目前，“两重”“两新”已经成为我国宏观经济治理的重要抓手，在两年来的实施过程中，对于稳定经济、提振消费和扩大有效投资发挥了重要作用。

要正确把握消费与投资、需求与供给的关系

目前，社会一直关注和讨论消费与投资、需求与供给的关系。事实上，这两对关系具有密切关联，把这两对关系联系起来看，构成了一个“消费引导投资——投资形成供给——供给满足消费”的循环系统。投资是核心因素，既是有效需求的重要组成部分，也是激发经济增长最活跃的因素，又是形成供给能力的源头，它决定了供给规模、结构和质量。对于经济系统而言，消费内生于居民收入、消费倾向和预期等，是长期发展阶段和规律演进的结果，而投资是政府进行调控的重要手段，是更好发挥政府作用的重要抓手，也是实现国家战略意图的重要能力。

我国长期保持较高的储蓄率和投资率。从历史长周期看，这是确保国家处于蓬勃发展状态的重要动力。但长期保持高投资率，会受到市场空间和资源条件变化的约束，并在一定程度上影响人民群众生活水平的提高。在国家发展的不同阶段，在综合各方面条件和诉求的基础上，会形成一个投资与消费的合理比例。这个比例关系，在经济发展不同阶段会有规律性的变化，在经济周期的不同阶段也会出现政策性的波动。需要说明的是，储蓄率过高，具有一定程度上的内生性，内生于我国经济发展阶段和经济体制机制。储蓄率高为较高的投资率提供了可能性，但高投资率的实现，需要经济发展有较大的投资空间、微观主体有较好的投资预期等。高储蓄率并不是“问题”，而是宝贵资源，不能以“降低储蓄率”或“尽可能地将储蓄转化为投资”为逻辑起点和理论框架去制定投资和消费政策。

 要充分认识到有效需求不足的长期性

从未来看，我国有效需求不足具有长期性，这是由发展阶段、发展条件和发展环境决定的。

（一）发展阶段深刻变化，政策空间与效力显著减弱

历史上，我们依靠房地产市场快速发展、全球化扩张期融入国际大循环、城镇化快速扩张这“三大法宝”牵引的有效投资，成功应对1998年和2008年两轮有效需求不足。然而，随着发展阶段的深刻变化，房地产市场供求关系发生重大变化，城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，目前在全球化逆流中进入收缩期，房地产投资、基础设施建设投资、制造业投资未来的增长空间已远不及此前。因此，2018年以来的这一轮有效需求不足，已经不可能像应对1998年和2008年两轮危机一样，“三大法宝”合力拉动内需快速回升。

（二）微观主体商业模式深刻变化，经济活力和社会预期低迷

在不少行业中，那些在经济上行期和繁荣期都运行得很好的商业模式，在经济下行期和收缩期中已经不再成立。从微观主体层面看，要素条件变化带来了经营成本上升，从严监管乃至“趋利执法”带来盈利空间缩小，“亲清政商关系”在实践层面往往导致“政商疏离”“免责为先”，国际市场总体对我国形成“脱钩断链”的全方位阻遏等等，以往的商业模式不再成立，直白讲，其结果就是“算不过来账”。同时，新技术新产业新业态，从技术成熟到产业成熟需要一个过程，目前其商业模式大部分尚不成熟，仅是一些拿到投资的头部企业在做一些探索，距离形成规模化的产业集群仍然任重道远。

（三）经济增长主体的动力结构存在不可持续的风险

支撑经济发展与运行的主体动力结构，可以从三个层面看。

一是在政府与市场之间，市场应是主体，而目前市场主体由于前期消耗和未来预期低迷问题而力量不足，政府的力量在前面发力；二是在中央政府和地方政府之间，地方政府应是主体，而目前地方政府由于债务负担、免责优先等问题而力量不足，中央政府挺在了前面；三是在央国企和民营企业之间，民营企业应是主体，而目前民营企业由于市场空间缩小、要素条件恶化、未来预期低迷而力量不足，央国企挺在了前面。这种动力结构，是形势使然，但不可持续。

有效需求不足具有长期性。要充分认识到，供强需弱的底层逻辑，归根结底是经济治理方式带来的“供需两条线”，即驱动供给的因素与驱动需求的因素都是各自自成体系，如果供给不是瞄准需求来部署，供需不适配的概率自然非常高，难免会出现“供强需弱”的现象。目前我国经济结构调整还没有到位，总量问题上升为更严峻的主要矛盾。

只有准确判断经济运行所处的周期阶段和结构调整阶段，才有可能作出科学决策。为此，必须做到“四个区别开”：必须将评价政府经济治理绩效与评估客观经济运行情况区分开来，要将结构性转型问题与周期性调整问题区分开来，要将结构性机遇亮点与盲目乐观区分开来，要将客观的风险挑战与恶意唱衰中国区分开来，以避免对短期和中长期形势的误判，进而避免在宏观调控方向和方式上的偏差。

本轮有效需求不足如不能有效治理将带来严重危害

我国有效需求不足这一短期现象转变为长期结构性矛盾，如果不能在短期内扭转，我国宏观经济增长或将面临“失速”风险，进而阻碍我国经济结构的转型升级，影响高质量发展，更可能引发系统性风险。

一是有效需求不足将直接扼杀创新驱动发展的市场空间。当前我国产业升级在技术突破和政策扶持的支撑下正在加速发展，但最终需要通过市场需求来检验价值、分摊研发成本并形成可持续的盈利模式。如果缺乏足够规模的有效需求来消化新产品、新服务，企业的研发投入将无法转化为商业回报，大量新兴产业会停留在概念或示范阶段，无法成长为拉动增长的新支柱。在我国经济结构转型升级的关键时期，若有效需求不足问题长期得不到解决，企业为保障生存，会将保证现金流安全置于首位，而非将有限资金投入收益前景模糊的活动，使企业倾向于短期主义，走回低价低质竞争的老路。二是宏观经济发展若出现“失速”风险，将迟滞中国式现代化进程。“人均国内生产总值达到中等发达国家水平”是我国在2035年基本实现社会主义现代化的重要标志，《党的二十届四中全会〈建议〉学习辅导百问》中明确“应当按2020年提出达到中等发达国家水平时的标准，将人均GDP超过发达国家门槛（2万美元以上）、实现2035年人均GDP比2020年翻一番（2020年不变价）作为达到中等发达国家水平的衡量标准。”按照远景目标倒算，考虑总人口预计到2035年将年均减少0.20%左右，“十五五”和“十六五”时期国内生产总值需要年均增长4.17%。而4.17%年均增长率可以视为是实现这一目标的下限值，是我国未来十年经济增长必须保持的底线目标。当前，在有效需求不足的背景下，企业为应对“寒冬”，出现收缩业务规模、延缓技术升级与创新投入以降本增效的情况。居民面对收入预期不稳，边际消费倾向趋于保守，预防性储蓄上升，形成“内需不足—预期转弱—投资消费进一步收紧”的负向循环，进一步削弱微观主体信心，降低资本形成效率，并可能导致长期潜在增长率下行，或将使我国未来十年在实现年均经济增长率目标时面临一定困难。

三是严重降低我国投资收益率，进而推动资本外流。由于消费、投资需求持续疲软，外需也具有一定不确定性，许多行业出现产能过剩，新增投资难以获得预期回报，整体社会的资本边际产出效率显著下降，削弱了境内资产的吸引力，促使资本在全球范围内寻求更高回报。在开放经济条件下，逐利资本会本能地从低收益区域流向高收益区域，从而加剧资本外流压力。这一过程若形成负向循环，不仅会进一步抑制国内投资活力，还可能引发资产价格波动与金融风险积累。

四是阻碍高质量就业，不利于人力资本的提升。企业的战略收缩将直接减少对高技能人才和复杂劳动力的需求，导致大量人才向低附加值、低技能岗位流动，例如研究生程序员跑滴滴、送外卖情况愈发普遍，造成人才资源的闲置与浪费。部分企业利用就业市场竞争激烈的形势，通过强制加班、加量不加价、软裁员、拖欠薪资等方式侵害劳动者权益，牺牲劳动者的身体和心理健康。就业机会的劣化和收入预期的下降，也将削弱劳动者个人及家庭进行长期人力资本投资的意愿与能力。一旦在未来形成需求收缩—就业质量持续下降—人力资本投资降低的恶性循环，将从根基上削弱经济高质量发展所依赖的人的活力和创造力。

五是经济体系更加脆弱，风险防控压力大增。一方面，企业利润率长期走低，又要保障创新投资，企业将不断扩大资金杠杆，债务压力持续积累，推升不良贷款率，积累金融脆弱性。另一方面，政府为对冲需求不足，也要保持高额公共支出，加大财政赤字率，债务压力加剧，我国中央政府财政赤字率上升至4%，并大规模发行专项债和特别国债，如若长期保持这一局面，将不断抬高债务上限，形成以债养债的局面，而伴随通缩压力，实际债务负担也将进一步加重。同时，房地产市场持续低迷也将引发抵押品价值缩水，不少背负房贷的居民选择弃房断供，将房子抛给银行，使金融体系资产质量进一步恶化。

六是民众预期落差显著。首先，经济下行压力并非均匀地影响所有群体，其分配效应会加剧社会不平等现象。在市场通缩、资产价格缩水的背景下，富裕阶层往往能够低价抄底大量优质资产，而中小企业主和工薪阶层却面临收入下降、资产缩水的困境，社会贫富差距显著拉大，社会阶层流动性下降。其次，在经济高增长时期，人民群众已经形成了可以通过个人努力实现阶层跃升的社会体验，而就业困难、内卷加剧与机会减少，加剧民众对未来的焦虑和对社会公平的质疑，例如当前面对较高的青年失业率和工作内卷，大量刚步入社会的青年选择“躺平”。

