有人说，时间可以改变空间。

当你反观一路走来的世界，会发现，你已经站到三维空间之上，正在以多维的视角审视曾经二维的过往。

“历史的经验值得注意”“究天人之际，通古今之变，成一家之言”，才是更重要的。看历史，由于维度的改变，人们往往会发出这样的感叹：“事情原来如此！”

以这样一种视角来品读邵宁先生的新著《艰难的变革——国有企业改革的回顾与思考》，作者是站在全球经济发展的维度，站在中国经济变革的维度，来记述和思考中国特色社会主义国有企业改革的重要性与必要性、复杂性与独特性。通篇读罢，掩卷沉思，作者在这场“变革”中身体力行的借鉴、融合、推进与创新，充满了冷静、睿智和忠诚。

“非此人不能写此书”

亲历者复盘真实历程。中国国有企业的改革历经40余年，在极其复杂、极其艰难困苦的条件下，攻坚克难，最终向党和国家交出了成功的答卷。它不但推动了中国特色社会主义道路的发展，完成了我国经济发展的战略转型，还在最大可能的程度上保证了这项宏大工程中数千万员工的平稳过渡和社会的基本稳定，这不能不说是世界经济发展史上一个了不起的成就。国有企业改革，曾被定义为中国经济体制改革的中心环节。中国经济从此在快速发展中放下包袱，在深化改革中迈上超越和引领的快车道。

尤为引人瞩目的是攻坚阶段的国企改革。在之前十几年改革的基础上，世纪之交对全国近10万家国有企业实施“外科手术”式的变革仅用了短短三年时间，无论是政治家、经济学家、历史学家都亲历和牢记这样一段惊天动地的重大历史变革，并引为经典加以借鉴。

今天，一个能说清这段历史的人，一个经历过这段历史的人，一个承上启下连接中央、国企和基层职工“操刀”国企改革的“当事人”，用尊重历史真实的客观笔触，认真回顾并思考这段历史，这无疑是一件非常有意义的事情。这部书由中信出版集团出版，列入其“中国道路”丛书之中，为当今国企改革向纵深发展打开了可借鉴经验的宝库大门。

邵宁，是中国当代经济改革发展史上必将浓墨重彩书写的人物，从国家经贸委企业改革司司长兼企业脱困工作办公室主任、国家经贸委副秘书长，到国务院国有资产监督管理委员会副主任、党委副书记，直至第十二届全国人大财经委副主任。他身居高位，身负要职，既知晓国家战略，又理解企业困境、职工难处，更明白自己担负的重任。他是这场国企改革的轴心人物，是冲在第一线的领导者，必须在这场关系国家命运、改革核心的大战中协调上上下下各种复杂关系，保证这项宏大工程的顺利完成；在此书中，他能够把这段历史讲得非常清楚，非常明白，这是非常可贵的。

作者全书都在用一种冷静的思维，来客观地描述实际情况、实际过程和实际问题，有理论、有实践、有经历、有思考。

正如中国社会科学院长城学者武力直言：“非此人不能写此书。”

破解世界性难题

填补中国企业改革历史记录的空白。

国内有些经济学家和社会学家都曾感叹，中国改革开放40多年，缺少在理论上和实践上全面深刻将国有企业改革发展的历史客观忠实记录下来。今天，《艰难的变革——国有企业改革的回顾与思考》当仁不让地填补了这项空白。

大规模国企改革是一道世界性难题。一位美国的经济学家曾访问作者，他对中国国企改革能闯过这些难关费解和震惊，他向作者发问：中国的改革是如何度过国有企业这一关的？当时，很多国际上知名的经济学家普遍认为，国有企业是中国经济体制改革中最难过的一道关口，也是一道世界性难题。他们的评价是客观的，中国国企数量大，职工多，体制机制与市场经济距离太大，再加上部分企业严重亏损多年，政府财力不够，这么多难题搅在一起，改革的震动搞不好会引发社会性动乱。

毋庸置疑，这确是摆在改革者眼前的重大课题。面对计划经济体制下国有企业的体制定位、结构定位、社会定位、职工定位的完整体系，如何破茧成蝶，把它安全地融入进市场经济体系，搞不好就会把天捅一个窟窿。无怪乎当时国际上“中国崩溃论”的舆论甚嚣尘上。尤其是“攻坚阶段”的国企改革，国家提出“三年改革脱困目标”，采取倒逼机制，时间点卡死，目标卡死，任务卡死，一切没有回旋余地。在党中央、国务院直接领导下，信心坚定，包括作者在内的国企改革的政府领导班子，实临改革第一线，调整研究，制定正确的政策和改革方案，层层布局，及时解决发展中的新问题，具体每个企业的难点，上下一条心，拧成一股力量，知难而上，最终破解了这道“世界性难题”。

应该说，中国走出了一条独特的发展道路。中国的国企改革既不是所谓的“休克疗法”，也不完全是外界认知的“渐进式改革”。作者坦言，中国国企改革的举措，是成千上万第一线改革者在自己的土地上艰难探索出来的办法。这样的改革，触动了很多人的既得利益，国有困难企业的破产，国有中小企业的改制，数千万职工的下岗再就业，这是改革中非常痛苦无法回避的一面。作者这样描述这段历史：“我们看到的情况是，在国有企业改革推进最快的时期，从中央到地方都是一种说真话、干实事、研究问题、解决问题的氛围。那些说官话和套话，做表面文章的行为和方式基本没有市场。”“由于涉及数千万职工的切身利益，国有企业改革中几乎所有问题都躲不过去，矛盾只能直面和解决，为此有许多人都是一个目标，为推动改革，为企业生存尽心尽力，扎扎实实地迎难而上、努力工作。”

作者在书中披露，改革中很多问题都是事先想不到的，文件中也没有说法，“如果一线官员不主动想办法解决，凡事向上级请示，不但问题解决不了，有关政府部门连答复都困难”。正是这样的工作氛围，正是这些同志的主动作为和担当，我们最终啃下这块改革的“硬骨头”。

在思想准备、政策准备、资金准备都不足的情况下，国企改革在企业发展的困境中不能等待，抱着应对一切艰难困苦的决心和勇气，仓促上阵，应对攻坚阶段的“三年脱困”并且“断臂求生”，是各级政府发挥了极大的主动性和创造性，大量的、各种各样的矛盾被化解在基层。这正是一些国外经济学家所不能理解的“中国改革精神”。一个更开放、更宏观、更规范、更市场化的国企改革图景，得以徐徐展开。

特立独行的思考视角

历史虽不能复制，但诚可借鉴。

从起步阶段的国企改革，到攻坚阶段的国企改革，再到国资委成立后的以规范化建设为目标的国企改革，中国的国企改革大致经历了这样的“三部曲”。

国务院国资委成立后，是如何领导国企改革工作的？作者的纪实，让我们了解国资委推动完成了如下改革：规范各地的国企改革，中央企业的合并与重组，中央企业的公众公司改革，中央企业的董事会试点，分离国有企业办社会职能，主辅分离、辅业改制，建立国有资本经营预算制度，推进企业内部改革和加强企业管理。

换言之，国资委成立后的国企改革，是国企逐渐从经济发展的困难因素，转化成国家经济和社会发展正向的积极因素。从2003-2012年国资委成立10年（也是本书作者在国资委的任职时间——编者注），中央企业营业收入年均增长20.9%，实现利润年均增长19.0%，上缴税款年均增长20.6%；中央企业上缴税款占全国税收总额的比重增加到18.9%。

国企改革是一个宏大而复杂的工程，牵一发而动全身。作者离开国资委后，并没有间断对国企改革深化攻坚的思考，而是遵照中国国情，借鉴国际规范，为走出中国特色市场经济的国企改革之路，继续深入地研究和思考，提出了国企改革进入新时代的前景与展望，留下了有价值的思想成果。

一是国企改革解决了大型企业存在的大量共性问题，但国企的分类改革和监管工作还未完成。对公共保障性业务的国企，对特定功能性业务的国企，对商业性业务的国企，从财务绩效指标和体制机制上，都不能沿用同样的治理模式。原有的一刀切、齐步走的办法，不是长远的、科学的管理机制。作者提出需要在战略管理、领导人任免、薪酬分配制度等方面加以区别，也提出了“正规军”和“淡马锡”的参考模式。

二是提出了国企改革的两个“终极问题”，这是两个重大理论和实践问题。其一是国企在市场经济中的功能和定位，其二是国企与市场经济深度的融合方式。

对此作者也给出了参考答案。关于功能的清晰定位有二：公共保障类的国企，要保障国民经济发展和人民生活的基本条件；商业类的国企，要在一些重要行业和关键领域提升国家的产业竞争力。关于国企与市场经济融合方式有二：公共保障类的国企，要成为受到专门法律约束和社会监督的特殊企业；商业类国企，要成为市场经济中规范的公众公司或股份公司。

清醒的认识，逻辑的思考，改革的记录和在淡雅平和中表现出的家国情怀，形成了这部书的鲜明特征。

国企改革没有停止，国企改革还在路上，国企还需要继续向纵深改革。这也是本部书的重要价值与历史意义。

（编辑  季节）

世界第一工业大国的新征程

    工业是国民经济的主体，是立国之本、强国之基。改革开放以来，我国工业持续快速增长。2012年我国已成为世界第二经济大国，工业规模稳居世界首位。

党的十八大以来，我国工业化水平实现了历史性飞跃。传统产业转型升级加速，绿色制造体系初步形成。高新技术和战略性新兴产业加快发展，关键技术和产品取得重大突破，产业创新能力明显增强，我国正在向制造业强国大步迈进。

（一）新一轮科技工业革命和我国发展的新阶段

    党的十八大之后，党中央做出“当前我国经济进入新常态”的重要判断。新的发展阶段，需要更好地协调传统产业和新兴产业的发展，注重加快发展新能源、新材料、数字信息、节能环保、高端装备等新兴产业；需要适应消费升级与多元化的需求（信息、健康、文化消费等）并提高投资效率；需要注重绿色发展、走可持续发展的工业化道路。要更加注重依靠人才和技术进步的贡献，构筑新的竞争优势。

新一轮科技革命正在兴起，世界各国纷纷制定科技发展战略规划，加强科研投入，加紧人才、专利、标准等战略性创新资源的争夺。基础科学不断取得突破，信息、生物、能源、材料和海洋、空间等应用科学领域不断发展，人工智能、大数据、量子信息等新技术投入应用，关键技术交叉融合、科技成果转化速度加快，给经济结构和社会生活带来重大变化，对国际政治、经济、文化、生态、军事各领域产生了深刻影响。我们必须增强主动意识和紧迫感，努力参与和推进这一重大变革，实施创新驱动发展战略，才能抓住历史机遇，在新一轮工业革命中走在前列。

（二）《中国制造2025》和创新驱动发展战略

　　进入新世纪，中国制造业和世界先进水平之间仍存在较大差距，转型升级的任务紧迫而艰巨。2015年5月国务院发布《中国制造2025》，提出了由工业大国走向工业强国的九大战略任务、十大重点领域和实施步骤。

　　九大战略任务是：提高国家制造业创新能力、推进信息化与工业化深度融合、强化工业基础能力、加强质量品牌建设、全面推行绿色制造、大力推动重点领域突破发展、深入推进制造业结构调整、积极发展服务型制造业和生产性服务业、提高制造业国际化发展水平。

　　十大重点领域是：新一代信息技术产业、高档数控机床和机器人、航空航天装备、海洋工程装备及高技术船舶、先进轨道交通装备、节能与新能源汽车、电力装备、农机装备、新材料、生物医药及高性能医疗器械。　

“三步走”战略是：（1）到2025年，中国制造业进入世界制造业强国第二方阵，在创新能力、全员劳动生产率、两化融合、绿色发展等方面迈上新台阶，形成一批具有较强国际竞争力的跨国公司和产业集群，在全球产业分工和价值链中的地位明显提升。（2）到2035年，成为名副其实的制造强国，综合指数达到世界制造业强国第二方阵前列国家的水平。（3）到建国一百周年，主要领域具有创新引领能力和明显竞争优势，建成全球领先的技术体系和产业体系。

实施《中国制造2025》，推动制造业由大变强、跨越发展，是主动应对新一轮科技革命和产业变革的重大战略选择，也是实现经济稳增长、调结构、提质增效的客观要求。

（三）工业转向高质量发展

　　“十三五”和“十四五”规划纲要都指出，高质量发展是我国经济社会发展的主题，关系社会主义现代化建设全局。

　　工业高质量发展的内涵是：转变经济发展方式，从主要依靠增加物质资源消耗的粗放型增长，转变为主要依靠技术进步、改善管理和提高劳动者素质实现集约型增长；优化经济结构，提高行业和产品技术含量；强调质量和效益；实现资源节约型和环境友好型发展；最终体现为国家经济实力不断增强，居民收入得到较快增加。

　　工业实现高质量发展，必须贯彻“创新、协调、绿色、开放、共享”新发展理念。

　　坚持协调发展。统筹兼顾，发挥区域特色，实现差异化发展，加强区域合作与联合发展。“南水北调”“西电东送”“东数西算”工程是工业协调发展的典型。

　　坚持绿色发展。我国工业对全球资源的需求量很大。如我国对原油需求增量占全球需求增量的44%，铁矿石需求增量约占全球的105.1%，铝土矿需求增量约占全球的78%，铜矿需求增量约占全球的149.5%。同时，我国重化工业产量占全球市场份额很大，2013年，我国粗钢产量约占全球产量的52%，电解铝占46%，成品油占12%，乙烯占12%，化肥占35%，水泥产量占58%，平板玻璃占60%，纸和纸板占25%。我们要坚决贯彻减量化、再利用，资源化的原则，全面推行循环发展、低碳发展，构建绿色制造体系，走生态文明发展道路。

    2012-2020年，我国工业万元GDP能耗由0.766吨标准煤减至0.571吨标准煤，下降了25.46%。主要再生资源回收量由16067吨增至35477吨，上升120.8%。坚持共享发展。让发展成果更多更公平惠及全体人民。顺应人民群众对美好生活的向往，维护广大人民的根本利益。例如，我国的高铁、二维码支付、共享单车、网购被外国友人评为中国“新四大发明”，它改变了中国人的生活，也刷新了外国友人对中国的认识。近年来我国围绕汽车、机械、电子、危险品制造等各行业的工业/特种机器人，以及医疗健康、家庭服务等服务机器人的应用需求，积极研发新产品，促进机器人标准化、模块化发展，扩大市场应用。不断突破机器人本体、减速器、伺服电机、控制器、传感器、驱动器等关键零部件及系统集成设计制造等技术瓶颈。　

在习近平经济思想指导下，中国的工业化战略更加强调推进新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，坚持 “创新驱动、质量为先、绿色发展、结构优化、人才为本”这一基本方针。

创新驱动开辟新局面

党的十八大报告明确提出创新驱动发展战略。2015年颁布的《中共中央 国务院关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》，将科技创新摆在国家发展全局的核心位置。

 国家的“十三五”规划和“十四五”规划都对实施创新驱动战略提出指导意见：全面深化科技体制改革（从创新主体、创新基地、创新空间、创新网络、创新治理、创新环境六方面提出总体要求）；加强原创性引领性科技攻关，在事关国家安全和发展的基础核心领域，制定并实施战略性科学计划和科学工程（包括人工智能、量子信息、集成电路、生命健康、脑科学、生物育种、空天科技、深地深海等前沿领域）。

（一）完善科技创新体系

着力增强自主创新能力，坚持战略和前沿导向，集中支持事关全局的基础研究和共性关键技术研究；构建激励创新和有利于成果转化的体制，构建普惠性创新支持政策体系，营造激励创新的市场环境。

强化企业创新主体地位，更好发挥企业家作用，包容创新对传统利益格局的挑战，依法保护企业家财产权和创新收益。

推进人才优先发展战略调整，突出“高精尖缺”导向，营造良好的人才发展环境，完善业绩和贡献导向的人才评价标准，完善激励机制，营造崇尚专业的社会氛围，大力弘扬新时期工匠精神。　

改革技术创新评价体系，以需求为导向，完善评价程序，增加透明度，将更多符合市场需求的高质量、应用性成果纳入评价体系。

加强知识产权保护和运用，形成有效的创新激励机制。抑制垄断和不正当竞争，为技术创新营造良好外部环境。

（二）大力推动工业领域创新发展

完善关键核心技术攻关的新型举国体制，面向国家战略需求和市场需求，尊重市场规律、发挥政府指导作用，加强统筹协调。

推进政产学研用相结合，激发各类主体创新活力，构建功能互补、深度融合、良性互动的协同创新格局。

建设和完善技术创新服务平台，如国家级重点实验室、工程技术研究中心、大型科学仪器中心、分析检测中心等，加大向企业开放力度。

重视对中小企业创新资金支持，鼓励设立多层次、市场化的创新基金（风险资本、种子基金、孵化基金、产业基金等），为企业技术创新提供优惠政策，培育发展多层次资本市场。

 深化国有企业改革，完善业绩考核体系和经营者考核任用制度，将创新投入和绩效纳入考核体系；加强对承担国家战略课题的大企业的支持和指导。

 在自主创新政策的推动下，我国工业技术创新实力不断攀升。下表反映了2013-2020年工业科技进步的基本情况：

表1　2013-2020年中国工业技术创新情况

数据来源：《中国科技统计年鉴》。

（三）专精特新产业和企业培育

　　鼓励发展专注细分行业的专精特新“小巨人”企业，是中小企业转型升级的重要方向，对优化工业结构、提升产业链供应链现代化水平，具有重要支撑作用。

    工信部于2018年起开展首批专精特新“小巨人”企业培育工作，从构建优质企业梯度培育体系、针对短板弱项加强精准服务支撑等多方面进行培育和支持。至2024年共培养5批专精特新“小巨人”企业，累计公示12950家。

    北京市从“政策+资本+服务+载体”等方面给予专精特新企业在基础研发、成果转化、产品配套、技改升级、场景开放、专利布局、资金融通、人才引进、空间规划以及品牌塑造等方面的支持。新设立的北京证券交易所致力于打造服务创新型中小企业主阵地，为“专精特新”中小企业提供融资支持。

向制造业强国大步迈进

（一）工业门类齐全与结构不断优化

　　我国工业已拥有41个工业大类、207个中类、666个小类。工业产品远销230多个国家（地区），投资遍布190个国家（地区），在全球产业链中占有重要地位。

工业结构优化升级

　　装备制造业和技术密集型产业占比持续上升，资本密集型产业占比较高、呈先升后降趋势，高耗能行业在2012年之后呈稳定下降趋势。2020年装备制造业在工业中占比较2012年提高了3.84个百分点，说明我国工业实力得到一定提升。高耗能产业占比有较大幅度地下降。

    资本密集型行业占比下降和技术密集型行业占比上升，是我国经济发展的基本趋势。

传统产业转型升级不断推进，战略性新兴产业加速发展。从行业增速来看，传统产业中符合转型升级方向的细分行业增长较快，如合成材料制造、专用化学产品制造、稀有稀土金属冶炼等细分行业以及与居民生活密切相关的医药类和消费品类行业，大部分实现了两位数的增长。

钢铁、煤炭、石化、建材等行业过剩产能减量调整不断推进，市场供需关系和企业经营环境得到改善，盈利能力增强。

战略性新兴产业加快发展。党的十八大以来光电子器件产量年均增长18.21%，光缆产量年均增长5.71%，集成电路年均增长15.4%，太阳能电池年均增长29%，运动型多用途乘用车（SUV）年均增长19.88%，环境污染防治专用设备年均增长6.98%。随着智能、绿色、高端产业的快速发展，工业机器人、新能源汽车、光电子器件等新兴产品均实现了年均百分之几十的高速增长。

传统产业转型升级，在国际分工中地位逐步提高。关键装备、核心零部件严重依赖进口的状况逐步改善，高精尖特种钢材赋予钢铁行业转型升级的新动力。

表2 主要工业产品生产能力（2012－2020年）

数据来源：wind中国宏观（EDBC）数据库。

新兴产业不断加快孕育发展

2021年，我国规模以上工业增加值同比增长9.6%，同期高技术制造业、装备制造业分别增长18.2%和12.9%。主要代表性产品增势强劲：新能源汽车产量达367.7万辆（同比增长152.5%），化纤6709万吨（同比增长9.54%），智能手机1.27亿部（同比增长15.36%），太阳能电池2.34亿千瓦（同比增长48.8%），集成电路产量3594亿块（同比增长37.48%）。移动通信、语音识别、第三代核电“华龙一号”、掘进装备等跻身世界前列，集成电路制造、C919大型客机、高档数控机床、大型船舶制造装备等加快追赶国际先进水平，龙门五轴加工中心、8万吨模锻压力机等装备填补了国内空白。

工业化和信息化融合进展加速

    一是制造业数字化、网络化、智能化水平持续提升。据工信部材料，截至2019年8月，企业数字化研发设计工具普及率和关键工序数控化率分别达到68.9%和49.2%。

    二是“互联网+制造业”新模式不断涌现。截至2018年6月，开展网络化协同、服务型制造、个性化定制的企业比例分别达33.7%、24.7%、7.6%。 大规模个性化定制在服装、家具等行业加快推广，协同研发制造在汽车、航空、航天等高端制造领域日益兴起。

    三是工业互联网发展迈出实质性步伐。工业互联网已广泛应用于石油、石化、钢铁、家电、服装、机械、能源等行业，国内具有一定行业和区域影响力的工业互联网平台总数超过50家，重点平台平均连接的设备数量达到59万台。

四是软件和信息技术服务业运行态势良好。2021年该行业规模以上企业超4万家，完成软件业务收入9.5万亿元（同比增17.7%），利润总额1.19万亿元（同比增7.6%），软件业务出口521亿美元（同比增8.8%）；从业人员平均809万人（同比增7.4%）、工资总额同比增15.0%。

（二）工业区域布局优化

　　东部地区在我国工业经济发展中举足轻重，对全国工业经济起着压舱石和导向标的作用。2020年东部地区规模以上工业企业利润总额达到3.93万亿元，比2012年增长15.26%，年均增长1.8%。东部工业（规模以上）占全国工业59.3%。

　　中西部工业发展水平与东部地区存在较大差距，在国家政策支持下工业经济实力稳步提升。2020年，中西部地区规模以上工业企业利润总额分别为1.41万亿元和1.28万亿元，较2012年分别增长15.57%和20.87%，8年间年均增长1.8%和2.4%。

　　2020年，长江经济带规模以上工业企业主营业务收入49.22万亿元，占全国工业企业营收的45.42%。2019年该地区11个省市战略性新兴产业增加值平均增速为11.2%，高于全国（8.4%）增速达2.8个百分点。

    京津冀协同发展战略取得积极进展，一大批跨区域重大产业项目与共建园区陆续落地。

　　国家更注重跨行政区域、大区域的协调发展。2020年，中部地区规模以上工业增加值占全国22.93%，西部地区为18.55%，比2012年的占比分别提高1-3个百分点。随着国家关于东北振兴系列改革与支持政策的落地，东北工业逐步企稳。

总体看，东中西部区域发展差距扩大的趋势逐步有所扭转，不同区域间相互促进、优势互补、共同发展的新格局正在加快形成。

（三）中国工业在全球经济中的地位提升

我国实现了世界罕见的持续高速的经济增长和工业发展。2012-2021年，我国GDP从51.9万亿元增加到114.4万亿元，工业增加值从23.53万亿元增加到37.26万亿元，每年工业对GDP增长的贡献率都超过30%。我国制造业增加值占全球比重达到近30%。

　　按照国际标准工业分类，在22个工业大类中，2014年中国在其中7个大类中已名列第一，钢铁、水泥、汽车等220种工业品产量居世界第一位，下述工业产品产量在全球的占比分别为：

生铁59%，煤炭50%以上，粗钢45%以上（超过第2至第20名的总和），造船41%，水泥60%以上，电解铝65%以上，化肥35%，化纤70%，平板玻璃50%以上，汽车25%，手机出货量70%，集成电路出货量90%。2016年中国智能手机销量在世界市场的总占有率超过20%，新能源汽车销售51万辆，位居世界第一。

粗钢、煤产量和发电量分别由1949年居世界第26位、第9位、第25位跃居2017年的世界第1位；水泥、化肥产量分别由1978年居世界第4位、第3位跃居2017年的世界第1位；原油产量由1949年居世界第27位上升到2017年的世界第5位。

　　光伏、新能源汽车、家电、智能手机、消费级无人机等重点产业跻身世界前列，通信设备、工程机械、高铁等一大批高端品牌走向世界。

　　工业对外贸易质量上升，国际竞争力显著增强。2012-2020年，商品进出口贸易总额提升了20.4%，其中初级产品、工业制成品、高技术进出口总额分别提升了9.12%、23.05%和31.62%。工业制成品出口额增长27%（年均增长1.92%），高技术产品出口额增长29.12%（年均增长1.54%），高技术产品进出口占进出口总额的比例由2012年的28.65%增至2020年的31.32%。

据联合国工业发展组织于2021年发布的工业竞争力指数显示，中国与德、日、韩、美一并称为全球5个最具工业竞争力的国家。党的十八大以来，我国工业经济以年均5.8%的增长速度，在世界主要经济体中位居前列。2019年，我国工业规模总量已是美国的1.53倍、日本的4.16倍、德国的5.76倍。

（四）中国工业的标志性成就

这十年来，我国重视高端装备创新，组织实施大型飞机、航空发动机及燃气轮机、民用航天、智能绿色列车、节能与新能源汽车、海洋工程装备及高技术船舶、智能电网成套装备、高档数控机床、核电装备、高端诊疗设备等一批创新和产业化专项，在信息通信、大国重器、航空航天以及核能技术领域皆成就斐然。

第五代移动通信技术（5G）

    这是实现人机物互联的新一代宽带移动通信技术，具备高速率、低时延和大连接特性，可以真正实现高移动性、无缝漫游和无缝覆盖，极大促进了人类社会数字化转型进程。2012年，由我国主导制定的TD-LTE-Advanced成功入选4G国际标准。2016年国际无线标准化机构第87次会议上，由中国企业主推的极化码（Polar Code）成为5G控制信道eMBB场景在短码上的编码方案，我国率先成为在国际上发布5G系统于中频段频率使用规划的国家。2017年，我国5G系统在6GHz以下频段率先获得了500MHz的频谱资源，对我国进入全球5G商用第一阵营具有重要意义。2018年，工信部正式向中国电信、中国移动、中国联通发放了5G系统中低频段试验频率使用许可，进而在保护现有无线电业务的同时，降低运营企业组网的复杂性和管理成本，实现频率资源使用效率和效益的最大化。

中国北斗卫星导航系统（BDS）

　　这是我国自行研制的导航系统，可在全球范围内随时随地为不同用户提供高精度、高可靠的定位、导航和授时服务，是继GPS、GLONASS之后的第三个全球卫星导航系统。2017年底，北斗三号系统建设开始进入超高密度发射状态，北斗系统正式向全球提供RNSS服务；至2019年9月，北斗卫星导航系统在轨卫星已达39颗。2020年7月，北斗三号全球卫星导航系统正式开通。2020年，中国卫星导航产业总体产值已达4033亿元。北斗系统未来将持续提升服务性能，扩展服务功能，增强连续稳定运行能力，不断开拓国际应用空间。

　　“华龙一号”

　　我国第三代压水堆核电的创新成果，在设计、制造和运行维护等方面均具有自主知识产权，安全指标和技术性能达到国际三代核电技术的先进水平。2020年“华龙一号”福清核电5号机组首次并网成功，标志着中国正式进入核电技术先进国家行列。

