经济导刊


 

当前房地产需求问题

目前,很多人认为中国房地产发展已到头了,未来没有机会了。对此我有以下几个基本判断:

    第一,房地产市场的供需总量正在下台阶。2021年整个房地产市场交易为18亿平方米和18万亿元的销售额,我的基本判断这已是顶部,未来交易总量将会下台阶。

    第二,有些舆论认为,中国的房地产没有需求了,未来这个行业已经没有发展机会了。对中国房地产需求的研究表明,未来5年,商品房需求在12亿-13亿平米,其中商品住宅10亿-11亿平米,这个量是非常大的。1998年住房制度改革时,全年商品房成交面积是1亿平方米,现在如果能到10亿平方米,不能说是一个可以忽略的市场。

    第三,住房潜在需求的释放有很大的不确定性。不是老百姓拥有住房已经足够多、不再需要房子的问题,而是有没有能力、愿不愿意买房。房地产市场不是孤立的。看郑州市,所有的鼓励政策都出了,包括认房不认贷等政策,所有限制性政策全部取消,购房补贴也有了。但二手房市场仍出现大量抛盘,没有带来新的需求,老百姓反而急着往外抛售自己以前买的房子。

    郑州住房不可能已经完全满足需求了,我们城镇化趋势还有潜力,而且老百姓的改善性需求远远没有终结。房地产政策是外部的,大家对未来预期不好,信心不足,这是最大的问题。要对经济发展有信心,把失业率降下来,让股市能够发展起来,让老百姓对未来发展充满信心。房地产市场是按经济规律运行的,即使不出更多政策,照样能够恢复。要相信这个判断。

趋势性的变化

客观地讲,中国经过20多年房地产业高速增长,现在总量短缺已不存在,买不起房可以租房。但是总量下台阶表现在对趋势判断上的三个变化。

  从区域看,未来房地产市场一定是长期的不平衡。大城市群和都市圈的机会更多,这和经济发展是相一致的,现在全国很多城市房价都在下跌,而一线城市并没有看到明显的房价下跌。虽然一些一线城市,甚至像上海、杭州也有房子要降价才能卖得出去的,但是10年以内的次新房没有降价,甚至还在涨,降价的都是20年以上的二手房产。人们在大量置换资产,就是把过去手中的老破小、年头长的,没有地铁,没有学区概念的二手房子变卖,换新房、好房子。新房基本上价格没有降,次新房价格也没有调整,包括北京在内。

    国家发改委规划了19个城市群,其中经济发展好的、真正有发展机会的是五大城市群,这里集中了全国流动人口的79%30个大中城市集中了全国流动人口的33%,过去是普遍性有需求,现在是结构性有需求。

  从城市来看,特别是超大、特大城市来看,过去主要是购房需求,未来将是租赁需求和保障性住房需求上升。超大和特大城市总体来说房价偏高,从工薪阶层年轻人的收入来看,买北京、上海的房子还是非常难的。

    能不能做到在政策上让他们实现先租后买,能不能解决年轻人发展起步时的住房需求,这是非常关键的问题。在政策上只考虑限购、限售即房屋买卖市场是不够的,必须把保障和租赁的政策真正落到位,而现在没有落到位。

聚焦大城市,再聚焦城市内。从地块上看,大城市内,包括二三线城市未来存量房交易一定会上升。现在22个热点城市的二手房交易基本上都超过新房,所以存量房交易占比会越来越大,这跟中国房地产市场的日渐成熟有很大的关系。

住房需求即使不变,但是供给会变。过去我们的需求全部是靠新房供给满足,而现在的需求中可以有相当一部分靠二手房满足。所以,存量房交易增量必然上升。如何保障存量房的健康和支持存量房的交易,对下一步房地产的发展至关重要。现在城市里有大量的住宅的、非住宅的、低效的、空置的存量房,没有真正发挥效益的资产大量存在。为什么不能进行交易呢?我们的制度障碍是非常大的,存量低效。低效资产宁愿摆在那里,也不会使资产去流通、交易,流通不到更高资产价值的主体中去,这就需要我们在房改中破除制度障碍。

    总之,趋势性变化中大致是三点:第一,区域性结构不平衡;第二,大城市租赁和保障房需求趋于上升;第三,存量房的交易会逐步提高。

未来的政策建议

中长期房地产的政策有几个大方面的原则是需要考虑的。

第一,不仅仅从政策层面、规划层面进行调整,而必须是从制度性层面进行调整。保障房滞后不是规划建设的问题,从根本上说是制度性的问题。若不是从制度上解决保障房的问题,住房保障是不可能发展好的。

保障性住房有两种方式:产权式保障和租赁式保障。产权式保障从房改开始就试行,经济适用住房是最大的产权式保障。起步时经济适用房存在很多的问题,制度不够完善,但2015年就在全国性停止产权式保障,全部改成租赁式保障。不是说存在问题就把这种保障方式停止,不让它发展了。世界很多国家都是产权式保障和租赁式保障双轨同时进行,而我们现在所有的政策都是支持租赁房。有些人说让年轻人一辈子租房,为什么?租房是阶段性的,年轻人只要他有能力,只要他结婚生孩子,他一定会有为自己买一套稳定的产权房的需求,这是客观的需求。现在除了北京、上海这两个城市有少量的共有产权房之外,全国其他城市都没有产权式保障。所以,首先要考虑制度改革,而不仅仅在政策层面,规划建设层面。

    第二,应该坚持原则。房地产业发展新模式我是赞成的。房地产企业是房地产业的一个组成部分,从房地产业角度讲,如果房地产企业的发展环境、制度环境不改变,让房地产企业去搞新模式,就是加快死亡,因为它的旧模式是适应原来的基础制度形成的。如果原来的基础制度没有改变,是不可能成功的。要有问题导向。我们发展新模式的目的不是为新而新,是要解决问题。如果把新模式想得太理想、太完美,等于画了一个天上满月的月亮,却不能解决现在的问题,有什么用呢?

    第三,处理好政府和市场的关系是非常关键的,要尊重基本的规律。我们的政府很强大,但不能执着于一个理念,好像所有问题政府都能解决。发展市场经济,既要规范市场,更多的还要尊重市场规律,让市场去解决市场出现的问题。

    具体改革建议:

    (一)土地供给模式需要改革。过去我们土地的供给是政府垄断供应,未来恐怕房地产土地政府供给方式要从唯一到之一,特别是要重视盘活存量。中国房地产的制度框架,大的方面从土地供给到拍挂、预售制,都是学香港模式,但有三个很重要的方面没有学会:第一是预售,香港也预售,但为什么没有烂尾楼?我们没学到本质。第二是保障,香港的房地产市场化制度不是一个好的制度,香港的房价很高,但香港有50%的人可以住保障房,而我们有多少人住保障房?第三是存量,包括住宅和非住宅,特别是非住宅,存量房的交易非常活跃,只要达不到理想的资产价值,马上就会被新的人取走。其中非常重要的原因是香港没有土地增值税。

我们为什么存在大量的低效资产?土地增值税是关键的一个制约。比如某地块存量已经多年,当时地价很便宜或者零地价,购买者将其买来后仅土地增值税就使这个成本大幅超过了新建筑的费用,让它更新改造再获得收益就不可能了,所以大量低效资产就无法流动。土地供给模式改革从唯一到之一,就是要通过市场化机制盘活存量。

    要以人定供,解决跨省域的土地市场化机制。要解决土地使用权到期之后的后续问题。住宅70年还有点年头,但是城市要更新,大量的商办房已经20多年、还剩十几年,现在没人敢碰这些资产,造成城市经济没有办法盘活。

    (二)住房供给模式要改革。改革主要解决“四轻四重”的问题:重售轻租,重新轻旧,重市场轻保障,重预售轻优化房屋供给。这是我们过去住房供给存在的四大问题。

    (三)房地产金融模式要改革。很多人说房地产已经金融化了,但实际上我们的金融资源过度支持房地产是不存在的。房地产企业高负债是怎么形成的?房地产企业希望进行股权融资,但政策不允许,多少年房地产企业不能上市。好不容易搞了REITs,却不准涉及房地产企业,房地产私募股权不能成立,不能审批,凡是和股权有关系,房地产一律不能碰。银行还搞了几条红线,对房地产的贷款进行管控。所有的正规融资渠道全部堵死,它就只能去搞市场化的各种各样的负债。把所有的房地产企业要走的正路全堵死,它才搞成今天这个烂摊子。很多房地产企业造成很大的负债,为什么没能及早暴露出来?就是它表面没有那么大的问题,但是当问题一旦爆发出来,你就会发现表外的问题太多了。不光是恒大,所有房地产企业表外问题都大于表内,是因为表内的控制太严格了,因而金融制度一定要进行改革。   

(四)房地产企业开发经营模式改革。房地产企业开发经营模式从高负债、高杠杆、高周转,到它的开发、运营、服务、持有一体化,从过去只重视卖新房子到重视存量,从过去全部是重资产变为向轻资产转变,以及盈利来源的多元化等等。在这些方面改变之后,才有基础对房地产企业“三高”的开发经营模式进行改革。

    (编辑  季节)



* 秦虹,中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、原住建部政策研究室主任。



 

724日中央政治局会议提出,适时调整优化房地产政策,因城施策,用好政策工具箱。现在政策工具箱里面的工具不少了,对于房地产的金融刺激政策的力度也非常大。现在,房地产和宏观经济发展的关联程度越来越密切。目前改变中国经济的心理预期减弱问题至关重要。

关于房地产的属性问题

    房地产是消费品还是投资品?它的属性存在不同认识,我认为房地产有四个方面的属性,应该重新认识,要进一步考虑其定位。

    第一,房地产是长周期的耐用消费品。40年、30年的消费品已经属于长周期的耐用消费品,而居民住房使用期有的是70年甚至更长,政策应该为长周期的房地产设计,而不是局限在短周期,这涉及政策制定的方法和着眼点。

    第二,房地产具有投资品的属性或者资产属性。如果不承认这一点,对房地产的支持就可能短期化。如果当行业形势和经济形势不好时,政府出台相应的扶持政策,形势好转后又把扶持政策往回收,投资者就会无所适从。总之房地产是有投资属性的,房地产的投资价值、资产价值还是要承认的。

    我理解“房住不炒”是指不能过度炒作,要防止房地产市场过度投机把市场炒乱。但是房地产交易还是应该受到保护。如果你不承认它的投资品属性,房地产市场就很难做起来。现在很多城市存量房挂牌数量达到历史的高峰,抛售二手房。

    第三,要承认房地产的财富属性。我国进入高质量发展阶段,要通过房地产投资创造财富,而不是不讲究质量地盖房子。有一位建设部原来的领导讲过,我们住宅的生命周期平均26年到27年,之后就成了建筑垃圾。我们原来是粗放的高速度发展,向高质量发展转型时,有必要明确房地产的财富属性。

    中国一些富人到国外买的豪宅都是具有几十年、上百年历史的那种具有财富属性的房地产,或者高价值的房产。我们现在实际上缺少适应富人需求的大宗购房,实际上是消费外溢的。一般的奢侈消费品是向国内流动,高端住房需求却是外流的,而且这几年外流得非常严重。

    按照统计局和人民银行的多次调研,我国居民的财富构成中80%是房产。如果否定它的财富属性,老百姓的财富将大大缩水,这也不符合我们的发展方向。

第四,房地产业仍然是支柱产业,而且是关联性极强,带动性极强,联动性极强的支柱产业。

房地产供给方面政策要整体设计

   重要的问题就是要有房地产业政策的整体设计原则,而不是单一的供给政策,比如推保障房政策,以及城市的棚户房、城中村改造等。不是单一地推出某类住房的供给,要做房地产政策的整体设计。比如市场化住房部分,政策上要放开,真正让市场发挥作用;而保障房、公租房这部分应该由政府来做。

还有一部分存量房,比如小产权房,现在到了该解决的时候了,而不是一拆了之,因为这也是社会财富,还有那么多的老百姓在那里居住。政策的制定应该避免简单粗暴的方式。现在一部分农村集体用地将来可能转为城市建设用地,它和小产权房的性质是一样的。为什么允许新的集体用地进入市场,之前的小产权房就要强令拆除?

所以我们制定政策,需要有一体化的和长周期的考虑和设计。住房市场的制度供给是非常根本的问题,不仅需要解决属性问题,还有长周期的优质制度供给问题。

需要解决存量和增量的问题

现在大家对房地产注意的焦点集中在一线城市,一线城市有不少存量,但只要政策取消对二套、三套房的限购,让市场起作用,刚性需求就会刺激弹性需求,它还是有消化的渠道。

最重要的是三线、四线城市,大量的存量房没有解决的通道,也没有解决的设计。大量的三线、四线城市,包括县城的空置房,特别是东北很多城市的空置房,问题非常严重。北京周边的一些中小城市也有大量空置房,目前存量问题是非常严重的。

    对房地产增量要有一个准确判断,到底未来还有多大的发展潜力。如果住房的建筑周期是26-27年,之前房地产粗放发展时很多房子的一些关键零部件,比如上下水设施、PVC管道已经老化,房子老化后问题将越来越多。供给侧的这种替代更新或者换代发展、原来住房垃圾的清除,是很大的工作量。未来房产的置换量很可能比人口增长的量还要大。

房地产宏观经济结构性问题    

解决房地产问题,要考虑宏观经济的结构性问题。其中一个重要问题是税收结构。现在房地产是地方政府50%以上的财政收入来源,税收制度不改革,房地产是支持地方政府运转的主力。我们地方政府在过去三年疫情中支出很大,现在地方财政的困难和房地产市场还有很大的关系。

第二是人口结构。我国人口去年出现负增长,比上年末减少85万人,今年可能会减少200万以上。现在退休的人员是2500万,每年死亡1100万。从大趋势看,我国人口将趋于下降。从人口结构来看,房地产消费需求可能总体上要下台阶,但结构性置换可能会上台阶。这会对住房的结构和价格产生很大的影响。

    第三,不同城市对房地产要因城施策,这样政府在其中的作用,政府和市场的关系需要注意。由于因城施策,地方政府的权限或者说施策的不同力度可能差距很大,如果处理不好,可能导致房地产市场未来的畸形发展。所以因城施策必须建立在统一的制度设计的前提下。

    现在国内经济界对房地产持悲观论者很多。我们研究宏观经济,研究中国经济形势和发展趋势,应该考虑:如何让房地产回归正常发展的轨道、健康发展的轨道和可持续发展的轨道。

(编辑  季节)

 



* 陈文玲,中国国际经济交流中心总经济师。


 

从科学共识到经济、政治共识,推动全球应对气候变化的进程已经启动。全球进入了碳中和时代,各国围绕碳中和目标将引发新一轮经济社会变革。

作为全球碳排放量最大的国家,中国承担大国责任,已成为全球应对气候变化的引领者。实现“双碳”目标,需要相关各方深度融合,建立一个可以长期发挥作用的双碳生态系统,在实现中国经济绿色转型的同时,推动疫情后世界经济“绿色复苏”。

“双碳”目标的提出和整体影响

今年北京的夏天非常炎热,我们可以切实感受到气候变化带来的全球影响。南极冰川正在融化,图瓦卢成为全球第一个因为海平面上升而进行全民迁移的国家,北极熊可能会在2100年灭绝,西班牙干旱严重,巴拉圭出现森林和草原大火……

从科学共识到政治共识

关于气候变化,在科技界已经形成几个共识:第一,最近十年,全球的温室气体排放量是有人类历史以来最高的;第二,如果我们现在不赶紧采取行动的话,《巴黎协定》约定的1.5℃的温控目标是无法实现的;第三,实施有力度和高效率的温室气体减排,需要政府和社会协调运用各类政策措施,加强气候治理,促进系统性变革;第四,减排的加速深入,需要弥补资金缺口、促进技术创新;第五,加速气候行动对实现可持续发展至关重要。

从科学共识发展为经济共识和政治共识,推动全球应对气候变化的进程才能真正启动。现在全球进入了碳中和时代,各国围绕碳中和目标将引发新一轮经济社会变革。

举例来说,如果全球温控目标没有达到,未来200年内,我们的海平面大概要上升6-8米,这意味着全球沿海城市将基本被淹没。从工业革命以来,我们的人类文明取自于海洋文明,如果出现上述情况,全人类的发展和经济发展将不可避免地受到重创。

中国成为全球应对气候变化的引领者

中国在国际应对气候变化中的角色,经历了一个认知变化的过程。习近平总书记说,我们在这件事上是参与者、贡献者、引领者,这是一个逻辑和角色的变化。为什么一开始是参与者?因为当时我们并不了解其中的内在规律,以及与我们有什么关系。为什么是贡献者?因为中国目前是世界上二氧化碳排放量最大的国家,全球每年新增碳排放的60%来自中国,全球每年碳排放量的32%来自中国,相当于美国、日本等OECD国家碳排放量的总和。

中国如何成为引领者?中国是推动《巴黎协定》达成、生效与实施的主要贡献力量,作为负责任大国,中国为推动建立公平有效的全球应对气候变化机制、实现更高水平的可持续发展、构建人类命运共同体做出了重要贡献。《巴黎协定》不是终点,而是新的起点。作为全球治理的一个重要领域,应对气候变化的全球努力是一面镜子,给我们思考和探索未来全球治理模式、推动建设人类命运共同体带来宝贵的启示。

2009年,中国在哥本哈根气候变化会议上提出,到2020年单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40-45%,非化石能源占一次能源消费比重达到15%左右,目前这两项相对指标已全部实现;在2015年举行的巴黎世界气候大会上,中国承诺,2030年单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降60% -65% ,非化石能源占一次能源消费比重达到20%

2020922日,习近平总书记在第七十五届联合国大会一般性辩论上向全世界庄严宣布了中国的新达峰目标与碳中和愿景:中国将提高国家自主贡献力度,采取更加有力的政策和措施,二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值,努力争取2060年前实现碳中和。相较于2009年和2015年提出的双碳目标,中国2020年提出的新双碳目标都是绝对指标,有基础、有约束、有方向。一方面,这是中国第一次向世界承诺了总量目标,而我们之前在减排方面承诺的是相对量强度目标;另一方面,碳达峰在前,碳中和在后,这是一个完整的逻辑链条。实现双碳目标,我们不能不做,但也不能操之过急。

习近平总书记同时指出,各国要树立创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念,抓住新一轮科技革命和产业变革的历史性机遇,推动疫情后世界经济“绿色复苏”,汇聚起可持续发展的强大合力。

相关数据显示,中国的能耗水平大约是世界平均水平的1.8倍,是日本、欧洲的34倍。这决定了中国经济复苏的方式一定是走绿色复苏的道路,我们要大力推动绿色产业的发展。

“双碳”目标提出的深刻背景

第一,无法回避的外交压力。中国已经是世界第一排放大国,年排放总量超过美欧之和,人均排放超过了世界、G20和欧盟的平均水平。所有发达国家均已实现碳达峰,美国总统拜登上任第一天,就签署总统令重返《巴黎协定》,将在气候政策领域持续向中国施压。

第二,碳边境税削弱我国参与全球分工的竞争力。欧盟碳边境调节机制即将正式立法,从2026年起对欧盟进口企业征收碳边境税,主要针对欧盟进口商征收,并将传导到出口国家的企业身上。

欧盟碳关税征收方式包括排放核算方式、按欧盟碳价征税和碳税抵扣规则。以第二种方式为例,如果企业吨钢碳排放量为2吨,按100欧元/吨的碳价计算,扣减逐步降低的欧盟碳市场免费配额比例,钢铁出口到欧盟需缴纳的碳边境税将逐步增加到200欧元/吨;涉及产品包括铝、钢铁、水泥、化肥、电力和化工产品等。以钢铁行业为例,2020年中国粗钢出口量为5140万吨,占总产量的4.8%;向欧盟出口约210万吨,约占中国总产量的0.2%

第三,碳中和引领新一轮全球供应链和价值链重塑。互联网、零售等现代服务业甚至制造业的碳中和目标年份,普遍早于国家的碳中和目标。能源行业企业(电力、油气)承诺的碳中和目标年份相对较晚,但一般都不晚于2050年。现在世界500强企业的70%已经要求自身达到碳中和,包括大家熟知的苹果、微软甚至一些汽车厂。这些世界500强企业凭借研发创新能力位于微笑曲线的两端,这种供应链的需求压力会直接传递到以制造加工为主的发展中国家。