应对有效需求不足的传统政策框架边际效益递减

过去数十年间，以财政政策与货币政策为核心的传统需求管理手段，曾经多次拉动有效需求回升，实现经济企稳，例如1998年的长期建设国债和大规模基建投资、2008年的4万亿和十大产业振兴规划，但在当前推动高质量发展的新时期和面对有效需求不足的新挑战，过去通过给项目、给资金、给帽子的方式已经不能撬动经济活力，单纯依靠传统的逆周期调节手段已难以完全破解当前的结构性困局。

首先，政府直接投资传导机制正面临梗阻和效率衰减。经过长达几十年的基础设施建设，我国传统基建网络已经基本完善，新建项目的经济社会效益远低于过去。虽然不少偏远地区、薄弱环节的基础设施建设仍然是必要的，但传统基建向居民收入和消费转化的链条正在变长。与此同时，当前地方政府债务处于高位，通过大幅扩大政府投资来托底经济的财政空间已显著收窄，强行推动可能加剧财政金融风险，背离高质量发展的初衷。

其次，货币政策传导也面临一定挑战。目前虽然我国并未进入典型西方意义上的“名义零利率流动性陷阱”，但在市场主体预期转弱、投资机会缺乏的情况下，宽松货币带来的流动性转化为实体经济的信贷需求的效能有限。宽松的流动性若无法被实体经济充分吸收，可能涌入股市、楼市等资产市场，推高资产价格，进一步拉大财富差距，这种分配效应反而会抑制整体消费倾向，与刺激总需求的初衷背道而驰。

此外，消费刺激政策存在边际效应递减与短期化局限。发放消费券、“国补”等直接刺激消费的手段，虽然在短期拉动消费回升方面发挥了积极作用，但作为常态化工具有其明显局限。此类政策主要刺激的是可选消费或提前消费，受惠者往往是已有消费计划和支付能力的群体。对于真正受困于收入约束的底层民众，其效果有限。多次实施后，刺激的边际效应会快速递减。居民消费的基础是稳定收入预期和社会保障安全感。短期的现金或补贴，无法从根本上改变居民对就业稳定性、未来收入增长，以及教育、医疗、养老等支出的担忧。一旦补贴政策退出，消费行为可能迅速回归原有轨道。而在实践中，消费补贴政策在一定程度上呈现出扭曲市场信号的问题，反而阻碍了企业向高质量供给升级的调整过程。

因此，要从以往“给钱”“给项目”“给帽子”的治理方式，转变到“给场景”。“‘十五五’规划纲要”中五次出现了“场景”一词，凸显出对“场景”的重视。国务院《关于加快场景培育和开放推动新场景大规模应用的实施意见》，是“加大应用场景建设和开放力度”以及“实施新技术新产品新场景大规模应用示范行动”等任务部署的重要战略举措。中央高度重视“场景”，原因就在于站在“十五五”时期这一关键的战略节点上，不论从发展来讲，还是改革来看，都需要新的方法来激活，而“场景”正成为发现需求、优化供给、推动改革的关键抓手，为我国的经济治理、深化改革和政府与市场关系带来革命性的影响。

只有立足于真实的场景，才能推导出真实的需求，才能催生出真实的供给，才能带动真实的基础设施建设和改革事项。

“十五五”规划的时代特征和扩大需求的超级场景

“十五五”时期，进入一个两难多难叠加的时期。我们发展面临多方面挑战，最大的“两难”是经济增长与确保安全之间统筹兼顾，是增长、算力与降碳之间的平衡，是顺应人工智能发展迅猛之势与稳就业之间的权衡。

“十五五”时期的形势和环境决定了“十五五”规划的属性特征：增量性规划、调整性规划、改革性规划、动员性规划。核心任务是：对外，重塑与世界的关系，以新的姿态和方式探索建立全球治理的新规则；对内，重塑经济增长动力机制和动能结构，以新的理念和逻辑构建经济增长新的生态系统。

“十五五”时期最大的机遇空间：数智化、低碳化、韧性化与投资于人。这四大机遇空间，对应着四个方面的生产要素，数据要素、生态要素、安全要素、人力资本要素。比如，安全因素。安全是电动车最大的豪华。这句话其实折射出一个更深刻的趋势：我们正在进入一个商业底层逻辑发生根本转变的新时期——韧性与安全的重要性，正在超越传统的效率与成本。过去，商业模式的核心往往围绕“效率最大、成本最低”，一切以降本增效为出发点。但今天，面对日益复杂和不确定的环境，这种单纯追求极致效率的逻辑，已难以支撑长远的发展。因而，未来我们在设计商业模式时，至少要充分考虑韧性和安全的要求，而非像以往一样仅仅追求效率最大和成本最低。“韧性大于效率，安全优于成本”将逐渐替代过去“效率最大、成本最低”成为未来经济建设的核心理念，这正是“韧性工程”“泛应急化”概念的深层含义所在。

“十五五”乃至未来25年的超级场景应是强国建设。党的二十届四中全会强调，要围绕“全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标”“不断开创以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业新局面”，并围绕“十六个强国”作出阶段性部署。“十五五”规划《纲要》细化提出了20项主要指标，明确了6方面109个重大工程，为未来五年的强国建设提供了指挥棒和主抓手，并在重大任务中对制造强国、科技强国、贸易强国、金融强国、农业强国、能源强国、交通强国、人才强国、教育强国、网络强国、质量强国、海洋强国、航天强国、体育强国、文化强国和旅游强国等作出阶段性部署。强国建设既是宏大叙事和最燃接力，又是微观活力和民生福祉，实施好“十五五”规划《纲要》，就是要在强国建设这一系列超级场景中，把握新机遇、激发新动能、拓展新空间，重塑经济增长的底层逻辑和动力机制，重塑中国与世界的关系和全球治理规则。

“两重”“两新”优化调整的方向

2026年政府工作报告进一步提出扩大内需工作的部署：1.3万亿元超长期国债，7550亿元中央预算内投资、地方债4.4万亿元、新型政策性金融工具8000亿元，1000亿元财政金融协同促内需专项资金，组合运用贷款贴息、融资担保、风险补偿等方式扩大内需。

“两重”：2026年，1.3万亿元超长期国债，8000亿元支持“两重”，重点支持科技自立自强、未来产业发展、农业转移任务人口市民化、城市地下综合管廊建设改造、长江经济带生态环境保护、长江沿线重大交通基础设施、西部陆海新通道建设、高标准农田建设、高等教育提质升级等9方面任务。

“两新”：安排2000亿元支持大规模设备更新，突出民生保障、安全能力、提升和节能降碳导向；安排2500亿元支持消费品以旧换新，支持汽车报废更新、家电以旧换新、数码和智能产品购新。

上述政策应继续按照要求提高效能、抓好落实。但也要同步思考下一步如何优化的问题。以扩大有效投资问题为例。有效投资不足，主要有四个问题：一是没有钱；二是没有方向；三是没有预期；四是项目前期工作不成熟。从目前的情况看，第一，地方条件成熟的项目有限，地方“十五五”规划项目库或在一定程度上提供投资方向和项目，但是前提工作还需要做得更加扎实。第二，市场预期低迷的局面没有改变，民间投资和社会资本一部分在观望，一部分已经失去继续投资的能力，未来市场空间都看得到，但是难以抓住，市场主体难以在不确定性环境下抓住确定性的机遇空间，这在一定程度上影响了政府性投资对社会投资的带动能力和对市场预期的提振能力。

为此，提出以下几点建议。第一，建议把发行超长期特别国债与“两重”“两新”区别开来。超长期国债政策，是与强国建设期限结构相匹配政策，需要长期坚持。但是“两重”以往就有，一直如是开展工作，大规模设备更新本质上是技改投资，消费品以旧换新持续实施已经第三年，一方面边际效益递减，另一方面政策瞄准度也有问题，更重要的是考虑到群众的预期这项政策很难退出，需要科学谋划。为此，建议消费品以旧换新政策制度化地融入民生工程，聚焦补贴农村地区和边远地区等相对贫困弱势群体；大规模设备更新政策制度性地回归常规技改投资管理，重点也由节能降碳拓展为低碳+数智+韧性+人力资本四个重点领域；“两重”建设纳入国家发展规划和国家级重点专项规划年度实施计划来管理。第二，把强国建设的宏伟场景具体展开，把要素条件从政府部门和央国企拿出来，并给到中小企业、民营经济，把细节的制度上的掣肘突破掉。第三，把激发生态、数据、人力资本和安全要素动能的体制机制建立起来，这是与新质生产力和高质量发展相适应的生产关系，因而至关重要。

（编辑  季节）

    自2024年我国连续发行特别国债以来，特别国债资金建设项目在促进经济增长、实施国家重大战略、提升我国重点领域安全能力等方面，发挥了重要的作用。

近年来特别国债资金项目建设的基本情况

国债是中央政府为了筹集资金，履行国家公共管理职责而发行的债务凭证。其按用途划分，可分为一般国债和特别国债。特别国债是中央政府为了特定的事项专门发行的国债，其发行具有不确定性，不是中央政府常态化的筹集资金手段。在管理方面，特别国债一般不计入中央财政赤字，但纳入国债余额管理。在预算管理方面，我国特别国债资金纳入中央财政政府性基金预算管理。

从改革开放到2024年，我国共发行过三次特别国债，每次发行都有特定的目的和用途。第一次是第八届全国人大常委会第三十次会议审议批准，财政部于1998年8月向四大国有独资商业银行发行了2700亿元长期特别国债，所筹集的资金全部用于补充国有独资商业银行资本金；第二次是根据2007年第十届全国人大常委会第二十八次会议决定，财政部发行15000亿元特别国债，用于购买约2000亿美元外汇，作为即将成立的国家外汇投资公司的资本金。第三次是2020年发行10000亿元的抗疫特别国债，用于新冠肺炎疫情期间促进经济增长、救助困难群体等支出。本次特别国债的发行，是为了应对近年来我国国内有效需求不足、国际市场动荡、经济增长下行压力较大的情况。自2024年开始，我国连续发行特别国债。其中2024、2025年分别为1万亿元（超长期特别国债）、1.8万亿元（1.3万亿元超长期特别国债，5000亿元特别国债），2026年计划继续发行1.6万亿元（1.3万亿元超长期特别国债，3000亿元特别国债）。这些资金主要用于支持“两重”（重大战略和重点领域安全能力）建设和“两新”（大规模设备更新和消费品以旧换新）政策，以及补充国有银行资本金。

