经济导刊

新型集体化实践

严海蓉

2021-11-23 13:11:42


 

2018年夏天,我们前往西藏自治区双湖县调研嘎措乡集体经济,当地的一些干部对我们调研集体经济有些不解。我们在西藏听到有关对集体经济的成见并不罕见。农村改革以来,学术界出现了两种观点,一种是小农持久论,倡导小农户是三农发展的主体;另一种是腾笼换鸟论(或者小农消亡论),倡导农民进城、资本下乡,让专业大户和龙头企业成为农业的主体。当地基层干部认为集体经济是落后的、迟早要被淘汰的制度,有什么值得调研的呢?

我们调研发现,恰恰是集体经济让嘎措村民拥有稳健的经济、小康民生、和谐社会以及良好的生态。与单干牧户相比,在接近无人区的雪域高原上,嘎措的集体牧业既能保护生态,严格执行草场轮牧制度,又能出产更优质的畜牧品,还能开展多元兼业、自主开发多种皮毛制品、组织建筑队等。嘎措的人均可支配收入不仅远高于双湖县的其他乡镇,而且还高于西藏其他各地区的农牧民的人均水平。在社区内部,嘎措在按劳分配的基础上,照顾年老体弱者,甚至还首创了牧民养老制度。嘎措乡地处4900米高原接近无人区,依靠集体的力量,已经达到了乡村振兴的总要求:产业兴旺、乡风文明、治理有效、生活富裕。

乡村振兴的龙头不可能是分散的小农户,也不是专业大户和龙头企业。我们不能简单地指望城市化来引领乡村振兴。在社会主义新农村建设中,政府对农村基础建设投放了大量的资金,外部性输血对改变乡村面貌,尤其对改善基础设施,发挥了相当的作用。但是,仅依靠政府并不能扭转农村社区因为去组织化而带来的内生性缺失的问题。我们的调研正是希望探讨乡村振兴谁是龙头、乡村振兴如何探路这两个问题。

通过调研,我们认为,中国乡村未来可持续发展的短板是缺乏组织化、缺乏内生性。重新激活的村集体应该成为乡村社会的龙头,用村庄的新集体化解决乡村的组织化和内生性问题,乡村振兴才有基础和抓手。

乡村振兴的龙头

谁是乡村振兴的龙头?这是一个重要的政策问题。上个世纪90年代以来,面对扶贫增收的任务,地方领导往往通过行政命令安排农民的种养项目,结果却往往不如预期。地方领导责怪村干部落实不积极,村集体的干部则觉得自己要被动承担试错的责任和后果,担心遭到村民埋怨。显然,地方领导做主,却不必承担决策的责任后果,村集体干部不能决策,却要承担试错的后果,权责不统一。乡村振兴的龙头应该是村委集体。地方政府提出地方发展的战略指引,而乡村振兴的具体路径、方法和决策,需要依靠村委集体发挥责任心和能动性。

资本是否能承担乡村振兴的主体呢?“乡村振兴”战略出台后,在不少民间高端论坛一些资本很活跃,在“乡村振兴”中寻求商机。诚然,让资本唱主角是很多发展中国家振兴农业的主流思路,然而招商引资带来了很大的负面性。国际农业政策研究发现,资本化农业越来越趋向于 “采掘性”(extractivism),即农业越来越脱离传统的资源循环模式,而趋向于资源流失的模式。这样的模式也可称之为“掠夺式”。印度著名生态学家范达娜席瓦言简意赅评论了其后果:“在所谓高产的同时,整个生态系统在沉沦,生态的多功能在沉沦,每亩的营养产出在下降。在所谓高产的同时,它们把高产的成本都外部化了,比如所造成的水污染需要花费450亿美元才能清除,而这些成本由整个社会来承担。”荷兰农政学者范德普勒格指出,资本主导的农业在表面上、在短期内,可能带来了“发展”, 然而从实质上、从中长期来看,这一模式主要通过流动性和资源配置来实现资本的利益诉求,并不考虑当地的生态保护及可持续性、以及本地劳动力的安置。采掘性农业不仅导致资源的流失,而且也使得农业越来越脱离甚至排斥地方社区和文化,农业失去与社区、文化、生态维护相关的多功能性。以资本为主体,农业服务于单一的利润导向,经济价值的生产排斥了社会、文化、生态等价值的生产;农业与当地的社区、文化、生态脱嵌,导致乡村的业态与乡村社区、乡村文化不能达成有机的整体性;这样的业态模式,不仅本身缺乏可持续性,更无法带动乡村振兴。乡村振兴是多种价值振兴的统筹协调,包含产业、生态、文化、农民生计等,只有村集体能够兼顾经济、社会、文化、生态等多元价值,兼顾短期利益和长期可持续性。所以,乡村发展、乡村振兴的龙头应该是村集体;无论资本还是政府当龙头,都是错置了乡村振兴的主体。

小农生产缺乏规模化的经济效益,在市场化的环境中,必将被碾压,因此农业的资本化、企业化是必经之路。国际研究机构ETC Group的研究发现,全球小农用不到25%的资源——包括土地、水和石化能源——养活着世界70%的人口。相比而言,工业化的食物体系用至少75%的资源,仅养活了全球30%的人口,而且还产生了大量温室气体排放。小农农业体系的生态多样性是工业化农业的9倍到100倍。同时,工业化食物体系每零售1美元,全社会则需要倒贴2美元来补贴该体系的负面性,即它带来的健康和环境代价。以过去70年的表现来看,工业化食物链太耗能、太昂贵,难以持续。荷兰的农政学者范德普勒格认为,小农模式是以改善生计为目的,利用家庭和社区的劳动力,通常以生态资产的可持续利用为基础,因此小农模式具有生计取向、灵活兼业、社区互助、生态维护等多功能性。关于未来农村的前景,也有学者倡导乡村发展采取“去农化”(De-agrarianization)的策略,鼓励脱离传统的格局,重塑乡村的业态、就业结构和空间格局。这样的策略并非必须要招商引资,而是强调调整乡村的业态,带动就业结构和空间格局的改造,带动乡村发展。中国幅员辽阔,内部有丰富的差异性,因此乡村本就应该有多样化的业态布局。

中国乡村发展的制度特点和优势是什么?我国长期积累的制度特点是农村集体经济组织,我们认为这一制度特点能够发挥组织化的优势,可以超越小农作为小生产者的局限性,适度地规模经营,开发多样化业态;同时,还可以比小农更好地统筹和保护社区农业的多功能性和多元价值。这些优势在嘎措的实践中有充分的体现。

关于农村集体经济组织,习近平总书记曾有如下总结:“一是作为农村集体土地及集体资产的所有者载体,行使着集体所有的土地等生产资料的发包、管理以及集体企业经营制度的选择和经营预期的确定等重要职能;二是在目前我国农业不可能获得太多的财政补贴和工业反哺的情况下,承担着保护农业这个弱质产业的重任;三是在广泛领域内帮助政府实施多项农村社会发展计划。” 2020930日,他在联合国生物多样性峰会上发表重要讲话,指出“全球物种灭绝速度不断加快,生物多样性丧失和生态系统退化对人类生存和发展构成重大风险”,并宣布中国将于20214月召开世界生物多样性保护大会。这就意味着“生物多样性”的恢复、保护、发展将得到我国政府前所未有的重视,同时意味着生态恢复和保护也将是我国农村集体经济组织和“乡村振兴”应该承担的新的重要责任。习近平总书记指出了农村集体经济组织的多功能性,包括管理资源、统筹经济、保护农业、社会发展、生态恢复

自从上世纪80年代改革以来,全国农村实行以农户承包经营为基础的集体和农户双层经营制度。但在实际进程中,普遍忽略了农村集体经济组织的优势。农户承包经营权越来越固化,而集体经济组织的“存在感”和它统筹协调权利逐步被虚化。 “我国农村集体经济组织至今仍然是没有‘户籍’登记的‘黑孩子’”,还有待国家出台农村集体经济组织法,让集体经济组织不仅有存在感,而且能在乡村振兴中发挥制度优势。

四十年多来,农民已经出现了两极化、离散化的趋势。农村经济社会是否需要进行第二次飞跃,形成“新集体经济”?集体经济组织如何重新组织农民在市场机制下发挥作用?带着这些问题,我们在2017-2019年对新型集体化实践的8个案例进行了调研和分析,分别是:黑龙江尚志市新兴村(朝鲜族),黑龙江五常市新庄村、贵州安顺市塘约村、贵州安顺市大坝村、云南腾冲新岐村和箐口村、西藏那曲市嘎措乡(藏族)、河南洛阳市土古洞村。这些案例包含了不同的业态。除了嘎措乡是人民公社时期的集体经济在市场经济条件下的延续,其他村庄的集体化都起步于新世纪。

新型集体化实践

集体经济,今昔不同。计划经济时期,人民公社“三级所有、队为基础”,集体经济有着明确的组织架构和功能设定。今天农村组织化有待第二次飞跃,新型集体经济如何起步、如何组织群众,既是一个理论问题,也是一个实践问题。近几年,受“塘约道路”的启发,山东烟台推广党支部领办集体经济的做法,是一次突破性的、市域范围内的尝试。

我们建议,集体化概念可以适度宽松,使得“新型集体化”既有原则也能灵活,将有利于我们在实践中创新,也有利于鼓励在今天的条件下“八仙过海”。因而不必以既定的框架或者指标来划定今天的新型集体化。党的十九大报告指出,要深化农村集体产权制度改革,壮大集体经济。地方政府也想方设法增加集体自有资金。但对集体经济的理解不能止步于拥有“集体资金”。集体经济的壮大应该是多层次的推进,从资金、资产、生产资料的集体化到生产关系的集体化。为了鼓励和发现实践创新,我们建议把壮大集体经济界定为公共性不断扩大、社区粘性(团结)不断增强的过程。此处“公共性”的扩大不仅指公共品提供的增加,而是从集体自有资金到集体生产资料、到集体经济的生产关系的推进,这是公共性、集体能力从简单到丰富的扩展。新型集体化的原则在于公共性的丰富和扩大,灵活性是允许有探索的过程。从案例来看,今天的新型集体化往往发端于合作社,但又不同于市场化原则为主导的专业合作社。在怀有“初心”的带头人推动下,新型集体经济不止是一般的专业合作社,应逐步丰富其公共性内涵、扩大普惠性。农村集体经济不仅仅是部分农民增收的途径,也是乡村的多重价值、多功能性的载体,更是乡村政权稳固和乡村振兴的基础。

下面我们基于这8个案例,概括新型集体化实践的特点。

初心推动

当下全国登记的合作社有224万个,其中80%以上变为“空壳社”。有着40年基层工作经验的李昌金把合作社分为大户推动、企业推动、社会组织推动、行政推动这几种类型。其中的行政推动,主要是以项目或者任务为导向,以“政府行政命令的方式成立的合作社”。

上世纪50年代由政府为主推动的合作化运动的初心,在社会层面是防止贫富分化、追求共同富裕;在经济上是创新社会化的分工合作,提升生产力;在政治层面是建立以新的生产关系为依托的村庄共同体,巩固社会主义政权。我们调研案例中,新世纪新集体经济带头人的初心,是追求共同富裕,为乡村振兴的困局寻求新出路。

初心是中国社会主义传统保存在乡村基层土壤的种子,今天虽然稀缺,但仍然留存。新型集体化便是这些初心受到激发,发芽、成长、开花、结果的过程。在这一过程中,集体得到新的塑造,成为带动基层乡村振兴的发动机。我们调研是发掘初心推动的新型集体经济,为乡村振兴提供思路。

黑龙江新兴村是一个朝鲜族聚居的村庄,“50后”的金正浩在19岁入党时立下决心,要为村庄建设出力,恰巧他那时看了一部朝鲜电影《鲜花盛开的村庄》,金正浩立誓也把家乡建设成美好和谐、鲜花盛开的地方。时过境迁,20世纪90年代金正浩去韩国打工近7-8年,回来以后,被村民们推为党支书。2004年后赴韩国打工一度成为热潮,村里青壮年80%出国务工,年收入都有几万元。村支书金正浩看到了问题和危机:一,外出打工导致大量土地抛荒;二,不能外出打工的村民缺乏途径奔小康;三,村民缺乏村庄大局观,村容不整,只顾自己家,年轻人喝酒打牌盛行。他忧心村里的土地抛荒,思索着如何带动留守村中的人们改善生活。2007年《农民专业合作社法》出台,让金正浩找到把初心转化为实践的路径:“我们的合作社跟其他合作社不同,不是家庭办的,为自己利益的,而是以共同致富为目的的。”金正浩是被村民需要和信任的;村民对他的选择激发了他的初心。金正浩和村民这种互动可以看成是中国道路70年积累在农村的一种体现,是具有中国特色的实践。金正浩眼里看到留守村民困难,心里装着村庄发展的大局,他才能思考整体性的问题,探索新的集体化。

贵州省安顺市大坝村陈大兴是“60后”,1996年他28岁时接受了弥留之际老书记的嘱托:“党员就是要为村里好,为老百姓好,我相信你一定能够带领村民们走出贫困。”但是如何才能带领村民们走出贫困呢?在地方政府的指导下,大坝村尝试了几个种养殖项目,屡试屡败,大坝仍然是省二级贫困村。直到2012年,他被派去以坚持集体经济闻名的华西村学习,集体经济让他真正受到震撼,回来就和村两委开了一个星期的会,讨论大坝的未来发展,受到了村两委的支持。

河南土古洞村的带头人、支书郑向东也是受到集体经济实体案例的启发。1995年,郑向东到南街村考察集体经济,受到震撼。回去后,郑向东层层召开会议,组织大家讨论村庄发展道路问题。一方面,村委让7个村民小组轮流看介绍南街村的光盘,另一方面,组织村干部、党员去南街村考察学习。贵州塘约村的带头人左文学团队的初心是被2014年大洪水这样百年难遇的灾难激发的。塘约体现了中国道路,不仅有迅速的灾后重建,而且在灾后重建中选择了一条组织起来的道路:以党支部为领导核心,建立起“村社一体,合股联营”的新型集体组织。塘约的发展的确受到了政府资金的扶持,这一点成了有些人质疑“塘约道路”的主要证据。我们的调研发现,塘约的集体化实践并不是行政推动的结果。而是先有塘约村的新愚公移山,才有后来的水到渠成:如果塘约带头人自己没有组织起来的初心,没有先干起来的决心和干劲,估计难以吸引到政府的资金支持。

新的公共性

乡村振兴在实践的方向上应该是公共性的增加。现在动员农民合作,大坝的支书陈大兴说:“难。村民心散,以为承包给他的永远是他的。所谓‘金不调,银不换’。”农民普遍误解土地承包权,这样的局面来自于几十年分田到户养成的惯性。

他们是如何破局、带动群众集体化的呢?答案是推动者们甘当新愚公,创造新的公共性,付出逆市场化的努力。我们调研发现,只有提供新的公共性能量,创造“合”的条件,才能带动群众,让村民们逐步脱离“分”的惯性,创造新的集体经济。

贵州大坝村的产业是金刺梨,支书陈大兴在2008年首先自己尝试种植了20亩(300多棵)。随后十几名党员带头示范,2011年成功挂果,引来不少买家,愿意高价购买。如果按照市场化逻辑分配个人利益,获得利益者首先应该是陈大兴支书,然后是其他党员们。陈大兴和其他党员干部没有把自己试错、探路的成果,按“知识产权规则”变成自己先富起来的途径,而是让成果成为集体的公共品,与所有村民分享。在村民们有兴趣、有信心后,村两委趁热打铁召开村民大会,组织合作社。2012年完成丈量土地,全村村民大部分加入合作社,按土地分红。新的公共性为领导团队在群众中赢得了新的公信力和号召力。陈大兴对于新集体化的意义的看法体现了“集体”逆市场化的功能:

“我们村这种模式解决了收入差距的问题,因为村民有股份。以前土地是给有能力的人做,帮他做工的一边打工一边把钱花完了,赚不到什么钱。很多村是把土地流转给公司。老百姓没有分红,赚多少都是老板的。”

塘约村的干部们也是逆市场化的新愚公,为村民们奉献了第一桶金,创造了新的公共性。合作社起步的150亩莲藕项目需要筹集资金,但是当时信用社不贷款给合作社,只借贷给个人。因此塘约的村两委开会,11名干部各自认领了8万到15万不等的贷款任务,以个人的名义替合作社贷款共114万元,还这样约定:“发展起来了,就由村集体帮我们把这个钱还了;如果发展不起来,我们亏了,我们几个人打起背包外出打工,去挣钱把这个还了,自己还自己的钱,不要给老百姓拖泥带水。”这些都发生在领导部门关注和支持塘约之前。

黑龙江新兴村也是通过创造新的公共性,才能带动村民的合作。这个公共性是金正浩支书奉献的努力和技能。“我不是高级农艺师,我是农民农艺师……有什么事,给我打电话。”合作社6000亩地的技术支持都由他来承担,他免费用自己的技能服务合作社。他们的合作社与一般的合作社不一样,是普惠性的。支书是农艺师,从育种到田间管理方方面面都在行,一位屯长是农机能手,成长在人民公社时期,志愿承担合作社的农机管理服务。他们为6000亩农田无偿贡献了自己的技术和精力,他们的贡献提供了启动的能量,也保证了合作社的平稳发展。

云南新岐村的新公共性不是在市场化中形成的,所不同的是,它拒绝了政策一刀切的市场化导向。1982年包产到户时,上级指示把林地分包到户。新岐村并没有盲从,而是组织村民讨论是否要保留集体林地,最初大部分村民和部分干部赞成林地全部分给农户,而另一部分干部则认为,如果集体保留部分林地,则集体有收入,这将有助于村庄公益事业建设。村委多次召集会议,让大家充分讨论,最后70%的村民同意全村2/3的林地交给集体,1/3林地分给农户。1997年全国农村实行二轮承包时,新岐村对林地分配进行了调整,把村集体一半的林地交给各村小组,形成了村集体、村民小组、村民各占1/3的“三三制”的局面。2006年林权制度改革时,政府要求新岐村把林地全部分给农户,但是新岐村的一些老党员担心新岐村像周边村庄一样成为空壳村,失去整体发展能力,因此他们强烈要求保留集体林地。

可持续的公共性:多数参与,多重价值

某些对当下集体经济的质疑,往往诟病集体经济依靠能人,一旦失去能人,则面临“人亡政息”的前景。要看到,在市场经济的条件下,所有的市场主体都面临着生存问题。而且相对于大型企业,中小企业更难生存,这是全世界的普遍情况。中国中小商业企业协会发布报告显示,截至20177月,小微企业“存活五年以上的企业不到7%,十年以上的企业不到2%。中国民营企业平均寿命仅3.7年,中小企业平均寿命更是只有2.5年”。因此,在市场经济的条件下,市场主体的生存艰难不是集体经济本身的问题,而是所有市场主体面临的问题。不同于一般市场主体往往追求利益最大化,作为市场主体的农村集体经济,往往因为其内部的非市场性,它们或许比一般的中小型企业更有韧性、可持续性。

在我们调研的案例中,西藏嘎措乡是历时最长久、最成熟的集体经济,也最具有韧性和可持续性。上世纪80年代初,西藏农村改革后,嘎措是整个自治区唯一留存的集体经济,从80年代至今,嘎措已经经历了7任书记。嘎措的集体经济并不依赖某个具体的能人,而是形成了自身的制度特点和优势,包括:(1)以内需为主。嘎措出产的牛羊肉、酥油、酸奶等产品大约70%用于内需,而不是全盘依赖外部市场,这就增强了韧性。(2)按劳分配为主、兼顾劳动均衡,给弱势劳动力以适当的劳动照顾,共同富裕。(3)生态保护型生产,不追求产值最大化,而是追求社会最优化和生态可持续性。即便如此,因为集体的统筹发展能力远超单打独斗的农牧民,嘎措人均收入遥遥领先于西藏自治区的一般农牧民收入。嘎措这些不同于一般市场主体的措施,使得嘎措的集体经济能够很好地实现多重价值:共同富裕、社区和谐、生态保护、可持续性。如果不是上级政府统一安排搬迁,嘎措以牧业为主的集体经济仍旧可以持续下去。在新的搬迁点,嘎措正在逐步脱离传统牧业,尝试新的集体经济实践。

黑龙江新兴村以朝鲜族为主,2009年在金正浩推动下,党支部领办合作社,合作社与村财政“政企分开”,合作社覆盖6000亩的土地,有5000亩承包给40多户社员,1000亩合作社自主经营为全社创造收入。合作社还有如下的优势:(1)合作社帮助社员扩大了种植面积。合作社成立前,外出农户把土地流转到周围的村庄;合作社成立后,把全村的土地从农户手里流转回来,扩大了本村社员的种植面积。同时,合作社也避免两极分化。如2017年,合作社承包最多的农户是280亩,最少的是100亩。(2)生产上做到了“五统一分”,土地统一、技术统一、种植品种统一、农资统一、销售统一,分户经营。(3)合作社设立315亩的良种试验田,为社员提供优质廉价的种子。合作社为社员提供农机服务和农机技术培训,使得社员的生产主要依靠自家的劳动力,减少了生产开支。合作社也为全村提供了公共品,增强了“集体性”,增强了社区的粘性。

我们的调研村庄并不都是发育成熟的集体化案例。西藏嘎措、贵州大坝村、塘约村、河南的土古洞村的集体化探索力度大。嘎措已经发展出成熟的集体经济,搬迁后,业态有很大的变化,正在探索集体经济之路怎么走上新的征程。大坝村、塘约村已经有一二三产联动的思路和初步有成效的实践。土古洞村的生态农业之路以及一二三产已经打下基础,但如何拓展、联动,还在探索中。黑龙江新兴村的合作社、云南的新岐村和箐口村的集体林业都具备公共性的基础,但是,带头团队能否继续探索,未来有待跟进观察。

我们的调研案例中,也有集体化跑偏的案例,对比来看,很有借鉴意义。以黑龙江五常市新庄村为例,2003年新庄村开始大量的劳力外出,新庄村成立了村级工会,支持外出务工,也有效地协助了外出村民向雇主争取到欠薪或工伤赔偿。劳动力大规模外出务工,村支书开始反思负面效应,思考未来农业靠谁来做。合作社成立于2006年年底,目前有200多户社员,主要提供农资的统购和产品统销,也有一定的资金互助。成立合作社的初衷有建设集体经济的取向,希望通过合作社来重建集体,“集体共富、合作共赢”,但是在实际运作中,没有能够提供足够逆市场化的公共性,无法逆转很多合作社常见的几个问题:(1)合作社主要强调经济效益,没有生成多元价值,这种单一的价值生成使得合作社缺乏粘性;越是强调经济效益,社员越是“只能利益共享,难以风险共担”。(2)合作社内部存在相当的经济分化,少数人决策运营,多数人缺乏参与,也导致了普通社员“难以风险共担”。(3)合作社“统”的程度不高,公共性弱,鼓励有能力的自立门户,这样虽然减小了合作社的责任,但也减少了合作社的粘性。简言之,虽然合作社带头人有壮大集体经济的愿景,但是合作社这些年来离重建集体的目标并没有越走越近,集体性和公共性没有实质的进步。

农村集体经济是在中国社会主义建设中形成的、具有中国特色的制度。当我们把中国集体经济的制度经验放置在国际上关于“公共”(或者叫“公地”)的理论探讨时,中国经验不仅对我们探索乡村振兴之路具有重要的启示作用,也能对世界的普遍问题发挥借鉴性的作用。   (编辑  季节)



¨ 本文为中信基金会资助课题“中国大陆农村新型集体经济研究”(项目编号:A170707)的阶段性成果。

*严海蓉,中信改革发展研究院资深研究员,香港理工大学应用社会科学系副教授。

    这样的案例很多,比如,古学斌、张和清、杨锡聪. 2004. “地方国家、经济干预和农村贫困:一个中国西南村落的个案分析. 《社会学研究》110(2):79-88.

    严海蓉. 2015. “对话范达娜希瓦:农民自杀与农业系统性危机. 《南风窗》5:94-97.

丁宝寅. 2014. “重新发现小农解读《新小农阶级》. 《中国农业大学学报》31(3):154-160.

 

Van der Ploeg, Jan Douwe. 1990. Labor, Markets and Agriculture Production. London: Routledge. 

Bryceson, Deborah Fahy. “Deagrarianization and rural employment in Sub-Sahara Africa: A sectoral perspective.” World Development 24(1):97-111.

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21世纪经济报道. 2018. “应培养一些中小企业成为隐形冠军,”622日,http://epaper.21jingji.com/html/2018-06/22/content_88524.htm



 

习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上指出,“走自己的路,是党的全部理论和实践立足点,更是党百年奋斗得出的历史结论”,“我们坚持和发展中国特色社会主义,推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展,创造了中国式现代化新道路,创造了人类文明新形态”。从“走自己的路”到“中国特色社会主义”,从“中国式现代化新道路”再到“人类文明新形态”,深刻阐明了中国现代化进程的发展逻辑、本质特征和世界意义。中国共产党团结带领人民创造中国式现代化新道路的历程,是艰辛探索和不断创新的过程。中国式现代化新道路,为中国发展繁荣进步创造了重要前提,同时也为世界现代化模式多元发展贡献了中国智慧和中国方案。

在艰辛探索和不断创新中形成新的发展道路

中国式现代化是近代以来中华民族孜孜以求的梦想。以民族复兴为己任的中国共产党登上历史舞台后,就把实现现代化作为不懈奋斗的伟大目标。早在新中国成立前,党的七大明确提出,中国工人阶级的任务,不但是为着建立新民主主义的国家而斗争,而且是为着中国的工业化和农业近代化而斗争。新中国成立后,党团结带领人民进行艰辛探索和实践,开创了中国式现代化新道路。

新中国成立之初,经济基础极为薄弱,一贫如洗、百废待兴。当时的情况正如毛泽东同志指出的那样:“现在我们能造什么?能造桌子椅子,能造茶碗茶壶,能种粮食,还能磨成面粉,还能造纸,但是,一辆汽车、一架飞机、一辆坦克、一辆拖拉机都不能造。”针对这样的国情,毛泽东同志明确提出要实现国家工业化的任务,中国共产党肩负起把落后的农业大国建设成为社会主义工业化国家的历史任务。

中国工业化是从学习苏联模式起步的。在完成恢复国民经济的任务后,中国从1953年开始实施发展国民经济的第一个五年计划,确立了优先发展重工业的指导方针。随着计划经济的实施,苏联模式的缺陷也暴露出来。毛泽东同志提出要以苏联经验教训为鉴戒,独立探索适合中国国情的社会主义建设道路,进行马克思主义与中国具体实际的“第二次结合”,找出在中国怎样建设社会主义的道路。1956年,毛泽东同志在进行大量周密而系统的调查研究后,形成了对中国社会主义建设有指导意义的《论十大关系》,这标志着我们党开始探索适合中国国情的现代化道路。在社会主义建设取得进展的基础上,三届全国人大一次会议上提出了实现现代工业、现代农业、现代科学技术、现代国防四个现代化的目标。

经过新中国成立之初的20多年的奋斗,我国初步建立起独立的比较完整的工业体系和国民经济体系,从一个农业大国转变为一个初具规模的工业化国家。这个阶段对中国式现代化道路的探索,虽然经历了曲折和磨难,但仍取得了令人鼓舞的伟大成就,为改革开放后推进社会主义现代化建设提供了宝贵经验和物质基础。正如邓小平同志曾指出的,我们毕竟在工农业和科学技术方面打下了一个初步的基础,也就是说,有了一个向四个现代化前进的阵地。

1978年召开的党的十一届三中全会,开创了中国改革开放和现代化建设新的历史进程。1979年,邓小平同志在会见日本首相大平正芳时提出了“小康”的概念。他说,我们要实现的四个现代化,是中国式的四个现代化,不是像你们那样的现代化概念,而是“小康之家”。1982年,邓小平同志在党的十二大开幕词中提出,走自己的道路,建设有中国特色的社会主义,为开创中国式现代化道路指明了方向。

随着改革开放的推进,我们党更加清醒地认识到中国现代化建设的长期性和艰巨性。在科学分析国际国内形势、深刻总结历史经验教训的基础上,党对我国社会主义现代化建设进行新的部署。19878月党的十三大召开前夕,邓小平同志明确阐述了经济发展的“三步走”战略:20世纪末经过两个阶段,达到温饱和小康,下个世纪用30年到50年时间再走一步,达到中等发达国家水平。中国共产党创造性地用“小康”这一充分吸收中华优秀传统文化精髓的概念来诠释中国式现代化,提出现代化建设的发展战略,在开创中国式现代化道路上迈出了重要一步。

党的十四大明确了我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。党的十五大对经济建设第三步目标作出新的战略部署,提出21世纪第一个十年实现国民生产总值比2000年翻一番,使人民的小康生活更加宽裕,形成比较完善的社会主义市场经济体制,并确立了建党一百年和建国一百年时的奋斗目标。党的十六大进一步提出,要在本世纪头二十年,全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会,使经济更加发展、民主更加健全、科教更加进步、文化更加繁荣、社会更加和谐、人民生活更加殷实,并提出了全面建设小康社会的目标:要求在优化结构和提高效益的基础上,国内生产总值到2020年力争比2000年翻两番,综合国力和国际竞争力明显增强。党的十七大根据国内外形势发展变化,对实现全面建设小康社会目标提出新要求,提出实现人均国内生产总值到2020年比2000年翻两番的更高要求。

这个阶段,中国经济发展进入快车道。从1978年至2012年,我国国内生产总值先后超过意大利、法国、英国、德国、日本,成为世界第二大经济体。与此同时,2001年加入世界贸易组织后,中国加快融入全球经济体系,市场空间迅速拓展,对外贸易和外商投资快速增长,为经济发展提供了新动力。我国实现了从生产力相对落后到经济总量跃居世界第二的历史性突破,为开创中国式现代化新道路提供了充满活力的体制保障和快速发展的物质基础。

党的十八大以来,中国特色社会主义进入新时代。以习近平同志为核心的党中央顺应我国经济社会发展新要求和广大人民群众新期待,提出到2020年全面建成小康社会,实现国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年翻一番的奋斗目标,并赋予全面小康更高的标准、更丰富的内涵。全面建成小康社会,要建成的是惠及全体人民的小康,是城乡区域共同发展的小康,是发展更平衡、更协调、更可持续的小康,是“五位一体”全面进步的小康。

为确保全面建成小康社会目标如期实现,党中央从坚持和发展中国特色社会主义全局出发,提出“四个全面”战略布局,将全面建成小康社会置于战略布局的引领地位,把全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党作为确保实现战略目标的战略举措。党中央提出要突出抓重点、补短板、强弱项,特别是把脱贫攻坚作为重中之重,采取许多具有原创性、独特性的重大举措,打赢了人类历史上规模最大、力度最强的脱贫攻坚战,现行标准下农村贫困人口全部脱贫,困扰中华民族几千年的绝对贫困问题得到历史性解决,为全面建成小康社会奠定基础。

全面建成小康社会是中华民族伟大复兴征程上一座光辉的里程碑,也是我国社会主义现代化建设迈出的关键一步。我国经济实力、科技实力、综合国力和人民生活水平跃上了新的大台阶,成为世界第二大经济体、第一大工业国、第一大货物贸易国、第一大外汇储备国,国内生产总值超过100万亿元,人均国内生产总值超过1万美元,城镇化率超过60%,中等收入群体超过4亿人。中国全面建成小康社会,使世界上人均国内生产总值超过1万美元的人口数量翻了近一番,正在并将继续深刻改变世界的发展格局。全面建成小康社会的伟大胜利,极大鼓舞全党全国人民满怀信心地向全面建成社会主义现代化强国的第二个百年奋斗目标迈进。

中国式现代化新道路是五大文明协调发展的现代化道路

中国式现代化是社会主义现代化,是独具特色、有别于资本主义的现代化。中国共产党领导的中国式现代化始终坚持社会主义目标和方向,具有许多重要特征。习近平总书记指出,“我国现代化是人口规模巨大的现代化,是全体人民共同富裕的现代化,是物质文明和精神文明相协调的现代化,是人与自然和谐共生的现代化,是走和平发展道路的现代化”,明确阐述了中国式现代化的基本特征。

中国式现代化是人口规模巨大的现代化。中国是世界上人口规模最大的发展中国家,这样超大规模人口的国家实现现代化,在世界上没有先例可循,没有现成道路可走,必须探索现代化新道路。现代化的本质是人的现代化。中国式现代化,就是要从人口规模巨大的基本国情出发,开发人力资源,释放人口红利,在不断实现人的现代化过程中推进国家现代化。中国14亿多人口迈入现代化,将彻底改写现代化的世界版图,也将重塑世界现代化格局。

中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化。社会主义的本质是实现共同富裕。中国式现代化,就是要坚持以人民为中心的发展思想,扎实推进共同富裕,自觉主动解决地区差距、城乡差距、收入差距等问题,让发展成果更多更公平惠及全体人民,满足人民对美好生活的需要,推动人的全面发展、全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展。

中国式现代化是物质文明和精神文明相协调的现代化。现代化不仅是物质财富的积累,更是精神文明的发展。中国式现代化,就是要在发展经济、促进物质全面丰富的同时,不断加强精神文明建设,坚持社会主义核心价值体系,弘扬中华优秀传统文化,不断增强人民精神力量,实现物质文明和精神文明相互促进、相得益彰。

中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化。人与自然和谐共生的现代化是对传统现代化道路的超越,是可持续发展的现代化。中国式现代化,就是要推进经济社会发展全面绿色转型,形成绿色发展方式和生活方式,坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路,建设美丽中国,为人民创造良好生产生活环境,为全球生态安全作出贡献。

中国式现代化是走和平发展道路的现代化。走和平发展道路的现代化,改变了西方现代化模式蕴含的“扩张、掠夺”基因,创造了人类文明进步的新道路。中国式现代化,就是要坚持同世界各国合作共赢,推动建设新型国际关系,推动形成更加公正合理的全球治理体系,推动构建人类命运共同体,以中国的新发展为世界提供新机遇。

中国式现代化新道路,是党团结带领人民在探索和创新中开创的现代化新道路,既遵循现代化建设的一般规律,又具有鲜明的中国特色。中国式现代化新道路,“新”就新在,在政治上坚持中国共产党领导,发展全过程人民民主,保证人民当家作主;在经济上坚持以人民为中心的发展思想,坚持和完善社会主义基本经济制度,推动有效市场和有为政府更好结合;在文化上坚持社会主义核心价值体系,加强社会主义精神文明建设,不断增强人民精神力量;在社会发展上坚持公平正义,扎实推动共同富裕,促进人的全面发展和社会全面进步;在生态建设上推动绿色发展,构建生态文明体系,建设人与自然和谐共生的现代化。总之,中国式现代化新道路是物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展的现代化道路,是全面建成社会主义现代化强国、实现中华民族伟大复兴的必由之路。