第四,绿色发展是共识,但需要适当抓手进行统筹。在欧盟,“2050年实现欧盟气候中和绿色新政”的核心和唯一指挥棒,将实施能源、工业、交通、建筑等七大行动,每年至少额外投入2600亿欧元支持金融工具创新。在美国,气候和能源是双指挥棒,拜登政府的《清洁能源革命与环境正义计划》将通过提高能源效率和发展可再生能源建立更绿色的经济,技术创新、需求激发和基础设施投资是三大支柱,拜登任期内将拉动2万亿美元投资。对中国来讲,我们的治理体系、工作机制、政策机制存在分散化、碎片化问题,而建设生态文明、实现绿色发展是国家长期战略,几乎涉及经济社会发展的所有方面。从绿水青山到金山银山,碳是唯一一个长期稳定、效果一致的锚定物

正确理解“双碳”要处理好四对关系

第一,发展和减排的关系。发展在前,减排在后。减排不是减生产力,也不是不排放,要在降碳的同时确保能源安全、产业链供应链安全、粮食安全。

第二,整体和局部的关系。增强全国一盘棋意识,不搞齐步走、“一刀切”。

第三,长远目标和短期目标的关系。既要立足当下,一步一个脚印解决具体问题,积小胜为大胜,又要放眼长远,把握好降碳的节奏和力度。

第四,政府和市场的关系。要坚持两手发力,推动有为政府和有效市场更好结合,建立健全“双碳”工作激励约束机制。

综上所述,科学的共识带来政治的共识,以及经济的共识、社会的共识,这四对关系是指导我国未来多年发展的大方针,要真学、真懂、真会、真用。

“双碳”行动不是别人让我们做,而是我们自己必须要做。它既是国家政策的要求,也是传统产业提质增效、优化升级和供给侧结构性改革的需要,更是经济高质量发展、打造新经济增长点的发展诉求。

碳正成为产品竞争力的要素

“双碳”目标会带来发展模式的切换,将为现有产业带来新需求,同时也会创造新机会,甚至带动新的产业发展。

以制造产业为例。全国各地在产业升级和能源转型过程中,将在装备制造方面产生大量需求,包括传统工艺流程升级、节能降碳改造、风力和光伏发电、新能源汽车制造和碳排放监测等。要紧密围绕现有制造业产业链体系,根据“双碳”产生的短中长期需求,实施建链、延链、补链策略,打造碳中和高端制造业产业集群,占领碳中和和产业价值链制高点,为全国各地实现“双碳”输出关键产品,提供硬核支撑。

再以生态产业城市为例,将以碳中和为引领,厚植生态底色,提升生态系统碳汇增量,全面率先实现碳中和;以碳抵消-碳交易-碳市场为赛道,挖掘绿色生态碳汇价值,促进两山转化和生态产品价值实现,助力乡村振兴和共同富裕,实现生态产业化发展。

碳关税等绿色贸易工具对产业发展的影响要综合考虑。现在欧盟的碳关税已经形成了游戏规则,不仅有航空减排,还有航海减排。今年4月,法国总统马克龙访问中国的时候带来了一个大额订单,中国船舶集团将为法国制造1215000TEU甲醇双燃料动力大型集装箱船,总价值210亿元。绿色甲醇可以减少碳排放,进而促进相关产业的发展。

碳正在成为重新定义产品竞争力的要素。其中,碳边境调节税(CBAM 将对高耗能、高排放的进口产品征收特别的二氧化碳排放税;低碳认证将要求产品本身或其性能符合相关低碳产品评价标准或者技术规范要求;碳标签要求用量化的指数标示产品生命周期的温室气体排放量。不管是碳关税,还是低碳认证,未来我们会看到更多产品打上自己的碳标签。

以特斯拉为例,特斯拉的财报显示,这几年公司卖车是亏损的,但是可以通过卖碳积分获益。当时美国加州有一项制度叫ZEV制度(Zero Emission Vehicle),它规定生产电动车可以获得加分,而生产燃油车是负分,但是每个汽车厂年底的积分要为零,为此燃油车企业要向电动车企业购买积分,进而促进了新能源汽车产业的发展。

中国也有类似的政策。原来我们国家通过直接补贴的方式支持新能源汽车产业发展,现在工信部推行新能源车的双积分制度,就是油耗高的车企要向油耗低的车企购买积分,从而通过市场化的机制,使得碳在这个过程中形成了新的要素。

未来释放万亿级投资机遇

从宏观层面看,我国将通过产业结构调整升级与能源体系转型,实现碳排放达峰,辅以“负碳”手段最终实现碳中和。

一是产业结构调整升级,构建以低碳产业为主导的产业体系,推动高质量发展;二是能源供给侧结构调整,彻底改变以煤为主的能源格局,风光水能等非化石能源占比大幅提高;三是工业、建筑、交通等终端用能部门加强再生能源应用,提高能源使用效率;四是提升生态系统碳汇能力,系统治理山水林田湖草,加强碳捕集与封存技术研究,探索商业化应用。

综上所述,“双碳”已成为国家长期战略,指导我国未来40年的发展模式和路径,将释放万亿级发展机遇。2020-2050年,能源供给侧与需求侧的投资需求预计超过138万亿元;到2050年,零碳投资市场规模将达15万亿元/年。在能源系统转型方面,2020-2050年,工业、建筑、交通等能源终端需求部门改造投资需求将超过30万亿元;能源体系转型投资需求将超过100万亿元。

根据“双碳”总体目标和未来愿景,2025年,我国将初步形成绿色低碳循环发展的经济体系,能源强度较2020年下降13.5%,碳排放强度下降18%,非化石能源比重达到20%,森林覆盖率达到24%2030年,经济社会发展全面绿色转型取得显著成效,碳排放强度较2005年下降65%,非化石能源比重达到25%,风光总装机容量达到12亿千瓦。2060年,全面建立绿色低碳循环发展的经济体系和清洁低碳安全高效的能源体系,能源利用效率达国际先进水平,非化石能源比重达到80%,顺利实现碳中和目标。

碳交易是落实“双碳”的有效工具

根据碳原理,由于环境权属不明确,容易导致“公地的悲剧”,造成过度排放。企业在计算成本收益时,不考虑污染对外部环境的影响,导致生态破坏,这就是所谓“负外部性”。为此,明确治理责任,将负外部性内化,让企业承担减排费用,是减排的关键;而明确碳排放权,降低全社会治理成本是市场化治理的核心。

碳市场的核心要素和基本定位

第一个要素是总量目标,就是划定覆盖范围,到底哪些被纳入碳市场,哪些适合用碳交易的机制。

第二个要素是定总量目标,实行配额分配。其中要考虑很重要的一点,就是供需关系,碳市场是唯一给企业下量化限制的政策,政府决定市场的配额总量,控制减排效果,政府通过制定分配方式影响供需关系。

第三个要素是履约机制。碳配额是排放凭证,一家企业排了多少碳要给政府交多少配额,如果企业缺配额却不买,会被罚款。

整个碳市场的基本定位,一是实现碳定价,只要有买卖,就有价格;二是管控重点企业的碳排放;三是在总目标下,降低全社会减排成本。

截至目前,全球共有26个强制碳市场,37个国内碳税,超过10个自愿减排机制正在运行。可以预见,未来各国碳市场将形成全球统一的大市场。

目前欧洲碳市场是全球发展最成熟的一个市场,而中国碳市场是全球配额最多的市场,底层资产最多,我们拥有45亿吨配额,而欧洲配额大约为16亿吨。但是从交易额来看,我们与欧洲还存着一定的差距。

2022年,欧洲碳交易额达到8600亿欧元,而我国碳市场去年的交易额只有28亿元。在我看来,碳市场交易的三个基本原则包括:长期稳定的政策预期;公开透明的数据体系;公平严格的统一执法,最终体现为交易额。中国和欧洲碳市场的最大区别是什么?在欧洲碳市场的交易额中,85%-86%是期货,7%-8%是期权,只有5%-6%是现货产品,而我国碳市场交易只有现货,而且现货的换手率只有欧洲的三分之一。

与此同时,全球碳抵消市场的规模也越来越大。目前国际碳抵消市场主要由非政府组织主导,多元分散,但碳抵消市场需求增长迅速,从2010年的700万吨增加到2020年的9500万吨,预计2050年将达36亿吨。

中国碳市场发展脉络

2011年,我国正式开展碳排放权交易试点工作,2013年深圳、上海、北京、广东、天津碳市场启动,2014年湖北、重庆加入,2016年福建也加入全国碳市场行列。

全国碳市场建设按照稳步推进的原则,成熟一个行业,纳入一个行业,覆盖范围已包括石化、化工、建材、钢铁、有色、造纸、电力等八个行业,以电力行业为突破口率先开展交易,首批纳入2162家电力企业,排放超过40亿吨,约占全国所有温室气体排放的四成。为了尽可能降低2060年前碳中和目标实现的成本,需要更加发挥碳市场在碳资源配置上的基础性和决定性作用,形成市场化的碳定价机制,发出清晰的碳价信号并传递给上下游,进而降低全社会的碳减排成本。十四五规划建议提出,要全面实行排污许可证,推进排污权、用能权、用水权、碳排放权市场化交易。

2021年启动到2022年,全国碳市场配额累计成交量达到2.3亿吨,累计成交额为104亿元。不管是短期还是长期来看,全国碳市场将呈现不断上升的发展趋势。并且,全国碳市场是一个逐步迭代完善的过程:国务院有望出台相关条例,提高不履约惩罚力度;将重启CCER,激励非纳入的行业积极减排,增加市场活力;提出碳市场整体路线图,十四五期间纳入更多的行业;实施更严格的总量管理,逐步引入有偿分配,增加企业碳成本;提出长期配额分配方案,增加透明度,增强市场长期信心;允许机构个人交易,批准质押、期货等金融创新,发挥碳价优化资源配置的作用等等。

“双碳”目标实现基础与行动建议

截至目前,中国正式确立了“1+N”政策体系,包括《中共中央 国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》(以下简称《指导意见》)、《2030年前碳达峰行动方案》等,其中《指导意见》在碳达峰碳中和政策体系中发挥统领作用。工信部、住建部、生态环境部等各部委陆续印发双碳相关政策文件。国家发展改革委完善能源消费强度和总量双控制度方案等,国资委出台关于推进中央企业高质量发展做好碳达峰碳中和工作的指导意见,工信部发布关于加快培育发展制造业优质企业的指导意见等。在实践中,上述一系列政策之间如何相互协同,将是摆在我们面前的一大难题。

各地相继制定碳达峰行动方案

中央经济工作会议提出,要抓紧制定2030年前碳排放达峰行动方案,支持有条件的地方率先达峰。一是经济比较发达的省市,二氧化碳排放已非常缓慢,如北京、天津、江苏、浙江、广东等;二是可再生资源禀赋好,拥有丰富水能、太阳能和风能,可以通过能源结构调整,以新能源增长满足未来发展需求的地方,如新疆、云南和贵州。

广东、江苏、上海已提出实现碳排放率先达峰,各省均将制定和实施达峰行动方案列入年初的政府工作报告,已有超过20省(市)明确提出编制碳达峰碳中和行动方案。

以北京为例,2020年北京已实现碳达峰,未来将加强细颗粒物、臭氧、温室气体协同控制,突出碳排放强度和总量双控,明确碳中和时间表、路线图。

上海计划在2025年前实现碳排放达峰,着力推动电力、钢铁、化工等重点领域和重点用能单位节能降碳;加快产业结构优化升级;深化能源清洁高效利用;进一步提高生态系统碳汇能力。

新疆立足当地能源实际,推动绿色低碳发展;加强生态环境建设,统筹开展治沙治水和森林草原保护;持续开展环境污染防治和风险管控,实现减污降碳协同效用;力争2030年前实现碳达峰。

落实“双碳”目标的四大误区

第一个误区,盲目去工业、去“两高”。尽管工业是碳排放大户,但以制造业为主体的工业依然是我国国民经济的支柱,对GDP有较大贡献。把碳排放等同于污染物排放、等同于高耗能产业是不对的。行业只要存在,就一定有它的诉求,没有不好的行业,只有不好的企业。  

第二,过小尺度碳中和。“双碳”是一项系统工程,“碳中和”是一个整体性概念,在相对宏观的尺度讨论才有意义。开展“双碳”工作应算清经济账,抓大放小,选择合理边界,避免将碳中和目标限制在过小的范围或过于微观的主体上,例如“碳中和街道”等。

第三,“大增风光,立减煤炭”。煤炭在我国能源安全战略中发挥着“压舱石”的作用。目前煤炭和煤电仍是保障能源安全、电力安全的主体,盲目快速减少煤炭和削减煤电,可能会出现安全隐患。要立足我国能源资源禀赋,坚持先立后破、通盘谋划,传统能源逐步退出必须建立在新能源安全可靠的替代基础上。要加大力度规划建设以风光电基地为基础,以其周边清洁高效先进节能的煤电为支撑、以稳定安全可靠的特高压输变电线路为载体的新能源供给消纳体系。严格合理控制煤炭消费增长,有序减量替代,大力推动煤电节能降碳改造、灵活性改造、供热改造“三改联动”。

第四,减碳全靠碳市场。碳市场是落实“双碳”目标的重要市场化政策工具,有助于促进资源高效配置,低成本实现达峰目标。但减碳不能只靠碳市场。碳市场总量目标是自下而上汇总、综合考量后制定,而非自上而下、基于碳达峰目标、行业总目标等进行设定。同时,拒绝“漂绿”等伪碳中和,应用可再生能源、实施节能降碳改造才是真正减排,基于此配合碳汇及CCUS等负碳技术才能实现碳中和

 建立长期作用的双碳生态系统

“双碳”目标背景复杂,覆盖广泛,路径不确定性大,因此需要各方深度参与融合,算清“五本账”,建立一个可以长期发挥作用的双碳生态系统。

一是经济账,40年的事必须算经济账,才能够可持续发展。二是能源账,能源账应作为关键账本。三是安全账,这是基础账本。此外还有生态账和民生账,它们属于增值账本,也非常必要。

实现“双碳”目标,从顶层设计开始就需要各方深度融合,并在未来持续迭代。政府要把握方向、总体指导;智库要科学研判、路径规划;企业要聚焦实操、确保落地;资本要提供资金支持、运行保障。

实现“双碳”目标,还要落实“四个一”,即一套台账摸家底,一把尺子定标准,一个池子调结构,一个平台(“双碳”数智化管理与服务平台)强支撑。通过摸家底筑牢数据基础,定标准强化方向引领,调结构推动产业升级,实现地方高质高效低碳发展。

其中,“一套台账”摸家底,即构建有效支撑“双碳”的能碳环经大数据体系,摸清碳排放家底,奠定数据基础,进而发现耗能风险,挖掘降碳潜力,支撑产业升级;“一把尺子”即通过大数据建模实现对城市能源、建筑、园区等领域碳排放与潜力的精细化分析,支撑低碳标准体系制定。“一个池子”调结构,即根据地方特点与实际需求,规划实施降碳改造,积累形成绿色低碳“项目池”,持续推动“双碳”工作落地。“一个平台”强支撑,即数智化工具支撑地方开展双碳各项工作,并服务企业转型、推动全社会参与,最终实现产业升级与经济发展。

(编辑  宋斌斌)



* 唐人虎,北京中创碳投科技有限公司董事长。本文是唐人虎在第90期“中信大讲堂”的演讲摘编。宋斌斌整理。

作为欧洲绿色协议的一部分,欧盟委员会提出建立碳边界调整机制(CBAM),以防止温室气体排放泄露,并在欧洲和欧洲以外的排放者之间创造一个公平的竞争环境。目前,欧盟已经通过了碳边境调节机制并计划2023年起正式实施。该机制覆盖发电、钢铁、水泥、铝、玻璃等碳排放密集型行业,将推动进入欧盟销售的产品承担同样的碳成本。



 

在全球250多项环境公约当中,有近20项与国际贸易直接相关,其中最为突出的是《联合国气候变化框架公约》统领的《京都议定书》和《巴黎气变协定》。这些规则体系均着力解决自由贸易和环境保护之间的关系,一方面,要求缔约国不得以降低环境标准来支持不正当竞争;另一方面,不得假托环境保护之名实施市场保护主义和歧视性政策。

我国对绝大多数国际环境公约均高度认同,并在加入之后将之转制为国内法规和政策予以执行。在全面整理关涉环境议题的国际经贸规则的基础上,本文着重分析对我国直接和潜在影响最大的三个规则体系,包括世界贸易组织规则、CPTPP规则和《中欧全面投资协定》,这三个规则体系分别接纳了众多现有的国际环境公约。我国是世贸组织的核心成员,正式提出了加入CPTPP的申请,如期结束了《中欧全面投资协定》的谈判。在双循环背景下,认真对标并如约践行这三项规则体系中的环保承诺,对内将有助于我国如期达成双碳目标,对外有助于为我国早日加入《CPTPP协定》和启动《中欧全面投资协定》创造条件,在深化改革开放进程中实现高质量发展。

国际贸易与环境保护的对立统一

贸易与环境是维系和改善人类生活质量的两大支柱,贸易通过市场机制调动参与者的趋利性得以实现,环境作为公共品,需启动公共职能以防范无形之手所引致的负外部性。完全自由放任的市场机制必然导致市场垄断、环境污染、资源枯竭等负外部性,从而伤及公共利益乃至市场机制的正常运行。因此,约束经济活动的各种负外部性溢出,已成为各国加强治理规范的重要内容。

调和经济增长和环境质量关系,是国际可持续发展的核心议题,也是全球治理的中心目标。每个国家的要素禀赋不同,发展水平各异,在给定时期内,各国的治理政策必然各有侧重,需要在经济增长和环境质量之间建立必要的平衡。国际经贸规则需要在全球的经济增长和环境质量之间求得必要的平衡。在尊重各国主权的前提下,协调众多参与方的利益诉求,形成一套致力于提升人类生存与发展总体质量的规则体系,在促进国际经贸合作的同时,约束以邻为壑的不公平经贸政策与实践。

关涉贸易的国际环境公约

在当前的全球治理体系之下,联合国统率着人类全面发展的最高目标。以1972年联合国在斯德哥尔摩环境大会上发布的《人类环境宣言》为标志,国际社会对环境的关注与日俱增。自联合国环境规划署(UNEP)理事会19764月首次讨论臭氧层破坏问题,到1985年《保护臭氧层维也纳公约》,再到1990年达成《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》,意味着全球开启了环境保护规则化的新时代。1992年,在联合国于巴西里约举办的“地球高峰会议”(Rio Earth Summit)上,各国共同签署了《里约宣言》、《联合国气候变化框架公约》、《生物多样性公约》、《森林原则》及《二十一世纪议程》(Agenda 21)等一揽子规则,开始将国际贸易与全球环境议题联结在一起。迄今为止,已有250多项与自然环境和生物资源保护有关的国际规则在产业链的不同阶段涉及到国际经贸问题。根据世贸组织统计,其中约有15项专门纳入了为防止环境危害而限制贸易的条款,国际上达成的350多个自由贸易协定也在陆续跟进。结合最新进展,表1列举了18项关涉贸易的国际环境公约以及中国的加入状况。

 

1:关涉贸易的国际环境公约

 