从超长期特别国债资金的使用情况来看，2024年发行了超长期特别国债1万亿元，其中7000亿元支持“两重”建设，3000亿元用于“两新”工作。2025年1.3万亿元超长期特别国债资金中，8000亿元用于支持“两重”建设，5000亿元用于实施“两新”政策。

2026年，在计划发行的1.3万亿元超长期特别国债资金中，安排8000亿元超长期特别国债用于“两重”建设，安排2500亿元支持消费品以旧换新，安排2000亿元用于支持大规模设备更新。因此，特别国债资金建设的项目，主要是“两重”项目。

超长期特别国债资金在中央和地方使用情况：2024年1万亿元超长期特别国债资金中，中央本级支出约1247亿元，占当年超长期特别国债资金比重约12.5%；对地方转移支付约8753亿元，占比87.5%。2025年1.3万亿元超长期特别国债资金中，中央本级实际支出约2307亿元，占总支出比重约18%；对地方转移支付约10693亿元，占比约82%。在2026年13000亿元超长期特别国债资金中，中央本级支出预算数为2400亿元，占总支出约18%；对地方转移支付预算数为10600亿元，占比约82%。

可见，2024年以来特别国债资金的使用，在拉动经济增长、促进国家重大战略，重大安全领域项目建设的同时，在现行财政体制短期内难以进行重大改革、地方财政运行较为困难的情况下，特别国债资金80%以上由地方使用，具有调节中央和地方财政关系的重要政策意图，关系到国债资金建设项目的具体管理。

特别国债资金项目管理存在的问题

    近年来，特别国债资金项目建设在有效拉动国内投资需求和消费需求的同时，在落实中也存在不少问题，需要进一步改进。主要体现在以下几方面：

（一）现行“两重”特别国债政策较为宽泛，项目申报弹性较大

如前所述，2024年、2025年特别国债使用的基本政策适用于“两重”“两新”项目，即国家重大战略、重大安全项目，以及设备的以旧换新和消费品以旧换新。就特别国债资金支持“两重”建设项目而言，2024年政府工作报告指出“为系统解决强国建设、民族复兴进程中一些重大项目建设的资金问题，从今年开始，拟连续几年发行超长期特别国债，专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设，今年先发行1万亿元”。2025年政府工作报告指出“用好超长期特别国债，强化超长期贷款等配套融资，加强自上而下组织协调，更大力度支持‘两重’建设。” 

国家发展改革委，省级发改委对于“两重”项目没有发布明确、公开的政策指南，“两重”只是一个基本的方向。根据国家现行文件精神，国家重大战略包括：（1）重大科技创新战略。在人工智能、量子科技、生物医药、绿色能源等领域推进原始创新，勇闯“无人区”。（2）国家区域协调发展战略。如京津冀协同发展、长三角一体化、粤港澳大湾区、西部大开发、中部崛起、东北老工业基地振兴、黄河流域生态建设、长江流域发展等。（3）人才强国战略。旨在培养和吸引各类优秀人才，为国家发展提供坚实的人才支撑。（4）可持续发展战略。强调在经济发展的同时，注重环境保护和资源节约，实现经济、社会和环境的协调发展。而国家重大安全包括政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、网络安全、生态安全、资源安全、核安全、海外利益安全、太空安全、深海安全、极地安全、生物安全 等。

在此情况下，地方层级特别国债项目的申报存在一定的困难。实际情况是，市县在国家重大战略、国家重点领域、安全领域具体申报什么项目，省级和国家发展改革委就审批什么项目，缺乏上下结合的机制，影响政策效果。

至于“两新”项目，国家发展改革委、财政部有较为详细的政策指引。

（二）特别国债项目缺乏较准确的政策预期，申报窗口期短，项目储备不足，影响实际投资效果

从性质上看，特别国债是根据特定事项决定发行的债务凭证，不是常态化的中央政府组织财政收入的方式。与一般国债相比，特别国债具有特殊性、一次性或阶段性等特征，在此情况下，地方政府对特别国债的发行政策，一般难以准确预期。如发行的规模、使用的具体领域、还本付息的责任，以及特别国债持续发行的时间等。因而在项目储备方面，客观上存在一定的困难。且在前期项目储备过程中，项目可行性研究报告的编写、项目初步设计等工作，都需要一定的费用投入，但在现行财务制度中并无专门的资金安排，也将影响到项目储备的质量。

其次，当中央决定发行特别国债、正式下达项目申报的有关政策文件后，市县等基层单位项目申报期限比较短。从最近两年的情况看，各地区虽然强调提前储备项目，但在中央有关政策出台到项目正式申报，往往只有一两个月的时间甚至更短，因而许多项目论证不够充分，事前准备不足。这导致市县所申报项目审批通过的比例较低，或经审批通过的项目在进入实施阶段时容易出现各种各样的问题，影响国债项目应达到的经济社会和生态效益。

（三）现行特别国债政策信息不够透明、影响社会预期，也不利于社会监督

在目前的特别国债资金项目管理中，有关政策信息不够透明，影响项目管理。主要体现在以下几方面：

第一，特别国债项目的还本付息是由中央政府承担，还是由地方政府承担，没有公开的政策依据。从一般意义上讲，国债由中央政府发行，其还本付息应由中央政府承担。但自2024年以来中央政府发行的特别国债，大部分拨付给地方使用（占比80%以上），面临着债券的还本付息责任应由中央还地方来承担的问题。从历史上看，1981年恢复国债发行后，个别年份中央政府将国库券转贷地方政府使用，其还本付息是由地方政府承担，并由省级财政担保。而本轮特别国债发行对还本付息政策界限没有公开的规定，这对地方政府申请特别国债项目产生了一定的影响。特别是中西部地区的地方政府，因债务负担重，担心承担特别国债后加重债务负担，不愿意或不敢向中央申请特别国债项目，导致本地区获批的项目比较少，这也会对地方经济社会发展产生不利的影响。

第二，各地区所获得的特别国债项目的总额，以及有关项目的类别信息，并没有向社会公布。这就使社会各界对特别国债项目申报的有关要求，以及实际效果难以掌握和判断，影响各地区申报特别国债项目、加强资金管理、提高项目绩效的积极性。

第三，影响人大监督与社会监督的实际效果。特别国债的本质是税收的预付，其还本付息是未来纳税人缴纳的税费；特别国债项目的管理应对纳税人负责，接受社会的广泛监督和各级人大的监督。但在信息不透明的情况下，社会公众难以监督，各级人大监督也存在各种各样的问题，难以维护纳税人的利益和社会的公共利益。

（四）特别国债资金项目对民间投资的直接拉动效应较小

从最近几年特别国债项目实施的具体情况看，其在促进我国经济增长、维护经济社会运行秩序和稳定方面发挥了重要作用。但从发挥作用的方式上看，主要是通过特别国债项目单独发挥作用，而对民间投资的直接拉动作用较小，削弱了政府投资的乘数效应。特别是在2025年全国固定资产投资出现多年来较罕见的负增长的情况下，投资的增长主要通过政府投资和国有企业投资拉动（目前国家统计局的统计口径合并为国有控股企业投资），而民间投资呈负增长态势。2025年1—8月，全国固定资产投资增长0.5%，其中国有控股企业增长2.3%，而民间资本投资则下降2.3%；9月份之后国有控股投资下降，全国固定资产投资增长率变为负数。其原因主要是：首先，特别国债项目的性质约束。在国家重大战略和重大安全项目实施中，有些涉及国家国防安全和其他公共安全的项目，不适合吸收民营企业投资。其次，特别国债项目的申报时间的制约，申报时间只有一两个月甚至更短，如果再邀请民营企业参与项目的论证和申报，按照目前的申报流程，很难完成项目的申报工作。而特别国债项目的设计，也不利于拉动民间投资。许多地方政府在设计特别国债项目时，其资金来源一般包括政府预算内投资资金、地方政府专项债券资金，以及特别国债资金，个别项目还有银行贷款，但没有为民营企业参与特别国债项目留下必要的空间，呈现出政府资金唱“独角戏”的状况。这样就影响了整个特别国债项目申报的流程，也限制了民营企业参与国债项目建设的积极性。

（五）现行特别国债管理制度不健全，缺乏专门的绩效评价制度，制约其投资效益的实现

从1981年我国恢复发行国债后，依托《中华人民共和国预算法》及《中华人民共和国预算法实施条例》，建立了较为完整的国债管理制度，涉及各类国债品种的发行管理制度、承销团制度、发行计划制度、国债做市制度、国债回购制度、国库现金管理制度、国债期货制度等。但从类别管理的角度看，我国现行特别国债管理制度不够健全。

首先，特别国债缺乏专门的发行管理制度。目前主要依靠全国人大常委会有关决定发行特别国债，具有一事一议、应急管理的特征。而我国目前记账式国债、储蓄国债等都有专门的发行管理办法，并组建了记账式国债承销团和储蓄国债承销团。在目前特别国债连续发行的情况下，因发行目标和用途的特殊性，以及对项目及时开工建设的特定要求，建立专门的特别国债发行管理制度有其必要性。

其次，特别国债资金项目没有专门的绩效管理制度。目前主要参照财政部发布的项目绩效评价管理办法进行管理。但是特别国债项目的绩效目标，以及相应所需要的评价指标体系等，与一般国债等资金建设的项目，以及地方政府专项债券等债务资金建设的项目，有明显的区别，应建立专门的绩效管理制度。而财政部在2021年就已颁布了《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》。

