中国科研体制今天没有学术自信的怪现状。

有人会说，中国目前的科研水平不如西方，国内又没有能力评审自己的前沿科研成果，当然只好请西方学术机构把关。但科研评审者的学术能力，是不是一定要高于被评审者的学术和专业水平？科学家工作的特点是创新，往往要提出前瞻性的创新思路，并把它转化为论文。科研水平达不到的人，的确可能很难超越原创者来提出创新。问题是原创者已经把科研成果撰写成论文，在论文中把前提假设推导过程和结论都进行了推导和演算，把研究成果完整地提供出来了，还需要比论文作者水平更高的评审者才能看懂吗？中国就没有学者能看懂吗？当然，科研成果评审者应该调整自己的心态，不要把自己摆在高高在上、手握杀伐大权的位置上，被评审者提出的创新观点，都应予以认真评审，而不能因为对某些论点看不明白就投否决票。要通过合法合规程序向原创者多请教、多交流，审慎作评审结论。

对科研成果评审规范化的建议

第一，科研项目实行行政负责人和技术负责人双重分工负责制。在科研项目中，设立行政负责人和技术负责人双重负责、各自分工的制度，是我国军工科研项目管理的传统，也是钱学森总体设计部的宝贵经验。我们在科研工作中不能忽视行政负责人的重要性。行政负责人要重点负责对整个项目过程的组织、协调和管理，而科研人员往往对行政管理不在行或没有时间和精力做行政工作。行政负责人的工作职能不能被边缘化，但其工作重点仅限于组织管理。科研负责人负责项目的学术研究，其工作重点也放在科研成果的学术内容。行政负责人和科研负责人两者的定位不能重合，并且有不同的激励和选拔人才的标准，不能混淆。

第二，加强成果内容控制。科研评价可以参照企业技术外包合作的模式。企业在进行技术外包过程中，其外包合同的核心内容在于规定外包项目的验收标准，其中包括分阶段成果验收标准，以及与之对应的费用分阶段支付；对于乙方如何投入资源来实现外包的过程，通常甲方不会严格控制。我国科研管理体制要求对项目的经费、进度和质量进行全方位的监督管理，但实际上，项目的行政管理部门往往将关注的重点放在经费的使用方面，关注科研人员怎样把钱按照规定标准花出去，而科研成果的质量如何，成果如何应用（如一项应用技术成果如何产生市场效益），则往往没有给以足够的重视，以致很多科研项目不能深入进行，或被闲置，没有产生应有的效果。有时甚至出现一些怪现象：科研人员如果当年的科研经费花不出去反而成了麻烦，于是有些科研项目到年底突击花钱，或者出现拿科研经费买国外的昂贵设备来充数。

国家科研项目和企业外包当然也有不同之处。国家科研项目甲方通常难以要求项目承担者返还已经支付的科研经费和支付违约金。不过科研项目比企业技术外包更容易控制，因为项目承担者面对的甲方通常只有几个政府部门，项目违约的成本极高。一个项目如果违约，此后一个时期将无法再申请新的项目，因此对项目进行阶段性成果评审、阶段性支付科研经费是可以做到的。同样，根据技术外包的规则，应当放宽乙方对经费等资源使用过程的限制，应主要实行包干制度，关键是要项目承担方拿出符合要求的科研成果。

第三，控制好职称代表作评审和项目评审，放宽论文数量评价指标。在科研成果内容分阶段控制时，科研成果内容的评审一直是难点。公开质证等程序，都需要有一定的监管成本，这也是期刊论文评审无法做到完全公开公平的原因之一。因此需要抓住关键点控制，弱化非关键点控制，以降低总体科研管理成本。

    哪些是关键点呢？笔者认为，职称评审就是关键点之一。一位科研人员，其一生中职称评审次数是有限的，并且在进行职称评审时，既往的科研成果已经发表，可以公开答辩。还可以要求职称申请者只提供限定数量的代表作，这样可以大大降低评审工作量。因此，在科研人员的职称评审时，需要组织严格的成果内容评审，确保评审质量。而论文的发表则可以完全放开，无需作为行政机构控制评审的关键指标。论文发表并非为关键点，科研人员一生中可能会发表很多论文。期刊愿意组织严格的论文评审程序也好，还是要求交版面费发表也好，这都是期刊运作中市场行为，只要不触犯法律法规都可以。关键是实行职称评审的代表作评审制度，放开对论文发表数量的考量，提高对论文质量和原创性要求的审核标准，就会使教育科研工作者重视提高作品的质量，不再为凑文章发表篇数劳神，真正把精力用到科研和教育工作中来。

第四，建立评审防火墙制度；建立伯乐制度，无权责不评审。在对职称申请者的代表作进行评审，或对科研项目申请、项目结项进行评审时，要建立评审的防火墙和伯乐制度。

所谓建立评审防火墙制度，就是要求隐匿被评审内容的相关论文的发表期刊、期刊级别、影响因子、所获奖励等第三方因素信息，不允许这类因素作为成果评审的依据或参考。若评审者或被评审者不服，可以提请复议。复议同样要遵循内容评审原则，要屏蔽第三方因素信息。虽然完全隐匿第三方因素事实上不可能做到，但是在评审案卷上要求隐匿第三方信息，就已经排除第三方因素列为成果评审的法定依据。

建立伯乐制度，无权责，不评审，是指要给予评审者以伯乐同样重要的地位。“世有伯乐，然后有千里马”，要把伯乐制度建成评审制度的核心。在评审成果内容时，评审者只对被评审的内容负责，并对自己评审的结论要终身承担责任。评审错误造成严重后果的要处罚，包括取消评审资格等；评审正确有重大贡献的要奖励，奖励可以为项目研究者所获奖励的一定比例（包括物质奖励、精神奖励或权利奖励）。为了鼓励专家承担评审工作，可以将评审资格纳入职称评价指标或其它奖励。还可以采取一些技术手段。比方建立中国科研成果命名规范，成果可以以作者姓名打头，后面是主审专家的代码等等。

在评审者完全以自己的判断来研判成果内容时，评审者的结论就是权威意见。提请复议时，复议者就是复议程序上的权威意见。

第五，加强评审信息公开，建立网络答辩制度。非机密的项目或职称评审必须公开，允许被评审者有三次回答质询的机会；评审专家可以匿名，但专家代码必须公开；质询和答辩内容必须公开；机密项目根据需要，可在一定范围内公开。答辩主要采用网络答辩形式，可以给被评审人几天的思考时间来答辩。重大科研的评审尤其要慎重。

在对成果进行登录或其它使用时，主持评审的专家代码要体现在成果名字中。

评审不能采用一票否决制，且主审专家的投票权应该更多。

第六，科研成果的评审格式的标准化六要素。人们通常认为，科研成果内容的质量指标是没有标准格式的。但这不意味着不能建立评审的标准格式。建议基本的科研评审标准格式如下：

1、成果结论的重要程度。评审者在写评审结论时，必须首先要填写本栏内容。评审者填写本栏时，要填写：“假设成果的数据和证明过程均正确，那么此成果结论的重要程度为**等级”，并阐述为此等级的理由。

2、研究和论证的逻辑是否有错。评审者在本栏填写被评审者研究和论证的逻辑是否有错。如果没错，简单地填个“无错”即可。如果有错，评审者必须明确把逻辑错误部分拷贝到本栏并明确指出错在哪里。

3、研究和论证的定性分析是否有错。评审者在本栏填写被评审者研究和论证的定性分析是否有错。如果没错，简单地填个“无错”即可。如果有错，评审者必须明确把定性错误部分拷贝到本栏并明确指出错在哪里。

4、研究和论证的定量分析是否有错。评审者在本栏填写被评审者研究和论证的定量分析是否有错。如果没错，简单地填个“无错”即可。如果有错，评审者必须明确把定量错误部分拷贝到本栏并指出错在哪里。定量部分，包括所有初始数据、所计算的中间数据和结果数据。

5、研究和论证的资源配置是否可行。评审者在本栏填写被评审者研究和论证的资源配置是否可行。如果可行，简单地填个“可行”即可。如果不可行，评审者必须明确把不可行部分拷贝到本栏并指出哪里不可行。

6、上述评审指出的问题，是否构成成果结论的颠覆性问题。评审者在本栏填写上述评审中指出的问题中，哪些构成足以否定此成果的颠覆性问题。

根据以上评审标准格式六要素，可以把一些只专注论文的表达形式（校对参考文献格式、校正标点符号和文字错误等等）的专家请出评审队伍，让评审真正进入对成果内容和质量的评审。对于真正有创新性的成果，评审专家至少要在第一栏填上“成果结论很重要”的结论，而不只是按照形式逻辑来品评或批驳这一成果。

第七，加强统一科研评审平台建设，弱化期刊管理。国家必须行政介入科研评审。行政介入并不是让行政机构去评价科研成果内容，而是以行政手段控制流程。例如国家建立统一的科研评审网络平台，对质询、信息公开、终身追责或奖励等环节严加控制并予以司法保障。学者们只能评审内容，并对内容负责，而不是让学者完全学术自治。

由于有严格的统一科研评审网络平台，期刊论文不能作为影响科研内容评审的第三方，而只能起着知识产权申明和学术推广、交流的作用，所以对期刊论文的发表可以完全放开。这样也避免了相关的黑箱操作。根据中国法律，只要你在国家出版机构合法登记出版物上发表的文章，法律就认可你的知识产权。

第八，加强审核甲方，确保每个项目都必须设立甲方负责人。长期以来，科研评审重点在于审核科研项目的乙方，而例如基金委等项目的甲方并未列入审核重点。特别地，甲方在发出科研项目过程中，通常没有明确甲方的项目负责人。而在企业技术发包过程中，对企业发包负责人的考核才是本科研项目考核的重中之重。只有明确本科研项目的甲方负责人，明确其考核责任，负责人才可能想方设法提高成果质量，并想办法利用此成果。

第九，应把科研体制变革上升到贯彻国家意志的系统工程。现有科研体制改革，既关系到中国未来国力竞争，又与我们国家培养真正优秀的科研工作者、特别是优秀中青年科研工作者的任务生死攸关。当前中国科研体制的评价机制和评价指标问题，是由国内小气候和国际大气候所决定的，它的改革一定是自上而下的。尽管作为个人的教师和科研工作者已经意识到当前科研体制存在的弊端和危害，但为了完成任务指标，还是必须将这些指标层层分解、落实到每个科研工作者头上，由此，只能身不由己地在这个机制中运转。习总书记对改善科研体制的问题已经作过指示。我们的科研和教育机构对于不合理的科研管理办法应及早纠正，加紧推动教育和科研体制机制的改革。

                                     （编辑  杨利红）

关于科技体制改革和科技创新，我们将从财政政策和财政投入的角度来讨论。

调整科技财政政策，推动科技体制改革和科技创新

财政收入来自纳税人。政府需要将纳税人提供的财政资金，为社会提供公共服务，办企业和个人办不了的事情，其中就有科学技术事业。

科学技术大致可分为基础研究、应用研究和开发研究，特别是基础研究部分，具有公共物品的属性。因为基础研究没有回报，企业或私人一般不愿意做基础研究，需要由政府以财政资金给予支持。在现代社会，支持科技发展是国家财政的一项重要职能。而调整科技财政支持政策，推动科技进步和科技体制改革，目前具有相当的紧迫性。

首先，十九大提出我国发展分两步走的战略目标，要求在2035年基本实现现代化，2050年建成社会主义现代化强国。在实施这一战略的过程中，科技承担着非常重要的功能，需要国家财政给予相应的支持。

第二，国际形势变化。近期的中兴事件和华为事件，使我们清楚认识到国际环境的挑战，认识到科技创新能力在国际竞争中的重要作用。先进技术用钱是买不来的，没有核心技术，必然受制于人。

改革开放之初，我们引进国外先进技术并消化吸收，可以迅速提升产业技术水平。如果一切自主研发、拒绝引进，就会付出更多的时间和资源。当时西方认为，向我国转让部分技术对它们的地位没什么影响，且主要是中低端技术。今天我们引进技术的阻力越来越大。从2017年起，美国在其国家战略文件上公开将中国列为头号战略对手，在贸易和其它各领域对中国加紧围堵。在新的形势下，我们要实现十九大确定的战略目标，必须加强科技创新的能力。

第三，我们现在的科技财政政策，效果还是有限的。社会各个方面的争论和问题很多，比方在科技政策、财政政策实施的过程中，出现了不少违法违纪现象，仅财政部查处的骗取财政补贴案件，有的案值都上亿。这严重背离了国家财政支持科技政策的初衷。

还有一些我们不愿意看到的现象，例如，这几年一些高校的科研人员因违规使用或贪污科研经费的问题锒铛入狱。这对于科技界和从事财政研究的人震动很大。由此，我们需要调整现行的科技财政支持政策，推动科技体制的改革。

国家财政科技政策的现状以及问题

首先，财政资金投入情况。从1994年财税体制改革到2017年，国家财政对科技的投入，总量增长较快，到2017年已经突破了7000亿元大关。有人问，国家财政每年拿7000亿元用于科技支出，为什么获诺贝尔奖没几个中国人？科学技术的研究，需要持续几十年的积累，不可能说今年国家财政给了你这么多钱，你就一定能拿出这个成果。

第二，科技投入增长的速度。按国家规定，国家财政对科技的投入要略快于财政收入的正常增速、快于税收增长速度。最近几年，我国大致做到了这一点。科技投入的增长速度、财政收入的增长收入、GDP的增长速度，三者大致上是匹配的。

第三，国家科技投入占国家财政支出的比例。这几年，一般维持在3.4%左右，近几年大致在3.6%的水平（2015年有所下降）。2012年中央财政和地方财政对科技投入各占一半。2017年，中央财政对于科技的投入大体上是40%，地方财政大体是60%。这几年地方财政投入的速度在加快。

第四，税收政策。目前对高新技术企业所得税，实行研发费用计价扣除的优惠政策；对创新型企业税收优惠，有固定资产加速折旧，以及减免税的优惠。现在一般企业所得税为25%，在高新技术开发区的企业所得税率降到15%，有的企业可以降到10%。对一些高新技术企业实行两免三减半的政策。关于个人所得税，科技人员入股及科技人员创业，对他们征收个人所得税时给予一定优惠。就增值税而言，小微企业如达不到起征点时可以免税。

第五，财政补贴。近几年，国家增加了对新能源汽车、光伏发电、风电等产业的补贴。对科技研发活动的补贴是财政补贴的一项重要内容。我国加入WTO后，不能再对国有企业进行直接补贴，主要还是通过支持科技研发方式对企业给予一定支持。

第六，政府采购。国家支持优先采购高科技企业的产品以及首台首套自主研制的先进机器设备。2014年开始，国家设立政府投资基金，到2017年年底，已经有约2000多支地方政府投资基金 ，其中有一类基金相当于产业引导基金，用于扶持创业前期的科技型企业。各地政府对此比较积极，构成新时期财政支持科技企业发展的一个新工具。

　　国家科技财政投入的国际比较

第一，我国科技财政投入的总量和国家发展的需求之间有一定差距。按照我国2035年、2050年分步实现现代化的目标，其中一个重要的方面，是科学技术水平要赶上发达国家。这就需要国家进一步增加对科技的投入力度。增加政府财政支出中科技投入的比例，要在目前3.45%的基础上进一步提高。

第二，全社会科技发展投入的结构需要优化。目前全社会研发经费支出的结构，企业、政府和高校所占比例分别是：企业77.6%，政府13.8%，高校7.2%，企业研发支出比例提高很快。财政投入在基础研究、应用研究、开发研究三者比例上，需要更多投向基础研究领域。

从中央和地方的关系看，财政支出的80%是地方财政实现的。目前地方财政科技支出占全部财政科技支出的60%。但地区之间的差异性还比较明显，中西部地区的科技投入比例较低。东西部在科技投入上的差距，会对国家整体科技实力的增强产生制约影响。

第三，财政向科技投入的绩效有待提高。社会各个方面对此有很多质疑，我们参加过一些科技项目的评估，有的项目预算额达上百亿元，但在资金申请的过程中，许多项目的绩效目标非常模糊。政策的实施效果也有很多问题。

2017年，全国研发投入总计17606亿元，比上年增长12%，研发投入占GDP的比例达到2.13%，是历史上的高水平。我国研发投入的特点：一是总量上和美国的差距逐步缩小。从2013年起，我国的研发经费规模首次跃居世界第二位，相当于美国的40%，2017年估计可达到60%。二是研发经费增长速度比较快。2016年，我国研发经费净增1506亿元，超过同期OECD国家增量（973亿）的总和。2013-2016年，我国研发经费的年均增长率达到11%，其它国家都在2%左右。三是我国研发投入强度已进入中等发达国家行列。从研发投入强度（R&D经费/GDP）看，我国已达到中等发达国家的水平。在OECD国家中，我们可以排在12位的法国（2.25%）和13位冰岛（2.1%）之间，但与位于前列的国家（一般在2.5%以上）还有较大差距。总的看，我们的科技资源和能力还处于大而不强、多而不优的状态。

科技创新要以企业为主体。我国企业对研发的投入水平，和美国等发达国家差别比较大。从OECD国家2016年的情况来看，其政府研发投入占全社会研发经费投入的平均水平是10%，我国政府投入占比平均是15%。又比如，我国研发投入中投向非制造业的只有14.9%，远低于美国33%的比例。我们在政策引导上还需要更多地鼓励企业开展新技术新产品的研发活动。

  　优化财政政策，推动科技体制改革

第一，加强基础科学研究。对于政府向应用研究、开发研究的投入，要以政策引导为主。现有财政支持的经费中，应用和开发类占的比例还是偏高，要加强基础科学研究的财政经费支持。应用和开发类研究应尽可能以企业为主。

第二，进一步提高地方财政对科技投入的比例，特别是中西部地区。目前全国财政支出的80%在地方实现，那么我们可以设想，地方财政的科技投入应达到70%。

第三，增强对科技成果转化支持的力度，提高科技对经济增长贡献率。目前，我国科技对经济增长的贡献率一般在50%略强，和发达国家70%-80%相比差距还是比较大。科技成果转化过程中存在一些问题，特别是对中间试验不够重视的问题，还需要政府在财力上对科技成果转化给予更多的支持。

第四，简化各项税收政策实施的审批程序，减轻企业负担。我们对高科技企业的诸多优惠政策的实施中面临很多隐性门槛。比如，税务局首先要认定你是高科技企业，然后才能给你核定减免税。认证部门和税务部门如果脱节，高科技企业就享受不到优惠政策。税务局只执行税收减免政策，不必干涉前面的认证，审批的程序应尽可能减少。包括增值税问题，之前论证通过增值税能减轻企业负担，但实际情况是，大多数行业实施增值税后的税负反而增加了。原因是过去收营业税时征管比较松，难免跑漏；而实行增值税要实行发票抵扣，征管比过去严了。

第五，要适当提高税收优惠政策的力度。如科技成果转化，如果科研人员得不到好处，那么他们转化的积极性就减少。如果个人所得税收定得过严，如最高税率达到45%，这对个人影响非常大。

第六，在政策既定的情况下，要依法打击骗取国家税收优惠、骗取财政补贴的行为。我们了解到，一些企业之所以能维持多年，就是靠骗取国家财政补贴和税收优惠，对科技进步并没有任何贡献。

第七，要进行财政支出绩效和科研项目评估。从2018年开始，中共中央和国务院要求全面推行财政支出绩效评价，这对科研机构、特别是科研项目的评估，将是一个挑战。特别是科研项目绩效的设置要改革，要把科研项目绩效的设置主动权交给科研人员、科研机构，不能由财政局、或科技主管部门单方面说了算。这个科研项目，五年或十年能够达到什么样的目标，应由科研人员自己做决定，政府来进行审核，然后通过预算进行管理。

在绩效考核方面，要严格实行投入和产出的比较，大幅度减少费用报销事项，这样也可以减少科技人员因违反国家财税制度锒铛入狱的现象。你只要按照原来设定的目标，完成了任务，国家的经费就交给你。所以，科技项目绩效评价的目标设置要进行改革。

同时，要推动科技绩效项目评价结果的运用，对做得好的科研机构和人员要奖励，对做得不好的科研机构要不留情面地惩罚，这样才能起到促进作用。一些参加过项目评估的财政部门反映，一些评估最后的结果就是大事化小、小事化了、不了了之。若绩效评价结果不能起到真正的奖惩作用，那么政府科研费用的增加就不能起到应有效果。

第八，要运用个人所得税政策和财政补贴政策，充分调动科研人员的积极性，包括在知识产权界定方面。凡是国家投入的科研项目成果，对界定国有知识产权和对科研人员的奖励，要有明确的政策界限。我们主张，国家大型项目的研发所获得的收益，可以将主要部分用于奖励科研人员，一部分形成单位的国有知识产权。假若上百亿、千亿的财政科研经费投入之后成为私人收益，必然发生国有资产严重流失的问题。所以进行明确界定是很必要的。总体上，对于个人所得税政策和财政补贴政策的运用目的，是要让科技人员有投身研发的积极性，而不是限制科研人员的积极性。

                                      （编辑  迟晨光）

任何时候不能放弃科学技术创新

改革开放之后的一段时间，我们在科技体制和政策思路方面存在一个很大的问题，就是自主创新的原则有所动摇了。

1978年我国实行对外开放后，特别是在工业方面，越来越强调引进国外资金、引进消化国外技术。有资深人士如此回忆：“为了实现经济建设的这些跃进目标，当时党和国家的主要领导同志认为，仅仅依靠中国自身的力量不行，要利用国外资金，大量引进国外先进设备。”① 应该说，这是一个根本性的转折。

到20世纪80年代，国家大幅缩减科研经费；而此时国际上新一轮科技革命正在兴起。在这个背景下，王大珩等四位著名科学家向中央递交了关于《跟踪世界战略性高科技发展》的报告，这是中国在当时情况下密切跟踪世界科技前进步伐的努力。该报告在这种情况下被批准，后来制定了国家863计划。

这个时期，我们在科技政策方面出现了一些问题：一是在创新上满足于跟随，二是很少把技术做到底。这些问题一直延续至今。

关于跟随模式，比如在科研选题方面，美国干什么我们才能干什么，如果美国还没有开展，这个课题根本不可能立项，因为没有立项的理由。基础研究薄弱，亦步亦趋跟着外国人走是一个重要原因。直到今天，跟随模式还很有市场。科技研发很少把技术做到底。每一次上科研项目都强调“站在巨人的肩膀上”，但核心软件、特别是底层软件全是人家的，自己只满足于在这个基础上做应用开发。机床数控系统是这样，很多信息系统也是这样。一旦被人卡了脖子，后悔认错都来不及。这种发展模式，造成了我国技术路线和创新体制的不彻底。

有人从经验总结：凡是可以依靠引进技术的工业领域，技术进步就步履蹒跚；凡是不可能引进技术，只能依靠自主开发的工业领域，技术进步就成就显著。

在新中国成立之后，很多领域是靠我们自己的力量发展起来的。比如半导体集成电路，早在1975年，我们就研制成功DRAM3动态随机存储器。1979年后，我们在引进大潮中放弃了继续研发。目前中国每年进口2000多亿美元芯片，芯片已经超过石油成为我国第一大进口项目。