中国式现代化新道路深刻改变世界现代化发展格局

中国式现代化新道路,不仅为中国发展繁荣进步创造了重要前提,而且改变了长期以来以西方现代化模式占主导的世界现代化格局,拓展了发展中国家走向现代化的途径,为人类发展进步贡献了中国智慧和中国方案。

一是中国式现代化新道路破除了西方现代化模式的唯一性。中国式现代化新道路,是一条立足中国实际、坚持和发展中国特色社会主义的现代化新道路。近代以来,中国的仁人志士认识到,要使中华民族自立于世界民族之林,实现民族复兴,就必须推进国家现代化。在中国共产党领导下建立新中国,确立社会主义基本制度,探索和创造中国式现代化新道路,中华民族迎来了从站起来、富起来到强起来的伟大飞跃。中国式现代化新道路取得的成功,从根本上破除了西方现代化模式的唯一性,打破了“现代化=西方化”的思维定式。中国已实现全面建成小康社会的宏伟目标,中国的面貌、中国人民的面貌发生了翻天覆地的变化,社会主义中国以更加雄伟的身姿屹立于世界东方,充分彰显了中国式现代化新道路的强大生机和活力。

二是中国式现代化新道路拓展了发展中国家走向现代化的途径。中国式现代化新道路不同于西方的现代化,是在吸收借鉴其他现代化文明成果基础上,既遵循现代化建设一般规律,又注重“走自己的路”,核心在于符合中国实际、具有中国特色。一个国家或民族选择什么样的道路走向现代化,归根结底要看这条道路是否符合自身实际,能否解决现代化建设面临的突出问题。中国用几十年时间走完了发达国家几百年走过的工业化历程,创造了世所罕见的经济快速发展奇迹和社会长期稳定奇迹,证明了中国式现代化新道路走得对、走得通。中国式现代化新道路取得的成功,展现了世界现代化模式的多样性,拓宽了发展中国家走向现代化的途径,为世界现代化模式多元发展提供了全新选择。

三是中国式现代化新道路为推动人类文明进步贡献中国智慧。中国式现代化新道路,是走和平发展道路的现代化,既传承5000多年中华文明的和平、和睦、和谐的传统,又顺应时代潮流,把握“和平与发展”的时代主题,坚持合作共赢的理念,推动构建人类命运共同体,超越了“西方中心论”“文明冲突论”和“国强必霸”“零和博弈”的思维方式,充分展现了中国式现代化为解决全球性问题、促进人类文明进步作出的贡献。基于中国式现代化新道路创造的人类文明新形态,推动世界各国超越制度与意识形态的隔阂,在交流互鉴中实现共同发展,为人类文明进步贡献中国智慧和中国方案。

    (编辑  尚鸣)



* 王一鸣,中国国际经济交流中心副理事长、央行货币政策委员会委员。


 

什么是真正的民心?老百姓现在对民生最急难愁盼的就是医疗、教育、养老以及住房问题。要把握民心,就要重视解决这些基本民生问题。党中央出台的一系列政策措施都是在保障民生。

三明医改争议的背后

   我这些年天天讲、月月讲、年年讲三明医改,但是没想到习近平总书记今年会去三明考察。为什么会感到惊讶?因为三明医改是争议非常大的一个医改。通常来说,我们以为党和国家领导人不会去这种对改革争议非常大的地方,但是习近平总书记坚定地去了。

   为什么三明医改的争议会这么大?原因就在于,改革实际是一个利益的再分配,医改会损害少数人的利益,而如果只照顾少数人的利益,就将危害大部分人的利益。所以习近平总书记在三明考察医改时说,我非常关注你们的医改,这是一种敢为人先的精神,人民至上、生命至上理念的觉悟和担当。这就是我讲的为了人民,为了民生保障。

    我们要为大多数人谋利益,那么就不能不去触动少部分人的既得利益。从2012年开始到现在,三明医改已经快10年了。2017年,习近平总书记在深改组的会议上就大力推荐三明的经验,三明医改是破除了旧的利益格局,为了大部分人的利益。所以习近平总书记说三明的医改方向是正确的,成效是明显的,要注意推广。

    中国这些年的改革很多都是先在地方实践的基础上进行的。十九大以后,我们成立了国家医保局,这其实也是三明经验的一个“国家版本”。随着国家医保局的成立,医保的集采现在已经是第五次了,真正为老百姓降低了许多的医疗费用以及耗材、器械等费用。

    我国人均预期寿命在“十三五”期间人均增长了一岁,这是了不得的成就。这是因为在“十三五”期间,国家高度重视医疗卫生事业的发展,所以财政的投入是历史最高水平,医保的增加也是历史最高水平。

    但是我们个人卫生费用支出占卫生总费用的比重,在过去的5年只降了不到一个百分点。也就是说,医疗费用上升的速度其实是超过了财政投入上升的速度以及医保上升的速度。由此老百姓的获得感并不明显,这也是为什么我们要学三明医改。最近奥运会上中国14岁天才的跳水选手全红婵得了金牌以后说,要用奖金给她母亲治病,可见我们现在还没有解决老百姓急难愁盼的问题,就是看病还是很贵。

    三明医改取得了什么成效呢?它是一个综合性的改革,能够真正将不需要的费用给控制住。三明医改后累计药品耗材支出减少了124亿元,三明全市的人均医疗费用只有1678元,是全国平均水平的一半。它的人均预期寿命是高于全国的,全国是77.3岁,三明是80岁以上。当地老百姓的满意度位于福建省的第二位。这才是真正为了人民的改革。

    我们再看一下具体数据。三明在福建省属于欠发达地区,但是它的医改走在了前面。因为我国的公立医院还是实行创收制度,医院创收的钱从哪里来?无非就是从药品、耗材、医疗检查这些项目上创收,所以医疗费用一直快速上升,药品、耗材的占比很高。三明在医改之前跟全国、福建省和其他地区也是一样的,费用快速上升,药品和耗材占比都非常高。但是改革以后,它的费用上升明显下降了,医疗费用上涨控制住了。三明市的药品和耗材的占比现在大概只有不到30%。医生有了积极性。医院医务人员的平均年薪从改革前不到4万元,达到了现在人均15.57万元,这包括了护士和医院所有的工作人员。所以它的改革是为了大部分人,不是为了少部分人。另外三明的医保从过去的亏损,现在变成节余,能够正常运行。

医改的方向和方法

    可以说,三明的医改真正是为了人民的改革,为了大多数人的改革。我觉得它的改革首先是明确改革谁、谁来改。改革是改政府、改制度、建立新的制度。尽管中国在40多年的改革开放中取得了巨大的经济成效,但是我们也不否认,当时在经济体制改革中一刀切地把医疗、卫生、教育等等都推向市场搞产业化所产生的弊端。三明是要通过医改把这个不合理的制度改掉。党和政府坚定的政治决心,就是明确医疗卫生应该是公益性的,政府应该有承担和管理公共产品的责任,要扭转把医疗改革推向市场、混同商品经济的做法,把基本医疗作为公共产品向人民提供。

    有了这样的一个政治决心以后,还要进行体制机制的改革。也就是说政府办医管医的机制不能像现在这样九龙治水,谁也管不了谁。过去我们一直在强调,医疗、医药、医保要联动,为什么联不起来?它们分布在各个不同的部门,上上下下都是不同的领导。到底谁联谁?三明进行了创新,为什么习近平总书记表扬他们敢为人先,他们在医改中真正建立了政府办医管医的体制机制,形成了实体的医改领导小组,将一切权力集中于医改领导机构,使它形成真正为人民利益而改革的一个领导机构。

    三明市的改革方法也是习近平总书记十八大以来所倡导的,就是坚持系统性、整体性、协同性。让“三医”联系起来,而且建立新的制度。它建立了很多配套措施,比如药品的集采,把药品销售环节中虚高的空间挤出来,让部分利益转给医院、给医生、给老百姓;通过药品耗材统一招标采购的制度,将医保费用集成起来使用,直接去支付医院的运行和医生的工资以及高质量的信息体系。它的改革的亮点就在于破旧立新。

    破旧立新并不容易,我是第一批去三明调研的,当时的省领导反对三明医改,说你们搞什么改革,你们这样要得罪药企、得罪大医生,你们是得不偿失的。改革是利益的再分配,必定是要得罪少数人的利益,这也就是为什么三明医改取得了巨大的成效,但是一直争议很大,所以破旧立新不是一件容易的事。三明医改把过去医院创收制度破除掉,让医院真正回归公益性,而且是一步到位,12个县的22家公立医院同时起步,一步到位建立新的制度。

    建立了新的制度以后,核心是投入机制,管理机制尤其是分配制度也要改革,他们创新了公立医院的薪酬制度,实施全员目标年薪制,年薪计算工分制,充分利用现代信息化的手段,针对医生、护士、管理人员,每个不同的岗位进行精准的考核。现在的这套考核方法,就是把医生、护士和医院所有人员的绩效数字化,然后形成了一个内部的信息化市场,可以让优秀的医生优劳优得,建立一套真正符合医生行业特点的薪酬分配制度。这样的一个分配制度才能使医生为病人的这样一个医改目标实现可持续化。

    最近,三明在深化医改中继续落实习近平总书记“健康中国”战略,建立新时代健康保障体系。他们第一步是目标明确、破旧立新,让公立医院回归公益性,公立医院是公益性的,是为人民健康服务的,建立管理制度、投入制度、运行制度、分配制度等等。第一步把公立医院回归公益性,现在一个县只有一家总医院,比如习近平总书记去沙县考察了沙县总医院,就是县里原来的人民医院、中医院以及乡镇卫生院、村卫生室包括妇幼保健院等等,全部集成为一家。这一家总医院上下联通,制度都是统一的,信息也是通畅的,实现了“八个统一”,人财物全部是统一的。医保和医院的关系就是按人头给医院打包,比如沙县30万人,这30万人的医保就打包给了这家总医院。那么卫生管理机构对医院进行考核,是不是给老百姓提供了他们需要的服务。在这样一个新的制度下,现在三明的健康共同体所有的激励机制就是去维护人民健康,促进公共卫生,做健康的宣教,去管理一些老年病人、慢性病人,让他们少得病,少得大病,节省下来的钱就是医院的。所以三明现在是患者生病越少,医院的日子越好过;也就是老百姓的健康越好,医院的日子越好过,医疗健康机制有了根本的改变。而全国一般情况还是病人越多医院的日子越好过,因为他们还是要靠病人来进行创收。三明的医院节余也是大幅度提升,去年节余了近5亿元,原因就是医院转变了机制。

改革必须以人民为中心

    从三明这样一个例子我们看到,为了人民的改革和民生的保障,它必须是在思想路线、政治路线以及组织路线、群众路线这一系列正确路线保障下,使社会主义制度优越性充分体现,建立保障人民健康这样一个新的体制机制,真正解决老百姓急难愁盼的问题。

所以,以人民为中心,就是要以保障和改善民生为重点。习近平总书记在视察三明时说,人民健康是社会主义现代化的重要标志。我们在三明经验的基础上,可以建立一个高水平的从生到死、全方位全生命周期的健康保障。这既是社会主义软实力的体现,也是我们一切发展的根本目的。

(编辑  季节)



* 李玲,中信改革发展研究院资深研究员,北京大学中国经济研究中心教授。



在乡村振兴的实践中,关于怎样实现好党对农村工作的全面领导、实现“统分结合”与壮大集体经济的问题突显出来。这是具有政治性和综合性的问题,值得关注。

实现乡村振兴,要改变弱的状态

当前,乡村振兴的难点在于“统”。需要根据习近平新发展理念,赋予统分结合新的意涵,破解农村改革中“分”强“统”弱的问题。。

我国《宪法》规定:“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。[1]统分结合是我国农村基本制度的要求,但自农村改革以来,这个问题始终没能解决好。2013年,习近平同志在全国人大参加江苏代表团讨论时指出:“改革开放从农村破题,‘大包干’是改革开放的先声。当时中央文件提出要建立统分结合的家庭承包责任制,实践的结果是,‘分’的积极性充分体现了,但‘统’怎么适应市场经济、规模经济,始终没有得到很好的解决。”[2] 在乡村振兴中,怎样加强“统”和实现“统分结合”的问题就更为突出了。

对乡村振兴中怎样实现“统”,在实践中形成了两种认识。狭义的只限于经济层面,以效率为出发点,所强调的“统”是在“分”的基础上农户通过专业合作社的联合,以实现生产的适度规模化和现代化。[3]

广义的认识认为:按照中央关于乡村振兴20字的总目标,“统”不只是指产业兴旺,在环境整治、乡风文明建设、基层治理、生态保护,以及防灾救灾等方面,都需要发挥村级组织“统”的功能。所谓“统”,是指基层党组织把村民组织起来,共同推进经济发展(包括壮大集体经济)、开展政治(村民自治、法治和德治)、文化、社会、生态建设和党的建设,形成共建共治共享的合力。这样对“统分结合”的理解,既体现了农村基本经营体制,也反映了乡村振兴中农村基本制度的新内涵,是当下农村工作中践行习近平总书记提出的把握新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局,和统筹推进“五位一体”总体布局的新要求。

在这个意义上,坚持“分”的改革是指长期坚持家庭承包制,以调动和保护农户的积极性。但同时也要看到,在市场经济条件下,在家庭承包制的基础上,农民一家一户的分散经营,缺乏共同的利益和价值,很难看到长远的、共同的利益,也很难统一到乡村振兴的方向上,发挥好农民的主体作用。仅靠把集体土地的“三权分置”、靠把农民家庭承包权的物权化、靠高度分散的市场竞争机制配置农业资源,是实现不了乡村振兴的。乡村振兴的“魂”,是把农民组织起来形成共建共治共享的合力,从而有效地发挥好主体作用。正是在这个意义上,乡村振兴离不开党领导下的“统”,在实行家庭承包制的基础上把农民组织起来,才有条件按照中央关于“五位一体”的总体布局,全面落实“产业兴旺,环境宜居,乡风文明,治理有效,生活富裕”的乡村振兴总目标。乡村振兴是从更高的层次和更丰富的内容提出了“统分结合”的要求。在已经明确了长期坚持家庭承包制的条件下,能否实现“统”成为矛盾的主要方面,成为能否实现好乡村振兴的关键。

党的领导、党的基层组织建设和壮大农村集体经济

在乡村振兴中,要把党对农村工作的全面领导、壮大农村集体经济与建立“统分结合”在体制上贯通起来,把党的基层组织建设落实在这个基础上。

习近平同志多次强调,要实现党对农村工作的全面领导。2019年,中共中央印发了《中国共产党农村基层组织工作条例》,要求村级党组织“讨论和决定本村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设”;要求“组织群众、宣传群众、凝聚群众、服务群众”;要求“巩固发展脱贫攻坚成果、防止返贫,组织发展乡村致富产业,推动农民就业创业”;要求“因地制宜推动发展壮大集体经济”;要求“村党组织书记应当通过法定程序担任村民委员会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人,村‘两委’班子成员应当交叉任职。”[4] 这些内容都体现了党对农村工作全面领导的要求,但在落实中往往遇到困难,成为乡村振兴中的难点。其原因在于:

1、实行家庭承包制以来,农村产业的经营是分散的,基层党组织缺乏通过抓产业兴旺来统领“五位一体”建设的抓手。集体经济产权制度改革以后,建立了村集体股份合作社,但多数集体经济组织因体制机制缺乏活力,缺乏经营性资源,集体经济仍然十分薄弱,没能起到“发挥好农村集体经济组织在管理集体资产、开发集体资源、发展集体经济、服务集体成员等方面功能作用”[5]

2、《农民专业合作社法》规定,合作社由农户自愿组成,自主经营,是互助性经济组织,并不要求必须由基层党组织领导。农民专业合作社不承担壮大集体经济的功能,也不负有扶贫带弱的责任。中央关于加强基层党组织对农村经济建设的领导与办好农民专业合作社,在基层工作中往往成为“两张皮”,没能在体制机制上统一起来。

3、村级党组织要承担起“巩固发展脱贫攻坚成果、防止返贫,组织发展乡村致富产业,推动农民就业创业”和“因地制宜推动发展壮大集体经济”的责任,就必须要有组织群众共同发展的平台,创建一种新的合作经济的模式,这样才能承担起农村经济中家庭承包户、农民专业生产合作社、大户、非公企业所不能承担的职能。

正因为如此,党支部领办合作社是近年来多地在实践中的创新。其中贵州毕节的做法比较系统,具有典型性:

村党组织必须领办专业生产合作社,书记任理事长,两委成员交叉任职,鼓励以土地经营权、资金、林权等入股;村集体股份合作社的集体资源资产、财政扶持资金、其他帮扶资金入集体股,占比达20%;合作社成员以农民为主,其中本村村民不低于村民总数的10%,所有建档立卡贫困户通过扶贫政策资金、土地经营权等入社,鼓励大户、企业入社,但占股比例不超过10%。这样,确保了合作社由党支部领办、农民为主体、集体股占20%比例,为防止返贫,原贫困人口全部入社,大户企业参股但不控股,形成“党支部领办集体合作社”的模式。对合作社的收益分配,规定净收入70%按股分红(村集体经济按股可分得14%的合作社收入),20%作为合作社的积累和风险基金,10%作为经营者的奖励。这样,通过党支部领办集体合作社在带领群众“抱团走市场”的同时,也带动了村集体经济,带动了贫困户。

从毕节的实践来看,只要市、县、乡镇党委高度重视,精心指导,党支部领办集体合作社就可以办起来,能组织群众更好地对接政策与科技,对接市场,有利于实现产业兴旺。

的改革基础上,通过村党支部领办集体合作社,为在经济和其他领域的,提供了极为重要的基础,表现为党组织宣传和组织群众的能力大大增加,说话有人听,带头有人跟,分散的群众感到有了奔头;集体经济的增收使村内各项公共建设更容易开展,乡村振兴的内生动力迸发。这样,党支部领办集体合作社成为加强党对农村工作全面领导、完善统分结合、壮大集体经济的突破口,同时也在乡村振兴的实践中促进了农村县、乡、村党组织的思想建设、作风建设、能力建设。

加强认识,理顺体制,制定专项政策

公有制为主体、多种所有制经济共同发展是中国特色社会主义的基本经济制度。毫不动摇巩固和发展公有制经济,毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展,是我国长期实行的方针。但是在农村改革中,长期实行家庭承包制、充分利用非公经济发展农业的要求落实得比较充分,而对发展农村集体经济的认识还存在不足,农村集体经济薄弱的局面还没有根本的改变。很显然,这种状况不利于农村基层政权的巩固,不利于实现党对农村工作的全面领导,也不利于走向共同富裕。

在长期实行家庭承包制的条件下,壮大集体经济需要做到有人负责、有主体经营、有资源可用、能持续发展、有制度可执行,几个方面缺一不可。虽然中共中央《关于稳步推进农村产权制度改革的意见》、《农村基层党组织工作条例》对集体经济组织的性质、功能、与基层党组织的关系提出了原则性的要求,明确了党支部负有因地制宜推动发展壮大集体经济的责任,但在实践中还有许多具体问题需要解决。比如,在村庄建设和集体经济发展中,活劳动(投工)能不能折股入社?怎样处理集体股份合作社发展与扶贫帮困之间的关系?在与非公经济的合作中,怎样确保党的领导与集体经济的主体性?在发展集体经济中怎样既防止村干部贪腐,又能调动经营者的积极性?集体经济组织是否有权对承包户抛荒的耕地进行复耕?类似的问题还有很多,需要在体制机制层面得到解决。壮大农村集体经济需要进一步理顺和完善体制机制。

要改变农村集体经济发展不力的状态,也需要专项政策。比如,党支部领办的集体合作社年初就必须支付流转农民的土地流转费、购买生产资料,但合作社普遍缺流动资金,申请贷款又没有抵押物。建议借鉴脱贫攻坚中小额扶贫贷款的经验,对党支部领办的集体合作社提供专项贴息贷款,支持其发展。

发展壮大村级集体经济的关键在干部。目前,村级组织运转主要靠财政转移支付。受财力限制,村级干部的职数配置很少,如贵州村干部编制,是小村3名大村4名,要管好党务、村务,又要领办集体合作社,承担发展集体经济的责任,村干部的力量就显不足。从长远看,村级干部的职数、待遇要与集体经济的发展联系起来,要把农村基层政权的稳固、把农村基层党的建设、农村基层干部队伍的育、培、用、管建立在发展壮大集体经济的基础上。

综合起来看,在乡村振兴中加强党对农村工作的全面领导,在长期实行家庭承包制基础上实行统分结合,壮大农村集体经济,既具有很强的政治性,又相互联系,已有的农村改革还没有很好地解决这个问题,需要在实践中不断总结经验,不断创新。

(编辑  碣石)



* 周建明,中信改革发展研究院资深研究员,上海社会科学院研究员。

[1] 《中华人民共和国宪法》(根据全国人大2018311日通过的宪法修正案),2018312日,新华网。

[2] 《在科学发展的道路上继续向前 创造出无愧于时代和人民的新业绩——习近平总书记参加江苏代表团审议侧记》,201339日《新华日报》第一版。

[3] 前中农办副主任、农业部副部长韩俊在《人民日报》2020811日发表的《把农民合作社办得更红火》指出:“合作社在稳定农户家庭承包经营的基础上,为成员提供农业生产经营服务,组织小农户抱团闯市场,帮助小农户克服分散经营的不足,丰富统一经营主体,提高农业经营效率,赋予双层经营体制新的内涵,给农村基本经营制度注入更加旺盛的活力指的就是这种狭义上的“统”。

[4] 《中国共产党农村基层组织工作条例》,http://www.gov.cn/xinwen/2019-01/10/content_5356764.htm

[5] 《中共中央国务院关于稳步推进农村集体经济产权制度改革的意见》,http://www.gov.cn/zhengce/2016-12/29/content_5154592.htm


 

现代化是人类自有文字以来告别传统社会的一场最伟大变革,它不仅实现了科学技术革命、社会生产力跃迁、现代经济的累积性增长,而且实现了思想革命、制度创新和社会转型。经典路径使英国与其跟随者成为现代化国家,但是后发国家仅靠移植先发国家的制度和模式却充满了曲折、挫败、血腥和动荡。正如习近平总书记所指出:“历史条件的多样性,决定了各国选择发展道路的多样性。”

中华民族的现代化在西方列强坚船利炮的轰击下开启,先后经历了西方技术和制度的移植、苏联模式的学习和效仿,最终在中国共产党领导下,将马克思主义与中国国情相结合,以实践和问题为导向,艰辛探索出一条中国式现代化道路。


现代化的道路没有唯一


现代化是人类历史上一场剧烈的社会变革

十四、十五世纪,西欧一些地区从封建分裂状态走出,形成了统一的现代民族国家,为西欧开启现代化提供了前提条件。18世纪英国出现的工业革命,将人类带向工业文明,也带来现代化对全球的冲击。到20世纪,现代化已成为不可抗拒的世界潮流。它是从一个以农业为基础、人均收入很低的社会,走向利用科学技术的都市化和工业化社会的巨大转变,而且是人类文明从农业文明向工业文明的转变。这种新型文明不仅包括经济方面的转型,也包括政治、社会、文化、价值、思想等全方位的转型。

现代化不等同于西化

现代化只有先行者和后来者,先行者输出他们的模式,后来者往往会学习、模仿先行者的模式、道路。由于西方是现代化的先行者,现代化往往被人们等同于西化,由此造成许多后来者的现代化道路遭受挫折。现代化的研究开始于20世纪50年代的美国,他们设定了一套现代化的标准,将符合这些标准的标明为现代,不符合这些标准的划归传统。以这些标准判断,只有西方社会是现代的,其他国家都是传统的。那些发展中国家只有按西方标准发展和改革才算是“现代化”,现代化更是被打上很强的意识形态标签。

现代化有不同的模式和道路

由于文化和历史传统不同,时空与环境条件不同,思想方法和解决方案不同,现代化在各国、各地区呈现出巨大的差异,形成了不同的模式和道路。一个国家或地区现代化的速率和模式基本由国内外多种因素和影响所决定。既有其独具的历史背景,依靠循序渐进地转变各种本土因素,也有外来因素对后发追赶者产生重大影响,加速改变本土因素。一个国家或地区的现代化能否取得成功,取决于它能否找到适合自己的现代化道路。本土文化与历史会影响现代化道路,但相同的文化和历史也可能形成不同的“模式”,不同的文化和历史则可能走上相似的道路。没有哪一种“模式”绝对正确或绝对“好”,也没有哪一条道路放之四海而皆准。

 

中国式现代化的内涵与扩展


在庆祝中国共产党成立100周年大会上,习近平总书记指出:“我们坚持和发展中国特色社会主义,推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展,创造了中国式现代化新道路,创造了人类文明新形态。”中国共产党取得政权后,真正开启了这个古老农业大国的现代化转型之路。

从农业国转变为工业国

1945年党的七大和1949年党的七届二中全会提出,革命胜利之后,新中国的建设目标是将中国稳步地由农业国转变为工业国,把中国建设成一个伟大的社会主义国家。毛泽东提出了“两步走”战略:第一步,通过工业化发展生产力、恢复国民经济,由半殖民地半封建经济过渡到新民主主义经济,奠定生产力基础和物质基础;第二步,社会主义因素积累到一定程度、各项条件具备之后,通过互助合作、集体化等途径实现新民主主义经济向社会主义经济的跃迁。

工业、农业、科学文化、国防四个现代化

19549月,在第一届全国人民代表大会第一次会议上,毛泽东提出准备用几个五年计划,将中国现在这样一个经济上文化上落后的国家建设成为工业化的具有高度现代文化程度的伟大国家。1954年,周恩来在《政府工作报告》中第一次明确提出,我们要建设的现代化是“强大的现代化的工业、现代化的农业、现代化的交通运输业和现代化的国防”。19572月,毛泽东在最高国务会议第十一次(扩大)会议上将科学文化纳入现代化的内涵,即将我国建设成为一个具有现代工业、现代农业和现代科学文化的社会主义国家1963年召开的第二届全国人大四次会议,号召全国各族人民“把我国建设成为一个具有现代农业、现代工业、现代国防和现代科学技术的伟大的社会主义国家”。1964年,第三届全国人大一次会议正式提出分两步实现四个现代化。1975年召开的第四届全国人大一次会议上,周恩来在《政府工作报告》中重申了分两步走方案:“第一步,用十五年时间,即在一九八○年以前,建成一个独立的比较完整的工业体系和国民经济体系;第二步,在本世纪内,全面实现农业、工业、国防和科学技术的现代化,使我国国民经济走在世界的前列。”

中国式现代化

党的十一届三中全会后,邓小平反复强调现代化关乎国家和民族的前途命运,首次提出“中国式现代化”。他指出:“我们的现代化建设,必须从中国的实际出发”“适合中国情况,走出一条中国式的现代化道路”。其一是社会主义的现代化。他指出:“中国搞现代化,只能靠社会主义,不能靠资本主义。”其二是全面的现代化,包括经济、政治、文化在内的全面现代化。党的十三大报告首次提出:“把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义现代化国家。”其三是“小康”。为此我们提出了“三步走”战略:第一步,实现国民生产总值比1980年翻一番,解决人民的温饱问题;第二步,到20世纪末,人民生活达到小康水平;第三步,到21世纪中叶,基本实现现代化。

全面协调与科学发展的现代化

随着改革开放取得显著进展,人民物质生活水平大幅提高,我国现代化的内涵更加全面且目标更高。其一是全面协调发展的现代化。不仅强调经济现代化、政治现代化和文化现代化,而且人民的思想道德、科学文化素质和社会秩序、社会风气都要搞好。其二是更高水平的全面小康。党的十五大提出:“新世纪第一个十年实现国民生产总值比2000年翻一番,使人民的小康生活更加宽裕;到建党一百年时,使国民经济更加发展,各项制度更加完善;到下世纪中叶新中国成立一百年时,基本实现现代化,建成富强民主文明的社会主义国家。党的十六大进一步重申:在本世纪头二十年,集中力量,全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会。

随着现代化建设的深入发展,社会经济发展中面临的不平衡、不协调问题逐渐凸显,以胡锦涛同志为总书记的党中央提出“坚持以人为本,树立全面、协调、可持续的发展观,促进经济社会和人的全面发展”的科学发展观。一是“五个统筹”,即统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放。二是全面建设小康社会。党的十七大提出:“继续全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化,完成时代赋予的崇高使命。”其三是坚持“两个一百年”奋斗目标。党的十七大重申:“我们已经朝着十六大确立的全面建设小康社会的目标迈出了坚实步伐,今后要继续努力奋斗,确保到二〇二〇年实现全面建成小康社会的奋斗目标。”

全面建设社会主义现代化强国

党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央根据国内国际新情况做出重大判断——中国特色社会主义进入新时代。自此,社会主义现代化被赋予新的内涵和更丰富的内容。一是提出“四化同步”。坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路,促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。二是提出现代文明形态。将生态文明建设连同经济建设、政治建设、文化建设和社会建设加入社会主义现代化建设之中,提出“富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国”目标。三是全面建成小康社会。习近平总书记提出:“到2020年国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年翻一番,全面建成惠及十几亿人口的小康社会。四是实施乡村振兴战略。党的十九大提出了新时代建设社会主义现代化强国的“新两步走”战略:第一个阶段,从2020年到2035年,在全面建成小康社会的基础上,再奋斗15年,基本实现社会主义现代化;第二个阶段,从2035年到本世纪中叶,在基本实现现代化的基础上,再奋斗15年,把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。

 

中国式现代化的动力


中国式现代化的重要动力是通过体制建构和不断的制度变革来实现一个后来者的现代化赶超。

以新民主主义制度促进农业国的转型

中国共产党将近代中国的危机归结为半殖民地半封建的社会性质,为了改变旧中国积贫积弱的状况,就必须“变更现在的殖民地、半殖民地、半封建社会的地位”。193912月,毛泽东界定了中国革命的新民主主义性质,即现时中国的资产阶级民主主义的革命,……是新式的特殊的资产阶级民主主义的革命……我们称这种革命为新民主主义的革命。中国共产党在革命胜利前后进行了新民主主义制度的建构。党的七届二中全会制定的新民主主义政策包括:没收官僚资本归人民共和国所有,建立并大力发展社会主义性质的国营经济;利用、限制私人资本主义经济;通过土地改革变地主土地所有制为农民土地所有制,引导农民逐步向合作化和集体化方向发展;实行对外贸易的统制等。通过新民主主义制度的选择与建构,我国破除了半殖民地半封建经济结构,积累了经济结构中的社会主义因素,以此为社会主义经济结构的建立奠定物质基础和条件,实现从农业国到工业国的转变。

以社会主义制度和计划经济体制推进国家工业化

新中国成立后,国民经济的迅速恢复和国际环境的变化,使以毛泽东同志为核心的党的第一代领导集体决定走自己的路、以“四个现代化”实现对发达国家的赶超,选择了重工业导向的国家工业化和加快建立国民经济体系的经济发展战略。其一是通过“三大改造”基本确立社会主义制度。毛泽东于195312月提出:从中华人民共和国成立,到社会主义改造基本完成,这是一个过渡时期。党在这个过渡时期的总路线和总任务,是要在一个相当长的时期内,逐步实现国家的社会主义工业化,并逐步实现国家对农业、对手工业和对资本主义工商业的社会主义改造。”1949-1956年,我国基本实现了对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造,拔除了几千年支撑乡土中国的制度根基,在一个经济文化比较落后的东方大国成功实现了从新民主主义到社会主义的转变,建立了社会主义制度。其二是建立社会主义计划经济体制。社会主义制度确立之后,为了尽快获取国家工业化战略所需的资本积累,中国选择了高度集中的计划经济体制来进行四个现代化建设,取缔商品和市场,制定国家计划;实行农业集体化等。社会主义计划经济体制的建立为推动国家工业化提供了体制基础。

以社会主义市场体制改革推进中国式现代化

党的十一届三中全会拉开了改革大幕,开启社会主义市场体制改革实现中国式现代化的伟大历程,中国特色社会主义制度成为推进中国式现代化的根本制度。197812月,党的十一届三中全会重新确立了解放思想、实事求是的思想路线。19829月,党的十二大提出建设有中国特色的社会主义198410月,党的十二届三中全会明确,我国将长期处于社会主义初级阶段,逐步形成了社会主义初级阶段的制度框架。其一是坚持和完善社会主义公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。其二是坚持和完善社会主义市场经济体制。党的十四大确立了社会主义市场经济体制的目标模式;党的十四届三中全会进一步提出了社会主义市场体制的基本框架;党的十五大到十六届五中全会把发展市场经济、实现经济市场化同社会主义初级阶段结合,推进社会主义市场经济体制改革取得突破性进展;党的十七大提出更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用。其三是坚持和完善按劳分配为主体的多种分配方式,允许一部分地区、一部分人先富起来,带动和帮助后富,逐步走向共同富裕。社会主义初级阶段的确立和市场经济体制改革的深化,调动了各方面、各主体的积极性,提高了资源配置效率,为推进中国式现代化提供了制度保障。

以习近平新时代中国特色社会主义制度体系构建建设社会主义现代化强国的制度根基

党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央坚持社会主义市场经济改革方向,不断推进社会主义市场经济体制的发展和完善,对社会主义所有制结构和市场经济体制关系、市场和政府关系两个基本问题做了多方面改革,明确了以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度是中国特色社会主义制度的重要支柱,是完善社会主义市场经济体制的必然要求。党的十九大确立了习近平新时代中国特色社会主义思想的指导地位,加强党对经济工作的集中统一领导,坚持以人民为中心的发展思想,坚持适应把握引领经济发展新常态,把推进供给侧结构性改革作为经济工作的主线,坚持问题导向部署经济发展新战略。以新时代中国特色社会主义和全面建成小康社会为目标,推进“五大文明”建设,创造人类文明新形态,推动社会主义现代化强国建设。

 

中国式现代化的独特性


中国式现代化进程就是一个不断认识和利用自己的特殊性抵达现代化彼岸的历程。

中国共产党的特质和作用

国家能力是一国实现现代化的必要条件。中国共产党以其非凡的组织和领导特性充当了国家现代化进程中举足轻重的角色。其一是独特的价值理念。争取民族独立、人民解放和实现国家富强、人民幸福,是近代以来中华民族面临的两大历史任务。中国共产党自成立之日起就肩负起“为中国人民谋幸福,为中华民族谋复兴”的历史使命。正是这一使命感,使中国共产党在充满荆棘的现代化征程中,克服难以想象的风险、挑战,改变了近代中国一盘散沙、四分五裂的局面。其二是独特的组织力。中国共产党通过严密的组织程序和甄别机制将社会中的优秀分子吸纳进党内,靠独特的选人和培养机制为这些成员成长和能力施展提供空间。与西方竞选政党体制不同,中国特色的政治体制保证了中国共产党在领导国家现代化和发展谋局中的核心地位。如何保证党在决策中的科学性和“确保党不变质、不变色、不变味”,成为中国共产党长期保持组织优势的关键。其三是卓越的领导力。中国共产党通过把马克思主义和中国实际相结合,通过纲领、道路、路线方针政策,以问题为导向,坚持发展是硬道理、发展为了人民,保证组织的方向定位、凝聚力和先进性,从而保持和增进推动现代化的领导力。