再次，特别国债项目管理在发改部门、财政部门以及各个主管部门之间的责任划分，也不够明确，部门之间缺乏有效密切地配合。

    完善特别国债资金项目管理的政策建议

    根据我国目前经济社会发展的实际情况，特别是“十五五”时期国家战略目标，我们认为，特别国债资金项目建设管理，目前需要重点做好以下几方面的工作：

（一）进一步完善特别国债项目申报政策

在现有特别国债项目申报管理办法和政策的基础上，进一步改进以下几方面的工作：

首先，由财政部、国家发展改革委根据当年全国人大常委会审核通过的发行特别国债的决议，制定较为翔实的本年度特别国债项目申报政策指南，并及时向社会公布。对于国家重大战略和重点领域安全能力的建设项目，在申报时，明确提出年度申报重点和范围，对于项目建设规模、技术要求、绩效目标、建设运营周期等提出明确的规范；既保证与国家一定时期内的战略目标相衔接，又体现各个年度项目申报的重点和特色。使各部门、各单位、各地区在申报特别国债项目时，有明确的目标，以及应遵守的规范，提高项目申报质量，保证项目建设和运营达到预期的目标，实现国家发行特别国债的特定意图。通过严格评审标准、规范申报程序、明确申报质量，以及坚持公开、公正、公平的评审方式，防止各地区，各部门之间恶性竞争、弄虚作假、徇私舞弊。

第二，财政部制定和发布本年度特别国债项目资金管理办法。根据本年度特别国债资金管理过程中的具体要求，可制定和颁布年度特别国债资金管理办法。如本年度无重大变化，可在政策上明确延续以往年度的管理制度。

第三，国家发展改革委在常规政府投资项目管理制度的基础上，制定和发布本年度特别国债项目管理办法。针对年度特别国债项目建设的重点、特殊情况及要求，颁布年度特别国债资金项目管理办法，满足年度项目申报和建设运营的需要。特别是对项目的开工条件、成本控制、质量管理、竣工验收等事项，提出明确要求，充分体现特别国债项目管理的特色。

（二）明确连续发行特别国债的期限，稳定社会预期

对于根据国家经济社会发展需要，在一定时期内连续发行的特别国债，可以进一步明确有关政策界限，稳定社会预期，加强项目储备，提高项目申报质量，保证项目建设和运营达到预期目标。

首先，建立跨年度的特别国债发行计划。对于在一定时期内需要连续发行的特别国债，至少可以提前一年公布第二年的发行计划，使各部门、各地区能够根据实际需要，及早储备项目，开展项目的申报。避免临时抱佛脚，申报资料粗糙，影响项目的建设和运营。

其次，建立特别国债项目库制度。在各级发改部门、财政部门和业务主管部门现有项目库中，设置专门的特别国债项目库，以满足特别国债在项目建设目标、绩效管理，以及其他建设运营方面的特殊需要，以达到国家发行特别国债的预期目的。

再次，稳定地方政府及市场预期。在部分建设项目由地方政府承担的情况下，稳定地方政府预期，以便各级地方政府根据本地区经济社会发展的实际情况，提前谋划特别国债项目的申报工作，做好可行性研究报告等论证资料，提高申报质量，保证项目的建设和运营。同时，也使其他市场主体对未来年份的经济增长目标、发展趋势有较为准确的预期，便于民营企业等市场主体积极参与特别国债项目的申报与建设工作。

（三）提高特别国债项目管理透明度

鉴于特别国债的性质和社会各界的高度关注，政府可将提高特别国债政策的透明度作为加强其项目管理的重要领域。

首先，明确特别国债资金在地方政府使用情况下还本付息的责任。可根据每期特别国债的具体情况，决定特别国债本息是由中央政府承担，还是由地方政府承担，或者按一定比例在中央和地方之间进行分担。不管采用何种方式，应该在特别国债发行之前，明确这一政策界限，以明确划分本期特别国债在中央政府和地方政府之间的项目管理责任，也便于社会监督和各级人大的监督。

其次，及时披露特别国债项目批准和资金使用信息。使社会各界能够及时了解特别国债项目审批、建设情况，以及资金使用的情况，也使地方政府能够了解在特别国债项目申报过程中上级政府的有关要求、政策导向，以便在下一个年度项目申报过程中，能够不断总结经验教训，提高申报的质量，争取更多的特别国债项目，为地方经济社会发展服务。

再次，及时披露特别国债资金项目绩效评价情况。和其他政府建设项目及债务资金建设项目一样，特别国债资金建设项目也需要开展事前、事中、事后全生命周期的绩效评价，保障项目的建设和运营，达到预期的绩效目标，实现相应的经济效益、社会效益和生态效益。

对于无现金流的纯公益性建设项目，重点考核其社会效益和生态效益，并从整体上有利于国民经济和社会发展，培养税源，国家从以后年度国民经济发展的整体效益中增加财政收入，以保障债务本息的偿还和债务风险的防范。对于有一定现金流的公益性建设项目，努力提高其直接的经济效益和相应的社会效益、生态效益，努力用项目的收益偿还一部分债券本息，减轻中央财政的压力。通过全生命周期的绩效管理，不断总结特别国债在项目建设运营的经验教训，努力提高项目绩效，实现中央政府债务与国家经济社会发展的良性循环。

（四）重视特别国债项目对民间投资的拉动效应

特别国债资金项目建设，也需要贯彻“两个毫不动摇”的方针。

首先，在“两重”项目中，适合民间投资的项目，鼓励民间投资。即凡是不直接涉及国防安全，以及国家安全部门和公安部门的项目，在国家重大战略领域、国家安全领域的其他项目，都可鼓励民间企业参与投资，扩大建设资金来源，加快项目建设，充分发挥公共部门和私人部门各自的优势，优化资源配置，加强特别国债项目管理，提高项目绩效，拉动经济增长，实现国家社会发展战略。

其次，特别国债项目申报时间的设置，应充分考虑民间投资的因素。凡是有可能吸引民间投资的国债建设项目，可在项目申报时间安排等方面，充分考虑民营企业参与项目建设所需要的沟通、有关材料的申报所需要的时间等问题，方便民营企业参与项目的论证和申报工作。

再次，特别国债项目设计应为民间投资留有空间。在项目设计和资金来源规划中，除政府预算内投资资金、地方政府专项债券资金，以及特别国债资金外，为项目充分利用民间投资留有一定空间，可以根据吸收民间资金实际到位的情况，对项目设计做适当的调整。在项目收益分配上，兼顾债券还本付息和民间投资的合理回报，充分调动其投资的积极性。

（五）进一步完善特别国债项目的管理制度

鉴于我国已多次发行特别国债的实际情况，特别是2024年以来连续发行，需要从制度上进一步完善特别国债项目的管理办法。

首先，依据《中华人民共和国预算法》及其实施条例，制定《特别国债发行及项目建设管理办法》。通过该办法，对特别国债的发行及项目管理的主要环节、主要方面做出相应的法律规定。在特别国债发行方面，主要包括特别国债发行的依据、发行规模、发行价格、发行利率等发行条件的确定，债券流通及还本付息方式等。在项目管理方面，明确发改部门、财政部门，以及有关主管部门在特别国债项目管理中的职责；界定项目申报的程序、项目审核的方法及要点、项目建设和运营监管的方法及重点等。通过上述规定，为特别国债的发行和项目管理提供基本的法律依据。

其次，制定《特别国债项目绩效评价管理办法》。根据特别国债项目的特殊要求，绩效评价管理办法主要包括以下几方面内容：特别国债项目绩效目标的设置及审核要求、项目事前绩效评价的方法及要求、项目绩效事中评价的要求、项目事后绩效评价的指标体系及要求、绩效报告的撰写及评价结果的运用、绩效评价的法律责任等。通过该办法为特别国债资金项目全生命周期的绩效管理提供明确的法律依据。通过项目全生命周期的绩效管理，提高特别国债资金的使用绩效，促进国家经济社会发展，从总体上能够培养税源，增加财政收入，保障债券还本付息，从根本上防范和化解债务风险，兼顾安全与发展，实现国家财政与经济发展的良性循环。

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本文将对实施“两新”“两重”的项目申报、项目管理全过程实践及遇到的问题和难点进行探讨。

     对超长期特别国债的认识和判断

发行超长期特别国债支持“两重”建设和“两新”政策，是党中央着眼全局作出的一项重大决策部署，是推进经济高质量发展、把握发展主动权的重要抓手。这一政策是以国家信用为支撑，通过超长期限、低成本资金更加精准地对接国家和各地重大项目和民生需求，既体现了宏观政策的逆周期调节能力，又彰显了前瞻性布局的战略定力。从全局看，“两重”建设聚焦科技自立自强、国家重大战略性工程、区域协调发展、粮食能源安全等关键领域，为推进中国式现代化筑牢根基；“两新”政策则通过设备升级和消费换新，推动产业高端化、绿色化转型，形成投资与消费双轮驱动的高质量发展格局。二者相辅相成，共同构成国家把握发展的主动权、应对外部不确定性的核心抓手。

超长期特别国债的发行，直接破解了重大项目“资金周期错配”的难题——以30年甚至50年期限匹配基础设施、战略产业的长期回报周期，确保资金链与产业链深度耦合。这种“以时间换空间”的融资模式，不仅为高质量发展提供了可持续的资金保障，更通过政策信号来稳定市场预期，引导社会资本向国家战略方向集聚，最终实现“短期稳增长”与“长期促转型”的有机统一。

投资建设项目兼具工程建设与财政金融工具的双重功能。投资建设项目以‌基础设施、重大工程、公共服务设施‌等为载体，直接形成实物工作量，如交通、能源、水利、城市管网、科技平台等。投资建设项目是争取各类政策资金，带动经济“点-链-网”发展的核心抓手，也是政府实现稳增长、调结构、补短板、惠民生的重要手段。