又比如民用干线飞机，我国“运10”早在1980年就实现首飞，但由于随后和美国人合作组装飞机，民航干线飞机几乎全部依赖进口。到2008年，我国才重新开始进行民航飞机的自主研制，重建民用航空产业链。2006年，党中央、国务院做出加强自主创新能力，建设创新型国家的决定，重提自主创新。

船用低速柴油机曲轴也是一个典型例子。早在1958年，上海沪东造船厂和上海交大等单位就联合研制成功43/82型大马力船用柴油机；后上海造船厂研制的76/160型柴油机曾为新中国出口的首艘万吨轮配套。1978年后，我们先后引进瑞士、德国船用发动机厂商的生产专利许可证授权生产，自身在这方面的研发陷入停滞，已有型号的产品系列停产。到本世纪初，我国已成为第一造船大国，但发动机曲轴产能严重不足，大部分依靠进口，成为造船工业的瓶颈。2007年，大连大重试制成功大型曲轴6S50MC-C型，2012年，沪东船厂重机公司重启低速柴油机研制。2018年12月，大连华锐船用曲轴公司研制的22000标箱集装箱船用曲轴下线出厂，总长23.5米，重量488吨。这些例子生动折射出我国70年来在工业技术领域曲折的发展历程。

依靠自己的力量实现现代化

今天中美贸易战是中美之间的结构性矛盾所导致的结果。数据显示，2017年中国GDP总量已经达到美国的63%（见图1）。随着中国经济总量和工业实力接近美国，为维护自己的霸权地位，美国必然要对中国全力打压。中国的发展已经到了这个阶段，今后必然是中美矛盾和冲突的多发期。现在国内不少人认为，中国离开美国不行，其背后的关键问题是：是否相信中国可以依靠自己的力量实现现代化？这是决定我们在国际博弈中采取什么方针的一个基本出发点。

图1  中国、俄罗斯和日本与美国GDP的对比（1960~2017）

进入21世纪，中国经济快速发展，但结构主要还是依靠传统产业。越来越多产品呈现大型化、高端化势头，像特高压电网、高铁、大型船舶等。150万吨级乙烯装置、百万千瓦超临界发电机组、光伏新能源等等，中信重工的大型水泥磨机也是世界最大的。其他国家在此前一段时期也曾经垄断过技术，但它们都停在某一个位置上。中国最有可能在大飞机、集成电路、半导体显示等这些原来处于短板的工业领域实现突破，主要就是依托本国的庞大市场和巨大的经济规模，以及多样性的产业结构。只要我们坚持自主开发，最终在技术上领先是可以预期的。

我们不能就技术谈技术，因为世界上没有一种技术可以在没有市场的条件下生存。高通60%的销售额在中国，如果禁售高通，它肯定破产。根据迈克尔·波特在《国家竞争力》中提出的“五力模型”，中国的市场规模实际上赋予中国一项权力，即购买者的议价能力。

增强利用知识的工业能力

当今全球化背景下，知识是全球化流动的。从这个意义上看，没有哪一个国家可以关起门来独自创新。

所谓自主开发的含义，是要自己做产品开发。一个国家为什么要做科学研究？因为人的知识是全球流动的，这种流动不涉及创新。在任何情况下，我们要努力吸收国外的先进科学成果，我们在前30年被封锁的情况下还要到处寻找外国资料作为参考。世界上本来就不存在完全关门的创新。

自己动手做科学研究是要增强利用知识的工业能力。只有自己做研究，才能理解人家做的是什么东西，这是我们讲自主创新、自主开发的本意，并不是说要拒绝学习国外科学知识。核心问题在于：在全球知识流动的条件下，我们自己有没有利用这种知识的能力。如果我们要讲能力，它必然是组织性的，它只能是内生的。我们自己不干就没有这种能力，这种能力是买也买不来的。这才是自主创新的核心问题。自主创新不等于自我封闭。

到底采取兼容战略还是替代战略？在具有网络效应的市场上，在技术上是可以选择的。所谓市场网络效应就是，一个产品在网络条件下的价值是α+β，其中，产品的用户β越多其价值越大，这样就形成一种网络价值。当后进者产品的价值α小于β的时候，后进者只能采取兼容战略，即和主导者的产品兼容，这样自己的风险小，但获利也小。在另外一种情况下，当α大于β时，后进者可以采取不兼容战略。虽然这样研发投入大、风险大，但最后可能获利也非常大。典型的例子是苹果手机，虽然跟其他厂商不兼容，但由于产品性能优越、赢得了大量用户，最后甚至把诺基亚等产品挤出市场。中国现在也遇到类似的问题，有人说我们离不开美国，必须和美国兼容。我认为，只要依托本国市场、坚持自主创新，同时坚持进入国际市场，不封闭自己，坚持与世界交流，中国就可以采取不兼容战略，挑战美国的技术霸权。

                               （编辑  宋斌斌）

中国的现代化进程进入了新的阶段，我们比历史上任何一个时期都更接近中华民族伟大复兴的目标。但目前我们的发展也面临着重大的挑战。

从国家创新能力看中国实现创新发展的前景，我的基本判断是，经过70年艰苦探索，特别是最近40年改革发展，中国经济发展积聚了坚实的基础和强大的动力，从企业、产业创新能力和国家创新能力看，我们目前处在向效率驱动和创新驱动发展的转型中，我国已具备进一步产业升级、实现创新发展的基本条件，一些重要领域正处在创新爆发式增长的前夜。

创造财富的基本单元是企业组织，企业技术能力是企业必须具备的众多能力之一。企业创新能力是国家创新能力的基础。无论从企业创新的动力和能力看，还是从国家创新体系的完整性和动力机制看，我国都具备了实现创新发展的条件。下一步改革，我们要把国家创新体系中不同层次、不同主体的功能定位厘清、建立正向的激励机制，把主体创新能力释放出来，进一步提高国家创新体系的效率，我们将迎来创新发展的春天。

创新的实质：用新方法创造更多财富

创新的经济学解释

现代经济学奠基人之一亚当·斯密在《国富论》中没有使用“创新”一词，但多处谈到了发明（invention）对人类进步的贡献。上世纪初，约瑟夫·熊彼特在讨论经济发展中系统引入了“创新”这一概念。熊彼特的最初定义，创新就是用新的方法创造更多的财富，包括发明新产品、发现新市场、找到新的原材料来源、发明新工艺以及创造新的组织方式等五种主要创新方式。熊彼特对创新内涵的分类，涵盖了从技术发明的应用到商业模式创造等于创造财富有关的各个环节。

企业家比尔·盖茨高度肯定技术创新的意义。他说，在人类历史上，还从来没有像现在的创新这样，在如此短的时间内为如此众多的人提供如此多的福利。

科学、技术与创新的关系

发明创造和技术进步用于创造财富就是创新。科学技术的发展要服务于人的需要，主要是通过创新实现价值创造。科学发现并不能直接服务于创造价值，但它增进了人类对宇宙和自然的认识，它也是所有发明创造、技术进步的源泉。当代的所有组织化创新，归根结底都要依靠科学技术领域的突破。科学技术改变了人类的生产可能性曲线，也就是说，科学技术的发展是一切创新的最终来源。

国家创新体系

国家创新体系，是一个国家从知识发现到财富创造不同环节的所有创新主体有机互动而形成的整体。自19世纪末到20世纪初开始，大企业设立研究开发实验室成为企业创新的重要方式。大学不但为企业培养工程师，还逐步与企业建立研究开发方面的联系，实现科学-技术-产品和服务创新的互动，更直接地适应市场需要，缩短了从科学原理到实用技术发明的周期。由于发明方法的改进，创新进入系统化、组织化的阶段，技术发明成为基于科学的有组织的创造活动。在这一进程中，形成国家创新体系的实践和理论。

美国国家创新体系的发展和演进

美国国家创新体系始终与创造财富联系在一起，其创新体系体现于价值创造系统。

首先，美国建国初期就建立了专利制度（1790），当时专利由总统、国务卿、财长和审计长批准。历史上，美国专利制度随国内发展需要而不断调整演化。早期美国专利制度鼓励知识流动，保护带技术投奔美国的外国人、保护本国人的专利优先于外国人的专利；早期其著作版权只保护本国人而不保护外国人，直到1986年，其版权法只限于保护本土印刷品。今天美国在知识产权保护领域对我们提出各种苛刻条件，就是要防范我们内外监管不一致。

在国家支持创新方面，美国在很多领域都是先驱。联邦政府通过《赠地法案》（1862），支持各州创办大学。在内战中支持建立国家科学院（1863），希望科学为联邦政府打赢战争出力。

美国的大企业最早建立企业内部研发实验室（GE，1900）；国家投资科研设立国家自然科学基金会NSF（1950）、国防部高级研究计划局DARPA（1958）。

    设立国家科技和产业目标：从立国之初的《制造业发展报告》（1791）到第二次世界大战中的曼哈顿计划、冷战中的阿波罗计划等。

    政府采购：美国通过军工复合体和与之紧密联系的军事采购，实行隐形产业政策。而不同时期国家实施的制造业计划，实质都是美国以创新为名实施的产业政策。

    国家创投：美国创立的中小企业投资公司SBIC（1958）和中小企业创新计划SBIR（1982）开创了系统化创业投资、推动形成了创投产业。苹果公司早年曾得到过SBIC的资金支持，其许多技术来源于NSF、DARPA的很多成果；电动汽车公司特斯拉（Tesla）也得到过联邦政府贷款支持。CIA还成立了公共创投公司In-Q-Tel（1999）投资于信息通信领域的创新企业。

    反垄断豁免制度：为支持本国企业在创新领域的合作，美国专门出台法案豁免对企业研发合作进行反垄断审查，并在联邦政府支持下成立研究开发联合体，而这是违背美国所信奉的自由竞争原则的。

    联邦政府不断加强对STEM（科学-技术-工程-数学）教育的投入，培养从中小学生到博士后的理工数学技能。

美国的国家创新体系在其200多年历史中不断演化，其国家和政府的作用体现在从知识创造到产业发展的各个环节。MIT经济学家Daron Acemoglu等人（2016）研究了美国19世纪技术发展和创新历程，重点分析了民间专利申请与联邦政府建立的基础设施之间的关系，结论是“关于美国技术例外论的尚不为人知的故事，部分可以归结于美国创造了一个能力极强的有效国家”。英国经济学家马祖卡托（Mariana Mazzucato）写的《企业家型国家》一书，以美国为蓝本，对国家在创造价值中的角色作了系统分析。

图1 奥巴马时期的美国创新战略：重点创新领域和主要政策导向

美国的创新体系相对完善，从国家在源头支持知识的创造（NSF等对大学研究机构的支持），到促进知识的流动和转化、到企业作为技术创新主力等等，各方面能力都比较强，其政策重点与发展中国家不一样。美国要求其他发展中国家以它现阶段为准。回溯美国从后进位置起步追赶到站在创新前沿的历史，很多东西值得我们借鉴。但美国却要求发展中国家“照我说的做，别照我做的做”，打压后续追赶者、特别是打压中国。

    领先型国家和追赶型国家的不同

在本世纪以前，关于国家创新体系的研究，多以发达国家为对象，对发展中国家创新体系研究相对较少。

上世纪80年代开始，学界开启了对追赶型国家创新经验的研究。英国学者弗里曼（Christopher Freeman）对日本科技政策的研究、韩国学者金仁秀研究韩国创新的专著《从模仿到创造》都系统揭示了东亚后发经济体追赶型创新的过程。这些经验对中国这类后发经济体更要有借鉴意义。

从能力视角看企业作为创新主体

企业要创造财富，必须建立其内在的组织能力。美国企业管理学界有人认为，企业的组织能力，包括管理能力（构造运行具有相应功能的组织）、功能性能力（产品设计、生产管理、市场营销及服务）与技术能力。其中管理能力和功能性能力是基础，技术能力是后期陆续建立起来的。

    企业技术能力只能来自“干中学”。企业获得技术的途径，可以从最初购买生产能力（交钥匙工程），到购置设备自己安装（获得嵌入性知识），到购买技术（获得非嵌入知识），到自己改进产品特性、合作开发新产品，最后实现自主开发新产品，这是一个技术能力逐步升级的过程。广义的企业能力建设，则是指企业获得生产、管理、改进技术、组织变迁和创新等能力的过程。

    企业的动态能力，则是指企业整合、培养并重新配置其内部与外部资源/竞争力，以灵活应对和塑造商业环境的能力，其目标是产生异常收益（David Teece2010）。

                                图2 以企业为中心看创新主体

理解我国国家创新体系转型

国家创新能力是以企业能力为基础，但是它超越了企业的自身能力。它需要有创新的资源和基础条件，同时还要为企业发展自身能力创造适宜的产业环境。通过企业与企业之间的竞合关系，把它们的内在能力转化为创造财富的行动。

                     表1 国家创新能力的资源和条件

    J.L.Furman et al./Research Policy 31(2002)899-933

我国创新体系的转型

新中国成立后的前30年，我国从一穷二白的基础起步，尽快实现初步工业化。当时国家建立了完整的工业管理体系，同时在计划体制框架下初步建立了自己的创新体系，由中科院、各工业部属院所、高等学校等负责知识创造、人才培养和产品设计，由各生产厂家负责产品生产。当时科技的发展主要以国防任务为导向，国家根据战略需要设定任务，集中各方面资源进行攻关，“两弹一星”以及青蒿素的成功研制都是当时的里程碑成果。但这种体制的最大问题，是对经济建设支撑不足，也就是经济和科技“两张皮”的问题。

　　1978年，科学的春天与改革的春天同时到来，科技体制改革与经济体制改革也是基本同步的。改革开放，首先是企业为生存发展而建立持续盈利的动态的组织能力，从模仿到创造，在“干中学”、“用中学”、“创新中学”。从产业角度讲，我们在市场化改革和参与全球产业分工过程中，重塑了产业生态，企业不再被动服从于行政隶属下的分工和产业配套关系。与此同时，原先由政府主导的创新体系进行了面向市场经济的改革和重构，科技资源随经济发展的需要而调整和重新组合。不但科研机构要更好地服务于经济主战场、服务于国家发展目标，众多企业也加强了科技投入和科技力量。与此同时，国家仍然组织了一些重大科学工程，如电子对撞机、“天眼”等。这显示了国家对基础研究的重视，要让一批科学家心无旁鹜地承担基础科学的研究和教书育人的任务。

国家重视重大工程建设。如重大军工项目，以及高铁、干线飞机等民用项目，牵引了各种技术要素的集成，对国家产业技术能力的提高和科研的拉动有重大意义。在战略性新兴产业方面，对光伏发电、风力发电等投资规模远高于美国相关科技计划，在这些领域的产品生产应用也都领先于德、日等国。

国家加大了对大学和科研机构的支持力度，像自然科学基金、863计划、高校“双一流”计划等。

另外，中国的地方政府是实施创新政策和产业政策的重要主体，且地方政府对产业和企业的支持，比中央政府更有针对性。

市场竞争中的中国企业能力成长迅速

经过市场竞争的锻炼，我国企业的技术创新能力不断提高，已经涌现了一批优秀的创新型企业。它们的技术研发和集成能力强，而且学会了如何组织创新活动，形成了低成本、高效率的研发队伍，研发投入持续增加。部分企业开始进入世界技术创新的前沿。

华为已经在全球信息通信产业领域处于领先地位，首先，它有具有远见卓识和卓越领导才能的企业家，能把各种资源组合起来，形成一个有长期发展目标、能持续创造财富的主体。第二，企业是为生存而战，所以专注于服务客户，以客户需求牵引内部资源配置，并不断健全各种能力；第三，为应对市场需要而形成“哑铃”型组织结构，即着重发展研发团队和客户服务队伍，生产部门较小；第四，不断地改进企业管理以适应企业成长；第五，企业学会了按照现代市场经济的规则在全球化背景下进行开放创新、应对国际竞争，通过引入IPD模式有效地提高了研发效率；第六，在充分利用国内市场和人才的同时，善于利用全球市场机会和国际人才。建立全球研发网络；第七，实行内部员工持股，建立鼓励创新的激励制度、崇尚奋斗的企业文化。经过30年持续不断的努力，华为成为千亿美元销售额的跨国企业，进入全球创新前列。回想上世纪80年代华为成立之时，中国通信业市场由跨国公司“七国八制”产品垄断，当时很多响当当的企业今天被挤出了中国市场，有些甚至已经消失了。

阿里巴巴也是通过“干中学”中迅速成长的、有较强创新能力的企业。过去我们在高速工业化过程中，传统商业没有得到充分发展，且金融发展滞后、支付手段不发达。阿里巴巴等企业充分利用信息通信技术发展带来的机会，创造了基于互联网的全新交易平台和支付方式，满足了巨大的社会需求，在此过程中公司规模扩张、技术创新能力提升。目前阿里巴巴已经是世界上市值最大的10家公司之一，并开始大规模地投资技术研发，向基础研究领域延伸。早在10年前，阿里巴巴的云计算团队就表示，对自身云计算领域的技术能力有信心，其后的发展证明的确如此。

再介绍一家埋头苦干的企业——凯赛生物。这是一家从事工业生物工程的高科技企业，其创始团队核心是留学归国的科学家，最初资金来源是国内外风险投资。他们把现代信息技术与传统生物技术结合起来，在生产工艺上获得突破，实现了用生物法大规模生产长链二元酸，完全替代了用石化生产法，在世界上第一个实现10万吨级生物丁醇的规模化生产，当年杜邦公司曾花费几十亿美元也未取得这一成就。2018年，凯赛生物成功实现了生物基聚酰胺系列产品，即生物尼龙的量产，这也是世界领先产品。到目前为止，这家企业在与工业生物领域国际同行的竞争中胜出，且随着全球生物产业的发展还会不断成长。

中国企业利用国内市场需求、整合全球技术、在“干中学”过程中逐步提升技术能力、迅速接近世界技术和创新前沿的故事，在很多领域都广泛存在。

我国已经具备创新驱动实现经济增长的条件

从产业基础来看，中国拥有规模巨大、门类齐全、产业链完整的产业体系，并形成了几大地域特征明显的产业集群。20年前美国一家报纸曾评论说，如果中国东莞堵车，就会影响全世界计算机生产的交货时间。

从组织载体来看，我们有多样化的企业形式和产业组织，包括国企、民企、外资企业等。这一格局有助于形成良好的竞争生态，提升我国的技术能力。同一市场内不同所有制企业充分竞争并相互学习，同一产业链上不同企业相互补充和协同。

从市场需求看，国内市场规模巨大，因为地区发展的差异而出现层次性，因为总体经济增长而出现需求持续升级，不同行业不同技术水平和质量水平的产品都能找到相当规模的市场空间。这与企业技术升级、能力提升与市场升级形成有效耦合，对支持企业“干中学”非常有利。

中国金融市场逐步完善，现在创投资金充足（中国是仅次于美国的第二大创投市场），有条件支持创新企业发展。中国不少大企业有内源融资的能力，金融工具日益多样化可以满足不同发展阶段企业对开发新产品和持续研发投入的融资需要。

我们建立了开放的市场经济体制。市场机制在我国配置资源中发挥着基础作用。市场竞争鞭策企业改进管理、创新产品和技术，创新成为企业的自觉行为。企业成为创新主体，国家通过研发费用抵扣等直接支持企业创新投入，通过改进基础设施、加大基础研究投入、培养科学家和工程师等支持企业创新。2017年我国研发投入占GDP的比重超过2.13%，超过了许多欧洲发达国家的投入水平，且总量已经多年位居全球第二。

                      图3 各国研发投入表，1981-2016年

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新技术革命与中国现代化进程结合，为中国提供了进入新产业革命的机遇。特别是信息通讯技术发展给世界带来巨大变革，使得知识传播和技术扩散更为便捷，为中国企业整合各类技术、利用各类非嵌入知识进行创新提供了便利条件。

全球经济在新的竞合关系中处于重构阶段。中国作为世界工厂正面临挑战，但中国已经有能力参与、甚至影响全球产业分工新格局，一方面继续为发达国家生产技术含量高的复杂产品，同时可以为广大发展中国家提供性价比最好的大宗工业产品，在此过程中实现经济增长与技术能力提升。

从创新绩效看，我国1985年才授予第一个专利，到2017年中国专利申请量已经占全球专利申请总量的40%以上。华为等企业的国际专利PCT申请多年持续增长并位列世界前茅。一些重大科技工程和产业工程如登月、高铁、航母、干线飞机、先进显示技术等，彰显了我国快速增长的科技实力，为我国科技的进一步发展提供了空间。国家创新体系在不断完善中，初步建立了知识生产与新技术形成生产力相互促进的机制。总体上看，我们已经到了实现创新发展的临界点。

完善制度、正向激励、促进创新

科技体制改革与国家创新体系建设的方向，要服务于现代化建设的大目标。我们在基础科学方面的发展和突破，将会在产业实现创新突破后逐步实现。

十八届三中全会决议关于科技体制改革方向的表述是：“发挥市场对技术研发方向、路线选择、要素价格、各类创新要素配置的导向作用，建立产学研协同创新机制，强化企业在技术创新中的主体地位，发挥大型企业创新骨干作用，激发中小企业创新活力，推进应用型技术研发机构市场化、企业化改革，建设国家创新体系。”

第一，完善市场经济的基础性制度。要进一步放开市场准入，维护公平竞争，理顺资源价格机制，加强知识产权保护制度建设，完善社会监管体制。关键是好的市场环境，竞争出效率。

第二，完善国家创新体系。首先要加强任务导向的国家大型科研计划，如面对国防领域升级换代的需求、推进绿色发展的需求所安排的科研项目等。我国在绿色能源、绿色交通领域已经有了较好的基础，可以进一步确定面向世界、面向未来的战略性科研项目，以此动员各部门资源、带动各方面创新能力的提升和新技术、新产业的成长。其次要坚持我国在基础教育中重视数理学科的传统，不能自毁长城；同时要把确保我国青少年自幼就受到良好教育作为国家战略，这是我们参与全球竞争的依靠，是未来创新的主力。

第三，要把促进创新的激励机制落到实处。创新要依靠人来实现。民营企业的用人机制相对比较灵活，对创新人才可以提供较强的激励措施，国有企业还比较僵化。要根据国家创新体系不同主体的不同特征，设计不同的激励机制。最本质的一条，就是要使企业、大学、科研机构等不同部门的科研人员有激励努力工作，不断探索创新。

表2 国家创新体系：不同创新主体的动力与压力

我们多年努力建立的雄厚产业基础、日益提升的科研能力、巨大的人才优势、越来越充分的科技投入，必将催生服务于我国产业升级和现代化需要的产业突破和技术突破，并一定会产生服务于全人类的重大科学发现和原创技术发明。

                                        （编辑  迟晨光）

在祖国大地上，能和山岳河流共参日月的，莫过于那些不朽的建筑。徜徉在它们身边，我们或有登临的激情，“念天地之悠悠”；或有抚摸的热望，指尖轻触之处都是沧桑。从来羡慕建筑师，能作广厦华屋，改变大地的风貌。这是《何镜堂传》[1] 引子中作者的感叹。

何镜堂，建筑学家，中国工程院院士，我国现代建筑师的杰出代表。何镜堂始终坚持走有中国特色的建筑创新设计道路，不断探索产学研三结合的发展模式，并以突出的技术优势和饱满的民族情怀主持设计了一大批社会广泛认同并产生巨大国际影响的建筑产品，这些产品展现出其传承、创新与坚韧的精神。