    2021年，石岛湾核电成功实现首次并网发电，这是全球首座具有第四代先进核能系统特征的球床模块式高温气冷堆，实现了这一新技术从实验室到工程应用的飞跃。

大国重器：装备制造业

　　重大技术装备攻关工程：围绕工作母机、新能源汽车、海工装备、能源装备、农机装备、轨道交通装备、工程机械等重点领域，由领军企业联合上下游产学研力量攻克关键核心技术，取得了重大成就。

　　（1）盾构隧道掘进机。这是集光机电液、传感IT于一体的专用工程机械，具有开挖土体、输送土碴、拼装隧道衬砌、测量导向纠偏等多种功能，设计制造常依据不同的地质条件量体裁衣，对可靠性要求极高。2015年，我国首台拥有完全自主知识产权的铁路大直径盾构机在长沙下线，打破了国外垄断，加速了建设城铁和大铁路网的步伐。现已实现15米以上超大直径泥水盾构和超小直径（W4.5米）盾构施工应用。2020年盾构机6米级常规盾构3米直径主轴承、减速机通过试验检测，核心部件国产化取得重大突破。自首次引进德国敞开式盾构机至今，我国盾构机技术从无到有到强，凭自身性价比优势已占据全球三分之二市场。

（2）“天鲲号”。这是我国自主设计建造的亚洲最大最先进的新一代重型自航绞吸挖泥船，总长约140米，型宽27.8米，设计吃水6.5米，装机功率最大、疏浚能力最强、航行能力持久。能开挖单侧抗压强度50兆帕以内的岩石，满载排水量17000吨，能以6000平方米/小时的速度将海沙、海水的混合物（甚至深海岩石）粉碎吸出并排放到最远15千米外的海域，可开展沿海港口、航道的疏浚、吹填与维护，适用于沿海及深远海港口航道疏浚及围海造地。其挖掘功率、最大挖掘深度均居世界前列。

　　（3）“复兴号”动车组列车。由中国铁路总公司牵头组织研制，具有完全自主知识产权，达到世界先进水平。具有流线型的头型和平顺的车体，确保列车运行快速稳定。该动车组在京沪高铁率先实现350公里时速运营，最高时速可达400公里，世界领先。该列车研制中的254项标准中，“中国标准”占84%。“复兴号”动车组投入运营，使中国拥有更强的国际话语权。2021年，我国投入运营的高速铁路多达6800多公里，承载着50%以上的客运承载量和70%以上的货运承载量，中国高铁已成为世界上高速铁路系统技术最全、集成能力最强、运营里程最长、运行速度最高、在建规模最大的国家。

 工业兴，则国家兴；工业强，则国家强。回首过往，我国工业发展成就辉煌；展望未来，我国工业发展任重道远，继续肩负着推动实现中华民族伟大复兴的重任。这十年，我国工业开启了高质量发展的新征程。推动中国制造向中国创造转变、中国速度向中国质量转变、中国产品向中国品牌转变是工业高质量发展的必然要求，也是中国从工业大国向工业强国转变的必由之路。

（编辑  苏歌）

中国经济进入新时代

党的十八大以来，中国特色社会主义进入新时代，国内社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和发展不平衡不充分之间的矛盾，要在继续推动发展的基础上大力提升发展质量和效益，更好满足人民在经济、文化、社会、生态等方面日益增长的需要，更好推动人的全面发展、社会全面进步。

近10年，我国的国际国内环境发生了深刻变化。

从国际环境看：

·2008年，世界金融危机以来，发达国家经济转入深度调整期，经济全球化受阻，而新兴市场国家快速崛起。2018年，新兴经济体和发展中国家对世界经济增长的贡献率达80%，其经济总量占世界经济比例接近40%。麦肯锡预测，2025年，新兴市场将消费全球近2/3的制成品，2030年将占全球消费总量的50%以上，其中中国占15%。

·国际经济政治格局明显变动。中国已是世界第二大经济体和最大工业国，2022年中国人均GDP超过1.2万美元。中国经济实力和综合国力不断提升，正在改变国际力量对比。

·以数字AI技术、生物技术、能源技术革命为代表的新一轮工业革命正在重塑世界经济版图，成为经济发展的重要驱动力。

·美国的霸权主义和“美国优先”政策，正带动逆全球化潮流抬头，全球经济治理遭遇挑战。

从国内情况看：

中国经济发展进入新常态，从高速增长转为中高速增长（2013-2020年GDP年均增长7%）。经济结构优化升级，新型城镇化扎实推进，城乡差距逐步缩小；城乡、区域协调发展新动能新亮点不断涌现；社会保障体系逐步完善，发展成果惠及更广大民众。在国际市场需求不振、国内传统产业接近饱和、低成本比较优势转化的情况下，必须推动经济向创新驱动和质量效率型发展转型。

我国经济发展的国际环境复杂严峻、不确定因素增多。我国综合国力与美国尚存在明显差距，科技创新能力仍需增强，产业结构优化升级处于关键时期，产能过剩和结构性矛盾仍然突出。经济增长与能源资源约束、环境承载力的矛盾突出；城乡区域发展和收入分配差距依然较大，各地区推动共同富裕的基础和条件不尽相同。       

新时代发展总体布局和习近平经济思想的创立

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，提出“五位一体”总体布局（统筹推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设）和“四个全面”战略布局（全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党），确定了党和国家在新时代治国理政方略；并提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”新发展理念。

面对严峻复杂的国际形势和艰巨繁重的国内改革发展稳定任务，以习近平同志为核心的党中央提出一系列新理念、新思想、新战略，在指导中国经济发展的实践中形成和发展了习近平经济思想　　正是有这一思想的指引，新时代十年间，我国经济发展取得历史性成就，发生了历史性变化。

全面深化改革和扩大开放

深化经济体制改革

2013年11月，党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。

10年来，中央全面深化改革的部署在经济各领域得到了贯彻。

行政体制改革和政府职能转变取得重要进展。大力推进简政放权和行政审批制度改革，实施市场准入负面清单、政府权责清单制度。

预算制度改革。加大预算公开力度，完善财政转移支付制度；推进税收制度改革，“营改增”全面推开。中央与地方财政事权和支出责任划分改革稳步推进。

金融体制改革稳步推进。利率市场化改革迈出重大步伐，民营中小金融机构在规范中发展。多层次资本市场进一步发展。金融风险处置取得重要阶段性成果。人民币汇率形成机制不断完善，人民币国际化取得重要进展。

农业农村改革继续深化。土地管理制度改革深入推进，启动了农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革等三项试点。城乡统一的建设用地市场加快构建。　

国资国企改革持续深化。推进国有资本调整和重组，以管资本为主的国有资产监管体制逐步完善，公司制改革基本完成。2020-2022年实施“国企改革三年行动方案”，企业内进一步推进人事、劳动、分配三项制度改革，中国特色现代企业制度更加成熟定型。国有经济布局结构实现整体性优化，中央和省属数百家国有企业实施了重组，中央企业涉及国家安全、国民经济命脉和国计民生领域营业收入占比超70%。国有大企业打造现代产业链“链长”步伐加快。国企科技创新体制机制不断完善，中央企业2022年研发投入经费超1 万亿元，工业企业研发投入强度超过3%。关键核心技术攻关取得重要进展。

鼓励和规范民营经济发展。营造公平竞争的市场环境，聚焦工程建筑、公用事业、政府采购、民生领域深入开展反垄断执法。强化知识产权保护。促进民营中小微企业发展，延续小微企业税收优惠、扩大中小企业政府采购份额等政策，加强服务供给。开展中小企业数字化赋能、科技成果赋智、质量标准品牌赋值专项行动，大力培育专精特新“小巨人”企业，推动中小企业集聚化、专业化发展。积极开展促进中小微企业融资工作。依法保护民营企业产权和企业家权益。一体推进产权平等保护与优化法治环境、推进民企合规与防治内部腐败，提升依托商会化解涉企纠纷的能力；一体推进支持民营企业自主创新和保护创新权益。

防范金融系统风险

2017年全国金融工作会议上，习近平总书记要求：围绕服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革三项任务，创新和完善金融调控，构建现代金融监管框架，保障国家金融安全，促进经济和金融良性循环、健康发展。提出了“回归本源，优化结构（市场/机构/产品），强化监管，市场导向” 的金融工作原则。优化货币政策目标体系、构建目标利率和利率走廊机制，提高政策透明度，加强实施逆周期调节。货币政策和宏观审慎政策双支柱调控框架初步建立。

现代金融体系初步形成。金融服务经济发展水平稳步提升。2020年末，制造业中长期贷款余额5.26万亿元，其中高技术制造业中长期贷款余额1.11万亿元。绿色信贷市场保持快速增长。2020年末，全国普惠小微企业贷款余额15.3万亿元，全年共支持3228万户经营主体。

形成对外开放新格局

建设自由贸易试验区是新形势下全面深化改革和扩大开放的战略举措。2013年中国（上海）自由贸易试验区挂牌成立。截至2020年底，中国已经设立21个自由贸易试验区，覆盖了从南到北、从沿海到内陆的广大区域。

2013-2020年，中国分别与冰岛、瑞士、韩国、澳大利亚等多国签署自由贸易协定；与东盟、智利、新加坡分别签署自由贸易协定升级议定书，与巴基斯坦签署第二阶段自由贸易协定。

自2018年美国发动对华经贸摩擦以来，国际逆全球化暗流汹涌，贸易战、科技战此起彼伏。在复杂严峻的国际环境下，中国坚持全面提高对外开放水平，推动贸易和投资自由化便利化，健全促进和保障境外投资的法律、政策和服务体系。

稳住外贸发展势头。中国从政策、主体、市场等多方面入手，靠前发力、精准发力。2023年进出口规模达41.76万亿元，比疫情前的2019年增长30%以上。外贸结构优化，“新三样”（新能源汽车、光伏产品、锂电池）出口首次突破1 万亿元，增长近30%；有进出口实绩的经营主体达到64.5万家。跨境电商异军突起，进出口达到2.38万亿元人民币，增长15.6%，比全国进出口增速高出一倍，跨境电商主体超过10万家。

稳住外商投资势头。全面推行外商投资准入前国民待遇加负面清单管理模式，大幅放宽市场准入，推动一般制造业领域全面开放，实现自贸试验区负面清单制造业条目全面清零。2023年中国实际使用外资1632.5亿美元，其中高技术产业引资占比37.4%、创历史新高，制造业引资占比达27.9%。

“一带一路”建设

2013年，习近平主席在出访时分别提出共同建设“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”，即“一带一路”倡议。这是中央统揽外交、经济、社会发展全局作出的重大战略决策。2015年中国权威部门发布推动共建“一带一路”的愿景与行动文件，提出以政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通为主要内容与各国加强合作。同时提出“六廊六路多国多港”合作框架，为各国参与合作提供了清晰的导向。

截至2020年11月，中国已与138 个国家和30个国际组织签署了200 份共建“一带一路””合作文件。2017-2020年，中国对“一带一路”沿线国家的进出口总额从73745 亿元增至93696 亿元，年均增长8.3%，快于同期中国货物进出口总额增速。在实际利用外商直接投资、对外直接投资、对外承包工程等领域 ，中国与沿线国家的份额也都呈上升态势。

十年经济发展的新成就

经济实力、综合国力跃上新的台阶

十年间我国经济运行总体平稳，经济保持中高速增长，在世界主要国家中名列前茅。2012-2022年，我国GDP从51.9万亿元增加到120.5万亿元，人均GDP由39771元增加到85336元（超过1.2万美元），接近世界银行的高收入国家门槛。2015-2022年粮食产量连续7年保持在1.3万亿斤以上，制造业增加值多年位居世界首位，220多种工业产品产量居世界第一。基础设施日益完善，高速铁路、高速公路、发电装机容量、互联网基础设施规模均居世界第一。 我国经济迈上更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展之路。

经济结构持续优化

10年来，我国经济发展平衡性、协调性、可持续性明显增强。2022年社会消费品零售总额达到44万亿元规模，消费对经济增长的贡献率进一步提升。

高技术产业、农业、社会领域等重点领域投资持续较快增长。装备制造业和高技术产业快速增长。2020年新能源汽车产量145.6万辆，比上年增长17.3%；集成电路产量2614.7亿块，比上年增长29.6%。

网络建设迅猛发展，新业态新模式竞相涌现，数字经济成为国民经济最有活力的重要组成部分。2020年，我国建成了全球规模最大的光纤网络和4G网络，网民规模达到9.89亿人，互联网普及率达70.4%。网上零售额达到11.76万亿元，其中实物商品网上零售额9.76万亿元，占社会消费品零售总额的24.9%。

互联网与云计算、大数据、人工智能、物联网、5G等新一代信息技术不断加速突破和应用，推动数字经济发展日新月异。2020年，中国数字经济规模达到39.2万亿元，占GDP比重为38.6%。 无人仓储已落地运营，无人驾驶汽车开始上路行驶，工业互联网平台不断涌现。尤其是在新冠疫情肆虐、世界经济陷入严重衰退的情况下，我国数字经济成为稳定经济增长的重要动力。

东中西和东北“四大板块”联动发展，京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展等重大区域战略加快落实。

经济社会领域进步显著

2020年，我国全面建成小康社会，第一个百年奋斗目标胜利实现，尤其是脱贫攻坚战取得决定性成就。现行标准下9899万农村贫困人口全部脱贫，832个贫困县全部摘帽，12.8万个贫困村全部出列，区域性整体贫困得到解决，完成了消除绝对贫困的艰巨任务。

城乡区域协调发展稳步推进，城镇化水平稳步提升，2022年末，常住人口城镇化率65.2%，1亿农业转移人口和其他常住人口在城镇落户目标顺利实现。人民生活不断改善，居民收入增长与经济增长基本同步，农村居民收入增长速度 快于城镇居民。2013-2022年，全国居民人均可支配收入由18311元增加到36883元，年均增长7.5%，中等收入群体超过4亿人。

社会保障覆盖面持续扩大。基本医疗保险覆盖13.6亿人，基本养老保险覆盖10.2亿人。 据波士顿咨询公司《民生福祉与经济增长的平衡互进：2018年可持续经济发展评估报告》，在过去10年民生福祉发展中，中国排名上升25位，在受调查的152个国家中进步最快。

十年经济发展新特点和经验

党的十八大以来，我国经济发展呈现出新的阶段性特征：

经过改革开放以来30多年的快速发展

从2013年开始，经济发展由高速增长转入高质量发展阶段。我国已进入传统工业化后期，经济结构向高级形态迈进，受资源环境的制约，转入中高速增长阶段是国情和经济发展规律所致。

全面深化改革是十年来经济发展的重要推动力量

加强党的全面领导，加强经济体制机制改革的顶层设计，从提升对市场与政府关系认识到坚持“两个毫不动摇”，改革始终是经济发展的开路先锋，为稳增长、防风险、补短板、增效率保驾护航。

持续推进经济结构的战略性调整，是实现高质量发展的关键

经济发展进入新阶段，新的环境和条件对发展提出了新要求，发展方式必须从规模速度型增长转向质量效率型集约增长，从以增量扩能为主转向调整存量、做优增量并举的深度调整。

创新是引领新时代高质量发展的第一动力

面对新一轮科技革命和工业革命新机遇，我国以大数据、云计算、物联网、机器人、人工智能、虚拟现实、新材料、生物科技等为代表的新技术蓄势待发，重大颠覆性技术不断涌现，并催生许多新的产业领域，推动经济发展动力从传统增长点转向新的增长点。据世界知识产权组织2020年全球创新指数报告，中国创新能力综合排名由2012年的第34位上升到2020年的第14位，是跻身创新能力综合排名前30位经济体中唯一的中等收入经济体；中国有17个科技集群进入全球科技集群百强，数量仅次于美国。

在实现中华民族伟大复兴的征程中，我国还面临着许多挑战和艰巨任务。总体上看，我国还是一个发展中国家，建设现代化经济体系和中高端产业结构还有很长的路。国民经济内循环不畅是当前的突出矛盾，科技创新尤其是打好核心技术攻坚战以及优化产业结构的任务艰巨；重点领域和关键环节的改革任务仍很繁重，农业基础还不稳固，城乡区域发展和收入分配差距较大，实现共同富裕任重道远。

这十年经济建设的巨大成就，为未来的发展增强了自信，积累了重要经验。其中主要的历史经验是：

加强和改善党的全面领导。这是中国经济成功应对各种挑战和取得巨大成就的关键，也是中国经济发展最重要的经验。全面从严治党和全面依法治国，是加强与改善党的全面领导的重要保障。

发挥社会主义的优越性，正确处理政府、市场、社会三者关系。做到政府有为、市场有效、社会有序，就能继续保持经济快速发展和社会长期稳定两个“奇迹”。

改革是发展的不竭动力。党的十八大以来，中国的改革进入攻坚期和深水区，党中央提出：解放思想永无止境，改革开放永无止境，改革只有进行时没有完成时。实现了改革由局部探索、破冰突围到系统集成、全面深化的转变。

以人民为中心。在实现经济快速发展和社会财富巨量增加的同时，坚持人民至上这一社会主义本质要求，动员整个社会力量攻坚克难，消灭了几千年的绝对贫困，扎实稳步地向共同富裕目标前进，为解决贫富差距日益扩大的全世界提供了中国方案、中国智慧。

贯彻新发展理念。以科技创新为动力全面推进产业优化升级，推动区域之间、城乡之间协调发展。中国是地域辽阔、人口众多、发展不平衡的大国。进入新时代，党中央提出不能简单以GDP增长论英雄，必须实现创新成为第一动力、协调成为内生特点、绿色成为普遍形态、开放成为必由之路、共享成为根本目的的高质量发展，加快推进发展方式的转变。

统筹国内国际两个大局。当前我们面临世界百年未有之大变局，中国的发展要赢得优势、赢得主动、赢得未来，必须依托我国超大规模市场优势，实行更加积极主动的开放战略。我国从推动共建“一带一路”到呼吁建设人类命运共同体，从建立自贸区和外商投资负面清单到申请加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP），都是要营造一个好的国际环境，为充分利用国际资源和国际市场创造条件。

这十年经济发展的历史作用

新时代这十年，我们全面建成小康社会、实现了第一个百年奋斗目标。中国对世界的影响从未像今天这样全面、深刻、长远，世界对中国的关注也从未像今天这样广泛、深切、聚焦。

面对错综复杂的国际形势、艰巨繁重的国内改革发展稳定任务、特别是新冠疫情的严重冲击，以习近平同志为核心的党中央团结带领全党全国各族人民持续奋斗，在中华大地上全面建成了小康社会，历史性地解决了绝对贫困问题。我国经济社会发展和人民生活水平跃上新的台阶，为实现第二个百年奋斗目标奠定了坚实的基础。

中国是世界的一部分。中国经济发展所取得的历史性成就和变革，深刻影响了世界经济发展的趋势和格局。

中国全面建成小康社会，在几十年内解决了西方国家用几百年、至今未能完全消除的绝对贫困问题，走在全球减贫事业前列，并为全世界消除贫困提供了经验。这一壮举必将载入人类社会发展的史册。

根据国际货币基金组织统计，2019年共有 69个国家和地区28亿人口的人均GDP超过1 万美元（包括中国的14亿人）。我国全面建成小康社会，使得世界上人均GDP超1万美元的人口数量翻了近一番。中国全面建成小康社会的成功探索，拓展了发展中国家走向现代化的路径，给世界上那些既希望加快发展又希望保持自身独立性的国家和民族提供了全新选择，为解决人类问题贡献了中国智慧和中国方案。

中国共产党团结带领中国人民又踏上了实现第二个百年奋斗目标新的赶考之路，在新时代新征程上展现新气象新作为。未来之中国，将以更加开放包容的姿态拥抱世界，同世界形成更加良性的互动，带来更加进步和繁荣的中国和世界。

（编辑  碣石）

岁月不居，时节如流，中华人民共和国走过的75年路程，在人类历史长河里只是瞬间，但在中华民族伟大复兴史上却是浓墨重彩的伟大历史篇章。

史无前例的发展成就

回顾新中国75年的经济发展，可以说取得了史无前例的成就。我国从一个积贫积弱、吃饭问题都不能解决的落后的农业大国，通过75年特别是改革开放后40多年的努力奋斗，经济腾飞，迅速地实现了工业化，成为世界第二大经济体和第一制造业大国及对外贸易大国，正满怀信心快马加鞭向现代化强国进军。我国不仅解决了全国人民的温饱问题，而且正在迈进世界高收入国家的门槛。

中国式现代化创造了人类文明新形态。抚今追昔，感慨万千。习近平总书记指出：“重视历史、研究历史、借鉴历史，可以给人类带来很多了解昨天、把握今天、开创明天的智慧。”马克思主义唯物史观告诉我们，我们今天的“四个自信”，也是建立在新中国经济发展成就的基础之上的。因此，系统学习和了解新中国75年的经济发展历史，显得尤其重要和不可或缺。

学习经济史，首先要把握历史脉络，要透过现象看本质，要形成大历史观，这样才能真正科学总结历史经验教训。武力、贺耀敏等中国经济史专家最新力作《新中国经济简史（1949-2024）》，对新中国75年的经济史，作出颇有新意的概括和系统论述，不仅史料丰富、思路清晰，而且言之有理、启发性强。我认为，通过研究新中国75年经济发展历史，概括起来可以从以下几个方面为我们提供借鉴。

新中国经济发展的三个历史阶段

新中国75年的历史，从经济视角看，就是两大主线或者说两大任务：解放和发展生产力，探索、建立和完善社会主义经济体制机制。以此观察，75年历史大致可以划分为三个时期，每个历史时期的经济发展的外部环境、内部条件和任务都有所不同，也由此形成了我们常说的三个历史时期特点：“站起来”“富起来”“强起来”。

1949年，新中国成立时，还是一个经历了百年战乱、满目疮痍的落后农业国。作为一个人口多、底子薄的发展中大国，又接连遭遇朝鲜战争等局部热战影响，保障国家国防安全问题十分突出和紧迫。正是在这个背景下，中国实行了优先快速发展重工业战略。改革开放前，虽然公有制和计划经济能够做到高积累下的社会稳定和“集中力量办大事”，保障优先快速发展重工业特别是国防工业，基本上解决了国家国防安全问题，但是这样的体制却不利于调动各种积极因素，不能有效利用资源，人民生活水平长期得不到明显改善。因此，当国际环境改善、国家国防安全问题基本解决后，经过总结“文化大革命”惨痛教训，快速发展经济和提高人民生活水平就成为最紧迫、放在第一位的中心任务。改革开放就是在这个大的历史背景下开始的。

1978年召开的党的十一届三中全会拉开了改革开放的大幕。从1978年到2012年党的十八大之前，是中国经济史的第二个历史时期。党的基本路线“以经济建设为中心，坚持改革开放，坚持四项基本原则”反映了这个时期经济发展的方向和体制变革的原则。在实事求是、发展是硬道理的思想指导下，通过改革开放调动了国内外一切积极因素，政府和市场共同发力，充分发挥了中国人力资源丰富的优势和利用了经济全球化的机遇期，创造了国民经济连续30多年高达9%以上的年均增速和社会长期稳定的两大奇迹。到2012年，从多个指标看，中国已经基本完成了传统意义上的工业化，并建立起社会主义市场经济体制，一跃成为世界第二大经济体，社会物质财富以惊人的速度扩张，人民生活水平显著提高。可以说，这是社会主要矛盾发生变化、中国特色社会主义进入新时代的根本前提。

2012年党的十八大召开，中国特色社会主义进入新时代。从经济发展视角看，就是中国经济发展已经由高速增长转向高质量发展阶段，产业结构优化升级，以科技创新为主要动力，大力发展新质生产力成为主要任务。而与之相应的生态文明建设和实现共同富裕，则成为与经济发展同样重要的社会发展目标。继党的二十大确定了中国式现代化的战略安排之后，党的二十届三中全会作出《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》，对于更好发挥市场机制作用和政府作用、全面建成高水平社会主义市场经济体制、实现高质量发展进行了全面详尽具体的部署。这次全会也将与党的十八届三中全会一样，在新中国经济史上具有重要的历史地位。12年来，在以习近平同志为核心的党中央领导下，我们克服经济增长速度换挡、结构调整阵痛、前期刺激政策消化、生态环境恶化、国际环境逆转等不利因素，踔厉奋发，打赢了防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治三大攻坚战，实现了全面建成小康社会的第一个百年奋斗目标，迈上了全面建设社会主义现代化国家的新征程，中国的综合国力和人民生活水平上了一个大台阶，中华民族伟大复兴、社会主义现代化强国目标指日可待。

深入总结认识新中国经济发展历史的必要性

回顾三个经济发展历史时期，深深感到今天的成就来之不易，有太多的历史经验教训需要总结和认识。这里谈谈几点看法。

第一，中国共产党的领导是新中国创造经济快速发展和社会长期稳定两大奇迹的根本保障。中国共产党的宗旨使命、高度的组织性纪律性、强大的领导能力和丰富的治国理政经验，不仅被历史证明是中国式现代化的保障，也是未来经济发展、社会稳定和共同富裕的政治保障。

第二，中国是一个人口多、人均资源匮乏的社会主义大国，经济发展的自然条件并不好，区域之间、城乡之间经济发展不平衡，生态环境脆弱，还有国际环境的干扰因素，都使得中国必须走出一条以科技创新和改革开放为主要动力、调动和发挥各种积极因素、统筹好国内国际两个大局的经济现代化新路。75年的历史证明，中国已经探索出一条符合人类社会发展一般规律和中国国情的现代化道路，但是这个探索并没有终结，还需要继续深化。

第三，中国经济发展仍面临三大世界性难题：一是如何处理好政府与市场的关系；二是如何实现发展成果共享，即共同富裕；三是如何做到人与自然和谐共生。新中国在解决上述三个难题的75年历史中，有很多历史经验，改革开放特别是新时代以来有很多创新，值得我们认真研究和深入总结。

第四，经济发展是社会全面进步和国际地位提高的基础。随着中国经济持续腾飞，中国的政治（含法治）建设、科技文化建设、社会建设、生态文明建设进入快车道，国际地位和影响力大幅提高，这些又进一步推动经济的快速增长和增长质量与效益的提高。今后需要继续研究和落实好如何使这两方面更好地进入互相促进的良性循环。

武力、贺耀敏同志率领的中国经济史研究团队，继2022年撰写出版《中国经济这十年（2012-2022）》和2023年撰写出版《中国经济改革简史（1978-2023）》之后，今年又在有关领导和经济科学出版社的大力支持下，下了很大功夫编写了这本《新中国经济简史（1949-2024）》，令人欣慰。这本专著运用马克思主义唯物论和辩证法，采取历史主义态度，将经济发展和体制变迁放在当时的历史条件下加以分析评价，哪些是发展的问题，要通过发展来解决；哪些是体制的问题，可以通过改革来解决；哪些是政策的问题，要通过调整政策来解决。

新中国75年经济发展和体制变迁的经验充分证明，中国共产党的领导、社会主义基本制度，是中国经济发展的必要条件，也是中国实现经济现代化、人与自然和谐共生和共同富裕的前提条件。按照75年开创的中国经济发展道路、制度和理论继续走下去，建设社会主义现代化强国和实现中华民族伟大复兴的宏伟目标一定可以实现。