超长期特别国债的发行始终与应对系统性风险、支撑经济转型、强化国家战略能力密切相关‌，体现出从“应急性”向“常态化+战略性”转变的趋势。作为一种兼具“超长期”与“特别”属性的政策工具，其核心功能在于为国家重大战略实施和长期项目建设提供稳定、充沛的资金保障。

回顾历史经验，我国发行超长期特别国债均旨在应对特定时期的重大挑战。例如，1998年发行的30年期特别国债主要用于化解金融系统性风险、促进金融业改革；2007年发行的特别国债为设立中投公司提供了资金；2020年发行的抗疫特别国债则快速支持了公共卫生体系建设和抗疫支出。‌这些国债发行均体现了其在应对系统性风险、服务国家战略方面的关键作用。

当前新一轮超长期特别国债的发行，其资金投向重点聚焦于科技创新、化解房地产风险以及粮食、能源、产业链安全等领域，直接服务于高质量发展和强国建设，系统解决其中一些重大战略性项目建设的资金问题。很多大项目的建设周期需涵盖一个或数个五年规划期。此轮超长期特别国债的发行，适应中央提出的到2035年建成社会主义现代化强国的宏大目标；而当前日趋复杂的国际形势要求我们要加快现代化建设、提升国家竞争优势。2024年政府工作报告就提出，从当年开始，拟连续几年发行超长期特别国债，专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设。预计本轮超长期特别国债发行周期可能延续到2035年，体现出“应急性”向“常态化 + 战略性”转变的趋势。

    项目实施过程中遇到的问题和难点及对应的意见和建议

（一）资金支持政策应公开透明，强化政策统筹引领的作用

在项目谋划阶段，由于现有的超长期国债支持政策不够细致，很多地方政府不明确当年该谋划什么类型项目，多数处于被动等待政策下发后再行动的状态。有些地方采用结构性谋划策略、丰富项目库，似有“撒网捞鱼”的意味，但由于资金配额有限，且每年中央对项目选择的侧重点可能还有所调整，导致申报超长期特别国债的成功率普遍很低。

建议参照中央预算内资金支持政策，将超长期特别国债支持的战略意图、领域、投资方向、资金支持比例等要点予以明确，并形成政策文件；让地方政府、地方项目建设单位和咨询机构都能明确政策走向，形成合力，以便提前谋划“两重”“两新”项目。考虑到超长期特别国债政策刚实行两年，以及目前科技进步日新月异的形势，资金支持细化领域或有变动，建议采用“政策公开 + 年度微调”的方式，逐步稳定政策。前提是细化政策、公开发布、战略稳定、大方向不变。

（二）明确超长期国债的本息资金来源和各级政府职责

在申报过程中，一部分地方认为超长期特别国债申请后，本息都由国家支付；也有很大一部分人认为后期政策会变，本息将最终由地方政府来承担。由于政策没有明确，部分地方政府畏首畏尾；即使当地政府有信心，地方建设单位也存在疑虑，从而影响项目申报的积极性。

建议以政策的形式明确本息支付资金来源，清晰界定各方职责，合力推进政策落地实施；并详细说明中央和地方在国债本息偿还中的分担比例、方式以及责任划分，让地方政府和建设单位吃“定心丸”。

（三）避免因申报周期过短导致项目成熟度低等问题

目前很多地方申报国债，是等国家发展改革委下发项目申报通知后再筹备申报项目，一般申报周期时间较短，导致地方政府申报项目过于仓促，项目论证深度大受影响。甚至有些地方在项目申报成功后，出现所申报项目的建设内容落实不下去、资金无处发放的现象，进而导致项目变更需求多、变更幅度大等问题。

建议采用“资金支持政策公开+提前发布项目征集通知+一年多次审批入库”的工作方式。这样有关各方面有稳定预期，有利于地方政府从长计议、稳扎稳打，提高项目契合度，提升项目成熟度。例如，可以提前半年发布项目征集通知，给地方政府足够的时间进行项目谋划、论证和准备，同时一年安排几次审批入库机会，让符合条件的项目能够及时进入申报流程。申报周期可以略微加长，以便组织联审发现潜在问题，留给地方提交补充资料进行确认的时间。

（四）联审时标的明确，灵活处理，避免形式化

在申报时，由于成功率低、申报周期短，以及项目总投资与批复立项一致等要求，地方申报时往往对立项批复的项目不敢有丝毫变动。立项早的项目，由于前期未考虑申请国债，在申报国债时，“工程建设其他费用”栏中连增加一项资金申请报告编制费都谨小慎微，唯恐影响项目总投资与立项批复金额有出入而被拒。

建议政策明确：申报国债只要是同一个项目即可，应重点关注批复立项的项目内容、建设规模、建设标准、工程费等关键指标是否清晰明了。这样既契合超长期特别国债既支持新建项目，也支持在建项目的要求，又能避免因过于拘泥于形式而影响项目的合理申报和推进。毕竟是否申请资金，在项目包装、咨询工作等方面存在细微区别是正常的。

（五）细化资金支持主体及比例，以便调动项目相关各方的积极性

目前，多数项目申报成功、获得中央支持资金后，多数只缓解了省级政府的资金压力，地市级政府或项目合作的民营企业并未获得资金支持。这样省级政府积极性较高，而地市级政府及建设单位的积极性并未得到充分释放，各方面不易形成合力，影响项目谋划的契合度和深度。

建议在资金支持政策中，分类明确资金支持主体及适当比例关系，详细支持比例可以由地方最终确定。例如，对于一些涉及民生且地方财政压力较大的项目，可以适当提高对地市级政府的资金支持比例；对于有民营企业参与的项目，可以根据民营企业的投资贡献给予一定比例的资金支持。这样更能调动项目各相关方的积极性，上下一心，提早谋划、扎实推进项目、落实国家战略。

（六）适当细化国债资金支持“软建设”领域

本次超长期特别国债支持“两重”“两新”，涵盖“硬投资、‘软建设’”，聚焦于通过政策配套、机制创新和制度完善，破解制约重大项目长期效益的深层次障碍，形成“硬投资”与“软建设”协同推进的格局。但对于“软建设”资金怎么申报，目前不太明朗。

建议细化政策关于支持“软建设”的相关内容，包括支持内容、支持金额或支持比例等。建议支持与“两重”“两新”项目相关的“软建设”，如城市体检、项目的谋划策划、规划研究、运营管理机制研究、绩效评价研究等。可以明确不同类型“软建设”项目的资金支持标准和申报流程，为地方政府和项目单位提供清晰的指引，促进“软建设”与“硬投资”的有机结合，提升项目的整体效益。对很多“软建设”进行比较分析，是项目能够落实和正常运营的保障。

（七）明确项目变更的具体要求

在实际推进时，诸多申报成功的项目常因前期项目成熟度低、存在技术难题、拆迁难落实等原因，致使项目方案需作出变更。然而，不少地方出于操作流程烦琐、担忧影响政绩等顾虑，在面对项目变更需求时选择将错就错。这导致一系列问题凸显：部分建设内容因实际执行难度大等原因，批复的资金无法有效使用，造成资金闲置浪费；还有一些建设内容在申报时未有详细罗列，实施时又因资金短缺而难以开展，影响项目进度与整体功能；并且项目内部资金缺乏灵活调剂机制，难以根据实际建设需求合理分配，最终严重影响项目建设质量，无法达成预期目标。

为有效解决上述问题，建议应明确项目变更的具体要求。首先，清晰界定变更范围，涵盖建设地点、规模、内容、技术标准等各方面，让项目相关方明确何种情况属于变更范畴，避免含糊不清。其次，设定合理的变更比例，对项目总投资、建设规模等关键指标规定允许变更的最大幅度，防止项目过度偏离原计划。最后，制定规范严谨的变更流程，明确申请、审批、实施等环节的操作步骤与责任主体，确保变更方案科学合理。通过明确这些要求，为需要变更的项目提供合理出路，避免因僵化执行原方案而导致问题频发，切实提高整体项目质量和项目效益。

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2026年《政府工作报告》系统部署了“统筹促消费和扩投资”工作，强调“深入实施提振消费专项行动”与“充分挖掘释放有效投资潜力”，发挥“两新”“两重”政策的关键作用。当前中国经济结构、需求结构、人口结构发生深刻变化，传统投资模式面临效率下降、结构错配、区域失衡等挑战，社会上对投资空间、投资与消费关系存在不同认识。有观点认为中国投资空间已经饱和，应转向消费驱动的经济增长模式，也有观点认为仍需保持必要的投资强度以稳增长。立足中国发展阶段与国情，本文梳理“两新”“两重”政策实施成效与突出问题，厘清投资与消费的内在逻辑，同时结合国际比较与国内31省份对比，明确未来扩大有效投资的空间与方向，并就如何提升政策精准性、有效性提出建议。

一、“两新”“两重”政策实施现状与问题

（一）政策实施情况

从2024年开始，中央安排超长期特别国债资金，实施“两新”“两重”政策，这一政策在扩大投资、提振消费、改善民生等方面都取得了积极成效。2024—2026年政策资金规模分别为1.0万亿元、1.3万亿元、1.3万亿元。其中“两重”主要是国家重大战略实施、重点领域安全能力建设，以投资为核心；“两新”包括大规模设备更新和消费品以旧换新，设备更新属于扩投资范畴，以旧换新侧重于促消费。目前支持扩投资的资金占比偏高，而促消费的资金占比相对较低（2026年以旧换新资金规模约2500亿元，占比约19%）；促消费的以旧换新政策集中于商品消费，尤其是耐用消费品消费，而对服务消费的支持力度不足。总体上政策实施呈现“重投资、轻消费”“重商品、轻服务”的结构特征。