基于超大人口规模的中国国情

影响一国现代化成败的最大制约因素是国情。中国的现代化是在一个涵养了几千年农业文明的超大人口规模基本国情下的国家转型,如何在正视基本国情下摆脱人地关系过重的乡土黏度是中国式现代化最为繁难的问题。一方面,中国共产党历来高度重视“三农问题”,把农民问题放在稳定与发展的关键位置,尤其是将土地问题放在中国现代化的中心地位。同时,不断增加农业农村在国家投入中的比重,着力破除城乡二元体制,解决农民就业、社保、医疗、养老问题,推进城乡公共服务均等化,将乡村振兴上升为国家战略。另一方面,党利用中国独特的土地制度谋发展,努力摆脱土地对农民的束缚,促进中国式工业化城市化进程。进入新时代以来,我国着力推进以人为本的新型城镇化,不断赋予农民城市权利,促进农民的市民化,推动中国从“乡土中国”向“城乡中国”的历史性转型。

走自己的路

世界各国经验表明,简单移植西方发达国家制度和模式无法顺利实现一个国家的现代化。中国的现代化是一个寻路、探路和筑路的历程,最终走出一条中国特色社会主义的现代化道路。在革命时期,党领导中国革命多次遭遇“左倾”或者“右倾”的主观主义。19278月后,中国革命面临两条道路的选择:一条是照搬照抄俄国十月革命模式,走城市中心暴动的道路;一条是根据中国的具体国情,走“农村包围城市、武装夺取政权”的中国革命道路。以毛泽东为核心的党的第一代领导集体将马克思主义基本原理与中国具体国情相结合,走出了一条“农村包围城市、武装夺取政权”的中国革命道路。新中国成立后,如何实现社会主义革命,怎样领导国家建设,是摆在全党面前的一个全新而艰巨的任务。在借鉴苏联社会主义建设经验的同时,苏联模式的弊病和问题也逐渐显露,这加速了中国共产党人对中国自己的社会主义建设道路的探索进程,从“以苏为师”转变为“以苏为鉴”,结合中国的发展阶段和独特性,建立起完整的工业体系,为中国式现代化打下物质基础。“文革”结束后,以邓小平为主要代表的中国共产党人,深刻总结我国社会主义建设正反两方面经验,深刻洞察和把握和平与发展时代特征,准确判断中国国情,作出把党和国家工作重心转移到经济建设上来、实行改革开放的历史性决策,明确提出走自己的路、建设中国特色社会主义。进入新时代,以习近平同志为核心的党中央在重新认识社会主要矛盾的基础上,对新时代中国特色社会主义发展作出战略安排,提出以供给侧结构性改革为主线建设现代化经济体系,立足新发展阶段、贯彻新发展理念和把握新发展格局,取得脱贫攻坚战的全面胜利和全面建成小康社会的伟大历史性成就。

依靠人民、为了人民

习近平总书记指出,“江山就是人民,人民就是江山,打江山、守江山,守的是人民的心”;中国共产党干革命、搞建设、抓改革,都是依靠人民、为了人民。中国式现代化的宗旨也是依靠人民、为了人民。革命时期通过解决农民土地问题赢得人民取得了政权。建设时期依靠农民提供的积累和城市居民的低工资,保障了国家工业化战略的实施。改革时期充分发挥人民群众的智慧和力量,激发广大人民群众的创造性,创造了举世瞩目的“中国奇迹”。新时代坚持以人民为中心的发展立场,实现了消除绝对贫困和全面建成小康社会的伟大历史性成就。可以说,人民是中国式现代化的最重要主体,中国式现代化要让发展成果更多更公平地惠及全体人民,不断满足人民群众日益增长的美好生活需要。

在实现全面建成小康社会的第一个百年目标后,中国开启了建设现代化国家新征程的第二个百年目标。党的十九大对实现第二个百年奋斗目标作出分两个阶段推进的战略安排。要实现这一目标,必须坚持走自己的路,破解新征程中面临的几个现代化难题:

1.如何真正实现全面的现代化。大多数国家在现代化的进程中往往以工业化、城市化为目标和归宿,由此导致农业现代化的滞后和农民问题的无解。在新征程中,我们提出工业化、城镇化、信息化和农业现代化“四化同步”,就是要避免现代化的结构失衡困境。

我们不能走先污染后治理或将污染转嫁他人的老路,而必须走绿色发展之路,实现人与自然和谐的现代化,实施可持续发展战略,促进经济社会发展全面绿色转型。我们还要实现物质文明和精神文明协调的现代化,不仅要求物质生活水平提高,而且要求精神文化生活丰富、人人知礼节明荣辱,更加注重价值观、文化软实力和人的精神追求。

2.实现人的全面发展和共同富裕。两极分化是所有现代化国家面对的重大挑战,也是我们在现代化新征程中面对的最大难题。共同富裕是科学社会主义的基本原则和最终目标,是新时代中国特色社会主义的主要任务。在建设社会主义现代化强国新征程中,我们追求共同富裕,当然不能搞以牺牲最大多数劳动者积极性为代价的平均主义,不能搞损害人民财产和财富积累预期的再分配,不能“一刀切”地把不同人群、不同阶层的收入和财产拉平,不能搞不切实际地追求地区之间的齐步走。我们所要实现的共同富裕,其一是“富裕”,即实现人民生活质量的全面提高;其二是“共同”,即不平等程度显著缩小,城乡、区域差距显著缩小,居民收入和财产差距显著缩小,基本公共服务均等化,扩大“中等收入群体”,全体人民共享经济发展成果。

3.现代国家建构与国家治理体系和治理能力现代化。任何一个国家要建成现代化,最艰巨的任务是如何根据本国的特点完成现代国家建构。任何一个国家要成为现代化国家,都必须解决好国家公共权力的制度化问题。在建设现代化国家新征程中,如何实现中国共产党领导下的现代国家治理体系建构,是实现第二个百年目标的关键。为此,我们必须在中国共产党的领导下,不断完善中国特色社会主义制度,实现中国的现代化国家建构。

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* 刘守英,中国人民大学经济学院院长、党委书记。



 

摘要:2017年以来烟台党支部领办合作社的实践,改变了农村基层党建工作机制,创造了支持村党支部发挥作用的工作推进机制和组织体系,让党的农村工作重新回到组织农民、发动农民,发展和壮大新型集体经济上。

 

2017年开始,烟台市委组织部以“村党支部领办合作社”为抓手,创造性地将党建融入全市乡村振兴的工作实践,并在短短的三、四年内,在全市超过一半的村庄实现了这个目标。他们依靠村党支部的引领,把分散的农民群众重新组织起来,重构集体和农民之间的利益连接纽带,将个人合股、同一产业、同类产品的专业合作社,改造成为集体资产与个体资产合股运营、整合全村资源的社区合作社。组织起来、上下合力,已经成为烟台地区农村一种新的需求。

实践证明,这一整套做法非常有效,整体扭转了普遍存在的“支部弱、集体穷、群众散、产业衰”的状况。党组织有人跟了,说话有人听了,到处生机勃勃,一大批村党支部凝心聚力,带领全体村民走共富之路的典型村、示范村涌现出来了。这些可喜的变化反映了烟台为乡村振兴执着探路的勇气和耐心,也体现了烟台做法的某种优势、某种内在的潜力。

烟台经验到底是什么?为什么短期内能出现如此明显的效果?什么是支撑它破局开路背后的要因要义?未来它可能面临哪些挑战甚至是陷阱?

 

烟台经验是什么

烟台经验是在市场经济条件下,党以自己的政治和组织优势,推动村党支部走上前台,建立并统领合作社,将党建全面融入合作社产业发展、集体增收和农民共富,打造集体与群众综合利益共同体的组织行动。实践证明,它能直接贯彻党中央振兴乡村的战略意图,打通治乱治穷的最后一公里,是破解当前大部分农村地区散乱穷等问题最直接、最有效的办法。

首先,烟台经验改变了农村基层党建的工作机制。

在烟台,党建做得好不好,要看党支部在关键时刻能否站出来,带领村民一起办好合作社,发展壮大集体经济,实现村民共富、村庄和谐。这其实是一种上下结合,落到生活中的农村基层党建新做法。在村党支部领导下,村域各类资源可以整体规划、开发和保护。合作社设置集体股,让村民共富、村庄和谐的理念得以贯彻,贫富悬殊、村庄分裂的势头得以遏制。村党支部因此具有无可替代的核心作用。它超越了局限于政治教育、文件传达、会议培训等形式的传统的党建模式。

其次,烟台市委组织部创造了一整套支持村党支部发挥上述作用的工作推进机制和组织体系。

烟台市委组织部以村党支部和村支书为工作对象,支持他们抓住农民最关心的问题,帮助他们找到并实践本村发展产业和集体经济的路子。通过思想发动、先立旗帜发声聚力,再试点开路积累势能,不断地解惑释难和上下协同,让“党委定方向、基层党组织找办法”、“党支部书记和委员带头-党员先锋模范作用带动群众”的组织优势得以充分展现。它加速了地方党组织发现、培育好人和能人回村担任村支书兼任村主任的进程。党组织给村党支部书记创造政策环境,激发他们为党分忧、为民解难的职责使命,充分释放他们身上的能量,让他们心无旁骛,坚决带领群众治乱创富。

第三,烟台党支部领办的合作社,改变了一般的专业合作社的发展方向和组织机制,实质是党支部领办集体经济。

按照《农民专业合作社法》,农民5人以上就可自由组建合作社,秉承的是来自西方国家的同类个体联合的合作理念和制度安排,实现的是同一产业的专业农户经济上的联合,并不是为社区整体的发展服务。尽管2017年修法后各地出现了一些做社区综合服务的合作社和联合社,但在注册时经常被要求注明具体专业的名称。

显然,专业合作社的组织主体是个体,不是集体,专业按纵向延伸不受横向的范围约束。专业合作社做大了往往跨村跨乡,很容易走向产业公司。在分配环节的机制设计上,虽然专业合作社按规定要提取公积金、公益金,但其使用范围仅限社员,非社员的村集体成员尤其是最需要支持帮助的老弱病残是没份的。即便村支书入社也只能代表个人;即便“党支部+作社”也是先有专业合作社,再把支部建在社里,即扩大组织覆盖。至于合作社的盈亏,和村集体没有关系,也没有理由让专业合作社帮助村集体增加资产和照顾贫困户。即便有些专业合作社给村里修路搭桥分发福利,也只是出自类似企业自愿承担的社会责任,可做可不做。它与集体进入专业合作社成为经济主体,必须维护集体利益本质上不同。

烟台的探索,将这种市场企业性质的合作社组织机制,改造为与社会企业相近的新的组织机制。烟台市委组织部要求村党支部书记以个人形式、组织身份进入专业合作社,成为村集体经济资产在合作社占股的代持者并担任合作社理事长。村党支书职务停止或终止时,按法定程序改选,由下一任村支书任理事长。这是以党的组织体系和党的纪律保障合作社实现集体股与个人股合作经营、按股权占比分配所得的新的制度设计。集体股和村支书的进入,在资产结构和决策机制这两个关键点上扭转了一般专业合作社个人联合体的性质,推动其变身为村集体与个人联合体的共同体。

烟台实践证明,党支部领办合作社,实质是党支部领办集体经济,是将合作社打造成能够承载个人和集体两大主体的大船。这只大船的航向是新型集体经济共同富裕的道路。基层党建的工作机制、上级党组织的工作推进机制、合作社创新的组织机制,都是保障大船上两大主体形成利益连接纽带的动力。

  1. 烟台探索给凋敝的村集体找到了生发活力的机会和途径。

    党支部领办的合作社不同于原村委会带领的旧的集体经济组织。它具有集体经济成份,但资产不全是集体的,而是集体和个人通过合股方式组成的新的资产共同体和经营共同体。新型专业合作社不直接承担旧集体组织的债务,其集体资产的初始入股除了村集体的机动地、集体与农户协商收回的林地等土地资源外,资金主要源自党和政府给予集体经济的项目投入。资产收益每年按照集体资产在合作社占股的分红进入村集体账户。这就给新旧集体之间搭起了一道隔离墙,形成了缓冲机制,旧集体的债务问题可通过新型合作社的发展逐渐化解。

  2. 烟台党支部领办的合作社在部分区域正在走向村社合一的组织体系,为村庄民主探索了新出路。

    颇具深意的是,过去由于村民与集体之间没有经济纽带,开村民大会时到场的村民不多,而党支部领办的合作社纳入了集体股,让合作社成为政府惠农资金的接口、规模化经营的市场入口。这在一部分做得好的地区逐渐吸引了村民几乎悉数自愿入社。村民一改以往的态度,人人关心村集体,积极参与社员股东大会的讨论和决策。这让村庄的民主氛围重新建立起来了。

    这些就是,短短几年烟台乡村整体格局改变,被村民称之为翻天覆地变化的逻辑。

 

烟台经验的意义

烟台经验一言以蔽之,就是党的农村工作重心回到组织农民、发动农民,建立和壮大新型集体经济上,而不再简单地把农民和农业推向市场。

这在观察、处理乡村实际问题的方法论意义上,有着触类旁通的共性意义。

首先,恢复党的组织体系的政治工作传统。烟台将党建即党的政治工作全面融入乡村振兴各项事业,以集体资产进入合作社为突破口,激活了一批又一批为治穷创富胸怀大局主动行动的党支书和党支部。历史证明,什么时候基层党组织和党员与党中央在目标上高度统一,在行动上高度灵活,党的工作就会生机勃勃,党的领导就会得到群众的大力拥护。但是多年以来,“非此即彼”的思维方式,借着部门和学科的精细化、科层化分工,导致唯经济、唯物质,轻视社会、轻视社区、轻视整体、轻视大局、轻视综合等片面的思想观念蔓延,约束甚至控制了人们的思想和行为,限制了党的基层组织从大局出发自主行动和探索的能力。烟台市委组织部以大目标统一思想,以党建厚植信念,以榜样激发信心,同时竭力支持每个基层党支部从本村实际出发,为实现统一目标不拘一格地做多样化的组织探索,真正将基层党支部推进到乡村振兴一线的战略枢纽位置。

其次,发展壮大新型集体经济入列新时期党在乡村工作的重中之重。1990年,山东莱西召开全国村级组织建设工作座谈会,提出“党的领导、村民自治、集体经济”这三个基层组织建设原则,首次将集体经济与村民自治并列为党在农村基层工作的主要任务。30年过去,如今,烟台三千多个党支部领办合作社的实践,证明集体经济在基层实践中绝不可或缺,基层组织建设的这三个原则必须统合为一体。基层党支部如果不领办合作社、不动员村民做有利于集体的公共事务,就会变成空架子,党的领导就会是一句空话。基层党支部通过发展集体经济和改善乡村治理才能做实乡村发展工作,才能主动推进村庄的有序转型,以集体经济的市场竞争力提升支持村民共富的能力。拥有集体性质的经济组织可成为国家、市场和农民之间的中介,因其容纳度高、关联度强,能发挥整体性优势,从而承担起整合村庄内外资源的主体责任。

第三,不拒绝多样性和复杂性,努力实现开放的包容性成长。烟台实践直面乡村的真实矛盾,集中处理市场和非市场之间、营利和非营利之间、个人和集体之间、经济和社会之间、自主行动和顾全大局之间等等比较复杂的甚至是两难的问题。这是一种求实而非教条的态度,有利于回答和解决现实中提出的真问题。

 

新的挑战

烟台探索的成功令人鼓舞,带来的启发发人深省。在一个地级市自上而下的这类尝试前所未有,未来可期。

但这仍然只是一种开始。为了让其可贵的东西可持续发展,我们尝试着提出发展烟台实践可能面临的问题和隐患。

1.党组织的自身优势与局限

党组织在组织动员社会力量形成合力,克服体制机制上出现的淤堵点和发展障碍上,的确具有独特的优势和能力,但在具体的业务管理、财务管理以及技术应用上还是要坚决依靠专业制度和科学技术知识,遵循市场规律。合作社的工作机制尤其是财务规范和监督规范需要进一步完善。

2.新型集体经济组织形式的探索面临考验

烟台实践在集体发展与个人发展间建立起互相促进的关系,这似乎展现了与人民公社旧集体经济相异的一种新的集体经济特征。

新的集体经济的组织实现形式是什么?没有定论也没有先例。在《集体经济组织法》没有出台的“法律空窗期”,各地的多样化探索是必然的、有益的。即便法律通过后也不应只有一种模式。党支部领办的合作社、村集体组织、农业部门赋码登记的集体经济股份合作社,是烟台地区均拥有集体经济功能的三类公共性组织。他们在解决各自问题的同时,也发展出不同类型的相互关系。至于这种关系是分立、交互补充还是融合,也在进行着多样化探索。

由于这三类组织都在村庄社区,其范围经济的性质势必使其与社区治理相连接。那么,乡村经济发展与社会治理的功能和制度安排可否实现明确而又灵活的分工及至均衡?国家和地方政策如何为之而努力?当政策出现不确定变化时,地方实践如何面对?

总之,乡村社区的新型集体经济的组织似乎难以成为纯经济功能的专业性组织,但是否就是综合性组织?综合什么?怎么和专业化组织的发展建立起互促互补的关系?这方面的探索无疑面临由其多样化、复杂性与不确定性带来的挑战。

最困难也是最难得的,是不同性质的经济主体能够共生共存,最终使之实现个体、联合体、社区集体之间利益结构的激励相容,特别是在创造自主创新空间与适应技术革命及其各种变化时,能有适时调整的足够弹性。

3.政策配套

组织机制的形成与发展受制于体制环境与宏观经济政策。例如,作为村庄指导者和资源配置者的乡镇一级,常年存在的责权利不对等的体制性和机制性问题,已经严重影响到乡村振兴战略在基层落实的效率和质量。那么,厘定乡镇党委政府的财权、人权、事权,以乡镇财税体制改革为核心,配套行政体制和人事制度改革的一揽子系统改革,以及“乡财县管”“村财乡管”这一具体制度的改革,对于发展新型集体经济即村和跨村甚至乡镇一级的集体经济及其组织形式是非常必要的,甚至是迫切需要的。

4.经验推广

正如前述,我们认为烟台探索的核心要义应该肯定,特别是有些做法对今后的改革很有启发意义。不过,烟台实践时间不长,还在动态发展中。烟台经验对不同地域、不同发展阶段、不同资源禀赋情况下面对的不同问题,适用的程度可能会有差别,即普遍性和特殊性两者都有,必须小心区分而不宜笼统。历史上,好的经验为何推广失败?其中的主观原因和客观制约都存在,需要我们实事求是地辨析和汲取教训。

严格说来,经验推广与经验创造不属同一范畴。经验推广的目的是在更大范围、更为长期的时段获得长远价值。因此,审慎处理、权衡、把握经验推广过程中的特有矛盾,对于可能出现的隐患甚至陷阱,更需要警惕。

例如在某些追求短期政绩和形式主义根深蒂固的地方,过急推广有可能会适得其反,反过来危及原本好的经验。这是经验创造者无法虑及和避免的。有些问题也可能来自不同创新者自身。例如个别地区曾经出现过将集体资产化公为私,成了村领导的家族资产,还被冠以“党产”名号等等。烟台已经为此做了制度安排,但将要面对的各种挑战性问题还会不断出现。

(编辑  苏歌)

 



* 本文作者为北京农禾之家咨询服务中心综合农协研究组成员。


 

美国采取特殊体制的历史经验

 美国作为资本主义的市场经济体,每当遇到危机时,同样会设立特殊的权威机构来完成具有战略意义的重大任务。

  战时生产局领导合成橡胶的生产

美国强大的工业生产能力是同盟国在第二次世界大战中战胜法西斯轴心国的主要原因之一。仅仅在参战后的第二年(1942年),美国的飞机产量就高达4.7万架,是日本的6倍。但直到宣布参战的那一刻,美国的工业动员能力还是一个巨大的“短板”。在轴心国的威胁急速扩大的1940年,美国成立了咨询性质的“紧急状态办公室”、“国防咨询委员会”和职权分散的“生产管理办公室”等机构,想尽办法加强军备生产(Morgan1994);但当年的飞机产量也不过2000多架,还不到日本飞机年产量(超过5000架)的一半。

  在决定战争胜负的时刻,美国通过紧急立法设立了一个“史无前例”的动员机构——战时生产局,全权负责协调全国的经济生产活动,包括制定全国的工业生产计划、调配战略物资和协调各个大型私人企业的生产活动(Levine1944)。战时生产局采取了“胡萝卜加大棒”的行政手段,一方面拿出大量国防生产订单激励私人企业转产战争物资;另一方面制定战略物资分配和金融贷款的优先顺序,给予积极配合政府生产计划的企业以高优先级,不配合政府计划的企业得不到支持。通过这种方式,战时生产局迅速把分散的私人企业动员到统一的战争生产计划上,使美国的工业技术和生产能力得以充分发挥,在极短的时间内提高了军工生产能力。战时生产局是美国打赢战争的一个关键。

  战时生产局的一个重大功绩是解决了橡胶的断供危机。日本偷袭珍珠港后,迅速夺取天然橡胶的主要产地——南太平洋地区,切断了美国97%的橡胶进口来源(Tuttle1981)。天然橡胶是重要战略物资,美国当时极度依赖进口,而橡胶断供意味着美国的工业生产将在一年之内全面瘫痪。生产合成橡胶将是唯一的出路。当时美国掌握两种制造合成橡胶关键原料的工艺:一是从石油中提取,标准石油公司通过战前与德国法本公司的协议持有这一工艺的专利;另一种可能的路径是从谷物或土豆转化来的酒精中提取(Wendt1947)。然而,由于政府机构和企业长时间的扯皮和推诿,这在美国橡胶断供后的大半年时间内毫无进展。

战时生产局的介入扭转了困局。它在接管橡胶资源调配权限后,把生产合成橡胶列为“第一计划”,于19429月设立“橡胶主任”一职,统一负责动员和协调有关企业开展合成橡胶的研究,要求生产商按最快的速度生产可以满足工业生产需要的合成橡胶,谁能生产出来就给订单,不然一分钱都没有(Wendt1947)。到战争结束时,美国的合成橡胶产能从1940年的4500吨提升到100万吨以上,保证了美国战时的需求,并且在战后形成了全新的合成橡胶工业。

   曼哈顿计划(Manhattan Project

  美国在二战期间开发原子弹的“曼哈顿计划”被视为“大科学”的典范。但是,当美国最初把核武器的研究交给科学界的时候,甚至都没有明确的原子弹研制任务。直到美国参战之后,决策者才意识到,不能再沿用毫无应用目标的实验室研究方式,必须交由军方专门领导原子弹的研制和生产。1942年,由总统直接领导的“最高政策小组”(美国战时最高决策机构)决定指派陆军工程兵团负责原子弹的研制工作,并直接对最高政策小组报告和负责,而且明确了研制原子弹的任务目标:要赶在任何敌国之前,造出能用于实战的原子弹。

  当时,主要由科学家组成的国防咨询委员会认为,生产原子弹是一个简单的工程问题,只需要不到1亿美元的经费;有人提出,只要派给他们50-100个初级工程师和绘图员,就能很快建起可以正常运转的钚工厂。因此,决策层最初只派了一个校级军官格罗夫斯来牵头执行。但是格罗夫斯接手后发现,所谓的成熟技术都还处于实验室阶段,根本无法满足研制原子弹所需的批量生产。例如,能够用于实战的一颗原子弹所需的核材料是以公斤计的,但当时在实验室使用回旋加速器生产的钚元素,一个月只能生产2毫克。当时还没有任何机构设计或建造过可用于大规模生产核材料的反应堆和分离装置。最关键的是,核裂变的原理(链式反应)只是在理论上成立,还没有被验证过,甚至原子弹的爆炸原理在理论上都是空白。

  因此,尽管有科学家的充分参与和支持,但原子弹工程的实施,必须动员各政府部门、工业企业和科学家的力量一起干。这些工作所涉及领域已远远超过陆军工程兵团的职责范围。例如,没有人事先知道应该怎么建设反应堆和设计生产流程,格罗夫斯只能找在电气和化工领域最有经验的斯通—韦伯斯特工程公司和杜邦公司来承包建造;铀矿石原料要从刚果进口,要请国务院出面协调;还要与战时生产局协商优先供应关键材料。

    在这种情况下,19426月,美国总统批准了核武器计划报告,同意设立“曼哈顿”工程区来执行原子弹计划,明确给予压倒其他任何计划的最高权限。

  格罗夫斯决定采取明确的工程原则来推进项目——不管技术上是先进还是落后,只选择能够满足产量和时间要求的工艺和装备。例如,原子弹所需要的铀-235要从铀-238中分离出来,气体分离法是最可能支持大批量生产的工艺。有人提出,气体分离法只有采用纯镍部件才能抵抗加工过程中气体的腐蚀作用。但如果按照这个要求,全世界一年的镍金属产量都不够用。这时克莱斯勒汽车公司的工程师提出,汽车工厂在生产过程中也需要用镍来抗腐蚀,但在装备上镀一层镍,其效果与纯镍部件没有区别。这就是以结果为导向的工程思维解决问题的办法(格罗夫斯,1991)。

最终,举全国之力实施的曼哈顿计划用时超过3年,耗资数十亿美元。随着曼哈顿工程的展开,许多在自由探索中悬而未决的科学研究才取得了突破。例如,为了验证核裂变的是否可行以及计算核材料的用量,在军方的要求下,芝加哥大学冶金实验室组装了人类历史上第一个核反应堆进行试验,才第一次证实了大规模可控链式反应的存在。甚至计算机的出现都与这个工程有着密切联系,为了进行大量工程计算,军方动员科学家设计新的计算机,奠定了计算机的基础架构和基础运算方式的“二进制”。

  创造技术领先的DARPA

   第二次世界大战促成美国政府对科学技术的直接支持。在战争迫近的1940年,MIT的范内瓦·布什成为罗斯福总统的科学顾问,他帮助建立了最高领导层和科学界可以直接联系的国防研究委员会(NDRC),并与同事们在MIT设立了研究雷达的辐射实验室。为完成紧迫的任务,该实验室创造了“有联系的科学和技术挑战模式”——即技术突破从基础科学阶段就与技术开发、样机和生产等后续阶段密切相联,并成为其他实验室(如开发核武器的洛斯阿拉莫斯实验室)的模型。

  战争结束前,范内瓦·布什应罗斯福总统的要求,组织一批科学家起草战后美国的科学政策。19457月,他向杜鲁门总统提交了著名的报告《科学:无尽的前沿》,该报告建议国家应该大力支持科学家的研究,但不应该约束科学家自由探索的权力。在布什报告的影响下,战后一段时间,联邦政府在科学事业方面采取了高度分散和集中资助基础研究的体制(Bonvillian2006)。

  195710月,苏联发射了世界第一颗人造地球卫星“斯普尼克号”,对美国社会产生巨大冲击。“斯普尼克危机”使美国最高决策层意识到,要加速技术突破并重新领先,就不能依靠分散的、自由探索的体制。因此,艾森豪威尔总统发起成立了先进研究计划署(后来加上“国防”,即Defense Advanced Research Projects AgencyDARPA),随后又成立了国家航空航天局(NASA)。美国政府对这两个机构的拨款没有走常规渠道,而是通过“例外拨款”的方式,使得它们的活动和预算不需要按法律要求对外公开,赋予它们在选择和执行项目方面的自主权。美国决策层交给DARPA的任务是建立尖端技术领域对苏联的领先优势,研发在人们视野之外的“蓝天”技术。

  DARPA全面继承了“有联系的科学和技术挑战模式”,在体制上还有更多的创造。它的最初任务是监督太空研发活动,避免该领域各军种的竞争。1960年后,集中于弹道导弹防御、核试验探测、推进剂和材料的研发(Fuchs2009)。由于在1961年古巴导弹危机中遇到严重的指挥控制问题(政府获取即时数据、与现场指挥部互动),DARPA的研发重点又转向信息技术。DARPA利用大学和企业的信息技术研究力量,在全国范围内网罗最好的科技人员,以合同为手段,迅速建立起一个研发支持网络。这又为计算机和互联网的技术突破奠定了基础。

    DARPA把自己的机构保持在最小的限度,同时与国防部的研究机构建立起工作关系,军方则利用DARPA的投资参与解决共同的问题;DARPA提供了灵活的跨机构、跨学科的研发榜样。美国军方在20世纪80年代后期创造的“新军事革命”就建立在DARPA支持的许多信息技术突破之上,最初用于军事的信息技术创新又促进了美国经济在90年代的创新浪潮(Bonvillian2006)。

  在几十年的时间里,DARPA通常只有大约100名从学术界和工业界“借”来的科学家和工程师担任项目经理,以及大约120名辅助性人员。虽然每年的预算只有30亿美元,但每年都运营200个左右的前沿技术项目。

    DARPA自己并不做研究,而是授权项目经理提出特定的研究项目,建立以任务结果为导向的“临时项目小组”,项目的执行则交由大学、企业、实验室的科技人员承担。每个项目和项目经理的任期只持续3-5年。DARPA立项没有评审委员会,因为对突破性的技术项目不会存在共识(Dugan and Gabriel2013);项目经理只需要说服所属办公室的主任和DARPA的主任,就可以为项目获得资助(Fuchs2009)。这些项目并非自由探索,而是明确阐述任务目标;项目经理对项目直接负责,确定项目的方向和所有相关的重大决策。考核方式以在项目期限内是否达到设定的任务目标为标准。

     DARPA每年召开两次项目经理汇报会,审查项目的进展情况。在项目期限内,只要拿出来的研究成果能够达到预期目标,则项目会继续;如果没做出成果,或者证实成功的可能性很小,项目将会终止,但也不会追究研究者的责任。这也是一种“揭榜挂帅”机制,对项目负责人、企业和科学家都有很强的刺激作用。项目经理必须充分组织调动各方力量,与不同领域和行业研发人员合作,而不是各自闭门造车。   

  DARPA把研究活动建立在整个国民经济活动之中,吸引企业和研究机构参与可能军民两用的技术研究项目。DARPA为前期研究提供经费和项目运营支持,使企业以较小的前期投入,探索有市场应用前景的新产品和新技术,但必须符合DARPA的技术要求。这样DARPA可以充分利用企业资金和技术能力,避免耗费过多财力投入高风险的基础研发。如果项目成功,新产品和技术被市场接受,企业获得经济利益且有动力进一步迭代升级,军方则从市场获得所需产品。即使项目不成功,相关技术成果也可找到广泛的商业用途,使得美国的前沿技术研究处于高投入但可持续的状态。

    通过这种运作方式,DARPA作为一个强有力的机构领导美国的前沿技术开发,成为许多突破性技术创新的策源地,为美国创造了巨大的技术优势,从军事上的隐形战机、弹道导弹防御系统、数字化指挥系统、高能激光、全球定位系统(GPS)等,到从军事技术成果外溢民用的互联网、机器人和计算机软硬件及芯片制造等等,都是DARPA的直接成果或源于它所开创的研发项目。

  DARPA是美国以国家力量促进创新的主要标志。有学者把这种模式称之为“发展型网络国家”,也有人称之为“企业家式的国家”。这些称呼虽有不同,但都直指这种模式的国家性质。那么,美国为什么不去依靠“万能的”市场机制而需要由国家设立的DARPA来领导创新?曾任DARPA领导人的DuganGabriel,将DARPA的工作性质解释为“巴斯德象限”——具有应用导向的基础研究。他们认为,私营企业在巴斯德象限进行研发的情况是罕见的。一般来说,由于基础研究风险较大,企业会要求研发部门遵循公司业务单位的要求,但公司的业务单位几乎不可能选择对公司现有产品构成威胁的研究项目,而是投入到对保持现有竞争力有用的创新。于是,研发部门和业务单位往往相互妥协,结果是做出最糟糕的选择。一句话,市场机制不会自发地产生突破性创新。

    因此,设立DARPA的意义就是克服市场机制的弊端,以国家的力量动员市场的资源和科技力量,使其有意识、有组织地在巴斯德象限进行(应用导向型)创新,从而产生带来技术优势的重大突破。

   

讨论:历史经验对于未来重大任务和特殊机构的教益

从中美两国的历史经验看,以设立特殊机构来完成对于国家具有重大战略意义的任务,是一个虽不多见但反复出现的现象。因此,这种行动属于国家治理活动的一个特殊类别,一般出现于国家遇到重大挑战之时。以这种方式执行重大任务,必然具有在全国范围内动员、利用和协调各种资源和能力来完成任务的属性。因此,重大任务、特殊机构、举国体制和重大发展,它们之间存在着必然的因果关系。

  第一,重大任务是在政治层次上定义和提出的任务。

  重大任务起源于一个国家遇到的危机或挑战,这些危机可能来自技术、经济、社会或生态等方面,当它们形成对国家安全的挑战时,就出现提出重大任务的客观需要。不过,重大任务是在政治层次上被定义的。正因为如此,对重大任务的定义就无法排除意识形态、政治传统等因素的影响,也无法排除“误判”的可能性。由于定义和提出重大任务需要得到政治领导层的共识,也可能因此而受到领导体制和政治过程的影响。

    从新中国的历史可以看到,一些重大项目可能起源于个别领导人的特别关注,如聂荣臻元帅对于核潜艇的关注和建议,然后经过一个过程才能转化为领导层的共识。聂荣臻关于开发核潜艇的建议能够在两天之内得到批准这一事实,与其说反映了核潜艇的重要性,毋宁说是反映了当时中国政治领导层的特征。只有那些有作为的国家、有作为的政治领导层,才有能力采取实施重大任务的方式来应对危机或挑战。

    为完成重大任务的举国体制之所以不同于计划体制或市场体制的任务体制,就是因为重大任务的目的不是配置已有的资源,而是从现有的资源条件出发,创造出原来不存在的资源和能力,实现突破和重大创新,创造原来没有的资源和能力。

  第二,设立执行重大任务的特殊机构,以举国体制动员全社会力量。

  当国家的政治领导层提出重大任务时,往往需要设立特殊机构。这种机构的本质特征是得到国家最高决策层的授权,同时直接负责实施和完成以项目为形式的任务,并对任务的结果负责。所以要设立特殊机构,是因为完成重大任务超出了现行运行体制的能力范围。第一,重大任务往往是超越了现有各个组织的边界的大型复杂系统,所以专门成立一个执行系统集成职能的机构就成为必要。第二,重大任务旨在创造一个国家原来没有的“手段”(无论是技术的、工程的还是组织的),于是需要一个执行机构,能够在超越现行组织分工的更大范围内动员和协调各方面的资源。第三,重大任务影响国家命运,其成败最终要由政治领导层承担责任。因此,执行重大任务的责任链条必须直接和单一,不能被现行运行体制的组织分工所模糊。