回顾新中国75年经济发展历史，总结历史经验很有意义、很有价值。本书比较全面准确地反映了新中国75年的经济发展历史及其辉煌业绩，发挥了存史、资政、育人的作用。

（编辑  季节）

分类改革和监管对应了国有企业不同的类型和功能，但对不同企业的行业特点和发展状态，以及不同的发展阶段也会有不同的特征和要求。一家处于投入期的企业，无论是战略投入还是研发投入，都会影响当期的经济表现，这与改革前期投入正在发挥效益的企业状态会有很大不同。

国有企业改革的两个“终极问题”

对企业进行分类，不但可以使国有企业的改革和监管更加精准和科学，而且可以在理论和实践上深化探讨国有企业在市场经济中的功能和定位，以及国有企业与市场经济最终的融合方式。

基于对企业的科学分类，国有企业在市场经济中的功能和定位应该是两个方面。

第一，提供公共产品和服务，保障国民经济发展和人民生活的基本条件。这主要是通过公共保障类的国有企业实现的。在中国市场体系和市场机制发育不足的现实国情条件下，国有企业的公共服务功能特别重要，是国有经济优先的、必保的领域。在这个方向上的机制应是公开透明、社会监督、政府和企业两方面的责任清晰，企业为实现公共服务造成的政策性亏损，政府有责任给予弥补。

第二，在优胜劣汰的基础上，在一些重要行业和关键领域提升国家的产业竞争力。这主要是通过商业类和特定功能类的国有企业来实现的。在这个方向上，基础性的机制是平等竞争、优胜劣汰。除了为完成政府特定产业任务而需要的配套条件外，政府没有责任为企业弥补经营性亏损，国有企业在市场竞争中失利也要破产退出。

基于对企业的科学分类，国有企业与市场经济最终的融合方式主要应是两种类型。

第一，那些承担社会服务职能的公共保障类国有企业，通过改革加监管的途径，成为市场经济中受到专门法律约束和社会监督的特殊企业。为此要建立符合每个企业功能特点的法律或制度框架，以及相应的社会监督机制及考核评价办法。

第二，那些处于竞争性领域的商业类和特定功能类国有企业，通过资本市场改制上市或吸收战略投资者，实现国有企业的产权多元化和国有资产的资本化。这些企业应成为市场经济中规范的公众公司或股份公司，并通过资本市场或产权交易市场进行有进有退的布局结构调整。

国有经济在社会主义市场经济中的功能和定位、国有企业与市场经济最终的融合方式，是中国国有企业改革的两个“终极问题”。这两个问题能够说清楚，中国的国有企业改革就有了明确的目标和方向。在国有企业改革目前的深度上，我们已经有可能把这两个问题看得比较清晰了。

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分离国有企业办社会职能（续）

2002年5月，国家经贸委等6部门下发了《关于进一步推进国有企业分离办社会职能工作的意见》（国家经贸委〔2002〕267号）。在总结前一段地方实践的基础上，明确了企业办普通中小学、医院、后勤服务机构的分离方式；对分离工作涉及的职工福利性补贴、社会保险、富余人员等问题做出了政策安排；对分离后的费用承担问题，提出了三至五年过渡期的规定，过渡期内由企业负担为主逐步转为地方政府为主，过渡期结束后全部由地方政府承担。

267号文件为各地推进分离工作提供了政策依据，加上福建省成功经验的示范，这项工作取得了明显进展。到2003年底，全国共有4000多所企业办中小学校、400多个公检法机构、2000多家医疗机构与企业实现了分离。

但是，各省市，包括之前福建省的工作推进，都不包含中央企业。由于财政“分灶吃饭”的大体制，地方政府不可能为中央企业支付改革成本；另一方面，中央企业是办社会职能的大户，办社会机构数量多、规模大，分离移交所涉及的费用也是地方政府难以承受的。中央企业分离办社会职能的工作因此而形成僵局。以后的操作实际表明，对于中央企业来说，“分担”“过渡期”的办法都不好使，费用补偿需要“全额”，而且必须“永远”。

国务院国资委成立后，破解分离中央企业办社会职能工作的僵局成为一项责无旁贷的任务。现实情况是，如果没有人承担分离的成本，中央企业的办社会职能确实交不出去。2004年4月，国务院办公厅印发了《关于中央企业分离办社会职能试点工作有关问题的通知》（国办发〔2004〕22号），文件明确中国石油天然气集团公司、中国石油化工集团公司、东风汽车公司三家中央企业为试点单位。

试点工作分离的范围限定在企业办全日制普通中小学和公检法机构；企业办医院、市政、消防、社区机构等，由企业和地方政府根据实际情况协商确定。移交机构的资产无偿划转，但移交前已经发生的债务仍由原企业承担；移交人员符合有关职业资格条件的，其编制按有关规定办理；移交涉及的经费，按2003年企业实际补助金额由中央财政给予补助，补助资金通过中央财政转移支付方式划转地方财政补助基数。

这次试点由于对政策制定考虑比较周全，中央财政的经费补偿又是足额、长期的，地方政府普遍反应积极，工作进展相当顺利。到2004年底，三家试点企业已分别和27个省区市签署了移交协议，移交资产、财务关系、财务补助基数核定及划转手续全部办理完毕，企业办全日制普通中小学、公检法机构实现了平稳分离。

2005年，在三家试点企业分离工作顺利完成的基础上，国务院决定启动第二批中央企业分离办社会职能工作。2005年1月，国务院办公厅下发了《关于第二批中央企业分离办社会职能工作有关问题的通知》（国办发〔2005〕4号）。第二批中央企业共74家，基本涵盖了有办社会问题的全部中央企业。具体政策与三家试点企业基本一致，主要的变化是中央财政和企业之间设置了一个三年的过渡期。企业在过渡期内要根据企业利润的多少承担不超过40%的费用，过渡期后由中央财政全额负担。国办发4号文件下发后，各有关政府部门又根据操作中出现的问题进行了政策完善。如财政部、国资委联合印发了《关于中央企业先期移交办社会职能机构有关政策问题的通知》（财政部〔2005〕116号）。

到2007年底，中央企业总共分离办社会机构3593个，占中央企业办社会机构总数的41%；其中分离企业办中小学和公检法机构2445个，移交在职人员16万人、离退休教师7.4万人，中央财政为此每年补助经费92.8亿元。至此，中央企业所办普通中小学和公检法机构基本分离完毕。

企业办全日制普通中小学和公检法机构都属于“标准的”企业办社会职能机构，可以进行统一的分离移交，而其他企业办社会机构的情况更加复杂。

一是企业自办的其他教育机构，如技工学校、幼儿园等。这类教育机构政府已经不再举办，因而无法移交，只能根据实际情况个案处理。二是企业自办的医疗机构。这些机构的状况差异很大，有规模很大、运作非常规范的职工医院，也有很小的企业卫生室，难于进行统一处理。三是企业自办的供水、供电、供暖、物业等生产生活服务系统。这类机构在一些老工业基地数量很多、企业负担很重，但这类服务各地已经是企业化运作，政府也无法接收。四是企业退休人员的管理服务机构。这类机构从方向上讲应该分离，因为涉及国有企业退休职工的社会化管理，但操作中遇到非常复杂的费用和编制问题，还与当地社区的承接能力有关。分离国有企业办社会职能工作最困难的当数独立工矿区企业和森工企业，这些地方一直是“大企业、小政府、小社会”的格局，办社会机构的服务对象以企业内部职工为主，机构分离难、分离后的生存也难。

2011年，国务院国资委总结了黑龙江省哈尔滨市分离国有企业“三供一业”的经验。“三供一业”是指企业的供水、供电、供暖和物业管理系统。企业自办“三供一业”的情况在一些老工业基地的大型国有企业中相当普遍，当年建厂时这些大企业都是完整的独立体系，生产和生活服务系统、职工宿舍都是自有的，宿舍区与厂区隔一条马路是当时标准的布局模式。

从2008年开始，哈尔滨市在全国率先启动了企业“三供一业”的分离移交工作，其动因是城市建设和发展的现实需要。

分离“三供一业”比以往的分离工作更加复杂。由于是企业对企业的移交，其中有一个双方的经济责任问题。 为把这项异常复杂的工作组织好，哈尔滨市组织了专门的工作班子，明确了不同类型设施、业务和机构的对口接收企业，制定了非常详细的政策和标准。哈尔滨市分离国有企业“三供一业”的成功实践，使全国国有企业分离办社会职能工作又实现了一个新的突破。

国务院国资委高度肯定了哈尔滨市的做法， 2012年6月，国资委在哈尔滨市召开了驻黑龙江省中央企业分离移交“三供一业”工作会议，标志着这项工作正式启动。

中央企业“三供一业”的分离移交一直是个很大的难题，主要是体量太大。如航天科技一个集团要移交的供水、供电、供热、供气、物业管理项目就有221个，涉及的居民达到40万户。国务院国资委给予当地中央企业的支持政策是：分离移交费用由国有资本经营预算补助50%，中央企业的集团公司承担不低于30%，其余部分由移交企业自行承担。这些政策日后都成为各地中央企业分离“三供一业”工作的基础。国务院国资委将这项工作在全国推开，国有企业分离办社会职能工作又开始了新一轮的推进。

对于国有企业自办的各种医疗机构，国资委采取了逐步分类处理的办法。一些规模较小、企业无意再办的机构，可以进行关闭处理；一些具备条件、有一定专业基础的机构，可以改制成为面向社会、能够独立生存的专科医院；一些比较规范的大型职工医院，可以移交转入地方医疗体系，也可以进入大型医疗产业集团。还要解决的是退休人员管理机构问题。

分离国有企业办社会职能是国有企业改革中一项基础性的工作。企业办社会是计划经济时期的一个历史遗留问题，改革开放后随着市场竞争加剧，这些社会负担使国有老企业在市场竞争中步履艰难，因为其他所有制企业并没有类似的职能任务。这项工作从1995年正式开始，其复杂程度和难度远远超出了大家事先的预料。

由于这项工作涉及大量职工，而各个区域社会观念的差异很大，具体工作中妥协、变通也是不得已的办法。例如，东北地区一家大型中央企业在分离“三供一业”时，涉及的2000名职工成为难点，接收方不需要这么多人，这些职工也坚决不愿离开中央企业。最后的解决办法是，保留这些职工的中央企业员工身份，由企业把他们组织起来为接收方搞劳务输出。在计划经济时期，国有企业是一层社会组织，因而承担了众多的社会职能。要把这些企业由社会组织改造成为经济组织，还真不是一件很容易做到的事。

主辅分离、辅业改制

主辅分离、辅业改制是国有大企业改革中一项针对性很强的专项工作，目的是解决国有企业中大量存在的辅业问题，以及部分企业富余人员的再就业问题。

由于历史原因，国有大企业普遍是“大而全”的模式，企业的辅业系统都很庞大，一般包括生产服务系统、生活服务系统、零部件系统等；众多辅业单位是为主业服务的，也是靠主业生存的。这种主辅不分、自我循环的模式，很大程度上使企业失去了到市场上择优选购产品和服务的机会；在国有大企业逐渐明晰了主业，并开始围绕主业发展之后，辅业单位如何处置就成为一个普遍性的棘手问题。

在国有企业改革之初，结合企业承包经营责任制的实行，很多国有企业开始探索搞活辅业的途径。

但这一时期的辅业改革基本上属于独立核算、分灶吃饭的性质，辅业单位仍是由原企业主办，员工也是原企业的在册职工。由于没有触及产权和劳动关系问题，分离很难彻底。如此反反复复，依附关系总是难以了断，真正解决问题需要更大力度的改革。另一方面，国有大企业内部都有大量从主业分流下来的富余人员，不能简单地推到社会上去，企业需要自己想办法安排他们再就业。主辅分离、辅业改制工作就是在这样的背景下开始推进的。

2002年11月，国家经贸委等8个部门联合下发了《印发〈关于国有大中型企业主辅分离辅业改制分流安置富余人员的实施办法〉的通知》（国家经贸委〔2002〕859号，以下简称“859号文件”）。859号文件是主辅分离、辅业改制工作第一个也是最重要的基础性文件，制定过程中经过大量的调查研究和反复的修改。

859号文件把国有大企业的改革、结构调整、内部重组和富余人员再就业工作结合起来，把国有中小企业改革的政策引入国有大企业的辅业改革之中。这是一个很大的突破。

以往，这两类国有企业的改革政策是相互独立的。国有中小企业改革是多种形式放开搞活，国有大企业改革是建立现代企业制度，方针不同、政策也不能跨界使用。859号文件明确：鼓励有条件的国有大中型企业在结构调整、重组改制和主辅分离中，利用企业的非主业资产、闲置资产和关闭破产企业的有效资产（简称企业的“三类资产”），改制创办面向市场、独立核算、自负盈亏的法人经济实体，多渠道分流安置企业富余人员和关闭破产企业职工，以减轻社会的就业压力。具体工作要求主要是：

第一，辅业单位必须进行股权多元化的改革。859号文件规定，对改制的辅业单位应按照《公司法》和其他法律法规的规定，通过合资、合作、出售等方式，逐步实现产权主体多元化。具备一定市场生存能力的改制企业，可直接改制为非国有法人控股的法人实体；暂时不具备条件，或职工在观念上还难以接受的改制企业，可阶段性保持国有法人的控股地位，待以后条件成熟时再进一步改制。

第二，改制企业与职工的劳动关系必须进行调整。原主体企业和改制企业要按照国家规定与职工变更劳动合同，用工主体由原主体企业变更为改制企业；原主体企业要依法与职工解除劳动合同，并支付经济补偿金。对经济补偿金等改制成本，改制企业可用国有净资产支付，由此减少的国有资产，按程序报批后冲减国有资本金。可以用国有净资产支付改革成本，是中央政府的文件中第一次明确认定，这是一个很大的政策突破。

第三，改制企业要与原主体企业理顺隶属关系。859号文件明确，改制企业与原主体企业除产权关系外，不再具有行政隶属关系，改制企业要建立以产权关系为基础的法人治理结构，制定各项管理制度，完善监督约束机制。

第四，对符合要求的改制企业，政府给予税收优惠。859号文件明确要求是：利用原企业的“三类资产”，独立核算、产权清晰并逐步实现产权主体多元化，吸纳原企业富余人员达到30%（含）以上，与安置的员工变更或签订新的劳动合同。凡符合上述条件的改制企业，可享受三年内免征企业所得税的政策。

辅业改制企业的产权要动、职工的劳动关系要变、企业的管理关系要调整，这几条都是以往国有企业改革中最为核心的难点问题。落实859号文件的要求，无异于在国有大企业内部进行一次外科手术式的改革，把辅业单位及其职工从主体企业中切出来，送到市场上去。这又是一项非常复杂、非常困难的工作。

主辅分离、辅业改制是一项政策性很强的工作，涉及资产处置、职工安置、劳动关系、债权债务处理等一系列非常具体的问题，在实际操作中非常复杂，仅有一个原则性的总体文件是不够的，需要进行一系列的政策细化。

2003年3月，国家经贸委等3部门下发了《关于中央企业报送主辅分离改制分流总体方案基本内容和有关要求的通知》，明确了中央企业总体方案的报送内容和备案内容；2003年7月，国资委等4部门下发了《关于进一步明确国有大中型企业主辅分离辅业改制有关问题的通知》，明确了国有控股企业的界定标准、国有大中型企业的划分标准、辅业资产的界定范围等问题；2003年7月，劳动和社会保障部等3部门下发了《国有大中型企业主辅分离辅业改制分流安置富余人员的劳动关系处理办法》，规范了辅业改制中劳动关系处理、维护职工合法权益等事项；2004年1月，国资委印发《关于中央企业主辅分离辅业改制分流安置富余人员资产处置有关问题的通知》，对“三类资产”的认定和处置作出规定；2004年3月，国资委等3部门下发了《关于中央企业报送主辅分离改制分流第二批实施方案有关事项的通知》，对中央企业第二批及以后批次实施方案的报送内容作出规定；2005年9月，国资委等3部门下发《关于进一步规范国有大中型企业主辅分离辅业改制的通知》，对辅业资产进场交易、内部退养人员等预留费用标准等问题给予明确。

这一系列配套文件与859号文件一起，构成了主辅分离、辅业改制工作完整的政策体系，为规范、有序推进这项改革奠定了比较扎实的政策基础。要使大量的辅业单位及职工离开主体企业进入市场，推进的难度很大。但国有大企业的领导人普遍认为，这是国有企业做强做精主业、解决好辅业和存续企业问题难得的政策机遇，因而都积极行动，采用了力度很大的改革措施。

企业层面比较普遍的做法是：重新梳理企业的发展战略和内部资产，更清晰地界定主业，规范地划定和处置“三类资产”；积极推进开放式改制，通过产权交易市场等方式引入外部投资者，尽量减少由原主办企业控股、职工持股的改制形式；帮助改制企业选好经营者、做好发展规划，对拟改制企业的资产适当进行调整改造、填平补齐，以提高企业进入市场后的生存能力和竞争力；将改制企业扶上马、送一程。国家经贸委、国务院国资委于2003年、2004年、2006年三次召开全国性的主辅分离、辅业改制工作经验交流会议，介绍和推广企业创造出来的成功经验。

中央企业主辅分离实施的最大项目，是攀钢集团有限公司（下文简称攀钢集团）下属钢城企业总公司整体移交攀枝花市政府管理。钢城企业总公司是攀钢集团主办的辅业企业，职工人数超过1万人，年营业收入近60亿元，注册为厂办集体企业。钢城企业总公司的顺利移交使攀钢集团的辅业负担大大减轻，也有利于钢城企业总公司自身的改革和体制机制创新，同时对攀枝花市的经济发展也是一个很大的促进，是一个典型的多赢的结果。

主辅分离、辅业改制工作是有期限的，最终的审批截止时间是2008年。截至2008年底的统计，全国有1365家国有大中型企业实施了主辅分离、辅业改制工作，分离改制单位10765个，分流安置了富余人员263.8万人。其中，77家中央企业经审核批复的改制单位共有5283个，分流安置了富余人员88.2万人；在这些改制单位中，非国有法人控股的企业有4917个，占中央企业改制单位总数的93.1%。

主辅分离、辅业改制是一项阶段性的专项改革，前后大约进行了6年时间，但工作成效明显，基本实现了预期目标。

第一，这项工作加快了国有大企业的改革和结构调整。为推进辅业的改制分离，各企业都对自己的发展战略和内部资产进行了一次彻底的重新梳理，企业内部的资源配置和组织结构得到了优化，发展方向和主业更加清晰，企业的核心竞争力普遍得到提升。

第二，这项工作使中央企业减少了40%的富余人员。这是很大的一个进展。辅业改制分离盘活了原先利用效率很低的企业“三类资产”，同时减少了对社会稳定和就业的冲击。在主辅分离、辅业改制工作的推进过程中，相关企业基本没有出现不稳定事件。

第三，这项工作为长期困扰国有大企业的辅业问题、存续企业问题提供了一个现实的解决途径。

从总体上看，主辅分离、辅业改制工作给单位和职工一个新的发展方向和一个新的体制机制，改革和发展的效应都比较明显。根据2008年国务院国资委对中央企业1519个辅业改制单位的统计，其用工人数比改制时增加了35%左右，职工的收入比改制前增加了20%左右。

建立国有资本经营预算制度

1993年党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》就提出，“改进和规范复式预算制度，建立政府公共预算和国有资产经营预算”。

2003年国有资产管理体制改革开始后，各级国资委相继成立，这项工作开始具备了实施的条件。最初的探索是由一些中心城市进行的，如北京、上海、深圳、武汉等。

2004年5月，北京市政府批准了市国资委提出的国有资本经营预算方案及配套的国有资本收益收缴管理办法。之后，北京市国资委向所出资企业下发了《关于建立北京市国有资本经营预算管理体系的通知》。

从2005年开始，北京市国有资本收益收缴工作全面覆盖所出资企业，按税后利润20%的比例收取国有独资企业利润。市国资委负责编制国有资本收支预算，报市政府审核批准后，由市国资委负责预算的执行、调整和决算工作。预算资金实行财政专户管理，列收列支，但不与市财政的公共预算相互平衡。

深圳市政府于2005年初印发了《深圳市属国有企业国有资产收益管理暂行规定》。文件明确，市国资委负责国有资产收益的收取、使用和管理，国有资产预算和公共预算分开。对国有资产收益的征收比例，原则上不低于当年企业净利润的30%。相比较而言，深圳市国有资产经营预算独立性较强，与公共预算完全分离，各自独立运作。上海市的模式与深圳市大体相似。

国有资本经营预算制度由一些中心城市率先进行探索，有很强的合理性。城市政府直接面对着大量的国有企业，有进有退、有所为有所不为的布局结构调整非常频繁。在从计划经济转向市场经济的过程中，几乎所有的国有企业都需要进行结构的调整和改造，困难企业的问题需要解决，历史包袱、社会负担需要消化，企业的破产退出需要很大的成本，新产业的发展需要资本金注入。所有这些任务都要有相应的资金投入，这些中心城市对建立国有资本经营预算制度有着非常急迫的现实需求。

2007年9月，国务院印发了《关于试行国有资本经营预算的意见》（国发〔2007〕26号，以下简称“26号文件”），要求在全国范围试行国有资本经营预算制度，中央本级国有资本经营预算从2008年开始实施。

26号文件是建立国有资本经营预算制度最重要的基础性文件。文件明确，“国有资本经营预算，是国家以所有者身份依法取得国有资本收益，并对所得收益进行分配而发生的各项收支预算，是政府预算的重要组成部分”。“通过对国有资本收益的合理分配及使用，增强政府的宏观调控能力，完善国有企业收入分配制度，促进国有资本的合理配置，推动国有企业的改革和发展”。

文件提出了试行国有资本经营预算的三项重要原则：一是统筹兼顾、适度集中，适度集中国有资本收益；二是相对独立、相互衔接，既保持国有资本经营预算的完整性和相对独立性，又保持与政府公共预算的相互衔接；三是分级编制、逐步实施，国有资本经营预算实行分级管理、分级编制，根据条件逐步实施。

对国有资本经营预算的收支范围，26号文件给予了明确界定。国有资本经营预算的收入主要包括：国有独资企业按规定上交国家的利润；国有控股、参股企业国有股权（股份）获得的股利、股息；企业国有产权或股权转让的收入；国有独资企业清算收入，国有控股、参股企业国有股权（股份）分享的公司清算收入等。国有资本经营预算的支出方向主要包括：资本性支出，根据国有经济布局和结构调整，以及国家战略和安全等需要，安排的资本性支出；费用性支出，用于弥补国有企业改革成本等方面的支出；必要时可部分用于社会保障等项支出。

对国有资本经营预算的编制，26号文件规定：各级财政部门是国有资本经营预算的主管部门，各级国有资产监管机构是国有资本经营预算单位。

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英国：以苏丹制为历史过渡

英国成为日不落帝国的过程，用一句话概括就是，英国成功地利用苏丹制完成了过渡，最终成为政教分离的国家，至今仍存的国教，是昔日苏丹制的遗存。

一世纪时，罗马帝国征服了不列颠岛。在罗马帝国衰落后，欧洲大陆的蛮族入侵英国。不列颠原住民凯尔特人、威尔士人、爱尔兰人等原来受了罗马文明熏陶，史上著名的亚瑟王就是岛上原住民抗击日耳曼蛮族的英雄。然而，入侵不列颠的盎格鲁-撒克逊人觉得自己才是文明人，以前的原住民和后来入侵的诺曼人、丹麦人、挪威人等都是野蛮人。这种认识差异在都铎王朝产生了一个麻烦。都铎王朝有威尔士血统，因此其统治地位受到盎格鲁-撒克逊人质疑。具体而言，盎格鲁-撒克逊人接受女性首领，而十六世纪初都铎王朝的亨利八世一心想要一个男性继承人，希望休妻再娶。于是他决定脱离罗马教会，离婚结婚便不用罗马教皇批准，国王自己批准就行。看似一个偶然的动机，造成不列颠与罗马教会非常重要的关系转变——彻底摆脱罗马教会。

1533年，英格兰将以前的天主教会改为国教会（接近路德派新教）。英国国教独立后，主教、大主教由国王任命，不需要花钱，向国王效忠就行。当时罗马教会在欧洲各国都有大量财产，除金银珠宝等浮财外，教会拥有的地产和房产，一般都占全国地产、房产的30%左右，像捷克高达50%以上。英国国教独立后，本国境内原属罗马教会的财产被国王大量没收，足以支撑国王发动战争或其他重要决策。由此都铎王朝  成为英格兰崛起最重要的时代。

罗马教会对失去英格兰非常愤怒，不仅将英格兰国王开除教籍，还针对英格兰发动“颜色革命”，以至鼓动忠诚的西班牙派出无敌舰队远征英格兰（1588年）。罗马教会试图挽回哈里发制在英格兰的统治权力，但这一努力没有成功，从亨利八世到伊丽莎白一世，都将本国教权牢牢控制在国王手里。

“乌托邦”这个词源于英格兰的托马斯·莫尔，他被称为空想社会主义思想界最重要的代表人物。托马斯·莫尔年轻时按神职人员进行培养，曾受到亨利八世的重用，但是他作为虔诚的天主教徒，坚决反对亨利八世离婚、再婚，反对脱离罗马教会，反对建立英国国教。托马斯·莫尔作为国王任命的大法官，还处死了很多反对天主教的新教徒，亨利八世最终处死了托马斯·莫尔。

由于摆脱了罗马教会，加上岛国的特殊性，英格兰成为当时欧洲最为独立的主权国家，为日后英国民族主义的兴起奠定了基础，并使民族主义成为风靡欧洲乃至全球的新意识形态，取代了盛行千年的神权意识形态。

英格兰建立苏丹制后，遭遇了两次重大危机。一是克伦威尔革命。摆脱罗马教皇建立国王掌控的国教会，使得英国受益匪浅，但由于欧洲宗教改革后形成的宗教自由空气，不仅产生了势力强大的路德派新教，还出现了若干更为激进的“新教派”，其中以加尔文教派最为著名。在英国，被称为清教徒的激进教派认为：国王支持的国教会只是“新瓶装旧酒的天主教”，与国王支持的国教会不断冲突，最终爆发了内战，这就是1640年代的英国资产阶级革命（也称清教徒革命），并经历了克伦威尔统治阶段。事实上克伦威尔领导的革命既是宗教战争也是内战，资产阶级革命的色彩反而相对较淡。克伦威尔成功地建立了苏丹制，即要求政权只与一个宗教紧密结合，当政权范围内有多个宗教势均力敌，苏丹制便会有大麻烦。

英格兰苏丹制的另一个重大危机是十八世纪的美国独立。虽然美国独立与克伦威尔革命相隔一个多世纪，但本质上是一脉相承的。克伦威尔曾想移民康涅狄格，在他与保皇党战斗时，不少在美洲殖民地的清教徒返回英格兰，参加克伦威尔的军队。克伦威尔处死国王后，自己没有当国王，只是号称护国公。在此问题上，他是华盛顿的榜样。美国独立等于是在英格兰本土之外，再次兑现并维护了克伦威尔的理想。至此英格兰的苏丹制走向终结，不得不接受政教分离的新原则。否则，英国不可能强势崛起并维持百年“日不落”帝国。

沙俄与意大利：苏丹制与哈里发制的现实结果

俄罗斯起源于现在乌克兰的基辅罗斯，再往前的历史晦暗不明。988年，基辅罗斯弗拉基米尔大公率全体贵族在第聂伯河集体受洗，接受了来自东罗马（拜占庭）的东正教，沙皇的称呼直接源自罗马皇帝凯撒，沙俄因此建立了王权高于教权的苏丹制。1453年东罗马（拜占庭）被奥斯曼帝国取代后，沙俄更是以罗马帝国和基督教的正统传承自居。 