（二）政策实施存在的问题

当前政策在可持续性、资金分配、项目匹配、协同联动等方面仍存在短板，与经济社会发展需求、人口结构变化、安全保障要求不完全适配。

一是消费刺激偏重短期的商品消费补贴，缺乏中长期改革支撑。参考2009—2010年实施的“家电下乡”政策，短期拉动效应明显，但存在边际效益递减、政策效应退坡、后续增长乏力等问题。根据乘联会数据，广义乘用车零售同比增速从2008年的7.7%，爆发式上升到2009年的58.3%、2010年的30.6%，又快速回落到2011年的3.1%。本轮消费提振行动也主要依赖以旧换新等短期政策，未充分联动收入分配改革、社会保障完善、公共服务提质，居民消费能力与消费意愿提升幅度有限。

二是资金分配以行政切块为主，市场化配置不足。额度按区域切块下达，易出现人口流入大省和消费活跃地区额度紧张、人口流出地区额度闲置的错配现象，跨区域调剂机制不健全。

三是项目管理“以额度定项目”，项目储备与申报机制不完善。部分批次项目申报周期短、基层准备不足，优质项目储备不够，存在“凑项目、抢额度”现象，影响资金使用效益。

四是“两重”与“两新”协同不够，中央与地方之间政策衔接不畅，政策资金下达、使用节奏上存在统筹不足等问题，直接制约了政策效能的发挥。

上述问题的根源，在于对投资与消费的内在关系把握不够精准，对二者在经济循环中的定位和协同作用认识不够清晰。为此，需要从理论层面系统厘清投资与消费的辩证关系，为优化政策提供认识基础。

投资与消费是内需体系的两大支柱，二者是相互支撑、协同发力的互补关系，要避免将投资与消费二元对立起来。从经济运行规律看，投资与消费两者共同构成经济循环的有机整体。一个经济体不可能只有消费没有投资，若只强调消费而弱化投资，将导致供给能力不足、产能萎缩、通胀压力急剧攀升；若只强调投资而忽视消费，将导致产能过剩、需求不足、通缩风险加大。不能泛泛地讨论要投资还是要消费，关键是两者的比例关系以及支持投资和消费的领域，不是要不要，而是投什么，关键在于保持合理比例、找准有效投向。

二、优化“以旧换新”更好促消费的思考

一是充分认识到促消费的重要性，但促消费、提高居民消费率本身不是目的，目的是民生福祉改善。当前各方对提振消费的重要性达成了诸多共识，比如提振消费有利于形成供需平衡、有利于减少对外需的依赖从而减少贸易摩擦以及提高发展的安全性。但是，需要警惕的是，把促消费本身当作目的，这就是本末倒置，促消费和提升消费率是经济发展、结构优化、收入改善的结果。提振消费最终要聚焦居民福祉改善这一根本目的，要追求更高质量、更高水平、更能增强居民幸福感的消费提升。

二是提振消费要与收入分配与社保体系改革联动起来，政策刺激只能实现一时宏观数据的改善，难以激发消费的内生动能。短期的政策刺激如补贴有效果，但其效果将呈递减趋势。要以政策为引子，同步推进收入分配与社保体系改革。建议以国企、上市公司为“两个抓手”，同时推进“城乡居民增收引导基金”制度创新。具体是：以国企为抓手，大力提高国企收益上缴财政比例，专项用于民生社保福利水平的提高；以上市公司为抓手，提高分红比例，推动企业收入转化为居民的财产性收入；发行国债建立“城乡居民增收引导基金”，选择部分城市或者省份试点，借鉴财政贴息思路，对于给职工增加工资的企业给予涨薪部分的10%补贴，在全社会营造增加收入的氛围。

三是从国际横向比较看，中国居民消费率显著低于美国，差异不在商品消费，差距主要在服务消费，这意味着提振消费的重点有必要从商品消费转向服务消费。2023年中国居民消费占GDP比例为39.6%，显著低于美国的67.9%。中美居民消费率差距约28个百分点，剔除医疗、住房等统计口径与价格差异后，中国居民消费率仍较美国低约24个百分点。从消费结构看，中国耐用品消费已接近较高水平，家电等商品普及程度与美国差距不大，消费提升的空间主要在服务消费领域。

三、基建投资现状与未来投资空间

（一）当前投资的短板：总量不足、区域不均、结构失衡

从国际比较以及全国31省份比较看，中国基础设施投资仍面临三大突出矛盾，投资空间远未饱和，仍有进一步提升的空间。

1.人均不足：人均水平偏低，与国际水平差距明显。从国际比较看，中国基础设施总量大，但人均水平、单位面积密度仍有较大提升空间，目前并非“投资过剩”，而是“有效供给不足”。中国铁路总里程居全球第二、公路总里程居全球第三，但铁路路网密度、公路路网密度显著低于德国、法国、日本、英国、美国等发达经济体。能源生产相关人均指标偏低，中国发电量常年位居全球第一，2024年发电量相当于美国全年发电量的2倍，但人均发电量水平不及美国的一半。公共服务领域同样存在短板：人均医疗支出、人均医疗资源、人均床位数、生师比等公共服务指标处于国际偏低水平，中国医疗支出与国际水平之间的差距较大，2023年中国人均全社会医疗支出仅仅相当于美国的5.7%，但我国医疗费用个人支付的比例较高，导致个人实际医疗负担较重。2023年中国财政性教育经费与GDP的比值为4.0%，低于OECD国家平均值5.06%，中小学的生师比与日韩相比仍有差距。公共服务设施供给不足，难以适配人口结构变化与民生需求升级。

2.区域不均：与人口流动错配，人口流入地区紧缺。从国内区域对比看，人口持续流入的东部省份、城市群、都市圈，基础设施承载压力大、人均供给不足，道路、市政、公共服务等扩容升级需求迫切，投资于人的相关需求旺盛。省际之间人均路网里程、医疗卫生资源配置、教育经费投入等指标分化明显，基建布局与人口流向、经济集聚度不匹配，区域发展平衡性、协调性有待提升。2024年，东部地区人均铁路里程、人均公路里程分别仅相当于西部地区的41%、34%。广东每千人床位数仅5.0张，每千人拥有医护人员数仅7.9人，小学的生师比高达18:1，多项指标在省份中排名靠后，与其经济实力不匹配。部分人口流出地区存在基础设施闲置、利用率低等问题，造成资源错配与资金浪费。

3.结构失衡：重地上轻地下、重建设轻运营。从投资结构看，基建投资存在“看得见的多、看不见的少”倾向，地上道路、楼宇、景观等建设力度较大，地下管网、海绵城市、防洪排涝等地下工程投入不足。老旧小区燃气管道、电力线路、供排水系统等隐蔽工程改造滞后，直接影响居民生活与公共安全。第七次人口普查数据显示，上海、北京分别有47.6%、39.8%的城镇家庭居住在2000年之前建成的住房中，一线城市老旧小区改造相关设施更新需求较高。截至2024年底，全国城市和县城供水、排水、供热、燃气各类管道合计约476.5万公里，较2020年增长了约25%。一线城市市政管网密度更高，地下管网改造的任务更艰巨。同时，基建投资“重建设、轻运营”的问题突出，设施建成后缺乏持续运营管理，难以适应居民需求的持续变化，导致设施建成后难以有效使用，比如部分教育设施面临少子化冲击，大规模新建校舍易造成后续的闲置浪费；部分基建供给与实际需求脱节，运营管理失效导致投资综合效益大打折扣。

（二）未来投资方向：紧扣“四大挂钩”，精准优化投资布局

未来扩大投资要聚焦补短板、强弱项、惠民生、增后劲，“十五五”期间要坚持投资于物和投资于人紧密结合，推动投资方向与人口流动、人口结构、安全需求、经济增长潜力挂钩。

1.投资布局与人口流动挂钩，投向人口持续流入区域。投资优先聚焦人口净流入的城市群和都市圈，加强城市基础设施和公共服务投入。针对人口流入集中地区设施承载不足等问题，加大城市路网扩建、城市轨道交通、智慧公路、停车设施、市政管网等建设投入，由大规模新建转向存量改造、提质扩容、功能升级。针对民生公共服务短板问题，资金与项目布局要向人口流入多、收益预期好、项目储备足的区域倾斜，加大人口流入地区医疗、教育等公共服务经费投入，扩大优质服务资源供给，避免人口流出地区出现低效重复建设，实现基建投资与人口流动精准匹配。

2.投资结构与人口结构挂钩，适配老龄化少子化新特征。紧扣人口老龄化、少子化趋势，优化公共服务与民生基建布局。应对老龄化，加大普惠养老、智慧养老、失能照护设施建设，优化床位结构、提升运营效率，补齐人均养老资源短板；应对少子化，教育基建由大规模新建转向提质增效，聚焦改善办学条件、提升教育质量，严控超规模校舍建设，防范后续闲置浪费。同步推动消费政策转型，转向商品消费与服务消费并重，扩大家政、养老、育幼、文旅、体育等服务消费支持，释放服务消费潜力。

3.投资重点与安全保障挂钩，筑牢发展安全底线。围绕能源安全、粮食安全、城市安全等，加大短板领域投入。提升能源安全保障能力，加强能源生产、传输、储备、新能源等基础设施建设，支持海上风电、核电、抽水蓄能及新型储能发展；强化农业基础设施，支持高标准农田建设，夯实国家粮食安全根基；加快城市地下管网、老旧小区管线改造、防洪排涝等隐蔽工程建设，提升城市燃气、供水、排水、桥梁隧道安全水平，补齐“看不见的基建”短板，增强城市韧性与公共安全保障能力。

4.投资领域与经济增长挂钩，培育高质量发展动能。统筹传统基建与新型基建，投向培育新质生产力、提升经济效率、增强发展后劲的领域。加大新基建、产业升级、技术改造、绿色低碳等领域投资，推动产业高端化、智能化、绿色化发展；加强算力基础设施建设，推动算力网与电力网深度融合，强化算力扩张电力保障；加强产业园区、科技创新平台等配套建设，支撑集成电路、航空航天、生物医药、低空经济等新兴产业与未来产业发展，形成投资与消费相互促进、内需与供给良性互动的格局。