  对特殊机构的理解可以帮助澄清“举国体制”概念的限制条件:仅仅需要“集中力量办大事”或各方面的动员、配合等理由,并不足以定义举国体制,因为这些说法没有解释“举国的”力量是怎么被集中、动员和配合起来的。实际上,市场机制也可以在一定条件下执行大范围协调的功能,但这不能说是举国体制的结果。本文认为,无论是否存在公开的动员或任何有意识的其他安排,以特殊机构执行和完成重大任务的方式就是举国体制。也是在这个意义上,“举国体制”同样反映了美国同类行动的属性。

  第三,以举国体制完成重大任务是“取得重大突破,实现重大发展”的发动机。

  重大任务的特点是以做出有用的产品或系统为目标,项目的成败是可以评判的。中国和美国的历史经验都证明,以举国体制完成的重大任务会带来重大技术突破,也会从整体上带动科学、技术和经济的重大发展。今天中国在迫切需要在重要技术领域实现突破之时,理解这个机制尤其重要。

    例如,目前一个流行的意见是把加强基础研究作为中国科技发展的方针,其理由是:第一,中国之所以在某些领域被“卡脖子”是因为基础工作做得不够;第二,“基础研究是整个科学体系的源头,是所有技术问题的总机关”。但是,中国目前被“卡脖子”的真正原因是曾经实行以技术引进代替自主研发的政策。中国今天的“短板”大多不是没有做过的技术,而是在依赖引进的过程中半途而废(如集成电路和大飞机)。

    科学研究与技术发展之间,以及科技发展与社会需要之间是互动的关系。技术知识包括大量来自解决问题和试验、改进过程的技能和能力。技术进步为基础研究提供问题方向、需求、手段和验证,而基础研究为应用技术研究提供原理性知识和扩展的可能性,这是科技发展的基本规律。如果在技术上放弃自主研发,基础研究也就变成跟随式的。

  重大任务需要的基础研究和技术开发是任务导向的,其目标是做出以前没有的东西,是以举国之力推动的重大创造。它需要已有的知识和经验基础,同时要超越现有的知识边界,所以重大任务也是全面带动基础研究和技术开发的动力。而基础研究本身不能被定义为重大任务,因为从知识基础到有用的战略产品或系统,两者之间需要大量的技术和工程活动,以及把这些活动动员起来的战略和组织。

    实际上,技术和科学可以解决的问题是无穷多的,但现实中的技术研发和科学研究总是集中于某些应用方向而忽略其他方向;对研发方向的选择是技术瓶颈、经济和社会性因素决定的。如果基础研究脱离了中国技术发展和经济发展的“语境”,那么投入多少钱都将感到研究不足,因为这些研究大多可能是无用的。

  最后要指出:“以做出有用产品或系统为目标”的重大任务,是从获得胜利的要求——“取得重大突破,实现重大发展”来定义和提出的,而不是从现有资源/能力的状况来决定的。这样的应用导向是战略性的、进取性的和创造性的。新中国领导人在建国不到10年时就决心开发“两弹一艇”,不是因为中国已经掌握了多少相应的资源和能力,而是因为他们决心让新中国独立自主地发展;美国成立旨在“创造技术意外”的DARPA,不是因为已经知道哪些是“意外”的技术,而是要创造对于冷战对手的技术优势(然后DARPA才会去思考:能不能让飞机不被对方的雷达发现?不同制式的计算机能不能被连接起来互相通信?)。

    所以,重大任务、特殊机构和举国体制代表了一种以创造新的手段为目标来动员现有资源/能力的方式。无论一个国家具备了什么样的科技和工业资源,如果这些资源不被动员起来去实现某种超过现有资源利用水平的目标,那它只能随着市场的边际价格变动而缓慢变化,但绝不会自动带来重大突破。重大任务之所以能够带来重大发展,就是因为它以举国体制所支撑的更高抱负和更高目标,动员国民经济体系已经积累的资源/能力,从而创造出来不这样做就不会取得的重大突破。

结论

  中国和美国的历史经验都证明,举国体制是一种任务体制,它既可以与计划体制兼容,也可以与市场体制兼容,但具有自己的独特性质和作用。今天国家在新的时代条件下提出采取“新型举国体制”的设想,目的在于完成“取得重大突破,实现重大发展”的历史任务。这个概念的内涵和外延,将由新时期所完成的重大任务及其采用的方式来定义。我们指出了中国在目前阶段有必要采取新型举国体制的两个原因。

  第一,中国经济发展的方向必须在政治层次上决定,而不能由市场决定。在外部力量企图阻碍中国实现这些目标的压力越来越大的条件下,政治领导层的远见、抱负和领导力对于中国的经济发展是关键性的。

  第二,实现重大发展,在利用市场机制的同时还必须采用其他的机制。市场机制可以通过竞争优胜劣汰、引导短期资源配置以及鼓励自发的创造性等,但是市场机制不能自动实现经济发展所要求的结构性重大变化。因此,中国仍然需要采用以举国体制完成重大任务的机制。

    就一般原则来讲,新型举国体制应该是由国家牵头采取某种合作行动的“体制”,它使政府、企业以及其他社会主体能够为实现某种具有总体价值的目标而采取有协调的合作行动,其根本特点是把一国之内社会分工不同、性质不同的行动主体动员起来,以完成任何某一类行动主体都不可能单独完成的任务。在参与这个过程时,每一个经济行动者都保持着独立的经济利益,因此市场机制也是新型举国体制的一个组成部分。

  如果今天的中国仍然需要完成重大任务,也就仍然需要设立特殊机构,对特殊机构的要求也相应发生变化。特殊机构必须更多地直接面对市场,并以更开放的方式(如“揭榜挂帅”)动员全社会的力量。美国设立特殊机构的历史经验比较丰富,也有很多值得中国学习的地方,如DARPA虽是国家设立的特殊机构,但它的主要工作人员并不是职业官员。这种组织方式看不出在政府与市场之间存在“鸿沟”。

历史经验证明,对国家发展挑战最大、最艰巨的阶段,也是最有可能产生重大创新的阶段——技术如此,组织如此,制度也如此。因此,在党中央领导下采取新型举国体制的历史任务,就是在中国崛起的关键阶段,创造性地“取得重大突破,实现重大发展”。

(编辑  高梁)



此文转载自《管理世界》2021年第1期,本文在作者授权下转载时进行摘编,并增加编者按。

*路风,北京大学政府管理学院教授;何鹏宇,北京大学政府管理学院。



 

    今年是中国共产党建党100周年。百年来中国人民在中共领导下经过不懈的奋斗,争得了国家的独立和人民的解放,实现了经济高速发展和社会的巨大进步。在全球传统资本主义国家普遍面临深层问题的今天,尤其具有现实意义。近日,本文作者接受了多维网评论部的采访,深入分析究竟该怎么看中国共产党和中国社会主义的重要问题。

中国共产党不同于西方政党

    问:今年是中国共产党建党百年,中国在中国共产党的领导下实行具有中国特色的社会主义制度,这和以选举为主要导向的西方政党有很大不同。而这曾经让海外不少人难以理解,甚至产生负面的认知。和西方政党对比,中共究竟有何不同?

    黄平:经过了100年,中国共产党已经是一个老党。但和西方一些更老的政党比,中共还是一个年轻的党,而且中共是目前世界上最大的政党,也是最大的执政党。

    在中国近代历史上,无数的有志之士为了救亡图存,尝试走过很多道路,不论是科学救国、教育救国、实业救国,还是戊戌变法、辛亥革命,都没能成功。苏联十月革命后,马克思主义和社会主义传入中国,一批走在新文化运动和五四运动前列的知识分子、爱国青年,在苏联和共产国际支持下创立了中国共产党。可以说,中共是近代中国面临内忧外患、甚至在亡国灭种危机下应运而生的党。它在初期受到共产国际和苏联的影响,但后来不断适应中国现实,不断克服教条主义和本本主义,走上了实事求是之路,也越来越和中国历史、文化、文明紧密关联。这样一个马克思主义中国化的党,完全不同于西方意义上的狭义的政党。

    西方的政党,更多地是代表某个特殊群体或阶层的利益,有着特殊的诉求,主要是因应其制度环境下的政治需要。中共的成立就是应对中国社会千年未有之大变局,从救亡图存到救国救民,从唤起工农到反帝反封建。从1921年中共建党到1949年新中国成立,历经了28年的艰苦磨练和战争考验,付出了巨大的牺牲,形成了一支高度组织化和具有丰富斗争经验的队伍。1949年夺取全国政权后,很多中共党员成为新社会的管理者和建设者。他们经过数十年的历练,其组织、管理和服务的能力是西方很多人所无法想象的。

    中共的代表性非常广泛,它不是一个狭隘的社团、党团和党派,不是仅仅代表某一部分人的狭隘利益。习主席在“七一讲话”中更明确指出:“中国共产党始终代表最广大人民根本利益,与人民休戚与共、生死相依,没有任何自己特殊的利益,从来不代表任何利益集团、任何权势团体、任何特权阶层的利益。”所以说,中共具有广泛的代表性,代表了人民的根本利益和民族的长远利益。有人说中共是法国思想家卢梭所说的追求公意的党,而非西方的代表“众意”的党。其实中共比卢梭讲的追求公意更具有整体性、全局性、长远性。从这个意义上说,中共实际上是继承了中国传统文化的治国理念:“铁肩担道义”,“天下为公”。为了确保党的人民性和广泛代表性,中共总是持续不断地进行积极的批评与自我批评,它不是西方式的权力斗争,更不是个人之争,而是为了防止和纠正那些忘记党的宗旨、忘记国家和民族整体利益的倾向的批评和斗争。

中共正在创造一个新的政党范式

    问:从这个角度来说,你认为中共有可能创造一个新的政党理论?

    黄平:不是有可能,而是正在创造。100年来,中共已经和中国几千年来治国理政中最基本的“大道”理念衔接贯通,并且继承发扬,在实践中这条路已经越走越通了。只有在客观看待中共及其历史作用的基础上,才会深刻理解新型政党理论的形成。不仅党内和人民群众要认识、认可,把它讲深、说透,而且要获得外界更多的理解,这就涉及到做好对外传播、“讲好中国故事”,让中共的理论体系和实践能被外界人士认识与理解。

    西方许多人认为,中共早晚会变成他们想象的那种政党。他们对中国和中共太无知,背后是太多的傲慢和意识形态偏见。他们总是认为自己的制度是唯一范式的,中国早晚要向他们学习和靠拢,结果是让自己的认知越来越封闭,看不到世界的多样性,也看不到别的制度和文化所具有的长处与生命力。

中共是近代以来革命的集大成者

    问:有专家认为,中国共产党是晚清以来历代先烈救亡图存的最终完成者,是中国近代革命的集大成者,是中国革命胜利的最后组织化形态。

    黄平:这就是指中国共产党人是在无数前人基础上的传承和创新,中共是100多年来救亡图存的仁人志士中的佼佼者。当然,中共也是在继承弘扬治国理政传统中,不断总结和提高其治理的能力和水平。所以,中共也是近代以来革命的集大成者,也是中国的优秀文化与传统的继承者和发扬者。

    列宁论述过,单纯靠工人的自发运动产生不了马克思主义,只能产生工团主义或者工会主义。即使在西欧或俄国,工人运动也是需要先进分子的带动和推动。中国近代以来的革命,首先要解决的是土地问题,民主革命的主力军也是农民。但它领导的革命不是简单地重复过去的农民起义,而是要经过先锋队的发动、启发和带领。这个过程中,需要先进分子们深入实际、走进基层,向广大工农学习,从工农群众中获得养料和启发。毛泽东说过,知识分子如果不与工农相结合,则将一事无成。

中共何以避免“君子之泽,五世而斩”

    问:站在鸦片战争以来的历史角度,中共给中国带来的变化的确非常成功,中国距离富强目标从未像今天这样接近。但还存在一个问题,中共的先进性能持续多久?中共成立之初那一代的共产党人多为怀有超乎寻常的抱负和情怀、经受了各种考验的革命者。但古人说过,君子之泽,五世而斩。对于中共来说,在老一辈渐渐离去后,新一代怎么保持自身的先进性?

    黄平:经过近30年奋斗而取得民主革命胜利之后,从人民政权建立,到政治建设中的继承与创新,包括确立党的领导核心地位、人民代表大会制度、多党协商与合作制度、民族区域自治,还有改革开放以来基层选举、在港澳实施的“一国两制”等等,还有社会建设中的各个方面,如国家的基础设施建设、土地改革、全民扫盲与基础教育、社会的公共卫生建设,以及改革开放以来一系列创新和开拓,中国保持了经济的持续高速发展,实现了最大规模的脱贫和最深刻的社会变迁(城乡、工农、代际等诸多方面)。这些都是不可否认的历史事实。如果没有具有先进性的党和它的中流砥柱作用,这些成就是根本无法想象的。

    说到先进性,我想起当年《抗日军政大学校歌》所唱的“黄河之滨,集合着一群中华民族优秀的子孙。人类解放,救国的责任,全靠我们自己来担承”。当时的延安正是集合了众多来自各地的热血青年,他们为了抗日救国和实现崇高理想,奔赴抗战前线。

    再往前追溯,毛泽东在学生时就写道:“天下者,我们的天下!国家者,我们的国家!社会者,我们的社会!我们不说,谁说?我们不干,谁干?”年轻的周恩来也写过“面壁十年图破壁,难酬蹈海亦英雄”。当时他们那一代革命者怀着救国救民的理想,后来经过几十年大浪淘沙,牺牲了无数先烈,但终能在斗争中发展壮大,直到建立新中国并领导了新中国的建设和改革。

    中共在历史上经过长期艰难探索、经历了各种曲折,形成了成熟的理论,其中最重要的内核就是“实事求是、群众路线和独立自主”。党在革命战争年代还形成了“理论联系实际、密切联系群众、批评与自我批评”三大作风。我认为,坚持这三大内核、弘扬这三大作风,就为保持先进性提供了理论和作风方面的基础。中共在战争年代还有“三大法宝”:武装斗争、统一战线和党的建设。统一战线至今仍是广泛联系和团结各界的重要途径。而党的建设,既包含政治建设、组织建设、纪律建设、作风建设,也有我们一贯坚持的思想理论建设。这些都是为了党员和干部队伍的净化和优化,是保持党的先进性的重要保障。

    中共怎样持续保持先进性,是非常重要和现实的问题,也是真正为民族为国家负责任的关键命题。我们今天之所以一再强调“不忘初心、牢记使命”,因为如果仅靠党员数量,还不足以证明中共今天的正当性和今后的先进性。

    1949年党中央进北京之前,毛泽东就告诫全党:“夺取全国胜利,这只是万里长征走完了第一步……以后的路程更长,工作更伟大,更艰苦”;“务必使同志们继续地保持谦虚、谨慎、不骄、不躁的作风,务必使同志们继续地保持艰苦奋斗的作风。”建国后中共一直非常重视这个问题。特别是改革开放以来一心一意搞经济建设,当时陈云就说,“执政党的党风问题是有关党的生死存亡的问题”,“党风问题必须抓紧搞,永远搞”,“没有好的党风,改革是搞不好的”。

    中共进城后成了执政者,既不再经历生与死的考验,手里又掌握了权力,迎合的人也就来了。申请入党的人不完全是有理想有抱负的热血青年,甚至不排除有的人是为了名利,甚至为了升官发财。还有些人曾经认同党的宗旨、有理想有抱负,但做官时间长了,就可能脱离基层、脱离实际、脱离群众。革命时期党和军队与人民群众是鱼水关系,但执政后情况就不一样了。

    何况,也不能仅靠讲革命历史和光荣传统来确保正当性,而必须与时俱进,不断学习更好地治理社会与服务人民,不断自我革新、自我完善,不断接受人民群众的批评和监督。革命历史和光荣传统当然必须讲,教育青少年和我们的后代。但毕竟过去的伟大不等于今天伟大,今天伟大也不等于今后伟大。如何能够永葆先进性,的确是一个真问题。

    20世纪50年代,时任美国国务卿杜勒斯说过,资本主义世界要有一个“基本的信念”,那就是“(苏联、东欧和中国等社会主义国家)继续要有孩子的话,而他们孩子又有孩子的话,他们的后代将获得自由”。他把希望寄托在这些国家第二代、第三代和平演变身上。当时毛泽东和中共领导人对此非常警惕,要让他们“和平演变”的希望破产。今天党中央一再讲“不忘初心、牢记使命”,一再强调在进入第二个百年的进程中还要继续保证党的先进性,这也是新时代的忧患意识和底线意识。

    具体怎么办?要做到“两个务必”,还要对外部世界和未来保持开放性和包容性,在开放中保持自主性。一个有生命力的政体一定是开放、包容的,而不是固步自封的。不断学习,不断检讨,不断吸收新事物,路就会越走越宽。这也是中国发展迅速的一个“秘密”。中共一直在不断学习和总结正反两个方面的经验和教训,随时准备坚持真理和修正错误。中国共产党除了每次党代会的正式工作报告之外,党内通过不断学习研讨,找差距,不断改进工作。这也是党的生命力源泉之一。如果没有自我改进和自我完善,就一定会官僚僵化,落后于时代。

    至于可持续性,中国一方面把社会主义与市场经济相结合,一方面把社会主义与中国传统优秀文化相结合,走出一条中国特色社会主义之路,就会在以往40年—70年—100年的基础上更加彰显其持续性。我一直认为,任何一个事物,如果它所跨越的时间越长、覆盖的空间越广、包含的个体越多,那么它所具有的普遍性就越强,也越有持续性。

马克思的批判依然有效

    问:被称作资本主义的西方,目前日益重视平权、劳工福利、社会保障,北欧推行了“民主社会主义”。面对这样的事实,你认为马克思当年的观点过时了没有?西方还是资本主义国家吗?

    黄平:这个问题要从多个层面来看。首先,20世纪80年代初,我们看到了中国和西方发展的差距,这在一定程度上促进了中国的改革开放。但要看到,当时西欧、北欧等国呈现的经济发展和福利保障方面的情况,既与生产力发展和科技进步有关;更与欧洲及其他地区的社会运动、工人运动、妇女运动、学生运动、反战运动密切相关,也包括受到苏联、中国社会主义实践的启发,导致欧洲社会发生了具有左翼倾向的各类社会运动,迫使欧洲原有资本主义制度不得不做出改变。当时美国也受到因越南战争而引发的反战运动,和20世纪60年代的民权运动、妇女运动等的影响。

    第二,任何社会都处于不断发展的过程中。随着经济、科技的发展,城市建设和公共服务等方面得到改善,人们的健康水平和生活水平也相应得到提高。二战之后,美国自罗斯福新政起,尤其是20世纪60年代美国民权运动以后,美西的确发生了很大的变化。马克思、恩格斯描写的19世纪英国工人阶级状况有了很大改变,那时的法国既不同于雨果和巴尔扎克笔下的法国,也不同于当年周恩来、邓小平他们赴法勤工俭学时的状况。这不是资本家们发了善心、改变了谋利的本性,而是一个历史过程,从早年那个充满血与火、“每一个毛孔都滴着血污”的资本原始积累阶段,发展为战后的资本主义阶段。西方资本主义经历了那么多的危机,其间又是大萧条,又是两次世界大战,他们不得不反省和调整,这才有了福利主义加凯恩斯主义,通过二次分配等政策,部分地改变了早期资本主义赤裸裸剥削的方式。这确实使西方社会、尤其是西欧北欧发生了很多变化,哪怕后来又有新自由主义的倒退和“往回走”。

    第三,我们对于那段历史的认知也有一个时间上的错位。中国改革开放之初所看到的欧美社会景象,是战后福利政策和凯恩斯主义政策的结果。当时正是我们对外开放和经济改革的初期,不少人误以为那时看到的欧美现状是刚上台不久的撒切尔和里根的新自由主义政策带来的,甚至也由此产生了对于新自由主义的迷思。

    第四,有一个非常重要的因素,即美国主导的这一轮全球化,把大量的血汗工厂、污染环境的生产环节逐步转移到发展中国家去。所以当时看到了欧美很多地方是蓝天白云,空气清新,环境漂亮,但没有看到资本主义生产方式残酷的一面。西方早期资本主义的生产基地基本都在国内,低价进口原材料,高价出口商品。随着资本的全球化,美国和西方受追求更低成本、更高利润的资本本性驱动,工业资本将大量工厂向外迁移,把产品设计、销售和金融服务等高利润环节留在国内。

    从全世界眼光来看,建立在不平等基础上的资本追求超额利润的逻辑不仅没有改变,反而因为资本无国界,甚至愈演愈烈。在很多发展中国家可以随处看到,工人的生产和生活状况惨不忍睹,这样的状况从根本上来说,正是西方世界与非西方世界的不平等关系带来的。现在西方国家一些人很喜欢讲人权、讲照顾弱势群体、讲动物保护,并拿这些来指责发展中国家。但很多情况下,他们的“讲人权”是典型的“站着说话不嫌腰疼”。第三世界的曲折、苦难和希望,他们真地看不到也不理解,甚至根本就不在他们的视野里,更不会去反思究竟是为什么。

    所以,今天的西方世界,起主导作用的依然还是资本逻辑,而且,“冷战”结束之后,发达国家的超级跨国企业对市场、资源、信息等的垄断更甚,整个世界的南北差距、西方世界内部的贫富悬殊也更加扩大。这种情况下,西方世界如果空讲一些如自由、民主、人权等等华丽辞藻,已经越来越难掩其虚伪,更不用说一再拿它当作外交和政治的工具,无端指责和打压别的国家和地区。这在美国2020年发生的“黑人的命也是命”风波和美国政府在整个防疫抗疫中不尊重生命的表现,显得尤其突出。

社会主义已经深深内嵌于中国

    问:那你怎么看中国的社会主义制度?

    黄平:百年以来,从李大钊、毛泽东等早期共产党人认定并证明只有社会主义才能救中国,到新中国成立以来坚持社会主义的发展道路,社会主义制度已与中国紧密融合在一起。今天,中国如果不讲社会主义,讲社会主义又不讲中国,都是讲不通的。

    第一,社会主义是中国共产党的理想信念,也是对人民、对民族的庄严承诺,它是一面旗帜,这个旗帜一旦丢了,资本霸权、贫富悬殊、黄赌毒、贪污腐败甚至国家分裂都会变得名正言顺。这些年揪出来的贪官污吏的丑行见不得阳光、也上不得台面,就是因为中国是社会主义国家,是人民政权,党和政府对人民最基本的社会主义公平公正的承诺,是衡量是非好坏的标准。

    第二,在实践层面,中国社会主义还处于初级阶段,社会主义与中国国情、中国特色结合,还在发展之中。它还在不断丰富和完善,新的情况、新的挑战、新的风险或不确定性层出不穷,要在不断深化的实践中深入认识,理论也要不断发展。中国的社会主义既不是简单照抄马克思、恩格斯的早期论述,也没有照搬苏联的模式,更不能按照北欧式的“社会主义”去剪裁。近代以来中国革命建设的实践发展,中国走的道路之所以越来越畅通,都是由于没有搞教条化的本本主义,而是从实际出发,走自己的路。

    第三,社会主义深刻地改变了中国。社会主义不仅是一套思想体系、一种理想信念,还包括基本制度框架和一系列具体的制度设计,一系列的社会政策、组织安排和治理模式,和几十年来已经成为中国开展经济社会建设和国家治理的实践模式——它既是社会主义的,也是中国的具体实践。它的道路、制度、经验、成就,已经与亿万中国人的生产、生活、交往和思维密不可分。这是亿万人民艰苦实践和不懈追求的结果,也是亿万人民自己的选择。

    问:所以说,你是反对外界一些对中国的批评,比如“官僚垄断资本主义”。

黄平:这些说法唯一的“用处”就是提醒我们防止中国社会主义变形变质,不论说者的用意是什么。客观地说,中国是今天世界上最有生命力的社会主义,最有可能为人类社会带来超越资本主义束缚、带来思想启发和社会实践的社会主义。这个社会主义要坚持走下去,就必须有共产党的坚强领导和国家的基本安全,否则社会主义最多只是书斋里的谈资,或只在二次分配里做点文章的“公共政策”而已。而确保中国共产党的领导地位和国家的基本制度安全,与所谓“垄断”没有任何内在的联系。

邓小平曾明确提出,中国一定要防止两极分化

    问:近年来,中国高层开始重提邓小平当年说的共同富裕,浙江还被作为社会主义共同富裕示范区。邓小平说过:“社会主义的本质,是解放生产力,发展生产力,消灭剥削,消除两极分化,最终达到共同富裕。”他主张让一部分人、一部分地区先富起来,先富带后富,达到共同富裕。现在中国重提共同富裕,是否意味着今后中国会在推进共同富裕上有实质性进展?

    黄平:当年改革开放起步时,邓小平对世界形势有一个重要判断,即和平与发展是世界两大主题:和平是为了解决东西方冷战问题,发展是为了解决世界南北差距问题。具体到当时的中国,小平同志有两句名言,“发展是硬道理”,“贫穷不是社会主义”。他之所以这样强调,是因为新中国经过前30年的建设,一方面确立了社会主义的基本制度,并在社会基础建设、人民基本健康与基础教育等方面已经实现了巨大的进步;但另一方面“人口多,底子薄”,社会经济发展水平很低,人民生活水平也很低。所以小平同志通过“发展是硬道理”等论断,来打破当时认识上的一些误区,具体政策和策略就是让一部分人和一部分地区先富起来。

    即使如此,小平同志当时也明确提到要防止两极分化,最终要达到共同富裕。在他看来,让一部分人、一部分地区先富起来只是必经的途径和过程。所以小平同志明确讲:“社会主义的目的就是要全国人民共同富裕,不是两极分化。如果我们的政策导致两极分化,我们就失败了;如果产生了什么新的资产阶级,那我们就真是走了邪路了。”随着改革开放40多年带来的国家快速发展并取得巨大成就,中共十八大以来不断强调不忘初心,并开始具体探索如何稳步实现共同富裕。

    问:我们可不可以认为,如果说前40年中国重心是解决发展不充分的问题,那么现在的重心要趋向解决发展不均衡的问题,朝向共同富裕的目标。

    黄平:即使过去40年,中国也从来没有放弃社会主义原则。在追求发展过程中防止两极分化的工作一直在做,不论是大规模扶贫、实行西部大开发,还是各种惠农政策和取消农业税,还有建立广覆盖的基本社会福利制度和医疗保健制度,实行九年义务教育,等等,其实一直在推进着具有中国特色的社会主义公平正义价值的实践。现在中国已经摆脱了绝对贫困,实现了小康,进入社会主义现代化建设的新阶段,故重心更强调走共同富裕之路,中共也更重视党员干部不忘初心、牢记使命。

    问:中国社会普遍诟病的教育、医疗、住房、养老等问题有解决希望?

黄平:解决了绝对贫困就接着要解决相对贫困等问题。这些问题如果不解决或解决得不好,作为社会栋梁的中青年也可能没后劲了。新一代广大青年都是热血爱国者,都想为社会主义现代化建设和民族复兴而奋斗。但如果他们的实际问题得不到解决,或解决得不够及时、不够稳妥,既会影响他们自己的发展和进步,也会阻碍我们国家从第一个百年走向第二个百年的进程。这些问题的妥善解决,是中国社会主义在新阶段贯彻新理念、走出发展新格局的应有之意。

世界面临资本全球化和以民族国家为主体的世界秩序的矛盾

    问:许多人都观察到,资本主导下的全球化正面临严峻问题,如贫富两极分化、社会不公、南北鸿沟、消费主义、金钱至上、破坏环境、竭泽而渔等等。资本主义似乎已经走到某个历史节点,需要新的道路或者变革来寻找出路。但今天世界存在一个基本矛盾:资本的全球化、资本的无国界,以民族国家为主体的世界秩序已产生政经脱离的矛盾。

    黄平:全球化有一个很突出的矛盾,即经济和政治的分离,经济越来越全球化,但政治仍然是以主权国家为基本单元。西方各国甚至更明显,政党们的争论都集中于国内或地方的问题与难题;而世界性的、国际性的问题,要么不予关注,要么不得要领。战后和冷战后的世界秩序还是过去那一套,但世界正处于百年未有的大变局中,原有的国际格局变了,国际关系在重组,国际规则在重写,国际秩序在重构。完全按西方国家的利益、由西方强推的“秩序”已经越来越不灵了。更不用说几百年来形成的国际关系的“丛林规则”与“零和游戏”根本就不是人类的出路。

    我们在坚持走具有中国特色社会主义道路的同时,一直倡导各国要互相尊重、和平共处,通过互利合作实现共赢;主张建设新型国际关系,走向人类命运共同体。但是以美国为首的主要西方国家,要么只关注自己的利益,要么坚持自己原来那一套“基于规则的秩序”,其实就是基于他们所制定的规则、符合他们的利益的“秩序”,却没有对于大资本和垄断跨国资本的规制,也没有对于强国霸权行径的限制。

    问:无法有效监管资本,资本的全球化和民族国家已经构成基本矛盾。在这种情况下,你认为未来的出路是什么?

    黄平:首先需要建立新的全球性的世界政治格局,而且全球性的世界经济必须要有世界政治相匹配,而不能只局限在各个“国家”范围内。联合国是世界性的组织,但是还远没有发挥它本应该起到的作用。欧盟也是一个区域性组织,现在也有非盟、拉盟、东盟等,之所以出现这些区域组织,也是因为单个的西方式民族-国家已经不足以应对全球性挑战。严格地说,如果经济是基础,政治是经济的集中表现的话,那么随着今天的经济(资本投资、商业贸易等)越来越以全球作为它的流动范围和活动空间,那么政治也必须是世界性的。

至于世界性的政治怎样开展,首先还是联合国发挥其应有的作用,其次才是区域性组织与合作框架,并进而达成全球基本共识与合作,但不能只是七国集团那样的西方小圈子,更不是回到孤立主义状态。孤立主义无法应对全球各种挑战、风险、危机与不确定性。其次,今天信息技术已将全球联为一体,甚至瞬间扩散、平行传播,而不再局限于西方国家之间,这也是打破政治地方化的一个可能的路径,虽然信息化也带来新的不确定。过去的国际关系格局已经不足以处理当今世界性问题和全球性难题了,所以必须要着手建构新的国际关系,致力于建设命运共同体,而不是退回强者为王、赢者通吃的丛林游戏。

(编辑  苏歌)



* 黄平,中信改革发展研究院资深研究员,香港中国学术研究院常务副院长,曾任社科院美国所所长、欧洲所所长。经作者授权,本文是对多维网采访文章进行的摘编。

 

 1988年,我加入深圳市人民政府经济体制改革委员会,开始从事股份制改革和资本市场的创建工作。

在我国资本市场创建初期,我们在制度设计、法规制定的过程中,虽然会考虑国情特殊性和改革的需求,但仍是一张白纸,因为缺乏经验,我们更多的是学习模仿西方资本市场的运作方式和经验。应该说,这种学习、借鉴过程是积极的、有意义的,也是必须的。通过这种学习,加快了我国资本市场的建设过程。

在早期的资本市场建设过程中,我们有着比较高的制度自觉,对西方资本市场的动荡和金融危机也保持了较高的警惕。因此在市场发展的探索中,学习借鉴西方市场的经验做法是比较谨慎的。

随着市场的发展和经验的积累,虽然我们的市场还远未成熟,但我们对资本市场有了自己的认识,也有了相当的自信。明白股份制改革和资本市场不仅在建立现代企业制度方面有着重要意义,而且对全社会资源优化配置,为实体经济筹集发展资金,为广大人民群众增加财富收入都具有十分重要的意义。我们也理解了市场透明度的意义,理解了为什么要强调保护中小投资者的利益,以及如何保护他们的利益。我们开始有了自己的市场发展方向感,思考如何循着确定的战略方向制定政策。我在深圳证监局局长的任上,开始考虑并要求部下不要愧对深圳资本市场这座“富矿”,让它充分发挥优化资源配置、服务实体经济的作用。同时创造监管经验,创新政策制度。在监管工作实践中,我们积极探索,进行了一系列的监管创新和制度创新,在这个基础上开始思考中国资本市场的制度与政策选择。

可以说,我们已经开始在市场实践中思考和探索资本市场的中国道路。

姗姗来迟的道路自觉

中国资本市场30年来成就巨大,为完善融资结构、提高资源配置效率、推动中国经济增长做出了很大贡献,市场各个主体与监管者也功不可没。但目前还存在不少问题:融资能力有待提高,透明度、秩序性较差,风险隐患逐渐积累。究其原因,与我们迟迟未能走出简单模仿发展模式、缺乏道路自信与自觉有关。

中国资本市场经历30年的历程,理应结束初创阶段对西方市场的简单模仿,根据中国国情需要和社会主义制度要求,走出一条自己的道路。但遗憾的是,模仿还在继续,甚至是不明就里、不辨菽麦、没有社会主义制度自信地照抄照搬美国的资本市场。

我们早期初创阶段学习借鉴西方市场是必要的,这是因为初创的学习模仿是一个不可逾越的必然阶段。我们在这个阶段学习借鉴的都是资本市场最基本、最本原的东西,我们学习的都是资本市场作为融资中介为实体产业提供服务的规则和技术。我们可以在这个基础上,从中国的实际出发继续探索发展,更规范、更有效率、更好地为中国的实体经济发展提供服务。但是我们有些同志忘记了为中国产业发展筹集资金、配置资源的初心,盲目地照抄照搬,希望在中国克隆一个美式资本市场;看不清美国的资本主义已经不再是产业资本主义,已经演化为金融资本主义,金融也早已异化。如将其视为社会主义中国金融的榜样,就选错了样板。

原美国联邦储备委员会主席,2008年美国金融海啸之后被奥巴马总统任命为美国经济复苏顾问委员会主席的保罗·沃尔克认为,20世纪80年代之后,美国金融发展最大、也是最不幸的变化,就是美国金融已经由原来的产业服务模式,异化为金融交易模式。里根上台之后全力推行新自由主义,放任金融自由化,金融不再以为实体经济提供融资中介服务为己任,而是转向金融交易市场,在自营交易中投机套利自我服务。致使金融市场虹吸了大部分资金,导致美国产业空心化,不断加剧贫富两极分化,引发金融危机并危害全球经济。

美国金融精英还以风险管理为名,大搞所谓“金融创新”,创制了品种繁多、越来越复杂的金融衍生品,为其投机套利服务。金融衍生品泛滥,专事投机套利的对冲基金活跃,加大了金融市场的动荡,增大了投资者的风险,而且金融大鳄们加剧全球巧取豪夺,四处为害。美国经济的金融化,金融的交易化,交易的衍生品化、杠杆化、投机化,不仅使美国经济危机四伏,而且像新冠病毒一样,在全球蔓延。

金融自由化和新冠病毒一样具有潜伏期,人们往往对其缺乏警惕,不了解金融自由化已经对我国的经济发展、金融安全、经济安全和国家安全构成了极大的威胁。

习近平总书记反复强调要建立社会主义的“四个自信”,中国资本市场概莫能外。这事关中国资本市场的道路与方向,事关金融能否真正为实体经济服务,事关国家金融安全,事关中华民族的伟大复兴事业。

缺了一堂2008年金融海啸反省课

2008年发生的美国金融危机,不仅对美国经济、社会以及国运产生深刻影响,对全球经济的金融化倾向都是警示。而我国经济金融界对这场危机的认识,甚至与美国有识之士、政商精英的认识也相去甚远,更加谈不上吸取教训了!