沙俄境内有很多不同宗教，为了避免出现欧洲宗教改革后因宗教自由观念而导致各个宗教、教派都要争夺王权的局面，沙俄苏丹制表现出极其鲜明的特征，即东正教会公开彻底地效忠沙皇，完全维护沙皇利益，绝不反沙皇，甚至不到沙皇势力范围之外传教。东正教会成为沙皇权力的一部分，例如教育，东正教会的教育不像天主教会以及新教的教育那样会轻视或贬低王权，没有所谓知识分子独立性。教会财产也随时可以交由沙皇使用。因此，东正教在俄罗斯各种宗教和教派中，获得高于其他宗教、教派的特权地位。

曾经有一部英国小说《牛虻》改编成的同名电影，有一个情节很说明问题。主角是一位意大利革命者，他将内心的秘密告诉给了自己的教父，结果教父把他的秘密报告给了政府，他和他的战友们被捕入狱，因此他被认为出卖了革命同志。虽然《牛虻》故事针对的是当时的奥匈帝国，但事实上，这种现象当时司空见惯。宗教裁判所的僧侣们不光被动收集情报，还主动刺探异端的各种动态，今天被称为“宗教警察”。由罗马教会首创的书报检查制度是政教合一的重要产物。沙俄的东正教会在此问题上有过之而无不及。

十月革命后的一段时期，东正教曾发动信徒反对苏维埃。东正教神学院出身的斯大林掌权后，苏联东正教转而号召信徒支持苏维埃。一些逃离俄罗斯的流亡者认为，东正教大牧首支持苏维埃的言论是被迫的、违心的，但事实未必如此。二战期间，苏联东正教不仅号召信徒奋起反抗纳粹，还大量捐钱捐物，表现了强烈的爱国热情。苏联东正教与苏维埃的关系真正恶化是赫鲁晓夫时期，苏共为了“跑步进入共产主义”而实行尽快消灭东正教的政策。今天的俄罗斯重现政教合一迹象，也是其传统的延续。

以意大利半岛为中心的古罗马帝国是欧洲历史上最值得称道的一段历史。但是，自从基督教成为罗马帝国国教后，昔日罗马帝国的荣光完全看不到复兴的可能，尽管西罗马帝国灭亡后罗马教廷曾长期颁发“神圣罗马帝国皇帝”的头衔。18世纪，伏尔泰说神圣罗马帝国“既不神圣，也不罗马，更不帝国”，可谓一针见血。近代欧洲列强中，意大利崛起最晚，而且充分体现出志大才疏的滑稽。当时西方列强侵略势力向全球扩张，鸦片战争后列强在中国榨取了大量利益。1900年意大利也参加了八国联军，但只是象征性地派了几十人。这并非意大利心善，而是真的实力不济。此后，意大利想同欧洲各列强一样，在中国占据一块殖民地，被清朝政府果断拒绝。

究其原因，由于罗马教廷以及教皇国的存在，罗马教会在追求实现哈里发制的历史进程中，不允许强大的世俗王权出现，罗马教廷眼皮底下的意大利自然首当其冲。整个中世纪，意大利地区的世俗权力是碎片化的，很难有集中的王权统治。有实力的只是威尼斯、热那亚、佛罗伦萨这样的城市政权，其中最为强大的威尼斯还是因为它一直保持着与拜占庭的原初关系。在罗马教廷哈里发的政治玩弄下，整个意大利的世俗权力分崩离析，一盘散沙，长期处于勾心斗角状态，古代罗马帝国荣光只在墨索里尼那里可笑地一闪而过。

德意志：罗马哈里发的奶牛

意大利、西班牙之外，另一个深受罗马教廷“哈里发理想”之害的就是德国，历史上称为德意志地区。公元800年时，罗马教皇把神圣罗马帝国的皇冠戴在查理曼大帝头上，但查理曼大帝并不想完全被罗马教廷控制，罗马教廷试图通过法兰克王国实现哈里发制的愿望没有实现。法兰克王国分裂后，罗马教廷基本上是在德意志地区物色对象，授予神圣罗马帝国皇帝的头衔，仿佛更野蛮、更愚昧的日耳曼人更容易操控，更有助于实现罗马哈里发制。

德意志地区最初拥有皇帝头衔的是萨利安王朝（1024-1125年），共四任皇帝。最后一任亨利五世像查理曼大帝一样不服从罗马教廷，甚至监禁过教皇。亨利五世死后没有后代，罗马教廷将皇帝头衔转给了今天德国西部靠近法国的霍亨斯陶芬家族。霍亨斯陶芬王朝（1138-1254年）有一个著名皇帝腓特烈一世， 绰号巴巴罗萨，意思是红胡子，希特勒发动侵苏战争时的代号“巴巴罗萨计划”就是借用此意。1154年，罗马教皇国爆发起义，要废除教皇。应教皇的请求，腓特烈一世发兵进入意大利，镇压了起义。此后，红胡子皇帝像查理曼大帝一样与教皇产生冲突，多次入侵意大利，冲突的本质依然是皇权与教权“谁听谁的”。最严重时，教皇将腓特烈一世开除教籍。后来教皇又与皇帝和解，双方对权力做了分配。为了表示悔改，腓特烈一世领导了第三次“十字军”东征，但死于途中，未能到达耶路撒冷。

腓特烈一世去世后，他的儿子亨利六世继任皇位。 经历了多个皇帝对教皇权力的挑战之后，教皇决定从小培养一个绝对听话的皇帝。亨利六世去世时，他的儿子只有3岁，即后来的腓特烈二世。亨利六世生前希望皇帝宝座能够世袭，但教皇不同意，将皇冠转给了韦尔夫家族的奥托四世。不久腓特烈二世的母亲也去世了，她去世前请求教皇英诺森三世保护这个孤儿，教皇答应了。因此，腓特烈二世也被称为“教皇的孩子”。腓特烈二世的婚姻也是教皇安排的。1214年，在教皇的支持和帮助下，皇位重新回到霍亨斯陶芬家族，20岁的腓特烈二世的头衔上有了一顶神圣罗马帝国皇帝的皇冠。

腓特烈二世的故事太复杂，简单说，在政教关系上他产生了与教皇不一样的观点。现代有一种说法，说政教分离是耶稣定的，因为耶稣说过“上帝的归上帝，凯撒的归凯撒”，但这个理由很牵强，因为耶稣只是一个平民，他说这种话不过是自我保护。耶稣这个权宜之计的表述被腓特烈二世所接受，但与今天的政教分离观念不一样：他认为世俗权力可以划分一下，有些归教皇，有些归皇帝。例如婚丧嫁娶、人口统计、教育等权力归教皇，经济也可划分地盘，其他权力（尤其是武力）归皇帝。因此，严格来说，腓特烈二世所主张的并不是苏丹制，他不要求自己高于教皇，只是想与教皇平起平坐。但这一点也与罗马教廷的哈里发梦想产生了巨大的冲突。

中世纪时，欧洲几乎所有教育权力都归罗马教会，但腓特烈二世办了一个那不勒斯大学，还聘请教师讲授来自伊斯兰的知识，引发罗马教会的不满。为了实现哈里发制，“十字军”东征时期罗马教会搞了几个军事修会，又称“骑士团”，比如圣殿骑士团、医院骑士团、马耳他骑士团等，他们都是僧侣，即中国人理解的“出家人”，类似少林武僧，用军事技能为上帝服务，等于罗马教廷自己拥有几支军队。其中一个较大的军事修会叫条顿骑士团，它的团长跟腓特烈二世关系特别好，经常不听教皇的命令而服从腓特烈二世。

“十字军”东征事业，使得罗马教会最接近实现哈里发制，而腓特烈二世破坏了这个美梦。例如，当腓特烈二世与教会的矛盾难以缓和时，腓特烈二世便鼓动条顿骑士团独立，条顿骑士团因此占领了普鲁士地区。普鲁士在后来的宗教改革中皈依了新教，并成为德国统一的源头，其“铁血宰相”俾斯麦的军国主义特征也由此而来。

当时教皇要求腓特烈二世发兵夺回耶路撒冷，而腓特烈二世的出征却一拖再拖，以至教皇认为腓特烈二世阳奉阴违，将其开除教籍。1228年，腓特烈二世终于发起第六次“十字军”东征。此前最初的几次东征，“十字军”曾经占领耶路撒冷，在那里建立了基督教国家。但伊斯兰英雄萨拉丁赶走了耶路撒冷的基督徒，以后“十字军”想重新夺回耶路撒冷，都未能成功。由于腓特烈皇帝被开除了教籍，参与第六次“十字军”的人数不多。腓特烈二世还与萨拉丁谈判，萨拉丁便同意将耶路撒冷交给腓特烈二世，条件是允许穆斯林也可以进入耶路撒冷。于是腓特烈二世本人兼了耶路撒冷国王，等于兵不血刃收复了耶路撒冷。一个被教皇开除教籍的非基督徒收回了耶路撒冷，居然还与异教徒谈判和解，允许异教徒进圣城，令教皇无比愤怒。腓特烈二世与罗马教会连续几任教皇的关系都很糟糕，不止一次被开除教籍。最终，霍亨斯陶芬家族的男性后代全部死光，只留下一个女性后代。这个结局意味着，教皇想从一个孩子开始培养一个听话皇帝的实践失败了。

从800年第一次把皇冠授予查理曼大帝开始，到霍亨斯陶芬家族被罗马教廷害得绝嗣，前后经历了四个半世纪，罗马教廷在实现哈里发制的道路上总是没能完全成功。

一计不成又生一计。此后，罗马教会改变了“神圣罗马帝国皇帝”的产生方式。德国历史上有一种身份叫选帝侯，即有资格选举皇帝的诸侯。选帝侯一共有七个，其中四个是世袭大贵族，三个是大主教。封建制度是指国王把土地分封给贵族，而德意志当时出现一种“宗教领主”，即领主不是世俗贵族，而是主教或大主教。七个选帝侯中有三个是宗教领主或称“教会侯”，说明罗马教会的哈里发制在德意志地区仍在半途中。此后，到“神圣罗马帝国皇帝”拿破仑废除了选帝侯制度，五百多年间，靠选帝侯选举出来的皇帝不过是傀儡或软弱无力的空架子，由此便可确保罗马教廷的权力始终高于世俗君主。各个宗教领主并不需要向皇帝效忠、尽义务，只需向罗马教廷效忠和尽义务，例如交税或出兵。这也是教产免税的一个来源，其实是免世俗政权的税，不免罗马教廷的税，对神的义务取代了对君主的义务。所以宗教改革时期，马丁·路德痛心疾首地说：德意志是罗马教会的奶牛。意思是说德意志的血汗钱都被罗马教会吸走了，而教廷发行的“赎罪券”的榨取，又超出了宗教领主掌控的范围，扩大到贵族领主和普通民众头上。

伴随着文艺复兴的宗教改革，导致欧洲很多地区爆发宗教战争，德意志也遭受了惨重的战祸。宗教战争后，德意志地区的领主们签了一个协议。简单一句话，各个领地的宗教信仰都依领主信仰而定，简称“教随君定”。这导致德意志各个领地的宗教信仰状态极其复杂，领主与民众信仰不一致的现象很常见，从而导致德意志地区长期分裂成碎片邦国。

在那时，效忠于罗马教廷的耶稣会非常活跃，他们全力以赴地做各个君主、贵族的上层工作，搞定一个君主，便搞定一个邦国。但天主教耶稣会在中国的传教没有成功。 德意志地区在宗教改革后确立“教随君定”，实际上意识形态和政治制度一片混乱。德意志地区的邦国也有宗教信仰相对一致的，例如普鲁士上下都皈依了新教，最终成为德国统一的源头。

在十八世纪启蒙运动后期，思想界的活跃中心从法国转移到德国。德国出现了不少醉心于宏大理论构建的哲学家，他们几乎都是力求构建一个宏大的理论体系，以求像上帝原则一样放之四海而皆准。他们不像英国思想家那样讨论国家主权，而像宗教理论家一样探讨世界秩序。希特勒则是将这两者与德意志特殊历史结合以后诞生的恶果。

美国：半启蒙半神权国家

英国在宗教战争和内战后逐步走向政教分离，一个鲜明的结果，是美国脱离英国独立后的制宪会议，明确了政教分离原则。美国独立在法国大革命之前，法国大革命的重要成果之一便是将政教分离确定为普世原则。虽然这三者前后传承且具有一定的因果关系，但本质上仍有不同。英国披着政教合一的外衣，实行政教分离却犹犹豫豫，以至于不能用成文宪法确立。法国大革命则是彻底的政教分离，当时有一句俗语“用最后一个教士的肠子吊死最后一个贵族”。也就是说既要消灭教会，也要消灭贵族。

而美国革命的本质是只反等级制度，不反宗教信仰。法国由于伏尔泰、魁奈、狄德罗等“崇中媚华”的思想家存在，其政教分离的原则与中国千年前就确立的政教分离原则基本一致：宗教不能干预政治。华盛顿对中国几乎完全不了解。杰斐逊在《独立宣言》中明确用“造物主”为政治依据，临时啃读法国启蒙思想的著作。法国大力支持美国独立，在法国大革命需要美国支持时，美国却推三阻四。华盛顿在总统两个任期届满后著名的《告别演说》中，没有直接点名地警告杰斐逊、麦迪逊等人，不要崇拜法国！

当我们说，法国大革命后的政教分离原则基本与中国一样：宗教不能干预政治。那么，美国独立后字面上一样的政教分离，内涵却恰恰相反：政治不能干预宗教。这两者有巨大区别。假设宗教干预了政治，那么，在法国和中国的政教分离原则下，政治就能干预宗教，以使其不能干预政治。而在美国政教分离原则下，假设政治干预了宗教，那么，宗教就有权干预政治，禁止世俗政权干预宗教。

平等的确是美国的重要特征，除了世俗平等外，很多人忽视了美国的宗教平等。天主教借鉴伊斯兰教试图建立自上而下的大哈里发制度未能成功，美国独立实际上是因为新教有众多小教派而建立了一个很多“小哈里发”的平等。美国独立时共13个州，其中只有2个州实行政教分离，即宾夕法尼亚州和罗德岛州（美国最小的州）。其余11个州都是政教合一，但其政教合一政策不尽相同，有些州禁止其他宗教和教派到本州传教，违者轻则罚款、驱逐，重则监禁、处死。而联邦层面无法确立联邦统一的官方宗教，只能由各州自行决定。

因此，在法国大革命之前独立的美国，本质上是一个半启蒙、半神权的国家。至今依然。美国政治的核心理念“小政府大社会”就是抑制政府、贬低政府的哈里发制，只不过一群意识形态的“小哈里发”们以民主的名义，取代了自上而下的教会“大哈里发”，构成所谓“大社会”。

很多国家照搬美国宪法都不成功，因为他们未能清晰地认识到，美国联邦宪法并不像美国人吹得那样完美。以南北战争为例，南方奴隶主维护奴隶制最大的依据有两个，一是《圣经》肯定奴隶制，二是联邦宪法允许州脱离联邦，但林肯都不接受。所以，如果美国联邦宪法正确，林肯就是违宪；如果林肯正确伟大，美国联邦宪法就是有严重缺陷的。

美国独立后版图不断扩大，现在为50个州。研究美国历史的人往往忽略一个事实——美国独立后的二百多年历史中，有过四次“大觉醒”，第一次在美国建国前后，第二次在南北战争前，第三次在二战前，第四次在冷战后期直到反恐时期。“大觉醒”似乎与“启蒙”词义类似，实际上“大觉醒”是指宗教意识觉醒，是指宗教复兴。也就是说，美国历史上，每一次启蒙思想向前走一步，都必然导致宗教复兴向后退一步。

美国联邦宪法造成一群“小哈里发”们无忧无虑地享受宗教自由，却在国内导致大量邪教出现，而美国联邦宪法又不承认有“邪教”。当不得不镇压邪教时，宗教自由的幌子已经弹洞累累，还要死扛。在国外，“政治不能干预宗教”的宗教自由导致各种原教旨主义无法遏制。虽然历史不能假设，但我仍认为：如果不是美国半神权半启蒙的宗教自由，霍梅尼很难上台，本·拉登很难成气候，基于各种原教旨主义的恐怖主义很难猖獗。美国在世界各地的所作所为，很多是出于美国错误的政教分离观念的必然，是真正的“搬起石头砸自己的脚”。

结束语

    从西方大国崛起的政教关系中可以得出下述结论：

第一，所有宗教都天生带着政教合一的基因，没有例外。如果今天有哪个宗教放弃政教合一，一定是在历史上经过剧烈冲突后产生的。包括汉传佛教。

    第二，古老的宗教可能因为经历了太多血腥冲突而不得不接受政教分离，新兴宗教则很可能因为政教合一的基因和美国主导的世界规则而沦为邪教。

第三，美国的宗教自由原则非常幼稚，任何宗教自由必须符合政教分离的前提。如果美国不能改变他们对政教分离的认识，很容易陷入分裂。

（编辑  季节）

中央企业的董事会试点

国有企业的领导体制是国有企业改革中一个非常重要的问题，也是一个非常敏感的问题。

长期以来，我国对国有企业实行党委领导下的厂长负责制，企业的重大问题由企业党委集体讨论、共同决定，日常工作由专人分工负责。这种领导体制在实际运行中出现了两个问题：一是工作责任难以落实，集体决定的事无法明确责任，实际上是无人负责；二是厂长和党委书记之间在企业中权责纠结不清。经营和决策的责任无法落实。

1986年国务院印发了《关于深化企业改革增强企业活力的若干规定》，要求“全面推行厂长（经理）负责制。厂长（经理）是企业法人的代表，对企业负有全面责任，处于中心地位，起中心作用”。1988年4月，全国人大通过的《中华人民共和国全民所有制工业企业法》规定：“厂长在企业中处于中心地位，对企业的物质文明建设和精神文明建设负有全面责任。”“企业设立管理委员会或通过其他形式，协助厂长决定企业的重大问题。”

厂长负责制全面推行后，明确了权责，提高了决策和执行的效率，简化了企业的内部关系，取得了明显的经济效果。但另一方面，厂长负责制不可避免会产生一个人说了算、难于制衡和监督的情况。

针对厂长负责制出现的问题，对已出台正式文件的提法有所调整。1991年，全国人大通过的“八五计划纲要”中的表述是，“深化企业领导体制和经营机制改革，进一步发挥党组织的政治核心作用，坚持和完善厂长负责制，全心全意依靠工人阶级办好企业”。这是当时国有企业领导体制最完整的表述。但在实际操作时，每个主体的行为边界都需要进一步明确。

1994年，国有大中型企业建立现代企业制度的试点工作正式启动，国有企业的领导体制经历了一次重大变革。这次的变革非常彻底，所有试点企业都建立了符合《公司法》的、规范的法人治理结构。由于国有独资公司不设股东会，试点企业都依法建立了董事会、监事会、经理班子，而且按照试点的要求规范运作。从形式上看，试点企业内部已经形成了制衡和监督的结构，但并未真正形成制衡和监督的机制。

试点企业普遍的情况是：董事会、经理班子、党委会人员高度重合，需要自我制衡；而且董事长、党委书记、公司法定代表人往往是“一肩挑”，领导体制上仍是厂长负责制的延伸。监事会都是由企业内部人员组成，实效非常有限。由于制衡和监督都是形式上的，运作程序又非常繁复，一批已经建立了董事会的企业日后又撤销了董事会，回归到总经理负责制的体制。

国务院国资委成立时，中央企业的治理状态是：大部分企业是按照《企业法》注册的国有独资企业，没有董事会，实行总经理负责制；少部分企业是按《公司法》设立的国有独资公司，建立了董事会，但成员都是企业内部人，而且与经理班子高度重合，实际上是董事长负责制。这两种体制的性质是一样的，都是一把手负责制。

一把手负责制在中国有着深厚的传统和文化土壤，对于企业来说长处与短处都很明显。 一般来说，一把手负责制对中小企业是可以适应的，因为经营管理环境相对简单。但对于大型企业而言，业务是多元化的、市场往往是全球性的，决策的科学性要求非常高；而且企业内部层级多、管理难度大，一个人很难掌控得了。

从企业领导体制的角度，一把手负责制如果加不进任何制衡的因素，尤其在企业重大决策环节，大家都顺着一把手说话，带来的风险也会很大。把一个大型企业的稳定发展完全维系在一个人身上，很难说是一个科学合理的体制。

企业一把手带领内部团队决策的结果往往是，开会讨论时除了一把手畅所欲言外，其他人都不方便、也不愿意讲话，等着一把手拍板，这种由许多人参与的决策本质上是一把手决策。如果企业的领导体制不进行改革，很难有实质性的改进。这种决策机制中的矛盾，在设立了董事会的国有独资公司中表现得尤为明显。按照规范的公司治理，这类企业的决策组织和执行组织是分离的，由于功能不同，这两个组织有着完全不同的运行规则。

国务院国资委曾深入剖析过中央企业出现过的一些重大决策失误，领导体制方面的原因基本一样。企业一把手主观上并不想把事情搞坏，但个人掌握的信息有限、个人的判断力也有限，企业内部又没有纠错的机制，这种类型的决策失误造成的经济损失有些高达几亿元，甚至几十亿元。所以，缺乏制衡因素的一把手负责制对于大型企业而言，不是一个科学的、可靠的领导体制，需要进行改革。这就是国务院国资委要进行规范的董事会试点的初衷。探索的主要方向是：在维护企业内部团队集中统一和企业主要负责人权威的前提下，在企业的决策环节从外部加入制衡因素。

国务院国资委提出了选择部分中央企业进行规范的董事会试点的建议，并得到国务院的同意。2004年6月，国资委印发了《关于中央企业建立和完善国有独资公司董事会试点工作的通知》（国资委〔2004〕229号），标志着试点工作正式开始。但要使各有关方面和中央企业负责人能理解和接受，能够符合国情并取得实效，并不容易。要取得实效是一个很大的挑战，因为这种性质的体制建设特别容易流于表面化和形式化。

试点的主要内容包括：第一，调整董事会的结构，建立外部董事制度，选聘外部董事进入董事会并占到多数，减少董事会与经理层的人员交叉，实现企业决策组织与执行组织的分离。第二，加强董事会相关制度的建设并规范运作。成立董事会各专门委员会，依法依规制定董事会章程和议事规则，逐步建立董事会文化。第三，企业的党委书记、职工董事进入董事会。在现代企业制度的整体框架下，对企业党组织发挥政治核心作用和职工民主管理进行探索。第四，坚持和完善外派监事会制度，并与董事会制度相衔接。实现企业决策组织、执行组织和监督组织之间的良性互动。第五，调整国资委和所监管企业的关系，向董事会放权。第一批试点企业共7家，包括神华集团、宝钢集团、诚通集团、国药集团等。

建立外部董事制度是试点最重要的内容，这对于一把手负责制下的内部团队决策体制是一个很大的冲击。由于试点企业的理解和支持，第一批试点企业董事会的外部董事一步到位都超过了半数。国务院国资委认真研究借鉴了我国上市公司的独立董事制度，并有针对性地进行了制度改进，主要是为了与国情和中央企业的实际相衔接。

中央试点企业董事会日后的运作情况表明，选择中央企业刚退休的老同志担任外部董事是非常正确的选择，这些同志大都成为各企业董事会运作的核心和骨干。

中央企业的负责人一直按照党政干部进行管理，60岁必须退休，只有少数人可延到63岁。但大多数人退休时身体和精神状态都很好，退休后不让他们再做事，对社会、对他们自己都不好。这些同志在中央企业范围内很有威望和影响，在职的企业领导人很容易接受他们；他们对国有企业的运作方式很熟悉，没有水土不服的问题，可以很快适应环境、进入角色；最主要的是，他们长期在企业担任领导工作，经验和教训都有，见多识广、阅历丰富，对企业可能出现的问题和风险有敏锐的直觉。这种能力是极宝贵的社会稀缺资源，他们退休后特别适合做这种非全时性的决策把关工作。在身体允许并且自愿的前提下，通过担任外部董事的方式，把这批老同志重新使用起来，发挥他们的优势和作用，对国家、对企业、对他们自己都是非常好的事情，特别是在我国老年社会已接近到来的背景之下。

选择中央企业刚退休的老同志作为外部董事，客观上对中央企业负责人产生了一种很好的正向激励作用。只要在岗时认真负责，把企业经营管理得很好，廉政上也没有问题，退休后只要愿意，国资委仍会聘其为外部董事继续发挥作用。当时还没有退休后兼职的限制。

董事会试点的一个重要内容，是如何发挥企业党组织的政治核心作用和职工的民主管理。为此，各试点企业党组织的主要负责人都进入了董事会，董事会中都配备了职工董事。

当时，依据《中国共产党章程》，企业党组织的政治核心作用主要体现在参与重大决策、党管干部和党建工作三个方面。试点企业在实践中都探索出一些有价值、可操作的具体做法。

在参与重大决策方面：在企业进行重大决策前，企业党委如果认为决策事关重大，可先行讨论并拿出意见，由党委书记带到董事会上报告；由于试点企业董事会外部董事占多数，董事会的决策可能与企业党委一致，也可能不一致；如果意见不一致，党委书记要把董事会的意见带回党委研究，如果企业党委认为董事会的决策违背了党的重大方针政策，可以向上级党委报告，并由上级党委出面裁决，由此形成一个工作闭环。需要说明的是，“由上级党委出面裁决”的情况在试点过程中并未出现过，原因可能在于，党的宗旨与董事会搞好国有企业的目标是内在一致的。

在党管干部方面：企业的党组织对干部管的是政治要求，即能不能用的问题；具体怎么用、在什么岗位上用，则属于董事会和经理层选人用人权的范畴。

在企业党建方面：重要的是党建工作要与企业的生产经营和企业文化建设深度融合，培养一批既能胜任业务工作又能做思想政治工作的“双肩挑”人才，尤其要避免在企业内部形成“两张皮”。

为发挥好职工董事的作用，国资委专门制定了《董事会试点中央企业职工董事履行职责管理办法》。职工董事在享有其他董事同等权利和义务的同时，还承担涉及职工的特别职责；职工董事要向董事会反映职工的合理诉求，在参与董事会决策时，要依法维护职工的合法权益；如未能履行好上述职责，职工董事要承担个人责任。

为使试点企业董事会能在制度化的框架内规范运作，国资委进行了一系列制度建设，其中比较重要的综合性文件是《董事会试点中央企业董事会规范运作暂行办法》（国资委〔2009〕45号）。文件在总结前一段董事会试点实践的基础上，对规范董事会的运作提出了全面要求。

为了做好外部董事的选任工作，国资委成立了董事资格审核委员会，完全由企业负责人和人力资源方面的专家组成，各试点企业结合自身实际，制定了一系列董事会的运作规范。

试点企业董事会与外派监事会之间的衔接互动，是试点中遇到的一个不大不小的问题。原因是稽查特派员、外派监事会先于国务院国资委成立，监事会主席都是国务院直接任命的副部级干部，监事会系统在国资委内部相对独立。

在国资委的倡导下，一些试点企业的监事会主席主动把监事会工作与董事会对接。一方面把监督工作的部分重点转向董事会，监督董事会的工作是否到位、是不是规范，监督董事是否认真履职、业务能力是不是称职，使外派监事会成为国资委评价董事会和董事的重要主体；同时还建立了与外部董事沟通的制度，在监督过程中发现企业需关注的问题和风险时，与外部董事交换意见，供外部董事决策时参考。这后一点实际上弥补了一个工作衔接上的缺口。以往外派监事会发现企业中存在的问题或潜在的风险，会向国资委报告。但国资委并不十分了解具体企业情况，也很难及时做出判断和反应。报告了但没有回音，监事会主席们对此意见较大。