改革开放40年来，随着基础设施和城镇化建设规模的持续增加，中国建筑事业获得了巨大的发展。对于中国的城市建设问题，习近平主席提出要“留住城市的特有的地域环境，文化特色，建筑风格”。这正是何镜堂一直坚守的理念。在当代中国建筑设计当中，各种各样的主义，各种各样的思潮喧嚣不已，在市场经济的大潮中此起彼伏，但是何镜堂一直在持续践行他的“两观三性”论（总体观、可持续发展观，地域性、文化性、时代性），这种主流价值观的引导，对中国建筑界和建筑教育领域起到了中流砥柱的作用。

何镜堂的建筑思想立足于现代建筑理念，兼有宽广的国际视野和充分的民族自信。他始终坚持建筑设计要直面发展中的中国，要与自然、文化、生态和社会发展紧密结合，并创新性地提出了“两观三性”的建筑理论体系，主张因地制宜，因题而异，用富有时代精神的建筑语言刻画中华文明的地域特色。他的许多作品，代表了中国主流建筑师群体在这个变革时代的孜孜探寻——寻找一条体现中国当代、本土特色的设计道路，一条中华民族从古老和传统走向现代化和国际化的道路，并重建自信的文化之路。

当我们打开何镜堂的作品集，从南国街市的旧城改造到泱泱大国的恢弘馆所；从雪域高原的博物展览馆，到繁华都市中心的文化呈现；从对侵略者屠杀同胞的控诉与愤怒，到对大地震中逝者的默哀；从数以百万计平方米城市住宅的温馨，到200多座大学校园的美丽……何院士创作思想的高度，以及作品的广度，都给我们留下了非常深刻的印象，让我们看到了一个朝气蓬勃、日新月异的中国的发展，折射了一个激变的、在继承中寻求突破的时代的波澜。他所塑造的物质与精神的世界将影响一代又一代的人，这些建筑作品是对中国的历史变革非常重要的记载。

奠定创作的思想基础

1938年4月22日，何镜堂出生于广东省东莞市。新中国成立初期，整个国家洋溢着昂扬向上的精神；百废待兴的新中国，需要培养大批工程技术人员。在中学课堂上，老师说，建筑师是半个艺术家、半个科学家。老师的话启发何镜堂萌生了学建筑的想法，他意识到，建筑师将是最契合他理想的职业，他要为新中国的建设贡献力量。

1956年，何镜堂考入华南工学院（后为华南理工大学）建筑系。入学之初，他的第一个感悟就是，建筑师的使命不是躲进书斋去建象牙塔，他必须了解现代生活，体验时代潮流。他以优异的成绩完成了五年本科学业，继而报考研究生，师从岭南现代建筑创始人、一代建筑大师夏昌世教授，攻读民用建筑专业。夏教授曾留学德国并获得博士学位，对中国传统文化也有深厚的研究功力。夏教授亦中亦西的文化学养给了何镜堂很大影响。

文化大革命期间，何镜堂研究生毕业后下乡到农村插队。在此期间，他结合实际，认真阅读毛泽东的《矛盾论》《实践论》，努力领会如何用辩证法的眼光，在纷繁复杂的事物面前抓住主要矛盾；以及因时间、地点、条件的不同分析具体问题的思维方法，磨砺认识事物本质的洞察力，奠定了后来从事建筑创作的哲学思想基础。

后发者的成功

改革开放之后，中国进入经济发展的快车道，何镜堂被压抑多年的激情又被点燃。他从率先开放的广东感受到经济发展的活力。经过几年的努力，1983年他终于如愿以偿，调回母校——华南工学院任教。此时，何镜堂已经45岁，虽是大器晚成，但他相信自己、相信中国发展的未来。他说：“常言三十而立，我要五十而立。”

回母校的第三天，何镜堂就得知深圳八大重点文化设置之一——深圳科技馆将要举行设计竞赛的消息，于是果断决定参加竞赛，不放过这个机会。深圳市政府对科技馆的设计寄望甚高，市长要求“让后人看后一辈子忘不了”。何镜堂夫妇奋战了20天，拿出了设计模型。这是他们的第一件作品。第一炮就打响，一举夺标成功。深圳科学馆建成后，何镜堂获国家和省级多种奖项，完成了建筑生涯中具有转折意义的重要工程。在建国60周年时，还被中国建筑学会评为全国最优秀建筑奖。

扬起事业的风帆

1985年，何镜堂和莫伯治共同主持设计位于广州越秀区新发掘的西汉南越王墓博物馆。在这座古墓博物馆的设计中，他力图体现出既能传译两千多年前的历史文化，又能体现时代和文化气质的元素。他们的设计，是一组尊重历史、尊重环境、造型与历史文化内涵相沟通，而且体现了现代建筑特征的古墓博物馆。这个项目获得了国家优秀设计金奖等许多重要奖项，并以其很高的文化品位，被列为20世纪世界优秀建筑精品，首批历史文化遗产。

何镜堂的事业扬起了风帆。此时，他又一次站在人生选择的路口。他夫人的父母兄弟都在美国，希望他们夫妇到美国去发展。当时正值出国热潮，在旁人看来，这是不容错失的机会。但理性告诉何镜堂，要实现自己的建筑理想，只能立足在脚下这片土地。对事业执着的追求，使他决然送走夫人和孩子，自己单独留了下来。

1992年，何镜堂接任华南理工大学建筑设计院院长。1996年，他就任华南理工首任建筑学院院长，兼博士生导师。从此，他从以设计为主转到设计与科研教学相结合的路上。他根据专业特点和社会需求，尝试将研究生的培养定位在理论与设计的结合上。1994年，建设部授予何镜堂为“中国工程设计大师”的荣誉称号。

1994年，何镜堂主持设计了位于虎门炮台的鸦片战争海战馆。对这一组靠山面海，历史性、艺术性很强的纪念性建筑群，他采用了抽象与具象相结合的设计手法，将许多重要的象征意义糅到建筑语言中。从不同的角度看建筑群的立面，犹如翻开的书页，象征着虎门海战翻开了中国近代史的重要历史篇章。海战馆的设计获得了教育部一等奖。

20世纪90年代末，何镜堂进入了创作高潮。他以饱满的工作激情，接下了很多工程，几乎每项工程都获得国家和省部级奖项。1999年，何镜堂当选为中国工程院院士。2000年，他获得了中国建筑界最高奖——首届梁思成奖。

 校园建筑设计的掌门人

经过十几年的实践和积累，何镜堂的建筑创作进入了井喷期。到花甲之年，他又开始了新的征途，他的创作视野从广东走向了全国。

上世纪90年代末，正值高等教育大发展阶段，对建筑师来说，这又是新的施展身手的机会。他主持了大量校园建筑的规划设计，被誉为是“校园建筑掌门人”。他的校园设计紧密契合现代教育理念，突出校园文脉和时代特色，得到各校师生极高的评价。现代教育强调人的素质教育，要求突出校园空间环境的人文化、生态化，空间布局的社会化、开放化。教学建筑则呈现综合化、组团化、网络化的倾向，有利于设施集中，资源共享。这和传统分散单幢建筑格局有所不同。在这一理念的指导下，何镜堂在很多大学校园项目中，面对较多的约束条件，往往能因势激发创意，让方案恰有度身定做的贴切和个性，这也印证了达•芬奇所言：“力量从制约中诞生。”

从2005年开始，何镜堂又主持设计了一批山区的校园规划。比如在重庆大学这样的获奖项目中，就体现了全新的山地校园特色。

多年来，何镜堂主持了100多所大学的校园设计，获得100多个国家和教育部优秀设计奖。2008年，华南理工大学逸夫人文馆荣获国家优秀设计金奖，这是我国建筑界的最高设计奖项。这一设计被建筑界认为是岭南新建筑的又一代表作，达到了国际水平。此时期，何镜堂还发表了数十篇有关校园规划设计的学术论文，并任国家教育建筑专家委员会主任。

令心灵震撼的建筑

有人说，博物馆是一个城市的眼神，创作有特色的博物馆是每一位建筑师的梦想。

为迎接中国人民抗日战争胜利60周年、纪念南京大屠杀同胞遇难70周年，中央决定对1985年兴建的侵华日军南京大屠杀纪念馆进行扩建改造。何镜堂领衔设计的“和平之舟”方案，从国内外13家著名设计机构的方案中脱颖而出。这是建筑界为之瞩目的国际设计投标竞赛。何镜堂意识到，这不仅是一组设计，而是要营造一个场所精神，是中国民族伤痕记忆的展示之所，是承载丰沛历史情感，凝聚民族记忆的建筑。

根据扩建工程“不忘过去，珍爱和平，开创未来”的理念，何镜堂在深入调查之后，确定了主题和清晰的定位。他认为，南京大屠杀是震惊世界的悲怆历史事件，在30万被残害的中国人“万人坑”遗址上的纪念馆扩建新馆，不仅是一个建筑设计，更重要的是营造一种震撼心灵的场所精神。为此，他运用了最适合的建筑元素、手法、材料和技术，围绕战争、杀缪、和平三个概念，营造出“折断的军刀”“死亡家庭”“和平之声”三个意境空间。纪念馆凝重的建筑造型所体现的深沉历史感，使中外参观者受到极大的震撼，在国际和平与爱国主义教育方面发挥了积极的作用。

2007年，外交部、中宣部等7个部委领导在视察大屠杀纪念馆后，盛赞工程设计为“世界一流，国内最好，国家标志性的战争纪念馆”。纪念馆建成后，国内外很多媒体称其可与美国浩劫纪念馆、波兰奥斯维辛集中营博物馆等世界一流的二战纪念馆相媲美。

2008年，大屠杀纪念馆被评为首批国家一级博物馆。2012年12月11日，在南京大屠杀75周年纪念前夕，为表彰何镜堂为大屠杀遇难同胞做出的突出贡献，南京市政府授予他“特别贡献奖”。授奖当日，世界设计大师、柏林犹太人博物馆及美国“9•11”遗址总设计师丹尼尔•恩伯斯金参观了大屠杀纪念馆后称赞：“这是一个世界级的触动人心灵的作品。”

深圳建筑设计院院长、全国建筑设计院大师孟建民说:“这个纪念馆是我国一个典型性的原创性精品建筑。我国改革开放到本世纪初，在建筑设计领域是以仿学为主，近十多年来，我国的建筑设计开始强调并走向原创，何镜堂这个作品是代表中国建筑师走向原创的一个重要标志。”

中国科学院院士吴良镛说：“类似的建筑如柏林大屠杀纪念馆、华盛顿犹太人纪念馆等我都去参观过，各有千秋，但是南京纪念馆是成功之作，形式与内容统一，悲怆动人，简洁有力，气宇万千。我们现在的媒体似乎有一种倾向，对西方进行过多不确切的吹捧，对中国的成功之作却报道很少。”

顶天立地的“东方之冠”

何镜堂主持的国家级大型建筑设计项目接踵而来。2010年，上海世博会的召开令全球瞩目，这是40届博览会以来，首次在发展中国家举行，中国人的世博梦已有一个世纪之久了。中国馆是此次世博会主题演绎的重要展示区和重要载体，承载了中国民众的无限期望。

中国对外开放以来，国家标志性建筑几乎成了外国建筑师的实验场。决策部门认为，中国馆要由已经成熟起来的中国设计师进行建筑设计，因而决定在全球华人中进行招标。

世博会组委会将中国馆的主题确定为“城市发展中的中国智慧”，它是国家精神和中国理念的集体体现之地，能够承载中国悠久灿烂的文明，同时也要弘扬时代的精神；它应该是缀起传统与现代、民族与世界这样宏大概念的佳作。

中国馆的造型必须在中国特色上做文章，以反映中华民族自强不息、厚德载物、和谐共生的民族精神和价值观。这是一个多重限制的命题作品，建筑师要对中国文化、中国建筑的特性有深厚的了解，具有将中国精神融入现代建筑设计的大思路、大手笔。

对这样的扛鼎之作，何镜堂没有畏难，积极参加竞标。他对中国馆定位的理解是：中国特色、时代精神。何镜堂对中国元素进行整合和艺术处理，通过中国器来整合中国元素，即表达了热烈向上的精神，又不失雍容大度的泱泱大国气概，中国的文化精神和气质在这里得以充分展现。

中国器——从中国文化印象（如传统意境、品格、色调、特征），中国文物器皿（冠、鼎、家具等），中国建筑元素（城市营建法则、建筑构架、斗拱等）中深刻领会，加以整合提炼，抽象出“中国器”的构思主题。其浓郁的中国风格和别致的造型得到评委一致好评，一路高歌，他的方案顺利通过招标。

立于黄浦江之畔的中国馆如托天耸立的巨鼎，雍容华美，稳健昂扬，被重新命名为“东方之冠”的构思主题，其形神高壮，巍然挺立，风雨难摧，体现出正走在民族复兴之路上的古老国度刚劲磅礴的力量。

中国馆传达出一种强烈的中国感觉，明显地表达出了一个中国的意象；它的庄重感和仪式感，也整合了世博会的场所精神。对此，何镜堂说：“我们要把中国文化与中国精神向全世界做一次自信而友好的表达。”他在讲解中国馆的创作理念时说：“假如一个馆设计出来，放到美国也行，放到巴黎也行，或者放到世界上任何国家都行，显然不是中国馆所追求的。开放的中国拿什么与世界对话，一定要用现代建筑语言交流。”在中国馆封顶时，何镜堂说：“这是中国建筑师一个沉甸甸的历史责任。中国馆凝聚了全体中国人敞开胸怀迎接世界的热情和心血。”

中国馆以现代的技术和手法营造出中国传统建筑的意向，作为国家形象被广为流传。

2010年5月，世博会开幕，世博会规划总设计师吴志强向何镜堂致敬时说：“这是中国本土建筑设计师主导型的，自主创新的第一次集体亮相，我们联手完成了中国建筑界的崛起。”

“何镜堂做成了一件顶天立地的作品！”意大利的一位建筑评论家赞叹。他认为，中国馆是中国建筑设计的一个分水岭，开创了中国建筑设计的一个新时代；从这里看到一位建筑大师的勇气和冒险精神。

2011年2月，中国国家宣传片亮相纽约时代广场，出现在时代广场的大屏幕上，背景正是中国馆。

2014年，十二届全国人大七次会议通过继南京纪念馆之后，将进行第三期扩建，将建立世界法西斯中国战区胜利纪念馆。中国人民抗日战争的胜利，是近代以来中国反抗外敌侵略第一次取得完全胜利的民族解放战争。建立纪念馆的使命，将诠释中华民族从黑暗走向复兴的艰难道路，永远纪念这一场伟大的胜利。南京政府直接将这一重大工程委托给何镜堂团队，2015年7月，纪念馆竣工。

在建国60周年时，中国建筑学会评选出的全国300项大奖中，何镜堂主持的设计占了13项，他荣获了中国建筑界的最高荣誉。

凝聚强大团队的向心力

现代建筑业早已不是靠个人单打独斗的时代，大型建筑设计的复杂性和不确定性已经远超过去的时代，其专业分工越来越细化，建筑周期越来越短，依靠个人出成果的发展方式已不适应快速变迁的时代。只有聚敛团队的力量才能做大做强。

作为团队的灵魂，何镜堂凝聚了一个团结和谐的老中青结合的设计队伍，形成了稳定的组织架构，并追求团队合作共赢的模式。他的气质延伸到整个团队——一群如他一般充满激情和活力、勤勉而又宽和的年轻人，一个涵蓄了丰沛精气神的设计团队和研究团队，以及他所带的研究生群体，因为他不仅是建筑大师，也长期担任建筑研究院院长和建筑学院院长。他们体现了何镜堂的“两观三性”的建筑思想，传承与创新的理念。

为千年大计而奋斗

2017年4月1日，中共中央国务院决定在河北省设立国家级新区。雄安新区地处北京、天津、保定腹地，是继深圳经济特区和上海浦东新区之后，党中央作出的又一项重大历史性战略选择。对雄安新区的规划设计是千年大计。

雄安新区的建设牵动人心。2018年12月，国务院正式批复《河北雄安新区总体规划（2018-2030年）》，新区的总体规划得到批复后，新区规划的顶层设计也已完成。

一个城市规划的重要性不言而喻。1000多名国内外专家，200多个国内外的团队，2500多名专业技术人员日夜兼程，推动规划编制工作。80周岁的何镜堂要为国家的千年大计建设贡献一份力量，他精心设计，精心调研。2017年，他在雄安新区（198平方公里）起步城市设计的国际咨询被评为优秀方案。2018年，他的设计被评为雄安新区启动区（38平方公里）城市设计优秀方案。

海南自贸港海口江东新区的设立，是自贸区发展中的重要一环，江东新区作为海南自贸区的起步区，将以未来环境、未来网络、未来模式为抓手，打造中国海南开放的国际自由创新区，引领生态文明发展的未来花园城。江东新区面向泛南海经济圈，以自贸为核心，探索实现“贸易、旅游、科技”三个输出的重要使命。

“中国（海南）自由贸易新区海口江东新区概念规划方案”国际招标项目正式启动后，何镜堂率领他的团队奔赴海南，进行考察参与江东新区起步区城市设计。起步区是江东区先行开发地区，是未来重要对外开放区和生态CBD。2018年9月3日，海口正式面向全球公开发布起步区设计方案国际征集公告，共有68家国内外设计机构和联合体报名参加了本次城市设计方案国际征集活动，在申请人资格预审会上，评选出6家世界知名设计机构，在海口江东新区概念规划国际招标成果基础上进行海口江东新区起步区城市设计。以何镜堂为主设计联合体以“江东筑梦，众智成城”的设计方案从6个团体中脱颖而出，一举多得三个奖项中的第一名。

2019年2月25日，中国（海南）自由贸易新区海口江东新区领导小组办公室公布了海口江东新区起步区城市设计方案国际征集的最终结果，由何镜堂组织的华南理工大学设计院与俞孔坚设计团队和中信华夏城市运营研究院联合体参与江东新区概念规划提交的方案被评为优秀设计方案。

何镜堂给人以取之不尽的感觉。“越之者，恒越。”对于昔日的辉煌和骄人的成绩，他不断放下，从不因自己的地位而固步自封，他的思想比年轻人还前卫，从他的设计中可以看到他因时代变化，不断蜕变，在不断否定自我中不断升华的轨迹。他觉得自己在这个伟大的国家、伟大的时代，找到了可以将生命附丽其上的伟大事业，深感幸运，由此“竭尽所能”。生命中真正的幸福，源自于你能为一个自己认为至高无上的事业献上心力，为这个伟大的国家的发展做出奉献！  

                               （编辑 苏歌）

机床工业改革发展的基本经验和反思

    坚持改革开放的正确方向

改革和开放是机床工业40年发展进步的双引擎。改革破除了旧体制的长期束缚，极大地释放了行业内的积极性和创造性，为机床工业提供了发展动力；开放使我们获得了广泛吸收人类文明优秀成果、学习借鉴国外先进技术和管理经验的宝贵机会，同时也让我们亲身感受到与国外先进水平的巨大差距，鞭策我们寻找差距奋发努力。

20世纪90年代后期的改革突破和2001年12月的入世，为机床工业连续10多年的高速发展奠定了基础。1997年，我国确立了“公有制为主体，多种所有制经济共同发展的基本经济制度”。①

40年的改革开放推动了经济发展的同时，也不可避免地伴生出一些改革中的消极现象。如机床工业领域在发展中产生的各种问题，必须引起我们的高度重视，但不能因为出现了问题就放缓改革开放的步伐。

经过40年的改革开放，我国机床工业站在了发展的新起点上，同时所处的发展环境发生了很大的变化，也面临更为复杂严峻的挑战。应对未来纷繁复杂的新挑战，必须始终坚持和发扬改革开放的基本经验。

三点反思

第一，加强对机床工业战略基础地位的认识。由于产业性质，机床工业的经济规模并不大，和大批量生产的汽车行业无法相比。就经济总量而言，机床工业并非支柱性产业。但是机床工业的重要性并不在于经济规模，更重要的是其在整个工业体系中所处的基础地位。机床是制造机器的机器，因而被称为“工作母机”，特别是各类高档数控机床及其配套所需的主要功能单元和关键零部件更被视为战略物资，在大国竞争的背景下，这些战略物资将直接影响国家的经济和国防安全。

机床工业对我国具有特殊重要的战略基础意义。中国是一个正在崛起的、坚持本国特色社会主义道路的大国，政治制度与西方主要大国不同。中国的崛起，不可避免地引起它们的防范、限制和围堵。因此，中国必须建立独立完整、基础牢固的工业体系，尤其在具有战略基础地位的机床工业体系更是如此。

有人说，美英法等发达国家不也是没有独立完整的机床工业吗？不过，西方国家所需的高端机床设备和技术都掌握在其盟国手中，可以毫无障碍地从盟国进口。而中国的情况则完全不同，在国际关系相对缓和的情况下，尚有《瓦森纳协定》①  等国际机制对我国进行多方限制，一旦情况有变，高档数控机床及其主要功能单元和关键零部件等无疑会遭到联合禁运，这绝非危言耸听。

近两年来，美国以国家安全为由，显著强化了关键技术及相关产品的出口管制力度。2018年8月，美国国会就《出口管制改革法案》达成共识，为政府部门制定和实施出口管制方案提供了法律基础。近期，美国商务部工业安全局（Bureau of Industry and Security,BIS）根据国会授权，拟定了出口管制体系框架并征求公众意见，框架直指人工智能（AI）和深度学习技术、量子信息和传感技术等14类代表性的前沿技术。虽然上述法案和框架没有具体指明，但是其针对中国的意图十分明显。美国出口管制的力度和范围还将进一步强化和扩大，很可能将西方其他国家拉进来，对中国的技术和工业体系产生更大范围的不利影响。这一动态逐步成为常态的可能性已经很明显，对此要有清醒的认识。

所以，我们需要对机床工业之于我国的特殊战略基础地位进行再认识，并对高档数控机床产业未来30年的发展进行战略层面的顶层设计，特别需要在一些市场机制失灵的关键环节体现国家意志的有力支持。

第二，市场机制和政府作用的关系。改革开放以来，机床工业逐步取消计划管理和市场准入限制，至本世纪初已经实现市场化转型，我国机床行业已经成为充分竞争性的产业。市场化体制给机床工业带来了强大的竞争活力，促进了行业的发展进步。但是一些长期积累的全局性、体系性、结构性矛盾已经相当突出。比如新型技术创新体系的建设、自主可控高端供应链的打造、产业结构失衡的调整、产业发展生态的重塑以及战略层面的顶层设计等。

对高档数控机床及其主要功能单元和关键零部件的自主可控，一直是国家追求的目标。但由于差距悬殊，至今国产产品的国内市场占有率仍然不足5%，甚至更低。尽管国产机床在中端领域和国外产品的竞争开始扭转了被动局面，但如果按照目前的路子走下去，我们不会自然地升级到高端领域，原因就在于高端领域的差距过于悬殊。这并不能单纯依靠市场机制来调节。

正确处理市场机制和政府作用的关系是全面深化改革的重要内容。习近平总书记强调，“更好发挥政府作用，不是更多发挥政府作用，而是要在保证市场发挥决定性作用的前提下，管好那些市场管不了或管不好的事情”。对于机床工业而言，在解决上述矛盾和问题的时候，我们需要重新审视机床工业领域内市场机制和政府作用的关系。