2008年的美国金融海啸,引发了美国政商两界对美国金融制度的反思与担忧,《多德-弗兰克法案》及其中的《沃尔克规则》反映了对这场危机的反思、对美国金融制度进行改革,以保护消费者、禁止银行自营交易、禁止银行投资对冲基金和私募基金,被认为是“大萧条”以来最全面、最严厉的金融改革法案。尽管这部法案是在与金融利益集团反复博弈、不断妥协中的产物,不可能使美国金融重回本原,但这毕竟说明美国已经认识到了放任金融发展的严重危害。只是美国的政治制度和新自由主义已使美国回天无力。

时任美国财长亨利·保尔森将其所著回忆处理这场危机往事的书取名为《峭壁边缘》,书名恰如其分地揭示了这场危机的严重性质。

有一部曾获奥斯卡纪录片奖的美国电影《监守自盗》,片中用事实揭示了2008年金融海啸的深层原因,影片揭露了多年来银行家、评级公司、经济学家和监管当局等各色人等的嘴脸及对危机的“贡献”,揭示了美国的金融异化使衍生品等金融创新制造风险的真相。

然而,我国一些金融精英对美国的金融反思却视而不见。原本应该对在我国已经初露端倪的金融自由化反省的中国金融界,非但没有反省,相反却形成了一个奇怪的共识,即“美国走的太远了,中国还不够”。金融自由化和衍生品产生的风险不是“量”与“度”的问题,而是错误的市场发展方向的问题,是违反金融本原的问题。

2008年之后,中国资本市场金融自由化加速,积极推动资本账户开放,融资融券、股指期货、期权等纷纷上市交易。为了说明中国资本市场的金融衍生品风险可控,监管层和业界的说法是美国衍生品发生问题的原因是他们搞场外交易,我们搞的是场内(交易所)衍生品,透明度高,风险不大。曾几何时,场外衍生品交易已经在中国金融市场泛滥。更有甚者,在商品期货市场,我们又在开始推行所谓“国际化的期货期权,层层叠套,愈益复杂。

美国金融危机的直接原因是资产证券化的次级贷款交易,即次贷危机。早在2005年,我国资产证券化已经起步,美国次贷危机后不得已停了下来。但是我们没有深刻认识资产证券化的危害,只看到其盘活资产、增加流动性的好处,更没有吸取危机教训,从国家安全高度去权衡利弊。2014年开始,资本市场中信贷资产支持证券等产品又不断涌现,说明我们还在盲目仿效美国,这将可能给我国金融、经济和社会造成巨大的灾难。

我们应该清醒,在任何市场中,只要方向错了,就不要指望参与市场的“主体”能够理性克制。贪婪将驱使他们无孔不入,无所不能。也不要对监管抱有不切实际的期望,我作为曾经的职业监管者深知:任何号称固若金汤的监管大坝都会被贪婪的洪水冲垮。这也是我们反复强调要深刻认识这场危机深层原因,“别人发病,我们要吃药”的原因。

金融服务实体经济要求真务实

近十多年来,我在多篇文章中反复强调金融要服务实体经济。之所以如此强调,一是服务实体经济是金融的本原,是金融赖以生存的理由,否则金融将是无源之水,无本之木。金融自大,登峰造极,其结果必然是玉石俱焚。可是这个道理却并没有深入人心,做到人皆自觉。二是虽然历次全国金融工作会议明确提出金融要服务实体经济,党中央也有明确要求,金融界对此也无异议。但是在金融市场的实践中,“金融服务实体经济”仅仅只是一面高高飘扬的旗帜或一句口号,说一套,做一套。所谓“金融创新”一律冠之以“为实体经济服务”,实际上却大多集中于交易创新,着眼于投机套利,而不是真正的融资服务创新。

因此,在金融服务实体经济问题上,不仅要听其言,而且要观其行。要研究金融政策的作用力方向,要注重国家服务实体经济战略与具体政策的吻合。金融服务实体经济,就是要坚持产业服务模式,金融政策一定要把服务实体经济落到实处,防范金融复杂化倾向,大力培育一级市场融资功能,规范二级市场建设,限制融资融券等杠杆交易,限制出现金融高风险的金融衍生品交易和高频交易等。

短短十几年,金融自由化造成的显性的和非显性的危害不断积累。一方面,经济金融化已成现实,金融在经济中的权重不恰当的占比越来越大。金融业利润和实体企业利润此消彼长,金融业缴纳的所得税总额已经超过整个工业部门的所得税贡献。

金融自由发展的危害十分严重:一是放任、沉迷交易套利,虹吸了实体经济发展所需的宝贵资金。二是金融暴利的示范效应弱化了投资周期长、风险大、利润相对较低的实体经济投资,使全社会经济文化变得急功近利,不仅影响产业升级,更使中国产业持续发展有产业空心化之虞。三是金融从业者的高薪效应,将聚集中国最优秀的青年学子纷纷投身于虚拟经济,将严重影响中国的实体产业质量和科学技术水平。

另一方面,对金融自由化的潜在风险应该高度警惕。

金融自由化有较长的潜伏期,隐蔽性和欺骗性很大,我们不可轻视。因为我们并无天然免疫力,要防患于未然。一是正确评估金融开放。吸引外资对我国经济发展十分重要和必要,但应该以吸引直接产业投资为主。对于金融投资,无论是外资在华设立金融机构,还是投资我国金融市场,我们首先应该了解他们在母国的作为。如今以美国为代表的西方金融已经异化,不再以为实体产业提供融资中介服务为宗旨,他们早就不再按传统金融服务规则收取较低的中介收入,而是热衷金融交易投机套利高收益,导致了自己国家产业空心化,金融、经济危机四伏。这样的西方金融不远万里来到中国,难道他们是为了帮助中国人民,是为了给中国实体产业提供融资服务?毫无疑问,他们来中国是为投机套利而来,我们要高度警惕,防范他们带来的金融危机病毒。

二是对于金融衍生品等金融工具,我们不要抱有幻想。说衍生品是对冲风险、平抑市场波幅的风险管理工具,在理论推导上似乎也能成立。但我们应该通过美国金融发展史、当代金融市场实证分析,看看究竟有无金融投资者因使用衍生品对冲风险而躲过劫难?看看英国巴林银行、美国长期资本公司、雷曼兄弟公司、贝尔斯登公司等等热衷衍生品交易的下场,看看摩根大通银行这家在次贷危机中因“伦敦鲸”事件所遭受的重创。这些全球金融业巨无霸有丰富的金融经验和众多金融精英人才,都未躲过劫难。那些因衍生品翻船的金融投资者更是不胜枚举。一些企图通过衍生品交易规避经营风险的企业反而造成巨额亏损,如中信泰富因Accumulator(累计期权,是金融机构与投资者所订立的场外结构性产品合约)等衍生品交易造成百多亿的巨额亏损。香港国泰航空由于从2014年开始的4年期燃油对冲合约,巨亏241亿港元,几乎亏掉了自己10年的利润。2020年中国银行原油宝衍生品交易给自己和客户也造成了巨额亏损。事实胜于雄辩,衍生品实际就是金融机构投机套利的工具,非但不能对冲风险、管理风险,反而是在不断制造风险、制造危机。

麻省理工经济学博士理查德·布克斯塔伯是美国著名金融人物,1984年就被邀参与华尔街开发金融产品和交易模型,他被认为是引发了20世纪晚期两次最重大的金融危机的主要肇事者。他在所著《金融的魔鬼》一书中指出:“我们试图改善金融市场的状态,却直接导致金融市场的结构性风险,而风险的源头正是我们通常认为的创新。”“我们采取了许多措施,……增加了金融衍生工具的复杂性,因此不可避免地引发种种危机。复杂性下边潜伏着大灾难。”

我们不能继续盲目崇拜美国金融,不管不顾地全盘照抄照搬了。否则,将会给我们造成颠覆性灾难。

我国资本市场要建立社会主义价值观 

社会主义的资本市场价值观是为全体中国人民的整体利益、为国家战略服务,为实体经济服务。

在资本主义的价值观体系下,资本追求利润最大化天经地义,他们可以采取任何方式谋利自我服务。不仅在二级市场大肆利用衍生工具和杠杆投机套利,洗劫小投资者和制造危机;在一级市场也可以随心所欲按照自己的逐利标准选择上市企业,而不用考虑其是否有利实体经济,是否有利国民经济均衡持续发展,是否有利民生福利,是否有利环境生态,只要能够给他们带来超级利润。但是,在我国资本市场,我们要将有限的市场资源用于为实体经济服务。

这些年,我们资本市场一些乱象顽疾治理困难,不仅存在透明度差、退市梗阻等原因,而且与上市企业的选择缺乏价值观直接相关,使一些本不该进入资本市场的企业挤占了市场资源。因此,有必要把好资本市场的入口,在上市企业选择中旗帜鲜明地以服务实体经济为价值观,摈弃市值导向,限制非实体经济企业占用有限的上市资源。

一是将有限的上市资源向制造业和制造服务业倾斜,新增IPO数量要以此类企业为主。通过这种制度安排,一方面支持实体经济;另一方面形成一个良好的价值取向示范引导,吸引和鼓励更多的资源投入到中国制造之中。

二是为了更好地利用上市资源为实体经济服务,避免此消彼长、跑冒滴漏,应该限制金融企业上市融资并防止经济金融化,限制互联网平台企业、娱乐业、宗教名山胜地等企业包装上市融资。

三是禁止属于社会公共福利事业的教育、医疗服务行业上市融资。不能让资本无序扩张,染指人民群众的公共福利,以不当的市场化、资本化、利润化侵蚀社会公共产品,把社会福利当商业利润,破坏社会主义制度。

有中国价值观的资本市场才能政通人和、交易昌旺、资源配置效率效果双馨,胜任为中国社会主义市场经济提供融资服务、配置资源的重任。

19389月,毛泽东同志在延安桥儿沟召开的中共六届六中全会上,从中国共产党的革命实践出发,第一次提出了“马克思主义的中国化”这一概念,即马列主义的基本原理,需要与中国的历史和现实做有机结合,不能照抄照搬,必须走出一条中国道路来。

对于作为中国共产党的“道”之马克思主义,毛泽东同志尚且要进行中国化,遑论今天作为我们建设中国特色社会主义的“器”之资本市场,为什么还要亦步亦趋地模仿美国,不能走出一条中国道路来?“资本市场的中国化”需要一场思想解放运动。

                        (编辑  季节)



* 张云东,中信改革发展研究院资深研究员,中国证监会深圳证监局原局长。


                 

2021225日,在全国脱贫攻坚总结表彰大会上,习近平总书记代表党中央、国务院庄严宣告,经过全党全国各族人民共同努力,在迎来中国共产党成立一百周年的重要时刻,我国脱贫攻坚战取得了全面胜利,现行标准下9899万农村贫困人口全部脱贫,832个贫困县全部摘帽,区域性整体贫困得到解决,全面完成了我国消除绝对贫困人口的艰巨任务。

脱贫攻坚消除了绝对贫困人口,我国还存在相当数量的相对贫困人口,共同富裕目标还远未实现。我们建议,在实现第二个百年奋斗目标时,消除全部贫困人口,基本实现“共同富裕”,包括实现共同富裕的战略建议。

 “共同富裕”和消除农村相对贫困人口

共同富裕是社会主义本质要求,是人民群众的共同期盼。共同富裕是价值诉求,也是奋斗目标,是财富增长标准与财富分配原则的有机统一。共同富裕不等于同步同等富裕,不意味着全部消除收入差距,但其本质应包含消除贫困。共同富裕既包括消除绝对贫困人口,也包括消除相对贫困人口。当消除了全部相对贫困人口,消除了城乡二元户籍结构,实现了全国城乡居民统一社保体系,就可以说基本实现了共同富裕。

如何定义绝对贫困和相对贫困?人们通常将收入水平不能满足基本生活需要视为绝对贫困。1986年国家启动扶贫工作行动以来,对绝对贫困的货币标准做过多次调整。相对贫困,是指在市场经济中部分居民收入水平低于全国人均收入水平一定幅度,因而生活仍然存在一定困难。世界银行确定的相对贫困标准,是人均可支配收入低于全体居民人均可支配收入的30%。一些发达国家的标准高于世界银行标准,如日本该指标是50%,欧盟为60%[1] 我国的此项标准尚待确立。我们提出如下设想:

  首先,借鉴世界银行、日本、欧盟做法,采用“比例标准”,即依据可支配收入占该年全国人均可支配收入的比值确定贫困水平,而不必由政府逐年公布贫困的绝对值标准。

  第二,关于绝对贫困标准。2020年我国绝对贫困值是4000元,该值与当年全国人均可支配收入32000元的比值为12.5%。这12.5%也正是2013-2020各年“绝对贫困标准/全国人均可支配收入”的平均值。据此,今后可以将“12.5%”确定为我国绝对贫困标准,这是一个便于计算和比较的科学标准。守住居民年收入不低于上年全国人均可支配收入的12.5%,就守住了防止返贫、促进共同富裕的底线。

  第三,关于相对贫困标准。参照主要经济体制定的不同“比例标准”并考虑我国国情,可将年收入低于上年全国人均收入50%、高于12.5%的区间,定义为相对贫困标准。需要指出,目前我国相对贫困人口主要在农村,今后消除相对贫困人口任务的工作重点也在农村。当按照这一标准消除农村相对贫困人口时,城镇相对贫困人口也必然随之全部消除,不必另行设立标准。

  本文定义的“相对贫困人口”,与学术界常用的“低收入人群”是不同的概念。前者基于全国人均可支配收入的比例而确定,后者通常按照统计学上的五等分分类方法划分。相对贫困人口可以按比例标准在一定条件下逐步消除,而低收入人群任何时候都存在。

我国贫困人口长期存在的基础性原因

改革开放40多年,我国先后有10多亿人摆脱了绝对贫困,但到本世纪初,仍然有近亿人口处于绝对贫困中。找出这不足10%的人口没有和90%以上的人口同步摆脱贫困的原因,可以为制定实现全体人民共同富裕的规划提供依据。

我国相当数量的农民居住在中西部自然条件较差的地区。2011年,国家根据地理连片性和资源条件类似性的原则,划定了14个集中连片特困地区、涉及全国23.79%的县(680个县,其中有440个国定贫困县)、17.67%的人口、40.81%的国土面积。[2] 2012年,国家确定592个国定贫困县(8757个乡镇)。占全国行政区划总面积的26%;户籍人口24794万人,占全国总人口的17.8%

这些地区资源禀赋差、自然灾害频发、耕地有限。当地农民长期过度开发区域内土地以维持生活,以至土地日益贫瘠。本地新增人口因诸多原因很少迁移,导致当地人均土地数量不断减少、质量恶化,一些地方成为不适宜人类居住的环境。特别是,各地已有几亿农民外出就业增加收入,但这些贫困地区有劳动能力的农民多滞留在家乡,没有分享国家工业发展的红利,自己拥有的资源又不足以创造出摆脱贫困的财富。这些是我国近亿人口仍然陷入绝对贫困处境的基础性原因。

  完成消除我国农村绝对贫困人口战略任务的经验

  在中央部署和全国人民参与的脱贫攻坚战中,我们充分发挥社会主义制度的优势,采取了许多超常规重大举措,胜利实现了奋斗目标,为今后全面消除贫困提供了宝贵的工作经验。

  第一,投入强大政治资源。2015年,中西部22个省区市党政主要负责人向中央签署脱贫攻坚责任书,明确工作责任。按照中央部署,发达地区的各级党委政府、大中型国企和部分民营企业,承担了对口支援中西部贫困地区的任务。

第二,投入巨额财政金融资源。8年来,全国各级财政专项扶贫资金累计投入近1.6万亿元,其中,中央财政投入6601亿元。东部9省市共向扶贫协作地区投入财政援助和社会帮扶资金1005亿元,东部地区企业赴扶贫协作地区累计投资1万多亿元。土地增减挂指标跨省域调剂和省域内流转资金4400多亿元,扶贫小额信贷累计发放7100多亿元,扶贫再贷款累计发放6688亿元,金融精准扶贫贷款发放9.2万亿元,[3] 实际上,还有很多未包括在统计中的其他财政金融资源。这充分体现改革开放以来我国经济实力的巨大增长和党中央消除农村绝对贫困人口的决心。

  第三,设定“一个都不能少”的人均4000元刚性考核目标。这一考核标准简单明了,可核查可度量可比较,没有变通余地。它给广大干部群众以激励,也防止了各种可能发生的弄虚作假。

  第四,东部地区承担结对帮扶重要责任。中央把消除绝对贫困的任务确定为全党全国、而不仅是西部地区的工作任务。东部地区从政策、资金、产业、智力、文化、基础设施建设等方面对中西部贫困地区开展全方位、多层次的对口帮扶工作。342个东部经济较发达县结对帮扶570个西部贫困县,形成专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫等大扶贫格局。东部地区为西部地区脱贫攻坚发挥了不可替代的作用。

第五,全国各级党政机关和企事业单位选派300万名驻村第一书记和工作队员。这是加强脱贫攻坚组织力量的非常之举。现实情况是,一些贫困地区农村党支部的政治水平、工作能力和所掌握资源都无法胜任限期脱贫攻坚的任务;基层党政机关和干部中官僚主义、以权谋私等问题也较普遍,所以向西部贫困农村地区派遣大量得力干部是脱贫攻坚战役中非常必要的措施。

第六,组织大规模易地脱贫搬迁。由于我国存在相当数量的“一方水土养不起一方人”的地域,从1983年到2015年已经易地搬迁680多万人。[4] 按照“十三五”易地脱贫搬迁工作方案,全国累计投入各类资金约6000亿元,建成集中安置区3.5万个、住房266万余套、建筑面积2.1亿平方米,配套建设(或改扩建)了大量中小学、幼儿园、医院和社区卫生服务中心、养老服务设施及文化活动场所;5年内又搬迁了960多万贫困人口,同步搬迁了500万非贫困人口,平均每年搬迁人口300多万。[5] 不到40年的时间,易地搬迁农村人口累计2000多万。

易地扶贫搬迁,一揽子解决了搬迁民众的日常生活和就医就学等困难,为他们提供了更多的就业机会,同时置换出部分不宜种植主粮的耕地种植经济作物。易地搬迁也促进了贫困农民生产生活方式的进步和观念的改变。这是目前和今后一个时期最彻底、最有效的脱贫途径之一。

  第七,几亿农民转为城镇户籍。我国城镇户籍人口从新中国成立初期的10%1980年的20%2015年的40%2020年达到45%。实行家庭联产承包制以来,越来越多的农民脱离农业,或经商或就业,数亿农民工逐步融入城镇。近年来城乡二元结构管理破冰,国家有序开放农民入籍城镇,农民工子女开始与城镇居民子女分享公共服务资源。大量农村户籍转为非农户籍,是农村绝对贫困人口稳定脱贫的必由之路。

   消除我国农村相对贫困人口面临的挑战

我国在脱贫攻坚战取得了全面胜利的同时也要看到,距基本实现共同富裕的目标仍然任重道远。

原贫困地区农村居民收入构成不合理难以致富

  2016-2019年,我国原贫困地区农村居民人均可支配收入从8485.5/年上升到11567/年,增加近30%,增速在各类群体中领先。但2019年他们的收入水平仅相当于全国平均水平的38%

  原贫困地区农村居民人均可支配总收入包括工资性收入、财产净收入、经营净收入和转移净收入四项。

  工资性收入偏少:(1)2019年工资性收入只相当于全国居民同指标的24%(2)2016-2019年工资性收入比例均值为34.58%,低于全国居民56.19%的平均水平;(3)工资性收入对总收入增长的贡献率低于全国居民平均水平。

  经营净收入对总收入增长的贡献低。2016-2019年,经营净收入占总收入比重均值接近40%,超过工资性收入比重,但对总收入增长的贡献率仅为22%,低于工资性收入40%的贡献率。

  转移净收入比重仍然较高。2016-2019年,转移净收入占总收入比重均值高达1/4。对总收入增长贡献达36.79%2018年,转移净收入所占比重与一产净收入所占比重几乎相当。可见,原农村贫困地区对转移净收入的依赖度较高,来自种养殖业的收入偏低。

财产净收入难以维持基本生活。承包地地租是目前大部分农民财产净收入来源的主要组成部分,但收入仅能维持最低生活保障。2016-2019年,财产净收入比重均值仅为1.3%,而同期全国居民平均水平为8.25%

农民工就业形势难以提高收入水平

我国农村户籍人口的人均资产拥有量少。2019年,包括经营净资产和非经营净资产在内,全国农村户籍人口人均资产为3.84万元,只相当于全国人均资产93万元的4.13%[6] 贫困地区的水平更低。这是未来消除相对贫困的瓶颈。

  西部吸纳农民工就业资源更少,尤其是市场资源(这里是指有购买力的需求)。拥有市场资源就可以吸引技术、资金、劳动力等要素。西部地区远离中心城市,远离发达国家市场,导致要素资源汇聚效果差。2018年,我国法人单位的区域分布,东部比重为56%,西部地区只占18.6%[7] 西部吸纳工商就业比东部地区少很多。

农民工就业不稳定。通过工商就业获得工资性收入是农民增加收入的主要形式。我国多年来农民工数量保持增长,2019年为2.9亿,2020年则比上年下降了1.8%(外出农民工下降2.7%,本地农民工下降0.4%)。[8] 2020年有1900万外出农民工返乡留乡就业,对当地的就业形势造成巨大的压力。如江西赣州外出务工返乡创业就业人员累计约145万人,其中通过各种形式创业成功者达16.9万人,带动43.5万人就业(其中贫困劳动力2.3万人)。[9] 这说明,145万返乡人员中只有不到一半的人实现了创业和就业。而且,按照国际标准(我国也采用了这一标准),16岁以上、过去一周内至少有1小时的劳动报酬就不算失业。[10] 根据专家使用的信息,返乡创业项目吸收就业中,稳定就业只占1/4,灵活就业占3/4[11] 官方最新宣布的数据目前灵活就业人数为2亿。[12]

未来有1亿农民剩余劳动年龄人口需工商就业岗位

2019年我国人口是14亿人,其中农村户籍人口约7.8亿人,推算其中18-60岁的劳动年龄人口约5亿人,[13] 其中包括2.9亿农民工和2亿左右从事农业生产的农民。按照全国20亿亩一般农田计算,人均耕种10亩地。

一些地区的实践证明,我国已具有的先进农业生产力,比我们现实中普遍应用的农业生产力要高很多,并可以大幅提高农民收入水平。以河北省邢台市金沙河农业合作社为例,该社3万多亩耕地,每亩小麦、玉米两季产量之和可超过1000公斤,并实现多年稳产;近百名职业农民,每人可以耕种400-500亩,人均年收入12万元以上。据此,伴随我国农业规模化发展、先进农业技术和生产方式推广,我国20亿亩主粮田仅需要职业农民400-500万人。其他农业生产领域所需劳动力投入(按照农业农村部估算):设施农业每亩2人,露天种植蔬菜每亩10人,水果类经济作物每亩20人,以及林业、副业、养殖农忙时节短工、各类农业配套服务人员,最多只需要1亿左右的劳动力,而且可以保障他们达到我国目前的中等生活标准。

据此分析,结合2019年全国人口数据匡算,在我国近5亿农村户籍劳动年龄人口(18-60岁)中,减去2019年已实现非农就业的2.9亿人和未来1亿农业从业人员,未来将陆续释放出1亿左右相对剩余劳动年龄人口,需要实现工商就业。如果这部分群体滞留在农村,相当于土地超负荷承载;如果滞留在城市,将形成巨大的社会压力。

消除城乡二元结构任务更加艰巨

  二元户籍是城乡二元社会的重要表现之一。1950年全国有5.5亿人,其中城镇户籍11.18%1980-2020年,我国人口从9.8亿增至14.1亿,其间,城镇户籍人口从1.9亿增至6.36亿,农村户籍人口从7.9亿减至7.64亿,户籍城镇化率已达45.4%

    尽管我国城乡面貌已经发生了巨大的变化。但是“城乡二元结构没有根本变化,城乡发展差距不断拉大趋势没有根本扭转”。[14]  

    1950-1980年,户籍人口城镇化率增加了8.21个百分点,1980-2015年增加了20.5个百分点。2015-2020年,5年中户籍人口城镇化率从39.9%提高到45.4%,每年提高1.1个百分点。如果计划到2050年全面消除农村户籍,则未来30年每年户籍人口城镇化率要提高1.8个百分点。消除二元户籍的任务仍然很艰难。

  首先,我国中西部特别是西部地区农民,不可能全部落户在本地城镇。异地落户城镇困难更大。目前农村户籍城镇化主要通过行政区划改变(占50%以上)、易地搬迁、就业购房落户三种形式。这部分落户城镇的农民仍保留农村承包地和宅基地权益,不能享有与城镇居民同等水平的医疗教育服务,只是形式上的城镇化。

  其次,我国城镇社会保障体系尚未实现全国统筹,导致人口迁移和行政区划优化困难。城乡社保体系并轨还没有明确前景。在城乡社保体系并轨之前,土地相当于农民的最低水平社保,农村户籍是他们拥有和支配这种资源的资格。

  第三,中国延续几千年的农耕文化传统,越来越多的回乡老龄农民对原生态乡土的眷恋,是影响农村户籍城镇化进程不可低估的因素。

战略建议

    分两阶段实现消除相对贫困人口基本实现共同富裕的目标

  改革开放以来,允许并鼓励一部分人率先致富,但还无法设定实现“共同富裕”的时间表。直到2015-2020年,我们实现了消除绝对贫困的目标,可以说是实现“共同富裕”的第一阶段。

  鉴于共同富裕目前尚未形成准确的定义和完整的内涵。建议实现共同富裕至少包括三个目标,即收入水平、户籍制度和社保体系。

  党中央制定了我国2020-2035年基本实现社会主义现代化,2035-2050年建成社会主义现代化强国的总目标要求。据此我们建议,就实现共同富裕三个目标提出以下时间表:

  第一,根据上文确定的标准测算,2020年我国相对贫困人口为1亿。消除相对贫困人口的任务可分两阶段完成:2020-2035年,消除占全国人均收入12.5%-25%的相对贫困人口。2035-2050年,消除占全国人均收入25%-50%的相对贫困人口。

  根据国家发展规划,2020-2035年,全国人均收入将从3.2万元提高到6.4万元,每年递增4.7%。假定2035-2050年,人均收入从6.4万元提高到12.8万元,每年保持递增4.7%

  2035年之前,人均年收入/全国人均收入之比在12.5%-25%的人口(人均收入1.6万元以下),收入增长率保持在4.7%-9.7%区间,就可实现第一阶段目标。这部分人群中的劳动力主要滞留在农村,只要他们能实现稳定就业,这一增长速度可以实现。2035-2050年间,人均年收入/全国人均收入之比25%-50%的人口(人均收入6.4万元以下)收入增长率保持在4.7%-9.7%区间,就可实现第二阶段目标。

  第二,2020-2035年,人口户籍城镇化率从45%提高到70%2035-2050年,人口户籍城镇化率从70%提高到100%。实现相同户籍人口享有同等水平的教育、医疗等共同服务。按照目前人口向大中城市集聚的速度,每年提高1.8%的人口户籍城镇化率是可以实现的。

  第三,2020-2035年,完成城镇户籍居民全国统筹社保制度;目前持有城镇户籍但保留原农村承包地宅基地权益的居民,将其所保留的这些权益国有化,以加入城镇居民的社保制度。与农民户籍城镇化的同时,完成上述社保制度的转换。我国城镇居民社保体系已实现省级统筹,全国统筹准备工作已经启动。2035年后的15年,与消除二元户籍同步实现消除二元社保,是完全可以实现的。

2050年在收入水平、户籍制度和社保体系这三个领域实现上述目标,就可以说我国基本实现了共同富裕。

2050年基本实现共同富裕三项目标的工作建议

  1、国家有关部委和中央国企在投资资金和项目安排上优先照顾中西部地区,优先安排相对贫困人口中的劳动力。

  2、加大中西部贫困人口易地搬迁规模,提高居住集中化水平,相应减少村、乡数量,城市近郊乡镇转化为街道社区。

  3、撤销少于10万人的县级建制(约有200多个县),改为行政区。在妥善安置人员的条件下,精简政府机构和财政供养人员。

  4、未来30年,为消除相对贫困人口,每年需要净增300多万工商就业岗位,鉴于西部地区实际情况,建议在中西部安排就业岗位之外的数量由东部承担。

  5、鼓励民营资本投资增加工商就业岗位。目前全社会总投资额为61万亿元,其中私营和个体经济占1/3,据统计目前新增就业岗位主要是由民营和个体经济提供。据测算,净增1亿农民就业岗位需要约60万亿元,未来30年每年需要增加2万亿元投资,约占目前民营企业年投资额的10%

  6、将支付给贫困人口的财政转移收入资金,调整为补充农民社会保障。今后国家对农民收入的统计,应只包括工资性收入、经营净收入和财产净收入。

  7、在全国推行“税收与税源一致性”改革,将中西部税源产生的税收(包括中央金融机构)留在中西部,在此原则上调整中央与地方政府的分税制。

  8、鼓励工商资本下乡,支持二产主导的一二三产融合发展、提高农业生产力,在分配上向农民倾斜。同时解放出更多的农业劳动力从事工商就业。

  9、在保留农民承包地和宅基地权益的条件下,鼓励农民落户城镇,享受与城镇居民相同水平的教育、医疗等公共服务。

  10、尽快实施城镇居民社保体系的全国统筹,并将划转给社保基金的国有资本权益纳入社保收支体系,置换中央和地方财政对社保收支缺口的补贴。然后,尽快实施城乡一体全国统筹的社保体系。农民首先落户城镇,在将原承包地宅基地权益国有化的条件下,加入城乡一体全国统筹的社保体系。

以上构想实现,将建成社会主义现代化强国和基本实现全体人民共同富裕,就是实现了不仅“国强”而且“民富”的中国梦,在此基础上可以将“民富国强”确定为“社会主义初级阶段”完成的标志,2050年之后我国将力争迈向社会主义更高阶段。

                        (编辑  苏歌)



[1] 马天月,《国际上常用的贫困标准有几类?》,中国国际知识发展中心,2020715日。

[2] 王军:《集中连片特困地区的城镇化选择》,《社会科学报》,20130823日。

[3]  习近平:《在全国脱贫攻坚总结表彰大会上的讲话》,2021225

[4] 沈东方,《5960多万人“挪穷窝”这项任务难在哪儿?》,中央纪委国家监委网站。

[5] 《确保易地搬迁移民安居乐业》,人民日报时评,2020428日;《九百六十多万建档立卡贫困群众全部乔迁新居(权威发布·决战决胜脱贫攻坚)》,人民日报,2020124日。

[6]  数据来源:根据全国《资产负债表》,人民日报 《全国农村集体家底,摸清了》、国家统计局官方网站数据计算。

[7]  据第四次全国经济普查公报(第七号)数据。

[8] 数据来源:国家统计局《2020年农民工监测调查报告》2021430日。

[9]  郑少忠,朱磊:《贫困县全部脱贫摘帽,百万人返乡创业就业,赣州:红土地又写新传奇》20201110日,人民日报头版。

[10] 国家统计局网站,2018418日。

[11] 根据高云才、常钦的《农民钱袋子更鼓了》数据推算,人民日报,202158日要闻2版。

[12] 数据来源:人力资源社会保障部就业促进司负责人宋鑫:“目前个人经营非全日制以及新就业形态等灵活就业规模达到2亿人”,国务院新闻办政策例行吹风会,2021520日。

[13]  2019年城乡人口抽查数据,18-60岁人口比重为63.38%,由于农村家庭生育水平长期高于城市,可认定这一比例适用于农村户籍人口。

[14]  习近平在十八届三中全会上的报告,2013119-12日。


  

    编者按:

本文作者通过总结国家专委在组织实施“两弹一艇一星”项目中发挥的重大作用,指出:举国体制是用于完成国家重大战略任务的任务体制;中国为超越既有体制(计划经济体制或市场经济体制)的局限性,设立向国家最高决策层负责、有能力动员协调各方面力量的特殊机构是必要的;美国在组织重大国防科研项目中也同样实行类似体制。从而论证了举国体制既可以克服计划经济体制弊端,又可以弥补市场经济机制缺陷,是中国和美国都可以运用的利器。作者的这些见解,是对举国体制理论和实践的深入探索,值得我们思考。

建国初期,我国在计划经济体制下,集中力量办大事,迅速奠定了现代工业的基础,取得了以“两弹一艇一星”为代表的重大科技成果,体现了举国体制1.0版的作用。改革开放后,在市场化多元化条件下,我们实现了载人航天、北斗组网等一系列重大科技成果,可以说是举国体制的2.0版。

在新的国际国内形势下,中央要求:健全社会主义市场经济体制下新型举国体制,打好关键核心技术攻坚战。我们体会,新型举国体制之“新”,既有需要达成的任务本身之新,也有改革开放多年实践形成的有为政府和有效市场相结合的体制之新。既要发挥好国家权威机构决策、指挥、协调的作用,也要通过合理的机制,充分调动科研机构、企业和社会各方面力量的主动性和创造性,尊重科研人员的劳动,不断完善体制和政策,提高国家创新体系整体效能。这也可以视为举国体制的3.0版。所以,总结我们自己实施举国体制的历史经验,并借鉴他国的经验,是很必要的,应该引起应有的重视。

                                        ——孔丹*

 

导言 

  中国崛起的趋势与外部遏制压力之间的矛盾加剧,标志着中国的发展进入一个挑战极大、任务极艰巨的阶段,但同时也是一个实现民族伟大复兴非常有希望的阶段。在这种情况下,领导中国“取得重大突破,实现重大发展”,也就成为中国共产党在这个历史阶段的关键使命。为此,党中央提出了实施“新型举国体制”的设想。在这里,“完成重大任务”是目标,采取“新型举国体制”是手段。

但是,“新型举国体制”这个概念迄今尚未被讨论清楚,也引起一些误解和争议。许多人把它简单地说成是“集中力量办大事”;对其持负面态度者怀疑这是重回计划体制;也有人把计划体制等同于“旧的举国体制”,因而集中揣测“新型”的含义。实际上,不管是旧的还是新的(未来打算实行的),澄清“举国体制”的内涵是理解“新型举国体制”的关键。因此,本文的首要目的是讨论“举国体制”的涵义,并以回顾中国和美国曾经采取类似体制的历史经验作为证据。

  本文的立场是,举国体制是一种任务体制,它无关社会主义制度或资本主义制度,无关计划经济体制或市场经济体制,只是与完成重大任务的需要有关。在新中国历史上,以“举国体制”完成重大任务的典型例子莫过于“两弹一艇一星”。为什么当时能在比今天困难得多的条件下取得这些重大突破?通常提到的原因包括领导人的意志、科技人员的献身精神等,但如果回到具体的历史过程中就会发现:那些因素只是必要条件,而成功开发“两弹一艇一星”的首要条件是存在一个专门领导重大任务的特殊机构——中央专委。中央专委独立于现有的体制,得到党中央的授权并由最高决策层直接领导;它在完成重大任务过程中有权调动组织任何部门,并对任务的结果负责。

历史证明,中央专委不是当时计划经济体制的产物;相反,它是为了克服计划经济体制在完成重大任务方面存在的弊端而设立的。

从技术上讲,“两弹一艇一星”的研制是大型复杂系统,包含众多的亚系统和技术的开发,分属不同的工业体系;从管理上讲,计划经济体制是按照不同的工业实行部门分工的,每个部门都有自己的决策偏好,执行重大项目或工程经常遇到的问题,是部门分割导致了事实上的决策“分散”,使完成这些项目所必需的系统集成受阻。中央专委的成立就是为了克服这种弊端:在技术上,专委成为系统集成的领导者;在组织上,专委成为跨部门的决策和协调机构;在政治上,专委成为党中央在领导重大任务方面的责任主体。因此,中央专委是中国在计划经济时代实行举国体制的体现。

  为完成重大任务而设立特殊机构的举国体制,不仅出现在计划经济时期的中国,同样也出现在市场经济的美国,而且多次扭转了美国的“命运”。在加入第二次世界大战时,美国为了把庞大的民用工业迅速转向军工生产,通过紧急立法设立了一个只对总统负责的战时生产局,它以“胡萝卜加大棒”的方式完成了美国工业的战争动员。为了在有限时间内研制出原子弹,美国设立了直接向总统领导的“最高政策小组”负责的曼哈顿工程区,并由陆军工程兵团按照工程原则负责执行。1957年,苏联发射世界上第一颗人造地球卫星后,面对落后于冷战对手的“危机”,美国成立DARPA(国防先进研究计划署),再次采取以任务为导向的研发模式来重夺技术优势。

  中国和美国的历史经验都说明,举国体制是一种任务体制,不能将这个概念泛化为一般性的社会运行体制。重大任务是对国家具有重大战略意义的任务,而无论是计划经济体制还是市场经济体制,都不会自发地识别、提出并完成重大任务;重大任务的提出和执行只能通过政治过程,取决于政治领导层的远见、战略意志和实现国家远大目的决心。要完成重大任务,必须超越现有的运行体制的局限性,无论是计划体制还是市场体制,这就需要设立由国家最高决策层直接领导并对任务结果直接负责的特殊机构。无论是否存在公开的动员或任何有意识的其他安排,以特殊机构领导完成重大任务的方式就是举国体制。

    今天,无论从任务的特点还是从完成任务的方式来讲,中国需要完成的重大任务都比以往更加复杂。无论客观条件发生了怎样变化,“取得重大突破,实现重大发展”的历史任务,都要求我们继续启用以举国体制来完成重大任务的机制。

 

中央专委的活动历程

“两弹一艇一星”在新中国的历史上具有重大意义,而领导这些项目获得成功的充分条件是存在一个专门领导重大任务的特殊机构——中共中央专门委员会(以下简称中央专委)。这个机构由党中央授权,直接执行项目并对结果负责。级别如此之高的机构直接抓项目,这在我国历史上是唯一的一次,它是成功的决定性力量。

  1955年,中央决定发展核工业,首先用于军事目的。根据中国与苏联在19568月、195710月、19589月签订的几个协定,苏联援助中国建设一批核工业项目和技术实验室,并将向中国提供原子弹的教学模型和图纸资料(《当代中国》丛书编辑部,1987)。但随着两国关系出现裂痕,苏联于19606月宣布暂停向中国运送原子弹模型和相关技术资料,同时撤退所有的专家。

    突然的“断供”使核工业建设陷入困境,对国防尖端武器的开发工作迫切需要集中统筹协调。19611月,聂荣臻在《关于一九六一、一九六二年科学技术工作安排的汇报提纲》中提出:“要发奋图强,集中力量,把各方面的力量统统组织起来,通力合作来完成国家任务……国家科委、国防科委、科学院、教育部和其他有关部门,从中央到地方都要扭在一起,共同商量,统一安排。”

  19611月,党中央决定对面临困难的国民经济进行调整,引发了原子弹项目是继续干还是“下马”的争论。196111月,中共中央下发《关于成立国防工业办公室的决定》,国防工办由罗瑞卿任主任,作为国务院的一个口(国防工业口),在党内向中央书记处和军委负责,职责是管理国防工业系统内的“二机部、三机部和国防科委所属范围的工作”。

为了判断我国是否能够继续研制原子弹,中央派副总参谋长张爱萍上将牵头调查原子能工业的状况。张爱萍每到一个单位只问四个问题:一、你们原定的计划是什么?二、你们现在所做的事情,按计划还差多少?三、完成原定进度的困难是什么?要讲得具体。四、如果我给你解决了困难,你多长时间能完成?