中央企业董事会试点和主营业务整体上市是国务院国资委同时推进的两项工作，由此出现了集团公司和上市公司“双层董事会”的问题。为解决这类机构重叠、职责不清的矛盾，国资委通过调查研究总结出三种模式供试点企业选择。

一是宝钢模式。集团董事会负责宝钢集团的发展；对于钢铁主业，集团公司董事会对上市公司有一个授权范围，授权范围内的事项由上市公司董事会决定。

二是神华模式。当时神华上市公司占集团总资产的62%，但其方向是整体上市。在整体上市前的过渡期，神华集团不设总部部门，存续企业的日常经营管理委托给上市公司；集团公司董事会负责集团的整体发展，上市公司董事会对资本市场和投资者负责。

三是中铁模式。中铁集团99%的资产已经进入了股份公司，集团公司的董事会完全是虚化的。重大事项的决策权都授权给上市公司的董事会行使，国资委选派的外部董事都以独立董事的身份进入上市公司董事会。

这三种模式由其他试点企业根据自身的情况自主选择，核心要求是厘清职责边界、避免同一事项由不同的决策主体负责。

中央企业规范的董事会试点从2005年第一批7家企业正式开始，到2013年时已经超过50家。几年的试点显现出一些初步的但意义重大的变化。

第一，试点企业的决策机制发生了变化。所有试点企业都反映，外部董事在决策把关上发挥了重大作用。外部董事由于不受企业内部关系的羁绊，可以更坦率、更真实地发表意见，这个组织的决策质量必然会提高。这是试点取得的最重要的收获。

第二，对企业的个性化管理开始形成。国务院国资委成立后一直面临一个无解的难题：面对着一百多家不同行业、不同类型、不同状态的企业，只能一刀切，做共性管理。外部董事进入后，对企业的战略管理、对企业负责人的考核评价开始出现个性化的趋势，更加贴近企业的实际，这对于企业国有资产的监管工作具有重要意义。

第三，改革、管理和结构调整的力度加大。以往一把手带领内部团队决策时，企业的决策组织和执行组织是合一的，出题人和解题人是同一批人，董事会试点把企业的决策组织和执行组织分开了，出题人会针对企业需要解决的短板和难题提出工作要求，从而加大了企业改革、管理和结构调整的力度。

第四，有利于企业决策组织的优化。以往国有企业领导班子管理一直存在市场化不够、人员流动性不足的问题，配一个班子需要考虑多方面的因素，调整和优化并不容易。试点企业董事会在人员的组织结构和专业结构上都比较顺利，不同专业背景的外部董事根据企业发展的需要，进和出都比较简单，这也是试点的一个重要收获。此外，外部董事制度还有助于帮助企业抵御行政干预。有时某些政府部门会要求企业进行一些不符合自身发展方向的投资或并购，在职的企业负责人往往不好拒绝；此时，董事会难以通过是一个合理、有效的应对理由。董事会试点带来的上述变化非常有价值。原因在于，这些变化是体制效应。 试点的初步成效使中央企业各个层面越来越认同试点的制度安排，因而国资委在扩大试点范围时再未遇到实质性阻力。

公司治理是一项非常复杂的改革，会遇到国情、体制、观念、利益等多方面问题，国务院国资委在推进中央企业董事会试点工作中遇到的难题很多，从试点整体的情况看，大体上是前期效果比较明显，后期已出现了弱化的迹象。比较突出的问题可能在于两个方面。

第一，董事会的权限不足。企业建立了规范的董事会后，原由政府部门或出资人机构行使的相关职权要向董事会下放，这一点原则上没有问题，但真正操作起来情况非常复杂，放什么权、放多大程度，要探索一些可操作的过渡性安排。

第二，高水平的外部董事资源不足。试点前期，国资委选派的外部董事素质是很高的，为试点的起步打下了很好的基础。但随着试点企业数量的增加，现有的高水平的外部董事已显不足，此后又遇到对退休人员兼职限制的问题，外部董事的来源更是捉襟见肘。

找不到合适的外部董事成为全国国有企业董事会建设面临的一个普遍性问题。董事会试点制度的基础是要有高水平的外部董事，外部董事的素质越高，制度效果就越好。如果不能保证外部董事的素质，或者一些“关系”因素掺杂进来弱化了标准，实施效果会大打折扣，甚至可能完全流于形式。

在一个具体企业内部，董事长和总经理的职责和权限很难完全划分清楚，董事长与总经理之间不太协调的情况相当普遍。

为了解决这个问题，国资委选择了一些企业试行外部董事长制。外部董事长是兼职的，不在企业坐班，只负责主持董事会的运作，总经理担任公司的法定代表人。外部董事长制试行的范围不大，效果因人而异，但这种模式显然也很难大范围实行。

完善公司治理是一个世界性的难题，也是一项长期性的任务。国务院国资委推动的中央企业董事会试点是一项非常有意义的探索，希望借此改变缺乏制衡的一把手负责制在企业经营管理上的固有弊端，在企业的决策组织中制度化地插入制衡的因素，这个目标值得肯定。

我国各类企业的发展一直存在一个通病：对领导者个人的依赖程度过高、制度化的因素过少，因而企业的发展普遍缺乏稳定性。中国的传统文化中并没有董事会制度的土壤，加上现实体制背景的限制，这样的努力会遇到许多困难，有可能成功，也有可能不太成功，甚至可能完全变形、失效。但希望把国有大企业的长期稳定发展建立在一个制度化的基础之上，无疑是一个值得坚持和探索的方向。

分离国有企业办社会职能

分离国有企业办社会职能是国有企业改革中最难推动的工作之一，原因是国有企业办社会职能的规模很大，而且移交涉及的利益关系非常复杂。不同类型的企业承担的社会职能差异很大，有多有少。一般来说，油田、矿山等独立工矿区企业办社会的职能最为完整，甚至承办了所在地的政府机构；即使是一些地处城市的大型国有企业，办社会系统也非常庞大，如长春市的一汽集团、武汉市的武钢集团、宜昌市的葛洲坝集团等。

由于历史的原因，国有企业办社会职能机构的存量很大。据1998年教育部的统计，全国国有企业自办中小学1.7万所，在校学生732万人，教职工63万人，学校的数量约占全国总数的1/3；卫生部的统计数据显示，全国国有企业办医院等医疗机构7297所，床位60万张，工作人员79万人，在全国所占比重大体上也是三分之一。据2004年底的统计数据，全国国有企业自办公安机构2680个，职工14.2万人；自办检察院271个，职工0.63万人；自办法院313个，职工0.68万人；自办消防机构635个，职工2.4万人；自办市政机构681个，职工2.98万人；自办社保机构1300个，职工3.07万人；自办社区机构1894个，职工7.8万人；自办供水供电供暖机构2827个，职工21.9万人。这些机构需要企业每年补助经费285.9亿元以维持运转。

一般认为，分离国有企业办社会职能的工作关系很简单，企业交出去、政府接过来即可，但实际操作涉及的利益关系非常复杂。

分离企业办社会职能不可避免会增加当地的财政支出负担，地方政府并没有积极性。分离各类办社会机构涉及众多的政府部门，有时同样性质的机构还要对口不同的部门，如中学一般是市级教育机构、小学是区级教育机构；每个部门自身的预算都不宽裕，都不愿意增加自己的支出责任，因而接收单位也不积极。

有些系统还有编制问题，企业办学校、医院、公检法机构的人员都是企业员工的身份，没有事业单位或政府机构的编制，在编制方面如没有相应安排，移交后的遗留问题会很多。一些本地教育、医疗资源已经饱和的地区，不愿再接收新的学校和医院；不发达地区非常需要补充这些资源，但当地财政的承受能力恰恰最差。困难企业办社会系统人员的待遇较低，移交后自然会要求同工同酬，但这会额外增加地方财政的负担；好企业办社会机构员工的待遇一般会高于社会上的同类人员，这些员工都不愿意离开企业分离到社会上去。

因此，分离国有企业办社会职能工作能够推进的前提是：中央政府下大的决心，提出明确的工作要求；地方政府把相关的政府部门组织好，统一政策、统一接收。靠企业找对口部门一对一商谈，绝无成功的可能。同时，要准备好足够的改革成本、制订好合理的补偿政策，让接收方及分离出去的员工在经济上尽量不吃亏，配套政策尤其要考虑到有关编制和人员待遇方面的问题。

第一份分离国有企业办社会职能工作的正式文件是1995年国家经贸委等5部门印发的《关于若干城市分离企业办社会职能分流富余人员的意见的通知》（国家经贸委〔1995〕184号）。这份文件是优化资本结构城市试点的配套文件之一，也是一项试点中不能不做的工作。这项试点的主要内容是国有困难企业的政策性关闭破产，企业破产了不能把所办的学校和医院一起“破”掉，必须进行分离移交。但184号文件回避了一个最为关键的问题，分离企业办社会职能的成本由谁来承担。

针对这个最大的难点，各试点城市根据自身实际进行了多种方式的探索。一是增提教育费附加，专项用于分离国有企业自办的中小学校，原办学企业不再承担分离后学校的经费。二是政府与企业商定一个经费分担比例，经过几年过渡期后由政府承担全部费用。三是一些财政困难的地区，先向政府移交企业所办学校的管理权，在一段时间内仍由企业负担全部经费，之后再由政府正式接管并负担费用。

1999年10月，国家经贸委在福建省南平市召开了全国国有企业分离办社会职能工作座谈会，向全国推广福建省的经验。福建省特别强调政府在分离改革中的主导作用。省政府、省经贸委制定下发了一系列有关分离工作的政策文件，针对不同类型的企业办社会机构，分别明确了分离的原则和范围、人员编制、经费来源、资产处置、组织领导等各个具体方面。对企业办社会比较集中的福州、南平、三明等城市，专门成立了工作机构负责推进；全省还建立了统一的分离工作统计报表制度，以便及时掌握各地的工作进度。在经费分担方面，福建省的主要办法是设定一个三年的过渡期，企业负担的经费份额逐年递减、政府的份额逐年递增，过渡期后由政府全额负担。经过两年的努力，福建省地方国有企业办社会问题基本解决。福建省的经验对全国分离国有企业办社会职能工作是一个重大突破，对其他省市产生了很好的示范和借鉴作用。

（编辑  季节）

关于欧美近代史上的大国崛起有很多论述，基本都是西方中心论立场，阐述西方各个大国如何勇敢、创新、文明地先后引领现代化潮流。非西方国家在论述大国崛起时，也接受了西方希望“落后”国家接受的观点，对西方的崛起顶礼膜拜。本文以政教关系的角度分析西方大国崛起，因为宗教在西方历史演进中是一个非常重要的因素。

我们经常发现，外国人对中国要么不了解，要么误解。如果深究就会发现，绝大多数外国人对中国的历史传统，严重缺乏了解。中华文明连续五千年，百家争鸣距今两千五百多年；而西方文艺复兴距今五百多年，启蒙运动距今三百多年。从黑暗的中世纪到文艺复兴、宗教改革，再到启蒙运动、资产阶级革命，历史的断裂相当大。西方人不了解五千年中国传统就不能正确了解当今中国。同理，如果我们不了解西方历史以及其中宗教所起的作用，也很难正确理解当今的西方社会。

犹太教已有三千多年历史，基督教有两千多年历史，伊斯兰教也有一千四百多年历史。发端于十八世纪的欧洲启蒙运动，导致宗教地位下降，使得我们在对现代化进程的认识中很自然地忽视宗教。当今中国是世界上无神论者最彻底的国家，然而宗教在世界各地仍发挥着程度不同的影响；如果我们忽视宗教的作用，我们就缺乏对整体世界的全面理解。我们习惯用启蒙运动后的无神论思维，在无神论视角下观察思考，对外部世界的认知也就难以准确把握。

政教分离与政教合一

与欧洲文艺复兴相伴随的宗教改革运动（1517-）导致了长期的宗教战争。直到启蒙运动时期，欧洲才逐渐形成政教分离的观念，并经由美国独立和法国大革命，使政教分离成为普世原则。

必须指出，中国是世界上实行政教分离最早和最彻底的国家。若按“沙门不敬王者”的社会辩论和慧远的“不过虎溪”划分，政教分离原则在中国至少有一千五百年历史。[①] 直到今天，中国依然是全世界实行政教分离的典范，可以说，这也是中国对全世界最大的贡献之一。

当今世界大多数国家都在宪法中确立了政教分离原则。然而今天英国依然有国教，但一般仍将英国视为政教分离的国家，因为英国国教在现实政治当中起的作用非常小。辛亥革命后，康有为等少数人试图将孔教定为中国国教，其实是想学习英国，结果昙花一现。有些欧洲国家也有国教，但要么国教对政治影响不大，要么国家对世界影响不大。欧洲其他主要国家的宪法都确定政教分离；美洲除了哥斯达黎加，几乎都是政教分离国家；亚非及大洋洲的日本、土耳其、印度、南非、澳大利亚、新西兰等重要国家，都实行政教分离。可见政教分离是现代社会最重要的普遍原则之一。

与政教分离相对的是政教合一。人类历史上，大多数地区、大部分时间都实行过政教合一制。当今世界上依然存在实行政教合一的国家，例如中东一些国家，中国周边的泰国、缅甸、斯里兰卡等。奥斯曼帝国灭亡后，土耳其实行政教分离，影响了中东很多国家跟随政教分离的历史潮流，其中包括伊朗。然而1979年霍梅尼领导伊朗革命后，伊朗回到了政教合一状态。这一变化刺激了世界上其他一些已经放弃政教合一的国家和地区，重新走向政教合一模式。

二战后，全球很多地方出现政教合一的回潮，除了伊朗，还有三个重要国家即俄罗斯、土耳其、印度。它们名义上依然还是由宪法确立政教分离，而现实中政教合一的色彩越来越重。例如俄罗斯有很多宗教，但目前东正教回到历史上高于其他宗教的地位，普京是十月革命后第一个进入东正教堂做礼拜的俄罗斯元首；东正教还承担了某些政府功能，例如扶贫、救济等。估计俄罗斯短时期内不会回到沙俄时代的政教合一状态。印度在莫迪领导下，政教合一发展迅速，而埃尔多安领导的土耳其在凯末尔确立的政教分离和政教合一之间摇摆不定。

政教合一制有两大主要形态。简单说，“政”就是世俗政权掌握武力和财力，“教”可以理解为拥有知识、传播知识、掌握真理。中国古书《左传》曰：“国之大事，在祀与戎”。其中“祀”可以理解为宗教，“戎”就是战争。中国古代政教关系此处不论。借用伊斯兰教术语，政教合一有两种类型：一是苏丹制，二是哈里发制。苏丹制是指政权高于教权，哈里发制是指教权高于政权，而且，其中的“教”是唯一的、排他的。之所以借用伊斯兰术语，是因为政教合一的两种形态在伊斯兰教那里才彻底成型。

宗教在人类历史上长期存在。一般来说，苏丹制更为普遍和常见，即政权与某一宗教紧密结合，但政权居于主导地位，教权服务于政权。犹太教早期两者没有明确区分。以摩西为例，他集宗教和世俗首领于一身。印度电影中很多男主角武力值和歌舞值都超群绝伦，这是某个历史传统的现代映射，即国王、大祭司合二为一。实际上是从苏丹制到哈里发制的过渡，哈里发制开始孕育并寄生于苏丹制，柏拉图“哲学王”是对这一政治模式的理论呼应。古罗马帝国和基督教镇压犹太人后，犹太人长期没有世俗权力，犹太社区内部基本都是宗教首领拉比掌权。因此，犹太教在很长时间里大致可以看成是分散化的、互不隶属的小哈里发制。以色列建国改变了这一状况。

在7世纪，伊斯兰教真正确立了大范围集权的哈里发制，政教合一中的教权至上成为一种历史定势，某种程度上将柏拉图的“哲学王”思想变成了现实。哈里发制在伊斯兰早期特别有效和强大。奥斯曼帝国确立苏丹制后，哈里发制逐渐式微。然而进入现代社会，尤其是1979年霍梅尼革命，使得政教合一的哈里发制重新大张旗鼓地走上历史舞台。此后，很多恐怖主义、宗教极端主义几乎都受霍梅尼的鼓舞，在原教旨主义驱动下，迈向穆圣创设的哈里发制。IS国（伊斯兰国）是其中典型，明确实行哈里发制。可以说，现代社会凡主张发动“圣战”的，基本都是哈里发制的拥护者。被中国定义为“邪教”的亦属此列。[②]

从古罗马帝国到中世纪

哈里发制并非伊斯兰教独有。伊斯兰阿拉伯帝国迅速崛起后，哈里发制也影响到以罗马为代表的基督教世界。七世纪后的罗马教会史可以说就是在全欧洲努力实现罗马哈里发制的斗争过程。罗马教会为实现哈里发制而顽强拼搏的历史，以不同方式影响了欧洲各国。

一般认为基督教进入欧洲后，在罗马帝国曾经遭遇几百年迫害。这个说法是基督教修成正果后对过往历史的定性。所谓基督教在罗马帝国遭受迫害，本质上是那个时期的宗教对抗或宗教战争。基督教获胜后，便将其宗教敌人描绘得无比邪恶。其实基督教当时迫害多神教同样残酷，只是没有记载在由胜利者书写的历史中。启蒙运动排斥宗教后，希腊、罗马多神教被定性为神话故事，似乎是文学创作，而淡化了其宗教本质，使后人在对历史做全面理解时，缺失了重要维度。

罗马皇帝君士坦丁（272-337年）是第一个皈依基督教的罗马皇帝，后来迁都君士坦丁堡（现伊斯坦布尔）。四世纪后期，基督教成为罗马帝国的国教，等于把多神教信仰废除了，而政教合一制度不变，从多神教到一神教，换了一套真理解释系统。此后蛮族入侵导致东西罗马分治，但基督教没有分治，东、西罗马教会依然尊崇东罗马皇帝。东罗马皇帝高于东罗马教会，这一传统延续到沙俄和奥斯曼帝国。然而到476年，西罗马灭亡，导致欧洲不再有统一政权，当时很多进入西罗马的日耳曼蛮族先后皈依了基督教，但依然延续苏丹制。

西罗马灭亡约一个半世纪后，伊斯兰教在七世纪初创建，穆罕默德（570-632）确立了哈里发制。他去世后，伊斯兰教进入了四大哈里发时代，由此在欧洲家门口出现了一个教权大于政权的政治体系，这对于欧洲基督教是一个非常大的刺激。由于世俗政权已经一片混乱，西罗马只有教会权力独大，从那个时候开始，西罗马教会一心想借鉴伊斯兰方式实现哈里发制，要把教皇变成高于一切世俗政权最高权力，却一直没有彻底实现。

西罗马教会为了实现哈里发制，最大的举动是长达两百年的十字军东征。罗马教会自己没多少军队，便发出号召，要求所有基督徒都应该去巴勒斯坦，把耶路撒冷从异教徒那里夺回来。借助上帝和耶稣的名义，欧洲各个世俗君王听从了教皇命令，带着自己的军队长途跋涉到巴勒斯坦去消灭异教徒。长达两百多年的过程，先后七次东征浪潮，罗马哈里发制的努力最终功亏一篑，或只在欧洲部分地区初步实现，从而影响了欧洲后来的大国崛起。

西班牙：哈里发制的受害者

西班牙成为统一国家的时间不长。1492年西班牙征服了穆斯林统治下的半岛南部格拉纳达，标志着西班牙真正统一。同一年，西班牙国王批准了哥伦布航海出发。这两件事情不完全是巧合，如果不征服格拉纳达，西班牙很难有精力和财力资助哥伦布远航。

在1492年西班牙征服南方格拉纳达之前，有将近800年时间，整个西班牙的大部分地区都被穆斯林统治。[③] 伊斯兰教创始人穆罕默德去世后，伊斯兰教进入四大哈里发时代，其中倭马亚王朝被灭后，唯一的幸存者逃到西班牙，756年建立后倭马亚王朝，[④] 史称阿卜杜拉·拉赫曼一世，他在西班牙继续实行哈里发制。欧洲把西班牙的穆斯林称为摩尔人。摩尔人统治西班牙时期，西班牙是当时欧洲最富裕、最繁华、文化水平最高的地区。

现在西班牙的北方边界大致是比利牛斯山脉。在将近800年内，穆斯林对西班牙的统治边界一直或南或北地推移，最强盛时甚至跨过了比利牛斯山，只在现今西班牙北部比利牛斯山附近还有一些基督教小王国、小贵族靠着山地形势维持一些据点。法兰克王朝为了抵御穆斯林继续向北推进，也投入西班牙战场，使得穆斯林和基督徒边界在西班牙维持着动态平衡。

1492年格拉纳达被基督徒攻陷后，伊斯兰教与基督教在西班牙南北不断拉锯的局面终于结束，穆斯林统治势力彻底离开西班牙。同年哥伦布出海向西寻找印度，而葡萄牙航海比哥伦布还要早。1493年由罗马教皇主持，让西班牙和葡萄牙两国签订条约，划定了“教皇子午线”，这条线以东归葡萄牙，[⑤] 以西归西班牙。不过，由罗马教皇为世俗君主分配权力、瓜分世界，影响毕竟有限。后崛起的欧洲国家纷纷侵入葡萄牙的东半球、西班牙的西半球，西葡两国虽坚决反击，但成效不大，说明罗马教廷的权威并不能覆盖全欧洲。

欧洲中世纪的宗教裁判所被后人反复批判，而宗教裁判所最严厉的地方是西班牙。宗教裁判所就是尊奉罗马教皇的司法机关，其权力甚至高于国王。穆斯林统治西班牙期间，某些时候部分基督徒还能与穆斯林和平共处，甚至会寻求伊斯兰统治者的保护。然而，基督教圣战在西班牙获胜后，宗教狂热情绪急剧上升，对异教徒的妥协被认为是污染，必须加以清除。除了屠杀、驱逐、强迫改宗外，宗教裁判所还是清除非基督教的精神污染的重要手段。当时西班牙一个主教为宗教裁判使用酷刑辩护，他说：如果上帝站在受刑者一边，上帝一定会给予他力量，让他能够忍受这个酷刑，所以他是无罪的；如果受刑者忍受不了酷刑，说明上帝没有站在他那一边，所以他就是有罪的。此外，天主教创建了很多修会，很多修士都是西班牙人，由此可见，作为与伊斯兰斗争第一线的西班牙地区的宗教狂热程度。

文艺复兴和启蒙运动时期，英国、法国、荷兰、德国、意大利，都出现了很多思想家、理论家、科学家，创立了很多新的理论和思想。而西班牙的思想家、哲学家、科学家则很少。《堂吉诃德》的作者塞万提斯大概是西班牙近代最具全球知名度的人物，这部著作嘲讽了战胜摩尔人之后的西班牙的精神状态。可以说，由于在精神世界高度信奉罗马教廷，使得西班牙的精神创造力严重受损。

西班牙从崛起到没落，大约为300年。其间，西班牙从美洲攫取的财富大概有10万吨白银、2500吨黄金。而当时除西班牙之外的全欧洲所有黄金总计只有2000多吨。今天美国黄金储备为全球最多，约8000多吨。也就是说西班牙那时是欧洲首富。为何它没搞成资本主义，没有出现工业革命？因为它尊奉罗马哈里发，到处镇压宗教改革中出现的“异端”，在欧洲四面树敌。宗教裁判所不够用就开战，同荷兰打，同英国打等等，在大西洋上与欧洲各国海军和海盗打，这些海盗后来很多成为各国英雄，例如英国海盗直接变身皇军海军。欧洲海盗在大西洋上和美洲抢劫西班牙财富，没有一个觉得内心有愧，因为西班牙顽固的宗教狂热使得各种异端都成为敌对方，海盗就是各国为维护自身利益而发起战争产生的。所以西班牙搜刮了那么多财富，而今天只是中等国家。

西班牙凭罗马教会的庇护大发其财，然后替罗马教会到处镇压异端，成了罗马哈里发制忠诚的打手，树敌太多，最终把自己的财富耗尽，因而西班牙成为罗马哈里发制的受害者，风光无限的崛起最终葬送于维护罗马哈里发制的战争。

法国：壮志未酬苏丹制

西罗马灭亡后，很多日耳曼蛮族进入原来西罗马区域，建立起各自的政权，其中有一个在今天的法国地区建立了法兰克王国。最初法兰克王国由墨洛温王朝统治，后来墨洛温王朝的首相矮子丕平751年篡位，建立加洛林王朝。罗马教廷支持丕平篡位，目的是要利用丕平打败伦巴第人。754年矮子丕平攻打意大利，战胜了伦巴第人，并将意大利中部一大块土地送给教皇，以回报罗马教廷支持其篡位，史称“丕平献土”。由此形成欧洲历史上著名的教皇国，面积有几万平方公里，一直存在到1929年。在漫长的历史中，教皇国面积时常变化，直到1929年与墨索里尼达成协议，教皇国最终缩成了今天的梵蒂冈，只有0.44平方公里，但承认它是一个特殊的主权国家。

教皇支持丕平篡位，丕平献土建立教皇国，已经显露出罗马教会试图控制世俗君主，实行哈里发制的意图。768年，丕平去世，其儿子查理曼加冕。查理曼帮助教廷镇压不听话的日耳曼蛮族，积极抵抗西班牙的穆斯林。800年，罗马教皇把“神圣罗马帝国皇帝”头衔赏给了查理曼，史称查理曼大帝。查理曼大帝死后，到他孙子辈时，法兰克王国分裂成三块，分别成为现今法国、德国、意大利的雏形。此后的历史中，罗马教会将“神圣罗马帝国皇帝”的头衔更多给予了实力更弱的德意志君主，并且想方设法架空“神圣罗马帝国皇帝”，仿佛越是野蛮落后的日耳曼君主越是容易被操控。

早在四世纪末，古罗马帝国分裂为东西两个罗马帝国，但最初基督教会还维持着形式的统一。到十一世纪中期，基督教会彻底分裂为东正教和天主教。东正教继续奉行苏丹制，天主教则在致力于实现哈里发制的道路上不断折腾。到十四世纪，西罗马的天主教会自身发生分裂，这次分裂是由法国主导的。查理曼大帝之后，“神圣罗马帝国皇帝”的头衔不再属于法国，而出任教皇的人很多都是意大利人。法国发现教会很赚钱，因为全欧洲的基督徒要到罗马朝圣或向罗马教会进贡，法国国王就想把教皇改成听自己话的人，以便名利双收；于是便在法国南部阿维尼翁再建了一个教庭，由法国人出任教皇。于是，天主教出现了两个教皇并存的局面，欧洲各国按自己的利益分别选择效忠对象，这样法国的苏丹制基本成型。这一分裂延续了将近一个世纪，由于欧洲很多君主并不愿效忠法国，法国阿维尼翁教廷不得不撤销，教廷再次回到罗马。法国在欧洲实现类似拜占庭苏丹制的雄心最终夭折。但这一分裂导致罗马天主教会的威望严重受损，此后十五世纪开始了文艺复兴，罗马教会的哈里发之梦也走到了尽头。