在“放管服”改革不断深入推进的背景下，各级政府不仅需要从企业的微观经营活动中进一步退出，更需要在涉及机床工业全局性、体系性和结构性矛盾的领域以及市场机制明显失灵的环节上发挥好应有作用。

第三，全面开放和独立自主的关系。至本世纪初，我国机床工业和机床市场实现了充分的市场化和国际化。除了按照国际惯例，一些外资并购项目还需要通过政府部门的产业安全和反垄断审查外，机床市场对外资的进入已经没有任何门槛。目前在中国市场上，除了西方国家限制对华出口的产品和技术外，机床用户可以方便地购买到所需的各种进口机床设备；机床整机制造企业也可以方便地进口所需的主要功能单元和关键零部件，并且还可以经常享受到政府的关税优惠政策。

引进合作和进口依赖现象，在高档数控机床领域的表现尤为突出，实际上，这已经构成了产业安全和国防安全的重大隐患。

今天我们需要全面地、辩证地认识开放和独立自主的关系。对于机床工业这样的战略基础性产业而言，对外开放的目的是在国际交流与合作中学习、消化国外先进技术，提高自主创新能力，从而最大程度地实现产业的独立自主。这是机床工业对外开放的初心。

然而，长期的“引进合作和进口依赖”，已经在一定程度上淡化了我们的独立自主意识，弱化了积极进取的精神，使我们自主创新的功能逐渐退化了。对中国而言，指望先进技术可以在全球范围内自由流动，借助经济全球化而在世界范围内构建产业供应链，都只是一厢情愿，现实告诉我们这是不切实际的。

面向未来，我们需要继续扩大“高水平对外开放”。对于机床工业而言，这体现在始终不忘初心，更加清醒地把握好对外开放和独立自主的关系；要体现在把近期效果和长远发展、技术获得和能力提高更为紧密地结合起来；体现在一手抓“引进来”和“走出去”，一手抓自主能力建设，坚持“两手抓”，两手都要硬。

机床工业需要优先解决的问题

  摒弃“做大做强”的口号和片面追求规模的发展思路

曾有一段时间，“做大做强”是机床工业领域最为响亮的口号。企业追求“做大做强”本无可厚非，但在具体实践中发生了严重的扭曲和失衡，即片面地追求“大”，以“大”代替“强”，其结果是“大”不仅没有转变为“强”，甚至变为企业的包袱。

沈阳机床和大连机床曾经是我国机床工业的两面旗帜，其经济规模和增长速度不仅远远领先于国内同行，而且二者数度跻身世界机床经济规模前十名，引起全球业界的关注。可是这两家企业在2012年开始的调整转型过程中却步履维艰、疲态尽显，并相继在2017年陷入严重经营危机，被迫实施重大资产重组和内部改革。这两家企业陷入困境的原因是多方面的，不过二者对“做大”的过度热情无疑是其中的一个重要原因。

在新的历史发展时期，机床工业若要真正转入高质量发展的道路，首先要解放思想，大胆摒弃片面追求规模的发展思路，摆脱“战略趋同”的发展惯性，否则，高质量发展将成为一句空话。首先，中国经济的高速发展阶段正在结束，以高质量为主体的发展新时期正在开启，机床工业必须主动顺应这一发展大势。其次，机床工业是为制造业提供加工设备，机床工业的定制化特征比较明显、门类品种繁多、制造离散化程度高，不适合组织大规模经营活动。2017年，全球机床工业产出总额为823亿美元，日本的山崎马扎克和德国通快是世界最大的机床企业，其经济规模均为30亿美元左右，而日本丰田汽车和德国大众的营业额各2500亿美元。2017年沈阳机床的营业规模约55亿元（7亿美元），不足一汽集团的1/100。第三，中国多数工业行业（高精尖技术除外）普遍出现产能过剩，制造业的固定资产投资将呈现低水平缓慢增长的长期趋势，从2015年开始，制造业投资增速从此前长期保持的20%左右降至个位数，2017年仅为3.1%。机床市场的需求增长也将相应地呈现同样趋势，这使得主要依赖国内市场（依赖度大于85%）的机床工业失去了规模快速增长和做大做强的市场基础。

建设新型技术研发创新体系

至改革开放前，我国机床工业已经建立起了门类相对完整、层次布局合理的金字塔型技术研发体系。随着改革开放的不断深入，这套按照计划经济模式建立的体系早已被打破。但是迄今为止，以企业为主体、产学研相结合的新型技术研发体系并没有真正建立起来。

上世纪90年代中期，笔者曾到日本山崎马扎克（Yamazaki MAZAK）公司学习培训，期间对该公司的技术研发体系有了一定的了解。根据当时掌握的情况，该公司的技术研发体系大致由四个层次构成：首先是面向产品开发的用户工艺技术研究部门，它的任务是深入研究各种用户所处领域的典型加工工艺特点和发展趋势，不断寻求用户工艺的最优解决方案，并据此为产品开发和改进设计提出目标要求；其次是面向用户的产品开发设计部门，该部门的任务是以前者的最新研究成果为基础，保证其开发的产品与用户最新工艺要求紧密结合；第三是面向内部制造的新产品量产化设计过程，通过新产品的小批量试制，以保证其功能和性能要求为前提，寻求产品制造成本和制造效率的最优化方案并进行量产化设计，这一任务由制造部门和开发设计部门共同完成；最后还有面向未来的前沿技术研究部门，其研发任务是为产品开发部门提供源源不断的先进技术储备，从而保证其产品和技术始终保持业界领先地位。

马扎克公司之所以能够长期保持世界机床工业的领先地位，与这套独立完整的技术研发体系密不可分。时至今日，马扎克公司的技术研发体系又得到了新的完善和提高。相比之下，在今天的中国机床工业领域内，以企业为主体的技术研发体系还处在初期建设阶段，差距之大，令人倍感压力之大。

我国机床工业究竟需要什么样的新型技术研发体系？笔者认为，就机床工业技术研发现状而言，“以企业为主体，产学研相结合的技术研发体系”应该补上专业研发机构这一主体，即需要建设“以企业和专业研发机构为主体，产学研相结合的新型技术研发体系”。首先，这个研发体系拥有企业和专业研发机构两个互补的主体，其次，这里所说的企业是指少数有实力建设独立技术研发体系的大型企业；第三，专业研发机构不是指附属于企业和高校的研发机构，而是特指独立的具有非盈利性质的专业研发机构，其主要职能是为广大中小企业提供技术服务和基础共性技术研究。

上述技术研发体系构想的提出，主要基于如下几个方面的考虑：第一，机床工业企业普遍经济规模偏小，除少数大企业外，占行业绝大多数的小企业没有足够的经济实力建设运行独立的技术研发体系，需要专业研发机构提供外部支持。第二，即便少数企业有能力建立自己的技术研发体系，一般情况下尚不具备共性基础和前瞻性技术的研发能力；在高校中保留了这方面的研究，但布局分散，缺乏系统性和连续性，没有形成研究成果的分享和推广机制。在这种情况下，只能由非盈利性的专业研发机构承担起主体责任。第三，其他国家和地区为我们提供了可资借鉴的成功经验。德国是世界公认的机床工业强国，我国台湾地区的机床工业具备较强的竞争力，两地的机床工业者具有两个明显的共同点：一是中小企业在行业中占绝大多数；二是都拥有一家主要面向中小企业、专门从事应用技术研究的专业研发机构——德国弗劳恩霍夫协会（Fraunhofer-Gesellschaft）和台湾工研院。这两家专业研发机构均为非盈利性的，在各自的机床工业发展过程中，均发挥了至关重要的技术支撑作用。中国大陆机床工业的企业规模结构与前述二者相同，他们的经验值得我们认真借鉴学习。

总之，在机床行业，建设以企业和专业研发机构为主体、产学研结合的技术研发体系是符合当前实际情况的。建设新型技术研发体系需要依靠市场机制，但同时也要发挥政府的主导作用，至少在建设和发展初期是如此。

     打造独立完整的高端供应链

理论上讲，我国机床工业的供应链大体能够满足机床工业正常运行的需要，但存在两个致命的风险：一是自主可控水平低，二是产业继续升级受到供应链的限制。所谓自主可控水平低是指机床工业供应链上的中高端部分严重依赖进口，本土有能力提供的部分仅占较小份额；所谓产业升级受限制指的是部分高档数控机床所需配套的主要功能单元和关键零部件受到西方国家的出口管制，而本土又没有能力提供，致使技术升级遭遇不可逾越的障碍。

自新中国成立以来，以美国为首的西方国家针对我国的技术封锁和贸易禁运从来就没有停止过，只不过不同时期程度有所调整而已。早在新中国成立之前的1949年1月，以美国为首的西方国家就在巴黎秘密成立输出管制统筹委员会（Coordinating  Committee for Multilateral Export controls, 简称巴统），其宗旨主要是限制成员国向以前苏联为首的社会主义阵营出口战略物资和高新技术，新中国成立后，自然被列入封锁之列。1991年前苏联解体，作为冷战产物的巴统于1994年1月正式宣告解散。但是仅仅相隔两年，1996年7月，在美国的操纵下，以原巴统成员国为核心的33个成员国在奥地利维也纳签署《瓦森纳协定》，其宗旨是通过成员国间的信息通报机制，提高常规武器和两用物资及技术转让的透明度，以达到对常规武器和两用物资及相关技术转让的监管和控制。《瓦森纳协定》全盘继承了巴统的禁运限制范围且有所扩大，成员国除原巴统的17个成员国之外，还吸收了不少新成员国。事实上，《瓦森纳协定》已经成为以美国为首的西方国家对华高技术出口管制的主要机制。高档数控机床及主要功能单元和关键零部件均属重要战略物资，属于《瓦森纳协定》所指的双用途物资，因此都包括在其管制和禁运的清单之内。业界多数人认为，未来《瓦森纳协定》对华出口管制的力度将会进一步强化，管制的范围也会进一步扩大。

高档数控机床及其供应链关乎国家经济和国防安全，其基础不能建立在沙滩上，更不能建立在别人的地基上。正如习近平总书记近期到东北地区视察时指出：“中国要发展，最终要靠自己。”在当前的国际环境背景下，打造独立完整的高档数控机床供应链已经成为机床工业的紧迫任务以及机床工业供给侧结构性改革的切入点。我们不能抱有任何不切实际的幻想，必须及早做出战略安排，需要国家层面的顶层设计和强有力的政策引导支持。

推动产业结构全面调整

机床工业需要更多的企业具备定制型、差异化产品的供给能力，需要更多的企业转型为市场专业化的结构模式，需要更多的配套型企业成长发展起来，从而扭转目前的结构失衡局面，逐步形成结构互补、模式多元、错位发展、各具特色的新局面。

机床工业的老前辈梁训瑄生前长期倡导“专、精、特”的战略思想，这是他对世界机床工业发展的经验概括，也源于他对中国机床工业结构性矛盾及解决之道的深刻认识。遗憾的是，梁先生的倡导没有收到明显的效果。今天面对严重的结构性失衡，梁老当年的“专、精、特”战略思想显得尤为珍贵。扭转这一失衡局面，需要国家政策的引导，需要多数企业的自觉行动。空洞的倡导是苍白无力的，完全依靠市场机制和少数企业的努力也是不够的。

构建健康务实的产业发展生态

弯道超车只有在两种条件下才有可能发生：一是对手自身出现致命性失误，二是超越者已具有比对手更为强大的能量；颠覆式创新同样需要颠覆者具备比领先者更为丰厚的能量积累。如果离开这些，“弯道超车”根本没有实现的可能。

机床工业当前的主要问题不是什么弯道超车和颠覆式创新，因为我们与人家的差距还很大。我们需要的是摆脱焦虑浮躁的心态，静下心来认真补课；需要实事求是的态度和卧薪尝胆的勇气；需要跬步千里的执着和十年磨一剑的功夫；需要扎扎实实地练好内功，一步一个脚印地缩小差距。我国机床工业与西方发达国家最根本差距究竟在哪里？不是差在互联网应用水平或商业模式上，而是技术与管理方面的企业内功，是核心技术，是创新体系和创新能力以及产业结构这些最基本的东西。无视这些方面的巨大差距而去追逐一些时髦花哨的东西，无疑是舍本逐末，误入歧途。

近年来“制造业服务化转型”概念很时髦。制造业的本质其实就包含服务，或可称之为“广义服务”，与传统意义上的（狭义的）服务业相比，制造业的服务是以物化产品为主要载体的。制造业在向客户提供物化产品服务的同时，还围绕物化产品提供必要的增值服务。按照一般规律，这些增值服务随着物化产品本身的不断升级而同步升级。因此，附属于物化产品的增值服务的升级，本身就是产品升级或制造业升级。如果企业放弃制造业转做服务业，就是另外一回事，但这种转型不是我们应该提倡的。

令人欣慰的是，尽管近年来机床工业的产业生态日趋令人担忧，但是在喧嚣浮躁的氛围中，多数机床工业企业仍然保持了非常清醒的头脑，济南二机床、北京精雕、广州数控等就是其中的典型代表。这类企业的共同特征之一就是低调务实。济南二机床有一句名言——“不唯上、不跟风、不张扬”，刻画了这类企业的共同特征。我们几乎听不到他们谈论什么时髦的名词，也看不到他们在一些好看不好用的招数上无谓地浪费功夫和资源，他们心无旁骛地致力于练好企业内功，十分耐心地一步步提升企业的竞争力。

链接：关于差距的一些思考

日本山崎马扎克公司和我国的沈阳机床集团是笔者相对熟悉的两个企业，二者在产品和市场定位及企业结构模式等方面属于同一类型，因此可以放在同一个平台上做简单对比。早在20多年前，前者最具代表性的车铣复合加工中心和多面五轴加工中心就已作为成熟产品，实现了批量生产和市场供货；而后者现在的同类产品技术还远未成熟，要达到前者当年的水平，估计至少还需要10年以上时间，而要达到前者当前的水平，估计还需要10年左右的时间。换句话说，二者在产品技术方面的定量差距至少在40年（20+10+10）以上。

早在1981年，山崎马扎克公司就依靠自身的能力在其总部工厂建成了柔性制造工厂（FMF），基本实现了机床主要零部件的柔性无人化（或少人化）加工；1983年又在其新建的美浓加茂工厂中更大范围地应用了柔性制造系统技术（FMS），同样也是完全依靠自我武装的能力；其总部工厂还分别于1996年和2017年实现两次大规模升级，1996年的升级主题是网络化，2017年的升级主题则是智能化（MAZAK iSMART Factory）；而沈阳机床现在还停留在单机加工的水平上，若要依靠自我武装的能力达到前者当年的水平至少需要10年以上的时间，若要达到前者当前的水平，还需要更长的时间。换句话说，二者在制造装备水平特别是在自我武装能力方面的差距至少有半个世纪。以上仅仅是二者在两个具体方面的大致差距，且为“静态差距”，仅可作为参考而已。

关于差距问题需要强调两点：第一，领先者与落后者之间的静态差距与落后者消除这一差距所需要的时间是两个相关但完全不同的概念，绝不能混为一谈。消除差距所需的时间与静态差距相关但一般不会等于静态差距，决定所需时间的主要变量是二者在这一过程中的内部状态和外部环境（SWOT分析①）。第二，一般情况下，追赶者的速度一定会快于领先者的速度，这是因为追赶者具备独特的后发优势。后发优势不仅表现在蓄之既久，其发必速，更在于领先者已经把道路开辟出来了，追赶者可以借道前行。但一个关键问题是，我们真的找到这条道路了吗？对于追赶者而言，有一句话特别关键：即“欲学其术，必悟其道”，这句话还可以反过来说，即“不悟其道，难为其术”。

由此，差距并不可怕，关键在于我们要找准不断缩短和彻底消除差距的正确道路，只要方向正确，不仅可以缩短并消除差距，后来居上也是完全有可能的。

前不久中央经济工作会议再一次做出清晰判断：“我国经济运行主要矛盾仍然是供给侧结构性的”，会议还明确要求：“必须坚持以供给侧结构性改革为主线不动摇”。上述判断和要求完全符合机床工业当前的实际情况，上述提出的五个方面“需要优先解决的问题”正是机床工业供给侧结构性矛盾的突出表现，解决这些问题应该作为机床工业供给侧结构性改革的主要抓手，并且要以踏石留印、抓铁有痕的劲头抓下去，一抓到底，必会见到成效！

                                           （编辑  宋斌斌）

    装备制造业是为国民经济和国防建设提供技术装备的基础产业，是工业的基础与核心。装备制造业的技术水平与综合竞争力，直接决定着一国的工业水平。随着科学技术的飞速进步，现代电子信息、通信、控制、材料、工艺、检测等新技术和传统制造业深度融合，使得当代装备制造业发生了革命性进步。大力提升装备制造业的技术水平和产业升级，是我国经济向高质量发展转型的重要支撑。

    装备制造业兼有竞争性和战略性特点。发达工业国一般都是装备制造强国，主导着全球制造业技术进步的潮流和市场走向。我国装备制造业已高度开放，处于国际化竞争的市场，其中部分高技术领域（如高端机床、半导体加工设备等）与国家安全相关，这些也是西方国家对我们“卡脖子”的地方。

习近平同志指出，“装备制造业是制造业的脊梁，必须加大投入、加强研发，努力占领世界制高点、掌控技术话语权，使我国成为现代装备制造大国和强国”。①由于装备制造业的重要地位，国家必须对其中具有战略意义的核心部分保持自主性和可控性：必须努力掌握具有重大战略意义的产品和技术，重要子行业须保持其完整性，重点企业（包括骨干国企和民企）应由本国资本控股，使其成为实施技术创新项目的主力、“军民融合”的主要载体、响应国家动员和承担重大任务的可靠力量。行业中的重点国有企业，应该通过深化改革，解决其面临的实际问题，促进其做优做强。

    中国的巨大规模的工业体系，是在社会主义体制框架内起步的。新中国在“一穷二白”的基础上，集全国之力，建立了独立完整的工业体系，奠定了经济起飞的基础。改革开放以来，工业总产值中国企的比重从1978年的75%降至2017年的23.4%，主要分布在基础性、战略性产业中，包括装备制造业。在装备制造领域深化国企改革、增强企业的活力、竞争力和抗风险能力，将有力地推动装备制造业的技术创新和产业升级，更好地维护国家安全，更好地发挥国企的主导作用和支柱作用。

本着做强国有企业，推动产业优化升级，服务国家战略的原则，我们选择了装备制造业中具有代表性的机床工具业（属于通用设备）和重型机械制造业（基本属于专用设备）的国有企业为研究对象。

我国装备制造业简况

按照我国工业统计分类，一般把通用设备、专用设备等8个行业通称为装备制造业（广义）。① 目前这8个行业产值（主营收入）约占全部工业产值的三分之一。我国装备制造业的规模已居世界第一位，技术进步显著。不过，与世界先进水平相比，我国装备制造业仍然“大而不强，在自主创新能力、资源利用效率、产业结构水平、信息化程度、质量效益等方面差距明显”（《中国制造2025》）。

　　2001-2011年，受经济高速增长和国家投资刺激政策影响，装备制造业产值和产能急剧扩张。2012年以来，除汽车和消费电子等行业外，大部分子行业处于低迷状态，部分企业营收量绝对萎缩，或因前期高负债投资陷入困境。在全球市场低迷形势下，跨国公司更重视在中国市场的经营，加重了国内企业的竞争压力。

            表1   装备制造业产值（2011-2017） （万亿元）

    资料来源：历年《中国统计年鉴》。

    各门类发展并不均衡。2012年之前，汽车及交通运输设备、电气机械、电子与通信设备受消费热潮的拉动或下游产业用户的投资支持，规模扩张很快。近几年电子通信和汽车受消费市场拉动，走势较平稳，其余各子行业受经济下行的影响较大。

表2　装备制造业部分行业主营业务收入年增长率（2006-2017）（％）

资料来源：历年《中国统计年鉴》。

经过40年改革开放，装备制造业经历了大幅度调整，原来的一批国企被淘汰，“国退民进”趋势延续至今。通用设备、专用设备、电器、电子、仪器仪表等领域，国有经济占比已缩减到8%-12%，民营和外资已占主体地位。在多个子行业中，国有骨干企业仍居排头兵地位。

           表3  各种所有制在装备制造各行业产值中的比重（%）

资料来源：根据历年《中国统计年鉴》整理。

注：①“国有”含国有控股企业，“外资”含港澳台企业。

    ②有的栏中各比例之和大于100%，系按照统计年鉴基本数据计算得出。

机床工具行业及产业特征

    机床是基本加工设备，是一国工业水平的集中体现。我国已经是金属加工机床第一生产大国和第一消费大国，行业门类齐全，技术水平居世界中游。中高级数控机床落后于西方。现国产机床市场占有率在65%-70%。跨国公司在高端领域占有很大优势，西门子、GE、法那科、马扎克、德玛吉森精机等国际巨头在中国经营多年，把中国看作“势在必保”的大市场。

    进入新世纪，机床工业经历了10年高速增长（2001-2011），行业产值增长10倍、利润增长22倍。2012年后调整回落，2016年全行业产值仅为2011年的75%。低端产能过剩，原材料和人力成本抬升，当年企业亏损面达45%，200家主要企业的主营收入利润率仅为0.1%，一批企业被迫退出。2017年底，大连机床（改制民企，曾进入全球机床行业前10位）破产重组。重型机床营收水平降至2010年的20％，齐二和齐重两家重点企业降至10%。

    在全行业产值中，国有（及控股）企业占比从2008年的25%减少到2015年的9.5%，民营企业占比从60%增至近80%。从市场需求看，通用型产品和单机需求下降，小批量、定制型产品和自动化成套设备的需求增长；对机床的功能、性能、可靠性也提出了更高要求。由此，我国机床工业转型升级任务紧迫。

    尽管机床行业普遍经营困难，但也出现了一些充满活力的国企和民企。金属切削机床以普什宁江、北京精雕和大连光洋（科德数控）等为代表，成形机床领域则以济南二机床为突出代表。这些企业服务的领域成长性较好（如汽车、能源、消费电子），产品定位合理，质量过硬，能够提前布局研发，为客户提供个性化产品、周到服务和解决方案，适应了市场转型升级的需要。

　　大连光洋（民营）的五轴数控系统及配套机床已应用于航空航天等领域。济南二机床（国有）的大型数控冲压机床在国内市场占80%（包括主流轿车厂），2011年以来先后拿下福特汽车在美国地区的九条高速冲压线，打破了德国企业的多年垄断局面，进入该领域世界一流行列。

　　2009年起，国家实施科技重大专项“04专项”（高档数控机床与基础制造装备专项），推出了一批高端新产品，为航空航天、电力、轨道交通等行业提供了关键加工设备。

　　目前我国机床工具工业处于艰难爬坡的阶段，面临不少亟待解决的问题。需要根据行业特殊性质，实施精准产业政策，加强和改善行业管理。

　　机床国企规模有限，多为地方企业，但其中不少是机床各子行业的排头兵企业，处于举足轻重的地位，在国企混改中需慎重行事，不宜贸然引进外资“战略投资者”。其次，机床企业一般利润微薄，缺乏实力进行持续高强度研发活动。“04专项”取得的阶段性成果一般局限在特定企业内，需要鼓励技术成果的流动和推广，重建行业技术创新体系。目前西方国家在高端产品方面对我实行限制或封锁，在市场开放情况下，本国企业研制的高端装备不易被用户采用，更难在使用中改进提高。高端机床受制于人的局面很难被打破。