19611114日,张爱萍向中央提交报告,认为原子弹的科研工作有了很大进展,当前的困难更多属于工程性的问题,可以通过组织协作解决。虽然原子弹工程看起来盘子很大,但实际上很多东西都蕴涵在国民经济的各个部门之中。报告的结论是:由中央和国务院出面,统一协调,进行一次全国性的大协作、大会战,在1964年进行核爆是完全可能的(张爱萍,1994)。

  19626月,毛泽东在听取东南沿海形势的汇报时明确表态,对尖端武器的研究试制工作,仍应抓紧进行,不能放松或下马。但是,对全国各个经济部门进行集中动员协调的工作已经超过了国防工办的权限范围。同年1019,刘少奇主持中共中央政治局会议听取汇报,指出“导弹和原子弹都需要中央有个专门的机构来抓,做组织工作、协作工作,下命令的工作”(中共中央文献研究室,1996)。1030,罗瑞卿向中共中央和毛泽东上报《关于建议成立中央专门委员会的报告》,建议“在中央直接领导下,成立一个专门委员会,加强对原子能工业的领导,随时检查、督促计划执行情况,并在必需的人力、物力上进行具体调度,及时解决在研究、设计和生产建设中所遇到的问题”(罗瑞卿,2006)。113,毛泽东在报告上批示:“很好,照办。要大力协同做好这件工作。”

  19621117,周恩来主持召开中央专委第一次会议,宣布中央专门委员会正式成立,主任为周恩来,成员有贺龙、李富春、李先念、薄一波、陆定一、聂荣臻、罗瑞卿七位副总理和赵尔陆、张爱萍、王鹤寿、刘杰、孙志远、君毅、高扬七位部长级干部(中共中央文献研究室,1997)。1214,中共中央作出《关于成立十五人专门委员会的决定》,指出:“委员会是一个行政权力机构,主要任务是:组织有关方面大力协调,密切配合;督促检查原子能工业发展规划的制定和执行情况;根据需要在人力、物力、财力等方面及时进行调动。委员会的决定,由有关方面坚决保证,贯彻执行。”(宋炳寰,2018)在中央专委第二次会议上,周恩来对专委委员们说:“你们都是从高级岗位上调来的首长,现在要动手动脚,是首长也是‘脚长’,权力最小也最大。你们个人没有任何权,但问题一经专委决定,你们检查执行,权力又最大。”(奚启新,2011

  根据上述资料,可以简要归纳中央专委的组织性质:中央专委是党中央在“两弹”上的“全权代表”。它独立于现有部门体制之外,根据任务的需要而设立。一方面,它受党中央的直接领导和授权,有做出战略决策的权力;另一方面,也是更为重要的,专委承担对项目成败负责的重任,必须以任务成败为一切工作的检验标准,以组织和协调各方面力量为核心职责,在全国范围动员一切力量完成国家需要的重大任务。

  在中央专委的协调下,26个部委,20个省、市、自治区,900多家工厂、科研机构、大专院校参加了攻关会战(聂力,2006)。原先在二机部和国防工业系统内无法解决的事情,中央专委直接联系相关部门和地方解决。例如,分离高浓度铀必须用到一种气体分离膜(“甲种分离膜”),科研攻关遇到很多困难。专委调集了中科院上海冶金研究所、沈阳金属研究所、原子能研究所和冶金部的有关单位进行集中攻关,下“死命令”要求上海市必须完成任务,最终在1964年研制出符合技术要求的元件(聂力,2006)。后来钱学森回忆说:“那时中央专委的决定,要哪一个单位办一件什么事,那是没有二话的。那决定也很简单:中央专委哪次哪次会议,决定要你单位办什么什么,限什么时间完成……也不说为什么,这就是命令!中央专委的同志拿去,把领导找来,命令一宣读,那就得照办啊!好多协作都是这样办的,有时候铁路运输要车辆,一道命令,车就发出来了。”(何立波,2012

  中国第一颗原子弹于1964年试爆成功后,19652月,周恩来主持召开了中央专委第十次会议,提出增加七机部、四机部、五机部等部门的有关人员(中共中央文献研究室,1997)。32,中共中央下发决定,将导弹纳入中央专委的工作范围,相应增加余秋里、王诤、邱创成、方强、王秉璋、袁宝华、吕东(替换王鹤寿)参加中央专委,并正式改称“中共中央专门委员会”(宋炳寰,2018)。

    自此,围绕核武器、核潜艇、导弹、人造卫星和核电站等一系列尖端科技工程项目的研制、试验的许多重大决策,几乎都是中央专委或是经由请示党中央做出的。

  周恩来逝世后,中央专委逐渐停止了活动。1979年最后一次公开报道中央专委的活动情况。20世纪80年代末,中央为了加快武器装备发展而成立的“国务院、中央军委专门委员会”,由总理李鹏担任主任(怀国模,2014)。这一机构仅限于国防工业系统,在1993年“降格”为议事协调机构和临时机构,实际职能由国防科工委承担。

   

中央专委领导重大任务的具体过程 

  为什么中央专委能够对重大任务的结果起到决定性的作用,本文分析了中央专委领导中国核潜艇工程的案例。

  核潜艇工程起步时领导体制的缺陷 

  核潜艇工程几乎与原子弹工程同时期上马。中国第一座核反应堆(苏联援助的重水试验堆)刚一运转,聂荣瑧元帅就于1958618召集了研制导弹原子潜艇的座谈会;27日,他向中央提出中国自行设计和试制导弹原子潜艇的报告。两天之内,报告得到毛泽东的批准(聂力,2006)。此后,苏联拒绝向中国提供核潜艇的技术援助,毛泽东遂下决心“核潜艇,一万年也要搞出来”。核潜艇工程从一开始就走上了独立自主、自力更生的发展道路。

  核潜艇工程上马之初,采取领导小组协调、各部门分工负责的管理方式。领导小组由海军副司令罗舜初任组长,包括主要协作部门的负责人。分工情况是:海军负责全艇布局的总体设计,一机部分工负责船体、主辅机、电机、仪表以及工艺设计和制造,二机部(核工业部)负责核动力反应堆的研制,国防部五院负责导弹的研发。

    核潜艇工程上马时,只是在艇身制造和核反应堆方面有了一点基础,技术积累远远不足。核潜艇是一个技术极端复杂的系统,主要由艇身系统、核动力系统和作战系统(鱼雷或导弹)等组成,各相关工业部门基本上还没有掌握各自负责的子系统技术,只能先各自推进系统的研发,然后再考虑核潜艇的系统集成工作。

  但是,核潜艇工程从开始进入设计阶段就陷入“摇摆”状态,问题出在组织体制上:领导小组是一个协调机构,缺乏对核潜艇工程进行全盘计划、指挥的权限,项目的进展深受各协作部门内部决策的影响。例如,核动力反应堆是核潜艇的“心脏”,但从19581962年,核动力研制团队的组织关系一直处于频繁调整状态。

  核潜艇工程上马后,19592月,原子能所十二室正式成立核动力研究设计组,年底形成了200人的团队。从1959年底开始,研究设计组按照核潜艇的实际要求进行了“设计练兵”,19606月完成了《潜艇核动力方案设计(草案)》并上报。该设计方案“在后来的实践中没有什么重大的反复,这证明它在总体上是可行的。这就为以后的研制工作打下了良好的基础”(《当代中国》丛书编辑部,1987)。

    196012月,二机部决定:(1)将大多数技术骨干(60多人)调离原子能所,合并到二机部设计院;(2)在原子能所保留少数研制人员,后来成立一个新的独立设计组。

  在中央调整经济的方针下,核潜艇工程于19627月下马。同时,中央要求保留动力堆的研究设计机构,保留少数必要的研究项目(周均伦,1999)。但实际上,二机部在此之前就酝酿解散潜艇核动力的研发团队,以便将其全部集中到生产堆工程。19625月,团队负责人直接向海军政委苏振华反映情况。几天后,二机部接到国防科委正式通知,将潜艇核动力设计人员和建制划归国防部第七研究院(孟戈非,2002),以保存这支技术团队。由此,核动力研发队伍分散到二机部(47-1室)和七院两个不同的部门。

可以看到,当时核潜艇动力堆的研究设计工作一直受到部门体制的影响。在计划经济体制下,面对一个复杂的联合开发项目,各分工部门很难自发地付出超过本部门权限范围的努力,协同合作;对份内的任务,也可能因各种原因而“暂时搁置”。因此,核动力堆研发出现的混乱源于部门体制在决策上的分散,这是计划经济体制无法自动解决的问题。

   中央专委如何领导重大任务

   中央专委接手核潜艇工程后,19638月决定将分处于二机部和七院的核动力队伍合并,在七院正式成立舰船动力研究所(715所)(杨新英,2016),由七院和二机部双重领导,以七院为主,任务是开展潜艇核动力装置总体方案的论证和设计。

  此后,潜艇核动力的工程设计加快了进度。19645月,七院召开09-1反应堆动力装置主方案和主参数的论证会。10月,主方案确定,开始了对核动力装置的初步设计和技术设计(即系统设计和详细设计)。

    1964年下半年,国防科技工业体制发生了“部院合并”的变化,715所的隶属关系转回二机部,更名为北京15所(孟戈非,2002)。不过,这次组织关系调整没有影响技术队伍的稳定。

  196410月,我国第一颗原子弹试爆成功。在经济全面好转的情况下,核潜艇工程再次提上议事日程。毛泽东指示,国防尖端技术“要有、要快、要超”(刘华清,2004)。19653月,中央专委决定批准核潜艇工程(09工程)重新上马,指派二机部负责在1965年下半年提出核动力堆的具体规划并报中央专委;工程的具体运行事宜由聂荣臻直接领导,并成立一个新的09工程联合办公室,由时任六机部副部长刘华清负责,直接向聂荣臻报告(刘华清,2004)。

    1965年8月25,中央专委会议决定,同意二机部党组关于核潜艇陆上模式堆建在四川省夹江县境内,1970年建成陆上模式堆的计划。

    核潜艇重新上马后,首要事项是论证潜艇的总体方案,首先要明确,要一艘什么样的核潜艇,然后根据目标选择技术。中央专委在19658月的会议上明确了研制核潜艇的原则:(1)认真执行大力协同的方针;(2)立足于国内,从现实出发,分两步走,先研制反潜鱼雷核潜艇,再搞导弹核潜艇;(3)第一艘核潜艇既是试验艇,又要在主要战术技术性能上力求配套,可以作为战斗艇交付使用。

    尽管负责牵头的聂荣臻元帅没有技术背景,但他能够从战略的角度判断问题。他在把握方向和目标的前提下,让科学家和工程师对特定的技术问题进行充分讨论,各抒己见,再由他拍板选定一个最有可能实现核潜艇总体目标的技术方案。一旦确定,各方面必须统一开展行动。

  许多具体的决策细节充分展现了中央专委的决策原则:选择技术的标准不是先进或落后,而是以达到目标为根本依据。例如:

    1)关于艇身构型方案的讨论,当时提出“常规艇型加核动力”与“水滴线型加核动力”两种方案。“常规”论认为国家技术和工业基础薄弱,应当先仿照较为成熟的苏联潜艇的构型,按照“普通线型核动力→常规水滴型→核动力水滴型”的路线渐进发展;而“水滴”论认为,核潜艇和常规潜艇两者性质不同,不应该在常规潜艇的结构上加装核动力,“水滴”型并不是技术上的冒进,而是已经有调查研究和一定的实验基础,可以避免走不必要的弯路,做出一个成熟的核潜艇型号。聂荣臻专门召集有关负责人开会,在充分询问情况和商量探讨后做出结论:“总体不要用常规潜艇的艇型,要重新设计,不然搞得两不像……应该是‘好马配好鞍’,搞‘核动力水滴线型’!”(聂力,2006

    2)关于建立陆上模式堆的讨论,反对者认为反应堆可以先上艇后再试验,这样可以节省经费、缩短试验周期。支持陆上堆的观点则认为,在没有搞过艇上模式堆的情况下,直接上艇风险过大,在艇上调整反应堆也极为不便,建造陆上堆的目的就是保证核潜艇能够直接建造成功。最终,聂荣臻认为,核动力潜艇应该一次建造成功并且能安全运行,因而必须建立陆上模式堆进行充分实验(彭子强,2005)。

  敲定技术方案后,中央专委开始采取措施,推动工程的具体执行。第一,设立明确的工作任务和完成期限,将各部分研制任务在全国范围内的科研机构、院校及企业进行了分配与协作。其中,二机部负责核动力装置的设计与建造,1970年要建成陆上模式堆;七院负责鱼雷核潜艇的总体研究设计。第二,进行跨系统、跨部门的统筹协调,指令有关军区派部队帮助施工,满足核潜艇研制所需的经费和物资器材;同时启动对导弹核潜艇研制工作的部署(董学斌、贾俊明,2009)。

  1966年开始的“文化大革命”对核潜艇工程造成冲击。陆上模式堆是一个集29000多台件设备、仪器、仪表、管道、阀门于一身的复杂装置,由全国26个省市1200多个工厂、研究所和院校参与研制生产。“文革”中,许多工厂和研究所的领导干部和技术专家被批斗,协调09工程的系统面临瘫痪威胁。为此聂荣臻建议,并经毛泽东批准,国防科委于19673月将涉及国防的各个科研院所进行军事接管。当这些调整仍然无法阻止政治运动对核潜艇工程的冲击时,身陷政治漩涡的聂荣臻决定,在北京召开核潜艇工程协调会议,通知特别注明:凡是接到通知的厂长、书记,任何人不准以任何理由阻挡。但协调会依然无法从根本上扭转态势,参会的领导干部回到各自单位就再次受到冲击。

    面对全国各地的告急情况,聂荣臻冒着极大的政治压力,在1967830签发了一份以中央军委名义发出的“特别公函”,明确指示“核潜艇工程是毛主席亲自批准的尖端国防工程。任何单位、任何人,均不得以任何借口和理由冲击车间,更不能以任何借口停产停工”(聂力,2006)。这份文件具有极高的效力,使全国各有关单位纷纷恢复了生产科研秩序。40多年后还有老人记得,当时就是因为这份“特别公函”,所以909基地的一个电报,就能把正在运往其他地方用户的设备中途调到夹江。

  中央专委的领导,使核潜艇工程能够在艰难局势下继续前进。1968年,聂荣臻因“二月逆流”受牵连,此后的工作由周恩来直接出面组织。1970715,周恩来主持召开中央专委会议,听取现场领导关于陆上模式堆的汇报,批准启堆试验,并决定派清华大学、二机部二院专家和有关部门领导赶赴现场,跟班工作。陆上模式堆于716开始试车,830日达到满功率,验证了中国第一座核潜艇动力堆的成功。

19701226日,艇上安装核动力装置工作完成,中国第一艘核潜艇下水。经过试航和调整,197481,中国第一艘核潜艇入列,命名为“长征一号”。此后,以“长征一号”为基础,1978年中国第一艘弹道导弹核潜艇动工,19814月下水,19889月成功发射潜射弹道导弹。这标志着中华人民共和国成为世界上第五个拥有海基核威慑力量的国家。核潜艇工程的成功证明了中央专委在完成关系国家命运的重大任务上的关键作用。

                        (编辑 季节



此文转载自《管理世界》2021年第1期,本文在作者授权下转载时进行摘编,并增加编者按。

* 路风,北京大学政府管理学院教授;何鹏宇,北京大学政府管理学院。

*孔丹,中信改革发展研究基金会理事长,中信集团原董事长。


 

  中华人民共和国成立后,中国经济体制在党的领导下经历了两次重大的转型,这两次转型对中国社会主义发展都产生了重大影响。

第一次转型:从新民主主义经济向社会主义经济过渡

第一次转型发生在新中国成立之初,党带领人民从新民主主义经济向社会主义经济过渡(1949-1956),也就是对旧中国经济制度的改造。新政权通过没收官僚资本建立起国营经济。此外国民经济还存在合作社经济、个体经济、资本主义经济、国家资本主义经济成分。从1953年起,中国就走上了经济体制转变的快车道,在“一五”计划起步的同时,中央提出了过渡时期总路线,原计划用10-15年时间实现社会主义改造,但实际上只用了三四年的时间就完成了。

1956年,中共八大宣布,中国已进入社会主义社会。在经济方面,形成了以国营和集体为绝对主体的单一所有制,同时开始全面实行计划经济。

  (一)对旧中国经济制度的改造,初创国有经济

  新中国成立后,前三年主要是恢复国民经济,后四年主要是开展大规模的工业建设和进行所有制改造。中国经济体制的第一次转型的核心内容有两个,一个是改变原有所有制成分和多种成分之间的比例关系。第二是建立起公有制为主体的计划经济。中国能在这么短的时间就实现了社会主义改造,这体现了共产党强大的社会动员能力和组织能力。同时也要看到,巨大的经济制度改造,必然有其历史和现实的条件。

  首先是旧中国给我们留下的经济遗产。中国是人口众多、经济落后的大国,以传统农业为主。当时中国工农业总产值中,农业占84.5%,工业仅占15.5%,在工业中轻工业占到73.6%,大部分还是手工业。 

  国民党时期,中国经济是统制经济和市场经济的混合体。国民政府在抗战时对金融、工矿、电气、军工等领域采取统制政策,以集中人力物力支持战争。抗战胜利后,国民政府接收了日资,从而官僚资本占到社会总资本的一半以上。由于多年战乱,中国的总资本1947年仅为142亿元,官僚资本所占比重由31.5%增至53.9%,民族资本由32.5%增至38.3%。

  新中国成立后,没收了官僚资本,国营经济很快取得了领导地位。国营经济从一开始就实行计划管理,市场主要存在于旧中国延续下来的非国有经济部门。在当时,共产党的高度组织性和廉洁奉公,保证了经济管理的有效性。

  (二)向计划经济过渡

  新中国成立之初,面临着恶性通胀、重要物品短缺、高失业率、财政收支失衡等严重问题。稳定物价、统一财经是当时经济领域最重要的任务。中央采取一系列政策和措施,有效地扭转了经济局面,也强化了国家对国民经济的管理。

  为稳定经济,人民政府首先取缔了银元外币投机市场,封闭了上海证券市场,又打击了转向粮、棉、煤炒作的投机资本。国家控制了粮、棉及钢材、木材、水泥等主要原材料的供应和销售,加强了对物价的控制与管理。

  19503月,政务院作出《关于统一国家财政经济工作的决定》,很快实现了全国财政收支、物资调度和现金管理的统一,不断强化计划价格机制。

  中央政府首先对金融业实行国营,以控制资本,首先将金融业纳入计划经济。

  面对超过百万的庞大的失业人口,人民政府为保障就业,采取两个重要政策,一个是不允许私营企业随意开除工人,另一个是对旧公职人员实行“包下来”等政策。通过一段时间的过渡,劳动就业开始实行劳动部门统一招收的计划管理体制。

  七届三中全会以后,中央着手调整公私关系,当时最主要的一个政策,是对私营企业实行加工、统购、包销等一套措施。国家保证了它们的原材料、销路,实际上私营企业在很大程度上被纳入国家计划经济体系。

  考察新中国初期的经济发展,对当时的经济政策和措施可以作两个结论:从巩固政权、恢复经济的角度看,很成功并得到人民群众的支持。1952年,农业产值比1949年增长48.4%,工业生产比抗战前1936年增长23%,城市就业大为改善,市场物价基本稳定,人民生活水平得到改善。从另一方面看,无形中削弱了市场的作用。随着国家对经济的干预和控制不断加强,市场在决定价格、产品供求等方面的作用不断弱化,计划经济成分在不断增长。

  新中国成立初期,国家的经济方针基本是以新民主主义的理论为指导的,即在经济落后的中国,必须利用市场和私营工商业发展生产,计划经济只能先在国营部分实行。计划经济具有优越性这一信念,是在领导经济工作的过程中逐渐增强的。

  (三)单一公有制和全面计划经济的建立

  1.大规模建设促进了经济制度的转型

  到1952年,恢复国民经济的任务基本完成。1953年以后中国开始进行大规模经济建设,从新民主主义向社会主义过渡也就提上了日程。

  1953年,中苏签订了苏联大规模援助中国建设的协议。当年6月,党中央正式提出了过渡时期的总路线:要在一个相当长的时期内,逐步实现国家的社会主义工业化,并逐步实现国家对农业、手工业、资本主义工商业的社会主义改造。这一总路线被写入1954年《中华人民共和国宪法》。

    在苏联的帮助下,第一个五年计划在制订过程中开始实施,全国城乡迅速形成参加和支援国家工业化建设的热潮。为保障国家安全的需要,中国选择了优先发展重工业的道路,快速发展重工业就形成了一种赶超战略。

  在当时,由于国家各方面基础十分薄弱,大规模的经济建设和优先发展重工业方针必然要求实行全面的计划管理体制,这就需要提前进行所有制的社会主义改造。

  2.“三大改造”的加速与“跑步进入社会主义”  

  按照最初的设想,对农业、手工业和资本主义工商业的改造,是一个渐进的过程,基本方法是由小到大、由低级到高级,发展和建立集体经济组织,农业合作化经过互助组、初级社、高级社几个阶段。直至1955年上半年,“三大改造”基本上是按照上述设想进行的。

  19532月,中共中央通过《关于农业生产互助合作的决议》。当年秋季即加快推进农业合作化的速度。其重要背景是,1953年大规模基本建设展开后,粮食供应立即全面紧张,带动物价上涨。为此,国家于195310月决定采取粮食统购统销政策,以基本满足工业建设和城市居民的基本需要和物价稳定。这意味着要尽快把农民组织起来。195510月,中共七届六中全会通过《关于农业合作化问题的决议》,毛泽东主持编辑了《中国农村的社会主义高潮》,全国农村随即掀起了合作化的高潮。

  对私营工商业的改造大致从1953年下半年开始。重点是有计划地扩展公私合营企业,通过对商品实行计划收购、计划供应,把私营小批发商和私营零售商逐步改造为各种形式的公私合营企业。私营工商业改造的实际发展进程出乎意料地顺利,1955年下半年,上海、北京、天津等大城市开始对某些重要行业实行全行业公私合营。随即,私营工商业的改造进入了高潮。其中的一个重要原因,是随着国家对经济的控制程度越来越高,私营工商业已很难生存。此后,公私合营企业存在了大约10年左右,至“文化大革命”时最后取消。

  手工业的改造发展较快。相当一部分个体劳动者认识到,只有组织起来才能得到政府扶持,才能改变自己的命运。到1955年冬,手工业合作化也进入了高潮。

  1955年年底到1956年年初,北京、天津、上海等各大城市相继召开盛大的群众集会,宣布胜利完成社会主义改造。当时,“三大改造”受到了各个阶层的拥护,这反映了人们对社会主义的美好憧憬。

  3.单一公有制和全面计划经济体制的形成

  经过“三大改造”,国民经济中,全民所有制和劳动群众集体所有制,这两种形式的社会主义公有制已居于绝对统治地位。到1956年,我国经济中非公有制成分已经几乎接近于零。

通过第一次经济转型,在城市、在农村,不仅在工业也在农业和商业,财政体制、金融体制、投资体制、物资供应体制、劳动人事体制和分配体制等等,已经全部都在计划的控制下。

    应当承认,单一公有的计划经济体制,在当时集中了有限的财力物力,建立起国家工业化的初步基础,在一定程度上改善了人民的生活水平。计划经济的局限性及其缺陷,是在很长的时期中逐渐显露并为人们所认识的。 

第二次转型:对传统社会主义经济体制的改革

  第二次经济转型发生在改革开放时期。之所以要转型,首先是计划经济体制遇到困境,同时国内外的环境发生了变化。

  (一)计划经济体制的困境和国内外环境的变化

  中国实行计划经济时间长达20多年,期间为完善管理体制问题,进行了多方探索。

  在全面计划经济体制建立后不久,人们就感到,这种体制权力过于集中,统得过死,不利于调动各方面的积极性。为此曾做过一些改革尝试。如1958年向地方下放经济管理权,但因缺乏统筹,一时造成了混乱,1961年后再次收权,这又带来另一面的弊病,所谓“一放就乱、一统就死”。

  1956年,陈云同志提出,个体经营和在计划许可范围内的自由生产和自由市场,是社会主义经济的必要补充。经济学界一些有识之士也看到了计划经济的缺陷。60年代,经济学家孙冶方提出“千规律,万规律,价值规律第一条”。尽管这些真知灼见当时受到了批判,但也为日后的改革提供了宝贵的启示。

  计划经济时期的四个五年计划,除“一五”计划执行较好外,其他几个五年计划在执行期间不断地调整和修改,主要是受不切实际的高指标以及战备等因素的影响。面对愈益复杂的经济活动,政府不可能预制周密的、符合实际的指令性计划。

  “文化大革命”结束后,加快四化建设成为全国上下的一致呼声。此时,我国已与世界上多数国家实现了关系正常化,中央看到了实行对外开放的机遇。

  (二)改革目标与改革途径的探索

  经济体制改革一开始是针对旧的计划经济体制的弊端,而改革目标和途径的探索,则经历了一段时间的实践。

  1.计划与市场相结合

  改革开始时,提出的是“计划与市场相结合”的改革思路,在国民经济发展中,以计划经济为主,充分重视市场调节的辅助作用。1978年的一次国务院务虚会上,就有人提出“计划经济与市场经济结合”。陈云、李先念对此表示支持。邓小平明确提出:“我们是计划经济为主,也结合市场经济,但这是社会主义的市场经济。”[1]

    1980年,薛暮桥为国务院体改办起草的《关于经济体制改革的初步意见》中写道:“我国现阶段的社会主义经济,是生产资料公有制占优势,多种经济成分并存的商品经济”,“我国经济改革的原则和方向应当是,在坚持生产资料公有制占优势的条件下,按照发展商品经济的要求,自觉运用价值规律,把单一的计划调节改为在计划指导下,充分发挥市场调节的作用。”这份文件被誉为改革的第一份纲领性草案。[2]虽然这个计划为主、市场为辅的思路,总体还是属于计划经济范畴之内的,但是它第一次给了市场经济一个合法地位。

  2.与市场经济相联系的新经济力量和非公所有制成分的出现

    城市改革从1979年开始。改革吸取了过去中央与地方“分权-集中”的教训,由国家经委牵头,开展了国企扩大自主权的试点。试点企业可以在计划外安排原料供应、生产和销售,有一定的浮动定价权,安排留成利润的使用。虽然在执行中受到多方掣肘,但毕竟在计划体制上打开了一个缺口。

  改革率先在农村取得突破。1980年开始,各地各种形式的联产承包责任制纷纷出现,极大地鼓舞了农民的生产积极性,促进了农产品市场的繁荣和农村乡镇企业兴起。邓小平说,乡镇企业异军突起是“完全没有预料到的最大的收获”。[3] 这就使中国整个经济链条开始活跃起来。

  此时,城市所有制发生了变化,这个变化是由大批知识青年返城带动的。随着大批知青回城,有700多万知青待业,靠原来的计划经济安排已经行不通了。为尽快解决城市就业问题和维护社会安定,国家放宽政策、广开就业门路。允许街道、企业、机关开办企业,也允许人们自谋职业。这就出现了一批新的“大集体”企业和个体劳动者。1982年,中共十二大和当年通过的新宪法都指出,城乡劳动者个体经济是社会主义公有制经济的补充,他们的合法权益是受国家保护的。与此同时,放宽了对民营企业雇工的限制,促进了民营经济的快速发展。

  沿海经济特区作为改革开放的窗口,实行了一系列特殊政策,不仅是中国引进外资和发展外贸的基地,也是有规模地建立市场经济的试验区。随着对外开放的扩大,各种类型的外资企业、合资企业也在沿海和内陆地区建立起来,成为中国发展市场经济的一个重要力量。

  改革开放初期,陆续出现了多种新兴经济力量,不断创造和开拓市场,形成了适应市场经济要求的微观经济主体。

  3.政府引导形成的价格双轨制

  “双轨制”是中国经济体制转轨的重要特征。双轨制是在经济运行实践中自发形成的,在市场导向的改革思路渐趋明确的过程中,政府开始主导,有目的地推行,从而一方面在计划体系内培育和发展了市场机制;另一方面,对计划体制进行改革。

随着各种新型经济力量的出现,经济体制改革思路出现重大变化,从原来“计划为主,市场为辅”转化为体制外先行的增量改革思路,这个思路突破了原来仅限于体制内改革的瓶颈。

  198410月,中共十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》首次提出,社会主义经济是有计划的商品经济。关于计划体制改革,确定了指令性计划、指导性计划和市场调节三种管理形式,要求逐步缩小指令性计划的范围。价格体系的改革也同时启动,缩小国家定价范围,适当扩大浮动价格和自由价格的范围。允许企业有一定的产品自销权并可以按市场价格出售。[4] 1987年中共十三大决定,进一步明确了经济体制改革的方向。

    1985年,生产资料供应和定价的双轨制开始正式实行。但在实现经济高速增长的同时,也出现了一定程度的混乱,一物多价的情况比比皆是。其他领域也不同程度地形成双轨制。计划价格和市场价格并轨是90年代的事情。

  双轨制作为渐进的改革措施,使得市场机制和计划机制能够同时并存。这对中国稳步改革很重要,一方面能够实行市场化改革,另一方面又必须维持原有的计划经济运转。例如,当时最典型的一个例子,在80年广东沿海地区开放后,经济体制改革已往前走,上海基本还维持计划经济,为什么?上海是全国纳税多的地方,而开放地区国家给民营、外资企业很多税收优惠,国家财政还得靠上海企业。但是上海到90年代就必须改了,沿海地区轻工产品已经超过上海老字号产品,国企亏损越来越大,广东已开始缴纳一部分税收了,就把国企再放到市场中进行国企改革。尽管当时双轨制引起过很多争论,但正是借助这种方式,中国才成功走出从传统计划经济向社会主义市场经济体制过渡的一个道路。但双轨制不能长期化,它必须实现完整转轨。