启蒙运动之后，法国于十八世纪末爆发了大革命。革命的法国在排斥天主教的同时，设立了新的宗教，取名“理性教”，试图以标准化的世俗理论统一世界。1804年，拿破仑在巴黎圣母院加冕，头衔之一也是“神圣罗马帝国皇帝”，但拿破仑的皇冠不是教皇给戴的，而是他自己戴的，然后拿破仑又亲自给皇后戴上冠冕。这个细节表明，拿破仑依然是想做一个大苏丹，令教会权力在君主权力之下。世俗的《人权宣言》《拿破仑法典》是法国新苏丹“理性教”的重要内容。拿破仑颁布公制度量衡，试图将法语通行世界，显示了他想把自己变成欧洲乃至世界的“秦始皇”的雄心。最终他征服欧洲的行动在英国顽强抵制下失败了。

顺便说一下法国葡萄酒。葡萄酒是天主教非常重要的宗教仪式用品。基督教早期用的葡萄酒是巴勒斯坦的，或者是意大利的。罗马搞宗教旅游、朝圣经济，光是卖意大利葡萄酒就能发财。高卢最初引入葡萄树栽培时，罗马教皇为了不让自己的生意受影响，下令把高卢的葡萄树全部砍了，禁止与罗马抢生意。法国天主教势力壮大后，葡萄酒庄园大都在法国教会控制中。当法国与罗马教会争夺教皇控制权时，便将法国葡萄酒认定为世界第一，法国葡萄酒神话就是争夺利益的虚荣产物。法国大革命后，拿破仑制定了法国葡萄酒的标准向全球推广，波尔多、勃艮第之类葡萄酒神话才真正确立。

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国资委成立后的国有企业改革（续）

规范各地的国有企业改革（续）

2005年12月，国务院国资委制定《关于进一步规范国有企业改制工作的实施意见》，由国务院办公厅以（国办发〔2005〕60号，以下简称“60号文件”）转发，这个文件是对96号文件的补充和完善。

60号文件对企业的改制方案提出了更具体的要求。改制方案的内容包括：改制的目的及必要性；改制后企业的资产、业务、股权设置、产品开发、技术改造等，改制的具体形式及改制后的法人治理结构；企业的债权、债务的落实情况；职工安置方案等。

60号文件对改制企业的职工安置方案提出了更明确的要求。文件还特别强调了加强对国有企业改制工作的领导和管理。除了大力度规范国有企业的改制，国资委还在大量调查研究的基础上，纠正了一些社会反映较大、产生明显副作用的做法。问题比较多的是在职工持股方面。

职工持股在国有中小企业改革中相当普遍：一种情况是国有企业改制时经营者和职工出资买断了原企业的国有净资产而成为股东，如山东诸城初期的改革办法；另一种情况是一些困难的国有企业改制时拿不出现金给职工置换身份，而是给了改制后企业的股份作为替代，职工被动地成为股东，这种情况也相当多。

本企业职工持有本企业的股权，如果企业规模不大、职工人数不多，激励约束作用比较明显，改革的效应基本是正面的。但有些职工持股出现了明显的异化：如一些国有企业集团组织职工集中投资某一家子企业，然后举全集团之力把这家子企业发展好，以保证职工的高分红；还有一些国有企业组织职工集中投资某一关联企业，然后在经营活动中给这家关联企业各种关照，甚至以超高的价格购买其产品或服务，这实际上是一种国有资产流失性质的利益转移。

这类福利化的职工持股对企业、对社会的效应基本是负面的。其中最典型、社会反响最大的当数国有电力系统的职工持股问题。这是在一个非常特殊的历史背景下形成的。20世纪80年代，我国电力供应极度紧张，为扭转电力供应紧张的局面，多渠道筹集电力建设资金，政府号召多方投资办电，对集资所办的电厂或机组给予电价浮动等优惠。

集资办电是我国电力体制改革中一次成功的实践，打破了过去由中央政府独家投资、独家办电的格局，极大地促进了电力工业的发展。正是在这样的背景下，近水楼台的电力系统企业组织本系统职工投资兴办“三产”企业，再由“三产”企业投资发电项目。这种职工集资办电的做法是符合当时国家政策的，并不违规。

当时我国在“厂网合一”的电力体制下，电网公司很容易近水楼台，对自己职工持股的发电企业或机组在购电量、购电价格等方面给予照顾。这种做法为本系统职工谋取了利益，但对其他发电企业造成了很大的不公平。这样的格局运行了十几年，几大区域电网公司的“三产”企业都发展得非常之大，如山东的鲁能集团、贵州的金元集团、四川的启明星发电和启明星电力等，这些企业对下一步电力体制“厂网分开”的改革将造成实质性障碍。

由于社会各方面反响十分强烈，2003年8月，国资委根据国务院领导的指示，会同国家发展改革委和财政部紧急发出文件（国资委〔2003〕37号，以下简称“37号文件”），暂停电力系统职工投资电力企业。但之前已经发生的投资行为如何处理又成为一个大难题，因为这涉及电力系统几十万职工的切身利益。

37号文件下发后，各有关部门对12个省市进行了调研，总共开了80多场座谈会，分别听取地方政府、电力企业及职工代表的意见。2003年底，国资委起草了《关于规范电力系统职工投资发电企业的意见》初稿，并开始征求意见。

由于各方面的意见不一致，国务院拍板采纳了国资委的意见。2008年1月，以国资委、发展改革委、财政部、电监会的名义印发了《关于规范电力系统职工投资发电企业的意见》（国资委〔2008〕28号，以下简称“28号文件”），明确地市级电网企业领导班子成员和省级以上电网企业的电力调度员、财务人员、中层以上管理人员，不得直接或间接持有本省（区、市）电网覆盖范围内发电企业的股权，已持有的股权应在一年内全部予以清退或转让，发电企业可以优先回购；电网企业其他职工不得再增持范围内发电企业的股权，自愿清退或转让已持有股权的，发电企业可以优先回购。文件同时还明确，国有电力企业不得以企业名义组织各类职工的投资活动。由于涉及的企业都在国务院国资委监管的中央企业范围内，股权清退工作进行得比较顺利。

在规范电力系统职工持股取得进展的基础上，国务院国资委于2008年9月印发了《关于规范国有企业职工持股、投资的意见》（国资委〔2008〕年139号，以下简称“139号文件”），以进一步规范面上国有企业职工的投资、持股行为。

139号文件列举了可以进行职工持股探索的方向，文件明确，国有企业中已经持有上述企业股权的中层以上管理人员要在一年内转让所持股权。

国办发96号文件、60号文件，国资委78号文件、139号文件，都从不同的角度对当时的国有企业改革进行了政策性规范。国有企业改革中曾经出现的一些问题和不规范行为逐步得到了遏制和纠正，国有企业改制和国有产权转让被逐步纳入一个可控的、相对规范化的轨道。这是国务院国资委成立之后完成的一项复杂的重要工作，也是企业国有资产出资人职责集中化的一项具体成果。

中央企业的合并与重组

国务院国资委成立之前，中央企业在国务院的直接主持下，已进行了数轮大的行业性重组，方向是推进政企分开、打破行业垄断、引入市场竞争的机制。国务院国资委成立时，正式授权监管的中央企业为196户。这些中央企业的状态，朱镕基总理2002年视察中央企业工委时有一个说法：181户企业（当时中央企业工委管理负责人的企业）实际上有很多是凑起来的企业，相差很悬殊，有许多规模较小的企业。可以把这些小的企业通过改组、兼并、破产，交给现有规模较大的企业集团管理，把力量更加集中一些，把真正的大型企业管理得更好一些。朱镕基总理的判断是正确的，这实际上是日后中央企业合并、重组工作最初的开端。

196户中央企业中有一批规模很大、定位清晰的产业集团。如十大军工，三家石油公司，两家电网，五大发电集团，三家电信运营商，交通部所属的中远、中海运、中国港湾、中国路桥，铁道部所属的中铁工、中铁建、南车、北车，机械部所属的一汽、二汽、东电、哈电，冶金部所属的宝钢、鞍钢、武钢、攀钢等。这些大型企业是中央企业中的精华。

还有一些中央企业是原政府部门脱钩时捆绑组建的企业集团。当时曾有一个非正式的说法，资产不到5亿元的中央企业要下放到地方。为避免被下放，中央各部门都把直属的企业、公司、科研设计单位捆绑组建企业集团。如物资部组建的中国诚通集团、中国华星集团；商业部组建的中商集团、华孚集团；纺织部组建的华源集团、恒天集团；冶金部组建的中钢集团；化工部组建的昊华集团；轻工业部组建的中轻集团；国家建材局组建的中国非金属矿工业集团；林业部组建的中国林业集团；机械部组建的国机集团等。这些企业集团的规模都不算小，但企业内部关联非常松散，管理的难度很大。

中央企业中还有一批转制科研院所，初期超过30家。这些院所原是各工业部直属的、为全行业服务的科研或设计机构，1999年转制成为国有企业。这些转制科研院所在我国行业科技发展中都发挥过重要作用，内部也汇聚了一批行业研发、设计人才，但转制成为企业后，都面临新的问题和挑战。

中央企业中还有一些军队武警部队和党政机关不再经商办企业工作中移交出来的企业，规模、业务方向和经营状态差异很大。由于之前没有经过调整和优化，也没有经历市场竞争优胜劣汰的梳理，中央企业整体和企业内部的结构问题非常突出。

一是分布过宽、过散。除一些大型产业集团外，中央企业的业务范围非常杂乱地分布于众多领域。2004年曾做过一个统计，在国民经济95个大类行业中，中央三级以上的企业涉足86个。一些中央企业的业务布局在并不具有比较优势的中低端竞争性领域，在其他所有制企业的挤压下经营非常困难。即使在一些大型产业集团内部，也有不少非主业的子孙公司和辅业公司。在企业规模上，中央企业更是参差不齐，有资产数千亿元的企业，也有资产几亿元的企业；有员工数量超过百万人的超大型企业集团，也有百人上下的小公司。

二是功能分割。分工过细，这是计划经济的一个重要特征。在一个行业系统内部，生产和科研一般是分离的，设计和施工、内贸和外贸也是分离的；这些分离的功能由指令性计划衔接起来，维持系统整体的运转。但这些功能单一的实体作为独立企业进入市场经济后，功能不完整就成为其参与市场竞争的软肋，如一些制造企业研发能力严重不足，而一些科研院所则完全没有制造能力。

三是“集而不团”，整体竞争力不强。这种情况以政府部门打捆组建的企业集团最为突出，这种集团一般都是“先有儿子、后有老子”，“儿子”和“老子”行政级别一样。组建成集团后子孙公司各干各的、自谋生路，子孙公司之间有时还是竞争对手；集团公司层面则功能单薄，控制、协调和管理能力不足，形不成集团整体的市场竞争力。

这样的企业集团基本是一个管理层级，在国资委和下属企业之间上传下达；有些集团公司由于自身没有收入，还要向子孙公司收取管理费维持运转。即使一些主业非常集中的大型产业集团也存在类似问题。中央企业这样的结构状态表明，这个庞大的企业系统需要进行彻底的调整和重组，包括在企业之间，也包括企业内部。

调整的目标是：第一，在产业布局上，退出那些不具备比较优势的领域，向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域集中；第二，在企业布局上，要优化资源在企业间的配置，使相关的有效资源更多地向主业突出的大企业、大集团集中；第三，在企业组织结构上，要剥除冗余、补足短板，使大企业、大集团的功能配备完整，更好地适应市场竞争的要求；第四，在企业集团内部，要消除内部竞争、构建产业协同，逐步把集团公司做实，形成企业集团整体的市场竞争力。当然，这样的调整会触动原有的利益格局，面临多层次的现实阻力。

中央企业的合并与重组是国务院国资委成立后，一直在推进的重点工作之一。2003年7月，国资委召开的第一次中央企业负责人会议上，明确提出了“加大企业重组调整力度”的工作要求。2006年12月，国务院办公厅转发了国务院国资委《关于推进国有资本调整和国有企业重组的指导意见》（国发办〔2006〕97号）。这个文件提出，要进一步推进国有资本向关系国家安全和国家经济命脉的重要行业和关键领域集中，加快形成一批拥有自主知识产权和知名品牌、国际竞争力较强的优势企业。文件明确，到2010年，国务院国资委履行出资人职责的企业要调整和重组至80-100家，这主要是为了营造一种氛围，给相关企业施加压力。实际工作的推进方式则比较现实和理性，以企业之间协商一致、自愿重组为主，国务院国资委创造条件给予支持和引导。

采用这种操作方式的主要原因在于，企业重组涉及各种复杂的利益关系，面临许多潜在的障碍。例如，企业重组后，被重组企业会从国资委直接监管的中央企业名单中移出，还有企业重组后，相关企业负责人的工作往往需要调整，如果本人对新岗位不满意就会迁怨于重组工作，如果硬性推动企业重组，反弹和争议会很大，而国务院国资委并没有可以令行禁止的权威。

为使企业重组尽可能规范地推进，国务院国资委建立了一套比较严密的工作流程。一是企业间协商一致达成重组意向后，共同向国资委提交重组的意向报告；二是国资委要对重组方案进行评估，是否具有产业上的互补性，是否经过双方充分协商和领导班子集体讨论通过；三是评估通过后，帮助企业协调解决有关问题，重要的企业重组还要征求相关部门的意见；四是正式向国务院报告，在国务院批准后，由国资委确定重组的牵头单位和负责人；五是重组企业正式上报重组方案，国资委进行批复，并提出具体的工作要求；六是国资委正式向社会发布企业重组公告。

这样的操作方式比较稳妥，触发的矛盾较小、后遗症也较少，但进度不会很快。但总体上看，国资委组织推进的中央企业重组整体效果较好，社会和企业的负面反应不多。其中有一些重组案例是非常成功的。

例如，中国建材集团与中国建材院重组、中国五矿集团的系列重组，中国港湾和中国路桥的强强联合，中国铁道建筑总公司与中国土木工程公司、中国铁路工程总公司与中国海外工程总公司重组，中国新时代集团的分拆重组，中国诚通集团对困难企业的专业化重组等。

2005年，中国诚通集团成为国资委确定的国有资产经营公司试点企业。试点开始后，诚通集团努力探索创新，承担了巨大的责任和风险，先后托管、重组了陷入困境的中国寰岛集团、中国唱片总公司、中国国际企业合作公司、华诚投资管理公司、中商企业集团、中国包装总公司，承担了中国普天集团所属8家困难企业的破产工作，接受了中冶集团下属中冶纸业的重组任务，对欧洲商业开发投资管理中心进行了重整。在托管和重组的过程中，工作团队经过艰苦的努力和细致的工作，妥善安置了职工，没有出现大的不稳定事件，这是非常不容易做到的事。

中国诚通集团成功的系列化重组，推动了中央企业中的困难企业、困难的业务板块平稳有序地退出，解决了大量历史遗留问题，整理出了有效资产并重新优化配置，维护了企业和社会的稳定，取得了非常好的经济和社会效果。中国诚通集团的系列重组共清理退出了289家企业，处置不良资产105亿元，分流安置职工3.6万人，孵化出有效资产61亿元。经诚通集团处置后，中国寰岛集团的有效资产在境外成功上市，中国唱片总公司重整后移交给了对口的中央企业，欧洲商业开发投资管理中心重整完成后，成为中国企业走出去的重要公共服务平台。诚通集团的成功实践探索出了一套比较规范的、各利益相关方都认可的不良资产企业化、市场化的处置方式；在市场竞争的环境下，出现困难企业和不良资产是不可避免的，因而诚通的实践具有普遍性的意义和价值。

国务院国资委成立后，还努力推动和引导中央企业的内部重组。2004年6月，国资委下发了《关于推动中央企业清理整合所属企业，减少企业管理层次有关问题的指导意见》。所有的中央企业都不同程度地推进了内部的整合，有些企业的工作力度很大、成效也很显著。

经过这样的内部整合，中央企业内部的业务梳理取得了很大进展，子孙公司之间的内部竞争基本消除，集团公司的管控能力和资源配置能力都得到了提升。

在中央企业各自清理内部业务的基础上，国务院国资委适时引导中央企业之间的资产转移，把本企业的非主业资产移交给那些有此主业的其他中央企业经营；资产转移可以是有偿的，也可以无偿划转。如中国航空工业集团把所属房地产企业有偿转让给保利集团，保利集团把下属煤炭业务板块整体划转给中煤集团，华能集团将下属房地产业务划转给中房集团，招商局集团把下属中国招商国际旅游总公司移交给港中旅集团，等等。国务院国资委成立后，中央企业的合并重组和内部整合一直没有停止过。从企业户数上看，中央企业的数量从最初的196家下降到2012年的116家。这一持续的整合过程带来的主要变化可能体现在这样几个方面：

第一，一些困难企业和低效业务板块通过重组退出了市场，中央企业的资源进一步向重要行业和关键领域集中，整体的布局结构得到优化；第二，一些规模较小、发展前景不好的企业进入有实力的大集团，中央企业的户均资产从2003年的425亿元增加到2012年的2724亿元，实现了资源向优势企业集中的目标；第三，计划经济体制下被割裂的企业功能通过重组得到了合理的重新配置，各大企业集团的功能趋于完整，更加符合参与市场竞争的要求；第四，通过企业内部业务和组织结构的整合，原先散乱的企业内部资源配置得到了梳理和重新塑造，企业集团的内部竞争基本消除，集团公司的管控能力提升，企业的主业更加突出、集团整体的竞争力初步形成。

这些变化使中央企业的经营状态和整体面貌有了很大改善。当然，由于企业重组涉及企业内部和外部各种非常复杂的关系，几乎每一项重组都会遇到特定的阻力，有些合理的重组方案由于种种原因未能实现。出现这种情况应当也属正常。

中央企业的公众公司改革

面对数量众多、地位重要的中央国有企业，需要探索建立一个稳定、可靠的企业制度模式，以保证企业的长期稳定发展。这个方向中央早已明确，就是建立现代企业制度。

但企业的运行机制没有出现各方面所期待的变化，改革不配套、国有资产出资人问题尚未解决。没有出资人对企业经营者要求回报的压力，企业的经营行为不可能有实质性的改变。

国务院国资委成立后，国有资产出资人对企业经营者的压力初步形成，中央企业的改革和结构调整明显加快，反映出国家股东实体化和责权到位后的体制效应。引入多元化、市场化的机制势在必行，这就是国有企业的股权多元化改革。中央国有企业主要是大型企业。国资委认为，国有大型企业实现股权多元化的主导模式，应该是依托资本市场进行公众公司改革。因此，国务院国资委成立后一直在推进中央企业的改制上市工作。以往国有企业改制上市大都是部分优质资产的上市，把企业的盈利性业务拆分出来组建新公司发行股票，最极端的方式是把不同企业的优质资源捆绑成一个公司上市筹资。如1997年北京控股在香港上市，旗下捆绑了燕京啤酒、三元食品、首都机场高速、八达岭旅游、王府井百货、建国饭店等北京市属最优质的企业国有资产。

这种上市方式的主要目的是筹集资金，这个目的无可厚非、也很重要。“拨改贷”之后，国有企业失去了补充国家资本金的制度渠道，资本金不足成为国有企业普遍存在的问题，通过上市补充资本金是一个重要途径。但是，把诸多不相关的业务板块组合在一起，很难作为一个整体来运作，上市公司也不可能成为一个方向清晰的产业发展主体，这又不符合企业发展规律和要求。或者说，部分优质资产上市的方式，在补充资本金方面的意义巨大，但改革发展方面的意义有限。

国务院国资委开始探索推动中央企业的主营业务整体上市。2004年8月召开的中央企业负责人会议上，国资委第一次提出主营业务整体上市的想法：“中央企业要加快股份制改革，借助上市公司平台，实现主营业务整体上市。”

2006年12月，国资委制定了《关于推进国有资本调整和国有企业重组的指导意见》，并由国务院办公厅转发（国办发〔2006〕97号）。该文件正式提出了中央企业主营业务整体上市的工作要求：“积极支持资产或主营业务资产优良的企业实现整体上市，鼓励已经上市的国有控股公司通过增资扩股、收购资产等方式，把主营业务资产全部注入上市公司。”

由此，推进中央企业主营业务整体上市成为国务院国资委长期坚持的一项基本工作方针。这一工作方针在改革发展方面的意义重大：主营业务整体上市使上市公司成为完整的、真正的产业发展主体，也成为国有企业实现体制转换的突破口，或者说，是各方面所说的“新国企”成长的载体。在具体的工作层面上，主营业务整体上市对国有企业改革的意义主要在于：

第一，为推进主营业务整体上市，企业要对内部的各类资产和业务进行彻底整理，重组资源、把产业发展的平台搭建好，以达到资本市场和公众投资者的要求。这对于推动企业的内部整合提供了非常大的压力和动力。

第二，企业上市成为公众公司后，就处在市场监管机构和公众投资者的监督之下，而且有严格的信息披露制度。这种监督比企业国资监管机构更加广泛和专业，企业的运作不得不更加规范，否则会影响声誉，甚至会受到处罚。

第三，企业主营业务整体上市后，募集的资金集中到了股份公司——也就是产业发展主体的层面，这特别有利于改变很多国有企业资源都在下面、高层两手空空的被动局面。产业发展主体的资源整合能力更强，也有利于企业集团内部的一体化管理。

第四，企业主营业务整体上市后，随着主导产业的发展，股份公司可以通过定向增发、资产收购等方式，对非上市资产进行持续整合并逐步注入上市公司。加上主辅分离、辅业改制等措施，最终实现企业的整体上市，从而实现企业国有资产的资本化。

第五，企业变为公众公司后，企业国有资产的流动性大大增强。依托于资本市场，有进有退、有所为有所不为的布局结构调整会更加规范和便利。

概而言之，在国有企业整体尚不具备股权多元化的条件下，先使企业中最核心的产业发展主体部分率先多元化，对国有企业的整体改革具有突破性的意义。从中央企业开始，推进主营业务整体上市，成为日后全国国有企业改革的一个重要方向。

（编辑  季节）

国资委成立后的国有企业改革（续）

党的十六大与国务院国资委的组建

2002年11月，党的十六大召开，提出坚持和完善基本经济制度，深化国有资产管理体制改革的任务。

党的十六大报告明确提出：“继续调整国有经济的布局和结构，改革国有资产管理体制，是深化经济体制改革的重大任务。在坚持国家所有的

前提下，充分发挥中央和地方两个积极性。国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。”“中央政府和省、市（地）两级地方政府设立国有资产管理机构。继续探索有效的国有资产经营体制和方式。”

2003年3月，第十届全国人大批准了国务院机构改革方案，国家经贸委被撤销，原有职能分别划入其他国务院相关部门，同时决定成立国务院国有资产监督管理委员会。

2003年4月6日，国务院国资委正式挂牌成立。4月25日，国务院办公厅印发了《国务院国有资产监督管理委员会主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，即俗称的“三定方案”。明确国务院国资委是国务院直属的正部级特设机构，根据国务院授权，代表国家履行国有资产出资人职责，其监管范围是不含金融类企业的中央所属企业的国有资产。

除中组部和中纪委对53户中央重要企业主要负责人的选任、管理和查处权外，授权范围内国有企业的出资人职责基本归并到位，中国政府历史上第一次在内部实现了政资分开。这是我国国有企业改革迈出的重要一步。

国务院国资委共有555名编制（不含外派监事会），在当时各政府机构中是比较充裕的。工作人员由四个方面组合而成：原中央企业工委的全部，原国家经贸委未转入其他政府部门的司局，财政部负责国有资产管理的两个司，中组部负责国有企业领导人员管理的半个局。这样的人员构成并不理想，相当一部分人员以往并没有真正做过经济工作，尤其是企业工作，需要逐步学习和适应。好在国务院国资委第一任主任李荣融、第一任党委书记李毅中都有长期的企业工作阅历，经验丰富，可以胜任这样的业务性质。

国资委组建时设立了18个业务司局，这样的机构设置基本体现了国务院国资委的职责定位，也反映了参与组建各方的现实平衡。2003年10月，国务院办公厅印发通知，公布了纳入国务院国资委履行出资人职责的189户中央企业的名单，后来又增加到196户。

2003年5月，国务院国资委与国务院法制办共同起草通过《企业国有资产监督管理暂行条例》，并以国务院第378号令的形式正式发布实施。这个文件明确了企业国有资产管理体制的基本框架：

一是在坚持国有资产由国家统一所有的前提下，由中央人民政府和地方人民政府分别代表国家履行出资人职责；二是明确要求在国务院、省级、地市级人民政府设立专门的国有资产监督管理机构，根据同级人民政府授权，依法履行出资人职责，并按照“权利、义务和责任相统一，管资产与管人、管事相结合”的原则，规定了国有资产监督管理机构的职责和任务；三是明确要求各级人民政府实行政资分开，国有资产监督管理机构不行使政府的社会公共管理职责，政府其他部门、机构不履行企业国有资产出资人职责；四是所出资企业及其投资设立的企业享有有关法律、行政法规规定的企业经营自主权，国有资产监督管理机构除履行出资人职责外，不得干预企业的生产经营活动；等等。这个暂行条例以行政法规的形式，为开展企业国有资产监督管理工作提供了法律依据，国务院国资委开始步入正常运作时期。

外界一般认为，国务院国资委是一个权力很大的机构。但实际上，国资委面对的首先是挑战，而不是权力。

第一，国有资产出资人业务性质的挑战。对国有企业进行出资人管理在中国是全新的实践。以往政府部门对国有企业都是基于报告和审批制度的行政管理，出资人代表机构的职责没有可借鉴的经验。对出资人监管企业、包括指导国有企业的改革，是一项专业性要求很高的工作。国资委的工作人员大都是党政机关干部出身，对企业运作的了解非常有限，能否适应是一个很大的问题。出资人职责集中对开展工作是好事，但如果定位不准、监管不当，矛盾会表现得更加突出。

第二，国有企业改革继续深化的挑战。2003年之前，国有企业改革的主要进展是在“退”的方面，而且是在竞争失利形势下的被动退却，国有体制下的大企业的改革发展问题并未解决。尤其是中央级的国有企业，由于没有地方政府的支持，很多难题自己解决不了。自身观念和机制僵化、历史负担沉重的状态依旧。在其他所有制企业的规模和实力越来越大、市场竞争日趋激烈的大背景下，这批中央企业能不能改革好、发展好，能不能在市场竞争中站得住脚，都还有待在实践中回答。

第三，监管能力的挑战。国资委成立时归并了企业国有资产出资人的

相关职责，但并不是全部。重要的中央企业，即“53户企业”主要负责人的任免和查处权并不在国资委的职责范围内。中央企业的负责人都不是一般人物，其眼界、能力、见识、背景和行业影响力都不容小觑。这些中央企业负责人是不是认同国资委的工作、愿不愿意接受国资委的管理，对国资委的业务水平和监管能力是一个非常大的考验。

第四，责任清晰化的挑战。我国的一些政府部门有很强的“抓权”文化，这些部门的工作很难说清楚责任，也没有制度化的问责机制。在以往多头管理的格局下，国有企业改革发展得好与不好在政府层面找不到真正的责任机构，各个相关部门的压力都不大。国资委成立后，对国有企业的监管职责相对集中了，责任也随之清晰化了。如果国有企业的改革和发展状态不理想，或者出现了重大问题，国资委要承担责任。责任明确，压力非常之大。

国务院国资委组建初期的制度建设

组建国务院国资委，首先要做的工作是构建制度框架，建立企业国有资产管理的办法和政策，实现“先管起来”的目标。制度和政策设计工作以往没有人做过，企业国有资产出资人应该管什么、怎样管是全新的课题。国务院国资委为此进行了一系列基础性和探索性的制度建设。

1.清产核资，摸清家底。

从2003年9月开始，国资委在中央企业范围内组织开展了全面的清产核资工作。为规范推进这项工作，国资委制定下发了《国有企业清产核资办法》（国资委令第1号）和《中央企业清产核资工作方案》。对国有企业清产核资的范围、内容、程序、组织、要求以及相关当事主体和当事人的法律责任等，做出了明确规定。