重型机械行业及骨干国有企业

　　重型机械行业（简称重机）包括冶金机械、矿山机械、物料搬运机械等子行业，其核心部分是大型成套（线）技术装备制造。重机的骨干企业都有大型铸锻件制造能力，以及研制专用重型加工设备的能力。

　　重机行业处于充分竞争市场，其“国之重器”的战略地位更引人注目。60多年来，重机行业对我国工业发展、基本建设和国防建设做出了重大贡献。目前，7个国有骨干大企业（一重、二重、北方重工、大连重工·起重、上重、太重、中信重工）在行业占有核心地位，也是行业技术创新的主力。

　　重机是典型的资本密集型和技术密集型行业。其产品批量小，专用性强，对投资品市场的波动十分敏感。2002-2012年，重机行业的营业收入翻了10倍，企业技术装备普遍得到更新改造。骨干企业对冶金、电力、化工、矿山、建材、造船等基础工业的设备国产化作出重要贡献。我国大型锻铸件技术能力已居世界前列。但由于产能扩张过快，在此后市场低迷期，大型企业普遍陷入困境，面临调整产能和转型升级的繁重任务。

　　行业技术水平还存在短板：如电控等关键核心零部件技术和质量不过关，成套设备的工艺流程控制技术和设计技术薄弱，导致多数企业缺少对大型工业装置的总体设计和工程总包能力，不得不依靠外企。一些重要装备产品的性能质量未得到用户充分认可。

　　国企经营管理方面的主要问题是市场规划和风险控制不成熟，和用户沟通不够、市场反应不灵敏，管理制度相对粗放。

    重机重点企业需要接单生产（有些属于国家任务），需要专门的产品设计及研制购置特殊装备，故前期投资大、关键设备利用率低（如大飞机关键部件加工所需超大设备），影响企业绩效。不应该按一般市场标准要求这类企业。当然企业也需要改变发展思路，扩展业务范围。

    尽管在此轮经济下行中，多数行业经营困难，但也有值得重视的亮点，这就是地方国企大连重工·起重和中信重工。

　　大连重工·起重：拥有风电和船用柴油机曲轴两个新的拳头产品，集团形成了“核心部件-关键设备-成套装备”格局，部分核心部件得到了用户认可。在主营领域具备成套装备研发和总承包能力。集团成功研制了大型船用柴油机曲轴，打破了对进口的依赖。

　　中信重工：本世纪初并入中信集团。主要产品是矿山和建材成套生产装备。通过改革激发了内生活力，企业大力投资研发，建设了工程-产品-工艺技术研发中心，掌握了成套装备系列核心技术，产品实现由传统机械向机械-电力电子结合的升级换代。企业已形成了系统研发设计-先进产能-全球营销服务体系。

装备制造业国企改革的基本经验

    从现实案例看国企做优做强的基本经验

    课题组对上述两个行业的若干先进国企进行了调研。一重和用户单位紧密合作、成功研发高性能冷热轧机组，打破国外垄断；济南二机床在成型机床领域、中信重工在矿山、建材等领域中，其产品性能质量和服务水平均有长足进步，不仅在国内市场已占绝对优势，在国际市场和西方企业比肩竞争。

    济南二机床是一家市属国有独资公司，在成套自动化锻压设备领域已经进入世界前三位。多年来，济南二机床的几届领导班子始终坚持既定方针，不盲目跟风，心无旁骛、一以贯之，紧贴顾客需求、埋头技术创新、落实科学管理，把产品和服务做优做精，在不断提高效益的同时，实现创新能力增强提高—效益提高—员工待遇改善的良性循环。

    纵观这些优秀国企的成长历程，它们之所以能取得优异成绩，主要是做了到以下几点：

　　第一，在开放合作的同时坚持独立自主。积极寻求国际合作、努力学习国外先进技术，同时坚持中国法人对企业股权和企业经营管理关键环节的控制。保持经营管理自主权是企业自主创新和长远发展的基础，也是国家对战略性企业保持可控性的前提。济二的经验是“合作好、合资不好”。中信重工与外国企业合作研发先进电机变频技术时谢绝对方的合资建议，因为要“掌握自己的未来”。这也是日本、韩国从二流工业国跻身世界前列的一个基本经验。我们一些企业在对外合作中没有长远战略考量，只有短期目标，导致在合资谈判中不能把握方向，失去独立经营权，教训是深刻的。

　　第二，具有成熟的市场意识和清晰的企业发展战略。把握市场趋势和行业技术发展方向，坚持技术研发和产品更新，在长期坚持中形成特有的技术能力和高素质技术队伍，方能在竞争中最终脱颖而出。而且，工业装备制造不像汽车那样大批量生产，其市场趋势是“个性化，专用化，定制化”，要求企业充分了解用户的工艺特点，有技术积累、有能力响应客户的个性化需求并提供解决方案，按时提供质量性能过硬的产品和周到的售后服务。不能达到这样的境界，就只能做批量化大路货，逐渐被边缘化或被淘汰。

　　第三，贯彻科学管理和与时俱进的管理创新。全面落实科学管理各方面制度，特别是落实人事薪酬管理“三项制度”，对特定企业的既有传统和人事关系照顾而不迁就，这是对企业领导人很高的要求。业内一位资深人士认为，济二的成功没有什么诀窍，就是把企业管理的基本原则一丝不苟、常年不懈地落实到每一个细节，在没有“显示度”的地方苦练内功。

    需要指出的是，市场经济中的国有企业，更要为员工着想、依靠广大员工团结奋斗、努力向上，共享发展成果；更要发扬党组织的先锋作用。如中信重工制定“班子守则”端正党风、正己服众，建立“大工匠”制度，激励员工钻研技术和革新、全面发展。济二发动全厂员工乃至职工家属，同心协力为重大项目会战做贡献。职工对企业的归属感和主人翁意识，以及企业的社会责任意识，正是社会主义国有企业的政治优势。

    优秀国企经验推广的必需条件

    上述基本经验，对任何类型的企业都可借鉴。讨论国企改革和发展则要明确：需要提供哪些基本的体制机制条件，才能让国有企业充分发挥能动性，达到上述经营管理水平，为创建国际一流企业创造可能。以下几条是必须具备的：（1）企业领导班子的任用，（2）充分的经营自主权，（3）有效的激励机制，（4）合理的监督考评和风险管控。

    有不少人认为，只有私营企业才有充分自主权，经营灵活、风险自担且有长期打算；国有企业受行政管理束缚，不具备私营企业这些体制条件，必然搞不好。以济二和中信重工等为代表的优秀国企，颠覆了“产权万能论”。他们的经验说明：在生产装备制造这一充分竞争领域，国有企业在适宜的体制机制条件下，一定能够经受市场考验，不断增强活力和竞争力。

    我国的国企改革历程近40年。从党的十四届三中全会（1994）至今已进行了多轮产权制度改革。“至2016年年中，全国国有及国有控股企业（不含金融类企业）改制面超过80%，国资委监管的央企及子企业改制面超过90%”。① 目前国企管理体制的大框架，和国内市场经济环境是大体适应的。发展混合所有制经济要求各类资本交叉持股，从而有利于国有资本放大功能。就国有企业来说，应该按照现代企业制度的要求，完善政企关系和监督机制，督促企业健全治理机制、提高经营管理水平，针对不同类型国企的实际问题确定改革举措。

    优秀国企的经验说明，企业竞争力要长期培养，外部政策环境需要相对稳定。如果产权或管理权归属的变动过于频繁，企业领导人地位不定，员工人心不稳，必然干扰企业正常工作，好企业也会被拖坏。

    从生产力的角度看也是这样。现代装备制造业的特点是前沿科技（控制、通讯、检测、材料）和机械加工技艺（加工、装配、调试）紧密结合。一个企业的技术优势来自企业内技术团队持久的努力和经验资料的长年积累，只有外部环境相对稳定，技术人员和技工队伍才能安心搞专业。一位机械工业资深领导说：“国外机床厂的关键工种及装配调试技师都是50岁以上、怀有绝技的老技师，机床行业没有几十年的经验教训是培养不出一个合格的工程师与技师的。” ②

    目前束缚国企活力的主要体制机制问题   

    党的十八大以来，国资国企深化改革不断推出新举措，在进一步简政放权、强化资产监管、推进国有资产投资（运营）公司试点、国企“混改”上市、企业重组和结构调整等方面有很大进展。

　　近几年的实地调研和座谈，普遍反映国企机制“不活”的问题仍大量存在，在政企关系方面尤为突出。目前，国有企业的财务、分配、人事等再现“九龙治水”状态，企业在用人、分配、经营决策方面自主权越来越小，心有余力不足。③

　　第一，企业领导任用问题。国有企业干部的任期规定过死，调动频繁，不利于企业竞争力的形成。经验说明，一个企业核心领导团队的形成、企业经营管理机制的完善，一般需要5年以上。选准了领导班子就要给他们时间，让他们有责任心和长期打算。企业干部硬性退休的规定值得研究。人才是企业竞争力的基础，尤其是企业管理和技术骨干。一般而言，一些企业家和专家在60-66岁时经验和能力处于巅峰期，几十年培养起来的高级技术人才（如精密机床制造、关键零部件制造的技师）到点退休，往往被私企或外企挖走，为竞争对手效力。优秀的企业领导人过早离职，更可能导致“人存事兴，人亡事废”。

 　 第二，企业的工资决定权上收。现国企分配制度简单对照行政系列，和全国各行业平衡，企业激励机制无法按市场规律实施。激励机制不到位，能干的、贡献大的员工的积极性调动不起来，人才流失现象突出。

　  第三，投资自主权受限。重大投资决策须层层上报请示批复，但商机稍纵即逝。如无锡某民营企业为学习航空发动机关键部件的制造技术，出高价从国外聘请技术团队。“这种事国有企业机制不允许做，谁能说清楚花这笔钱干什么用”。

    第四，国企税费负担偏重，承担更多的社会责任。国企占经济总量约20%，上交税金占全部税金的38%；就企业上交税费占企业毛利的比重看，国企为60%，私营和外资企业在30%-35%；2014年规模以上工业企业每100元主营收入纳税率，国有工业企业为8.53元，私人企业3.02元，外资企业为3.03元，国有工业企业税负为其他企业的2.6倍。①

　　第五，多头监管。政府各监管部门互不协调，各部门规定常不一致，企业无所适从。加强监督是为防止国有资产流失，但也要尊重市场规律，分清企业开支合理与不合理的界限；企业技术创新投资要冒风险，对企业经营合规的要求和做大做强国企的目标应该是一致的。严格监管如果导致企业缩手缩脚、失去进取精神，就违背了监管的初衷。国企领导感慨“做对100件事，错了一件就是功不抵过”。需要形成协调一致的企业纪律检查办法，包括企业创新的容错机制。建议管理部门对国有企业的管理，注重对企业关键事务的指导，特别是对领导班子和“一把手”的指导。

　　领导班子是决定企业成败的第一位因素

    在完善企业治理结构和改进体制机制中，对国企领导班子的建设应给予高度重视。企业领导班子，特别是企业“一把手”的素质和能力，决定了企业经营管理的水平和发展潜力。

    好的机制、体制给人们提供了一个规则平台，企业的运作和发展，兴盛或衰落，是企业的领导和职工在这个平台上发挥主观能动性的结果。在同样的体制下，企业的经营绩效往往很不相同。业内资深人士早就指出“成也领导，败也领导，一个企业的兴衰，内因是起主要作用的，外因仅仅是条件”。① “一个成功的企业背后必然有一位优秀的企业家，一个蹩脚的经理人很容易就会搞垮一家企业”。②

    现代大企业的所有权和经营权是分立的，企业管理的核心在于把合适的管理人才放在合适的位置上。高素质的企业领导人是稀缺资源。国有骨干企业承担产业技术升级或国家战略任务，对企业领导者的选择使用正确与否，不仅关系企业的命运，更可能牵动全局。这是深化国企改革的一个重要问题，值得高度重视。按现行体制，国有企业的主要领导人由组织部门任命。组织部门对国企干部的选任，标准掌握是否准确，任免、考评体制是否合理，用人是否得当，关系到国有经济事业的成败。

    业内有人指出，济南二机床的经验难复制，难在选人，难在给优秀的企业领导人充分施展的空间。国企领导人要忠于国家和人民的托付，要懂得市场、懂得专业知识、具有领导能力。“有德无才难成事，有才无德办坏事”。领导能力是在长期实践中锻炼出来的。十九大报告要求“注重在基层一线和困难艰苦的地方培养锻炼年轻干部”，企业干部的选拔应注重工作业绩和实际能力，不应过分强调学历或招聘考试。

    发现“千里马”不易，当“伯乐”更不易。管理国企干部的部门和人员要懂得企业、行业和市场，最好有企业工作经验。监督考核要正确掌握政治标准和专业标准，不徇私情、一碗水端平。干部管理机关的工作水平，直接决定着企业的命运。中央有关文件要求充分发挥国企党组织的政治核心作用，抓好党建工作。习近平同志说过，要“深入整治选人用人不正之风，坚持正确用人导向”。③在加强国企党建的同时，也应该加强管理部门的作风建设。

关于产业政策的若干思考

    中观管理机制亟待健全

    我国国企在工业中的分布主要存在两种情况：在能源资源、冶金、化工、电力、军工等部门，大型国企占主导或绝对优势地位；在机械电子等高度竞争行业，行业集中度低，国企比重小。

    在40年改革进程中，工业管理机构经历了多次变革。自2003年国家经贸委撤销后，国有工业企业按照资产的归属，由国资管理部门行使出资人职权，各行业协会协调行业内各种所有制企业。就机械行业来说，各细分子行业的行业协会职责，主要是统计、调研、监测、协调、建议，对企业的指导或约束作用十分有限。

    我国国情决定，政府的职责除宏观调控、市场监管、提供公共产品之外，必须具备中观经济管理的职能，如指导行业发展规划的制定与贯彻，推动产业技术进步，以及具备一定的资源调配能力。我国很多重大技术装备创新工程，从立项、研制、投产到进入实际运行，没有权威机构的指导和协调是做不到的。产业政策的落实总要涉及具体企业，如何把握选择的原则（国籍、所有制、规模、技术能力等）是绕不开的问题。

    要重视改革开放中的产业安全问题

    我国的对外开放，有效地促进了国内企业竞争力的提升，同时也加剧了对弱势企业的淘汰。

　　世纪之交，一些地方政府曾通过引进外资“战略投资者”推进国企改制。一批装备制造排头兵企业被跨国公司并购，使得企业多年积累的技术能力顷刻散失，或为国际竞争对手借机利用。国家设立了产业安全审查机制后，情况有所好转。

    就机床和重机行业看，两个行业利润率偏低，但不少企业是行业的骨干，有的承担着国家战略任务。如果这些企业在改革中被当作包袱“甩”掉，我国产业安全将受到严重威胁。实际上，这类令人痛心的案例反复上演。

    客观地看，我国制造业各子行业目前的竞争实力和国际巨头相比还有很大差距。要全面推进产业升级战略，必须确保本国产业的自主性，其前提是必须保有本国资本的控股地位，如此方能确保可控性和可动员性，自主创新才有可靠的平台。从执政基础、产业安全和国防安全的角度看，装备制造业的核心部分，不能放弃国有企业的主导地位。

　　我们切不可“为改而改”，在改革中将行业精英、国之重器丢弃。国家只要放弃骨干企业的绝对控股权，企业就不再具有承担政治责任或社会责任的义务。要按照（2015）22号文件规定，“坚持因地施策、因业施策、因企施策，宜独则独、宜控则控、宜参则参，不搞拉郎配，不搞全覆盖，不设时间表”。

　　对承担国家战略任务的装备类国企的实际困难给予关注

　　装备制造本身是资本密集型低利润行业，其中国有企业的人员费用和税费负担高于私营企业；重机行业的国企因承担重大加工任务，需投巨资配齐加工设备，其资产效益必然低；一些自行研制的、具有战略意义的重大加工设备（如重型锻压机），因加工对象是国家重点战略产品，任务不饱满，研制成本和运营成本很难收回。对承担这类国家任务的大型国有企业，应该给以一定的政策支持。

    要重视创新体系的建设

    “十一五”以来，国家提出实施创新驱动战略、提高自主创新能力，在推动装备制造业优化重组、项目支持和推动科技进步方面给予许多政策支持。

    《2006-2020国家科技发展纲要》的“04专项”是专门支持高端机床及关键零部件的科技专项。“04专项”取得了可喜的成果，不过在实施中还存在一些问题。例如专项承研企业实现局部技术突破之后未能有效推广。其根本原因是行业共性技术研究机制缺失，产学研合作效果不理想。在科技体制改革中，原各工业部属几百家科研院所改制为企业，其初衷是将其推向市场、消除科研经济“两张皮”现象、推进技术成果的产业化应用。但这一改革的负面效果是，原有工业行业科技服务体系（应用基础研究的研发推广、共用设施、科技情报、标准、认证、行业经济研究）被打散，原有科研成果积累中断，产学研联合研发和新技术推广失去依托平台，一些薄弱环节久攻不克。

　　当代装备制造业的科技创新，需要多学科的联合（先进设计、智能仪器仪表、加工工艺、控制等），单个企业很难全部覆盖。机械行业企业普遍偏小，研发实力不足，迫切需要科技支持，特别是应用型科技的支撑。企业和院校或科研院所的合作多不理想。一些企业投巨资自建科研机构，但规模和知识有限。如产品设计的数字建模仿真系统技术、经验参数、数据库等短板无法解决；材料、仪器仪表等基础条件的科研水平差距甚大，需要企业投入巨资、多年坚持。这也是装备制造业“重整机、轻零部件，重有形产品、轻软件、轻共性技术基础研究”这一老大难问题的原因之一。

　　总之，重视对共性技术的支持和推广，是提高工业整体素质、提高自主创新能力的基础。许多国家都建立基础共性制造技术研发机构。例如德国弗劳恩霍夫协会，是欧洲最大的非盈利性工业应用研究机构，职责是做共性技术研究，开发新技术或系统解决方案。它介于大学和大企业之间，是推进应用技术研究成果向企业（特别是中小企业）转移的平台，研究范围涵盖几乎所有工业部门。德国对工业共性技术研究的重视，是保持其工业强国地位的重要因素，非常值得我们借鉴。

    产业优化升级政策应该是一个体系

　　国家出台了很多振兴装备制造业的政策。目前，业内的意见集中反映在市场问题上，例如对进口设备（含零部件）多年实行免税政策，放任外资竞争对手在华投资。我国装备制造业已经进入世界“第二方阵”，不过在多数高端领域，产品质量、性能和服务水平还有相当差距。而同时，国内市场对西方装备产品的信赖（包含盲目崇拜的成分）一时难以扭转。

    这种情况在重大工业设备方面尤其突出。国内用户不愿用国产设备，国家支持研发的新产品拿不到订单，高端市场被国外产品垄断。用户对国产新产品的性能和可靠性缺乏信任，而没有使用方的检验，设备制造企业就得不到改进完善的机会，进而形成“怪圈”。市场信任的障碍冲不破，产业升级就举步维艰。

　　当前国内装备行业产能过剩，导致国内企业处于不利地位。设备购置招标歧视国产装备，导致竞相低价竞标；甚至对技术相当成熟的国产设备也设定苛刻招标条件。舆论方面，对外国产品的缺陷有意隐瞒，对本国产品则百般挑剔。业内专家呼吁：对于装备制造业的支持，给钱不如给政策，给政策不如给市场，说到根子是给订单。在设备进口优惠政策下，国内高端设备的订单很难拿到，再说要做大做强也是无米之炊。这是现实工作中的切肤之痛。培育持续稳定的、公平规范的市场，是当前的迫切问题。

　　要突破这一“怪圈”，既要发展公平竞争的市场、促进企业奋发自强；而国家的产业政策应该在“供给”和“市场”两个方向发力：既在重点领域加强科技创新，也要鼓励国内用户采用国产装备，国家重点项目的设备采购要向国内重点企业倾斜。对不同的细分行业，可根据实际市场情况采取有区别的政策。

    一般来说，后进国家的产业升级必须克服两个根本障碍：技术差距以及先进国的强势竞争和垄断。后进国家在贯彻发展战略的各方面，需要有内在逻辑一致的政策思路，关键是处理好开放性和自主性的关系、政府干预和微观活力的关系。

发展模式转型和产业升级，国内企业必须作长期艰苦的努力。改革要服从发展大局、要兼顾社会公平（正确处理改革-发展-稳定的关系），开放也要服从发展大局，服从国家安全利益（正确处理开放-发展-安全的关系）。要在科技政策、产业政策和市场政策方面进行通盘统筹和配套。

                           （编辑  宋斌斌）

中国医药集团有限公司（简称“国药集团”）是中国规模最大、产业链最全、综合实力最强的医药健康产业集团，是一家处于完全竞争性领域的央企，在药品分销、医药零售、生物制品、医疗器械配送、化学试剂、医药工程设计、医药会展、麻精药品等八个领域实现行业第一。

2013年，国药集团在中国医药企业中率先进入《财富》世界500强；2017年，国药集团的营业收入已经超过3500亿元，位列世界500强企业榜单第199位，至今仍是唯一一家进入世界500强的中国医药企业。

近年来，国药集团的影响力不断提升，不仅规模、效益和综合实力保持国内医药行业领先地位，连续第四年度获得国务院国资委“中央企业负责人经营业绩考核A级企业”，而且以“关爱生命、呵护健康”为企业核心理念，积极履行央企的社会责任，长期承担着国家抢险救灾药品、生物制品、中药材、医疗器械的中央储备和紧急调拨、供应任务，为保障人民的生命安全与社会稳定发挥了重要作用。

国药集团成立20年来，从一家资金短缺、历史包袱沉重、曾经陷入经营困境的传统国企，快速成长为理念先进、治理规范、引领行业的新型国企，混合所有制是其转型的关键。近年来，国药集团成功探索并实践了混合所有制改革，使央企实力与民企活力得到有效结合，走出了一条创新发展的成功之路。

探索发展混合所有制经济

国药集团的诞生与发展，是与我国医疗卫生体制改革、国企改革乃至整个改革开放的大潮密切相关的。

脱胎于计划经济，与机构改革同行

1998年，我国发生了很多对后来影响深远的事情，政府机构改革和国企三年脱困也在其列。

1998年的国务院机构改革，是改革开放以来进行的第四次政府机构改革。改革旨在转变政府职能，实现政企分开，将政府职能定位于宏观调控、社会管理和公共服务，向企业及中介组织放权。为此撤销了几乎所有的工业专业管理部门。

伴随着大刀阔斧的机构改革，原来的行业管理机构纷纷“变身”，国药集团也在这一轮机构改革中应运而生。1998年11月，中国医药（集团）公司、中国医药工业公司、中国医疗器械工业公司、中国医药对外贸易总公司与原国家医药管理局脱钩。这4家企业以中国医药（集团）公司为核心，合并组建了一家新的大型国有企业，更名为“中国医药集团总公司”，划归中央企业工委直接管理。2017年12月，国药集团完成了公司制改革，正式更名为中国医药集团有限公司。