公约

宗旨

公约生效时间

对中国生效时间

1

《濒危野生动植物种国际贸易公约》(CITES

避免国际贸易对濒危野生动植物的生存造成威胁

1975-07-01

1981-04-08

2

《联合国鱼类种群协定》

规制跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群的养护和管理

2001-12-11

1996-11-06

已签署,但未加入

3

三版《国际热带木材协定》(ITTO

促进热带木材生产国与消费国合作,鼓励永续利用与维护热带森林资源及其遗传资源

1985-04-01

1997-01-01

2011-12-07

1997-01-01

4

《港口国措施协定》(PSMA

预防、制止和消除非法、不报告、不管制的捕捞活动,拒绝此类船舶入港

2009-11-12

未加入

5

《国际植物保护公约》及其修订案(IPPC

保护栽培植物和野生植物,防止有害植物生物国际扩散,衔接乌拉圭回合的《卫生和植物检疫措施实施协定》

2005-10-02

2005-10-20

6

《生物多样性公约》(CBD

鼓励建设可持续未来的行动,保护生物多样性、可持续利用生物多样性及公正合理分享由利用遗传资源所产生的惠益

1993-12-29

1993-12-29

7

《遗传资源获取与惠益分享的名古屋议定书》

确保遗传资源利益的收益能够得到公平和公正分享,以便促进生物多样性的保护和可持续发展。

2014-10-12

2016-09-06

8

《生物技术安全的卡塔赫纳议定书》

规制现代生物技术的及改性活生物体的转移、处理和使用,保护生物多样性和可持续使用

2003-09-11

2005-4-27

9

《卡塔赫纳生物安全议定书关于赔偿责任与补救的名古屋-吉隆坡议定书》

设定改性活生物体破坏进口方生态系统时的补救和赔偿方法,为发展和应用现代生物技术建立了一项公正可信的措施

2018-03-05

未加入

10

《保护臭氧层维也纳公约》和《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》

避免工业产品中的氟氯碳化物对地球臭氧层继续造成恶化及损害

1989-01-01

1991-06-14

11

《联合国气候变化框架公约》(UNFCCC

降低对气候系统的人为干扰,稳定大气温室气体浓度,确立应对气候变化的最终目标

1994-03-21

1994-03-21

12

《京都议定书》、二期承诺及其多哈修正案

确定温室气体减限排类别,承诺量化指标及履约机制

2005-02-16

2013-01-01

2020-12-31

2005-02-16

2014-06-02

2020-12-31

13

《巴黎气变协定》

2020年后应对气候变化的国际机制作出具体安排,确定国家自主贡献方式

2015-11-30

2016-11-04

14

《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》及其修正案

提倡有害废料就地储存和处理,控制其越境转移,保护发展中国家环境利益

1992-08-20

1995-09-22

2019-12-05

1991-09-04

2020-10-17

15

《关于在国际贸易中对某些危险化学品和农药采用事先知情同意程序的鹿特丹公约》

加强各国在国际贸易中针对危险化学品的信息交流,促进各方分担责任和开展合作,推动无害环境方式使用,保护人类健康和环境

2004-02-24

2005-06-20

16

《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》

保护人类健康和环境免受持久性有机污染物的危害

2004-05-17

2004-08-13

17

《关于汞的水俣公约》(MCM

2020年起,禁止含汞产品生产及跨境交易

2013-10-11

2017-08-16

18

《渔业补贴协定》

保护和可持续利用海洋和海洋资源,禁止对非法、非披露、非规范的公海捕捞机构提供补贴

2022-06-17

通过,有待2/3成员国批准

待批准

资料来源:根据中华人民共和国外交部条约数据库以及相关国际机构官方网站整理汇编

 

继千年目标之后,联合国2015年出台为期15年的可持续发展议程。国际机构和多边规则体系纷纷围绕其17项可持续发展目标推出倡议和新规,并加强相互协调行动。在气候变化领域,最具广泛影响力的国际公约有三项,一是1992年的《联合国气候变化框架公约》,二是1997年的《京都议定书》,三是2015年的《巴黎气变协定》。三项约定均聚焦于控制二氧化碳排放,相互衔接,路径和权责更加清晰明确,一以贯之的共同但有区别的责任原则充分考虑到了各方诉求和能力的平衡性。

为防范灾难性的气候变化,《巴黎气变协定》对2020年后全球应对气候变化的行动作出了统一安排:长期目标以前工业化时期为基准,到2050年达到碳中和,到2100年将全球平均气温上升幅度控制在1.5℃之内。在7年中,该协定得到了全球178个缔约方共同签署,数量超过世贸组织成员,足见世界各国迫切应对气候变化的高度共识。其“棘齿锁定”(Ratchet)机制和定期评估机制也决定了各方履责的进步性。各成员的态度发生了转变,从原来尽力推卸责任承担逐步转变为机会共享,既有助于敦促国内提升环境质量,又能加强在国际经贸合作领域的合规性,于是陆续将约定的核心内容转制为国内法规。

我国在气变领域的努力

相对于美国的患得患失, 我国作为二氧化碳排放量占全球31%的后起工业和贸易大国,始终在克服重重困难,坚持创造性地履行减排承诺。自201693日全国人大常委会批准我国加入《巴黎气变协定》以来,中国在减缓气候变化、适应气候变化、完善体制机制、加强能力建设、鼓励地方行动、提升公众意识等方面取得了可喜进展。

2011年我国开始在7个省市开展碳排放权交易试点,2017年底《全国碳排放权交易市场建设方案(发电行业)》发布,标志着我国碳排放交易体系分行业的全面启动。碳排放总量和强度实现了双降。碳市场确实发挥了它对控制温室气体排放、促进地方低碳发展的作用。20209月,我国明确提出2030碳达峰2060碳中和目标。20211024日,中共中央、国务院印发了《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》,对如何实现双碳目标做出了系统谋划、总体部署。

2021921日,习近平总书记在联合国大会上率先承诺中国不再新建境外煤电项目,并将大力支持发展中国家发展绿色低碳能源。作为2013年以来在海外煤电投入最大的国家,中国取消或停建了近一半已规划和许可的项目。能源与清洁空气研究中心(CREA)的报告显示,进入2021年,除了几家中国煤电设备供应商签订的工程合同,中国尚未投资任何海外煤电项目。

世贸组织在自由贸易和环境保护领域的平衡机制

作为旨在消除国际贸易壁垒以促进全球经济增长的多边机制和组织,世界贸易组织长期以来没有就国际贸易问题专门制定针对环境的约束性协定,但把环境保护视为贯彻联合国可持续发展议程的一项基础性目标,接纳联合国环境规划署制定的《多边环境协定》(MEAs),并在多项协议中均加入了绿色条款,专门成立了贸易与环境委员会,负责协调处理成员国在贸易与环境领域的争议。新近达成的《反渔业补贴协定》,更是世贸组织将环境问题纳入正式关注议程的一次突破。

世贸组织一直力求在反对贸易保护主义和鼓励成员国采取环境保护措施之间求得一种谨慎的平衡,平衡点的关键在于识别并防止成员国假借环境保护之名,行非关税或技术性贸易壁垒之实。

在非歧视原则之下,世贸组织的《关税及贸易总协定》(GATT)第20条第2款和第7款作出了两项与环境有关的一般例外规定:(1)为保障人民、动植物的生命或健康所必要的措施;(2)与保护可用竭的自然资源有关,并与限制国内生产或消费一同实施的措施。从其诸多判例的操作实践来看,世贸组织上诉机构对这两项规定逐步采取了“例外从严”的态度,从“最低贸易限制”角度严格考察此类措施的必要性和正当性,要求“此类措施的实施必须以不在情形相同的国家之间构成武断或不合理歧视的手段或构成对国际贸易的变相限制的方式进行”,既而导致多数援引一般例外的抗辩难以取得成功。

作为稀土生产和出口大国(占全球90%以上),我国自2010年起对稀土出口实施配额限制,提供了基于《1994年关税与贸易总协定》第20条的环境保护例外条款,防止过度开采,以减少环境污染和保护稀土资源,主张这一措施是中国推行可持续发展政策的重要组成部分。此举遭到了美国、欧盟和日本等国家的连续投诉,指控我国限制矾土、镁、钨、钼等稀土出口违反了世贸组织的公平贸易原则。201487日世贸组织裁定我国在此上诉案中败诉的理由是,中国实施出口限制给中资企业带来不公平的竞争优势,致使外国企业以成倍的价格获取这些原材料,因而违背了世贸组织的公平贸易原则;一国对本国自然资源的主权,并不构成其控制国际市场或全球原材料分配的理由。

世贸组织的《技术贸易壁垒协定》(TBT)和《食品安全检验与动植物防疫检疫措施》(SPS)明确承认成员国自主决定动植物保护水平的权利,但同样规定,为产品设立的环保规范不得对国际贸易造成不必要的障碍。

世贸组织针对环境保护的最新进展

基于20212月的《可持续渔业及水产养殖业宣言》(Declaration for Sustainable Fisheries and Aquaculture),联合国粮农组织(FAO)提出了“可持续、高效及公平”的“蓝色转型”(Blue Transformation)理念,要求各成员国采取切实有效的措施,防范过度捕捞对海洋生态的破坏。该倡议得到了世界贸易组织的积极响应,鉴于政府补贴加剧了渔业过度捕捞问题,加速了海洋渔业资源萎缩,世贸组织认定减少用于增强捕捞能力的补贴是实现渔业资源可持续利用的可行路径。

20227月第12届部长会议上达成的《渔业补贴协定》成为了该组织20多年来在海洋生态保护领域取得的一次具体而明确的突破性进展,为各成员国海洋捕捞业稳定和可持续发展提供了政策空间和制度保障。作为建立全球多边统一渔业补贴规则的第一步,该《协定》根据《补贴和反补贴措施协定》,要求成员国禁止对非法、非披露、非规范的公海捕捞机构提供补贴。据欧洲议会渔业委员会估算,全球每年的渔业补贴总额高达350亿美元左右,其中有200亿美元以燃油补贴和免税项目等形式资助了大型捕捞船队。中国、欧盟、美国、韩国和日本被认为是提供渔业补贴的大国,合计约占全球渔业补贴总额的58%

限制渔业补贴在短期内显然不利于国际贸易增长,世贸组织在此问题上的态度一方面反映了其坚守公平贸易的原则,另一方面也体现了其对可持续发展理念的高度重视。

在深度参与协定的谈判过程中,为顺应协定的要求,我国已经事先着手调整渔业捕捞和养殖业油价补贴政策,在“十四五”渔业补助政策文件中提出发放“海洋渔业资源养护补贴”,推行近海和公海自主休渔,对多个渔场试行渔船总量限制管理,引导渔民执行资源养护任务,以压减近海捕捞强度。

CPTPP协定》协调区域贸易与环境保护的基本原则

2021916日,我国正式提出加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》(简称《CPTPP协定》)。该协定承袭了世贸组织促进国际贸易的宗旨,同时更加深入地接纳了可持续发展理念,明确规定了缔约方的环境责任,构成了该领域迄今最为完备的与贸易相关的环境条规(表2)。该协定要求各方承诺不为鼓励贸易投资而降低环境保护标准,在各缔约国环保的范围、义务以及约束等方面均提出了高标准,同时还设置了成员国在该领域的合作框架,将环保与贸易制裁挂钩,并纳入争端解决条款作为违反环境保护义务的解决依据。

 

2:《CPTPP协定》关于环境保护的约定

一般描述

硬性规定

柔性建议

执行保障

1. 定义

5. 臭氧层保护

10. 企业社会责任

7. 程序事项

2. 目标

6. 保护海洋环境免于船舶污染

11. 提高环境绩效的自愿性机制

8. 公众参与机会

3. 一般承诺

13. 贸易和生物多样性

14. 外来入侵物种

9. 公开意见

4. 多边环境协定

16. 海洋捕捞渔业

15. 向低排放和具有韧性的经济转变

12. 合作框架

 

17. 保护和贸易

18. 环境产品和服务

19. 环境委员会和联络点

 

 

 

20. 环境磋商

 

 

 

21. 高级代表磋商

 

 

 

22. 部长级磋商

 

 

 

23. 争端解决

 

《中欧全面投资协定》与投资相关的环境约定

《中欧全面投资协定》(EU-China Comprehensive Agreement on InvestmentCAI)经历了为期8年的艰苦谈判,在20201230日正式宣布完成。但中欧双方后续在新疆人权问题上的对峙,致使《协定》被欧洲议会无限期冻结。《协定》为中欧投资关系建立起了一个统一而规范的高质量法律框架。

欧洲是可持续发展理念的首倡者和应对气候变化的坚定支持者,因此在《协定》中明确突出经济、社会和环境保护相互协调的可持续发展议题,力图将环境和劳工问题纳入可执行的投资政策和商业决策。在环境问题上,《协定》列举了一系列双方需要遵守的国际环境条约,并重点强调对《巴黎气变协定》的有效执行。透明度和公平性是《协定》的核心原则,也是落实基于价值的投资的基本方式。《协定》认识到企业是投资和环保的主体,要求缔约方按照《联合国全球契约》、《联合国商业和人权指导原则》、《国际劳工组织关于多国企业和社会政策原则三方宣言》、《经合组织多国企业准则》等指导性文件支持负责任的商业实践。

 

3:《中欧全面投资协定》与投资相关的环境约定

国际环境条约和倡议

具体约定

企业社会责任

交流及磋商

1992年环境与发展议程》

《联合国气候变化框架公约》

《联合国全球契约》

双方定期就与投资相关的环境问题展开对话

2002年约翰内斯堡可持续发展执行计划》

本国对《巴黎气变协定》承诺的贡献

《联合国商业和人权指导原则》

双方就执行多边环境协定问题定期信息和经验交流

2012年联合国可持续发展大会最终文件:我们憧憬的未来

促进针对气候友好型技术、产品和服务的投资

《国际劳工组织关于多国企业和社会政策原则三方宣言》

120天内分歧磋商

180天内3人专家组根据《维也纳条约法公约》进行公开听证,出具仲裁结果

《联合国2030可持续发展议程及其目标》

与其他方展开与投资相关的气变政策和措施合作

《经合组织多国企业准则》

 

来源:根据《中欧全面投资协定》英文版整理

https://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2021/january/tradoc_159346.pdf

 

 

探索我国环境保护领域的改革开放新路径

可持续发展一直是国际社会重点关注的问题,以牺牲环境作为发展经济的道路已难以前行。为实现可持续发展,践行“绿色发展”理念,我国一直致力于稳步提升环保标准,促进生产方式转型。

我国正式申请加入的CPTPP协定和已经完成谈判的CAI,均载明了高标准的环境规则。我国积极加入世界环境保护组织、国际环境情报网,绿色和平组织,签署了一系列国际环保公约,在履行国际环保义务的同时,以绿色发展理念追求高质量经济增长。随着全球可持续发展议程的展开,现有自贸协定的升级和未来更多自贸协定的达成,尤其是一带一路伙伴关系的深化,必将更多地纳入约束性的环境规则。我国应注重考虑以下五个方面:

1.坚持共同但差别责任原则

中国作为最大的发展中国家,同时代表广大发展中国家的共同利益,有理由在环保承诺中坚持共同但有区别的责任原则。我们也必须正视自2006年起成为全球二氧化碳排放量最高的国家以及近年来超过OECD国家二氧化碳排放总和的现状,以双碳目标为指引,转变生产方式和产业结构,走出一条资源集约型、环境友好型的高质量发展之路。

2.慎用WTO与环境有关的一般例外规定

对于成员国以环保为由限制自由贸易的措施,WTO两项与环境有关的一般例外规定虽然赋予其合法性,但从其诸多判例的操作实践来看,其非歧视原则一直被置于优先地位。我国对稀土出口实施配额限制,虽然提供了充分的环保理由,但终因未能贯彻非歧视原则而两度败诉。

3.对标高标准国际规则,识别差距,查漏补缺

我国在众多双边自贸协定中,未曾涉及生态环境问题。

我国已加入的RCEP目前不涉及国内生态环境治理问题,但鉴于其向CPTPP对标的必然趋势,我国可以针对各成员国不同的发展水平,主动就平衡环境与贸易发展问题提出政策主张和规则建议,在区域经贸规则升级中发挥引领作用。

CPTPP承袭了世贸组织促进国际贸易的宗旨,同时更加深入地接纳了可持续发展理念,因此采用大量篇幅明确规定了缔约方的环境责任。企业社会责任、海洋保护与渔业捕捞、财政补贴、多边环境协议(MEAs)义务约束、生物多样性保护、打击非法行为、信息公开、环境争端解决程序等事项,都属于该协定规制的实质内容,具有很强的可操作性。

CAI中,中国承诺不宜降低环境保护标准吸引投资,不为保护主义目的使用环境保护规则,支持企业履行社会责任。同时,CAI强调有效执行《联合国气候变化框架公约》和《巴黎气变协定》。

以现状对标CPTPPCAI等高标准规则,我国的环境保护水平仍然存在较大差距。一是在具体保护范围方面,我国缺乏对臭氧层保护、海洋环境免于船舶污染、贸易和生物的多样性、外来物种入侵、海洋捕捞渔业、野生动植物保护等方面的具体规制。二是在信息公开和公众参与方面,我国2014年修订的《环境保护法》中虽然新增加了信息公开与公众参与,但涉及的信息公开范围较窄,存在公众参与机制不健全等问题。三是合作机制方面,我国缺乏合作方面的具体建议,仅规定建立联络点,加强规则的实施与各方的沟通交流。四是争端解决机制方面,我国缺乏解决环境争议的机制,仅提出环境争议不适用争端解决机制。五是国家法律和地方法规之间需要进一步协调统一。

虽然CPTPP有待加入,CAI目前处于悬置状态,但我国可以根据自身发展需要,量力履行其中有关环境保护约定,为早日加入和启动协定创造条件。

4.引领一带一路生态环境建设新规则

20153月,国家发改委、外交部、商务部联合提出的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》,明确提出强化基础设施绿色低碳建设和运营管理,加强生态环境、生物多样性和应对气候变化合作。20215月,生态环境部等八部门共同制定的《关于加强自由贸易试验区生态环境保护推动高质量发展的指导意见》,提出坚持生态优先,推动绿色低碳发展;坚持改革引领,深入推进制度创新;坚持开放合作,主动对接国际规则的基本原则。

基于以上精神,我国可以将自贸试验区作为示范样板和培训基地,对一带一路沿线国家加强生态环境能力建设培训,增加环保项目合作,共商环境治理规则,鼓励有条件的沿线国家先行先试,与我国自贸试验区进行对标衔接。在一带一路进程中,将生态环境治理规范纳入议事日程,以彰显我国负责任的大国形象。

5.注重经济增长与绿色低碳协调发展

在环保领域的国际承诺和举措,彰显了我国走绿色发展道路的决心。面临增长方式转型中的阵痛,我国仍应兼顾经济发展和环境保护之间的平衡,具体对策应关注:(1)防止碳先锋式的贪功冒进扰乱正常生活和生产秩序;(2)防范西方资本利用不公平的碳交易规则在我国进行大面积的套利行为;(3)对于有利于发展我国循环经济的海外资源回收项目,应在坚持环保标准的前提下和限定区域内酌情网开一面,不应统统视为进口洋垃圾项目一律封杀。

结论

中国作为最大的发展中国家,有理由在环保承诺中坚持共同但有区别的责任原则。另外,长期以来的来料加工出口模式也使我国成为全球自然资源的消耗大国。为了全面提高自身国民生产和生活水平,我国迫切需要转变生产方式和产业结构,走出一条资源集约型、环境友好型的高质量发展之路。

我国在法规政策方面要统筹兼顾,既要如约兑现“双碳”目标的承诺,又要防止因盲目冒进而为之付出过高的经济和社会代价。

据商务部统计,自2002年以来,我国已经和26个国家和地区达成了包括《区域全面经济伙伴关系协定》(RCEP)在内的19个自由贸易协定,对于稳定和扩大对外经贸关系发挥了巨大作用。随着全球可持续发展议程的展开,现有自贸协定的升级和未来更多自贸协定的达成,尤其是 “一带一路”伙伴关系的深化,必将更多地纳入约束性的环境规则。我国正式申请加入的《CPTPP协定》和已经完成谈判的《中欧全面投资协定》均载明了高标准的环保规则。因此,研究和对标关涉环境议题的高标准国际经贸规则,不仅能够为我国在达成双碳目标和改善营商环境方面提供有益的启示,而且有助于我国进一步融入和引领双多边经贸规则体系的形成和运行,以价值引领、规则驱动的姿态抗衡国际霸权主义和贸易保护主义的压力,在新一轮工业革命和全球化的进程中行稳致远。

(编辑  季节)



* 刘宝成,中信改革发展研究基金会资深研究员、对外经济贸易大学全球创新与治理研究院副院长、国际经济伦理研究中心主任。本文是中信改革发展研究基金会《双循环背景下我国改革开放新路径研究》课题之一。

特朗普政府2020年退出《巴黎气变协定》,拜登政府20212月宣布重新加入。

石毅:中国宣布不再新建海外煤电项目,《中外对话》,2021-09-22

财政部、农业农村部:《关于实施渔业发展支持政策推动渔业高质量发展的通知》,2021512日。



 

中美新型大国关系

20237月,100岁高龄的美国前国务卿基辛格访问中国。国家主席习近平会见基辛格时强调,展望未来,中美完全可以相互成就、共同繁荣,关键是遵循相互尊重、和平共处、合作共赢三项原则。