四、优化“两新”“两重”政策的具体建议

下一步，要立足统筹促消费和扩投资，协调推进“两重”建设与“两新”实施，破解投资消费协同不足、结构失衡、区域错配等问题，从消费支持、项目管理、资金分配、政策协同四方面优化，把资金投向当前急需、中长期必要的领域与区域，更好地服务国家战略、满足民生需求、增强发展动能。

（一）推动消费支持政策转型，释放消费增长潜力

一是优化以旧换新资金投向，逐步由商品消费补贴转向服务消费支持，扩大家政、养老、育幼、文旅、体育等普惠性服务消费补贴范围，提升政策与消费升级的适配性。二是推动短期刺激向中长期改革延伸，把提振消费与收入分配改革、社会保障完善结合，建议将部分以旧换新资金用于提高城乡居民基础养老金、医保补助标准，增强居民消费能力与意愿，消除后顾之忧。三是从供给侧发力推动服务消费高质量发展，进一步放宽和优化服务业市场准入，清理限制性措施，支持新型服务消费发展。

（二）优化项目管理与投向，提升综合投资效益

一是聚焦储备充分、预期收益好、带动作用强的重大项目，优先支持国家战略项目、民生短板项目、安全保障项目，坚决杜绝低效无效投资与形象工程。二是强化省际统筹与区域协同，对标各省份基建需求差异，重点补齐人口流入区、薄弱地区、隐蔽工程、公共服务等领域短板，推动区域基建均衡发展。三是加强项目全生命周期管理，统筹建设质量与运营效率，实现经济效益、社会效益、安全效益有机统一。

（三）优化资金分配机制，提升资源配置效率

一是改变“两新”资金行政切块分配模式，转向基于消费需求、消费结构的市场化、因素化分配，加强财政与商务部门数据共享，结合地区消费篮子特点，增加消费活跃、需求旺盛地区额度，减少资金错配与闲置。二是“两重”建设推行“以项目定额度”，延长申报周期，强化项目储备与前期论证，按优质项目数量确定资金额度，杜绝“以额度定项目”“仓促申报、凑数立项”。三是建立资金使用动态调剂机制，对额度闲置、项目推进缓慢的地区及时收回资金，调剂至需求迫切、实施高效、效益显著的地区与项目。

（四）加强政策协同配合，增强政策整体合力

建立“两重”“两新”政策统筹协调机制，强化投资与消费、中央与地方衔接配合，避免政策碎片化、实施脱节。一是以“两新”激活消费潜力、推动产业升级，服务消费补贴避免范围过窄造成要素扭曲，维护市场规则与公平竞争。二是以“两重”夯实发展基础、提升供给能力，推动有效投资与最终消费相互促进、协同发力，共同构建强大内需体系，为经济持续回升向好提供坚实支撑。

（编辑 尚鸣）

消费一直是中国经济增长的“压舱石”，但受多重因素制约，近年来中国消费增速持续放缓。消费品以旧换新政策作为短期促消费的关键抓手，其阶段性成效显著，但也面临边际效应递减、透支效应显现、覆盖范围不均等问题。针对这些问题，2026年以旧换新政策进行了全面优化，从“加力扩围”转向“提质增效”。在此基础上，提振消费还需在支持农村市场、扩大服务消费、清理不合理限制、优化贷款贴息等多方面协同发力。同时，增加居民收入、完善社会保障体系、稳定房地产市场等根本性措施也不可或缺。只有短期支持与长期改革相结合，才能推动中国消费持续复苏。

当前消费形势和提振消费的战略意义

（一）消费是推动中国经济增长的核心动力，但长期增速放缓

消费是拉动中国经济增长的第一动力，2021—2025年最终消费支出对GDP增长的平均贡献率为58.8%，明显高于投资和净出口的贡献。2025年，最终消费支出对经济增长的贡献率保持在52.0%，持续发挥着经济“稳定器”的作用。

但长期来看，中国消费增速呈现持续放缓的态势。全国居民人均消费支出增速从2019年的8.8%逐步回落至2025年的4.4%，社会消费品零售总额增速也从2019年的8.0%降至2025年的3.7%。这一趋势与经济增速换挡、人口结构变化、房地产市场调整等因素密切相关。

短期来看，2026年开年消费市场延续“服务强、商品弱”的分化特征。1-2月，服务零售额同比增长5.6%，较2025年全年的5.5%继续上行，其中旅游咨询租赁、文体休闲等品类保持两位数增长。相比之下，商品消费复苏相对乏力，1-2月商品零售额同比仅增长2.5%，汽车、家电等大宗耐用品消费受政策退坡和透支效应影响，增速仍处于偏低水平。

（二）中美零售市场差距再度扩大的原因

2019年，中国社会消费品零售总额达到41.2万亿元，按当年汇率计算约合5.9万亿美元，相当于美国零售和食品服务销售额的97.2%。当时市场普遍预期中国将在2020年超越美国，成为全球最大的零售市场。

然而，2020年新冠疫情暴发后，中美零售市场走势出现显著分化，差距再度扩大。截至2025年底，中国社会消费品零售总额约合6.97万亿美元，而美国接近8.7万亿美元，中国零售额占美国的比重降至80.2%。这一现象背后，主要有三个原因：

第一，疫情应对政策的差异。美国在疫情期间采取了以居民部门为核心的财政刺激政策，通过大规模现金补贴、失业救济等方式直接增加居民人均可支配收入，支撑了消费的快速反弹。相比之下，中国的疫情应对政策更多聚焦于保市场主体，通过减税降费、专项贷款贴息等方式支持企业复工复产，居民部门获得的直接转移支付相对有限，导致消费恢复相对缓慢。

第二，房地产市场走势的分化。疫情期间，美国实施超宽松货币政策，联邦基金利率降至零附近，推动房价大幅上涨。而中国房地产市场自2021年下半年开始进入深度调整周期，目前全国房价较历史高点降幅超过30%、部分区域更是超过50%，负向财富效应持续显现，成为制约居民消费的重要因素。

第三，人民币汇率的波动。2021年初至2025年末，人民币对美元汇率从6.54贬值至6.99，贬值幅度接近7%。汇率贬值直接导致以美元计价的中国零售市场规模缩水，进一步拉大了与美国的差距。

（三）提振消费的战略意义日益凸显

在当前复杂的国际国内形势下，提振消费的重要性已经超越单纯的经济增长范畴，成为改善国际关系、重塑地缘政治格局的战略抓手。2025年，中国货物贸易顺差接近1.2万亿美元，占GDP的比重超过6%，其中对欧盟的货物贸易顺差达到2918亿美元，首次超过对美顺差2804亿美元，加剧了一些国家对中国“产能过剩”的担忧。

本质上看，巨额贸易顺差反映的是国内需求不足、供给能力过剩的结构性矛盾。当国内消费无法消化过剩产能时，企业将通过出口寻找市场，从而导致贸易顺差持续扩大。大力提振消费，一方面需要扩大国内市场容量，吸纳过剩产能，减少对外部市场的依赖；另一方面可以增加进口需求，缓解贸易不平衡格局，改善与主要贸易伙伴的关系。

2026年达沃斯世界经济论坛期间，中国提出将积极扩大内需、坚定扩大开放，与各国共享超大规模市场机遇，得到了国际社会的广泛响应，充分证明了中国超大规模市场的吸引力。因此，加快建设强大国内市场，不仅是稳定国内经济增长的需要，更是中国在复杂地缘政治格局中占据主动的关键所在。

      消费品以旧换新政策的成效与问题

（一）以旧换新政策阶段性成效显著

为应对消费下行压力，2024年7月底，国家发展改革委、财政部印发《关于加力支持大规模设备更新和消费品以旧换新的若干措施》，安排1500亿元“两新”资金支持家电、汽车等大宗消费品更新换代。2025年“两新”政策力度进一步加大，补贴规模提升至3000亿元，有效激活了消费市场，成为稳消费的核心抓手。从实施成效来看，在“两新”政策带动下，社会消费品零售总额增速从2024年三季度的2.7%反弹至2024年四季度的3.8%，2025年上半年进一步提升至5.0%，有效扭转了持续下滑的态势。

分品类看，家电等大宗耐用品消费受益最为明显。限额以上单位零售中，2024年9—12月，家电类零售额同比增速均值为30.3%，显著高于前8个月的2.5%；2025年上半年，家电类零售额同比增长30.7%，继续保持复苏态势。此外，文化办公用品、通信器材、家具等相关品类也实现了较快增长。官方数据显示，截至2026年3月初，消费品以旧换新政策累计带动相关商品销售额超过4.16万亿元，惠及5.31亿人次。

（二）以旧换新政策实施中暴露的问题

尽管以旧换新政策取得了良好效果，但随着时间推移，“两新”政策效应开始逐步减弱。2025年下半年以来，以旧换新相关商品零售增速明显放缓，家电类零售额同比增速从二季度的41.4%骤降至四季度的-17.6%，汽车类零售额同比增速从2.1%降至-6.6%，导致社会消费品零售总额增速从二季度的5.4%回落至四季度的1.7%。

究其原因，主要有三个方面：一是基数效应。2024年四季度“两新”政策启动后，消费需求集中释放，形成了较高的基数，导致2025年同期同比增速大幅回落；二是补贴规模逐步减少。2025年上半年补贴资金集中投放，下半年可用资金大幅减少，政策支持力度有所减弱；三是透支效应逐步显现。以旧换新政策提前释放了部分未来消费需求，导致政策后期消费动力不足。