国药集团前身为中国医药公司，成立于1950年8月，当时是全国医药商业的行政主管单位，承担全国重大灾情、疫情、事故的急救供应工作。因而，国药集团可以说是带着医药商业流通的历史基因。

在计划经济年代，中国医药公司作为行业主管单位，建立了“统一规划，一、二、三级批发层层下达指标，层层调拨”的药品流通体系。至1984年，全系统有北京、上海、沈阳、天津、广州共5家一级采供站，1000余家地市二级站，3000余家县域三级站。通过这套三级医药批发网，将有限的药品在全国范围内实现较为合理的分配，使城乡医药供应初步得到保障。

然而，计划体制下的药品流通体制也在运行中暴露出一些问题：如药品周转慢，流通时间长；部分药品价格调整不及时，比价不合理，造成药品产销脱节；由于三级批发体系中的企业受行政性指令的驱动，缺乏风险意识、成本控制和有效的激励约束机制，造成较大浪费；等等。

1984年，国务院政府工作报告提出，“把原有的按行政区划、行政层次统一收购和供应商品的流通体制，改变为开放式、多渠道、少环节的流通体制，形成城乡畅通、地区交流、纵横交错、四通八达的流通网络，发展社会主义统一市场”；要求冲破一、二、三级批发的框框，“所有批发企业都应办成自主经营的经济实体，相互之间是平等的经济业务关系”。同年，全国各地开始推进医药流通体制改革，批发站下放到市，同市一级批发公司合并，组成一套批发公司。打破固定的供应区域、批发层次和封闭的经营模式，采取开放式经营，择优选购的经营方式。国营商业企业逐步向独立的市场主体转变。

医药流通体系放开后，医药流通领域的市场因素迅速增加，给企业经营带来了活力。然而，流通秩序混乱的矛盾也日益突出，“百业经药”的局面愈演愈烈，市场上出现了各种不正当和不规范的经营行为，制售假药屡禁不止，伪劣药品充斥市场，严重影响人民群众的生命健康安全。据不完全统计，1990年，全国从事医药批发的企业共有33857家，较20世纪80年代初期的2253家增加14倍多。其中，集体和个体批发企业就有22003家，占了65%。上世纪90年代初，国家开始逐步规范医药市场行为，加强治理整顿，但医药流通领域的混乱局面仍未得到根本好转。

当时药品市场状态可概括为“多、小、散、低”。过去的药品调配体系及业务被取消后，各级医药公司或下放地方或改制，留给国药集团的几乎是一个“空壳”。1998年国药集团正式成立时，总资产仅有34.59亿元，年销售总额52亿元，利润总额仅9200万元，在国内市场占有率不到1%。与当时活跃在市场上实力雄厚的跨国公司和经营灵活的民营企业相比，国药集团没有明显竞争优势。

在这种内忧外患的环境下，国药集团开启了发展混合所有制经济的探索之路。

市场逼出来的混合所有制

为了从总体上解决医药流通中的问题，1996年，国家医药“九五”计划和1997年《中共中央、国务院关于卫生改革与发展的决定》都提出要加快医药商业流通体制改革。1999年，国家经贸委下发《深化医药流通体制改革的指导意见》，把适应社会主义市场经济“调控有力、管理科学、统一开放、竞争有序”的医药流通新体制作为改革的总目标，通过国有医药流通企业的“三改一加强”，逐步实现医药经营集约化、流通网络完善化、流通手段现代化和市场机制健全化的战略性变革。

在这一背景下，国药集团积极行动，完善医药流通网络。2002年，集团销售额虽然超过100亿元人民币，可利润只有5000万元，净资产只有5.24亿元，经营状况已经步入险境，更谈不上拿出资金来建设流通渠道。国药人意识到，要想在竞争激烈的医药市场上生存发展，必须在体制机制上大胆突破，探索一条快速发展的道路。

为充分适应市场竞争和解决发展资金问题，国药集团作为主发起人，以特殊药品等优质核心业务经营成立了“国药股份”，争取上市。2002年11月，国药股份在上证交易所成功发行人民币普通股5300万股，募集资金25263万元，为下一步市场拓展及时提供了资金支持，为医药商业板块的终端突破、及日后一系列重组改制打下了良好基础。自此，国药集团从单纯的内生式增长走向资本市场，开始利用资本手段扩张发展。

在国药股份上市的同时，原中国医药（集团）公司所属的上海公司、上海化试公司、广州公司、天津公司、北京采购供应站等14家子公司及其附属企业、本部非药品经营的资产均被剥离。一边是医药流通行业“多、小、散、低”，亟需大企业出面重组整合；一边是国药集团上市后的存续资产，缺资金、缺机制。如何盘活存续资产，如何抓住行业发展机遇，成为摆在集团面前的一个新课题。

国药集团决定引入战略投资者。此时，复星医药看到了国药集团的品牌优势和团队优势，于是双方一拍即合，达成合作意向。

2003年1月16日，国药集团医药控股有限公司（简称国药控股）在上海正式挂牌。该公司由当时的中国医药集团总公司与上海复星高科技集团有限公司合资组建，注册资本10.27亿元。根据协议，中国医药集团以旗下的固定资产投资，拥有国药控股51%的股份，而民营企业复星集团以资金进入，拥有49%的股份。

通过国企平台对接民企机制，传统国有企业的诚实守信、规范经营精神以及长期从事医药流通的专业素质，和民营企业追求效率、追求股东回报的要求相互结合，公司在决策机制、市场意识、管理模式、激励机制等方面有了质的飞跃，国药控股实现了超常的发展。2003-2008年，实现了销售收入582%、净利润5986%的增长，成为国内医药流通第一品牌，为日后实现药品流通业务和物流网络全国覆盖及海外上市奠定了坚实的基础。

央企联合重组，走向科工贸一体化

2009年，国药集团领导提出了“先发展壮大物流分销事业，再以终端拉动上游，最终形成科工贸一体化企业”的战略发展思路，集团再次抓住了国资委推动央企重组的历史机遇，进入了发展的新阶段。

2003年，国资委下文批准中国药材集团并入国药集团，使得集团的医药产业链进一步完善，拥有了中药业务。2009年，国药集团为向上游延伸，将目光投向了同为央企的中国生物技术集团（简称中生集团）和上海医药工业研究院。中生集团专门从事生物制品的研究和生产，技术力量雄厚，提供了全国80%的一类疫苗和绝大多数血液制品。上海医药工业研究院则是我国医药界唯一的大院大所，一直是我国医药行业的技术创新基地，旗下有多个制药公司，是我国医药行业内应用研究能力最强的科研机构之一，为中国化学药行业贡献了约50%的技术来源。

在国资委的支持下，2009年国药集团与中生物集团联合重组；2010年上海医药工业研究院并入国药集团；中国出国人员服务总公司也在当年并入，进一步加强了国药集团国际化经营的能力。一年多的时间内，国药集团顺利完成了这4家央企重组整合，被国资委领导誉为“合心、合力、合作”的典范，实现了资产的联合、管理的整合、文化的融合。央企“四合一”重组为国药集团奠定了科工贸结合的基础，使得国药集团成为国内医药大健康产业链最全的企业，开启了跨越式发展的新征程。

今天的国药集团，已经构建了集研发、制造、物流分销、零售连锁、医疗健康、工程技术服务、专业会展、国际经营、金融服务等为一体的大健康全产业链，旗下拥有900余家子公司，还有国药控股、国药股份、国药一致、天坛生物、现代制药、中国中药6家上市公司，员工总人数达11万人。作为大型医药健康产业集团，2013-2017年，国药集团连续进入世界500强。其规模、效益和综合实力持续保持国内医药行业领先地位。

用混合所有制推动“以贸做大、以科做强、以工做优”

2009年以来，国药集团确立了“建设涵盖医药行业全产业链、具有行业带动力和国际竞争力的大型医药健康产业集团”的目标和“以贸做大、以科做强、以工做优”的战略发展思路。在这一战略指引下，国药集团首先全面加速医药流通资源整合和全国网络布局建设，打造了国内一流的现代医药物流运营平台，确立了医药流通领域优势；其次，整合化药、生物医药、中药三大研发体系，构建“三位一体”科研管理模式，实现研发资源的综合利用和协同布局；再次，加快工业资源整合，进一步清晰集团工业板块发展路径，全面推动集团由传统商贸型企业向“贸科工”协同发展的创新型企业转型。混合所有制在其中发挥了重要作用。

“央企市营”，推动以贸做大

2009年国药控股上市以前，国内医药流通领域共有1.3 万余家医药批发企业，其中80%以上企业的经营规模低于1 亿元，前3家企业（国药、上药和华润）所占市场份额之和仅为20%左右。而在美国，三大医药批发企业麦克森(MCK)、卡迪纳(CAH)、美源伯根(ABC)，占据了超过90%以上的市场份额。国家希望能有一个国家级的医药配送系统，打破医药销售“多、散、乱”的局面。时任国务院总理温家宝在《政府工作报告》中提出，要推进基本药物集中采购和统一配送，这为国药集团建设覆盖全国的医药配送体系提供了政策性支持。

2009年9月，国药集团推动国药控股在香港上市，成功融资100亿港币，为国药集团医药商业流通板块的持续快速发展提供了动力，为网络快速扩张、抢占终端市场、形成覆盖全国的医药流通网络奠定了基础。国药控股上市后，在原有重点地区将市场做强的基础上，对全国范围的医药流通资源逐步进行兼并重组，实现了全国医药分销市场的全覆盖。

国药集团在兼并重组医药流通资源时，采用“央企市营”的模式。用被重组企业的话来说，就是“红帽子（进入央企）”加股权的混合所有制模式。股权安排是留给创始人30%的股权。这种模式受到许多药企的欢迎，重组工作顺利进行，遍布全国的国药网很快就建立起来，在290个地级市建立了网络，覆盖了除台湾之外的全国各省份，在一些大的县级市也设立了配送企业。

    经过多年发展，国药集团由一家区域医药商业企业成长为国内最大的药品和医疗器械分销企业。全国性商业网络覆盖31个省市自治区、1.4万家医院及12万家小型医疗服务机构，市场占有率达20%以上。集团还拥有包括“国大”、“金象”、“大德生”、“天益堂”等品牌在内的4400多家零售连锁药店，覆盖全国60多个大中城市，成为国内最大的医药零售运营商。

国药集团通过发挥技术、规模、资本、品牌等优势，依靠资本运营，持续优化市场存量，带动了整个医药行业逐步走出“多、小、散、低”的状况，大幅提高了行业集中度。

搞活机制，实现以科做强

国药集团作为全国最大的医药产业集团，其广阔的分销网络和强大的生产能力是毋庸置疑的，但与国际上知名的跨国公司相比，其产品研发能力还很弱。拥有强大的医药研发能力，一直是国药集团的强烈愿望。

2010 年11 月，国药集团重组了上海医药工业研究院和四川抗菌素工业研究所，以前者为主成立了“中国医药工业研究总院”。新成立的研究总院打造了从基础研究、应用研究和成果产业化一体的科技创新平台。2010年和2011年，国药集团分别向两家海外跨国公司以1000 万美元和600 万美元的作价出售了两项技术。对于我国长期从国外进口购买技术而言，这是一项具有重大意义的突破，标志着我国在医药科研领域的国际竞争力进一步加强。

生物制药方面，以中生集团为生物药研发主体。该公司拥有831人的研发团队，其中包括1位中国工程院院士、1位国家“863”疫苗领域首席科学家、13位国家药典委员会委员在内的100多位高级专家。公司以4个国家级技术中心为依托，带动公司进行新型疫苗、联合疫苗、多糖蛋白结合技术类疫苗等生物制品的研发，承担了国家863计划、科技支撑计划、重大新药创制、传染病重大专项等多项重点攻关项目，持续推动了行业技术进步和产品革新。近年来，中生公司年均科技投入接近业务收入的11%，科技创新取得了重大进展。公司拥有320个生产批件，其中新药证书81个；取得国家级奖项27项、省部级奖项61项，拥有专利161项。其中，李秀玲研究员主持近10年研发成功的肠道病毒71型灭活疫苗（EV71灭活疫苗），能够有效降低我国儿童手足口病的发病率，具有完全自主知识产权，获评国家一类新药。

在现代中药领域，国药集团则以中国中药为平台，加大中药相关领域的研发。

目前，国药集团持续完善医药研发体系，强化科技创新顶层设计，依托化学制药、生物制品和现代中药三大研发中心，形成了开放式的“产学研”联盟，不断加大科研投入，积极探索完善科技创新体制机制，使集团科技创新体系更好地为集团工业快速发展提供科技支撑。

主动混合，达成以工做优

在医药工业领域，国药集团有计划、有步骤、有选择地引入非公资本，构建了化学制药、生物制药、现代中药三大工业体系，实现了产品线对重点治疗领域的全覆盖，成功地推动了集团从医药商贸“一业独大”的发展模式转向贸科工一体化、研产销互动的完整产业体系。

以中国中药为例。2013年国药集团并购重组了香港红筹上市公司盈天医药（现更名为“中国中药”），该公司由民营企业转变为国有控股，民营股东和公众资本参股的混合所有制企业。重组后，中国中药完善了公司治理机构，规范管理制度，董事会仍聘任民营股东担任高级管理人员。中国中药作为国药集团中药产业的资本运作和产业发展平台，成功实施了对同济堂药业、天江药业等知名中药企业的收购。营业收入由2012年的10亿元增长至2017年的83亿元，产品线涵盖中药材、中药饮片、中药配方颗粒、中成药、中医药大健康等现代中药全产业链，一跃成为国内最大的中药生产企业之一。公司股价亦由收购时的1.7港元/股上涨至7港元/股，国有权益大幅增值。

中国中药努力推动中药现代化。一直以来，煎药难是制约中药产业发展的因素之一。中国中药旗下的天江药业原研的中药新制剂——中药配方颗粒，使这一行业难题迎刃而解，打开了中药产业发展的新世界。目前，中药配方颗粒不仅覆盖全国，还走出国门，远销美国、加拿大、澳大利亚等30多个国家和地区。

在化学制药方面，国药集团已成为国内第四大化学制药生产企业，产品线涵盖抗肿瘤、心脑血管、抗感染、麻醉精神等广泛的治疗领域。在现代中药板块，国药集团打造了一条包含中药种植、科研、生产、销售的完整中药健康产业链，生产900多个成药品规，15个中华老字号品牌以及4个非物质文化遗产产品，快速成长为国内最大的中药研发生产企业和中药配方颗粒生产企业，其中中药配方颗粒的市场份额超过50%。在生物制药方面，中国生物技术股份有限公司覆盖人用疫苗、血液制品、医学美容、动物保健、抗体药物、医学诊断六大生物制品领域；其中人用疫苗尤为突出，是中国最大、全球第六大人用疫苗研发生产企业，人用疫苗可年产50种，年产量超7亿剂次；公司一类疫苗产品覆盖了国家免疫规划所针对的全部15种疾病，市场占有率高达80%。

混合所有制的真谛在于转变体制机制

截至2017年末，集团混合所有制企业户数已占集团企业总户数的90%，混合所有制企业的营业收入、利润、资产总额对集团的贡献率均达到85%以上。与成立之初相比，到2016年，国药集团营业收入增长了60倍，利润增长了146倍，市场份额由不足1%提高到18%；国药集团用国家累计投入的64亿元国有资本金，带动了1000亿元所有者权益，撬动了2800亿元的总资产，国有资产增值了6.7倍，显著放大了国有资本功能。同时，国药集团借助于混合所有制，成功打造了“国家药网”，承担了国家抢险救灾药品、生物技术产品、中药材、医疗器械的中央储备、调拨和供应任务，在国家防病治病、保障国家公共卫生安全和人民健康方面发挥了重要作用，为我国医药卫生体制改革、药品监管政策实施做出了积极贡献。

在其混合所有制的发展历程中，国药集团不仅“引进来”，引入了战略投资者，如引入复星集团等，而且主动“走出去”，对发展潜力大、成长性强的民营企业积极开展并购整合。在完善产业布局、实现外延式发展的同时，国药集团组建国有资本控股、原民营股东参股的混合所有制企业，充分发挥国有资本的管理、品牌、资金、供应链等方面的优势和民营股东的本地经营优势，把内部机制和外部监管有效结合起来，让所有者、经营者的利益和公司的效益紧紧捆绑在一起，实现了各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。通俗而言，就是“国企的实力+民企的活力=央企的竞争力”，其核心则是体制机制的转变。

坚持相互认同，实现不同所有制的水乳交融

国药集团发展混合所有制不是搞“拉郎配”，而是自愿开展合作，合作的前提是双方的相互尊重、相互认同。这种认同既包括双方在发展战略、发展前景上的一致认同，也包括国企对民企的市场策略、运营能力、管理团队的认同，以及民企对国企综合实力、规范管理、国企文化、党建工作的认可。国药集团秉承了“发展战略认同、资本层面协同、经营理念一致、管理团队精干”的原则，高度重视与非公资本合作方在企业发展战略和管理文化上的协同性。在并购地方民营企业时，一般在当地排名前几位的民营企业中进行筛选，首先考量合作方的经营实力、经营策略、市场定位是否符合本集团的发展战略以及能否形成业务协同或互补；在此基础上与合作方就企业发展方向、双方股权比例、权限划分、人员安置等方面进行充分沟通，特别是针对双方在体制、管理、文化上的差异进行坦诚的交流。当双方取得相互认可，达成了共识，才会开展实质性的工作，为并购后的企业顺利进行管理整合和文化融合扫清思想障碍。这样就有效避免了因股东间的“同床异梦”给企业带来制约和束缚，防止“混合”变成“混乱”。

充分发挥民营股东作用，保持企业发展的内生动力

在混合所有制改革的过程中，国药集团“把民企当作‘战友’而不是‘陪衬’”。在投资并购地方民营企业时，为了保留和发挥民营企业家的作用，采取了“我中有你、你中有我”的弹性持股机制，即在保持控股地位的前提下，往往留给民营股东一定比例的股权，或是通过交叉持股的方式，将一部分国有股权置换民营股东股权。同时，继续留用有能力、有业绩、有干劲的民营股东和原经营团队，吸引其成为职业经理人。这样稳定了重组后的企业，将民营股东的利益和企业利益紧密结合在一起，使企业发展充满内在动力。目前，国药集团混合所有制企业中担任总经理的人员，近1/3由民营股东推荐人选担任，民营股东在推动国有经济发展中发挥了重要作用。

保证各股权资本决策的话语权，建设规范的董事会

混改后各方能否融合，能否真正“拧成一股绳”，决定了企业混改的效果与质量。国药集团认为，坚持股东间相互尊重、平等合作、互利共赢的价值观，保证各股权资本决策的话语权，是各方融合的基础。将国有企业的政治定力、管控能力、品牌效力与民营企业的市场潜力、逐利动力、机制活力有机结合，充分放大股东价值，才能实现健康快速发展。

为此，国药集团一直在探索完善有效制衡、平等保护的法人治理结构。国药集团在子公司层面都建立了规范的董事会。为确保董事会规范运作、真正发挥的作用，国药集团不断在加强各级董事会运作制度建设上下功夫。建立健全了董事会议事规则，明确了董事职责和履职程序，提高董事会决策质量和效率，确保董事会各项决策得到有效落实，形成对市场的快速响应机制。

在涉及企业发展战略、业务拓展、机制创新等方面，董事会上各方派出的董事要在董事会上充分沟通、讨论，绝不因控股地位忽视或侵占其他股东权益。

坚持“英雄不问出处”，市场化选聘干部

一方面，国药集团坚持“英雄不问出处”，管理者可以来自国有企业，也可以来自合作股东方推荐，还可以来自人才市场。目前，国药集团混合所有制企业中担任总经理的人员，64%由国药方推荐人选担任，29.4%由民营股东推荐人选担任，6.6%由社会化选聘的职业经理人担任。

另一方面，国药集团树立了“能者上、平者让、劣者汰”的用人导向，着力打造了一支引领国药发展的好干部队伍。目前，国药集团各级公司已逐步建立起260余人的职业经理人队伍，选聘过程坚持竞争择优，其选拔、任用、考核、激励方式都参照市场化的方式进行管理。国药集团自实施四家中央企业重组以来，已对两名不能胜任工作的子公司主要负责人解除了聘任；三家二级子公司因资产重组而降为三级子公司，所有高管均不再由国药集团总部管理。2014年以来，国药集团各级公司共有159人被降职聘用，其中选聘的经理人中已有48人因未达到约定的业绩水平被解聘，真正实现干部能上能下。

完善激励约束机制，有效调动全员积极性和创造性

国药集团高度注重人力资本激励，加大按管理、知识、技术等要素参与分配的力度，对核心人才、技术骨干等实施多种中长期和短期激励方式。例如，集团所属上海天伟生物制药有限公司，是在上海医工院生物制药部一个课题组的基础上，于2001年成立的科研型企业，科研团队骨干作为自然人持股45%。由该公司核心技术成果转化的产品，在国内外市场处于优势地位， 2015年实现人均创利115万元。集团所属国药控股于2016年7月，经国务院国资委批准，实施了限制性股票激励工作，以中长期优秀业绩作为获得激励收益的前提条件，从时间约束、业绩约束和持有约束三个方面形成和强化相应的考核约束机制。2017年6月，国药控股完成了股票建仓工作，实际授予175人，授予总量657万股，成为国资委批准推进混合所有制改革后，第一家正式实施的H股上市公司，迈出了管理者中长期激励的改革步伐。

充分发挥公众资本在发展混合所有制经济中的作用

国药集团高度重视公众资本对放大国有资本功能、规范企业运营、提升经营管理水平的积极作用，大力推动具备条件的企业赴境内外上市。在确保国有控制力的前提下，推动上市公司开展多种方式的股权融资，形成以业绩增长推动市值提升，以市值管理助力持续融资，以募集资金驱动企业发展的良性循环。

目前，国药集团拥有6家境内外上市公司，凭借优异的业绩表现和良好的市值管理，“国药系”上市公司成为医药板块的行业标杆之一，以有限的国有资产撬动近2000亿元社会资产，发挥了中央企业在医药健康行业的影响力和带动力，为中央企业积累了良好的资本市场声誉。

以国药控股为例，2009年9月国药控股登陆香港联交所主板，募集资金超过100亿港元，成为近年来全球生物医药行业发行规模最大的企业之一。

展望未来，国药集团将进一步深化改革，继续探索和发展混合所有制经济，朝着“中国领先，国际一流”的目标扎实迈进。

                                 （编辑  季节）

2016年，福耀玻璃董事长曹德旺在一次接受采访中谈到中美两国企业税的对比，认为中国制造业的综合税负比美国高约35%，由此税务话题成为网上关注的一个焦点。以后也有人对比了中美个人税，认为中国个人税也比美国高。去年，演员范冰冰偷税漏税事件引起了广泛关注和公众愤怒。美国总统特朗普实施减税政策后，许多中国经济学者认为，中国也应该减税。应该怎样看待中美税负比较和怎样进行税收改革，成为中国经济的一个重要话题。