党的二十大指出“我国发展进入战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期,各种‘黑天鹅’、‘灰犀牛’事件随时可能发生”,“准备经受风高浪急甚至惊涛骇浪的重大考验”。实际上对于今后的外部环境以及世界多极化进程中,我们可能面临极大的挑战,特别是中美关系面临的挑战。

中美两国力量发生变化

所谓中美新型大国关系是以不冲突、不对抗、相互尊重、合作共赢为基本特征的大国间合作伙伴关系。什么是新型大国关系?首先要从中美两国力量结构谈起。

新世纪的头十年,中美发展呈现中国集中全力发展自己和美国伸出手来干预世界事务的局面。这和2001年“9·11”事件有关系。“9·11事件后,小布什政府先后卷入了阿富汗战争、伊拉克战争、叙利亚战争,耗资数万亿美元在全球进行反恐行动,大大消耗了美国国力。按照美国的计算,到2010年左右,美国在中东和西亚战场上花了3万多亿美元。

2008年美国爆发次贷危机,经济遭受重创,打乱了全球金融结构。美国解决次贷危机的核心,就是资金链不能断。时任美国财长保尔森到北京见中国总理,希望中国购买美国国债,帮助美国支撑金融运转,使美国金融走出危机。

当时,中国经济飞速发展,中国GDP2000年的1万亿美元跃升到2012年的8.54万亿美元。中美之间力量结构发生了变化,中国成为解救金融危机的主力军。

美国对“中国和平崛起”的认识与反应

1992年小平同志南方谈话后,中国实行市场经济。1993年,江泽民主席访美,怎么为中美关系定位,是当时我们面临的很大问题。我们提出希望推进中美建设性合作关系,克林顿政府将对华政策确定为“建设性接触”,在中美关系定位上,中美达成了致力于中美建设性合作关系的新共识。此后,中美关系进入一个快车道。

1999年,我国驻南斯拉夫联盟共和国大使馆被轰炸,引发了中美关系的“第二次危机”。北约解释误原因是地图错误。我国政府发表声明,要求美国必须严惩凶手并赔礼道歉。事情最终按照中国的要求得到解决。513日,中共中央、国务院在人民大会堂欢迎回国的我驻南工作人员,江泽民发表讲话指出,中美关系的发展必须建立在中美三个联合公报和国际关系基本准则的基础上,这样才能妥善处理两国间的关系。

2001年,小布什上台,他代表共和党的右翼,他对华态度很强硬,把中国视为竞争对手,要与中国进行战略竞争。中国副总理钱其琛到美国去,与美国的相关高层沟通,最终小布什在台湾问题上没有采取措施,延缓了中美关系出现碰撞的时机。就在这一年,“9·11事件发生了,中美在国际反洗钱、金融合作、反恐等方面开展实质性合作,中美之间的互动也越来越频繁。

2002年年底,当时的中央党校常务副校长郑必坚同志去美国访问,发现美国高度关注中国发展道路问题,美国用“崛起”来描述中国的发展——中国崛起向何处去。实际上,中国“和平崛起”实现的背景就是中美之间互动,是争取政治互信,推进正常的大国关系发展,推进合作共赢。

2005年,中国政府发表《中国和平发展道路》白皮书,向全世界阐释中国的发展走的是和平发展道路,不会像当年的德国和日本,也不会像前苏联那样。中国希望能够参与到经济全球化中,和各国一起发展。

2005年,美国时任常务副国务卿罗伯特·佐利克提出,美国应欢迎中国成为国际体系的“负责任的利益攸关方”,认为美国与中国接触应向前延伸,覆盖更多领域,共同担负国际体系的权利和义务。

2008年,美国《外交》杂志刊登了彼得森经济研究所所长弗雷德·伯格斯滕题为《平等伙伴关系:华盛顿应如何应对中国的经济挑战?》的文章,主张组成两国集团,就是G2,共享全球经济领导权,并使中国在某种程度上取代欧洲。

20099月,美国时任常务副国务卿詹姆斯·斯坦伯格又提出,中美相互要“战略再保证”。美国欢迎作为繁荣昌盛大国崛起的中国,希望与中国合作应对全球挑战,而不是相互竞争对抗,但前提是中国保证发展不以他国安全和福祉作为代价。

随着中国的崛起,客观上造成中美之间的力量平衡发生了变化。由此,美国产生了焦虑,美国希望,中国能够继续在美国主导的圈子里仅作为一个合作伙伴,为美国分担责任。

中美新型大国关系的主要原则

2010年,中国超过日本成为世界第二大经济体。2012年,中国国内也开始讨论中美关系何去何从,“建设性合作关系”已经不适应中美关系变化,所以我们提出了中美新型大国关系的主要原则。

20122月,时任国家副主席的习近平同志访美时提出,“中美要携手走出一条大国间和谐相处、良性竞争、合作共赢的新型道路”,构建“前无古人,后启来者”的新型大国关系。5月,胡锦涛同志在“第四轮中美战略经济对话”致词时强调,无论国际风云如何变幻,无论中美关系国内情况如何发展,双方都应该坚定推进合作伙伴关系建设,努力发展让两国人民放心、让各国人民安心的新型大国关系。12月,构建新型大国关系写入了党的十八大报告。

20136月,习近平主席访美时用“不冲突不对抗”“相互尊重”“合作共赢”三句话来概括中美新型大国关系的内涵,这也是中美关系发展的基本原则。现在,针对美国跟我们搞竞争,习近平主席又提了三个原则:相互尊重、和平共处、合作共赢。不冲突、不对抗就是和平共处。

20169月杭州举办G20峰会,习近平主席会见美国前总统奥巴马时,谈到了中美新型大国关系建设取得许多实实在在的成果,指出中美合作有利于国际治理,两国应在三个原则的基础上推动国际治理、国际发展。

2017年,特朗普上台之初,表面照搬我们提出的三个原则。20174月习近平主席访美和11月特朗普访华,我们都在尽力维护中美关系,而特朗普却不断在搞小动作。

新型大国关系与人类命运共同体

新型大国关系的基本内涵,就是坚持做伙伴不做对手,通过对话合作,而非对抗冲突的方式,妥善处理矛盾分歧,尊重各国选择的社会制度和发展道路,尊重彼此的核心利益和重大关切,求同存异,包容互鉴,共同进步,摒弃零和思维,在追求自身利益时兼顾对方利益,在寻求自身发展时促进共同发展,不断深化利益交融格局。

现在我们仍然在追求这些目标。中美新型大国关系为我们提出人类命运共同体提供了思想基础,提供了外交路径基础,也为中国的国际观和世界观奠定了坚实基础。人类命运共同体不是针对美国的,而是中国对于整个世界新格局和世界秩序的处理之道以及中国的愿景。从中国的角度来看,希望通过和平的手段,确保中国的发展,也确保世界的安全,这是中国自始至终坚守的一条红线。

2012年党的十八大报告提出“人类命运共同体意识”的概念,“合作共赢,就是要倡导人类命运共同体意识,在谋求本国发展中促进各国共同发展”,这个表述和中国和平发展的宗旨是一致的。

20133月,习近平主席在莫斯科国际关系学院发表演讲,首次提出人类命运共同体理念,提出各国相互联系、相互依存的程度空前加深,人类生活在同一个地球村里,越来越成为你中有我、我中有你的命运共同体。

2017118日,习近平主席在联合国日内瓦总部发表主旨演讲,首次提出要建设“五个世界”。坚持对话协商,建设一个持久和平的世界;坚持共建共享,建设一个普遍安全的世界;坚持合作共赢,建设一个共同繁荣的世界;坚持交流互鉴,建设一个开放包容的世界;坚持绿色低碳,建设一个清洁美丽的世界。

201710月,党的十九大报告正式提出要“推动构建新型国际关系,构建人类命运共同体”,人类命运共同体就是要“建设持久和平、普遍安全、共同繁荣、开放包容、清洁美丽的世界”。党的二十大再次强调,构建人类命运共同体是世界各国人民的前途所在,万物并育而不相害,道并行而不相悖。

中国构建人类命运共同体、构建新型国际关系并不是要称霸。首先,习近平总书记在演讲中提到“天下”,这个“天下”是中国古代人文主义精神的“修身齐家治国平天下”的理念,说明中国人是胸怀天下的,在中国发展的时候要放眼世界,而绝不是照搬中国古代机制上的一些东西。第二所谓“内圣外王”,是希望通过和平的手段解决问题。第三要实现立己达人的天下文明。把自己发展起来,把朋友发展起来,大家一起发展,这是人类命运共同体最基本的内涵。

继提出人类命运共同体之后,我们提出了很多新理念,比如说亲惠容的周边外交,丝路精神,亚洲安全观,亚太共同体,正确的义利观,所有这些都是从人类命运共同体发展出来的。而人类命运共同体和新型大国关系在理论和外交实践上是一脉相承的。

过去三年,习近平总书记提了三个倡议:全球发展倡议,全球安全倡议和全球文明倡议。特别是他在2022年博鳌亚洲论坛提出的全球安全倡议,坚持共同、综合、合作可持续的安全观,提出以构建安全共同体为长远目标,走一条对话而不对抗、结伴而不结盟、共赢而非零和的新型安全之路。这和新型大国关系在本质上是一样的。

这三个倡议充实了人类命运共同体在机制上的概念,明确了人类命运共同体的有效路径。安全是发展的前提,发展是安全的动力,文明是发展与安全的土壤。

中美博弈的现状和发展

中国发展的外部环境发生重大变化

可以说,特朗普是美国民粹派的代表,举着“美国优先”的大旗,明确提出了自由开放的印太战略,以极端反共的意识形态对中国进行贸易战、科技战。特朗普政府跟中国搞了几轮贸易战。不仅是对中国,对美国的盟国——欧洲、韩国、日本,特朗普的意图照样是要钱,挑起各种贸易争端,直至和日本、韩国、欧盟达成一系列新的贸易协定。美加墨三边的自由贸易体制也推翻重来。

2020年,两国达成中美贸易第一阶段贸易协议。这个协议暂时缓解了中美的紧张关系。但是2020年新冠肺炎疫情暴发,在抗击新冠疫情的三年里,由于各国采取的封控政策,造成了国与国间的产业链、供应链坍塌,产业链的断裂使得当时中美这个协议很难完全达成。特朗普政府末期,中美之间的贸易方面有所缓和,但在意识形态、外交、安全等领域双方仍存在巨大分歧。20211月,一份名为《美国印太战略框架》的文件提前解密,是由特朗普的国家安全事务顾问负责起草的。文件提到,美国要与盟国推进自由开放的印太,强化日本、韩国、澳大利亚等盟国的能力和意愿,确保美国成为印度期望的安全事务伙伴。提出了一系列对华政策。这些文件都是美国国安军事部门,也就是所谓的深层上的美国所策划的。而这一套东西是有连续性的。

现在回顾过去发生的事情,中国政府在处理中美关系的时候,坚持改革开放与合作发展的总基调,对维护中美关系稳定、维护台海和平、反对“台独”,已经亮出了全部的战略底牌,期望能够稳定中美关系,聚焦合作,管控分歧,维护和平发展的国际环境。

2023年两会期间,习近平总书记指出,党的十九大以来的5年,是极不寻常、极不平凡的5年。我国发展的外部环境急剧变化,不确定难预料因素显著增多,尤其是以美国为首的西方国家对我实施了全方位的遏制、围堵、打压,给我国发展带来前所未有的严峻挑战。这是国家领导人少有的公开提出美西方对我国进行全方位的遏制、围堵、打压,这也表明,美国作为唯一的超级大国,是影响中国崛起最重要的因素。

中国对处理中美关系的基本目标和主要原则

2023年两会期间,李强总理讲要维护中美关系稳定,强调要把习近平主席同拜登总统在202211月会晤时达成的一系列重要共识,转化为实际政策和具体行动,认为中美可以合作,也应该合作。

现在我们对美国所有的高官提的都是,美国要先把共识落实,然后双方再开始对话。我们讲了几点:

第一,要向美国讲明,中国共产党和政府的战略意图和中国式现代化的努力方向。中国坚持以人民为中心的改革开放,推进建构开放型的世界经济,维护以联合国为核心的国际体系、以国际法为基础的国际秩序,推动构建人类命运共同体

第二,基于最大的诚意同美国沟通,希望双方本着相互尊重、和平共处、合作共赢的原则处理双方关系,强调尊重国际关系基本准则和中美三个联合公报。这是双方管控矛盾分歧,防止对抗冲突的关键,也是中美关系最重要的防护安全网。

第三,重申中美关系不应是零和博弈,宽广的地球完全容得下两国各自的发展,共同繁荣。中国不寻求改变现有的国际秩序,不干涉美国内政,无意挑战和取代美国。这是我们对美国的三项保证。同时也期望与美国共同担负起全球治理、促进和平发展和促进世界新的秩序的责任,为世界和平安宁做出努力。

第四,强调自由、民主、人权是人类的共同追求,也是中国共产党的一贯追求。美国有美国式民主,中国有中国式民主,都符合各自的国情。有不同的分歧大家可以进行探讨,前提是平等交流。所谓的“民主对威权”不是当今世界的特点,更不符合世界发展的潮流。

第五,在事关我核心利益的台湾问题上,突出强调台湾问题对稳定中美关系的重要性。台湾地区一再企图倚美谋独,而美国一些人有意搞以台制华,这一趋势十分危险,玩火者必自焚,中国要求美方言行一致,恪守一个中国政策和三个中美联合公报。

美国总统拜登在巴厘岛做了保证,他说一个稳定和发展的中国符合美国和世界的利益,美国尊重中国的体制,不寻求改变中国体制,不寻求新冷战,不寻求通过强化盟友关系反对中国,不支持台湾“独立”,也不支持“两个中国”“一中一台”,无意同中国发生冲突,美国也无意寻求同中国脱钩,无意阻挠中国经济发展,无意围堵中国。

最近布林肯访华的时候再次重申,美国遵守拜登政府做出的承诺,期待同中国高层交往,保持畅通沟通,负责任地管控分歧,寻求对话交流合作。

习近平总书记在会见基辛格的时候谈到,展望未来,中美完全可以相互成就,共同繁荣。关键是遵循相互尊重、和平共处、合作共赢的三原则。中美关系已到了一个关键点。

美国拜登政府对华政策走向

拜登政府上台以后,先提出来美国要同中国开展极其激烈的竞争,要求中国按国际规则办事。

拜登刚上台的时候发布的《过渡期的美国国家安全方针》,开宗明义就讲,把中美博弈看成是国运之争、体制之争。意思是美国的命运维系在目前一系列的国际发生的事态当中。所以,目前的大国竞争是关乎美国国运的。

20213月,中美高官在阿拉斯加安格雷齐举行战略对话时,杨洁篪主任对美方表示了强烈的不满。因为当时中国政府上下对拜登政府是有所期望的,但是上台两个月事实表明了拜登政府还将推进前届政府的对华竞争战略。

美国现在想要阻止中国发展,把中国打压下去,基本上已经不可能了。但美国完全有能力拖慢中国的发展进程,通过贴身肉搏跟中国进行竞争。

美国发布两个报告需要特别关注。第一个报告是202210月发布的《国家安全战略》报告,提出中国就是美国的首要竞争对手和最大的地缘政治挑战,强调中国是唯一具备重塑国际秩序的意图以及日益强劲的经济、外交、军事和技术力量支持其实现意图的竞争者。报告中还提出,在这个关键10年,美国将充分利用外交手段,在包括印太、欧盟、北极等在内的全球范围内,不断强化符合美国利益的国家联盟。“未来关键10年”其实就是指的2022年到2032年,也就是我国“十四五”到“十五五”这10年,美国要在这10年尽全力拖慢中国的发展进程,有可能的话把中国的基础瓦解。所以这个时间段的意涵非常重要。

第二个报告是20222月发布的《印太战略报告》。“自由开放的亚太”有几个含义:一是促进印太地区在政治、海空域与新技术领域的自由开放。美国在中国的南海有个“航行自由计划”,宣示美国要保持航道自由,包括台湾海峡等地区。二是基于美国的盟友伙伴关系,加强印太各国之间及同域外国家之间的联系,促进印太与欧盟和北约的关系。美国这两年在我国周边设置了几个多边的进程,如美日印澳在拜登上台之初已经升级为元首级的机制。美日韩联盟本来是美日和美韩的双边联盟,现在美国在推进所谓的“美日韩联盟”。美国已经允许日本发展自己的军事力量,提高军费。美的军事安全合作是非常紧密的,美国在澳大利亚有大量军事侦察设备,用来监控太平洋。美印的军事合作这几年发展得也很快,其中一条就是美印的空中情报分享相互协作机制。当然美国和东盟的印尼、菲律宾、新加坡、越南这些国家发展军事合作的步伐也非常快。虽然东盟对于美国的印太战略还有某种戒心,明确不选边站队、不会成为美国的跟班,但是美国也在做东盟的工作。

《芯片与科学法案》是在前两年美国国会运作的所谓《无尽前沿法案》和《创新与竞争法案》基础上形成的。《中国制造2025》中提出的十个发展方向,包括 “十四五”计划规划的所有高科技发展方向,都与半导体、高新产业、芯片产业以及新材料产业有密切相关的联系。美国现在就是从45纳米往上这一大块卡住中国。

还有就是美国打“台湾牌”。我们已经反复同美国进行交涉,不断指出红线,而美国却不断踩红线,形成了现在的局面。这些年来,美国每一年的国防授权法里都有涉台的部分。另外,美国还联合日本还有其他的盟国干预台湾事务。

中美关系博弈的特点

中美博弈具有对抗性、长期性和复杂性的特点。

所谓对抗性,就是尽管中国坚持不以竞争定义中美关系,但从美国目前所作所为来看,中美关系正在十字路口徘徊,逐渐向尖锐对抗的竞争对手方向漂移。

长期性。中美博弈不可能毕其功于一役,现在有所谓“东升西降”的说法,中国在发展,美国的地位和掌控能力相对衰落,但无论从哪个方面,美国毕竟还是“真老虎”,我们还处在追赶阶段。

中国现在GDP是美国的72%,去年是77%,赶上美国还需要一段时间的发展。美国对我搞科技制裁,中国的科研经费已经从1996年的0.56%上升到2020年的2.4%,美国是从2.45%升到3.45%,总体上,美国的科技投入遥遥领先于我们。

中国高科技产品的出口在2007-2021年间始终保持在30%以上,美国则从30%下降到20%。从数据看,应该说中国的进步很快。但是中国的高科技出口中有相当多的是美国跨国公司的产品出口。

据瑞典斯德哥尔摩国际和平研究所的统计,2022年美国的军费占世界的30%以上。从军事力量看,美国具有同时打两场战争的能力。中国经过二十多年的军事发展和改革,目前具备信息化条件下局部战争的能力。以不首先使用核武器为先决条件,具备核反击能力。而军费开支,美国远远超过了中国。

复杂性。中美关系发展了50年,经贸关系非常紧密,双向投资不断增长。美国对华投资巨大,中美双方科技文化交流广泛。

中美两国是第一和第二大货物贸易国。 2017年开始打贸易战,但中美贸易额却是破纪录的。2022年中美商品贸易总额达7594亿美元,同比增长0.6%

美国对华投资是我国外资来源很重要的一方面。从1987年开始,美国对华投资达到了一个高峰。到了两国贸易战双方打得非常紧张的时候,美国对华投资居然又往上抬起来了,说明美国的投资界还是看好中国的经济发展。2021年美国的对华实际投资总量是926.5亿美元,是我国实际利用外资的第五位。

中国对美投资在2016年是最高峰,达到169.8亿美元,2022年降到了55.8亿美元。但是截至2021年,中国对美直接投资存量是771.7亿美元,美国对我国投资的总量是926.5亿美元。

虽然贸易战打得很厉害,但中美的投资和贸易额都在涨,双方谁也离不开谁。贸易战的结果就是杀敌一千,自损八百。

美国政治上以“民主价值观”与中国人类命运共同体理念对抗,在地缘政治上以集团政治对中国和平发展进行打压。在经济科技上以脱钩断链的威胁打击中国合作共赢主张,在军事上以“关键十年”引领在台海与中国战略摊牌准备,根本目的就是企图在短期内削弱中国发展基础,分裂中国社会共识,以拖慢中国崛起进程。