清产核资的主要内容包括：账务清理，以保证企业账目全面、准确和真实；资产清查，对企业的各项资产进行全面的清理、核对和查实；价值重估，对企业账面价值和实际价值背离较大的主要资产进行重新估价；损溢认定，对企业申报的各项资产损溢和资金挂账进行认证；资金核实，重新核定企业实际占用的资本金数额。

到2005年1月底，中央企业清产核资工作基本完成。清产核资的结果是：截至2004年底，中央企业资产总额为9.20万亿元，负债总额为5.25万亿元，平均资产负债率为57%。这次清产核资清理出各项资产损失或不良资产3521.2亿元，占企业净资产总额的8.9%；也清理出企业账外资产和或有的潜盈资产343.4亿元。

通过清产核资，初步摸清了中央企业的家底；各中央企业的资产损失或历史包袱，按照规定，基本上予以消化处理，从而提高了企业的资产质量，同时使大部分中央企业初步完成了新旧会计制度的财务过渡工作，推动了中央企业逐步建立稳健的会计核算制度，促进了中央企业内控制度的建设。

2.建立企业经营业绩考核制度。

在国资委成立之前，我国国有企业没有经营业绩考核制度。一家经营数百亿、上千亿元国有资产的大型企业，经营中连业绩考核目标要求都没有，听起来不可思议，但当时实际情况就是如此。

国务院国资委成立后，把建立企业经营业绩考核制度作为一项重要工作推进。2003年11月，国资委下发了《中央企业负责人经营业绩考核暂行办法》（国资委令第2号），明确从2004年开始对中央企业进行业绩考核工作。2003年12月，国资委与中央企业负责人逐户签订年度及任期经营业绩责任书。

经营业绩考核是一项非常复杂又很重要的工作。不同行业、不同类型企业的考核指标设定是不一样的，不但要考虑企业的现实基础，也要考虑同行业企业间的比较。考核指标对企业是一个导向，导向出了偏差，企业的发展也会出现偏差。

国资委成立初期的考核指标分为基本指标和分类指标两大类。年度基本指标选择了年度利润总额和净资产收益率，反映企业的经济效益和资产经营效率；任期基本指标选择了企业国有资产保值增值率和三年主营业务收入平均增长率，反映企业国有资产的保值增值情况和可持续发展能力；分类指标则体现了不同行业和具体企业的特点，侧重于短板考核。

对上百家情况完全不同的中央企业进行简单划一的考核，很难做到科学、公正，需要在日后不断改进和完善。但这个初创的制度毕竟使企业有了一个明确的奋斗目标，激励的作用非常明显。企业的经营目标明确后，各企业大都对指标进行了内部分解并与奖惩挂钩，从而推进了中央企业内部经营责任制的建立和企业管理水平的提高。

3.建立国有企业负责人的薪酬管理制度。

国有企业负责人的薪酬一直是一个非常敏感的话题，很少进行公开的研究和讨论，透明度很低。

由于问题过于复杂和敏感，从2003年开始，国资委做了一系列基础性工作，包括对中央企业负责人的薪酬现状进行调查摸底，对地方政府出台的相关政策进行研究，听取企业、国内外专家和咨询机构的意见。在此基础上，2004年6月，国资委发布了《中央企业负责人薪酬管理暂行办法》和《中央企业负责人薪酬管理实施细则》，由此中央企业正式开始实行年薪制。

这两个文件规定了中央企业负责人的薪酬由基薪、绩效薪金和中长期激励构成。按月发放的基薪是企业负责人的基本收入，主要根据企业的经营规模、经营管理的难度和所在地区企业的平均工资、所在行业的平均工资、本企业的平均工资等因素综合确定。绩效薪金与企业经营业绩考核结果挂钩，以基薪为基数，根据年度经营业绩考核结果确定，绩效薪金的40%要延期兑现。而中长期激励办法未能按时出台。

2004年是中央企业实行年薪制的第一年，这一年中央企业一把手的平均年薪是税前39万元。对国有企业实行年薪制是有政策依据的。1999年，党的十五届四中全会通过的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》中，对年薪制的正式说法是“可以继续探索”，全国大部分省市政府据此已经在地方国有企业中大面积实施。所以，当时国务院国资委实行年薪制并不是一个新事物，但在中央企业这个特殊的重要群体中实施确实需要些勇气。

中央企业年薪制的实行，使一度非常混乱的中央企业负责人的薪酬问题纳入了企业国资监管机构制度化的管理轨道，实现了企业负责人的收入与经营业绩考核结果挂钩，能升能降。但由于制度建设是规范的、一视同仁的，年薪制的推进过程并未遇到实质性阻力。

4.加强国有产权转让管理。

国有产权转让是一个非常敏感的话题，涉及以往国有企业改革中争议很大的国有资产流失问题。

从静态看，任何一笔企业资产都会有一个评估价格，但一般都是基于重置成本法，其陈旧贬值程度很难准确判断；国有中小企业改革中经常出现这样的情况：如果一家企业改制后经济效益很好，就会有人反映当初资产评估评低了，是国有资产流失；如果改制后企业状态不佳、又亏损了，职工群体不稳定，这是国有中小企业改革一直有很大争议的重要原因之一。

在国有企业改革和布局结构调整的过程中，国有经济要通过有进有退、有所为有所不为不断进行优化配置，国有资产的流动和调整成为常态。如果这个过程不进行规范化的管理，将给改革的推进带来非常大的争议和困难。

在深入调查研究、广泛听取各方面意见的基础上，国资委和财政部于2003年12月发布了《企业国有产权转让管理暂行办法》（国资委、财政部令第3号，（以下简称“3号令”）。

3号令是国有产权管理的一个重要的基础性文件。其侧重点在于规范程序：企业国有产权转让必须进场，阳光操作、公开进行，并要引入市场竞争的机制；在程序规范的前提下，产权的最终成交价格由市场决定。

3号令发布后，国资委在全国范围内认定了三家比较规范的产权交易机构，作为中央企业国有产权交易的平台。同时会同财政部、监察部、工商总局等部门，共同开展了企业国有产权管理的专项检查，使各地国有产权交易的进场率不断上升。

到2004年底，很多省市国有产权交易的进场率已超过90%，上海市则达到了100%。由于引入了市场竞价的机制，国有产权的实际成交价格比挂牌价格都有了不同程度的提高。在2004年之后，社会上对国有资产流失问题的反映已经开始减少，3号令为国有经济的布局结构调整和国有产权的流动重组解决了一个大的操作性难题。

5.投资规划与主业管理。

企业的投资规划与主业选择在性质上属于企业的内部事务，出资人机构要不要介入管理，采用什么样的方式、管到什么程度，在国资委内部的意见并不完全一致。

在国务院国资委组建初期，中央企业之间这方面情况的差异很大。相当一部分中央企业的产业定位并不清晰，尤其是一些由原政府部门直属企业脱钩后打捆组建的企业集团，大都存在业务方向过多、经营范围过宽的问题，集团内部子孙公司之间业务关联性不强，核心竞争力不突出；还有一些中央企业急于扩大规模，通过并购、无偿划转等方式低成本扩张、多元化发展，导致经营风险很大。

在这样的现实情况下，国有资产出资人机构确有必要进行阶段性的介入，帮助企业理清发展思路、确立和提升主业意识。

2004年11月，国务院国资委发布了《中央企业发展战略和规划管理办法（试行）》（国资委令第10号）。文件明确提出，企业发展战略和规划要符合国有经济布局和结构的战略性调整方向，突出主业，提升企业的核心竞争力。

同时，国资委公布了49家中央企业的主业。这些企业的主业确定前，国资委都与企业进行了反复的研究和协商，并达成了一致；对一些涉及业务领域较多、核心业务不够明确的企业，还组织专家进行了专题论证。中央企业的主业确定后，凡主业范围内的企业投资，国资委只对其中的重大项目进行备案管理；对企业发展规划之外的非主业投资项目和并购活动，国资委要进行核准。

国资委成立之初进行的投资规划和主业管理，实际上是对中央企业进行了一次全面的发展方向梳理，促使所有中央企业对自身的发展战略进行了一次深入的反思和研究。这项工作对日后中央企业不断优化资源配置、提高主业的核心竞争力，打下了最初的工作基础，也发挥了重要的引导性作用。

6.规范企业领导人员管理。

国务院国资委成立后，中央企业领导人员的管理格局有所调整。53户国有重要骨干企业的董事长、总经理、党组（党委）书记仍由中组部管理，副职由国务院国资委党委管理；原来由中央企业工委管理的143户中央企业的领导人员，也交由国资委党委管理。

2003年7月，国资委党委发布了《国务院国资委党委管理的企业领导人员任免工作暂行办法》，中央企业领导人员的选拔使用工作初步实现了制度化和规范化。2004年6月，国资委党委又出台了《中央企业负责人管理暂行办法》，分别从中央企业负责人的任期、职数、任职条件、考评、薪酬、监督与惩戒、培训交流、免职、辞退、退休等多方面的管理进行了比较全面的规范。

在对中央企业领导班子进行全面分析的基础上，国资委通过深入考察，提拔了一批政治素质好、业务能力强的优秀年轻干部进入中央企业的领导班子，优化了班子的年龄结构和专业结构。同时又与一些大型跨国公司合作，每年定期选派中央企业的领导人员到境外进行业务培训。

国务院国资委成立后，还积极探索国有企业经营管理者选拔方式的改革。2003年9月，国资委发布招聘公告，首次组织中国联通等6家中央企业的7个职位进行公开招聘，在社会上引起了很大反响。2004年，国资委进一步完善和规范了公开招聘的工作程序，选择了中国电子科技集团等22家中央企业的23个职位面向海内外公开招聘。在2003年至2006年的4年中，共有78家中央企业的81个高管职位进行了公开招聘。

以上是国务院国资委成立后进行的主要的制度建设。其他方面的工作还有很多，如企业国有资产监管的法规建设、加强对企业的财务监督、对企业收入分配总水平的管理、推动省市级地方国资委的组建，等等。这些工作基本是在两年中完成的，新制度研究设计好了，也实际运作了。

这一套制度体系的建立，初步搭建起我国企业国有资产监督管理最基本的框架。这一轮制度建设基本实现了对中央企业的国有资产“先管起来”的目标，授权监管的企业不致再出现重大的失控性问题，接下来就能够集中精力去解决国有企业改革和结构调整中的一些重点难点问题了。

规范各地的国有企业改革

国务院国资委成立时，由各地方政府主导的国有中小企业改革已进行了数年。这项改革是以国有经济从中小企业层面退出为目标，方向是正确的，符合国有经济有进有退、有所为有所不为的方针，有利于国有经济布局结构的优化。

但是这项改革中问题也不少，改革工作相当粗糙。原因一方面在于，地方政府“甩包袱”的意向非常明显，因此改革推进过快、过急；另一方面也在于，在对国有企业多头管理的体制格局下，没有任何一个部门能对国有企业改制的全过程负责，相关的政策不完善。在这样的大背景下，大规模的改革进程中会出现各种问题。对此社会各界反响强烈，高层领导的批示也很多。

国务院国资委成立后，企业国有资产的监管责任清晰了，规范国有企业改制的责任也随之清晰了，国务院国资委必须对全国国有企业改革的规范推进负总责。这是国资委成立后面临的又一大挑战，因为涉及的面很大，而且此前各地的改革已经形成了惯性。

国资委起草了《关于规范国有企业改制工作的意见》，并于2003年11月由国务院办公厅转发，即《国务院办公厅转发国务院国有资产监督管理委员会关于规范国有企业改制工作意见的通知》（国办发〔2003〕96号。以下简称“96号文件”）。这个文件对国有企业改制过程中的批准制度、清产核资、财务审计、资产评估、交易管理、定价管理、转让价款管理、债权人利益保护、职工合法权益保护、管理层收购10个方面做出了规定。

这些规定都非常具有针对性。但是对于问题较多的管理层收购，由于各方面的意见很不一致，文件只进行了较严格的限制：向本企业经营管理者转让国有产权的方案，要由直接持有企业国有产权的单位负责制定；企业经营管理者不得参与转让国有产权的决策、财务审计、清产核资、资产评估、底价确定等重大事项，严禁自卖自买国有产权；企业经营管理者收购国有产权的资金不得向本企业借款，不得以本企业的资产作为抵押物融资；经营管理者对企业经营业绩下降是负有责任的，不得参与收购本企业的国有产权。

96号文件是中央政府发布的第一份有关规范国有企业改制工作的政策文件，应该是企业国有资产管理职能集中行使后的一个具体成果。这个文件发布后在社会上引发了极大反响，有学者评价，这个文件对规范国有企业改制具有里程碑的意义。

2004年下半年，国资委派出了7个检查组到15个省市进行督查。一方面检查96号文件的执行情况，同时也进一步调研国有企业改革中仍需解决的突出问题，因为改革涉及的问题非常复杂，不可能一步规范到位。

2005年4月，国务院国资委和财政部联合印发了《企业国有产权向管理层转让暂行规定》（国资发〔2005〕78号，以下简称“78号文件”），对当时社会各方面争议很大的管理层收购做出了进一步的限制。

78号文件首先明确，国有中小企业可探索国有产权向管理层转让，大型国有及国有控股企业及所属从事该大型企业主营业务的重要全资或控股企业的国有产权和上市公司的国有股权，不得向管理层转让。这个文件重申并细化了96号文件对管理层收购的限制条件，同时明确：管理层应当与其他拟受让方平等竞买，产权转让公告中的受让条件不得含有为管理层设定的排他性条款；企业国有产权持有单位不得将职工安置费等从企业的净资产中抵扣，不得以各种名义压低国有产权的转让价格；同时更具体地列举了存在5种情形的企业管理层，不得受让标的企业的国有产权。至此，对管理层收购的规范基本到位。

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攻坚阶段的国有企业改革

断臂求生：国有企业改革攻坚阶段的评述

国有企业改革攻坚阶段是从1998年到2003年，即朱镕基同志任国务院总理的5年。最具标志性意义的工作是国有企业改革脱困三年两大目标（从1998年到2000年），主要工作包括：国有中小企业改革、国有企业政策性关闭破产、再就业中心建设，和针对特定行业、特定类型企业的脱困措施。这几项工作使连续多年净亏损的国有中小企业通过改制退出了国有序列，使大量亏损的国有企业通过破产方式退出了市场，准确地切断了国有企业两个最主要的亏损源，改革取得的经济效果非常明显。

1997年底，国有及国有控股工业企业净亏损的有12个省市，到2000年底全部扭亏为盈；5大亏损行业中有3个实现了扭亏，煤炭和军工行业的亏损额也有较大幅度下降。全国国有及国有控股大中型工业企业的亏损面由1997年底的39.1%下降到27.2%；1997年底6599户国有及国有控股大中型亏损企业中，有4799户通过多种途径摆脱了困境。

2000年12月27日，国家经贸委主任盛华仁同志受国务院委托向全国人大报告：“经过三年的艰苦努力，国有企业改革和脱困取得了明显成效，中央提出的三年两大目标已基本实现。”

2002年，我国国有及国有控股工业企业实现利润进一步上升到2633亿元，2004年达到了5312亿元，三年改革脱困确实使国有企业的经营状态出现了一个转折性的变化。

一些人批评三年改革脱困主要用的是行政手段，应该更多地依靠市场机制、采用市场的办法，这种批评脱离了中国的实际。中国当时处于转型期，理想化的市场机制、市场的办法当时尚不存在。我国当年既没有一个依靠市场能自动使结构调整优化的机制，也不存在一个依靠市场能顺利实现人员流动的机制，行政手段可能是在当时国情条件下能够把改革和结构调整推动起来的唯一办法。这也是中国在改革道路中如何转型、如何以政府行政手段，创造条件，构建市场机制的宝贵实践经验。

重要的是，我们用行政手段去实现的目标，符合建立社会主义市场经济体制的改革方向。这种行政手段的有效运用，大大加快了国有企业乃至整个经济体制的市场化进程。

在国有企业改革的攻坚阶段，我国国有企业改革的思路和内涵实际上发生了一个重大改变。以往国有企业改革的内涵是狭义的，主要是体制层面的改造或调整，包括企业承包经营责任制、建立现代企业制度，从改革的攻坚阶段开始，国有企业改革已开始转化成一个广义的概念，包括体制机制的改革，也包括调整结构、历史负担的化解和人员分流安置等。

这个改变是被形势倒逼出来的。1998年之前，企业承包经营责任制已经难以为继，现代企业制度试点也没有使企业的经营行为和经营状态产生实质性变化，财政体制和金融体制改革又使矛盾急剧激化。此时，国有企业已滑向全面崩溃的边缘。

这样的局面清楚地表明，只在体制层面进行调整已经不可能解决国有企业的危机，必须对国有企业存在的所有问题综合施策、进行全方位的处置，动一次“全身性”的大手术。这样的认识符合中国国有企业的实际，也非常重要和及时。

但改革思路的转变马上遇到了现实的挑战。首先是配套的体制和条件不具备。改革触及产权就涉及国有资产的管理问题，但当时多头管理下的体制责任不清晰、政策不完备，出现问题几乎不可避免；社会化的保障体制还没有建立，职工离开企业后难以保障基本生活，好似在没有安全网的情况下进行“高空作业”，非常危险，难免会引发很多社会矛盾和冲突。这些改革所需要的配套条件都不是短时间内能够创造出来的，这个阶段的改革实际上是在一边推进、一边出事、一边补漏的状态下艰难前行。

其次是改革的社会风险急剧加大。结构调整、人员流动导致的既得利益调整幅度巨大。企业破产会使职工全部下岗，国有中小企业改制退出职工也是不情愿的。这一阶段的改革对职工权益和社会稳定的冲击非常直接，各级党委和政府付出极大的努力来化解群体性事件，稳定企业和社会。

配套条件不具备、社会风险巨大，这个阶段的改革能够坚持走下去，主要得益于党中央、国务院对国有企业改革的高度重视和坚强领导，以及三年改革脱困工作营造出的社会氛围和承受力，再加上地方政府主动性和创造性的充分发挥。

一般认为，国有企业改革的攻坚阶段具有最典型的“问题导向”的特征，这的确很有道理。这一时期，党中央、国务院对改革的宏观指导与第一线的改革实践结合得非常紧密，中央对改革的要求都非常准确地指向改革中亟待解决的重大问题。

这一时期的改革也体现出一种非常值得称道的思想作风和工作作风。从中央到地方，没有人打官腔、说套话，官僚主义、形式主义基本没有市场；大家都眼睛向下，直面问题、研究问题，说真话、讲实话，扎扎实实地想办法解决问题。这个时期发布的有关国有企业改革的文件不少，但篇幅都不长、论述性的说法很少，要解决什么问题、如何解决是最主要的内容。

仅仅用“问题导向”概括这个时期的国有企业改革似乎还不够完整，应该是“问题导向”和“目标导向”相结合。在中央政府层面，对改革方向的把握非常准确，什么该做、什么不该做非常清楚。这一时期改革的各项工作在方向上基本没有出现偏差，大量具体问题的解决则大大加快了中国市场化改革的进程。

在改革的大局上目标导向，在改革的操作上问题导向，在解决问题的过程中逐步向最终的目标趋近，可能是最合理的改革方法论。

在国有企业改革的攻坚阶段，主要的、最难的工作都是由地方政府操作的。国有中小企业改革由地方政府主导，再就业中心是地方政府的创造，企业破产的操作和维稳任务由所在地党委和政府负全责，中央直属的困难企业也都下放给地方处置。

相比较而言，地方政府尤其是市县级政府直接面对企业，企业状态不好时承受的压力最大、改革的动力最强；而同时，它们的功能和手段更加完整，有能力从本地实际出发解决复杂问题。

这个阶段改革的动力机制非常清晰：财政体制和金融体制改革把地方政府逼到一个非改革不可的境地，本地国有企业的问题如果解决不好，不但影响地方经济发展，社会稳定也难以维护。试想，如果当年财政仍向国有企业发放经营性亏损补贴、银行仍会给亏损的国有企业贷款发工资，各方面还有回旋和拖延的余地，谁也不会冒着风险去推动这样破釜沉舟式的改革。这个阶段也是中央和地方在改革上互动最好的时期之一。中央政府确定改革的方向和原则，地方政府想办法解决具体问题。地方做的对，中央政府总结、推广；地方做错了，中央政府出面纠正。中央给了地方党委和政府非常大的施展空间。

基层的积极性和创造性是这一时期改革推进最重要的基础。改革中很多复杂问题处理不可能事先都想周全，相关的政策文件中也不可能有现成的规定，如果第一线的官员不敢担当、不敢作为、不去主动研究和解决问题，而是等着上面的说法，工作的状态和效果会完全不同。正因为如此，这一时期中央政府对改革工作的指导非常主动，把各地好的经验和办法总结出来，在规范化的基础上进行推广，是非常有效的改革推进方式。

同时，中央对地方也给予了最大程度的支持、信任和爱护。改革中发生的“事件”很多，但从来没有因为改革“出了事”而处理第一线的官员，往往是中央派工作组到现场，与地方政府和企业共同研究如何解决问题。“摸着石头过河”的改革必然包含试错，也需要有容错的机制；如果改革出了问题就处分下面的官员，中国的国有企业改革很可能会戛然而止，后面会是一个什么局面就很难说了。党中央、国务院的胸怀和担当给了第一线的同志信任感和安全感，让他们没有后顾之忧地投入工作。事实证明，宽松的氛围和环境最能够激发出人的潜能。

国有企业改革的攻坚阶段是我国国有企业改革进程中解决难题最多、成效最显著的阶段。在这个阶段，国有经济、国有企业的面貌和状态发生了巨大而深刻的变化。

1998年之前，国有经济的战线漫长，系统内有大量不具备体制优势的国有中小企业和严重亏损的特困企业，国有经济不堪重负、步履艰难，全社会对国有企业几乎完全失去信心。2003年之后，国有经济的战线大大缩短，而且越来越集中于能够发挥自身优势的重要行业和关键领域，国有企业的经营状态和精神面貌开始改善，政府承担的压力和负担明显减轻，各方面看到了国有经济的希望。

1998年之前，受到传统观念、现实利益和配套条件的约束，国有企业的破产、国有企业职工的流动在社会上还很难被接受，各级政府也对潜在的风险顾虑重重、不敢触碰。在2003年之后，国有企业资不抵债要破产，国有企业的职工也要进入市场合理流动，这些观念已逐渐为各方面所理解；社会观念的改变和相关配套条件的逐步具备，使国有经济的结构开始能够通过优胜劣汰的机制得到优化。

在1998年之前，由于体制僵化、观念落后、包袱沉重、亏损严重，国有企业已成为很多地方经济发展的包袱和社会稳定的隐患，各级政府“压力山大”。在2003年之后，随着观念转变、负担减轻和体制机制的改革，国有企业开始逐渐适应市场经济的环境和市场的竞争，逐步成为国家和各地经济社会发展中正面的促进因素和重要的发展主体。

这些变化对于中国的国有经济和国有企业而言，都具有“历史性转折”的意义。历史无法假设。但如果我们回顾1997年前后国有企业问题的严重程度和蔓延的速度，就会意识到，以三年改革脱困工作为标志的改革攻坚，使我们避免了由于国有企业问题集中爆发而导致的社会危机。

受惠于国企“断臂求生”式的改革，中国国有经济和国有企业的发展翻开了新的一页。历史应当记住国有企业改革攻坚阶段的贡献者：提出了国企改革、主持了国企改革，为改革承担了重大责任的朱镕基总理；在改革一线殚精竭虑、冲锋陷阵，做出了重大贡献的地方党委和政府的官员；以及千千万万为改革付出了代价、做出了牺牲的国有企业职工。虽然只有五年的时间，这个阶段的国有企业改革并不是完整的。国企改革是阶段性的，需要在下个阶段不停滞的改革中继续探索解决。

国资委成立后的国有企业改革

2003年，我国国有中小企业改革和国有困难企业的政策性关闭破产工作都进入了尾声，余下的国有企业主要是经营状态尚好的国有大型企业。从2003年开始，中国的国有企业改革进入以国有大企业改革为重点的阶段。

国务院国资委成立的体制背景

国有大企业之前所经历的改革，主要是建立现代企业制度的全国性试点。这项试点的规格很高、范围很大，从中央到地方各个层面倾注了极大的努力、寄予了很高的期望，企业层面的操作也非常认真，但未能取得实质性的预期效果。

在试点中，企业都按照《公司法》进行改制，建立董事会、监事会、经理班子等公司法人治理结构，运作方式也按《公司法》的要求进行规范。但是，由于企业国有资产出资人不明确、不到位，公司治理机构完全由企业内部人员组成，而且成员高度重合。国有资产出资人缺位使企业由内部人控制的格局依旧，没有人代表国家股东对企业提出要求、进行督导，因而企业行为没有实质性变化。经营者和监督者之间的角色转换非常困难，而且降低了工作效率。以致有一段时间有关方面曾要求国有企业撤销董事会。

对于国有大企业而言，由于改制后仍是国有或国有控股企业，仍在国有的体制框架内，政府和企业的关系就成为一个绕不过去、又非常纠结的难题。

从计划经济转向社会主义市场经济，“政企分开”是主导的方向。此前的改革在这个方向上进行了大量探索，政企不分、政府不放手，企业就难有活力；政府放手了、政企分开了，又会带来内部人控制问题，政府难以接受，因为守护国有资产是政府的责任，而且国有企业一旦出了乱子仍然要由政府来收拾残局。

国有企业经营的是国有资产，国有企业与政府的关系不可能完全切断；如果完全切断了国有企业和政府的关系，企业国有资产将成为无人管理、无人负责的“无主资产”，国有资产流失不可避免，企业本身也会出现较大问题。因此，对国有企业而言，实现政企分开的前提是政府内部的政资分开，使政府的社会公共管理职能与企业国有资产管理职能相分离，这是国有企业实现政企分开唯一可行的途径。由此，“政府和企业要分开、国有资产出资人要到位”，应该是国有企业构建政企关系唯一合理的框架。

关于国有资产管理问题，在1991年4月通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要》中，在强调继续坚持和完善企业承包经营责任制的同时就提出：加强国有资产的管理，逐步建立与社会主义有计划商品经济相适应的国有资产管理体制和管理办法。[1]

1993年11月，党的十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济若干问题的决定》明确：“对国有资产实行国家统一所有、政府分级监管、企业自主经营的体制。按照政府的社会经济管理职能和国有资产所有者职能分开的原则，积极探索国有资产管理和经营的合理形式途径。加强中央和省、自治区、直辖市两级政府专司国有资产管理的机构。”提出如此明确的要求，显然与之前国家国有资产管理局（简称国资局）的开创性工作和一些地方政府进行的探索有关。

1988年3月，第七届全国人大批准了国务院机构改革方案，建立归口财政部的国家国有资产管理局，这是中国第一个专司国有资产管理的政府职能机构。国资局最初的管理职能比较宽泛，1994年再次进行了明确：“按照建立社会主义市场经济体制的要求，国家国有资产管理局要加强国有资产的综合管理，重点是对各类企业占有、使用的国有资产进行宏观管理，配合有关部门共同进行国有资源性资产的管理工作，加强对地方国有资产管理工作的指导、监督。”