税收改革的前提和标准

任何关于税收的讨论都应该明确两个前提，一个是税收的目的是什么？另一个是和谁进行比较，也就是参照系。

税收是政府存在的基础，政府要向人民提供公共产品，即维护国家安全、国内秩序和提供公共基础设施等，同时提供住医教养等社会保障，也就是人民基本生活需求的延伸，这是现代经济的基本人权保障。另一方面，税收还要避免经济发展受到影响，努力实现公平与发展的平衡。为了实现公平与发展的平衡，不同发展阶段、不同文化历史背景的国家，都将根据本国的特点制定税收的平衡点。总体上说，发达国家的税收总额高一些，发展中国家税收总额会一些；在发达国家中，欧洲日本的税收总额高一些，美国则低一些。这些差别，一方面反映了不同国家对不平等程度的耐受度，另一方面也反映了不同国家政府的不同政治倾向。

税收的目的是实现公平与发展。在本文中，我们从收入不平等程度的分析入手，分析中国税收的公平问题。

中国改革开放40年经济发展迅速，可以说是前无古人。但同时，中国贫富差距迅速拉大，收入和财富的不平等达到了相当严重的程度。

从上世纪80年代以来，在新自由主义思潮和政策的影响下，发达国家和发展中国家都处于不平等程度不断加重、两极分化越来越大的状况。达沃斯论坛已经几年把不平等问题作为世界的头号问题提出。

我国总税负的状况

税收是调节不平等程度的重要工具。现今世界上绝大多数国家和地区都实行累进税，尽管有香港等极少数地区实行极不平等的平均税、且相当数量民众因收入太低而不交税。所以，世界上通行的税收原则是“损有余而补不足”。

公平是现代社会的基础准则。一种政治制度如果能够实现经济公平、社会公正，它就是合理的，否则就是不合理的。公平的税负主要体现在两个方面，一是总税负是否合理，二是税负结构是否公平合理。

我们先来看总税负的比较。

表1比较了美国和中国的国民经济总产值，各级政府的总收入、总税收、总支出、赤字和总债务水平。

表1 中美公共收入、支出、债务、赤字比较          金额单位：亿元人民币

数据来源：中国财政部网站2017财年数据；美国数据是2015年财年数据，联邦数据源自白宫预算办公室网站，州与地方政府数据源自城市与布鲁金斯学会税收政策研究中心网站。

              表2 中美公共收入组成结构比较          金额单位：亿元人民币

数据来源：中国财政部网站2017财年数据；美国数据是2015年财年数据，联邦数据源自白宫预算办公室网站，州与地方政府数据源自城市与布鲁金斯学会税收政策研究中心网站。

中国各级政府收入中84%来自税收，美国是80%，而联邦政府只有税收收入。中国财政总收入的非税收部分，主要包括国有资本经营收入和国有资源有偿使用收入（如土地出让金）。而美国的非税收入包括地方州府供水、供电、固废处理、下水等公共服务收入，地方政府收取保险公司、信托和卖酒店等的收入。

从表2可以看到，政府总收入占比国民生产总值，中国是29%，美国是33%，相差4%，和公共赤字差距一样。税收收入占比GDP，中国和美国差距为2%。但是美国的公共债务水平大大高于中国，中国占GDP的36%，而美国近120%。

所以与美国比较，无论政府总收入、总税收和总债务水平，中国都低于美国，而且总债务水平大大低于美国，仅为美国的不到1/3。所以，中国政府的收入、债务水平，总体上是健康合理的，无论是向下还是向上的调整，都存在着适当的空间。如此看来，中国税负水平基本是合理的。[1]

我们在发表于《经济导刊》2018年第12期的文章《健全和发展资本市场是中国经济的一个重大问题》中指出，中国和美国的总杠杆率（全社会负债/GDP）都是250%左右。上述数据进一步说明，我国非公共负债率过高，即商业银行贷款比例很高，非政府债券发行不足。相较于美国，我国银行系统承担了支撑经济发展的过重负担。在美国，支持小企业发展的联邦担保贷款是联邦财政支付，中国则是政策强迫国有商业银行承担低息小微贷款。这种状况往往带来了较大的系统性风险，非常值得政策制定者关注。

对比经合组织国家的税收占GDP比例，我国的税收负担还是比较合理的（见表3）。

表3  中国与美英法德日税收负担比较     金额单位：美元

数据分析来源：中国是财政部网站2017财年数据和国家统计局；美英日法德和经合组织平均值源自经合组织网站，税收占比GDP是2015年数据，人均税负担是2013年数据。

根据经合组织对全球80多个国家2015年的税收/GDP占比分析，50%的国家比值在20-35%之间，较低的比值存在于非洲、亚洲和拉丁美洲发展中国家。如刚果民主共和国、多米尼加、印度尼西亚、危地马拉和乌干达，税收占比GDP都低于15%。非洲大多数国家占比低于25%，平均19.1%。亚洲国家差别巨大，日本最高，印尼最低仅11.8%，马来西亚、菲律宾和哈萨克斯坦在15%-20%之间。拉丁美洲平均为23.1%，古巴最高为38.6%，危地马拉仅12.4%。经合组织35个国家，总税收占GDP的平均值是34%，最高的是丹麦45.9%，法国第二45.2%。其他国家排名：德国（37.1%）、英国（32.5%）、日本（30.7%）、美国（26.6%）、韩国（25.2%）、土耳其（25.1%）、中国（24.5%）、爱尔兰（23.1%）、智利（20.5%）、墨西哥（16.2%）。我国税负水平低于韩国和土耳其，仅高过爱尔兰、智利和墨西哥；人均税负则大大低于发达国家。

总体来讲，我国的税负水平是合适的，客观反映了我们处于发达国家和发展中国家之间的状况。未来随着经济的进一步发展，我们的税负比例也将进一步提高，接近发达国家的水平。

我国总支出状况

表4 中美公共支出结构比较                        金额单位：亿元人民币

数据来源：中国财政部网站2017财年数据；美国数据是2015年财年数据，联邦数据源自白宫预算办公室网站，州与地方政府数据源自城市与布鲁金斯学会税收政策研究中心网站。

在对比中美政府支出的情况之前，我们需要了解，由于提供服务的价格差距较大，在相同政府支出的情况下，政府支出接受价格较低的一方，受惠的群众反而可能更多，也就是效用可能更大。我们可以从几个方面来分析中美政府支出的情况：

在财政支出中，美国大大高于中国的支出项目主要有：国防支出，外交支出，教育支出，非社保基金的社保、就业支出，医疗支出，赤字。

有人仅看表面数字，批评中国政府的教育、医疗支出远低于美国，其实这是不对的。因为美国的教育、医疗服务价格远高于中国，有几倍到十几倍的差距；如果计入价格因素，中国教育、医疗支出所提供的效用，可能与美国差不多，或稍高于美国。从占GDP比例的角度看，由于中国GDP仅占美国的2/3，中国政府教育、医疗的支出并不能说是不合理的。但是由于中国人口众多，随着中国GDP的增长，适当增加中国政府在教育、医疗方面的支出，是社会公平发展的一个必然要求。

一般人对社保支出这一块会比较困惑，这是因为中美两国在社保支出上都是两笔账。

首先，美国有社会保障税（相当于中国的社保缴费），为个人工资的7.65%，同时企业按1:1也交一份社会保障税，被称为“工资税”，这笔费用与我们的社保基金一样是单列的。从今年开始，我国的社保基金也由税务部门征取。这项支出，中美都是全部公共支出的最大单项，几乎处于同一个水平（中国19%，美国20%），占中国GDP的6%和美国GDP的8%，美国稍高。如果计入价格因素，中国支出的效用会更高一些。

其次，非社保基金、由财政支付的社会保障和福利项目，中国占总支出的9.6%，主要是行政事业单位离退休、最低生活保障、退役安置、各种补助、抚恤金救助金等；而美国高达18%，包括退伍军人福利与服务、退休与残疾人福利、失业救济、食品与营养补助、住房补助、政府雇员退休金与残疾人福利等。

再次，中国有一些单列支出是美国所没有的，有一些支出中国高于美国，这些支出都有一定的福利性质。例如公共援助，住房保障，文体传媒，农林粮油，城乡社区，节能环保等等，加上这些项目并考虑价格因素，中国与美国的差距很可能并不大。同样，由于中国人口基数太大，随着经济的发展逐步提高总福利，也是公平发展的一个必然要求。

中国的国防、外交支出远低于美国，差距在4倍左右，这说明中国政府着眼于解决中国社会的内部问题，不想当世界老大。当然，由于价格因素，差距也没有表面上看到的那样大。显然保持当前的比例是恰当的。

支出占比中国高于美国的项目，除了上面列出的一些产业补贴和社会福利支出，主要就是科技研发，但正像沃顿商学院院长指出的，美国的庞大军费支出，实际上掩盖了美国的科技支出。

由于赤字等公共债务，美国的利息负担相当重，在这方面，中国政府是相对轻松的。

还有需要探讨的。由于长期受到舆论的误导，许多人都想当然地认为美国是“小政府大社会”，而中国供养公务员吃公粮的太多。我们对一些统计数据进行了整理和比较，实际情况完全不是这样。表5列出了中美政府人员的比较分析。

表5 中美政府雇员总人数与收入比较 [2]

数据来源：中国人社部和美国劳工部统计局，除中国事业单位员工总数为作者综合调查预估。

通过上述数据，我们可以得出一个大致的结论，中国政府的税收总额，支出总额和支出结构，总体上是合理的。当然，这并不意味着没有调整的空间。把中国政府办成一个效能政府，仍然是一个艰巨的任务。

中国的总税负和总支出虽然相对是合理的，但是如果分析中国税负的结构，会发现这个结构的主要问题是不合理、不公平的，主要表现在增值税、资本利得税、遗产税和赠与税这四大税项上，后3项中国到现在都没有开征，导致法律不健全和执法不严，并使收入不平等问题加剧。

税负结构的比较

                     表6 中国与美英法德日税负结构比较

数据来源：中国数据基于2017年财政部数据；其他为经合组织2014年各国税负结构统计数据。

按照经合组织定义，消费税包括增值税、销售税、特种消费税（对特殊商品如酒、烟草、汽油等的税）、海关和进口税、特殊服务的税（例如对保险保费和其他金融服务的税）。按照国际惯例，增值税、消费税和销售税三者都列在消费税项下，经合组织在消费税下列出了总额。

表7将大消费税分拆成两个部分，一个部分是向企业征收的增值税和消费税（我们称之为小消费税）之和，一个是美国独有的向最终消费者收取的销售税。

表7 中国与美英法德日增值税比较

   数据来源：中国数据基于2017年财政部数据；其他为经合组织2014年各国税负结构统计数据。Consumption tax：消费税；sales tax: 销售税。

增值税和小销售税与销售税在本质上是一样的，因为这两个税赋被加在了出厂价格上，最终由消费者承担了，经合组织将这3种税合并计算列为统一税项是合理的，因为增值税和小销售税本质上是一种个人税而不是由企业负担的企业税。

有人可能会说，企业的营业税等其他税收最终都会进入价格，那么，为什么企业营业税不能最终进入个人税项？我们讲增值税是和美国独特的销售税相比较而谈的，美国的销售税是把增值税加到了最终销售环节，体现在价格上；而增值税则是把销售税加到了流转环节，体现在价格上。这两种税的本质是一样的，当我们比较税收结构时，像经合组织那样，把它统一算在消费税中，也就是个人和法人的最终支出中，是比较合理的。

在表8中，个人和企业的实际税负就一目了然了。

表8  中国与美英法德日税负中个人与企业承担比较

   数据来源：中国数据基于2017年财政部数据；其他为经合组织2014年各国税负结构统计数据。

中国企业的税收负担高于表中所列经合组织所有国家，企业所得税，中国比美国高出7个百分点，也比其他发达国家高得多，比经合组织平均高7个百分点；社保支出，中国比美国高出9个百分点，比经合组织平均高7个百分点。同时中国个人的税收负担总计低于表中所列经合组织所有国家，中国是45.9%，美国是64.7%，经合组织平均是64.1%。其中消费税中国比美国高出18个百分点，但比经合组织平均只高两个百分点；社保个人负担，中国最低，比美国低三个百分点，比经合组织平均低两个百分点。

从边际税率上看中国并不低，表9是中国和经合组织内发达国家的个人税边际税率比较表。中国的45%高于经合组织的平均值40.9%（经合组织中有墨西哥等发展中国家，所以拉低了平均最高边际税率），和美德英同水平，远远低于法国的53.9%，日本的55.8%和瑞典60.1%，这3个国家在经合组织中排在前三位。

表9  中国与美英法德日最高边际个人所得税率与人均工资比较

   数据来源：中国数据基于2017年财政部税务局和人社部数据；其他为经合组织2017年各国个人税负统计数据。

中国个人所得税收缴比例如此低，原因之一是中国人工资低，经合组织平均工资比中国高6倍；但由于中国职工人数众多（比经合组织国家多4到十几倍），所以总数额差距不应该很大。原因之二，许多富人是企业大股东，只给自己发比较低的工资，其分红和买卖股票不交任何所得税和资本利得税，更不会按最高比例缴纳社保费，而且许多个人花费都走公司的账目充抵成本，少交公司所得税，公私不分的现象非常普遍。原因之三是，所有发达国家都已开征的三大富人税（资本利得税、遗产税和赠与税），中国至今没有开征。原因之四是中国富人偷税漏税严重。

这些原因迫使国家向生产环节征税，其实质是全国人民负担了这笔税。在中国许多分析税负的文章中，认为增值税是一种企业税，它增加了企业的税收负担。按照经合组织的标准，这个理解是错误的。增值税的问题，不在于它是企业税，而在于它的累退性和不公平性，我们在下面要进一步说明。

为什么增值税是不公平的

增值税本质上是消费税。除了美国，经合组织和绝大多数发展中国家都使用增值税，经合组织平均值19.2%，英法德都是19-20%的水平，而日本和韩国仅为8%和10%，比中国的增值税的16%（制造业）和10%（非制造业）要低。美国没有增值税，采用的是最终产品的销售税，是州和地方政府的主要财政来源之一，由各个州自己制定，各州从低于1%到最高10%不等。

这里我们可以看出增值税和销售税的根本区别。增值税是这个产品只要被生产出来它就会被征税，而销售税是这个产品只有在卖出去时才会被征税。由于富人买的东西比穷人多，并且销售税是差别税，国家在生活必需用品上实行了免税或低税，因此增值税的意义，第一是对所有人无差别征税，第二是消费低的穷人为消费高的富人交了一部分税，这显然不公平。销售税是直接税，而增值税是间接由最终消费者买单的税。直接税较符合现代税法税负公平和量能纳税的原则，对于社会财富的再分配和社会保障具有有效的调节职能。国际税务专家公认：增值税具有累退性，穷人承担多；会导致过度消费；缺少反周期机制；伤害新业务和微利企业的生存条件；在复杂的供应链体系中，需要为每一个产品和零部件计算增值税。

但是，包括多数发达国家在内的大多数国家都实行增值税。国际税务专家的共识是，增值税的税源大、容易增加税收，无论商品生产者和经营者的成本高低或者是否盈利，只要商品和劳务一经售出，税金即可实现，在税制监控体系不完善的发展中国家能避免直接税（企业所得税、个人所得税和销售税等）的偷漏税行为。可见，增值税是一种不得已的税，一个重要原因就是企业和富人的偷漏税行为无法得到监管。

增值税理论上对所有企业是公平的，但是由于政府对国有企业和民营企业的监管程度不一样，也由于国有企业和民营企业的激励机制不一样，相对来说，民营企业偷逃税款的程度比较严重，因此增值税也在无形中加大了国有企业的负担。

根据经合组织的估测，中国国有企业大约贡献30-35%的GDP，而民营经济大约65-70%。在税收上，2017年，国有和国有控股企业总计贡献了4.2万亿元税收和1.2万亿元资产收入，总计5.4万亿元，占全部政府收入的22%。如果加上国企贡献的社保基金税收，国企贡献约占政府总收入的30%。这个比率加上个人所得税的比率5.9%、加上个人缴纳社保基金7.2%，再加上16.6%的其他税的大约1/3，也就是5.5%，总计大约48.6%。剩下的51.4%，大约就是民营经济的税收贡献。这和政府表述“非公经济占国内生产总值的比重超过60%，税收比重超过50%，新增就业比重超过90%” 相一致。

也就是说，中国国有企业对GDP的贡献率与对税收的贡献率是相匹配的，而民营企业对税收的贡献率与其对GDP的贡献率相比低了约15%-20%。还需要进一步分析，到底有多少是正常的税收优惠，有多少是非正常的税收流失。

资本利得税的意义

在美国，资本投资收益如果是在12个月以内，资本利得税按个人所得税合并报税，而个人所得税最高边际税率为46%；如果是跨年收益，资本利得税为20%。实际上美国资本利得税的设计已经是大大有利于富人了，按累进制的个人所得税算，富人从资本市场的获益，要交高的多的税。资本利得税是最能体现什么叫“资本主义”的税种。在美国，收入低于3万美元的，实际税率是4.9%，5万到10万美元的，实际缴税率9.2%，收入200万美元以上的实际税率27.5%。但是实际税率的累进比例并没有成线性上升，最高的实际税率是29.3%（位于收入200万到500万人群），而收入1000万美元以上的实际税率降到25.9%。因为这些更富有的人群，其收入中按20%资本利得税缴纳比例比较高。也就是说，美国的白领和金领缴纳了最多的税，而真正的富豪缴税反而比较少。这就是巴菲特说他的实际税率要低于他的秘书的原因，也是巴菲特和盖茨主张提高资本利得税的原因。不过尽管它不合理、不公平，有总比没有强。

开征资本利得税的意义：

首先，资本利得税的这一规定，惩罚了资本市场的短期投机行为，鼓励了长期投资行为，用税收手段规范了资本市场。

其次，资本利得税在个人所得税中占有相当的分量。根据2010年美国国会预算办公室对1995年到2009年的个人所得税分析，在这期间，资本利得税平均占总个人所得税的9.2%，但各年浮动比较大，最高占比的是2000年11.8%，最低占比的是2003年6.3%。公司的资本利得税和其收入合并报税，使用一个税率，一起计入税前收入而纳税。

根据公布的最近年份资本利得税的数据，2014年个人资本利得税总计缴纳1400亿美元，大约是个税总额的8%，平均实际税率19.4%，所获资本利得收入占4%GDP。对其个人收税财富程度分析，200万美元以上年收入的富人占报税个人总数的1.1%，贡献了56%的资本利得收入，500万美元以上的占0.3%，贡献44%的资本利得，而1000万美元以上年收入的富人仅占0.13%，却贡献了36%的资本利得。

英国的资本利得税更加体现出富人税特点。资本利得税年起征点是1.17万英镑（合10万元人民币）。如果个人年应税收入在4.64万英镑（合40万人民币）以上，住宅交易的资本利得税是28%，其他资产如股票买卖是20%。而年收入4.64万英镑到15万英镑的人，个人所得税税率是40%，高于15万的是45%。收入介于1.19万和4.64万之间的，20%个人所得税，交18%的住宅资本利得税，10%的其他资产利得税。1.19万以下者，免个人收入税和资本利得税。对于企业或者信托，资本利得税是住宅交易28%，其他资产交易20%。

当一个国家考虑给企业减税以刺激生产，同时普遍工资收入低，对偷漏税行为的监管难度较大时，资本利得税是对整个税收水平的一个有益补充。资本市场的根本问题是基本制度和规矩没有建立起来，市场不能建立长期预期，投机行为严重，没有起到资源恰配的作用。

遗产税和赠与税是基本的公平税收制度

中国税收制度的不完善，不但表现在增值税和资本利得税上，而且体现在结构上至今没有出台遗产税和赠与税，发达国家这两种税都是专门针对富人的。美国新政之后遗产税曾经非常高，但是富人们很快就发明了家族信托基金这种形式来避开遗产税，例如沃尔玛的老板萨姆·沃尔顿就用这种形式交了很少的税。20世纪80年代后，美国推行有利于富人的新自由主义政策，不断降低遗产税，加上富豪们的各种避税办法，除家族信托基金之外，还有将资产转移到避税天堂等做法，使得美国遗产税的实际缴纳额越来越少，这是美国两极分化越来越严重的原因之一。

由于特朗普的减税政策，2018年美国遗产税的起征点是个人财富1118万美元以上，据此规定，目前只有2000人会支付遗产税。超出此起征点金额的部分也是累进税率，从18%到最高40%。

从历史数据分析，从1934到2013年，80年共计约1.02亿成人去世，而符合缴纳遗产税标准的成人仅170万，占1.7%，涉及总计2.6万亿美元遗产，扣除减免遗产税的金额，170万富人实际缴纳遗产税总计4710亿美元。2014年，美国个人遗产税总额为164亿美元，税前收入500万美元以上者占报税总人数0.3%，却贡献了97.5%的遗产税，而2000万元以上的人缴纳65%的遗产税。美国的遗产税本质上是保护资产阶级的财产，这也是美国前10%个人净资产值比例达到73%的原因。由于遗产税起征点非常高，其对税收的实际贡献微乎其微，从2000年的380亿美元降到2015年的200亿美元，虽然美国的最高边际遗产税率很高。

日本遗产税最严苛，它没有起征点；其最高边际遗产税率在经合组织里最高，达55%。韩国以50%排第二，法国45%是第三。光看边际税率不说明问题，要看起征点和最高档的适用金额。日本对所有遗产纳税、累积税率，60万元人民币以下10%，3700万人民币以上交55%。美国起征点是7600万人民币，是日本最高档金额的两倍以上。

法国对于政府和公司债券免遗产税，夫妻之间继承免遗产税；直系亲属继承的起征点是77.5万元人民币，比较低。英国超过32.5万英镑的部分缴税；如果给配偶或者捐给慈善机构，也免征遗产税。

赠与税也叫礼物税，美国的政策是每年每人可以赠与15000美元以下的免税价值的“礼物”，超过的部分需要缴税，或者递延统计计算到终生遗产税。赠与的科目包括个人之间现金礼物，给慈善机构的捐款等。2014年给出礼物总额1100亿美元，当年应赋税礼物总价值仅76亿美元，实际当年缴纳礼物税16亿美元，实际税率21%，年报税收入100万美元以上的个人缴纳了94%的赠与税，占申报礼物赠与税的0.5%。

资本利得税，遗产税和赠与税，通常被合并称为富人税，在所有发达国家和多数发展中国家都征收。征收富人税体现了公平原则，尽管富人税在不同国家实施的程度不同，对经济公平的作用大小也不同，但有比没有强。

关于税收不公平的反思

什么是公平？公平就是满足人的生活的基本需求，而且是有归属感和有尊严的满足人的生活的基本需求。马斯洛将这些基本需求归纳为经济的、安全的、归属的和尊严的，也有少部分人有自我实现的需求。如果处于社会上层的那10%的人群，这5种需求都得到了满足，而社会中下层的那90%的人群，连前4种需求都不能得到满足，那么这个社会就应该被认定为是不平等、不公平的。

80年代后，发达国家不平等的程度大幅提高，说明经济发展并不能解决不平等问题。相反，不平等带来了经济危机，而经济危机反过来又加重了不平等。发达国家在税收问题上一直存在两种截然不同的观点，这也是政党政策斗争的主要内容。以美国共和党、欧洲保守党、自由党为代表的保守派阵营，一贯主张为企业减税、为富人减税，而为企业减税实际上是一种被掩盖起来的为富人减税的花招。以欧洲的社会党、工党和美国的民主党为主的进步派阵营，一贯主张降低中下阶层的税负，提高富人税负比例。