美以称霸世界的安全观和唯我独尊的意识形态主导对华战略的方针不会变,这决定了双方的战略博弈将持续相当长的时间,甚至伴随我国实现第二个百年奋斗目标全过程。

我们要在大变局中提高主动塑造世界新秩序的本领。要抓紧时机发展自己。把中国经济的增长率、高质量发展搞上去,这是我们最大的政治任务,也是我们和美国博弈的基础。

(编辑  杨利红)



* 丁奎松,中信改革发展研究基金会资深研究员,中国国际文化交流中心原秘书长。


 

近日,中信改革发展研究基金会邀请来自企业界、金融界、有关政策研究部门和院校的部分专家学者,召开了“促进房地产业平稳健康发展”研讨会

724日中央政治局会议指出:“经济恢复是一个波浪式发展、曲折式前进的过程”“要切实防范化解重点领域风险,适应我国房地产市场供求关系发生重大变化的新形势,适时调整优化房地产政策”。到会专家就房地产业当前形势和中长期趋势,以及如何调整优化房地产政策,形成了比较一致的意见。

当前我国房地产面临严峻形势

    我国房改20多年来,房地产业持续高速发展。据统计局数据,现中国住房存量已达517亿平方米。与此同时,随着城镇化加快和人民改善住房需求的增长带来的房地产市场繁荣,房地产投资(投机)的活跃,导致一、二线城市地价房价急升、引起社会极大不满;并带来资源配置不合理问题。

    近年来,有关部门陆续出台房地产调控政策,如在需求端、供给端加强监管、限制投机性操作,出发点是完全正确的。问题在于,政府有关部门的文件从各自职能理解出发进行政策调整,各项调控政策叠加,导致金融过分收紧,这种合成谬误加大了房地产市场发展遇阻,带来市场波动,市场信心严重受损。

    2021年下半年,由于房地产贷款收得过紧,导致2022年楼市下降过快,当年楼市销售额为13.3万亿元,比上年下降5万亿元,跌幅达26.9%

    两年来房地产市场连续萎缩,给整体经济带来显著的负面影响。特别是民营房地产企业进入了“冰河时代”,普遍遇到融资难题,现金流几乎全为负,大量企业资金链断裂甚至因“爆雷”无法向购房户交房,大量违约使企业信用受损,由此进一步拖累市场。房地产流动性困境,可能引发系统性债务危机。

今年2-3月份,随着疫情结束后市场需求短期释放,全国房地产市场一度回暖,此后不久又持续下行。7月份国家统计局公布数据,全国70城市房价(包括一、二手房)房地产价格下降。

 

1 有关房地产指标的同比增速(%

 

2022

2023.1-6

固定资产投资(不含农户)

5.1

3.8

房地产投资

-10.0

-7.9

商品房销售面积

-24.3

-6.5 1-7月)

商品房销售额

-26.7

-1.5 1-7月)

卖地收入

-23.2

-20.9

                

    中信证券分析师陈聪分析目前房地产企业承受的资金压力:

    1.多数房企自2015年“棚改”后欠银行大量信用债(无抵押负债),多数即将到期。目前银行资产管理谨慎、不愿借新还旧;众多欠债房企如无债务重组,将面临沉重偿债压力,几年内看不到缓解可能。

    2.房企积欠上下游企业巨额业务占款(如建筑公司垫资施工),现在房地产上下游企业都在加强应收款管理,房企还要维持在建项目的建安费和工资开支,两头受挤。

    3.企业卖房收入有限,为维持现金流,企业只得拿新地做抵押贷款,无能力新地的企业更困难。

    总之,绝大多数房企收入陡减,债务沉重,寅吃卯粮,陷入资金“负循环”无力自拔。

    国内房地产企业排名第四的华润置地专家介绍:该公司经营一贯谨慎,目前现金流尚好,融资还方便,但楼市下降现状使销售额大幅下降,6-7月公司销售额同比环比均减少32%-39%,卖房收入不抵质押贷款的债务。其他企业销售情况就更差。7-8月,北京二手房成交量同比降50%左右,对一手房是巨大的打击。

    几年来,房地产、建筑业业务严重萎缩,企业日子难过,到处是降薪、降级、员工大量失业,居民收入缩水。爆雷的民营企业搁置的商住楼(烂尾楼)的后面是千万个家庭的悲剧。这深刻影响了居民的购房积极性。人们的预期和信心发生了根本逆转。

    房地产企业普遍收缩业务。土地投资策略高度趋同,只在核心城市的核心地段拿地,形成激烈竞争;凡有一点风险纠结的项目都不碰,三、四线城市土地基本流

以上是大型房地产企业的情况,中小企业的情况亦类同。宁波某房企每个月只卖几套房。和2020年的情况天差地别;有民营房企在其公众号打出“民营房地产企业全线崩溃已无悬念”的标语。

房地产市场急速下行拖累整体经济

    我国房地产在全国经济结构中作为重要支柱的地位,是多年发展所形成的(不否认这一格局有不合理之处)。2011-2020年,我国房地产投资占固定资产投资的19.56%2020年房地产业增加值占GDP7.46%,建筑业占GDP7.30%。房地产业关联着建筑、建材等上百个产业的兴衰。

    有专家评价:2022年,房地产营收比上年减少5万亿元,而当年全国新车销售额是4万亿元,基础设施建设平均4万亿元/年。科技创新驱动高端制造业,从投资到最后形成规模化产业,需要经过较长的周期;眼前房地产业的损失不容易由其他行业增量弥补,短期没有替代增长点。

    由于房地产遭遇“冰期”,导致多个关联产业的营收与利润下降(据报道,上半年钢铁行业全线亏损),拖累全社会投资规模。建筑、建材、家具、装修等行业凋敝、破产,失业增加,居民收入和社会消费下降(2022年社会消费品零售总额下降0.25%);

    二、三线城市房地产市场萧条,地方政府土地财政收入锐减,很多地方陷入财政困境,影响大批居民的生活;

    房地产企业的流动性困境,拖累资本市场,并可能引发系统性债务危机;

    众多房地产企业“爆雷”无法交楼,楼市衰退-经济下行互相影响,进一步影响社会预期,打击居民信心。

总之,针对目前房地产业的严峻情况,亟须采取有效手段,提振社会信心,恢复市场动力,不能危及全局。

对我国房地产中长期趋势的判断

   房改以来20年,住房供应高速增长

目前国内房地产供需形势已发生根本变化。另一方面,城镇化还有潜力,居民改善性住房需求还远未满足。

    据全国普查数据,2020年全国住房存量3.84亿,户均1.1套。

    国务院发展研究中心专家认为:根据国际经验,当户均住房达到1.0套时(美、日、欧于1970年前后达到这一水平),新房开工量即达到峰值。据测算,2021年我国房地产交易达到顶点(18亿平方米、18万亿元销售额)。据此判断,我国房地产市场形势已经发生根本性转折,住房市场在供需双向收缩中,将形成新的供需平台期。靠政策刺激房地产销售、投资和新开工大幅上升的可能性不大(国务院发展研究中心市场经济研究所副所长邓郁松)。

    房地产专家指出:现在全国积压的城市住房面积约3亿平方米(建筑面积),并没有一般想象的那么多(汇力基金董事长,原中房集团董事长,原幸福人寿董事长孟晓苏)。

    住建部专家认为,中国存在26-27年的建筑周期,据此可以判断:未来房地产市场需求潜力的一个重要因素,是旧房置换和现有住房内部关键设施或部件的更新装修改造。

    城市历年已交易的住房存量巨大。2022年底至今,二手房挂牌上升20%,存量房可挂牌规模远大于市场需求容量。未来二手房价格走势,对新房的建设和价格的影响将越来越大。

    预计今后5年房地产市场需求

预计今后5年商品房市场需求12-13亿平方米/年(其中商住房10-11亿平方米/年)(原住建部政策研究室主任、中国人民大学国家发展与战略研究院研究员秦虹);

    此前房地产交易每年约2000万套(新房70%,二手房20%),“十四五”期间新房需求6000万套。判断2021年住房市场已达到峰值,此后每年新房需求约800-1000万套(邓郁松)。

如放开限购政策,市场潜在的需求能否释放?有不确定性。前不久,郑州已出台数项购房鼓励政策(认房不认贷、购房补贴),购房限制性政策基本取消,但二手房市场大量抛盘。深圳、广州、重庆,抛售二手房达到历史高峰。居民买房意愿不足,还是因为对未来经济预期不好,信心不足(秦虹)。

    房地产市场的区域差异

    大城市群和五大都市圈(一线和强二线城市)整体供求平稳,房价稳定(10年内次新房不降价、20年以上老破小降价),存量房去化率减慢(一般应为1.5)。

    其他多数城市供大于求,房价将下跌;特别是三、四线城市和多数县城,现存大量空置房,尚未有解决的通道。

    超特大城市,租赁、保障性住房需求将上升。这些城市房价偏高,政府应注重发展租赁房,让年轻人先租后买(不要只考虑调整限购政策)。

大城市(包括二、三线城市)未来存量房交易将上升。现22个热点城市的二手房交易都超过新房。支持存量房的交易对房地产发展至关重要。(秦虹)

对现有房地产政策的看法和诉求

    来自金融业和一线房企的专家反映:从元旦到现在,中央各部委、各省市(自治区)政府,共出台250多项支持房地产市场的政策,涵盖了消费端,按揭、利率,购楼便利化和成本等方面政策。到目前为止,企业没有感到多少实质性措施。希望把2020年以来针对房地产企业过严的调控政策取消或放松。

    专家们认为,这些政策方向符合中央要求,但是效力和速度不够;地方政府多是在观望政策走向,不愿担责。   

    融资端政策协同发力不够,新出台政策和之前政策并行,前后矛盾,下面不知如何执行为好。这里放开,那里还在紧,有人形容“鼻子在吸氧气,另一只手却掐着脖子做人工呼吸”,只需不再掐脖子就能缓过来(孟晓苏)。

    20224月份出台金融机构对房企贷款的“三条红线四个档”政策,金融机构神经绷得很紧。第一条红线中一些应加的项目没有加入,导致很多企业触线。有关方面(人行、银、证监,国家发展改革委,住建部)在宏观调控中,各自出台政策措施,产生合成谬误效应,因为各自主体责任不一样。

202211月,央行银保监会《关于做好当前金融支持房地产平稳健康发展工作的通知》(16条“三支箭”:贷款、发债、股权融资),但好的民企央企征信发债券要求优质资产抵押、且抵押率低,故效果一般(债券共发200亿元);市场对股权债融资热情不高,至今一个还没发成。如何落实金融16条,需要进一步研究(中信银行业务总监陆金根)。

政策建议

    关于房地产政策的指导思想

    1.房地产行业问题积重难返,不仅是政策、规划的调整,必须有制度性的调整,应搞双轨制。

    2.处理好政府与市场的关系,尊重房地产业基本规律。

    3.目前多数出台政策都是单个部门的发声,希望有多部门联合政策的出台。

    4.房地产政策要有系统思考。政策要掌握恰当的度,考虑各方面的诉求,弄清房地产和其他领域的关联性(金融,税收、土地等)和它在整体经济中的位置。出台政策容易,调整困难。

    5.房地产政策出台,对其效应和后续影响要有预判,做好统筹,保证市场平稳,要把政策的滞后期考虑在内(根据经验,宏观经济政策一般滞后3-6个月)。 

    6.地方政府部门对中央政策走向不托底,怕担责,畏首畏尾。最好中央有明确表态。

    保障房、双轨制

    1.中央政治局和国务院最近提出:调整优化房地产结构,加大保障性住房的建设和供给。今年825日,国务院提出关于保障房建设的要求。

    2.改革目前住房供给模式存在的“重售轻租,重新轻旧,重市场保障,重预售优化房屋供给”问题,推行住房“双轨制”:市场供应商品房,政府提供保障房,租售并举。商品房和保障房平衡有助于经济的平稳。

    3.现在,全国保障房供地仅占房地产总供地的10%左右。应限制商住房供地、增加保障房供地。

    保障房应涵盖较大比例的城镇家庭(50%左右),满足城市低收入家庭、年轻人家庭和进城就业家庭的住房需求,承诺未来给他们一次房改机会,先租后售。他们在城市安居若干年后房改,可得到房屋升值的福利。当然其中很多人将来也会有能力给自己购置有稳定产权的住房。 

    4.保障房最重要的特点是不含地价。保障房的土地购置(回购)和建安所需资金的来源是大问题。

    专家们建议:通过发行国债,接过地方高息债并置换(展期、消化);把各地城市空置房、烂尾楼,改成保障房后出租,将来房价上涨后通过房改退出。这个办法比财政出钱给群众发消费券好得多。

    贯彻落实保障房建设,可以由集团化的央企来推动。如果只把这个任务布置给地方政府,地方政府要考虑地方利益,同时他们舍不得拿出建设用地。

    5.国务院(202335号文提出,要推进特大、超大城市的城中村改造。建议结合这一政策,推出长期限的租赁房或其他新型住房业态。因为大城市成本较低的好地段已经不多,城中村改造是一次机会。

    6.改革土地供给模式,作为配套政策。

    此前城市建设土地一向由政府垄断供应,探索多种土地供给方式,重视盘活存量。a.以人定,解决跨省域土地市场化的机制;b.落实十八届三中全会文件“集体建设用地出让、租赁、入股,与国有土地入市同权同价”精神,以此指导解决城市存量“小产权房”改变性质问题。

7.限制供地增量,有些城市应由政府回购闲置土地、维持土地资产价值(宁可减少卖地收入,也要保房市价格=保债务);将城市现房去化周期指标和自然资源部供地指标挂钩,有闲置地、烂尾楼就不供新地。不得已可以降房价、保流动性。

   调整政策,方便客户买房

    之前已有的房地产限制政策(限购、限贷、限价、限面积、户型、套数……)给予全面审视,能取消的都取消。

    放松一线/强二线城市商品房限购政策,降低购房首付比例,落实“认房不认贷”政策(降低二套房首付比例)。

    进一步降低购房贷款利率(从4.3%降到3.8%力度不够)。

    适当调低二手房交易税费,方便置换需求。

    以上建议,近日在各大城市开始落实。

对于影响市场预期的重大政策缓行

对一些影响市场的如房产税试点、现房收款试点等,鉴于目前现金流普遍紧张,建议暂缓推行。

建立风险化解投资基金平台

建议在政策的引导支持下,组建国家级风险化解投资基金。由具有综合优势、管理经验丰富、具有金融经验的国有房企作为基金管理人;同时作为底层项目的管理人,由国有银行、资产管理公司、信托公司等金融机构认购,投向化风险保交楼的项目,推动更多纾困项目的落地。

    希望给房地产企业松绑

    1.放松价格限制,还企业自主定价权。企业愿意降价赔钱卖房以改善现金流,但目前政府不让降也不让涨,认为不能扰乱市场。由此,不能进行市场交易,房子卖不出去压在手上,想买的人买不了,造成市场乱象。建议统筹论证,按照市场规律,是否放松限价和企业自主定价。

2.降低税费,改善企业现金流。土地增值税和所得税的预缴政策:按高限(10%以上净利润率,20%毛利润率)预缴所得税。但现在企业开发的楼盘一般都到不了这个毛利率,应根据实际情况,对土地增值税、所得税预缴要求作适当调整。

    3.适当放松对企业预售资金的监管。受保交楼政策影响,预售资金监管卡得很死,卖房收款放在建委的共管账户里不许动用,要等到建安支出逐步完成才释放。企业对此反应强烈。建议对房地产企业分级分类管理,允许信用好的企业以保函等方式,动用部分预售资金,以提高资金使用效率。

    4.由于互联网平台的发展,很多商业门店闲置,商办类房产(写字楼)也很难卖,开发商的大量资金沉淀在此处,财务压力很大。建议改变对写字楼规划用途的不合理规定及限购要求、减轻开发商压力(相应考虑出台土地使用权到期的后续政策,因为住宅使用期70年,目前大量商办房使用期还剩十几年,没人敢碰)。允许一些位置较好的商业建筑做租赁住房用途(可能涉及多方面关系,需要配套支持)。

    5.完善金融支持政策。房地产金融模式改革:政府正在推REITs(房地产投资信托资金)这就等于给企业的存量物业资产退出通道。但监管部门对于底层资产的要求很苛刻,审批很难,希望适当放松。

    银行对房地产贷款管理(20224月出台三条“红线”政策)还是很严,房企被迫走向市场化融资,表外问题更不易监管。最近几个大房企“爆雷”中发现此问题产生的风险。

    6.今年730日国务院会议,推出政府一揽子化债方案(拉长债务期限、降低利率,强化省政府统筹;中央拿出专项债的支持资金,要地方尽量将存量资产处置变现)。

民营房企希望,通过化解决地方政府平台公司欠他们钱的老大难问题,相应地也可减轻对相关企业的债务负担。

(编辑  宋斌斌)


附:化解债务风险和推进保障房建设的案例介绍

 

    发挥中信集团内协同优势:深圳佳兆业的重组

    这是2022年,中信在房地产化解债务方面完成的一个典型案例。通过大企业集团内各功能单位以“联合舰队”方式配合协作,在局部范围内实现化解债务链、保证房地产项目平稳健康发展。

    佳兆业房地产项目位于深圳,含多个子项目。2021年末,佳兆业出现了很大的流动性危机,现金流枯竭。

    此前,中信银行也曾向佳兆业的四个房地产项目融资,债权金额在百亿元以上。佳兆业还从民间募集了大量理财产品,项目出问题后,无法应对众多债权人的兑现要求,政府承受极大维稳压力。项目公司债务累累,相关各方站在自己的立场,很难达成一致方案。政府不可能出钱为佳兆业还债,银行资产即便有抵押也很难变现。

    在此背景下,中信城开与中信银行设计了一个整体化债方案,并得到各方面认可:

1)将与中信银行有关的深圳佳兆业四个项目封闭运作,和佳兆业在国内的其他项目隔开;

2)中信信托对这四个项目作为一个资产包,做财产信托、服务信托,注入部分流动性;

3)中信信托委托城开公司对此项目代建代管,对其财产,施工、品牌、销售负全责;

4)资产包内各项目质量不整齐,总体可以打平。

    基本思路,就是在可控范围内“以丰补”,锁定了底层优质资产,打通了银行债权的偿还渠道,也平衡了政府、债权人、施工方、投资人各方的利益,维护了社会稳定,避免了相关各方谈判困难。整个项目得到比较好的处置。

    这一方案体现了小范围债务重组思路。依靠金融支持不可能给处于困境中的项目资金支持,但综合运用融资、信托、项目开发等功能进行重组,就可以做到。这是一个救急的思路。

    例如,中信的佳兆业项目(债务)重组案例,从交易模式到解决方案都开创了先河,体现了中信集团产融结合的优势。这个“中信方案”得到了深圳市政府和国务院领导的肯定。

    又如,华融2022年进入中信,中信城开、信托在化问题上有很多合作。比如中信融创在上海董家渡的项目陷入困局,急需增量资金,债权银行、融资机构想办法都很难得到支持。但华融可以以“特殊资产项目”名义,给出险的项目做融资。中信的金融板块+华融的注入+中信城开的房地产开发经验,形成自己的综合性优势。待将来市场平稳后,现在的项目都可以变成收益。( 殷亮 )

 

    建设银行在发展住房租赁和保障房方面的工作

    1.发展住房租赁业务和建设保障房。

中央一直倡导租购并举。但十几年来我国房地产租赁业务不发达,房价又涨得太快。群众权利得不到保障。

    建行一直主张发展房屋租赁,以时间换空间,让低收入的年轻人得以稳定居住,形成租买平衡,房地产市场也能正常稳步发展。

    2017年建行领导提出,要发挥金融优势,把发展住房租赁市场当作战略性业务抓起来。

    房屋租赁业务,前期投入高、回收周期长。需要长期限、低利率的稳定支持,要有金融创新。

    1)建行成立了开展房屋租赁业务的子公司,从2017年至今,住房租赁相关贷款余额3000多亿元,建行房地产贷款的20-30%强。支持打造规范的长租社区,为社会作示范引领。现已有了一定的规模。

    2)支持政府建立了一套市场管理系统,以便对房屋租赁市场进行规范管理,以加强对地区房地产项目过程和存量情况的掌握。

    3)协助规范房屋租赁市场(如税收、保租房等政策的研究)。

    建设大规模保障房。现在一线城市房价和居民收入差距太大,建行新员工买房也很困难(北京二三环内房价2000-3000万,五环内500-600万,员工买房得掏空六个钱包)。住房保障应该充分发挥作用。建行做了两件事:

    1)把公租房规范起来。原来住建部规划1600万套公租房,都是各地报的数,中央不掌握这些房子的分布和使用状态。建行建立了一套覆盖全国各城市公租房数据的系统,同时给各地也建了管理系统,给老百姓做了APP。从而提高了公租房的管理效率。

    2)支持建设保障性租赁房。在“非市场公租房-保障性租赁住房-市场化租赁住房-共有产权房-商品房”体系中,保障性租赁住房的作用是稳住租金,形成租买平衡的机制,解决不同收入层群众的居住问题。

    保障性租赁住房,一般需要政府出政策出钱。建行作为市场化主体,较早介入了这一业务。2020年建行和11个城市签约,支持他们建保障房,截至目前累计贷款1000多亿。

    同时我们也建了一个保障性租赁住房的管理系统(将涵盖各个新的保障住房类型),帮助住建部在全国范围内掌握这些情况,目前正在进行中。

    2.发挥金融机构的作用,主动作为,通过市场方式解决保交楼问题。

    1)建行成立住房租赁基金。为解决地产市场紧迫的流动性问题。我们考虑通过银行这个有投资能力的机构化买家的进入,盘活有潜力的存量资产。 

    现行政策限制银行做房地产业务。经过和相关部委沟通、并获国务院批准,建行拿出300亿元注册了住房租赁基金。通过这个基金,向一些房地产企业的“存量”资产注入资金,将其转入长租房或保障性租赁住房。现已累计投了20多个项目,约90亿元。并建议适当放松对金融机构搞房地产的政策限制,让一些有资金实力、有专业能力的金融机构参与近来,解决问题。   

    目前建行的这个基金主要是收购一些相对成熟的项目。市场上有很多停摆的土地等资产,我们也在考虑介入,当然需要得到政策允许。

    我们对这个基金寄予厚望。有了这个股权性的资金融入以后,我们再加点杠杆,应该能够撬动上几百亿规模的资金,增加市场的流动性。

   2)试点做保障房REITs。现在金融机构可以做保租房业务,其他领域的涉房政策比较严格。所以建行在积极探索租房的REITs,尝试通过REITs平台,对接资本市场的资金,收购一些市场化的资产,通过REITs发行,不断引入资金。

    到现在为止,全国一共只发了4单保租房REITs。挑选资产也很难,因为市场租售比很低,限制了资产价值和使用价值的平衡;如果租金收益达不到水平就无法在市场周转。

    建行的住房租赁基金主要收购一些“商改租”项目,因为商业用地价格相对较低。尝试从头开始、结合我们的贷款支持、经营住房的主体,运营管理这个项目,再通过REITs退出,形成一个模式,把市场的资产和资金能够循环起来。这一创新的尝试,和中信的角度有所不同。(中国建设银行住房金融与个人信贷部处长 魏骁勇)



¨ 本文是中信改革发展研究基金会近日召开的“促进房地产业平稳健康发展”研讨会综述。高梁整理。

关于保障房。多年来主管部门忽视保障房建设,认为市场化能解决所有问题。关键问题是保障房没有建设用地。1994年《城市房地产管理法》,规定两种土地出让方式:(1)拍卖招标,(2)协议出让。协议出让主要为解决保障房用地。但长期以来,国土资源部以为不需要土地协议出让;后来监察部要求国土资源部取消协议出让,一律招拍挂。于是,上面只是把保障房建设的任务层层布置到基层,地方又摊派给开发商(搞小户型)、混在商品房中,但因没有保障房的地,开发商也就建不出保障房。

    此外,曾经承担保障房的中房公司,原来只考核开发工作量。后根据国资委要求,一律考核赢利指标,结果央企国企都去搞房地产。国务院几次要求央企退出竞争性房地产领域,也没起作用(孟晓苏)。

    产权式保障和租赁式保障应该并行。原经济适用房(产权式保障)制度不完善,但2015年全国取消经适房,只剩租赁式保障,也不妥。世界各国都通行双轨制(秦虹)。

 



 

制度型开放是既涉及国内改革,又涉及对外开放的全局性举措,需要各有关方面共同协调实施。十九届四中全会决议明确提出:“到二〇三五年,各方面制度更加完善,基本实现国家治理体系和治理能力现代化;到新中国成立一百周年时,全面实现国家治理体系和治理能力现代化,使中国特色社会主义制度更加巩固、优越性充分展现。”我体会,中央提出国家治理体系和治理能力现代化的本质是制度现代化,实现制度现代化的一个必要条件是实行制度型开放。

 

实现制度型开放是与WTO等国际通行规则接轨的原则与条件

WTO马拉喀什宣言的绪言指出:参加乌拉圭回合多边贸易谈判的124个政府和欧洲共同体“决心通过使各自的经济融入建立在开放的市场导向政策及乌拉圭回合协议和决心所列各项承诺基础上的世界贸易体制,以巩固乌拉圭回合的成功结果”。这表明实行市场经济体制是实行中国对外开放的制度基础,也是WTO国际通行规则体系的制度根基。

WTO作为国际贸易组织,其规则背后是一系列所有成员必须共同恪守的重要的价值原则,各成员只有信守这些原则,才可能履行其加入国际贸易组织的承诺。基于市场经济机制,WTO规则体系中逐步形成了各成员在对外开放中的非歧视、开放、互惠、公平、透明等原则。

WTO 160多个成员中,只有我国实行的是社会主义市场经济,具有三个显著特征:第一、党对经济工作发挥全面领导作用;第二、国有经济在国民经济中起着主导作用;第三、政府在经济资源配置中发挥重要作用。这是我国社会主义市场经济体制的本质特征,也是美西方等国家和一些WTO成员对我国实行的社会主义市场经济体制与资本主义市场经济体制的差异认识不清,并且在衡量标准上产生严重分歧的主要原因。由于WTO对各个成员的经济体制具备什么条件才是实行市场经济尚形成具体标准,美西方国家利用这一特点,以区域性国际规则安排替代多边性国际规则,企图将我国排斥出一些重要的区域性国际规则体系。

2017年开始,美、日、欧盟连续发表了8个联合声明,其中20185月的第三次联合声明提出七项市场导向条件。[1] 2020220美国向WTO提交了《市场导向条件之于世界贸易体系的重要性》,其中提出八项市场导向条件。[2] 我国尚未明确提出市场经济体制应具备什么条件。分析美、日、欧盟提出的市场经济体制条件,各成员有可能在三个条件上形成共识:(1)企业是自主经营、自负盈亏的独立市场主体,各类市场主体应具有平等的市场地位;(2)政府基于竞争中性政策的基础地位实施对经济的管理;(3)政府对市场的管理主要是通过健全法律体系,维护公平竞争的市场秩序。这三项条件是市场经济体制的最本质体现。

基于前述分析,各成员对外开放应遵循的五项原则与各成员经济体制具备的三项市场导向条件,应当构成各成员须遵循的开放的市场导向经济体制的核心内容

尽管我国是WTO成员中唯一的社会主义市场经济国家,但只要不违反市场经济体制的五项原则和三项条件,在市场主体地位平等方面深化国有企业改革;在竞争中性方面深化国家经济监管体制改革;在政策、法律、规章透明度方面深化法治改革,形成社会主义市场经济体系,就能够实现国内外规则相衔接的制度型开放。

 

实现制度型开放需要深化国有企业改革

(一)WTO等相关国际通行规则中关于市场主体地位平等的原则与条件,以及市场主体地位平等改革的相关政策

GATT关贸总协定第1条和第2条明确规定了最惠国待遇和国民待遇,这项待遇构成了非歧视原则的核心内容。CPTPP第十七章17.4条同样规定了非歧视待遇和商业考虑的内容。这些规定的本质都在于明确了各经济体各类市场主体的地位应该是平等的

习近平总书记在2022年中央经济工作会议上着重强调:“要从制度和法律上对国企民企平等对待的要求落下来。“十四五”规划第四十章第一节明确提出:外商投资在市场准入前和准入后都应该享有非歧视的国民待遇,促进内外资企业公平竞争。”确认内外资企业市场地位平等,关键在于国有企业和民营企业市场地位要平等。“十四五”规划第十九章第四节同样明确指出:“依法平等保护民营企业产权和企业家权益。保障民营企业依法平等使用资源要素、公开公平公正参与竞争、同等受到法律保护(简称“二平三公”)。”最近中央再次强调,将激活市场主体活力作为稳定经济增长的最重要措施,给予民营企业与国有企业平等的市场地位。

(二)规范可能存在的违反市场主体地位平等的有关规则。

1994自《公司法》生效之日起,《公司法》成为各类不同所有制企业共同适用的一般法。但国家针对国有企业颁布了全面、系统的特别法,主要内容包括:国有企业综合性规定、国有企业产权登记、国有企业资产交易和产权转让、国有企业资产评估、国有企业清产核资、国有企业投资、国有企业改制、国有企业内部治理、国有企业股权激励、国有企业内部控制与监督等等。这些特别法规赋予了国有企业与其他市场主体不同的地位和功能,概括来说,主要包括以下内容:第一、赋予国有企业特殊使命,即是我们党和国家事业发展的重要物质基础和政治基础。第二、规定了国有资产可以在国有企业之间无偿划转,形成了国有企业特殊产权结构第三、规定了国有企业公司治理体制,重大的资产交易、产权转让、资产评估、清产核资、企业改制等事项的最终决定权实质上归于国资委。第四、规定了国有企业考核和责任追究制度,以落实国有资产保值增值责任第五、赋予国有企业主要业务布局在关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域。因此,要在立法上实现各类市场主体的市场地位平等,深化国有企业改革,尽量促使民营企业享有与国有企业平等的市场主体地位。

(三)不违反市场主体的市场地位平等原则与条件,国有企业应该深化改革的主要内容

1.深化改革国有企业特殊使命的实现方法

国有企业承担着不同于民营企业、外商投资企业等其他类型企业的特殊企业使命。为了更好地实现这一特殊使命,从实现市场主体平等以及实现方式两方面进行深化改革。将国有企业这一特殊使命与各类企业都应承担的ESG合规责任统一协调起来。在国有企业特殊使命的实现方式方面,应该尽量采取法治的方法。以颁布相关法律的方式,引导国有企业、民营企业等各类市场主体一起,共同努力实现这一使命。

2.深化改革国有企业产权结构,促使各类市场主体享有平等的产权结构。

《公司法》第三条规定:“公司是企业法人,有独立的法人财产,享有法人财产权。”第四条规定:“公司股东依法享有资产收益、参与重大决策和选举管理者等权利。”《公司法》第三、四条的规定构成了国有企业、民营企业、外商投资企业等各类市场主体与企业股东之间共同适用的产权结构。目前,民营企业、外商投资企业的产权结构是完全依据公司法规定形成的。应该通过深化改革,依据《公司法》的相关规定,保证各类市场主体享有平等产权保护。

3.深化改革民营企业产权保护制度

建议将国有企业和民营企业统称为“国有企业”和“民有企业”。在改革开放初期,立法上一般称“国营企业”和“私营企业”。随着经济体制改革的深入,国家越来越重视全民所有制企业所有权和经营权分离的改革,逐步将“国营企业”改称为“国有企业”。随着“两个毫不动摇”的提出,如果能将“民营企业”名称从立法上改为与“国有企业”相同的“民有企业”,不仅是名称的改变,更重要的是能够促使人们改变思想意识,促使民营企业在产权方面与国有企业一样,受到平等的保护,有利于完善“民营企业”产权保护的相关立法。

 

实现制度型开放需要在竞争中性方面进一步深化经济体制改革

根据OECD编撰的《竞争中立:维持国有企业与私有企业公平竞争的环境》,“竞争中性是指在经济市场中运行的任何实体均不存在不当竞争优势或劣势”,“政府必须确保经济主体(国有企业以及其他市场参与者)之间的公平竞争”。 OECD进一步论述了实现竞争中性必须奠定的“八大基石”[3]我国实行社会主义市场经济的情况下,国家如何在对经济的监管过程中依靠国有经济的主导力量,贯彻竞争中性,具有很大挑战性,国家需要对经济监管体制深化改革。

正确区别国家对国民经济和国资国企两类不同性质的管理行为

1.通过主体承担不同的管理任务区别两类管理行为

国家“十四五”规划第六篇第十九章第一节中指出:“……增强国有经济竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力,做强做优做大国有资本和国有企业”,“发挥国有经济战略支撑作用,推动国有经济……向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业集中,向提供公共服务、应急能力建设和公益性等关系国计民生的重要行业集中,向前瞻性战略性新兴产业集中(以上内容简称“三做一支撑”)。

“三做一支撑”的任务涉及国有企业、国资委、国民经济管理部门三类主体,但三类主体在“三做一支撑”中的管理任务应当是不同的,需要正确区别。第一,“三做一支撑”企业经营任务应当由国有企业通过市场公平竞争的方式承担。《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》主营业务处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域,主要承担重大专项任务的国有企业归类为商业类企业,意在促使这类国有企业通过市场公平竞争方式实现“三做一支撑”的战略任务。第二,“三做一支撑”的战略性任务应当由国资委作为国有企业出资人,通过监管职能引导国有企业实现“三做一支撑”战略性任务。第三,国民经济管理机构可以制定相应的产业政策,促使“三做一支撑”战略性任务的完成。

2.通过颁布不同的法律法规区别两类管理行为

国资委应主要依据《公司法》等企业法律规范对国资国企进行监督管理,关于国资国企的相关特别规定应尽量由国资委颁布。国务院各经济管理部门主要是依据国家为宏观调节和规范经济活动而制定各类经济法律规范对国民经济进行监督管理。除非确有必要,应尽量避免由国民经济管理部门颁布只适用于国企而不适用民营企业、外商投资企业的法律法规。

国资委要正确履行对国企监督管理

2015913日,《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》指出:“要准确把握依法履行出资人职责的定位,科学界定国有资产出资人监管的边界,建立监管权力清单和责任清单,实现以管企业为主向以管资本为主的转变。”科学界定国资委作为国有资产出资人监管的边界,建立监管权力清单和责任清单的关键。

1.健全国资委对国企国资的监管体制

依据《公司法》的相关规定,国资委作为出资人对国有企业享有财产权主要是财产收益权,其它占有、使用、处分三项财产权属于国有企业独立的法人财产权;国资委作为出资人对国有企业享有的管理权除对国有独立企业有权独立行使外,对其他形式的国有参股、控股企业、国资委都只能作为公司股东,与其他股东一样按股权份额通过股东会、董事会间接行使。

在实际监管过程中往往发生难以依据《公司法》科学界定对国有企业监管边界的问题。例如,每个国有企业的资产是企业享有的独立法人财产,其企业资产的保值增值属于企业经营管理权范围内的事项。国资委基于每一个国有企业保值增值建立严格追责制度,实际上难以操作,超越了国资委享有的资产收益权的边界,而且按市场经济规律也是很难做到的,往往成为掣肘国有企业发展的重要原因之一。

2.健全国资委对国企的监管体制

国资委对国有企业的管理重点,应该从对每个国有企业的微观管理,转为更加注重作为全部国有资本的监督管理,促成国有资本在国民经济体系中合理流动优化配置,并进一步通过对国有资本的统一监管,使得国有资本整体上保值增值。

 

实现制度型开放需要在政策法律规章透明度方面深化法治改革

法律作为人们的行为准则应该具有可预期性。为了保障国际规则的可预期性, WTOCPTPP都形成了透明度原则。透明度原则一般包括层含义:第一,要求国际协定、协议各成员的各种现行政策法规应该及时公布、为成员有效知晓;第二,要求各成员公正、统一地实施上述的有关政策法规。

我国法律规则体系中的法律渊源大体包括:第一,作为法律行为规则制定依据及本质体现的党和国家的政策。根据我国《立法法》,法律渊源中并不包括党和国家的政策,但党和国家的政策是国家制定各项法律渊源的依据,是法律渊源的“灵魂”,本文仍将其作为法律渊源之一予以分析。第二,作为行为规则在全国或地方普遍适用的法律法规。第三,作为对法律法规补充规范的部门和地方规章。第四,作为对法律法规及规章在司法体系中如何适用做出解释的司法解释等。为了符合透明原则,建议从以下两个方面深化改革:

(一)将一些重要经济领域中以政策、规章为主的适用体系转变为以法律法规为主导的适用体系

规章是指国家行政机关在其职权范围内,为执行法律、法规,需要制定的,或属于其行政部门、区域具体行政管理事项而制定的规范性文件。《立法法》对法律、法规、规章都有明确、严格的立法程序规定。在我国改革开放的初级阶段,由于国家的经济体制从计划经济体制向市场经济体制转型,改革以“摸着石头过河”的方式进行探索。因此,在一些重要领域里以指导性、原则性、号召性的政策和具有灵活性的规章为主是比较适合匹配的做法。上述做法的弊端较为明显:第一、相关政策规则缺乏公开、透明,缺乏可预见性问题产生。第二、政策和规章常常替代法律,直接成为适用的行为准则,违反《立法法》的规定。第三、政策和规章效力有时高于法律法规。在实践中,由于政策和规章常常更适应变化中的现实情况,法律法规的效力必然会受到影响。

随着我国经济高质量发展与高水平对外开放,以政策、规章为主导的法律渊源体系的弊病愈来愈突出,已经难以适应法治化发展的需求因此客观上需要向以法律法规为主导的适用体系转变,这样才能逐步提高规则的预期性,不违反透明度原则。

(二)依法加强法律法规的效力,以统一、公正实施的法律体系推动国内统一大市场的建设

目前,前述四种法律渊源各自在其适用范围内实施,实施过程中常常产生不协调、不统一的问题,由此加大了国内行业或地区之间的矛盾和壁垒。为了化解矛盾和消除壁垒,建立国内统一大市场,必须依法加强法律法规的效力,建立统一、公正实施的法律体系:第一,党和国家政策体现人民性,是其他三类法律渊源的灵魂,具有指导性、原则性、号召性,但应在法治化的基础上,及时、准确地转变为法律法规。第二,全国性和地方性法律法规是体现党和国家政策最直接的方式,应当成为指导人们行为最基本的行为规则。第三、部门和地方规章在各自行政权限范围内对法律法规的实施作出补充规定,司法解释对法律法规及规章在司法中如何适用做出解释,二者均不能超越法律法规授权范围,与法律法规相抵触。只有严格确定各类法律渊源的法律效力,才能形成统一、公正的法律实施体系,建立统一大市场,不违反透明原则。

综上所述,从经济全球化发展角度看,各经济体市场经济体制的发展是扩大对外开放的基础。主动对标WTO开放的市场经济体制的五项原则和三项条件,深化我国国内经济体制改革,促使国内规则与国际规则相衔接,是中央推动的全局性、基础性的治国理政重大举措,对于实现我国制度现代化和中华民族复兴具有重要战略意义。

(编辑  季节)



* 田予,律师,金诚同达律师事务所创始合伙人。

[1] 七项条件是:1. 企业根据市场信号,自由决定价格、成本、投入、采购和销售;2.企业根据市场信号自由做出投资决定;3.资本、劳动、技术及其他要素的价格由市场决定;4.根据市场信号自由做出企业的资本分配或影响资本分配的决策;5.企业遵守国际认可的会计标准,包括独立核算;6.企业遵守公司法、破产法和私有财产法;7.企业做出上述决策时不受政府重大干预。参见 构建高标准社会主义市场经济体系’, accessed 21 July 2023

[2] 八项市场导向条件是:1.企业依照市场信号自由决定贸易活动;2.自由决定投资;3.由市场决定生产要素价格;4.自由进行资本配置;5.采用国际认可会计标准;6.受制于市场导向的有效私法制度;7.自由获取赖以决策的信息;8.排除显著政府干预。参见 构建高标准社会主义市场经济体系

[3] 竞争中立的八大基石指政府在寻求获得竞争中立时应解决的问题,具体包括:1)精简国有企业运作模式;2)核算特定职能的成本;3)获得商业回报率;4)会计中立; 5)税收中立; 6)监管中立;7)债务中立;8)政府采购非歧视。



普惠贸易对市场的影响

对世界市场的影响

1.大企业小型化,适应消费市场变化

在普惠贸易趋势下,平台的集中作用使得市场的有效性得到提升,加之市场信息对称使得企业无须进行跨境投资便可以进行全球套利。同时,全球市场变化速度越来越快,消费者需求个性化的趋势以及产品升级日趋频繁的特征,促使靠近消费端的大企业不断走向小型化趋势。大企业小型化主要有以下两方面的影响:

一方面,企业小型化意味着组织越来越扁平化、管理层级越来越少,有利于加快企业创新的步伐。当组织机构的模式越来越集中化时,产品线上营销、服务、研发、风控和结算都是集中的,此时企业适应或创新的成本会越来越高,因为企业做一个新产品,需要所有这些集中管理的部门来做协调,层级数越多,协调难度就越大,灵活度就会降低,互联网时代下所需要的自下而上的创新就会减少。另一方面,企业小型化有利于企业更好地感知市场变化和消费者的需求,借助互联网平台,买卖双方可以直接有效地互动沟通,可以更精准、快速地对市场变化做出反应。

2.平台经济赋能,推动世界市场形成

普惠贸易“买全球、卖全球”的贸易特征让中小微企业可以将产品卖到任何一个国家和地区,消费者也可以买到任何地方的产品。在普惠贸易趋势的带动下,市场的距离越来越小,产品的可得性大大增强,推动世界统一市场的形成,将没有内贸外贸之分。

在普惠贸易的背景下,众多中小微企业及个人可以借助跨境电子商务平台参与到国际贸易中来。中小微企业及个人参与国际贸易的门槛大大降低,外贸综合服务平台的出现,改善了交易条件,帮助中小微企业及个人借助互联网平台,更直接地接触世界市场,实现贸易便利化和“货通天下”的愿景。

1 普惠贸易对世界市场的影响


对产业分工的影响

1.分工更加细化、多样化在普惠贸易时代,借助互联网平台,商品储存流通展示的场地和渠道得以扩宽,商品生产成本急剧下降,而消费者基于搜索引擎能够便捷、准确地搜索到自己想要的产品,原先需求极低的长尾商品获取更多买卖机会。

长尾效应可以将大量冷门商品汇聚,得到与热门商品匹敌的利润空间。因此,产品生产将更加细分化和多样化,生产者只要在产品生产的某一细小方面拥有其他竞争者所不具备的优势,就可以找到市场,促使产业分工精细化。此外,长尾效应刺激了更多个性化的需求,引发产品本身的特殊定制,促使生产模式向个性化转变。

2.以平台为中心的产业横向协作新格局愈加显现跨境电子商务和平台经济的发展对纵向产业链的上下游企业的影响有所不同。上游的一些原材料供应企业,仍将维持集中化、规模化和标准化的传统生产模式,产品生产仍围绕着一个核心的大企业进行。产业链下游接近消费端的企业,企业规模将不断变小,基于新的信息基础设施和平台的专业化分工,使得企业的横向选择余地变大,借助平台参与社会化分工与协作,众多的小企业增强了经济共享能力,以平台为中心的产业横向协作新格局会愈加显现。

2 产业分工新格局的形成过程

 

对市场参与主体的影响

1.消费者利益最大化在全球经济低迷、生产过剩的背景下,传统的B2C商业范式的生产模式陷入困境,互联网的跨境电子商务具有“在线化、数据化”的特征和优势,大大削减了产销之间的信息不对称,使得生产端和消费端的联系更加紧密,一种新的消费者驱动的商业模式——C2B模式应运而生。C2B模式体现了“客户定义价值”的核心理念,生产者通过个性化营销捕捉个性化、碎片化的需求,利用大数据驱动柔性化的供应链,以便对市场需求做出快速的反应,借助平台更好地满足消费者的需求。消费端的建议与评价发挥着越来越大的作用,例如通过买家评价、买家秀、社区体验分享以及社交网络推荐,不但影响着其他消费者的购物决策,也推动了价值链上游的生产商及相关产业不断改善服务,满足消费端的要求,使得买家在贸易关系中越来越具有话语权。

2.生产者价值链升级平台经济的发展使生产端到消费端所经过的中间环节越来越少,生产者可以直接接触到消费者,更好地满足消费者的需求,更加注重品牌定位和产品开发。在普惠贸易时代初期,中小微企业出口的商品存在着同质化严重的问题,企业被迫降低价格陷入低价竞争,利润被压低。竞争压力促使中小微企业走向品牌化的道路,获得更高的利润率。品牌化一方面有利于出口产品质量的把控,另一方面也促进了民族品牌的诞生发展与壮大。生产者也将更多的精力投入产品开发创新上。随着跨进电子商务的发展,特别是外贸综合服务平台的出现,生产者借助平台的一站式服务直接与消费者进行联系,必须回归到产品生产本身,因为在客户定义价值的时代,产品和服务只有满足特定用户的需求才有存在的意义。这将促使生产者基于消费者和市场动态需求,将把更多的精力放在产品开发研制环节,推动中小微企业从全球价值链的中低端向中高端攀升。

3.贸易中间商转型升级普惠贸易时代,国际贸易的渠道更加扁平化,对传统的贸易中间商造成了一定的挑战。面对来自跨境电商平台的挑战,传统的贸易中间商提供的服务在原先链状模式下的角色已经变化,在新的生态系统中重新定位,企业将重心向营销、市场调研、咨询和培训等方向转变。以市场营销为例,传统的贸易中间商可以运用更加精准、高效、快捷的营销方式,将企业的产品和平台推向市场,更加注重内容营销和大数据营销。在大数据营销方面,贸易中间商可以依托大数据平台,分析消费者的喜好和购买习惯,甚至做到“比消费者自己更了解自己”;大数据营销通过传播趋势分析、内容特征分析、互动用户分析、产品属性分布等提升品牌传播的有效性,基于数据分析改善用户体验。

普惠贸易新时代面临的新挑战

在降低贸易门槛的过程中,会遇到一些新的挑战,此处延续贸易门的划分标准,从交易前、交易中、交易后三个阶段把普惠贸易时代面临的新挑战分为几个部分。

3 普惠贸易时代面临的挑战

交易前面临挑战

1.学习障碍1)国际贸易经验缺乏。中小微企业参与国际贸易,对于跨境交易的了解不足,据阿里巴巴开展的中国供应商研究显示,当前我国外贸中小微企业里使用代理的比例约为55%,其中56.5%的使用原因为“不懂外贸、缺乏相应外贸操作人员”。(2)平台使用操作繁琐。跨境电商时代,中小微出口企业还需要学习平台的一系列操作流程及管理办法。

2.信用障碍1)买卖双方对线上交易的担忧和不信任。相对于传统贸易来说,跨境电商也是一个新兴事物,贸易双方对其理解还不够深刻,参与贸易的企业规模较小,不如传统贸易中的大型跨国企业有说服力。(2)各平台间的信用评价不同。目前各跨境电商平台基本都有自己的信用评价体系,以平台交易数据为基础,给账户评级。但各平台间的评价还未联通,当一个平台上的卖家想要在另一个平台上交易,其信用水平仍然是空白水平。

交易中挑战

1.隐私泄露问题1)跨境交易个人数据泄漏风险会导致消费者信任危机。普惠贸易时代,消费者可以直接在平台上购买境外商品,交易过程中个人信息会被平台所掌握。数据泄露有可能造成账户损失。一旦消费者对平台的隐私保护机制失去信任,就可能会提供虚假信息,或拒绝使用平台。(2)数据使用创造价值,需要规范。数据已成为非常重要的战略资源,数据可以创造价值,企业从积累的大数据中提取一些信息,数据的使用能够推动商业快速发展。对于数据交易的法律法规还不完善,国内已经存在地下数据交易。这类数据通过黑客或内鬼的数据源头获得数据,其具体交易渠道主要是QQ群,并且使用暗语表达以躲避腾讯的监测。数据交易十分猖獗,但由于数据交易并未对当事人造成直接损失,所以报案、立案动力不足,故而打击力度不足。跨境数据流动带来的另外问题:是否允许收集跨境个人数据,如何搜集这些数据,谁应该拥有数据使用的权限,这些都是规则制定时需要考虑和解决的问题。

2.跨境电商复合型人才短缺问题1)当前从业人员层次偏低,高端人才短缺。当前国内的跨境电商从业人员大多为客服人员和基本操作人员,缺少跨境电商营销、贸易数据分析、用户体验管理的专业型高端人才。同时,跨境电商涉及国际贸易,需要跨文化交流,沟通交流对于小语种和当地文化也有一定需求,存在人才短缺。(2)企业对于跨境电商专业人才的培养成本偏高。跨境电商涉及的业务面广,从业人员所需的知识结构驳杂,需要提高人才培训费用。

交易后挑战

1.支付挑战:拒付问题境外消费者通过投诉拒付可能使得从事跨境电商的中小微企业资金链断裂,出现运转难题。传统的信用卡支付条件下,持卡人拒付需要账户冻结、银行核实等一系列复杂流程,而且会在银行的信用记录系统中留下痕迹。在第三方支付保障的跨境电商交易中,境外消费者通过第三方支付平台,可以提出投诉拒付而不影响银行信用记录,导致出口商家被投诉的概率较高。我国出口电商企业很容易因为“仿品”和“侵权”而遭遇账户被封。一旦账户被冻结,不仅周期长,同时账户内资金面临清零风险。据eBay统计,中国出口商在eBay完成的跨境交易中,投诉率为5.8%,高于全球2.5%的平均水平;在纠纷处理过程中,绝大多数裁定卖家部分退款或全额退款。

2.物流挑战普惠贸易下的跨境电商有零散化、碎片化的特征。目前新兴的“海外仓”模式从海外的仓库直接发货给当地消费者,给用户带来高效的物流体验。

1)国际小包模式存在隐患,配送时间长; 无法全程追踪国际包裹。跨境包裹的配送包括境内段和境外段两段,有些国家如美国已经不再对国际小包提供进口扫描服务,包裹入境后无法进行追踪。另外,在一些小语种国家或新兴市场国家如巴西,物流业不那么发达,就算拿到单号也查询不到物流信息。

2)“海外仓”问题。海外仓的首要保证就是当地的仓库及基础服务设施,而这些基建需要的资金量庞大,还要支付仓库管理劳动力成本。“海外仓”还存在一定法律风险。而海外仓是当地的一个实体企业,从海外仓将货物配送给客户的过程是一种商品买卖行为,需依法上税。

3.消费者权益保障问题跨境电商的消费者权益保障出现的一些问题。(1)商品质量参差不齐。普惠贸易使得贸易门槛降低,参与的主体越来越多,但提供的商品质量不一,境外消费者对于境内厂商的产品以及各类产品的质量差异不了解。另外,跨境电商的商品在海关清关时一般不提供原产地证书和质量检验检疫证书,消费者收到的货物无法保证质量。2)退换货服务无法实现。跨境物流由于时间长、反向物流成本高等原因难以支持卖家提供退换货服务。同时,对于卖家来说,买家的退换货相当于卖家的进口,还可能会遭到海关的查验。

4.制度挑战跨境电商与传统的外贸有很大的区别,现有监管模式与政策规则无法实现效率管理。(1)政府监管压力增大。普惠贸易的货物有小单化、多频次的特点,在海关过境时,需要提供订单信息、运单信息以及支付信息,申报繁琐。为解决跨境电商的清关问题,政府采用“清单核放、汇总申报”方式办理跨境电商的出入境货物申报手续。但政府对于此类交易的数据无法直接获取,信息申报、核对的过程需要耗费的时间和资源较大。虽然很多参与跨境电商的中小微企业已经把报关退税业务外包出去,但仍然无法简化政府的信息审核流程。(2)普惠贸易催生了C2B的贸易模式,使个人能够作为贸易主体参与到国际贸易中。

普惠贸易的政策与规则框架

个人贸易主体落实

个人外贸主体的合规性早已在法律中申明,2004年修订的《中华人民共和国对外贸易法》第二章第八条规定:“本法所称对外贸易经营者,是指依法办理工商登记或其他执业手续,依照本法和其他有关法律、行政法规的规定从事对外贸易经营活动的法人、其他组织和个人。”

在实际操作中,入境清关时,货物仍按照一般货物和个人物品进行区分,对个人物品征收行邮税。其他物品按照一般货物入境,境内消费者无法随心所欲地购买世界各地的商品。

相较而言,西方国家对于对外贸易经营主体的问题历来比较重视,视之为外贸制度的基础,并且都做出了比较宽松的规定,在其外贸法中规定自然人、法人及合伙企业都能自由获得对外自由贸易权。

推行低值货物免税

目前,中国对于进口货物清关有两种方式,一种是以货物形式纳入海关贸易统计,以一般货物形式进行清关;另一种是按个人物品入境,自行申报,由海关收取行邮税。中小跨境电商的贸易额度较小,大多是通过个人物品入境来实现货物进出口。

在个人贸易主体的推动下,货物区分从一般货物和个人物品标准转为按照货物价值来区别,分为低值货物和高价值货物。中小微企业贸易商品多为低值货物,其免税政策可以减少中小微企业的赋税,降低其运营成本,给中小微企业减负。其他国家低值货物免税的上限额度,主要是根据中小微企业的贸易规模以及对本地产品的保护程度来参考制定的,这也是推动普惠贸易发展的一种有效做法。

目前中国海关已实行新的政策,低值货物免税政策已经推行,该政策的推行不仅是对中小微企业的利好消息,对政府来说同样如此。低值货物可以快速清关,减轻了政府监管的压力,有利于促进政府高效。

PPP贸易监管(三级标题)

个人外贸主体的落实,实际上是增加了政府监管的难度,政府难以掌握消费者个人的具体交易数据,对于外贸数据的统计以及海关的清关监管都会造成一定的困难。平台掌握着原始的交易数据,如果有这些交易数据的支持,政府的监管将变得很容易。

PPP模式是政府与私人部门间进行协同合作,为提供某种公共物品或服务,政府将部分权利赋予私人部门,双方形成一种合作关系。比如阿里一达通外贸综合服务平台,就是一个典型的可以作为公共部门和私营部门合作的窗口。未来的发展,应该是建立一站式平台,为跨境电商提供高效便捷的服务,覆盖供应链的两端。平台同政府合作,海关、质检、税务部门与平台系统连接。政府将部分监管职能赋予平台,比如海关和税务部门的单据申报及报税,可实现一站式申报,大大提高监管效率;而平台将监管的数据与政府共享,以便出现问题事后追查。

发达国家也采用PPP模式,只是名字不同,在其他国家叫网络的增值服务商,很多国家靠私营部门来进行。PPP模式体现出小政府大社会理念,政府监管不可能诸方面亲力亲为,在海关、商检、外汇管理等方面,政府监管存在许多难题,而平台的大数据信息化管理能极大地提升监管效率,政府把部分监管的权力下放给平台就能极大促进跨境电商商品的通关效率,推动普惠贸易的发展。

4 政策作用机制

 

eWTP平台建设

未来的普惠贸易以平台为载体,实现中小微企业的线上交易,平台的作用毋庸置疑。2016年,马云在博鳌论坛上提出了“eWTP”的概念,旨在构建一个全球电子化交易平台。

eWTP是未来国际贸易规则的一部分,政府在参与制定国际贸易规则过程中,话语权将逐步提升。同时,统一的电子商务规则可以使得国际监管协作更加有效,推行“单边关检,单边放行”提高政府监管和贸易效率。

中小微企业在统一的规则下,从事跨境电商的资格,在世界范围内就有了保障,其品牌可以在平台间同时推广,减少其信用成本。消费者对于卖家实力的衡量也能用统一的标准,能够更好地识别劣质卖家及欺诈行为。

推动eWTP平台建设,还要从平台推广、平台维护和平台治理三方面着手。重视平台的治理,就是规范和鼓励平台的国际化发展。国家层面应该依据《电子商务法》建立平台治理的责任主体和权威机构,完善从平台规则、行业自律到政府监管的多层次治理体系和制度机制,促进形成国际性的协调合作机制。

隐私保护规则制定

普惠贸易将通过平台交易实现,交易过程中会产生大量的跨境数据流。做好隐私保护可以增强消费者对于平台的信心,平台的用户留存率也会上升。数据的加密和脱敏从技术上是可实现的,如贵阳大数据交易所,平台在使用数据时也可以对个人信息进行脱敏处理。在未来的贸易世界,数据将会成为各方争夺的核心,对于数据的保护规则也会成为商业的核心规则。目前国际上对数据的保护主要是以法律法规的模式严格限制数据使用,如欧盟的隐私保护。1995年欧盟就开始出台隐私保护条例,2018年出台《通用数据保护规则》(GDPR),公司必须确保在默认状态下自身产品和服务尽可能少的获取和处理个人信息,还重点强调“被遗忘权”,违反规则的公司或组织将被处以4%全球营收额的罚款。相较于欧盟非常严格的数据保护政策,美国推动的APEC的数据保护规则是从行业自律的方面来进行规范。

数据的使用和保护应该兼而有之,过度严格的保护会妨碍价值创造,而过度宽松的隐私保护又会损害个人的权益。规则制定的思路就是要在管制和保护之间寻求一个平衡点,个人权益得到保障,将促进经济腾飞。

跨境消费者权益保护

在跨境电商中,消费者的安全保障权、知情权、依法求偿权容易受到损害。安全保障权主要是消费者无法控制货物在运输过程中出现的损坏;知情权主要是在跨境电商中,消费者由于信息不对称而造成的权益损害;依法求偿权主要是在消费者受到损害时而依法享有要求获得赔偿的权利。

若平台无法保障消费者的合法权益,消费者便很容易对平台失去信心,从而放弃平台贸易。如果所有的跨境电商平台都无法解决消费者权益保障的问题,那么消费者可能不再选择跨境电商的贸易方式,转向传统的线下跨境交易。跨境电商在交易过程中,达成订单时没有明确的贸易合同,只有平台上的订单信息,而且涉及不同的国家,最主要的就是平台和国际规则间的协调。

支付和物流体系建设

支付和物流是跨境电商交付阶段最重要的两个部分,支付体系能够保障买卖双方结付汇,给交易双方带来更多的信心;物流的效率关系到货物交付的消费者体验。

支付方面,跨境电商由于批量多、小单化的特点,倾向于信用卡支付和第三方支付。第三方支付渠道与平台进行合作,加强支付安全保障,结合各国的外汇监管,为电商企业提供跨境结汇收汇的便捷化安全服务。

物流方面,针对跨境电商的物流解决方案主要有两种,邮政改革和“海外仓”建设。“海外仓”是在目的地国家设立仓库,货物先清关后存放在仓库,订单达成后,直接从目的地国家仓库发往客户手中,能极大提高交易效率。

    普惠贸易发展的政策启示:贸易通道建设

贸易门槛的降低及市场主体多样性的增加,既产生大量新的机遇,同时也带来新的挑战。物流、关务效率、隐私数据保护、人民币使用场景限制、贸易监管等问题,不仅需要一国内部的探索和试验,也需要国家间的磋商与合作,以尽可能消除壁垒。本文提出“贸易通道”建设的设想,探索解决贸易往来中的阻碍,在这一贸易新发展格局下,为国际贸易创造更大的发展空间。

具体的贸易通道建设初步设想有以下几方面:

1.建设支付结算通路,放松离岸人民币账户的使用场景限制

中国已与多国签署双边本币互换协议和本币合作协议,以加强国家间金融合作,扩大国家间本币使用,促进双方贸易和投资便利化。但在人民币境外业务方面,一些国家可以在当地创建人民币账户,但无法注册淘宝、京东等国内电商平台,也无法使用支付宝、微信支付等中国电子支付工具。而这些国家对于中国国内电商产品的需求十分旺盛,如老挝、泰国等东盟国家,这些国家也存在许多线下商店支持中国电子支付方式,但仅限于中国居民。

境外非现金支付的场景限制会增加贸易成本,包括“借号交易”和汇率损失等成本。一些国家的人民币贷款业务费率和利率高,这主要源于人民币在当地使用需求有限。针对上述问题,可建设支付结算通路。

一是放松离岸人民币账户的使用场景限制。目前如柬埔寨、老挝等东盟国家对居民在本国境内开立人民币账户几乎不作限制,这为人民币在国外的使用创造较大空间。在中国与海外电商市场存在较大市场需求的背景下,政府可与电商平台、电子支付平台合作,逐步放松对离岸人民币账户的使用限制,使离岸人民币账户也能够运用于跨境电商和线下电子支付场景。