  4.资本市场的建立

  随着计划体制的削弱和市场力量的增长,对资本市场的需求从多方面表现出来。

  1979年后,为利用国际资本市场,中国陆续成立了几家国际信托投资公司。1981年财政部恢复发行国库券。最早一批有影响的股份有限公司成立并发行债券。中信公司到海外发售债券,政府和企业这两个举措就结束了中国既无内债又无外债的历史。

    随着经济改革的深入,必然涉及股份制、企业债券、股票、证券交易等等问题。80年代初,进行扩大企业自主权的试点和股份制的最初尝试,中国开始有一批有影响的股份制公司陆续建立。19889月在北京召开了“金融体制改革和北京证券交易所筹备研讨会”,形成《中国证券市场创办与管理的设想》,受到中央财经领导小组的重视,并相应形成了文件,强调创办交易所要同推进股份制结合,采取“民间发起、政府支持”的方式,借鉴海外成熟经验,市场监管和防范风险,等等。[5]

    1989年,由几家国有大公司出资建立了中国证券市场研究设计中心(“联办”),任务是研究和规划在中国的环境下如何建立证券市场。

    199012月,深圳证券交易所试运行,联办创建的全国证券交易自动报价系统开通,上海证券交易所正式营业。这一系列事件,标志着中国证券市场——资本市场的正式建立。

  新中国成立后,中国全面走向计划经济时,第一个被取缔的是金融市场;但是在中国走向社会主义市场经济体制时,它最后一个步骤是建立金融市场,实际上就是资本市场。作为市场经济体系的高端,资本市场的创建具有重要意义,这是经济改革最关键的一个步骤。

  (三)决定性的突破与社会主义市场经济体制的初步建立

  1.确立建立社会主义市场经济体制的目标

  中国建立社会主义市场经济体制的一个决定性突破,就是1992年邓小平到南方巡视,发表南方谈话。

1988-1989年经历了严重的通货膨胀和政治动荡之后,关于改革的方向问题,再次引起理论界的激烈辩论。在改革关键的时刻,邓小平再次发挥了巨大作用。1992年初,邓小平在南巡中发表著名的南方谈话。他尖锐地提出,关于改革是姓“资”还是姓“社”的问题,“判断的标准,应该主要看是否有利于发展社会主义社会的生产力,是否有利于增强社会主义国家的综合国力,是否有利于提高人民的生活水平。”[6] 这个讲话起到了一锤定音的作用。

    1992516日,中共中央政治局通过关于加快改革,扩大开放,力争经济更好更快地上一个新台阶的专题方案。同年10月,中共召开十四大,正式宣布:中国“经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制”。从70年代末以来开始的中国经济体制的改革,从摸着石头过河,到1992年之后,就进入到一个目标明确、有序推进的阶段。

  2.初步建立在国家宏观调控下的社会主义市场经济

  1993年秋,中共中央召开十四届三中全会,通过《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,为中国的经济体制改革制定了总体规划和行动纲领。按照《决定》,改革的主要内容包括:建立现代企业制度;配套推进价格、财税、金融和外贸体制改革,土地使用制度改革,培育和发展市场体系;由指令性计划转为指导性计划,建立健全宏观调控体系;建立合理的收入分配制度、住房制度,多层次的社会保障体系,等等。

    此时,市场作用在中国经济发展的资源配置中开始明显加强。大幅放开竞争性商品的价格,实现双轨价格的并轨。市场的经济调节和资源配置作用不断加强。

  1997年,中共十五大明确指出:公有制为主体、多种所有制共同发展是我国的一项基本经济制度,非公有制经济是社会主义市场经济的重要组成部分。有关内容作为一项修正被写入宪法。

  中国转向社会主义市场经济体制,一个很重要的作用就是构建适应市场经济的宏观调控体系。这也是中国特色社会主义的一大特点。政府极其重视建立国家宏观调控体系的工作。1996年中国经济实现了“软着陆”,1997年又成功地应对了亚洲金融危机的冲击,此后又克服了前所未遇的通货紧缩。在90年代后半期的复杂环境中,中国经济基本保持了持续、快速增长的局面。这表明中国已初步建立起在国家宏观调控下的市场经济体制。

  到了世纪之交,中国经济体制第二次转型的过程基本结束。进入21世纪后,中国经济体制改革的主要任务已是完善社会主义市场经济体制了,而不是此前的转轨问题。

  3.成功实现经济体制转轨的原因

  一国的经济体制转轨,不仅涉及经济问题,也牵涉大量的政治和社会问题。相比其他国家,中国的经济转轨可以说是最为成功的。成功的原因主要有以下几方面:

  第一,从中央领导到广大群众从切身的经验体会到,不改革就没有出路。尽管在改革过程中有很多挫折和争论,但改革开放的共识始终起着凝聚人心的作用。

  第二,在党中央领导下,中央一批经验丰富、眼光远大、极具智慧并享有崇高威望的领导者始终在改革前沿,与全国人民边实践边总结经验,实事求是。他们有几十年治国理政的丰富经验,在体制转轨中,他们把对原来各种各样政治、经济问题的反思带到新的实践中,获取新的经验。对中国这么一个大国来讲,从中央到地方有这样一批经验丰富的领导者在改革中起着把舵作用至关重要,否则是很困难的。

  第三,党中央选择了正确的改革战略,我们有评判改革的明确标准。改革从经济领域开始,评判改革措施的“三个有利于”标准简练实际。中国确定以经济体制改革为重点,通过经济改革让人民受益,提高人民生活水平,得到大多数人拥护。

  第四,改革采取渐进方式,不断探索,注重调查研究和试点,在时机成熟时再作出决断。我们说“摸着石头过河”,就是非常形象地表明了改革具有探索性。改革首先从事关群众利益的就业、分配、生产自主权等方面着手,步步深入,使得改革能较快地取得一些实际效果,同时也可摸清问题之所在。改革通过上下互动来推动,很多事情都是由群众和地方先做起来,当各方面条件成熟时,中央再出台政策或作出重大决断,成功以后再形成决策,形成制度。建立特区最开始也是地方先提出来的。当中央支持以后,不管是规模,不管是要求,都跟地方很不一样,原来地方设想的就是出口加工区,经过中央决策以后,就把它变成了一个经济特区,这是很不一样的。改革的目标在探索中逐步清晰,减少了不同意见的掣肘,也使改革免于遭受看似目标明确的“休克疗法”的伤害。

  第五,上下互动推动改革。许多事情是由群众或地方先做起来,然后得到中央决策部门的认可,再经过试点完善,形成决策并推广。农村包产到户,建立经济特区,企业股份制、资本市场等等,都是由下面做起来,上面决策,再形成下面大规模开展改革。其中专家学者们提供双向咨询和理论支撑的作用十分重要。中国历史上还从未有过如此开放的决策过程。

  第六,中国经济改革的过程中,外部环境总体比较有利,给中国提供机会。邓小平做出了对国际局势“和平发展是时代主题”这一重要判断,使中国能够决心打破封闭,抓住机遇。集中精力从事现代化建设、建立全方位的对外关系格局,这对中国主动参与经济全球化进程有非常重大的意义。

结论

  (一)从上世纪50年代混合型经济体制向计划体制的转型,与向公有制为主体、多种所有制形式共同发展的社会主义市场经济体制的转型,在这一过程中,人们对市场、计划以及两者关系的认识,经历了一个否定之否定的过程。第一个转型过程中,市场要素越来越淡化,市场作用不断缩小,多种所有制成分并存局面让位于公有制占优的局面。在后一过程中,市场要素重新一点一点恢复,市场重新生成并发挥作用,各种非公企业由少到多不断成长,最终形成多种所有制并存的局面。这两个转型过程环节都差不多,但是它的排列顺序相反。

  (二)在这两个过程中,市场经济的规律实际上都在发挥作用。不过,前一个过程中是隐性的,市场的衰落伴随着经济活动的僵化;在后一过程中是显性的,导致了市场的繁荣和经济的活跃。

  虽然第二次经济体制转型有较充分的理论准备,但其演变在某种程度上可以看作是市场经济规律自行发挥作用的过程。到目前为止,适合国情的系统的经济理论尚未真正形成体系,还需要大量的探索。

  (三)这两次经济体制转型虽各有客观原因,但其过程的共同特点是:由党和政府主导,带有探索性,从调整政策开始,通过上下互动、逐步推进的方式完成对原有经济体制的改造。在前一过程中,行政动员具有重要作用;而在后一过程中,经济手段发挥着十分明显的作用。总的来看,这种逐步过渡和渐进改革的做法减少了这两个进程中的阻力,较好地实现了经济体制的平稳转换。

中国经济体制的转型,其实都是跟国内国际环境联系在一起的。分析这个历史过程,可以为我们进一步完善我国现在的经济体制,适应国际环境的变化提供经验,给我们一些新的启示。

       (编辑  碣石  季节)



* 章百家,原中共中央党史研究室副主任、研究员。本文根据作者于2021615日在中信改革发展研究基金会举办的“中信大讲堂•中国道路”系列讲座的讲演记录整理。

[1] 《邓小平文选》第2卷,人民出版社,1994年,第236页。

[2] 薛暮桥:《薛暮桥回忆录》,天津人民出版社,1996年,第356359页。

[3] 《邓小平文选》第3卷,人民出版社,1993年,第238页。

[4] 《十二大以来重要文献选编》(上),人民出版社,1986年,第462

[5] 《十三大以来重要文献选编》(上),人民出版社,1991年,第2731页。

[6] 《邓小平文选》第3卷,第372375页。


 

制造业始终是我们的立国之本、兴国之器、强国之基。实现中华民族伟大复兴必须要有强大的制造业作为经济的支撑。2015年,我国发布了《中国制造2025》,首次把建设制造强国作为战略目标。党的十九大报告再次明确指出,加快建设制造强国,加快发展先进制造业。推进制造强国战略要立足国家发展战略的需求,充分发挥我国的制造业大国优势、市场优势、人才优势、创新优势,坚持走新型工业化道路,不断迈向世界制造业价值链中高端。

外部环境和内部基础

国际制造业格局调整与全球价值链重塑

首先,逆全球化潮流冲击国际制造分工秩序。2016年以来,“逆全球化”暗流涌动,在全世界呈蔓延态势,全球化进程接连受挫,从而加剧了全球治理的复杂性,冲击了国际经济体系和分工格局。

20177月,英国经济政策研究中心(CEPR)发布的《全球贸易预警》报告显示,200811月至20176月,二十国集团(G20)的19个成员国(不包括欧盟)总计出台了6616项贸易和投资限制措施,而贸易和投资自由化措施仅为2254项。其中,美国在金融危机后累计出台贸易和投资限制措施1191项,居全球首位,占G20成员国家保护主义措施总数的18.0%,比排名第二的印度多462项,是中国的4.5倍多,成为全球贸易保护主义的主要推手。

其次,发达国家促进制造业回流影响国际制造区域分布。2008年,国际金融危机爆发,美国等发达经济体意识到强大的制造业是保持经济增长、维护其科技领导地位和经济竞争力的关键,出台了一系列如重振美国制造业的产业政策。其中,美国特朗普政府出台的鼓励制造业回流政策引发世界的广泛关注。发达国家制造业回流政策促进了它们的制造业再次参与全球生产网络,与此同时,也对发展中国家制造业产生一定“挤出”作用。

第三,产业与技术革命重塑全球价值链。每一次工业与技术革命都极大地影响和重塑了全球经济、生产与交流状态,重塑了全球产业链与价值链。按照传统国际贸易理论,商品和服务生产的相对优势取决于劳动、资本和资源等生产要素的禀赋,商品和服务贸易的流量则取决于经济规模和地理距离。第四次工业革命在很大程度上突破了传统国际贸易理论。随着交通运输成本快速下降,产品生产环节按各经济体在全球产业链中的全新比较优势在全球范围内进行分工协作,形成了跨越国境、连接全球的价值链体系。这一全球生产网络将资本、劳动、技术等各种生产要素在全球生产体系中进行全新的分工和重组。正如日内瓦高级国际关系与发展学院教授理查德•鲍德温所说,全球价值链正在由“地理近邻性”向更重视法律、语言、技术等因素的“制度近似性”发展。随着部分发达国家实施“制造业回流”以及新一轮产业变革,未来国际贸易在高端制造业的竞争将更加激烈。

第四,中美贸易摩擦持续、制造业外部需求受限。自2018年起,中美贸易摩擦在波动反复中延续。2018323日,美国特朗普签署总统备忘录,宣布对价值600亿美元的中国商品加征25%的关税。尽管中美两方经过磋商达成避免贸易战的协定,615日特朗普仍决定对价值500亿美元商品征收25%关税,商品范围涵盖航空、现代铁路、新能源汽车以及半导体、电信设备、电脑组件等产品,金额约相当于中国对美商品出口总额的八分之一。此后美国在贸易、金融、科技等领域不断挑起争端,持续对中国施压。

中美贸易摩擦使得国际贸易格局不确定性加剧。与此同时,金融危机之后全球经济遇冷,全球经济处于下行周期,制造业外部需求不足,国际贸易在中国经济和就业中的贡献率有所下降。以出口所拉动的就业为例,2007201610年间,国际贸易创造的就业岗位减少了约6147万。以2014年为例,国际贸易创造的就业在总就业中的比重仅为16.83%,与1995年的水平相当。更为重要的是,中国制造业参与全球贸易的部分集中于中低端且可替代性强的生产环节,制造业外部需求可能面临持续下降的风险。以国际代工为主的外向型经济发展模式和世界工厂模式将难以延续。

第五,全球供应链结构面临重大调整。2020年,新冠病毒在全世界蔓延,新冠疫情不仅是全球公共卫生危机,而且伴随着潜在的全球经济危机、生产网络危机和供应链危机。由于防控措施不可避免地带来工作场所关闭和需求下降,全球生产、需求和就业陆续受到严重打击,各国许多工厂处于停摆或半停摆状态。新冠病毒传播对于全球生产和供应链的影响有可能常态化,成为影响各国经济与制造业发展的长期、重大因素之一。全球供应链的脆弱性大幅提高,随时面临因单国疫情暴发而导致的局部断裂风险。全球供应商将更倾向于拓宽原材料和中间品采购渠道,避免将生产环节集中到单一国家(地区),以增强多样化和抗风险能力,抵御“局部断裂”甚至“全面断裂”风险。

经济结构加速调整

首先,我国工业以供给侧结构性改革为主线和背景,大力推动质量变革、效率变革、动力变革。制造业以质量效益为中心,推进去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板,优化存量资源配置,扩大优质增量供给。一方面改造提升了传统产能,有序化解低水平过剩产能。另一方面,在技术进步和市场力量的推动下,新产业、新业态蓬勃涌现。供给侧改革提高了有效供给,提高了劳动生产率,并通过创新与技术的扩散效应,促进了制造业布局优化和制造业新旧动能转换。高技术企业快速迭代发展,引导其他企业引入新技术、实现产业升级,也起到了去产能和降成本的作用。

其次,创新驱动能力加强,制造业价值链位置显著提升。中国研发创新能力显著提高,专利数量跃居全球首位,创新驱动能力明显增强。创新与技术重塑了中国制造业参与全球价值链的方式和位置。

在过去,中国通过承接发达国家劳动密集型产业转移的方式成为“世界工厂”,形成了以国际代工为主的外向型经济发展模式,多数代工企业处于全球价值链低端,主要从事加工组装等低附加值、微利化的生产环节,相比美国、欧盟等国家和地区,中国的贸易就业创造主要集中在附加值低的简单价值链领域。

近年来,这一格局已经发生了深刻的变化。伴随中国创新驱动能力增强,“干中学”等模式培养了大量从事高技术行业生产的产业工人群体,积累了迈向全球价值链中高位置的资本、劳动和技术基础,制造业价值链位置有所提升。

2000年以后,全球价值链的增长主要集中在机械、电子和交通行业,东亚、北美和西欧等地区成为全球产业价值链的三大网络。中国是全球价值链扩张过程中最大的受益者和贡献者,在全球价值链的参与度上,中国已超越美国、德国、日本等传统制造业大国。

麦肯锡研究院针对20个基础产业和制造业的研究发现,伴随着中国制造深度融入全球价值链,尤其是在电子、机械和设备制造领域,中国在全球价值链中不仅是扮演世界工厂角色的供应方,近年来作为世界市场的需求方角色也越发重要。

第三,随着制造业快速发展,对地区经济的驱动能力和就业拉动能力显著。“内循环”正在逐渐代替“外循环”成为中国新时期经济和就业的主要增长引擎。2012年,省际贸易和出口分别贡献了全国总就业的32%12%,省际贸易所拉动的经济增长和就业已经相当于国际贸易的数倍,成为中国经济和就业稳定增长的主力军。

第四,制造业不断提升产品质量与技术含量,产业辐射能力提升,支撑“中国制造”走向全球。在逆全球化时期主动争取和引导全球合作,进一步扩大开放,加强技术、资本交流,加强制造业产品在全球生产网络的不可替代性和嵌入性。中国制造业产业门类齐全,具有全产业链优势;同时市场潜力巨大,有强大的快速生产组织能力,伴随制造业产品质量与技术含量提高,中国已成为一个举足轻重的制造业中心,进一步巩固和提升了在全球供应链和价值链的地位。

第五,走集约化道路、推进绿色发展,成为制造业高质量发展的有力支撑。绿色发展是加快转变经济发展方式的重要着力点,未来制造业发展的方向。“十四五”期间,走生态文明建设之路,牢固树立尊重自然、顺应自然、保护自然的意识,坚持走绿色、低碳、循环、可持续发展之路,推动节能减排行动,共同应对气候变化,不断创新绿色贸易、绿色金融,为全球生态安全和绿色发展做出新贡献。

总体目标与主要目标

 “十四五”时期是实现《中国制造2025》的关键时期。坚持走中国特色新型工业化道路,以促进制造业创新发展为主题,以提质增效为中心,以加快新一代信息技术与制造业深度融合为主线,以推进智能制造为主攻方向,以满足经济社会发展和国防建设对重大技术装备的需求为目标,强化工业基础能力,提高综合集成水平,完善多层次多类型人才培养体系,促进产业转型升级,培育有中国特色的制造文化,实现制造业由大变强的历史跨越。

主要目标:

第一,大力推进制造业产业结构和区域结构优化调整。“十四五”期间优化产业结构,调整区域结合,进一步形成更为优化和完善的国内区域经济合作与一体化关系。在产业结构方面将大力推进产业基础高级化和产业链现代化,不仅要夯实工业化根基,而且要加强高端制造业和高技术制造业,提高制造业发展质量。在区域结构方面,要改善区域发展不平衡问题,通过“腾笼换鸟”和产业转移,带动国内欠发达地区制造业水平提升,增强区域内产业集群和区域间经济合作,促进区域经济一体化,极大提高制造业对全国经济发展的拉动和保障作用。

第二,迈向全球价值链中高端。“十四五”期间,在全球经济发展不确定性上升、全球生产网络脆弱性加剧的时代,为避免发达国家高技术产业和发展中国家劳动密集产业的两方面竞争和挤压,需要不断提高技术水平和劳动生产率,提升在全球价值链中的重要性和位置。增强价值链稳定性和嵌入性,延长价值链,力争在全球产业分工和价值链中的地位明显提升,整体进入中高端水平。

第三,科技创新能力不断加强。“十四五”是我国深度参与第四次工业革命的战略机遇期,也是我国加强科技创新能力、增强国际科技竞争力的关键时期。大力推进云计算、大数据、物联网、人工智能、5G为代表的新一代数字与信息技术的基础研发和应用,抢占第四次工业革命的战略制高点。两化(工业化和信息化)深度融合迈上新台阶。关键行业研发能力达到世界先进水平。

提升国民经济各个部门、各类社会发展领域以及生态环保领域的数字化、网络化、智能化水平,并为国家治理体系和治理能力现代化提供坚实的技术支撑。针对我国关键技术自给率低、原创性创新少、创新能力薄弱等问题,进一步把提高自主创新能力摆在全部科技工作的突出位置,以重点领域与重大专项为引领,布局前沿技术与基础科学,增强科技竞争力。

第四,国际化能力显著提升。到2025年,我国出口增加值占世界比重将进一步提高。一是要充分发挥大国的市场优势、人才优势、资源优势,建设以中国为中心的国家合作组织。二是充分参与国际标准制定,参与组建重点领域标准推进联盟,推进跨国产品研发与标准制定,鼓励和支持企业、科研院所、行业组织等参与国际标准制定,加快我国标准国际化进程。

第五,绿色发展协同能力显著提高。一是大力发展绿色技术,推进绿色制造,将绿色指标进行细化,并作为发展评估的重要约束性指标。对绿色产业给予政策扶持,引导产业发展方向。二是积极建设绿色高技术园区,坚持生态环保优先,大力发展循环经济。三是发展以绿色信贷为核心的绿色金融,规范发展绿色债券、绿色信贷、评估认证、信息披露等一系列具体政策。四是建设绿色高技术产业供应链示范标杆。充分调动个体、企业、社会组织等市场主体积极性,全民参与绿色建设。

重大战略任务

形成结构合理的制造业产业体系

第一,推进制造业供给侧结构性改革,促进新旧动能转换。增加制造业优质供给、有效供给,将着力点放在提升制造业劳动生产率上,通过技术创新与技术扩散,加快实现从要素驱动到创新驱动的转换,推进制造业发展的结构优化和竞争力整体提升,推进整体经济的新旧动能转换。

第二,凸显战略新兴制造业的增长带动作用。用创新政策推动技术进步,增强制造业核心竞争力、培育现代产业体系,大力推进战略新兴制造业,引领制造业走向中高端。高技术产业是国际竞争的核心产业和科技创新的主战场,是新时代我国经济发展新旧动能转换的关键所在。充分发挥市场的力量和技术的力量,积极培育各类融合发展的新业态和新模式,深化制造业服务业和互联网融合发展,促进现代物流和制造业高效融合,强化研发设计服务和制造业有机融合,推进消费服务重点领域和制造业创新融合,大力发展装备融资租赁业务。

第三,推动高科技产业比重稳中有升。大力推进云计算、大数据、物联网、人工智能、5G为代表的新一代数字与信息技术的基础研发和应用,抢占第四次工业革命的战略制高点,提升数字信息技术与国民经济各个部门、社会各领域以及生态环保领域的数字化、网络化、智能化水平,促进经济社会均衡、包容和可持续发展。

建立区域经济和就业协调发展的制造业体系

第一,提高中西部地区制造业产能和就业的吸纳能力。大力发展中部地区优势制造业,提高中西部地区制造业承接、吸纳、创新和开放能力。充分依托中西部地区劳动力成本优势,有序引导东部地区劳动密集型产业向中西部地区转移。

第二,促进国内市场一体化,进一步发展国内贸易创造就业机会。国内区域间贸易是内需的重要组成部分。破除阻碍、提高国内市场一体化程度,对我国实施“双循环”战略、加强国内大循环具有重要意义。

第三,加强制造业集聚区的辐射能力,提升人力资源积累。扎实推进国家级高新技术产业开发区建设,完善考核评价和动态管理机制,充分发挥高新技术产业开发区在集聚高精尖人才、集聚高端产业、孵化创新项目等方面的积极作用,形成产业集群,发挥辐射效应,带动周边地区和产业发展。

建立创新引领的制造业技术体系

第一,提升制造业研发投入强度,加强技术成果转化。强化创新激励政策,引导提升制造业研发投入强度,加强技术成果转化,提高制造业产品的市场竞争力。加强高技术产业引导基金的导向功能,加强引导基金的社会化募集、市场化运作,提高电子信息、生物医药、新能源和环保等一批创业投资基金的规模以及提高基金使用效率。引导、鼓励社会资本参与高技术产业创新发展,支持重点领域发展和重大工程实施,带动技术创新能力的不断提高。促进科技成果资本化、产业化、市场化,提高技术市场成交额,为技术创新注入新动能,让创新真正成为驱动经济发展源源不断的动力。

第二,加强知识产权保护,提升“中国创新”“中国创造”。完善知识产权和专利保护制度和政策法规,为市场主体创新活动提供良好制度保障。加快知识产权服务信息平台建设。推进知识产权、技术标准、商标品牌战略,鼓励企业实施专利标准战略,鼓励企业打造中国品牌、世界品牌。全面加强知识产权司法保护,充分运用司法救济和制裁措施,完善知识产权诉讼程序,健全知识产权审判体制机制,有效遏制知识产权违法犯罪行为,全面提升知识产权司法保护水平。

第三,提升制造业人才培育、引进、使用和汇集水平。高技术人才是未来国际竞争的核心,为提升制造业国际竞争力,首先要积累人才和培养人才,加大基础研发投入和人才培养力度,努力建设世界一流大学和学科,培育一流科研人才,做出一流的科学成果。二是要加强扶持科技型创新企业,培育优秀企业管理创新人才。三是要持续加强与科技先进国家交流,不仅要吸引一流海外华人创新人才,更要吸引全球创新人才,充分利用全球创新资源,提高我国科技创新能力。

第四,积极利用全球制造业创新资源,推动高技术企业深度参与国际竞争与分工。一是要链接全球高技术资源,加速高精尖人才、创业团队的双向流动,加强在资本、品牌经营、市场拓展、技术研发、项目开发、研发平台等方面开展全方位的交流与合作。二是要鼓励企业积极参与国际标准创制,开展知识产权全球布局,在世界市场角逐高技术产业发展主动权、话语权。三是对企业制定行业标准、国家标准、国际标准以及申请国际专利提供必要的财政补贴。

建立开放共享的全球价值链支撑体系

第一,促进制造业外商投资和贸易自由便利化,进一步拓展全球贸易网络,发展多元贸易伙伴关系。调整我国贸易网络重心,增加核心贸易伙伴以分散由于国际政治关系变化引发的贸易不确定性;建立与其他发展中国家的新型贸易伙伴关系,加强与“一带一路”沿线国家贸易往来,通过贸易促进中国和其他发展中国家的经济双赢,提升中国在全球经济中的影响力。

第二,积极参与国际贸易规则变革。当前国际贸易规则正处于新一轮重构期,我国应积极参与,支持全球贸易体系一体化,推动发展中国家全球价值链参与。在规则制定的过程中,要深刻理解和接纳基于全球价值链的全球贸易体系,致力于推动开放包容的多边贸易规则的发展。

第三,提升制造业产能“走出去”的质量、优化布局。我国已深度参与国际分工体系,然而我国制造业的相当一部分还处于代工阶段,处于全球价值链低端位置。“十四五”期间,我国要不断提升制造业产能“走出去”的质量,鼓励企业技术创新,推动高技术产业发展,重塑我国在对外贸易中的竞争优势。随着部分发达国家实施“制造业回流”以及新一轮产业变革,未来国际贸易在高端制造业的竞争将更加激烈。应高度重视制造业特别是高端制造业的发展,不断优化产业布局,提高制造业国际竞争力。

第四,积极维护全球供应链稳定,提供全球公共产品。把我国对于贸易在经济发展、就业稳定方面的利益诉求与国际社会需要结合起来,打造维护全球供应秩序稳定的新平台和新抓手。把我国不断提高的制造业综合实力逐步转化为在规则制定中更加有力的话语权和影响力,积极参与全球经济治理体系,努力提供全球公共产品,构建公平的国际规则环境。

建立资源节约、环境友好的制造业体系

第一,促进制造业资源使用的集约化,大力推进循环经济。绿色发展、循环发展、低碳发展是推进生态文明建设的基本途径,正确处理制造业发展与资源、环境、生态保护的关系是未来制造业发展的重要方面,绿色制造是未来制造业高质量发展的重要内涵之一。促进绿色制造业发展要立足于提高资源利用效率,实施能源、水资源、土地资源总量和强度双控制,并纳入经济社会发展的综合评价体系,强化目标责任。可持续发展是绿色制造要实现的重要目标之一。这要求大力推进循环经济,充分发挥技术的力量和监管的力量,推进资源再生利用产业化、规模化发展,提高大宗工业固体废弃物、废旧金属、废弃电器电子产品等综合利用水平,推进制造业与循环经济结合发展。推进循环经济要充分发挥产业园区的典型示范作用,全面推行产业园区的循环生产方式。

第二,推进绿色制造。打造制造业全生命周期环境友好体系。推动绿色技术创新和管理,增强绿色精益制造能力,大幅降低能耗、物耗和水耗水平。推动企业全生产流程绿色化、低碳化、环境友好化。支持企业实施绿色战略、绿色标准、绿色管理和绿色生产。建设绿色园区、绿色工厂,实现厂房集约化、原料无害化、生产洁净化、废物资源化、能源低碳化,对园区产值和增加值进行能源核算。充分利用财政和金融手段,积极支持绿色制造发展,加快制造业绿色改造升级,提高制造业资源利用效率。加强绿色认证,让实践绿色制造企业获得市场优势和竞争优势。努力构建高效、清洁、低碳、循环的绿色制造体系。

第三,厘清制造业的全球排放责任,积极参与气候变化应对。对重点能耗行业进行科学能耗规划,落实低碳发展战略的具体实施路径。对重点能源使用密集型、资源投入密集型的行业,鼓励企业开发和应用低碳生产技术。完善碳排放权交易市场,拓宽碳市场纳入企业范围和数量,建立和完善企业排放报告管理办法、市场交易管理办法、核查机构管理办法等重要配套规定。积极参与应对气候变化国际合作,持续推动应对气候变化南南合作,推动“一带一路”绿色发展国际联盟等国际发展机制,帮助广大发展中国家提高应对气候变化能力建设。

(编辑 季节)



* 胡鞍钢,清华大学国情研究院院长,清华大学文科资深教授、博士生导师;周绍杰,清华大学公共管理学院长聘副教授,国际发展与全球治理研究所副所长;鄢一龙,中信改革发展研究院资深研究员,清华大学国情研究院副院长。


 

    我国疫情防控已取得阶段性重大胜利,充分证明了社会主义制度和公益性医疗卫生体制的巨大优越性。新冠肺炎疫情暴发以来,我国公立医院救治了98%以上新冠肺炎患者,承担了最急难险重的任务,是当之无愧的中流砥柱,公立医院的公益性优势更加凸显。

    但我国卫生健康事业当前还有不少短板,群众对解决“看病难、看病贵”问题仍然呼声强烈。从长远看,要落实抓好常态化疫情防控、防范疫情反弹,要筑牢国家生物安全防线,恢复经济社会发展活力,在国际上更充分地展示制度优势和夺取道义话语权,都迫切要求加快公立医院改革。

    经过长期论证和试点,我国已经具备了公立医院改革攻坚的条件。建议抓住“战疫”阶段性胜利的契机,下决心突破体制和政策瓶颈,把公立医院改革纳入全局工作重要部署,实现全国公立医院由逐利性向公益性的根本转变、由“治疗为中心”向“健康为中心”的根本转变。

加快公立医院改革有重大的政治意义

全民战疫的经验说明,建立公益性的公立医院体系是必要和可行的

一是证明坚持医疗卫生公益性的重大战略意义,澄清了长期存在的一些模糊认识。听党指挥、召之即来的公立医院是我国战疫的主力军。相比之下,美国的医疗体系是市场化程度最高的,私人资本不断推高保险和治疗费用,只有3%的卫生总费用投入到预防部门。英国和意大利本来有完善的公立医院体系,但2008 年金融危机后大幅减少了对公立医院的投入,私有化、外包化严重冲击了公立医院体系,削弱了其应对疫情的能力。而有条件发挥公立医院作用的一些国家,疫情防控就比较得力,如韩国政府疫情初期就确立了55 家公立医院作为定点医院。我国某些省份在应对疫情中出现漏洞,同前些年推动公立医院私有化有很大关系。我国作为社会主义国家,必须坚持公立医院绝对主体地位不动摇,坚持公立医院公益性不动摇。

    二是证明公益性制度有利于调动医务人员积极性。公立医院公益性是否会影响医务人员积极性?“全民战疫”的实践证明,公益性是医疗卫生的本质属性。医务人员舍生忘死、顽强奋战;正因为实施了确诊患者免费治疗,切断了医患之间经济利益的冲突,又给予医务人员必要的物质保障和崇高的精神激励,让他们回归了白衣天使的本质,也赢得了广大患者和群众的加倍尊重。只要有科学的制度设计,公益性制度能够更好地调动医务人员积极性,融洽医患关系。得到群众拥护。

    三是证明公益性医疗卫生制度是财力可负担的。这次我国实施免费治疗新冠肺炎,人均费用1.7 万元。美国据不完全统计,平均治疗费用约合52 万元人民币,还要自付高额检测费用。公益性的医疗卫生制度,能够消除医院为营利创收而过度用药、检查的冲动。从长远看,回归公益性、实现预防为主,才能从根本上节约社会卫生总费用和财政支出。

    疫情之后完善公共卫生健康服务体系,迫切需要加快公立医院改革

    我国医药卫生体制虽然在抗击疫情中展现了显著优势,但同常态化疫情防控和人民群众更高的健康需求相比,还有一定差距。

    一是“重治轻防”的状况尚未扭转。近年来,新增医疗资源呈现向大医院和专科治疗集中的趋势,大医院从基层“虹吸”医生和患者的势头明显。地方政府扩建三甲医院冲动强烈,加剧了“治疗为中心”问题。我国现已有2500 多家三甲医院,2009-2018 年,三甲医院床位和收入分别增长了165.7%228.6%。与此同时,公共卫生机构力量薄弱,每万人疾控人员数仅为1.35 人,仅为美国的14%和俄罗斯的10%。部分地方公共卫生队伍素质不高、人才流失严重、应急能力不强。从长期看,必须加强专业公共卫生队伍的建设。

    二是医疗费用增长过快、浪费严重。据多位医疗专家的临床经验,估计当前30%以上的医疗费用属于过度医疗所致。虽然医保报销比例提高较快,但参加基本医保患者住院实际报销比例2018 年为46.1%,同中高收入国家相比仍有明显差距。

    三是基层卫生比较薄弱。由于财政投入、医保投入、编制等方面的限制,目前基层医疗卫生机构的力量有限,难以按质按量完成国家规定的基本公共卫生服务目标。

    四是分级诊疗制度尚未形成。2008--2017 年,我国三级医院诊疗人次数所占比例从37%上升到53%,其原因是公立医院仍在逐利性轨道上运行,越来越多优质资源集中到三级大医院,要加快公立医院改革。

这次疫情,给公立医院正常运转造成巨大冲击,为改革营造了窗口期。我国公立医院运行仍高度依赖医疗收入,疫情期间常规医疗服务大幅度减少,医院运行和医务人员收入受到显著影响。这固然是疫情带来的困难,但同时也是纠正公立医院靠做大规模、逐利创收倾向的契机。

    调整公立医院改革部署,实施改革攻坚

    我国医改经过多年试点,特别是全国卫生健康大会和十九大以来,医改步伐明显加快,药品招标采购等重大举措加快推进,患者负担明显减轻。一些地方对医改还没有充分重视,财政投入、薪酬制度等关键改革尚未真正破题,改革措施难以形成合力。当前需要进一步增强改革的系统性、协调性,集中力量突破剩下的硬骨头。