中国的税制需要以公平发展为方向进行结构改革。改革目标就是尽快清理现在存在的税费混合的状况，建立公平、合理、清晰的税目体系，尽快出台富人税，尽快堵塞各种漏洞，着手间接税和直接税的平稳过渡；尽快建立公平合理的税法体系提高违法成本，实现法律面前人人平等。

（编辑  季节）

编者按:本文紧紧围绕我国资本市场对外资开放这一主线，客观评估形势与挑战，在比较分析新兴市场对外资开放的经验教训基础上，提出了“以我为主、循序渐进、可测可控”等开放原则，提出资本市场对外资开放需要达成的目标、逐步对外资实施统一账户管理、逐步实施集中统一的监测监控机制、风险可控前提下逐步放开外资交易比例限制、加强外资投资资本市场的交易管理，以及不断加强完善配套制度环境、法律法规和监管机制等监管措施建议。

我国资本市场对外开放的现状和主要问题

我国资本市场对外资开放是全面深化改革的重要命题，是贯彻“开放”发展理念，构建开放型经济新体制，推进经济“高质量”发展的重要环节，是推动金融业和多层次资本市场改革发展，更好发挥资本市场服务实体经济作用的重要抓手。党的十八大以来，我国资本市场对外资开放取得很大成就。债券市场对外资开放程度相对较高，特别是银行间债券市场允许境外机构长期资金交易现券，以及基于套期保值需求开展债券借贷、债券远期、远期利率协议及利率互换等交易，没有额度限制和锁定期要求，实行备案制度。截至2018年5月底，境外机构持有境内银行间债券共计12088亿元，较2017年同期增长56%。股票市场开放也已迈出阶段性实质步伐，QFII、RQFII制度日益完善，投资额度逐步扩大，截至2018年5月底，累计获批额度分别达到994.59亿美元、6158.52亿元人民币；沪港通、深港通机制相继推出，跨境投资规模持续增加；外资参控股境内证券基金机构取得重大进展，允许外资持股证券基金机构比例突破51%，3年后全面放开持股比例限制，逐步放开业务范围，不局限于单一业务牌照；逐步放开符合条件的境外自然人投资者直接开立A股账户，等等。

党的十九大提出深化金融体制改革，提高直接融资比重，发展更高层次的开放型经济，形成全面开放新格局的工作要求，同时也提出要坚决打好防范化解重大风险攻坚战，健全金融监管体系，守住不发生系统性风险的底线。习近平总书记在全国金融工作会议上指出，“要积极稳妥推动金融业对外开放，合理安排开放顺序，加快建立完善有利于保护金融消费者权益、有利于增强金融有序竞争、有利于防范金融风险的机制”。这些都为我国资本市场对外资开放工作提供了根本遵循、指明了前进方向。

总体上看，我国资本市场仍处于新兴市场向成熟市场转轨的阶段。按照党中央要求，结合新兴经济体经验教训和我国现实状况，既要坚定推进我国资本市场对外资开放，又不能简单照搬境外市场做法，而是要立足于我国现实需要，坚定“四个自信”，探索出符合中国特色社会主义市场经济特点，有效平衡开放发展和风险防范，确保新兴市场向成熟市场转轨过程顺利完成的开放路径。在这一过程中，需要坚持什么样的开放原则，最终达成什么样的目标，以及如何采取有效的监管措施，显得尤为重要。

本文的研究即聚焦于外资进入我国资本市场的原则目标和监管问题，在总结近几十年来新兴经济体资本市场对外资开放的经验教训基础上，立足于我国资本市场对外资开放面临的独特形势和问题，尝试提出我国资本市场对外资开放的原则和目标，重点围绕外资参与我国资本市场的账户管理、风险监测监控、投资比例管理、交易管理和牌照管理等方面，提出部分可能的监管措施，希望能在资本市场对外资开放的监管政策研究方面开展一些探讨，带来一些启发。

资本市场对外资开放过程中的经验教训

国际上，一些新兴经济体在经济体制和金融体系尚未成熟时，碍于发达市场压力而盲目套用发达资本市场完全开放的经验，付出了十分惨痛的代价，对我国具有较强的警示作用：

一是受制于外部压力，盲目套用成熟市场经验规则代价巨大。近几十年来，新兴经济体大多为出口导向型经济，在金融贸易谈判中较易妥协，盲目照搬发达国家制定的规则来改革本国市场，付出了沉重代价。日本20世纪80年代先后签订“广场协定”和“卢浮宫协定”，放开日元汇率、降低国内利率，在国内泡沫经济的背景下，资本账户开放的5-10年内出现大规模资本净流出，国内金融体系变得极度脆弱。墨西哥为加入经合组织和北美自由贸易协定，在经济社会关系尚未处理好且出现结构性失衡的阶段，贸然实施资本项目完全开放，催生股市泡沫并引发其后的金融危机，等等。

二是外资大规模进出资本市场催生金融危机的爆发。亚洲金融危机之前，韩国、马来西亚、菲律宾和泰国的国际资本流入急剧增加，1992年净流入的国际资本相当于这些国家GDP的6.4%，而同期发达国家仅为0.6%。危机发生后，国际资本迅速流出亚洲地区，1997年第三、四季度和1998年第一季度共流出632亿美元，1999年上半年流出增加至2705亿美元，给这几国的金融体系稳定造成巨大冲击。日本20世纪60年代起，逐步推进证券市场开放，外资大规模进入推高了股票市场泡沫，日经225指数先是从1970年的2000点上升至1989年底的38957点，但对冲基金频繁交易也对日本股票市场造成巨大波动，资本大规模流出更是加剧了泡沫破裂的速度，随后仅2年时间日经225指数骤降至15000点水平，之后陷入长期衰退。

三是新兴市场危机受成熟市场货币政策影响较大。从拉美债务危机、亚洲金融危机再到2018年以来新兴市场出现的货币危机来看，均与美联储的货币政策周期密切相关，反映了国际资本的投机性和顺周期性。在20世纪80年代拉美危机期间，为应对石油危机带来的物价上涨，美联储将联邦基金利率由4%调升至20%，使国际资金由新兴市场回流到美国，美元指数快速上涨1倍，而墨西哥、阿根廷等依赖外债借贷的国家经历了快速资本流出和货币贬值，导致外债难以偿还，国内货币条件愈发紧张。亚洲金融危机也是在美联储逐步收紧货币政策的过程中引发，美联储将联邦基金利率由2003年的1%提高至2006年的5.25%，导致国际资金流向出现改变，由于泰国维持长期的经常账户逆差、高度依赖外债而出现了资本流出和货币贬值，经济遭遇重创。2018年以来的新兴市场货币遭遇了持续贬值，土耳其里拉兑美元贬值近50%，阿根廷比索贬值近40%，卢布贬值近20%，这与美联储自2015年底以来的渐进加息密不可分。

四是适当规范外资参与资本市场交易能促使本土金融市场回归平稳。从新兴经济体开放进程来看，对境外资本进行适当规范是保障本土金融市场平稳运行的重要前提。以我国台湾地区开放经验为例。1980年前，台湾地区严格限制外国资本的进入，20世纪80年代中期逐渐放宽对资本市场的管制，但仍对外国投资者进入本地市场设下许多限制：单一外国投资者最多持有本地企业股份的50%，所有外国投资者拥有本地企业股份最多不得超过50%，这些限制使得台湾市场中外资的比例不到总市值的4%，这些措施使得台湾市场在亚洲金融危机中未受到太大冲击。2000年后，台湾开始解除对国际资本的管制，放宽进入门槛，然而受到科技股泡沫破裂、本土资金外流的影响，这一措施并未取得促进经济增长的预期成效。与我国台湾地区不同，韩国资本市场在1997年前已全面放开，外国投资者参与债券、股票市场均无限制，过度依赖银行体系和积累过多短期外债使韩国受到1997年亚洲金融危机的侵袭。危机过后，韩国政府开始积极管制国际资本，降低外国资金对资本市场的影响，同时引进外国银行来加强国内金融机构的国际竞争力，2000年后，韩国经济进入稳定成长期。2008年金融危机后，韩国金管局出台的政策专注于阻止热钱流入，以及抑制短期外债激增，促进了金融市场平稳运行。

五是外资机构的引入为本国金融机构同时带来动力和压力。一方面，适度引入外资机构进入本国市场，有助于提高本地金融机构的运营效率和盈利能力。20世纪90年代，拉美国家资本项目开放后期，外资银行的进入提升了拉美银行业的竞争水平，促进银行业降低运营成本，简化运营程序和优化人力资源，提高信息和科技化水平。从盈利能力来看，阿根廷和墨西哥的本地银行在外资银行进入期间，盈利能力显著提升。韩国引入外国银行并购国内银行的机制也加强了国内金融体系的国际竞争力，使得银行不再是政府产业以及偏好性贷款的工具，提升了韩国金融市场配置效率。

另一方面，本土金融机构也会面临较大的竞争压力。韩国开放证券市场初期，大量外资证券公司进入，而韩国本土证券公司的金融人才却不具备竞争优势，外资持股比例迅速上升，其交易方向与投资偏好开始直接影响韩国股市，导致2003年前，韩国股市基本看外资的脸色行事，这种状况2004年后才有所改善。可见注意增强本土金融机构经营水平和管理能力，提高本土金融从业人员能力素质，确保适应与外资机构的竞争，对于金融业发展至关重要。

我国资本市场对外资开放面临的问题与形势

我国资本市场对外资开放，面临着一些自身特有的形势和问题，决定了不仅不能照搬照抄成熟市场现有开放规则，更不能忽略新兴市场业已发生的教训。

一是我国资本市场对外资开放的背景和过程逻辑都与成熟市场不同。近几十年来，成熟市场金融自由化与全球经济一体化基本是同步发展的，由于有长期的发展积淀以及成熟的经济制度、金融体系、法律环境和机构投资群体等为基础，同时美国还有美元的主导地位做支撑，在全球竞争体系下处于优势地位，有条件鼓励外资自由参与资本市场交易。资本自由流动即便是在本土市场出现危机或问题也有能力通过加强监管、调节货币政策等手段转化危机。而我国经济真正融入全球经济体系是在2001年加入WTO以后，至今不到20年，在全球经济分工和金融竞争中仍处于弱势地位，人民币还不是主导性的储备货币。我国资本市场对外资开放是在现有相对严格的管控前提下逐步放开，与成熟市场“先开放，再监管”的过程显著不同，按照“稳中求进”的发展特点，必然体现出渐进性和适应性的特点。

二是我国资本市场适应外资大量进入的制度环境、投资者结构和监管能力相对薄弱。第一，体制机制和法律制度还不完善。注册制、市场化退市制度仍有待推出完善，资本市场欺诈发行、内幕交易、市场操纵时有发生，证券市场违法成本较低。第二，A股市场具备较强的散户特征，截至2017年底，个人投资者数量达到1.34亿，对市场交易量的贡献高达80%，使得市场换手率高、波动大。第三，证券基金机构对外综合竞争能力还不强，在固定收益、外汇、大宗商品以及场内外金融衍生品等领域的业务总体还停留在初级阶段，投资机构顺周期交易特征明显。第四，资本市场适应外资进入的监管能力面临挑战，2015年以来股市、汇市、债市连续出现波动，说明资本市场监管能力建设还存在与金融市场运行不相适应的方面，特别是系统性的突发性危机应对机制还没有完全建立起来，同时也较缺乏具有境外机构监管经验的国际化监管人才，等等。

三是当前国际形势错综复杂，使我国资本市场对外资开放面临不小挑战。第一，随着中美经济实力对比进一步平衡、中美贸易摩擦加剧等因素持续产生影响，我国资本市场对外资开放面临一定的外部政治经济压力。第二，随着A股纳入MSCI指数、富时罗素指数，以及外资投资A股机制进一步完善、投资额度进一步提高，如何既能有效吸引国际长期机构投资者，又能防止国际游资投机炒作行为，是我国资本市场对外资开放面临的一项重要挑战。第三，成熟经济体经济发展如好于新兴市场，可能带来资本外流压力。据国际金融协会（IIF）数据显示，2018年前几个月，在美国经济复苏预期等因素影响下，投资者从印度、印尼、菲律宾、韩国、泰国、中国台湾地区等股票市场撤出资金达到190亿美元，创下2008年国际金融危机以来最快的资金外逃速度，近几年，我国外汇储备也显示出一定的下降压力。目前全球经济放缓的预期升温，各主要经济体都趋向重新评估既有的货币政策，一旦未来成熟经济体率先走出低迷，必将给全球资产价格带来压力，给我国资本市场对外资开放带来竞争压力和资本外流压力。

我国资本市场对外资开放的原则和目标

在吸取新兴经济体对外资开放的经验教训基础上，结合我国市场面临的问题和形势，笔者认为我国资本市场对外资开放需要始终坚持几项重要的原则：

一是以我为主，重在本土。我国资本市场的开放，工作重心应放在让外资机构进来，按照中国市场的游戏规则投资交易，投资比例和资本流动都要受到严格监管，而不是片面强调全面开放。中国市场有足够的体量，也有账户可穿透、交易结算相对集中、监管信息全等独特优势，完全可以满足外资投资和金融安全双重需要。要充分考虑本土特点，平衡好当前金融风险突出等实际问题，根据以我为主、符合国家利益的原则推进开放进度，维护好金融稳定。

二是循序渐进，水到渠成。我国资本市场对外资开放关系到经济金融安全，需要统筹考虑国内国际复杂因素，需要坚持渐进式的改革思路和开放路径。要坚持以我国实体经济发展需要为根本，不受制于外部压力，不盲目大干快上。要在投资比例和资本流动管控方面有序放开，走一步看一步，预留好政策调整和回旋的空间。

三是可测可控，监管适应。要特别重视外资投资资本市场规模、长短期资本流动等问题的监测监控，可提前做好对国际资本流动的监测和防控机制建设。尽可能对外资做到“看得见、摸得准、管得住”。“看得见”，就是对外资账户能够穿透式监管，确保外资进出资本市场的活动始终处于监管“眼皮底下”。“摸得准”，要对外资交易进行集中统计监测监控，始终能够及时准确地掌握最新状况和风险动态。“管得住”，就是要确保国际短期资本流动不对我国资本市场稳定带来负面影响。

推进资本市场对外资开放工作，需要把握几项重要的目标：

一是资本市场优化资源配置的作用持续增强。通过引入国际金融机构和长期投资资金，增加流动性和资金供给，降低企业融资成本，提升资源配置能力，推动直接融资体系不断扩大；提升资源整合能力和并购重组水平，在创新驱动发展方面发挥更精准及时的作用。

二是资本市场体制机制、投资环境、法律法规不断完善。通过服务外资入市投资、监控外资投资活动的过程，倒逼我们加强资本市场体制机制的完善和投资环境的优化，以适应外资投资需求，督促我们自身不断加强风险监控体系建设和法律法规制度建设，以增强风险预警能力，提高违法违规成本，让外资投资活动始终处于监控之下，让违法活动无处可躲、无利可图。

三是资本市场对外资的吸引力、容纳度、适应性不断提升。运用我国资本市场的长期发展空间、长期投资机会来吸引外资进入，扩大资本市场容量，促进境内投资者的理性成熟，推进市场化改革和法治化建设，最终使我国资本市场对外资的吸引力显著提升，对不同类型境外机构和个人投资者的容纳度明显提高，对外资投资模式、手法和资本流动的适应性不断上升。

四是我国证券基金期货经营机构综合竞争力得到增强。通过引进外资金融机构、加大市场竞争，倒逼国内证券基金期货经营机构调整业务结构，全面提高综合竞争力，向为客户提供跨境、跨市场、跨期限、跨币种产品的全能投行转型。

五是外资积极参与资本市场交易与风险防范有机平衡。在欢迎和吸引长期资本投资的同时，还需要确保外资“为我所用”，不发生系统性风险，达成外资交易活跃与风险防控有效的有机平衡目标。

我国资本市场对外资开放的监管措施选择

结合上述的原则和目标，我们要在坚定不移推进我国资本市场对外资开放的过程中，从长期视角出发，对可能出现的风险和问题未雨绸缪、预作准备，这里提出部分可能的监管措施，以供讨论。

一是逐步对外资投资我国资本市场实行统一账户管理。目前外资进入我国资本市场的渠道相对分散、难以穿透监管。同一资金既可以通过QFII、RQFII投资A股，也可以通过沪股通和深股通，还可以外国自然人身份直接开立A股账户，难以合并监测单一投资者的资金流动。境外机构资金主要通过QFII、RQFII等模式进入我国证券市场，产品实际出资人结构和信息难以监控，难以鉴别资金的投资属性。从境外看，日本、韩国把外资作为非居民金融账户单独统计监测管理，日本要求非居民投资日本证券市场时，必须在日本银行开设海外金融投资资本账户，韩国对外资证券投资账户进行另类标识。我国可以适当借鉴这一经验，逐步探索整合现有比较分散的外资投资渠道，条件成熟时实施独立统一的外资账户体系。

第一，研究实施统一的外资证券账户管理机制，同一境外机构投资我国证券市场，只需要在境内证券公司开户，通过该账户进行集中统一买卖。账户应当填加外资标识，便于统计监测监控。

第二，可以要求外资机构以金融产品形式投资境内证券市场的，需要申报产品实际出资人信息，使同一出资人的持仓信息能够被掌握。

第三，可以保留类似QFII、RQFII等对单一外资证券账户的额度管理机制。

第四，加强事中事后监管，一旦发现外资账户存在市场操纵、扰乱市场交易秩序、洗钱行为的，可以对相关账户采取暂停交易、冻结或罚没等手段。

二是逐步对外资参与我国资本市场交易实施集中统一的监测监控机制。立足于外资统一账户体系，可以逐步建立独立的第三方集中统一监测监控机制，确保能够及时准确掌握外资投资资本市场的最新情况和风险动态，建立实施风险监测、预警、管理和危机应对机制，不断提高监管适应性。

第一，监测外资账户总体买卖交易数据，及时监测持续抛售或持续购买的情形，及时采取风险应对措施。

第二，监测外资账户持股总市值及其占A股市场总市值的比例情况，设置高、低预警阀值，一旦指标超过相关阀值，需要启动相关措施，保障市场平稳运行。

第三，监测外资账户的跨市场、跨品种、跨期限等交易行为。针对国际对冲基金惯用的高频交易、跨期套利、攻击汇率、沽空期货等手段，重点监测跨市场、跨品种、跨期限交易组合行为，防范市场风险。

第四，建立重点监测名单制度。重点监测交易规模较大、持仓市值规模较大的账户，追踪这些账户的资金流动情况，等等。

三是在逐步放开外资投资比例的同时实施事前申报和总量管理措施。目前我国证券化率偏低，A股总市值占GDP的比重仅为66%，远远不及美国市场的168%、日本市场的100%和韩国市场的89%，再加上散户交易占比高、机构话语权偏弱的因素，A股市场呈现高换手率的特点，增量资金进入后容易推高股指，形成价格泡沫的自我推动。在开放外资投资资本市场的过程中，可以考虑根据国际金融形势、我国市场容量、投资者结构特征等，在逐步放开投资比例限制的同时采取特定监管措施，确保风险可测可控。

第一，可以考虑实施透明的外资事前申报制度。如日本将外资收购国内上市企业股票且持股比例达到10%以上视为“对内直接投资”，并要求外资投资属于事前申报的行业前3个月，向日本银行提交投资申报。韩国要求包括外资在内的投资者，在上市公司持股5%以上时，以及卖空股数占发行股本的0.1%以上的，或卖空金额在10亿以上的，应向交易所事前报告。我们可以借鉴这些做法，对于外资在我国证券市场的大额交易活动，采用透明的事前申报制度。

第二，可以考虑对外资投资A股进行总量控制，视情况逐步放宽。如在市场换手率偏高的情况下，可以以A股总市值的一定比例为限管理外资投资A股总量，当外资持有市值超过这一比例，应暂缓外资账户新增买入A股，待该比例降至一定水平时，再恢复此类账户的买入。当换手率逐步降低，散户交易量占比逐步降低，机构投资者力量逐步增强，再逐步放宽该比例，最终取消该比例限制。

四是加强外资投资我国资本市场的交易管理。

第一，可以考虑专门建立外资投资我国资本市场产生的损益流动管理机制，做好与汇率变化的联动协调。

第二，可以考虑根据持有年限、市值规模因素，对外资在资本市场的出售规模进行管理，鼓励外资通过大宗交易平台出售，避免对二级市场带来直接价格冲击。

第三，可以考虑对短期投机交易行为征税。如根据持有年限，对于持有期限不满半年就卖出的，参照日本市场20%的资本利得税标准进行征收，征收税率在持有期每满半年的标准下逐次下调5%，鼓励长期持有。

第四，优先引进养老金、保险基金等长期机构投资者等。审慎放开外资参与投机性质的衍生品交易，避免国际投机资金对正常经济、金融活动的冲击，等等。

五是引导鼓励境内外资证券经营机构以服务我国居民部门为主。逐步放开外资证券经营机构全牌照的过程，要以促进我国金融服务实体经济能力、提升金融行业经营效率和风险管理水平为导向，以主要服务我国居民部门为前提。

第一，外资证券经营机构在境内展业应以服务我国居民部门为主。外资机构耕耘于成熟市场，熟悉全球经济增长趋势，在证券估值、风险对冲、产业周期、量化分析等方面具备优势，应鼓励外资机构发挥特长，丰富我国居民部门的财富管理和对冲手段，让财富配置重心由传统的银行存款和理财向资本市场转移，促进直接融资体系与居民财富的良性增长。

第二，外资资金进入我国市场，从便利监测、风险应对、强化金融安全的角度考虑，应引导鼓励外资资金在内资证券公司开户托管，证券公司定期申报风险监测报表。

第三，鼓励QFII、RQFII等外资机构在境内证券经营机构托管交易。现有QFII、RQFII投资风格比较稳健、偏向于高股息大盘蓝筹股，为境内证券公司带来稳定的托管和交易佣金收入，日益增长的跨境对冲需求也推动了我国证券行业的跨境业务发展，要引导鼓励这些机构作为优质的客户留在境内证券公司。

六是不断完善配套制度环境、法律法规和监管机制，增强适应性。

第一，进一步完善股票的发行、披露和退市制度。在发行方面，需要完善发行的市场化定价机制，并消除新股上市初期由于可流通股本不足带来的炒新问题；在披露方面，需要进一步鼓励上市公司及时披露，并加大信披违规成本；在退市方面，需要建立集体诉讼制度与民事赔偿规则，完善投资者追偿机制，贯彻一退到底的原则，净化市场秩序。在这些基础上，还需要加大违反证券法规行为的刑罚力度，对违法行为产生震慑。

第二，不断加强监管的适应性。进一步依赖大数据分析来跟踪境外资金的流动情况，及时调整监管政策；加强稽查执法队伍建设，将非法跨境资金转移、洗钱行为纳入监管重点；加强国际金融监管人才储备，做到监管制度框架设计在前、业务启动在后；加强国际金融政策的跟踪分析，及时对境外监管政策的变动作出应对；在执行跨市场宏观审慎政策上面保持及时性和一致性，消除跨市场监管套利行为等。

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