二是开设海外居民在中国境内人民币账户开立试点。在通道示范区点内开设人民币支付账户开立便利化试点,选择具有外汇经营许可的中国的银行和外资银行共同参与试点。对入境人员开户的资质限制进行一定程度的放开,入境的国外居民可以持有效护照和签证进行开户。

推进人民币账户开立便利化措施的阻碍点主要在于开户者身份认证和资金流动监管方面。这需要在监管方式和监管技术等方面进行突破。打通相关主体身份核验数据的通路,如出入境管理局与金融企业实现数据同步,或是建立区域性的征信数据库。

在保证资金流动的合法性方面,采用银行分账核算系统,与现有的账户系统有所隔离。加强区块链、数据监测系统等的建设和运用,保持对资金流动的监控能力。另外,对资金流动的额度和转账的对象可进行一定程度的限制。在汇兑便利性方面,居民能够较为便利的将本币兑换为人民币存入账户中,包括在中国境内开立的人民币账户,或境外居民在本国内开立的人民币账户,并进行人民币的转账汇款。

三是支持便利化双边本币国际结算。加强中国和各国的金融合作,鼓励更多企业和个人在进出口贸易和直接投资中使用本币,提高本币交易的便利性。

2.建设物流通路,打造贸易物流服务中心

随着跨境运输需求的不断增长,各方的物流合作仍有深入的空间,如进一步增强口岸承载能力和物流运力,提升国内和跨境的物流效率等。

为进一步提升物流效率,各国在继续增强物流干线建设外,可合作探索搭建物流信息平台,提供物流信息服务。在通道示范区内,利用云计算、物联网、大数据等技术,对接国内外的物流企业系统、外贸综合服务平台和海关信息服务平台等,促进港口、机场、铁路车站、物流园区等物流信息互通。境内运输以及出口末端或进口前端的物流信息都能够获得批准接入物流信息后台。另外,可打造物流服务交易功能。各通道节点的物流服务商、外贸综合服务企业或贸易企业可以在平台上发布服务信息,贸易企业通过平台寻找闲置仓库,或货运代理和外贸综合服务合作伙伴,服务商也可通过平台寻找横向合作,从而充分配置运力。

3.建设数据服务通路,合作提升数字贸易能力

数字贸易的发展依赖于数字技术的支撑。数字贸易通路的建设需要不断试验并改进跨境数据流动的效率和安全性。 

各国数字经济发展能力参差不齐。国际电信联盟数据库显示,至2021年全球95%的人口在3G及以上的移动网络覆盖之下。但其中较高比重的人口未使用互联网。如非洲国家和亚太地区的互联网覆盖率与移动网络覆盖率之间分别存在49%37%的缺口。与此同时,如越南、俄罗斯、印度等国对于国内数据安全保障提出较为严格的政策约束。对中国企业提供的网络服务或软件服务的应用范围有保留,因而数据服务通路的建设需关注合规性问题。

一方面,依托华为、中国东信等企业的技术服务能力,助力贸易通路的数字化,实现监管部门、地方政府、金融机构、贸易企业、物流企业之间信息互联互通,提高数字贸易通路的响应能力。另一方面,中国与合作国可发起,由中外信息技术企业合资共同搭建在各节点的数字产业孵化基地。以推进国家之间的技术交流与合作研发,提供数字化转型服务,以及合作培养数字贸易人才。

4.建设人员流动通路,推动贸易人才的合作培养

在各通道示范区内,联合国内外社会培训机构,共同打造高层次国内外数字人才培训平台,健全人才吸引、培养、使用、流动和激励机制,完善发展人才的公共服务体系。吸引集聚一批知名的人才中介机构,健全专业化、国际化的人才市场服务体系。

5.建设监管通路,加强国家间贸易监管合作

中国与韩国、新西兰、澳大利亚等国实施优惠原产地证系统对接及证书互换,与东盟各国的检验检疫结果实现互换,与俄罗斯、蒙古和越南等国建立双边口岸合作机制。不过,目前口岸的合作离结果互认,以及达到联合国所述的互操作性水平还有一定距离。贸易监管通路要求各国提升通关便利化水平,合作加强电子口岸建设能力,推进中国与各国口岸监管协同。特别是在检验检疫方面,加强各国间动植物疫情信息共享,推动国际动植物疫情监测合作,探索认可各国检验检疫措施的等效性。国家间可合作推动标准协调和合格评定结果互认,这将涉及长期深入的标准谈判和对接过程。

6.建设合作交流通路,打造多样化的交流合作机制

数字贸易,是在数据驱动下所产生的新型的贸易方式,因此与数据的跨境流动紧密相关。这涉及各国国家安全层面的问题,需要更高层次的规则协商。因而合作交流的通路,既包括政府层面的底层规则的磋商与合作,也包括各国企业之间、行业协会之间、企业与政府之间的定期会晤和沟通,增进信任与理解。可将“贸易通路”建设作为长期性议题,建立贸易通道建设的研究机制,共商普惠贸易和数字贸易发展趋势下,贸易合作的长远规划。

(编辑  季节)



¨ 本文是202210月国家发改委委托中信改革发展研究基金会所做课题《双循环背景下我国改革开放新路径研究》的摘编。

* 王健,对外经济贸易大学国际经济贸易学院教授、国际商务研究中心主任、APEC跨境电商创新发展研究中心主任;诸子怡,对外经济贸易大学博士生。


 

《欧盟经济安全战略》出台的背景及动向

欧盟作为最高形态的区域一体化组织,定型于1993年的《马斯特里赫特条约》,其初衷在于造就经济要素在各成员国之间自由流动的统一市场。随着大举扩容以及深度一体化发展的进程,其在共同外交和防务领域中的体制机制建设不断增强。本世纪以来,欧盟的集体安全战略呈现出三个趋势:(1)安全范围逐步扩大;(2)威胁来源更加聚焦;(3)应对姿态更为激进。

200312月,欧盟发布《一个更美好世界中的安全欧洲:欧洲安全战略》,系统分析了欧盟的安全环境及面临的安全威胁,明确提出了包括恐怖主义、大规模杀伤性武器扩散、地区冲突、失败国家和有组织犯罪五类安全威胁。200812月,《欧洲安全战略实施报告》新增了网络安全、能源安全和气候变化三种威胁。至此,欧盟对于外部环境的判断尚属乐观。基于俄罗斯针对格鲁吉亚及克里米亚的军事扩张、“阿拉伯之春”引发的难民潮以及频发的极端恐怖袭击事件。20166月,欧盟发布《共同愿景,共同行动:一个更强大的欧洲》全球战略报告,除传统军事和恐怖威胁外,强调了混合威胁、气候变化、经济动荡和能源安全挑战,并首次将来自外部的混合威胁(Hybrid threat)视为欧盟面临的主要安全威胁之一。

随着地缘政治紧张局势的加剧和全球经济一体化程度的加深,欧盟不断调整其对于威胁的认知,并不断强化对“混合威胁”的重视。自2016年以来,欧盟已逐步建立起一套综合应对混合威胁的联合框架,旨在提高欧盟对各种威胁性态势的感知能力,积极加强欧盟及其成员国内部社会关键部门的韧性,有效提升其预防和应对危机的能力,同时深化与美国、北约和七国集团在相关领域的政策协调和合作。[1]20206月,欧盟正式启动战略罗盘Strategic Compass)项目,以构建强有力的安全和防务为目标,对欧洲面临的战略环境、潜在威胁及其影响进行全面评估。同年11月,欧盟情报和形势中心、欧盟军事参谋部情报处和各国情报部门共同完成了《欧盟威胁分析》报告,明确了经济竞争、资源依赖、移民压力和军事力量是欧盟面临的主要威胁,并概述了国家和民间实体如何利用信息操纵、恐怖主义和破坏性技术等非常规或混合战术对欧盟安全构成的危害。

20223月,欧盟正式发布《战略罗盘》计划文件,针对乌克兰危机提出了“传统军事威胁的回归”问题,同时再次强调了混合威胁的影响。在欧盟的定义中,混合威胁具有多维特征,除常规军事活动和恐怖袭击之外,还包含特别武装行动、干预选举和政治进程、经济胁迫、电子和网络攻击等手段,尤其注重这些手段与现代技术的结合。

在欧盟看来,乌克兰危机的持续升级不仅使欧洲遭遇了前所未有的能源危机,而且面临地缘政治的直接威胁;新冠疫情暴露了欧洲各国经济社会对外部依赖的脆弱性。更为深刻的影响在于,欧盟开始更加明确地从价值观和治理模式的层面上重新审视其战略选择,重构价值链及供应链,旨在减少其对“不可靠国家”的依赖。2023620日,为加强欧洲竞争力和供应链多样化,保护欧盟的经济安全,欧盟委员会与欧盟高级代表发布《欧洲经济安全战略》联合声明。

该《战略》于2023330日提出。虽然只字未提中国,但追溯其起草过程中所考虑的关键矿产领域对中国的依赖,并结合欧盟领导人在不同场合发表的言论,在多项倡议和战略举措的态度中对中欧关系走向均体现出实质性影响。欧盟委员会主席冯德莱恩表示,有必要减少欧盟对中国的依赖。418日,她在欧盟会上再次强调欧盟必须制定一套“连贯的、独特的”对华战略,平衡双边关系,以“经济去风险化”为宗旨。并重申欧盟需平衡与中国的关系,降低对华依赖、降低对华关系中一些“重要且敏感领域”的风险,但称之为“避险”而非“脱钩”。

519日,冯德莱恩在日本举办的G7峰会上更加明确提出,“欧洲的安全与印太地区安全是不可分割的”“非法使用武力是不能容忍的,在乌克兰不能容忍,在印太地区也不能容忍”。这一切说明,欧盟已从自身安全的关切迅速延伸到印太地区盟友的安全防务问题,并将矛头直指中国。

战略框架的主要内容及目标

《战略》指出,疫情、俄乌战争、敌对经济行动、网络和基础设施攻击、外国干涉和虚假信息与加剧的地缘冲突暴露了欧洲各国社会、经济和企业固有的风险和脆弱性,因此急需优化欧盟的经济安全战略,以加强欧洲各国的经济韧性,确保欧洲持续技术优势和全球竞争力,引导供应链的多元化。该报告强调欧盟委员会、各成员国以及私营部门的共同合作,针对四个关键领域提出了一套经济安全风险评估和应对策略,包括:(1)包括能源在内的供应链韧性风险;(2)关键基础设施的物理和网络安全风险;(3)与技术安全和技术泄露相关的风险;(4)经济依附或经济胁迫的武器化风险。

为减轻已确定的风险,该《战略》提出了三管齐下的方法,即3P措施:

1)提升自身竞争力(Promoting)。通过巩固欧盟统一市场,加强供应链韧性;加大人力资本与技能开发力度,培育如先进半导体、量子计算、生物技术、智能工业、清洁能源或关键原材料等领域的研究、技术和工业基础,增加多样化的供应来源和出口市场,从而提高欧盟的竞争力;

2)防范经济安全风险(Protecting)。通过一系列现有的政策和工具(如贸易防御、外国补贴、外国直接投资审查和出口管制等)来保护欧盟的经济安全,并考虑运用新的政策和工具来解决可能存在的差距,限制对欧洲和全球经济的任何负面的意外溢出效应;

3)广泛构建伙伴关系Partnering)。鉴于全球经济的相互依赖性,欧盟致力于以诚信透明的方式与具有共同利益和意愿的国家建立多种形式的合作关系;以广泛推动自由贸易协定为主线,加强基于国际规则的经济秩序和多边结构。该报告特别提出更加紧密地加强与G7国家的合作,其次是与志同道合的国家合作,并提出将印度纳入TTC框架。

此外,报告还列举了未来欧盟拟促进实施的11项新举措:(1)与成员国共同制定评估影响欧盟经济安全风险的框架,包括建立对经济安全至关重要的技术清单,并评估其风险,以制定适当的缓解措施;(2与私营部门进行结构性对话,以形成对经济安全的共识,并鼓励私营部门根据对经济安全的关切进行尽职调查和风险管理;(3)进一步支持欧盟的技术主权和欧盟价值链的韧性,包括通过欧洲战略技术平台StrategicTechnologies for Europe Platform, STEP)开发关键技术;(4)审核《外国直接投资审查条例》,以加强对扭曲市场行为的管控;(5)探索针对性举措,支持军民两用技术研发;(6)全面落实欧盟对军民两用物品的出口管制规制,并提出保障其有效性和效率的建议;(7)与成员国一起审查对外投资潜在的安全风险,并据此于2023年底前提出倡议;(8)提出改进基础研究领域的安全措施,确保现有工具得到系统和严格实施,并查明和弥补任何漏洞;(9)精准运用共同外交与安全政策”工具来增强欧盟经济安全,包括混合和网络外交工具箱和外国信息操纵与干扰(Foreign Information Manipulation and Interference, FIMI工具箱;(10)指示欧盟单一情报分析能力(Single IntelligenceAnalysis Capacity, SIAC专门监测对欧盟经济安全的潜在威胁;(11)确保欧盟经济安全的保护并促进其充分融入欧盟的对外行动中,加强与第三国在经济安全问题上的合作

《欧盟经济安全战略》要点及趋势

传统的经济安全政策是防御性的,主要是针对可能威胁到国家安全的贸易和投资,如武器出口、对外商直接投资审查、实施进出口管制、加强网络安全和数据保护等。而当前美国、日本、欧盟等经济安全政策的发展态势愈发呈现进攻性的特征,突出强调了经济的安全性和韧性,确保其经济能够抵御外部冲击和第三国经济政策的要挟,在维护自身供应链的同时加强风险预警以及先发制人的制裁手段。

下表展示了德国墨卡托中国研究中心(Mercator Institute for China Studies, MERICS)针对欧盟、美国、日本和中国等国经济安全政策的对比结果。能够看出,欧盟在出口管制和数据保护与空间安全领域一直保持着较为严格和审慎的态度,新的战略文件并不存在针对中国进行出口管制的情形。但值得注意的是,《战略》中对于外商投资审查、对外投资监管、反胁迫政策以及供应链韧性等政策的强化均表明,欧盟单边经济安全措施的数量和强度正在快速增加,旨在从维护供应链韧性、防范和应对经济胁迫等角度加强全方位的制度化建设。

 

1 不同经济体的经济安全措施强度

资料来源: Merics, From opportunity to risk: The changing economic securitypolicies vis-à-vis China, Feb22,2023. https://merics.org/en/report/opportunity-risk-changing-economic-security-policies-vis-vis-china.

 

追求经济联系多样化,加强供应链韧性。2021年,欧盟升级了其工业战略,并对包括原材料和半导体在内的6个战略性领域的对外依赖程度进行了第一轮深度审查。2022年,欧盟委员会对稀土、镁、太阳能光伏板、网络安全等5个领域进行了第二次深度评估,并指出存在对中国的战略性依赖。近期,欧盟正在筹备一系列立法,包括《关键原材料法》、《欧洲芯片法》、《净零工业法》,均在不同程度上体现出对供应链去风险化、制造业回流等方面作出的努力。欧盟认识到,无论在境内境外,经贸伙伴多样化是解决其供应链风险的现实路径,尽管当前需要付出高昂的代价。

升级经济安全工具以应对经济胁迫,减少经济依赖。欧盟对全球化的认识开始发生转变,认为经济全球化进程中经贸合作伙伴相互依赖不一定会带来共同繁荣与和平稳定,国家之间有可能利用经济的依赖关系向对方施加“武器化”的胁迫,因此有必要基于价值理念和治理模式审视经贸伙伴的“可靠性”。以俄罗斯就能源供应对欧洲各国进行经济胁迫为导火索,6月初,欧盟议会和理事会就反胁迫措施达成最终政治协议。

外商投资审查机制方面,自202010月以来,欧盟委员会及成员国对超过1000起外商投资(FDI)交易进行了审查,并准备于2023年底提交审查机制的修订建议。北溪2号天然气管道被炸事件为欧盟各国敲响了警钟,引发了欧盟各国对于关键基础设施保护的高度重视。欧盟通过了《关键实体韧性指令》(Directive on the Resilience of Critical Entities)和《网络和信息系统安全修订指令》(Revised Directive on the Security of Network and Information System),以加强包括能源、交通、卫生和数字基础设施、水和食品等在内的关键基础设施的物理和数字韧性,确保欧盟对突发事件的及时反应。为了增加5G网络的安全性和韧性,欧盟2020年出台了5G网络安全工具箱,以识别高风险供应商,进而禁止或限制其进入5G网络;20236月,欧盟发布该工具箱第二份报告,显示欧盟27个成员国中的10个对其移动网络运营商限制或禁止高风险供应商进入5G网络作出了义务性规定。

关键新兴技术加速涌现,针对军民两用技术扩大限制范围。鉴于一系列新兴技术的潜在军事用途,俄乌冲突和其他地缘政治紧张局势促使欧盟高度重视新兴技术与国家安全的关联性。欧盟委员会将于20239月前提出一份可供理事会采用的两用技术风险评估清单,以加强对关键技术的出口限制。

欧盟在其经济安全政策上采取的是不针对具体某一国的方式,其优先事项不在于防御或遏制中国,而是采取新的措施弥补国家安全传统路线的不足,以确保欧盟的繁荣、主权和安全。但需要警惕的是,在贸易和投资政策中,欧盟安全和避险政策的设置正在向美国看齐,经济发展和安全保护之间的重合度也越来越高。原本负责经济事务的欧盟委员会正试图渗透到安全领域。展望未来,在经济安全与开放之间、在成员国单边政策与多边经济安全政策之间、在跨大西洋国家之间以及欧盟和其他边缘盟友之间,欧盟将如何进行平衡协调,建立怎样的工作机制,仍然需要进一步观察。

《欧盟经济安全战略》对中国的影响

根据中国欧盟商会发布的《商业信心调查2023》显示,部分欧盟企业已将其部分在华投资转移至海外,超过一半的受访企业认为,中国营商环境政治化加剧。由于中国市场的不确定性日益增加,约有12%的受访企业已采取实际行动将部分供应链转移出中国,同时超过20%的受访企业正在考虑或已经决定将在华投资项目转移到其他市场,其中东盟成为转移投资目的地的首选,其次则是重返欧洲。

在全球价值链重构的大趋势下,考虑到中国产业链的完整性、市场的规模性以及综合的成本优势,以及其自身的转移成本,大多数欧盟企业一方面着手制定分散风险的供应链策略,并进行跬步试探,另一方面更加密切关注中欧关系的走向以及中国的经济形势,特别是中国能够实际落地的政策导向。

欧盟将经济与安全挂钩,泛用“混合威胁”概念,意在针对新的形势变化重塑自身在国际分工中的定位。欧盟报告指出,欧盟未来会运用传统和新生政策工具,通过加强针对外国补贴和外国直接投资审查,特别针对军民两用相关技术和商品加大出口控制等进行贸易防御,以应对经济领域的混合威胁。可以预见,欧盟未来的战略细则,将对关键技术领域出台技术限制清单,以防范具有军事意义的关键技术发生外溢,例如量子计算、人工智能、6G、生物技术和机器人技术。技术限制清单和入境投资严格审查双管齐下,会对中欧之间的贸易和资本流动造成负面影响,同时会对双边技术交流形成新的壁垒。

欧盟在华企业的表现

今年2月份,中国欧盟商会发布《欧盟企业在华建议书2022/2023》指出,中国作为投资目的地的吸引力正在下降,《建议书》以20221月至8月的数据为基础,总结出导致中国市场可预测性、可靠性及效率下降的五大因素:(1)国有企业改革停滞,政策制定经常“拍脑袋”;(2)疫情防控政策不够灵活,执行不一致;(3)多样性降低,知识交流的机会稀少;(4)商业的政治化色彩日益浓厚;(5)供应链战略正在发生转变。20232月至3月初,中国欧盟商会开展的《商业信心调查2023》显示,多数欧盟企业仍然持观望态度。64%的受访企业表示在华经营难度有所增加,创下历史新高,面对日益增长的风险和愈发动荡的经营环境,欧盟企业开始重新评估在华投资规模。虽然鲜有企业彻底撤离中国,但将中国视为未来三大投资目的地之一的受访企业同比减少13个百分点,降至55%,为历史最低。(见图1、图2



图片来源:《商业信心调查2023》,中国欧盟商会。https://europeanchamber.oss-cn-beijing.aliyuncs.com/upload/documents/documents/_2023[1124].pdf

1 10%的受访企业将总部迁出中国大陆