公立医院改革攻坚,应当从分散推进走向集中精力打歼灭战,把改革梗阻一项一项打通,突破公立医院改革最核心、最关键的体制机制,具体表现在“两个根本转变”:

    一是公立医院运行从逐利性向公益性转变。公立医院从“患者越生病医院日子越好过”转变为“群众越健康医院日子越好过”,公益性的管理体制、财政投入、薪酬制度、人事分配、考核监管等制度初步建立并有效运行,达到患者的满意度大幅提升,负担明显下降;医务人员的待遇和社会形象大幅提高,医生成为更加有吸引力的职业。

    二是医疗资源布局从“治疗为中心”向“健康为中心”的全周期卫生健康服务转变。医疗资源向大医院和中心城区集中的趋势得到遏制,基层医疗服务大幅度加强。分级诊疗制度形成,全国范围内实现紧密型医联体全覆盖,群众能够享受到从公共卫生、预防保健、治疗到康复的全流程、全周期服务。  

    三是医改要成功,关键是加强领导。各级党委、政府把医改作为“一把手工程”,“三医”(医保、医疗、医药)由一位领导分管,实现部门联动。为推动公立医院改革攻坚,建议加强党的集中统一领导,政府定期专题研究卫生健康工作,组建涵盖多部门的医改办,统筹推进,提高医改政策的执行力。近年来制定出台了很多医改政策,但由于种种原因,这些政策缺乏约束力,特别是关于财政投入、薪酬制度、编制制度等规定,主要停留在一般性要求,以至于各地方执行时力度不一,推动困难。对关系公立医院公益性的关键政策,需要提出明确的定量指标,确保落实到位。

    集中力量突破公立医院改革重点难点问题

调整公立医院宏观资源布局

    公立医院改革,主要包括体制机制改革和资源布局调整,两方面工作互为前提、互相促进。当前我国公立医院资源分布不平衡,重治轻防、重医院轻基层、重集中轻分散,其根源是医院的逐利性,引导优质资源向盈利性强的环节集中;而公共卫生、公平服务、基层医疗日益薄弱。为此,要把体制机制改革和资源布局调整结合起来。

    一是巩固和加强公立医院主体地位,明确公立医院资源占比保持在85%以上。当前我国公立医院主体地位总体上是巩固的,但一些医疗服务体系过度商业化。从国际上看,公立医院主导的体制能够从根源上消除医患之间的经济利益冲突,把更多资源配置到预防保健、社区医疗、适宜技术等社会效益高的环节。据美国学者研究,英国私营医院占10%,不影响公立医院医疗质量。新加坡的私营医院占20%,影响公立医院的医疗质量。因此即使在西方国家,也通过各种办法限制私立医院(特别是营利性私立医院),营利性医院床位数所占比例一般仅占20%左右,日本则立法禁止营利性医院。当前,我国民营医院床位和人员数占比分别为26%20%左右,其总体经营不够规范,大量逐利型资本进入该领域。国家应明确规定,公立医院医疗资源(人员和床位)占全国医疗服务资源不低于85%,以保持我国医疗卫生服务的公益性质,维护国家安全和人民根本利益。

    二是调整公立医院资源布局。根据居民实际需要,制定新的区域卫生规划,据此确定新的医疗机构规模、布局和床位、人员编制。突出“大卫生、大健康”的工作理念,限制特大型公立医院的资源集中,加密加强二级和一级医院布局,加快补上基层医疗卫生机构、全科、预防、儿科、老年照护等领域的短板。规划制定后要严格执行。

    三是从国家安全和社会安定的需要调整公立医院布局。事实表明,公立医院是国家的战略性基础设施。2008年汶川地震、这次全民战疫,公立医院都在第一时间担当重任。建议重新审视公立医院布局,留出适当冗余并重点补短板,按照防范重大公共卫生和生物安全事件的需要,根据人口分布情况(而非行政区划)调整公立医院布局,注重布局的均衡性。

    四是按照有保有压的原则,规范区域医疗中心和大型公立医院建设。扭转地方盲目争建区域医学中心、盲目扩张三甲医院、争设高精尖专科的倾向,规范区域医疗中心建设,加强中西部地区医疗中心能力,切实按当地居民的诊疗需要,以补短板为主,多做“雪中送炭”,少搞“锦上添花”。

    面向为群众提供全生命周期卫生健康服务,实现全国范围紧密型医联体全覆盖

    这次疫情应对初期的经验教训充分表明:医疗服务体系要做到上下联动、横向到边、纵向到底,对优化配置医疗资源、应对重大危机有关键作用。因此有必要加快医联体建设。其目的:一是让更多患者下沉基层,二是通过对医联体进行总体预算、总体考核,激励医联体主动提供全流程、全周期的卫生健康服务,使之成为对人民健康全程负责的主体。这两个目的是相互关联的,必须统筹实现。

    目前现有大部分医联体是松散型而不是紧密型,并没有实现分级诊疗和全流程全周期服务的内生动力。其主要原因,一是公立医院尚未实现公益性,各级医院之间没有连起来的动力;二是行政隶属关系复杂,难以实现人、财、物等要素的联合。

建议把医联体全覆盖作为改革的抓手和平台:

一是确定医联体全覆盖的目标,打破现有行政隶属关系,以市级医院、或较大的县级医院为龙头,按照地方实际情况调整布局,普遍组建紧密型医联体,做到全覆盖。我国大部分地级市医院是三级医院,有能力解决大部分疑难重症。如福建三明医改,把县级公立医院上划市级管理,全市县级以上公立医院院长由市级卫生、财政等部门统一考核,提高了管理效能。

    二是制定规范的医联体章程,做到紧密型联合。一个医联体必须是一个法人,打破原行政隶属关系,实现人事、财务、业务统一管理。

    三是创新拨款和考核方式。对医联体总体制定预算,将现有财政投入和医保总额控制指标,转为按投保人数、将整个医保资金分配给医联体。医联体承担所辐射地区居民的公共卫生、基本医疗、专科医疗、康复等全流程全周期服务。医联体的财务管理实行预算制,以鼓励医联体主动履行预防为主,把资源下沉到基层和公共卫生。

    四是鼓励医联体面向基层、打包提供免费基本医疗服务。可先在一定范围内试行这一办法。强化公共卫生、基本医疗和基本药物的公共品属性,通过增加财政投入、调整财政和医保支出结构等办法,确保所有人群都能平等获取,提高基层机构的吸引力。

    五是鼓励医联体和基层治理相结合。把基层党组织和群众自治组织建成促进健康优先发展的细胞和堡垒。

    落实公立医院的公益性事业单位地位,切实保障财政投入到位

    由财政或医保基金直接支付公立医院的人员和建设费用,是许多国家的通行做法,欧洲英、法、德国均如此。

    我国公立医院一般为公益二类事业单位,基层卫生服务机构和公共卫生机构为公益一类事业单位。但实际上,公立医院公益性事业单位的地位并未真正落实。2018 年公立医院总收入中,财政补助仅占9.5%(其中三级医院为7.8%,二级医院为12.5%),财政补助收入只相当于人员经费的四分之一。医院建设和运行的支出,90%以上要靠门诊和住院收入。不解决财政投入问题,就无法从根源上消除医院逐利性,控制医疗费用增长、规范医疗行为的措施也不可能真正发挥作用。要把落实财政对公立医院的投入责任作为医改攻坚的基础和前提。

    一是确定公立医院财政投入标准。2009 年《关于深化医药卫生体制改革的意见》明确了对公立医院“逐步加大政府投入,主要用于基本建设和设备购置、扶持重点学科发展、符合国家规定的离退休人员费用和补贴政策性亏损等”,但尚未制定财政投入的具体标准和指导意见,财政对公立医院的直接投入不足、不规范,公立医院负债建设和经营的状况普遍,加剧了逐利性和扩张动机。建议在调整公立医院资源布局的基础上,确定公立医院财政投入的标准,并像义务教育财政投入那样,确保严格执行。

    二是增加投入、调整结构,使政府对公立医院直接投入达到公立医院总收入的30%2018 年,我国公立医院总收入2.8 万亿元,其中政府财政投入2675 亿元(占9.5%)。建议用3 年左右时间,政府对公立医院直接投入额增加到8400 亿元,相应地,财政的卫生支出占总支出比例从目前的7.5%上升到10%左右(达到国际上中高收入国家水平)、占GDP 比例从目前的1.78%上升到2.5%左右(缩小与国际中高水平3.60%的差距)。

   从国际经验看,政府对公立医院的直接投入一般需要达到公立医院运行费用的30%左右,才能够有效规范公立医院行为。2018 年我国政府卫生支出16399 亿元,比2014年增长了5820 亿元。只要2020-2024 年该项支出增长幅度保持2014 年以来的增幅,就能够在2024 年使政府对公立医院直接投入占比达到30%。我们请多位专家根据临床经验估计,当前30%以上的医疗费用属于过度医疗所致。一旦新增财政投入主要用于化解公立医院债务和人员支出,就能有力扭转其逐利动机,大幅减少过度医疗。加上实行药品招标采购,医药费用将显著下降,现有医疗和医保费用还有大量的压缩空间。三明市医改8年来,政府财政投入逐年增加,医务人员实行年薪制,但医保基金从亏损转为结余。这充分说明,压缩药品费用和过度检查的费用,增加政府对公立医院的直接投入,是有空间的,是非常必要的。

    三是财政新增的公立医院投入主要用于化解债务和人员费用。债务负担和人员费用是影响公立医院公益性最主要因素。按2018 年数据测算,政府对公立医院直接投入如达到其总收入的30%,就是8400 亿元,而2018 年全国公立医院人员费用为9386 亿元、长期负债约2300亿元。新增的公立医院投入如按这一方向使用,债务就可逐年减少并达到全部化解、大部分人员支出由政府负担,公立医院完全回归公益性本质。国家每年花不到GDP 1%投入,赎买全国公立医院的医务人员费用,让公立医院全面回归公益性,是完全值得的。

    四是公立医院全面实行预算管理。虽然公立医院是预算单位,但长期以来医院追逐创收盈利,违背公益性质,预算约束力不强。在增加和规范财政投入的基础上,应对公立医院严格执行预算管理制度。把建设、发展、人员费用全部纳入预算,并加强考核,切断人员收入和业务收入的联系。

    全面实施医务人员薪酬制度改革,落实公立医院编制制度

    医务人员薪酬制度,是医务人员行为的“指挥棒”,是确保公立医院公益性方向的关键。2016 年全国卫生健康大会提出“建立符合医疗行业特点的人事薪酬制度”之后,开展了有关试点。但由于没有明确医务人员薪酬的标准和来源,这一改革还没有取得显著进展。打好公立医院改革攻坚战,薪酬制度应该是改革的重点和核心。

    一是明确“符合医疗行业特点的人事薪酬制度”的具体内涵。从国内外经验看,医疗行业由于公益性强、技术含量高、人才培养周期长、执业风险大,薪酬制度一般呈“高水平、不挂钩、注重长期激励”的特征。首先医务人员薪酬应处于较高水平,OECD 国家医生薪酬一般为社会平均工资的2.5-4 倍,而我国2018 年医务人员实际收入为社会平均工资的1.7 倍。医务人员收入不同医院经济指标挂钩,是为避免医生追逐私利损害患者利益。最后,公立医院医生一般应有比较稳定的职业和待遇,欧洲国家公立医院医生属于公共部门正式雇员,考核和激励侧重于技术水平、职业操守等。我国一段时间以来按照一般竞争性行业办法管理公立医院,其弊端是鼓励医院创收、收入自行支配,导致灰色收入盛行。实行符合行业特点的人事薪酬制度,就是要扭转这种状况。

    二是实施公立医院医务人员薪金制。要事前确定各类医务人员的平均薪金水平(而非根据医院收入提成),同时鼓励医务人员遵守医疗规范,免受经济利益干扰。首先要确定薪金标准,按照试点经验和我国当前情况,建议平均薪金标准略高于当前的医务人员实际平均收入水平,助理医师和护士稍低,经测算在适当增加财政投入的前提下是可行的。在这一基础上,建立以工作量、患者满意度、职业规范、医德医风等为导向的考核办法,在同级医生之间适当拉开差距。对严重违规行为严格惩处。

    三是落实和加强医务人员编制制度,将符合条件的医务人员全部纳入编制。编制制度有助于稳定公立医院队伍、吸引优秀人才、体现长期激励,它也和职业福利、社会地位和稳定性、荣誉感密切相关。现行医务人员编制标准还是1978 年制定的,编制过少,远不能满足实际需要。现全国公立医院在编人员279.01万人,编外人员252.71 万人,临时工67.44 万人。公立医院医生平均每周工作56.4 小时,超过法定劳动时间40%,影响医疗服务质量。编制严重不足,也是导致医务人员队伍不稳定、同工不同酬、基层人才流失等问题的根源之一。“全民战疫”说明,医疗卫生队伍和军队一样,也是国家和人民安全的中流砥柱。应该按照实际需要和国际标准,重新核定医务人员编制,突破“财政供养人员只减不增”规定,实事求是地大幅度增加编制存量,为人民健康和国家长治久安打造一支稳定的医疗卫生队伍。

    扩大全科医生队伍,实施“户户都有家庭医生”计划

    以全科医生为主体的基层医疗卫生队伍,是维护人民健康的第一道防线,也是组织群防群控、维护基层安全的重要力量。自我国实施全科医生制度以来,人民群众非常欢迎,但因这项制度实施时间还不长,我国全科医生还非常短缺,每万人全科医师仅有2.16人,是美国的七分之一、英国的三分之一。要实现公立医院公益性,为群众提供全流程全周期卫生健康服务,必须大幅度扩大基层全科医生队伍。一是调整全科医生数量目标,落实编制和薪酬。按《关于改革完善全科医生培养与使用激励机制的意见》(国办发〔20183 号),到2030 年每万名居民拥有5 名合格的全科医生(相当于每名全科医生服务2000 名居民),这一标准严重偏低。例如古巴作为发展中国家,健康指标领先于美国,但人均医疗成本只有美国的5%,其全科医师队伍起了关键作用。古巴每120-150 个左右的家庭配置一个家庭医生诊所。按照这样的水平,我国需要300 万名家庭医生。即每500 人一名家庭医生。

    二是改革医学教育、缩短学制。新建扩建一批医学院校,形成全科医生培养能力。实行符合全科医生特点的教学和学位制度,缩短学制,突出实际操作能力,加大实践技能的教学实践比重。鼓励部分现有专科医务人员、离退休医务人员转任全科医生。

    三是完善家庭医生执业机制。鼓励居民社区利用公共空间无偿为家庭医生提供工作和居住空间,建立基层卫生服务机构和基层党组织、群众自治组织的联动机制。

    加强卫生健康信息系统的顶层设计

    “全民战疫”充分证明信息化是优化配置医疗资源的有力武器。医疗卫生最大的特点是信息不对称、需求不确定,利用大数据、信息化技术能够有效地优化配置资源,做到供给和需求的精准对接。当前我国医疗信息化建设已进行了大量探索,但尚未充分发挥作用,主要原因是缺乏顶层设计、标准不统一,每家医院都是信息孤岛,难以互联互通。要充分发挥信息系统作用,关键是加强顶层设计。

    一是用军民融合的路径开发医疗信息系统。国民健康信息是高度敏感的战略性信息,医疗信息系统是重要的战略性基础设施,关系到国家安全、生物安全和人民健康,是国际上敌对势力千方百计企图获取的信息。应当由军队和国有企业组建医疗信息化平台,完全使用国产软件和硬件,实行闭环管理,以最高标准确保信息安全。

    二是加强顶层设计。参照国家实施重大项目办法,集中动员科研力量,开发在全国范围内普遍适用的健康和医疗卫生信息系统,融合共享医疗、医保、医药以及健康、养老、养生等各部门数据,构建全国“一张网”,实现各种医保、医疗信息顺畅接入、便捷传递。改变目前软硬件开发“小、散、乱、标准不一致”的状况以及财政投入“撒胡椒面”的情况,实现统一标准,互联互通。

    三是开发面向群众的应用程序。打造适合基层的通用性平台和app。实现居民能够通过信息终端方便地同基层卫生机构产生联系,开展分级诊疗、预约挂号、健康教育、健康管理等业务,让基层医疗卫生机构主导建立全流程的卫生健康服务体系,促进资源下沉。

    附表一:世界各国政府卫生支出占财政总支出比例(2017年) 单位:%

 

最小值

最大值

平均值

中位值

低收入国家

2.11

15.02

5.91

5.03

中低收入国家

2.99

19.24

7.68

6.99

中高收入国家

1.37

26.91

11.53

10.86

高收入国家

6.15

23.64

13.55

13.04

        附表二:世界各国政府卫生支出占GDP 比例(2017 年) 单位:%

 

最小值

最大值

平均值

中位值

低收入国家

0.40

2.99

1.38

1.11

中低收入国家

0.37

8.15

2.35

2.05

中高收入国家

0.19

12.45

3.60

3.16

高收入国家

1.41

9.22

5.27

5.06

(编辑  碣石)



* 李玲,中信改革发展研究院资深研究员,北京大学中国经济研究中心教授;江宇,中信改革发展研究院资深研究员,国务院发展研究中心研究员。


 

党的十九大报告强调,创新是引领发展的第一动力,是建设现代化经济体系的战略支撑。“十四五”时期(2021-2025年)是我国第二个百年奋斗目标的开局期、迈向高收入阶段的开局期、实施创新强国阶段的开局期,是我国从创新大国迈向创新强国的关键期。随着中美在各个领域的竞争和冲突加剧,创新驱动发展战略对于稳定经济增长、降低全球产业链、供应链风险的重要意义更为突出。根据十九大的部署,我们要发挥社会主义市场经济、新型举国体制和对外开放等综合优势,坚定实施创新驱动发展战略,强化创新作为发展第一动力的地位和作用,特别是要提高基础性、原创性的科技创新能力,力争在若干重大战略性前沿领域取得突破性成果;在建设世界一流大学和研发机构、培养一流人才方面实现重大进展,不断提高创新质量,全面支撑和引领经济高质量发展,走出一条从人才强、科技强到产业强、经济强、国家强的发展新路径,为我国未来十几年乃至更长时间创造新的增长周期。

发展现状 

“十三五”以来,我国科技总体发展水平实现巨大历史性变化,科技创新水平已在若干前沿领域处于世界前列、进入领跑阶段,科技实力进入世界前列,成为具有重要国际影响力的科技大国。科技创新为高质量发展注入新动能。根据世界知识产权组织《2019年全球创新指数报告》,我国创新指数从2016年第25位上升至2019年第14位,已经超越英国,位列发展中国家及中高收入国家的首位。

“十三五”规划首次将科技进步率作为发展的核心指标,提出从2015年的55.3%2020年的60%的预期性目标。到2019年,我国科技进步率已经达到59.5%,是统计期间(1998年之后)最高的年份。对照预期目标,除了个别指标(如全社会研究与试验发展投入占国内生产总值的比重提高到2.5%以上)未能达到之外,其他主要指标均超过预期目标。

对国家科技“十三五”规划实施情况(2016-2019)评估表明:在12个量化指标中,到2018年已经有4个量化指标提前完成2020年目标,国家综合创新能力排名、科技进步贡献率、PCT[1] 专利申请量三个指标进展良好;R&D经费投入强度、每万名就业人员中研发人员两个指标滞后。反映在国家“十三五”规划中的三个指标,每万人口发明专利拥有量12件的目标在2019年上半年已提前完成,科技进步贡献率能够按预期达到,研发经费投入强度未能如期实现。总体来说,实现了进入世界创新型国家行列总目标。

创新进入高质量发展阶段 

“十三五”时期,我国创新效率大幅提升,创新实力稳居世界前列。2019年,我国全社会R&D支出22144亿元,全社会R&D支出与GDP之比为2.23%,与欧盟国家平均水平相当(2.18%2018)。2018年,我国国际科技论文总量和被引次数稳居世界第二,2019年,全国研发人员全时当量达到461.0万人年,总量持续居世界第一。2019年,我国国内(不含港澳台)发明专利拥有量为176.3万件,每万人口发明专利拥有量达到12.6件,提前完成国家“十三五”规划目标(12件)。规模以上制造业每亿元主营收入有效专利数(件)从2012年的0.33件增长到20160.71件,年均增长率21.2% 2019年我国PCT国际专利申请5.9万件,超过美国跃居全球第一。

我国跻身全球知识产权引领者行列

我国已成为世界最大知识产权国,世界技术创新中心之一。欧洲专利局数据显示,2017年,我国专利申请数量高达8330件,首次取代瑞士,成为仅次于美、德、日、法的第五大申请国。2017年,我国国内专利、商标、工业品外观设计等各类知识产权的申请量均位列全球第一,分别占全球总量的43.6%46.3%50.6%。专利申请量和授权量均居世界首位,申请量连续8年位列世界第一。2020年上半年,共受理PCT国际专利申请2.95万件,同比增长22.6%,其中,国内申请2.68万件,同比增长20.7%。在若干技术领域表现突出。例如,截至201812月,我国人工智能相关专利申请量超过14.4万件,占全球申请总量的43.3%,居全球首位。我国知识产权发展水平从2014年第20位跃升至2017年第8位。世界知识产权组织总干事弗朗西斯·高锐称,“中国已跻身全球知识产权引领者行列”。

知识产权市场体系快速发展

全国技术市场成交额,从2015年的9836亿元上升到2019年的22398.4亿元,占GDP之比从1.43%上升至2.22%,这成为我国特有的大规模技术市场,也成为研发再投入的重要来源。截至2019年上半年,我国专利质押融资项目同比增长33%,其中小额专利质押融资项目占比为68.6%,更多创新型中小微企业通过知识产权质押获得融资支持。

新兴产业带动作用不断提高

“十三五”时期,新兴产业对经济社会发展的带动和支撑作用进一步凸显。科技进步对经济增长贡献率从2012年的52.2%增至2018年的58.5%。高新技术企业研发投入占全国比重超过50%,发明专利授予权量占40%。新兴产业逐渐成为带动经济高质量发展的重要力量。

区域创新高地辐射效应显著 

北京、上海加快建设全球影响力科技创新中心,在基础研究、原始创新和国家急需领域取得重大突破。全面创新改革试验区、创新型省份和城市建设形成一批可复制可推广的经验,京津冀、长江经济带协同创新发展等深入推进,东中西部跨区域创新合作迈出新步伐。19个国家自主创新示范区和168个国家高新区成为区域创新驱动发展的核心载体和重要引擎。2018年,北京中关村、武汉东湖、上海张江、深圳、苏南、天津滨海、西安等7个国家自创区对所在地区GDP增长贡献率都超过20%,成为创新驱动发展的“领头雁”。

科研体制改革迈出坚实步伐 

总体来说,我国建设世界创新强国已具备加快发展的基础,科技发展正进入由数量增长向高质量发展的提升期,科研体系日益完备,人才队伍不断壮大,科学、技术、工程、产业的自主创新能力快速提升。同时要看到,我国科技创新水平虽然在主要指标上已与创新型国家接近或相当,但综合创新能力仍有待提高,创新发展不平衡不充分等问题仍较突出。主要表现在:

第一,科技创新发展不平衡,原始创新能力不强,自主提出重大科学命题和有效解决关键产业问题能力不强。中高端科技供给能力与发达国家相比仍旧存在明显差距,关键核心技术“心脏病”问题突出、“缺芯少基”现象普遍;系统集成能力较强,但集聚整合全球科技创新资源能力不够;再创新能力不足,某些关键产业领域对国外产业技术依赖较强。研发投入中,基础研究、应用研究与试验发展经费极不平衡,基础性研究成为最大的短板,这是提高我国原始创新能力的最大瓶颈,也是未来我国科技发展需要着力解决的重点问题。

第二,社会创新活动发展不充分,创新主体的活力与潜力尚未充分发挥。2019年我国各类企业研发经费支出占全国总研发支出经费的76.4%,但与创新领先国家相比,企业整体研发投入强度仍然较低,规模以上高技术制造业企业研发投入强度为2.41%,装备制造业研发投入强度为2.07%;科技创新高端人才支撑不足。我国已拥有世界最大的科技人才队伍,但缺乏世界级科学家、战略科学家、高层次人才和科技领军人才,一些冷门偏门学科人才短缺,人力资源国际化程度有待提升;我国科技领域全职研究人员总数已超过美国、欧盟,但每千人劳动力中研究人员比重远低于美欧发达国家。以科技研发为基础的服务业发展不充分,技术服务业规模较小、创新研发支撑作用较弱,这与我国建成创新人才强国、创新市场强国目标极不相符。

第三,创新引领尚未全面实现,科技创新的高端供给能力不足。核心技术对外依存度较高,导致一些关键领域技术领域受制于人,难以满足依靠创新引领产业转型升级的需求。

主要目标和任务

“十四五”时期,我们要全面增强国家科技实力和创新能力,实现创新驱动发展对经济社会的全面引领作用,为我国到2035年跻身创新型国家前列奠定坚实基础,为实现社会主义基本现代化提供全面战略支撑。在重点领域和关键核心技术取得重大突破,科技进步贡献率达到高水平,实施一批关系国家全局和长远的战略性重大科技项目,建设相对完整的、独立开放的国家创新体系,进入世界创新型国家和人才强国行列。到2025,实施创新驱动发展战略要突出以下几项任务:

总体来说,坚持把创新摆在国家发展全局的核心位置,坚定不移地走中国特色自主创新道路,坚持自主创新、全面跨域、引领发展、贡献人类的方针,加快实现我国整体科技水平从跟跑、并行向领跑的转变,加快实现创新从模仿跟随向引领的转型,加快实现前沿科学领域从知识利用者向创造者的转化,在全球科技发展的关键领域和前沿方向进入领跑阶段,成为第四次工业革命和新一轮全球创新的引领者、推动者、贡献者,加快建设世界创新强国,为实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴提供强大动力。

具体来说,“十四五”时期实施创新驱动发展战略,要使国家科技实力跃居世界前2位,迈进世界创新型国家前列(前10位),世界第一大科技人才国家地位更加巩固,拥有一批世界一流的科研机构、研究型大学和创新型企业,全社会创新能力大幅度提升,创新全面引领发展成效更加显著,研发投入强度达到2.6%,国际专利申请量(PCT)再翻一番,(见表1)对世界科技创新与科学发现作出重要贡献。

1  创新驱动发展主要指标(2015-2025

指标名称

2015

2019

2020

(目标与实际值)

2025

(目标值)

属性

研究与试验发展经费投入强度(%

2.1

2.23

2.52.20

2.6

预期性

每万人口发明专利拥有量(件)

6.3

84.5万)

13.3

160.2万)

13

180万)

20

250万)

预期性

PCT申请量(万件)

4.32016

5.9

6.5

10以上

预期性

科技进步贡献率(%TFP

55.1

59.5

6060.5

65

预期性

高新技术企业营业收入(万亿元)

22.2

31.82017

3442

60

预期性

“三新”经济占GDP比重(%

14.5

14.9

17.1

20左右

预期性

全国技术合同成交金额(万亿元)

0.98

2.2

2.34

4

预期性

知识产权使用费进出口总额(亿美元)

 

3502018))

 

 

预期性

注:2020年目标与实际结果一列,括号内为实际结果。

 

主要措施 

“十四五”时期,我国创新驱动发展要围绕2035年基本实现社会主义现代化的要求,依据十九大报告以及《国家创新驱动发展战略纲要》,确定若干个国民经济和社会发展的重点领域,超前部署前沿研究领域,加大基础研究支持力度,有效整合基础研究、应用基础研究、技术产品开发、工程化和产业化,突破一批重大关键技术,形成独立完整的产业创新链,全面提升科技支撑能力,充分发挥创新在推动产业迈向中高端、增添发展新动能、拓展发展新空间、提高发展质量中的核心引领作用。

创新驱动发展中,要处理好政府与市场、自主创新与开放创新、科技创新与制度创新的关系。这需要建设和完善国家创新治理体系,在重大战略性领域充分发挥新型举国体制优势,加强科技创新和技术攻关,强化关键环节、关键领域、关键产品保障能力,不断提高中国特色国家创新治理体系的制度效能。从此次全球抗击新冠疫情中可以看到,新技术和新业态不断涌现并逐渐深入渗透到社会、产业和生活中,科技治理的复杂度随之上升;另一方面,科技创新事关社会发展的方方面面,科技治理不是某个组织和个体的任务,而是事关全局的公共性事务。有效的科技治理能更好地实现创新的社会功能,更好地实现创新对经济社会发展的支撑作用。

稳定构建基础科学研究体系 

基础研究是整个科学体系的源头,建设世界创新强国,必须加强我国的基础科学研究实力、提高基础科学水平。要鼓励自由探索,大幅增加国家科学基金对基础科学研究与基础学科建设的投入,大力支持“从01”的原创性成果;构建以人类生命健康领域、社会发展和生态环境改善、变革性技术发展、提升基础科学能力等为核心的?基础科学研究体系;大幅增加国家科学基金对多学科领域交叉共性难题的投入,以多学科、跨领域交叉融合提升基础科研能力。

加快形成核心技术突破体系

核心技术能力是一国创新实力的根本,自力更生突破关键核心技术是中国创新的鲜明底色。要围绕建立现代化经济体系,统筹部署创新链、产业链,加快形成核心技术突破体系,发挥新型举国体制优势,实现重大领域关键核心技术的突破,构建科技前沿战略研判体系;布局建设一批体量大、学科交叉融合、具备国际前沿水平、综合集成的国家实验室(体系),解决技术瓶颈背后的核心科学问题,促使基础研究成果走向应用。

加快完善创新成果的市场转化体系 

新技术新成果转化应用和产业化是创新链的重要环节。要培育一批专业化水平高、服务能力强的国家技术转移机构,建立完善区域性、行业性技术市场,打造连接国内外技术、资本、人才、创新资源的技术转移网络。建立统一开放的技术交易市场体系和技术产权交易市场(中心),创新技术转移模式,加速创新要素开放流通。为知识产权的资本化提供一系列服务,发展专利质押融资以提升知识产权运用效益。大力发展科技中介服务业和科技金融服务业,积极推动跨境知识产权市场的发展,让知识产权服务全面融入经济社会发展。

加快推进创新融通的现代化经济体系

把创新作为第一动力,建设实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协调发展的产业体系,不断提高创新对现代化经济体系的支撑能力。要加强创新的经济融合、主体融合、技术融合与跨领域融合,促进科技创新与经济社会发展深度融合。大力发展现代研发产业及服务业,切实解决科技创新与经济社会发展长期存在的“两张皮”问题,打通从科技强到产业强、经济强、国家强的通道。

加快构建多层次创新人才储用体系 

创新的关键在人才。加快构建多层次创新人才储备和使用体系,加快形成具有国际竞争力的人才制度优势,促进战略科技人才、科技领军人才、青年科技人才和高水平创新团队的建设,实现不同领域创新人才“各尽其用、各显其能”。

加快形成多中心区域创新体系

加快构建多中心、多功能的区域创新中心,形成多层次、多领域的区域创新布局。北京、上海、深圳加快建设具有全球影响力的科技创新中心,粤港澳大湾区加快建设具有全球影响力的新兴产业创新中心。加快建设一批“绿色中国”“健康中国”“平安中国”等国家级创新区和创新城市,支撑前沿科技探索。

构建民生科技服务与支撑体系 

以科技创新推进民生发展,使得科技创新成为民生发展的科技支撑。在打赢脱贫攻坚战的基础上,加大开展科技扶贫,补齐农业科技短板;聚焦污染防治攻坚战,建立“绿色中国”科技创新试验区或试验城市;在卫生安全领域加快研究基础病理学、流行病学、疫苗研制、中医学治疗,巩固医疗领域的研究成果;拓展信息技术与生命健康领域融合发展前景,构建“健康中国”创新示范中心;可以利用疫情防控等大数据管理平台,促进信息技术在应急安全等领域深度应用,为政府精准施策提供决策辅助,为建设“平安中国”提供有力支撑。

建成更加开放的国际创新体系

促进国际学术交流合作,推进国际创新体系的发展,提高国际科技话语权。科学发展史表明,如果一个国家学术产出占同期世界总数20%以上,就可以称为“世界科学中心”,我国目前已接近这个数字。建设世界科学中心需要持续扩大全球创新人才、资源、技术交流,完善政府间科技创新合作机制,争取举办世界科学论坛大会;扩大我国进入全球科技创新中心城市数量,提升城市排名;不断加强与世界顶尖高校、发达国家高新技术企业的科学交流与技术合作,紧密结合“一带一路”建设,积极推动中国技术标准“走出去”。积极推进公共卫生领域的国际合作。在当前防控疫情的关键时期,全球命运共同体逐渐形成,推动疫情防控国际科技合作,推动开展药物和疫苗联合和研发,我国提出让科技创新成果惠及世界,中国新冠疫苗研发完成并投入使用后,将作为全球公共产品,为实现疫苗在发展中国家的可及性和可担负性作出中国贡献。

加快整合创新支撑政策体系

深化体制改革,完善国家创新体系的政策体系。加速推进知识产权改革及其保护制度。建立健全中长期科技创新绩效评估制度,完善项目评审、人才评价、机构评估等评价体系;加快形成具有国际竞争力的人才制度优势;进一步整合与优化创新驱动发展的相关配套政策,构建相互协调、相互配合的创新支撑政策体系;完善激励企业技术创新的财税政策;加强引进技术消化吸收和再创新的开放政策;实施适应知识产权战略和技术标准战略的产业政策;扶持创新创业的金融政策;完善军民结合、寓军于民的融合政策;扩大开放的国际科技合作与交流政策;提升全社会科学素质的科普与创新教育政策,等等。

加强创新战略的方法体系建设 

战略规划是全局性、根本性的,要围绕加快建设世界创新强国,加大对创新战略方法的研究,加强创新驱动发展的顶层设计,积极探索新型举国体制推进科技创新模式,深化战略性问题研究,提高创新战略的科学性、系统性、适应性和前瞻性。

一是着手制定2021-2035年国家中长期科技发展规划,提出未来15年我国创新战略的重大思路、重大任务和改革举措,组织国家重大科技项目和工程;

二是着手研究制定“十四五”国家科技创新规划和国家创新驱动发展战略规划,形成与“十三五”国家科技创新规划、“十四五”国家经济社会发展规划有机衔接、统筹实施的战略部署,勾画我国至2025年基础领域、重点领域与核心技术的发展路线图。

      (编辑  季节)



* 胡鞍钢,清华大学国情研究院院长,清华大学文科资深教授、博士生导师;周绍杰,清华大学公共管理学院长聘副教授,国际发展与全球治理研究所副所长;鄢一龙,中信改革发展研究院资深研究员,清华大学国情研究院副院长。

[1] PCT是国际《专利合作条约》的缩写,专利申请人可通过PCT途径递交国际专利申请。—编者注