国资局成立后，在国有资产管理方面进行了大量开创性工作。一是在全国范围内组织开展清产核资，不仅包括经营性国有资产，还涵盖了资源性国有资产和行政事业单位占用的国有资产；二是研究制定了比较完整的国有资产基础管理的政策体系，包括产权管理、产权界定、产权交易、资产评估、清产核资、国有股权管理、国有资产统计等。这些方面的工作奠定了我国国有资产管理最初的基础。

由于国资局的职责定位是对企业占有、使用的国有资产进行“宏观管理”，以及当时对国有企业实际管理的既定格局所限，国资局实质上是一个国有资产管理的政策制定部门，而不是一个企业国有资产的出资人代表机构。因为“政资分开”的改革当时还没有提上日程，很多党政部门还都拥有某一方面“资”的职能。

国资局在国有资产管理政策制定方面所做的工作意义重大，但对一家具体的国有企业而言，国资局仅仅是当时可以参与管理的众多政府部门之一，而且是一个相对不太重要的部门。当时国有企业最直接的管理主体是行业主管部门，企业领导人员的选任、投资管理、薪酬分配、改革指导等职权都由其他部门掌控。在多头管理的既定格局下，国资局能够发挥的作用十分有限，这一点在国有中小企业改革时对国有资产未能进行有效管理的情况中看得很清楚。国资局一旦想发挥更积极的作用，就会与其他党政部门发生直接的摩擦和冲突；这种情况发生过多次，可能是当年国资局最为苦恼的事情。

在中央提出探索国有资产管理及经营形式的任务后，一些中心城市政府率先进行了这方面的探索。其中在全国影响较大、最为典型的是上海市和深圳市的做法。

这两个城市最初都研究构造出三个层次的国有资产管理和经营的构架：第一个层次是专司国有资产管理的行政机构，第二个层次是国有资产经营公司，第三个层次是国有独资、控股、参股企业。两个城市第一和第三个层次的差别不大，第二个层次的组建方式不一样，结果则完全不同。

深圳市于1992年、上海市于1993年分别成立了市级国有资产管理委员会，由市委、市政府的主要领导同志牵头，各有关党政部门的主要负责人参加，作为市级国有资产管理的最高机构，之下设立国资办作为常设办事机构。国资办的组建意义重大，使原由各部门分散行使的国有企业管理职能初步实现集中化和一体化，可以理解是日后市一级国资委的雏形。

上海的国有资产经营公司最初由各工业局改建。这些工业局原先就是一层管理实体，内部有一批行业人才，与下属国有企业有长期的管理关系。这种背景下的改建以及母子公司体制构造比较自然和顺利，通过进一步的调整和改革，行业特征和行政色彩逐步淡化，最终成为大型企业集团。上海的模式实际上演变成两层结构：国有资产出资人代表机构直接面对大型企业集团。

深圳是一个新兴城市，原来并没有很“实”的行业管理部门，最初的三家国有资产经营公司是由政府新建的。但公司成立后与各方面的矛盾不断，向上与市国资办在权力、责任、管理范围方面纠结不清、摩擦频发；向下对企业收权、搞审批、直接干预过多，最后不得不在2003年撤销，重新构造出两层结构。这些城市的探索，都为以后企业国有资产管理体制改革提供了宝贵的实践基础。

稽察特派员制度也是想使国有资产出资人职能到位的一种尝试。在朱镕基总理的主导下，1998年，国务院进行了一次力度很大的机构改革，冶金、机械、化工等9个国家工业部被撤销，改组为由国家经贸委管理的国家工业局，这次改革中最大的变化是国家工业局已不再具有管理企业的职能。撤销行业管理部门是我国政企分开改革迈出的重要一步，但行业管理部门撤销后对原直属企业出现了两个管理上的缺口，一是对企业负责人选任和管理的缺口，二是对企业监督的缺口。干部管理的缺口由同年成立的中央大型企业工委承接，监督管理的缺口则由同年建立的稽察特派员制度来承担。

1998年3月，第九届全国人大通过了《国务院机构改革方案》，定由国务院向国有重点大型企业派出稽察特派员，负责监督企业的资产运营和盈亏情况。稽察特派员由国务院任免，一般由部级、副部级国家工作人员担任。国务院专门设立了稽察特派员总署，工作机构设在国家人事部。稽察特派员制度在中国的国情条件下是一种力度很大、见效很快的监督方式，派出后发现并查处了一批违法违纪案件，其威慑的效果使得国有企业中的腐败问题、财务失真问题开始减少。加强监督是企业国有资产管理的一项重要职能，但仍难以涵盖企业国有资产管理职能的全部。

在2003年之前，政府对国有大企业管理最突出的特点是在政企不分基础上的多部门共管；许多党政部门都有某一方面的管理权限，有时在一个方向上还不止一个部门参与管理。

多头管理在不同时期略有差异。大致的格局是：重要企业主要负责人是组织部门选任和管理，副职早期由行业主管部门、机构改革后由中央企业工委选任；企业的基本建设投资由国家计委审批，技术改造投资由国家经贸委审批；企业国有资产管理的职能在国资局，1998年国资局撤销后由财政部直接负责；国有企业的收入分配由劳动部门管理，包括企业负责人的工资标准和企业的工资总额；国有企业改革在国家体改委撤销后由国家经贸委负责，国家计委负责行业改革和计划单列企业集团的试点工作；对国有企业的外部监督由人事部稽察特派员总署负责，中央纪检委和审计署也有很大的监督检查权力。

这种管理格局就是当年被广泛诟病的“五龙治水”“九龙治水”的格局。多头管理造成的问题是多方面的：

一是政企不分、责任不清。由于政府部门对国有企业的管理大都很具体，企业的自主权有限，企业出了问题自身要承担什么责任说不清楚；同时，由于众多部门都从不同方向在实施管理，政府层面的管理责任也说不清楚。当年一些国有大企业出了问题，国务院要求查清责任，但几乎无一能够查清真正的责任者或责任机构。

二是政策方向不一致，企业无所适从。参与管理的各个部门职责不同、价值取向差异很大，对改革的认识也不一样。各个部门都按照自己的想法进行管理。“上面多条线、下面一根针”，政策矛盾都集中到了基层；党政部门都是领导，企业听谁的、不听谁的都很为难。

三是部门协调的难度很大。对国有大企业的管理权分散配置于不同的机构，任何一个部门的权限都不能推动企业的整体工作；而部门之间又很难合作，除非高层领导出面，否则都协调不动。尤其在企业出现重大危机时，任何一个部门的权限都解决不了问题，只能把最高层推到第一线，成为运行成本极高的体制。

对于国有企业而言，政府必然要代表国家对企业行使特定权力，单方向强调“分开”，国家所有权就“虚置”了，结果只能是内部人控制。但国家所有权的体现方式需要深入研究和探索。国家所有权组织合理、行使有效率则效应就是正面的，反之效应将是负面的。因此，国家所有权如何组织好、行使好，是国有企业改革一个基本的逻辑起点，之后才谈得上企业层面的改革问题。

多部门分权管理无疑也是国家所有权行使的一种具体形式，但这种形式既不科学、也不合理，企业的自主权无法保证，国家所有权的行使没有效率，部门之间协调过程的内耗太大。如果不改变这种不科学、不合理的管理体制，国有大企业要想改革好、发展好非常困难。

政企不分、多头管理、无人负责的体制弊端显而易见，但想改变并不容易，对任何一个实权部门而言这都是个敏感话题。国有企业状态好的时候问题会非常突出，谁都希望对优质资源具有影响力。涉及部门的既有权力大家都不会主动退让，这几乎是所有行政机构一个本能的行为；即使部门的领导能从大局出发想放掉某些权力，下面也会有很大阻力。解决这种问题需要中央领导下大的决心，推动大力度的改革。

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攻坚阶段的国有企业改革

国有困难企业的政策性关闭破产

国有困难企业的政策性关闭破产工作，是从1994年由国家经贸委组织的“优化资本结构”城市试点开始起步的。最初的试点城市是18个，1996年经国务院批准扩大到58个，1997年继续扩大到111个，基本已经扩展到全国。试点范围的迅速扩大反映出改革试点政策已得到高度认同和渴求，这项艰难的探索性工作为国有企业改革脱困准备好了一把真正的“杀手锏”。

国有困难企业关闭破产是一场大规模的结构调整，最直接的目的是让资不抵债、扭亏无望的国有企业有可能通过破产机制退出市场。这个目标本身意义重大，只有让困难企业能够实现正常退出，市场竞争优胜劣汰的机制才能发挥作用，而其更深层次的价值在于，通过这种方式来化解在经济转轨中必然带来的结构性矛盾，国家的产业结构才有可能优化。这对于中国的经济体制改革来说意义更加重大。

我国的国有企业大部分是在计划经济时期建立的，即使在改革开放之后，在相当长的一段时间内也是按照计划经济的模式建设的。计划经济配置资源的出发点与市场经济完全不同，经济发展的环境也不一样。计划经济时期建设的企业转轨到市场经济后从体制和结构上不一定能适应，有些甚至难以生存。形成了经济转轨中的结构性矛盾，需进行主动、有效的调整，这是我国经济体制改革面临的最大挑战之一。国有困难企业的政策性关闭破产工作，就成为我国改革过程中最重要也是最艰难彻底的调整方式。

国有困难企业政策性关闭破产工作的正式提法为“国有企业兼并破产和职工再就业工作”。除了企业破产之外，还有企业兼并和减员增效两种方式。

当时国家之所以提倡企业兼并和减员增效两种方式，是因为社会承受能力不足，担心企业破产过于集中而影响社会的稳定，有一段时间在政策上还强调“多兼并，少破产”。因此，1997年和1998年实施的项目分布是：企业破产1031户、企业兼并2540户、减员增效1494户。但是，企业兼并和减员增效两种方式的实施效果有很大的不确定性。

减员增效企业虽然大部分减少了亏损，但真正实现了扭亏的很少，1998年实施的减员增效项目中只有5.5%的企业实现了扭亏。企业兼并有一些成功的案例，但出现的问题也很多。一些地方政府操作“拉郎配”，强令本地优质企业去兼并困难企业以享受政策，但结果往往很不理想；也有一些企业利用兼并政策盲目进行“低成本扩张”，使自身背上了沉重的包袱，甚至最终把自己拖垮。

直到1999年之后，随着再就业中心在全国城市中形成了网络，社会的承受力提升，这项工作才逐渐调整到以企业破产为主。2000年以后，企业兼并项目也不再安排了。

国有企业破产工作最大的难题，一是如何筹集改革成本，二是如何安置职工。

破产企业职工安置费用通过优先清偿给予保障，是国有企业政策性关闭破产与按1986年《破产法》依法破产的最大区别，这将解决企业破产在成本支付方面最大的一个难题。由于优先保障了职工的安置费用，企业破产后债权银行的清偿率都非常低，一般不会到5%，实际上是用银行的资金补了社会保障，国有商业银行为此付出了巨大代价。

企业破产后对下岗职工如何管理，这在工作初期也是个难题，1997年全国开始筹建再就业服务中心后，这项工作就有了一个较稳定的依托。1997年3月，国务院决定成立全国企业兼并破产和职工再就业工作领导小组，由国家经贸委为组长单位，国家体改委、财政部、劳动部、中国人民银行、国家土地局、国资局等部门组成，并邀请全国人大法工委、最高人民法院参加。全国领导小组的日常工作由国家经贸委负责。

由全国领导小组办公室在充分听取各省市意见的基础上，直接提出项目名单，送财政部和中国人民银行审核，再由中国人民银行组织相关金融机构提出意见后，报国务院批准下达。工作的重点也越来越突出，主要推进纺织、煤炭、有色、冶金、军工、制糖等困难行业国有大中型亏损企业的破产。

这样一套组织体系和计划管理方式非常必要。

当然，这种工作的组织形式和计划管理方式确实行政色彩很重，学者们也有一些批评和非议，但这种模式很可能是在当时条件下能保证工作有序推进的有效办法。

国有困难企业的政策性关闭破产，是整个国有企业改革中推进最为艰难、社会风险最大的工作。在推进过程中群体性事件频发成为这项工作一个最突出的外在特征。

企业破产引发群体性事件很难完全避免。企业破产使职工失去了工作岗位，而企业之所以要破产的原因与职工基本没有关系。尤其是一些老工业基地的大型国有企业，往往是一家人、几代人都在同一家企业工作。虽然政府为下岗职工支付了经济补偿金，但企业破产对职工切身利益的冲击实在太直接、太大了，化解群体性事件几乎成为国有企业关闭破产工作中一个标配的任务。

为缓解企业破产对社会稳定的冲击，地方政府想了各种各样的办法。一种相当普遍的做法是，以破产剩余资产首先重组一家新企业，然后安排一部分下岗职工再就业，部分地缓解一些矛盾。这种做法一开始并未得到高层的认可，但最后这种做法也被默许了，底线是再就业的职工必须转换身份、重组的企业不能仍然是国有企业，以保证新重组的企业不会再作为传统的国有企业出现第二次破产。

由于地方党委、政府要对本地的社会稳定负总责，在当地有国有企业操作破产时，政府都要组织清算组进入企业，主要是做稳定职工的工作。当时提出的口号是“无情破产，有情操作”。一旦有群体性事件发生，负责破产操作的政府部门要在第一时间组织工作组到基层做工作。工作组基本都会被下岗职工围困，多少个小时不让吃饭、不让上厕所；工作组成员打不能还手、骂不能还口，只能耐心跟群众做政策解释工作，直到警察把他们救出来；解救出来后，往往还要再次返回继续做工作，直至事态平息。很多省市工业系统负责国有企业改革的同志大都有这样不堪回首的经历。

资源枯竭矿山企业关闭破产有关问题。1998年为解决煤炭和有色金属行业的困难，中央向地方政府下放了一批中央直属企业。这些企业中有一些是资源枯竭的矿山和需要破产退出的困难企业，它们的破产是工作中的难点。

一是作为中央下放的企业，各项破产成本的支出责任往往并不十分清晰，而企业和职工都是拖不起的，工作稍有迟缓就会出事。二是其中有不少资源枯竭的矿山企业，地处偏远、缺乏社会依托，职工再就业的机会很少，处置面临一些特殊的困难。三是这些企业规模都比较大，职工人数很多，聚集程度较高，非常容易出现群体性事件。中央下放的有色金属企业中，需要破产的有198户，涉及职工61万人；1999年在国有重点煤矿中，资源已枯竭的煤矿有124处，涉及职工88万人。

为明确中央下放企业破产相关费用的支出责任，国务院于1999年5月下发了《研究辽宁部分有色金属和煤炭企业关闭破产有关问题的会议纪要》。

“33号文件”对职工安置的经费来源、离退休人员养老金拖欠、公共设施移交地方后的补偿等问题做出了比较具体的规定，划分了中央与地方的支出责任。

资源枯竭矿山的转型处置是世界各国都曾遇到过的难题。发达国家一般的做法是：制定中长期调整规划，逐步关闭矿山，多渠道安置员工；同时，投入资金、制定优惠政策，帮助当地逐步实现产业转型。这个过程一般都很长，法国关闭国内煤矿历时20年，日本关闭本国煤矿用了30年。按理说，资源枯竭矿山的关闭和企业因经营不善而破产在性质上完全不同，但当时由于没有专门制订的政策，除了国有企业政策性关闭破产之外找不到别的处置方式。

与一般的国有企业破产相比，资源枯竭的矿山企业破产的难度要大很多。本溪煤炭实业有限公司（简称本煤公司）是全国第一家实施整体破产的大型国有煤炭企业，是中央下放企业之一。本煤公司有90多年的开采历史，进入20世纪80年代后，煤矿资源逐渐枯竭，煤矿进入了衰老报废期，企业还有全民所有制在职职工1.5万人，全民离退休职工2.1万人；集体所有制在职职工1.6万人，集体离退休职工两千多人。

1999年7月，本溪煤矿公司的破产进入了法律程序，由本溪市负责操作。破产过程中出现了大量群体性事件。职工累计上访、信访达到10万人/件次，上访人员堵塞铁路15次、阻断公路28次、冲击省市两级党政机关上百次，最多时聚集了近万人。

事件发生后，国务院立即派出由国家经贸委牵头、有关部门组成的工作组到沈阳、本溪研究解决问题。工作组在现场深入研究了有关的政策问题，听取了企业和地方政府的意见，形成了《关于研究本溪煤炭实业公司破产有关问题会议纪要》，对相关政策进行了调整完善，这个纪要后来被称为“本煤政策”。这次政策调整对本煤公司破产的继续实施和事件的逐步平息起到了关键作用。

在此基础上，由中央财经领导小组办公室牵头，组织有关部门对涉及的政策问题进行了深入调研。2000年6月，出台了《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步做好资源枯竭矿山关闭破产工作的通知》，即“中办发2000年11号文件”，内容比本煤政策更加规范和全面，在职工安置政策方面有新的突破。

这些新的政策适合资源枯竭矿山企业的实际，体现了国家对这类特殊企业和职工应尽的责任。“11号文件”日后成为资源枯竭的矿山企业实施政策性破产的主要政策依据，这个文件的制订和发布对于我国解决资源枯竭矿山的实际问题具有重要意义。

2001年之后，随着相关政策不断完善、各地的操作办法不断改进，国有企业政策性关闭破产工作一直按照既定的节奏向前推进，每年都有一批国有大中型困难企业通过这种方式顺利退出了市场。2003年，由新成立的国务院国资委，继续牵头组织实施国企改革和管理工作。

此时，新的一轮金融体制改革正在酝酿，新修订的《企业破产法》已经开始征求意见，这都预示着这种特殊时期的企业退出过渡方式最终要向规范的依法破产过渡。在这样的形势下，国务院国资委经报国务院同意，开始安排编制“全国国有企业政策性关闭破产工作总体规划”。并对全国国有大中型困难企业进行一次全面的摸底，梳理出那些应该破产而未能实施的企业集中进行处理，为转向依法破产做好准备。

2006年1月，国务院办公厅转发了全国领导小组《关于进一步做好国有企业政策性关闭破产工作的意见》，即“国办发2006年3号文件”。“3号文件”高度肯定了国有企业政策性关闭破产工作所取得的成效，明确了总体规划的实施范围：共计2116户企业，涉及国有金融机构债权2272亿元，职工351万人；工作的区域重点是东北等老工业基地和中西部地区，行业重点是军工企业、资源枯竭的矿山企业和有色金属困难企业。“3号文件”明确，总体规划的实施期限为2006-2008年，2008年以后不再实施政策性关闭破产项目。

2006年8月，新修订的《中华人民共和国企业破产法》正式发布。这部法律在修订过程中借鉴了国有企业政策性关闭破产工作的实践，法律的严密程度和可操作性有了很大提高。

新的《企业破产法》在企业进入破产程序后增加了一个重整的程序，为困难企业的处置提供了更多的选择。新的《企业破产法》把破产企业对职工所欠的工资、保险费和应当支付的经济补偿金都列为破产财产清偿的第一顺序。这一改变无疑会增加债权人的损失，但对破产实施的可操作性非常重要，为日后国有困难企业进行依法破产打好了基础。

到2008年底，在国务院规定的期限内，总体规划中的2116户企业全部完成了审核工作，并开始进入破产的操作程序。

在2008年之后，国务院国资委对相关历史数据进行了汇总。从1994年18个优化资本结构城市试点开始，通过国有企业政策性关闭破产的途径，一共有5010户国有大中型困难企业退出了市场，涉及在职职工和离退休职工共984万人。

国有企业政策性关闭破产是一项在特定时期、用特定方式、帮助特定企业退出市场的专项工作，是一场规模空前、难度空前的结构调整。在国有企业改革的攻坚阶段，这项工作为实现国有企业的改革脱困目标发挥了极其重要的作用。其重大意义主要在于：

第一，突破了长期以来国有企业不能够破产的观念障碍，解决了以往国有企业因难以破产涉及的大量复杂问题，制订完善了一系列非常具体的操作性政策。由此，在国有企业中初步建立起优胜劣汰的机制。

第二，化解了大量经济转轨国家必然会产生、也必须解决的结构性矛盾，甚至与经济体制转轨并无直接关系的资源枯竭矿山、军队所办企业等问题也纳入这种方式中解决。由此，国有经济的结构得以优化。

第三，这是在国有企业改革中对社会稳定冲击最大、最为惊心动魄的工作。改革中的利益调整和社会冲突不可避免，通过各级政府的艰苦努力，中国的经济体制改革挺过了社会风险最高的阶段。

从1994年18个优化资本结构城市试点开始，到2008年总体规划执行完毕为止，这项工作有头有尾、有始有终。在14年极为艰难的推进改革过程中，面对大量复杂的具体问题、尖锐的利益冲突、多方向的博弈，相关的政策和工作方法在不断调整和完善，但始终没有放弃，并最终实现了既定的目标。这对于一直在摸着石头过河、在探索中推进的国有企业改革来说，是非常不容易做到的事。

再就业中心和社会保障制度建设

对中国的国有企业改革而言，最难的问题一直是“钱从哪里来、人往哪里去”。其中人员的分流安置问题涉及社会的稳定；国企改革和结构调整能走多快、能走多远，很大程度上取决于这个制约因素。

在国有企业三年改革脱困时期，人的问题尤为突出。当时的情况是：国有企业人浮于事非常普遍，即使经营情况尚好的企业，也有减少富余人员的迫切要求；国有中小企业改革和国有企业政策性关闭破产工作已经全面展开，大量职工下岗已不可避免；我国农村剩余劳动力正在大规模进入城市寻找工作，国有企业的富余人员、下岗职工在就业成本上完全没有竞争力；由于配套的体制建设远远不到位，企业之外缺乏一个有效的社会保障系统作为安全网。

国有企业内部的富余人员究竟占多大比例？一般估计在40%左右。几个典型企业的例子是：中石化分拆上市时股份公司进入了51万人，存续企业（非上市部分）有70万人；中石油分拆上市时股份公司有48万人，存续企业有100万人。当然，存续企业中还有非主业资产和办社会机构；但另一方面，股份公司的用工也绝非精干，这两家公司可比产品的人均产出大约为国外油公司的十分之一左右。

人员过多造成的问题首先是人工成本过高。单一员工的成本并不高，但加总的人工成本很高，很大程度上抵消了我国人工成本低的竞争优势。造成的另一个问题是企业难于管理。能进不能出，定岗定员难以做到，很多管理制度不能真正落地。因此，减少企业富余人员一直是中国国有企业改革的一个重要内容。

富余人员减员存在观念上的障碍，更大的问题在于当时在企业之外没有一个社会保障的安全网。那些年，即使一些企业通过内部改革硬化了用工机制，由于没有构建健全社会保障机制企业富余人员也只能在企业内部自行消化，而国有企业三年改革脱困正好处在我国社会保障制度转型的空档期。

在计划经济时期，我们对国有企业职工实际上有一套保障制度，但性质是单位保障制。职工的保障责任由其工作的企业来全部承担，当时的国有企业职工都是“单位人”，离开了工作单位，所有的保障都会悬空。这种单位保障制度契合计划经济时期的运行，国有企业与政府在财务上直接联通，企业的保障支出多了利润上缴就会少一些，保障支出不够政府就有责任给予补贴。

改革后国有企业进入了市场，企业自身没有了保障，政府与国有企业的财务补助关系也被切断。一个自身没有了安全保障的主体，已经不可能再为职工承担保障责任。

市场经济中的社会保障必须是社会化的。社会化的保障制度还没有建立起来。国有企业改革不得不在没有社会安全网的状态下推进，但职工分流安置不是企业自身能解决的。

面对越来越大的职工下岗压力，各地政府发挥了极大的主动性和创造性，尤其是第一批18个优化资本结构的试点城市。这些城市要率先试点国有困难企业的破产，也就要率先想办法去破解职工分流安置这个大难题。

青岛市在1995年前后在全市实施了“双优工程”，优化资本结构的试点与优化劳动力资源配置相结合。上海市探索的则是日后推广到全国的再就业服务中心。当时上海市属国有企业分流安置职工的压力非常大。作为全国最重要的老工业基地，上海市属国有企业的数量多、职工人数多，而且有相当多的劳动密集型企业，如上海国有纺织工业系统有职工55万人，国有轻工业系统有职工40万人。这两个系统的国有企业历史上贡献很大，曾经创造出众多的国内知名品牌。

1996年初，再就业中心在上海纺织控股公司和仪电控股公司率先成立。之前，上海纺织控股公司下属12家国有纺织企业准备破产，但因为职工无法安置一直不能实施；再就业中心建立后，先把职工托管出去，企业才得以进入破产程序。

对进入再就业中心的下岗职工，上海市明确不仅要“管”起来，还要想办法“流”起来，使其尽快走出中心实现再就业。为此上海市对下岗职工进行了大规模的再就业培训，帮助下岗职工提高再就业技能。上海市规定，全市各行各业需要招工的，都要先去再就业中心招聘下岗职工[1]。

由于多方面的支持和扶持政策，走出再就业中心、实现了再就业的下岗职工比重越来越高。在实际工作中，进入再就业中心实际上是一种“托底性”的安排，有了这个“底”，就可以采取更多的方式分流安置职工，如提前退休、自谋职业、停薪留职等。

对上海市建立再就业中心的成功实践，中国人民银行、国家经贸委和劳动部等部门及时进行了调研和总结并上报，受到了党中央和国务院领导的高度重视。1997年1月，党中央、国务院召开了全国再就业工作会议，会上充分肯定了上海市建立再就业中心的做法，决定在全国国有企业广泛建立下岗职工再就业中心，并明确了建立“三条保障线”的任务。

1998年5月，党中央、国务院再次召开全国国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作会议。会后，下发了《中共中央、国务院关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知》，即“中发1998年10号文件”。这个文件对再就业中心建设和相关工作提出了更加明确和具体的要求。

两次全国再就业工作会议后，各地再就业中心建设明显加快。到1998年底，全国各城市的再就业中心已经基本形成网络。

依托再就业中心平台，各地政府根据国务院的要求，结合本地实际又进行了多方面的探索，主要方向是促进下岗职工再就业。

再就业中心安置的主要是破产企业或困难企业的下岗职工。在三年改革脱困期间，一些经营状况比较好的国有大型企业也在想方设法减少企业内部的富余人员，主要方式是“内部退养”和“协议解除劳动关系”。

在依靠再就业中心分流、安置、管理下岗职工的同时，我国新的社会保障制度的建设也在加快。2001年国务院下发了《完善城镇社会保障体系试点方案的通知》，决定从当年7月起在辽宁省开始进行试点。

辽宁省的试点工作开始之后，国务院下发了一系列有关社会保障制度建设的基础性文件，涉及养老保险、失业保险、基本医疗保险、城市居民最低生活保障等多个方面，构建出新的社会保障制度体系基本的政策框架。

从2003年开始，根据国务院的统一部署，各地陆续开始撤销再就业中心。此后国有企业的下岗职工不再进入再就业中心，而是直接进入社会保障系统实现了下岗职工基本生活保障向失业保险的“并轨”。

“再就业中心”已经成为一个历史名词，但它标志着一段特殊的改革历史时期。在国有企业改革脱困任务非常紧迫的形势下，建立一个完整有效的社会保障系统无论如何也来不及。党中央、国务院肯定了地方建立再就业中心的成功经验，并在全国进行推广。这是意义重大、非常及时的决策。

在1997-2003年期间，国有企业累计有2700多万名下岗职工进入了再就业中心，得到了有效管理并保障了基本生活，其中有1850万人通过多种渠道和方式实现了再就业。作为社会保障制度临时性的替代物，再就业中心直接支持了当年的改革和结构调整，缓解了国有企业职工大规模下岗对社会稳定的冲击，为新的社会保障制度的建设赢得了宝贵的时间。

（编辑  季节）