除了上述短期因素外，就业收入承压、房地产财富缩水、消费信心偏弱等中长期制约因素仍未根本扭转，也是导致政策效果难以持续的重要原因。2025年，全国居民人均可支配收入同比增长5.0%，较2019年下降3.9个百分点。其中，财产净收入同比仅增长1.6%，较2019年下降8.5个百分点，反映负向财富效应的拖累。

此外，政策还存在一些深层次问题。比如，政策主要聚焦商品消费，对服务消费的支持力度不足。当前中国消费升级的主要方向是服务消费，但以旧换新政策仅覆盖耐用品消费，未能有效撬动服务消费潜力；政策覆盖存在不均衡性，城镇市场受益较多，农村市场覆盖不足，未能充分激发农村地区的消费潜力。

（三）2026年以旧换新政策的优化调整

针对前期政策实施中暴露的问题，对2026年消费品以旧换新政策进行了系统性优化，从“加力扩围”转向“提质增效”，核心是提升政策精准性和资金使用效率。具体来看：

第一，补贴规模有所减少。将补贴资金从2025年的3000亿元减少至2500亿元，既保障了一定的支持力度、避免政策快速退坡，也针对前期资金粗放投放、使用效率偏低的问题做出了调整。

第二，支持范围更加聚焦。家电领域从过去的十余类产品缩减至六类核心产品，数码领域新增智能眼镜等新型消费产品，兼顾民生需求与新型消费培育。通过收缩补贴范围，避免资金分散使用，集中力量支持重点领域。

第三，补贴标准更加精准。从过去的定额补贴转向按比例补贴，汽车按车价分档补贴，家电聚焦高能效产品并按比例补贴。这种调整既兼顾了政策公平性，又有利于引导绿色消费和产业升级。

第四，实施机制规范统一。明确全国统一的补贴口径和标准，完善全链条监管与“宽进严管”模式，防范套利和骗补行为。改变过去地方标准不一、监管混乱的局面，提升政策执行的规范性和透明度。

第五，资金使用注重提效。实施差异化央地分担比例，根据各地人口规模、消费潜力、财政状况等因素科学分配资金，缓解资金分配与需求错位的问题。同时，加大对人口净流入地区和中西部地区的转移支付力度，提升政策的公平性。

优化以旧换新与提振消费的政策建议

（一）加大农村地区补贴支持力度，释放下沉市场消费潜力

农村市场是中国消费增长的潜力所在。当前农村居民人均可支配收入增速连续多年快于城镇居民，边际消费倾向显著高于城市，但农村消费市场发展滞后，供给不足、流通不畅、服务不完善等问题仍在。以旧换新政策应进一步向农村地区倾斜，释放下沉市场消费潜力。

首先，放宽农村偏远地区线上线下补贴比例限制。当前统一线上线下份额配置忽略了农村地区线下覆盖成本高、门店稀缺的现实，导致企业向下沉市场倾斜的边际激励不足。建议针对农村及偏远县乡实施差异化配额，农村地区国补消费不占用城市线上份额，激励具备物流与服务网络优势的企业持续下沉，降低渠道成本、提升供给可及性。

其次，在国家补贴中设立农村专项资金池。农村消费对宏观乘数的贡献显著，但当前补贴分配未充分体现地域异质性与覆盖难度。建议划定专项额度（基于农村人口占比、保有量与消费基数等因素），支持具备大数据分析、地址围栏精准识别与农村履约能力的平台企业。农村范围内产生的国补消费直接纳入专项资金结算，确保政策资金向高边际消费倾向群体倾斜。

最后，鼓励有条件的地方发放农村定向消费券。建议以行政区划为基础建立农村消费者标识体系，在平台设立农村消费券专区，由中央引导、地方与平台共同出资匹配补贴。定向券可聚焦绿色智能家电、数码产品等高乘数品类。

（二）推动财政资金向服务消费倾斜，培育消费增长新引擎

当前中国消费结构正处于从商品消费向服务消费升级的关键阶段。从中美对比来看，2024年，中国商品消费占GDP的比重为21.5%，与美国的21.4%基本相当，但服务消费占GDP的比重仅为18.4%，远低于美国的46.5%，差距高达28个百分点。服务消费已成为中国消费市场最大的短板和最具潜力的增长领域。

建议设立服务消费专项补贴资金池。结合国办《加快培育服务消费新增长点工作方案》明确的“6+3”领域，优先支持酒店旅游、健康养生、文体娱乐、养老托育、家政服务等高乘数、高就业弹性的行业，充分发挥服务消费就业拉动强、透支效应小的优势。

同时，将服务基础设施更新纳入政策支持范围，探索服务类“以旧换新”模式。例如，支持养老机构设备更新、家政服务数字化平台建设、文旅场所智能化改造等，提升服务供给质量。探索“旧家电回收+家政服务”“旧家具置换+家居设计”等捆绑补贴模式，实现商品消费与服务消费的协同发展。

（三）清理消费领域不合理限制，激发新型消费活力

制度性壁垒是制约消费潜力释放的重要因素。当前，汽车改装、游艇经济、低空经济等新型消费领域仍存在较多不合理限制，导致居民消费需求无法得到有效满足。应加快清理消费领域限制性措施，为新型消费发展创造良好环境。

第一，放宽汽车改装限制，扩大个性化汽车消费。据中汽协预测，2025年中国汽车改装市场规模已突破2000亿元，年均复合增长率保持在15%以上，年轻消费群体的个性化改装需求旺盛。但目前15年强制报废、改装后不能上路等政策严重制约了市场发展。建议加快修订相关法律法规，实施汽车改装分级分类管理，放开合法合规的外观、内饰、性能改装，推动汽车消费从“购车”向“用车”全周期延伸。预计政策放开后，汽车改装市场规模有望在较短时间内将会突破1万亿元。

第二，积极发展游艇经济，鼓励游艇消费。当前中国人均GDP已超过1.3万美元，进入游艇消费快速发展期，但中国游艇保有量仅约2万艘，远低于美国的1400万艘，且存在航行审批繁琐、停泊限制严格、准入壁垒高等制度性约束。建议修订游艇安全管理规定，简化航行审批流程，放宽游艇载客限制，加强公共码头和泊位等基础设施建设。同时，鼓励发展游艇租赁、海钓、水上运动等大众消费模式，推动游艇消费从高端小众向大众普及。游艇产业具备产业链长、辐射面广的特点，发展游艇经济不仅能释放消费潜力，还能带动船舶制造、文旅服务、港口运营等全产业链发展。

第三，加快发展低空经济，培育消费新场景。低空经济涵盖私人飞机、商务飞机、通用航空等领域，涉及制造、运营及基础设施建设，市场潜力巨大。建议逐步放开低空空域管制，简化通用航空飞行审批流程，加强通用机场、起降点等基础设施建设。支持发展航空旅游、空中游览、应急救援等业态，培育一批具有国际竞争力的低空经济企业，打造新的消费增长极。

（四）优化消费贷款贴息政策，放大资金乘数效应

财政贴息是撬动社会资金、放大政策效应的重要工具。2026年新设立的1000亿元财政金融协同促内需专项资金，通过贷款贴息、融资担保、风险补偿等方式，预计可撬动万亿级信贷投放。但当前1%贴息政策落地率低，主要因金融机构验证难、消费者申领激励不足与不便，需进一步优化完善。

首先，构建多方协同免息模式。在现有1%基础上，鼓励平台、商户、金融机构联合让利，形成“政府补贴+金融支持+商家优惠+平台补贴”的叠加免息服务，显著提升消费者申领意愿与便利性。

其次，实施区域差异化贴息政策。针对县域及农村地区边际消费倾向更高、收入弹性更大的特征，适当提高财政贴息比例，精准释放下沉市场潜力，放大政策乘数。

最后，拓宽贴息载体主体。允许平台/企业与金融机构共同作为贴息申报与管理主体。平台掌握真实消费数据与全链路验证能力，可有效解决金融机构“不能贴、不敢贴、不愿贴”等难题，提高政策执行效率与覆盖率。

（编辑  尚鸣）

有效需求不足是当前“供强需弱”的症结所在。2026年是“十五五”开局之年，今年头两个月，生产端和需求端都呈现回暖的现象，但在有效需求不足这一大背景下，内需的修复受到很多因素的制约，存在较多不确定性。

超长期特别国债对“两新”“两重”的支持，是积极财政政策重要抓手之一，为我国在重点建设领域和重点工作的推进提供了长期限、低成本的资金支持。今年是实施超长期特别国债资金支持“两重”“两新”政策的第三年。回顾过去的经验，认识存在的问题，对我们2026年进一步用好特别国债有重要作用。   

一、超长期特别国债支持“两重”“两新”的现状

（一）规模小幅下降，整体发行期限延长、成本降低

2024—2026年，超长期特别国债支持“两重”“两新”规模分别为1万亿、1.3万亿、1.25万亿（另500亿用于金融领域），“两重”和大规模设备更新占比增加。超长期特别国债发行期限匹配项目融资需求，30年期及以上占比增加。    

  （二）“两新”“两重”政策支持的范围不断优化

今年“两重”建设更加强调在科技创新和产业发展等领域增加建设项目，如支持国家实验室体系和推进低空经济高质量发展的重点任务。“两重”支持的项目还包括城乡融合发展、区域协调发展、粮食和能源安全、人口高质量发展、美丽中国建设等领域。

  关于大规模设备更新。2025年在前两年的基础上，进一步向制造业高端化、智能化、绿色化拓展。今年将进一步增加对民生领域的支持。同时，除少部分领域为确保项目质量、提高资金使用效益而设置适当门槛，支持政策重点面向大型企业或大中型国企，适当向中小企业倾斜。比如湖南对于工业企业的设备更新的投资门槛由原来的500万降低到200万。

2025年，消费品以旧换新进行扩容。2026年，补贴范围聚焦高带动品类，强化绿色、智能导向，呈现缩量提质的方向。

（三）关于投资效益

评价国债投资的效益不能仅看微观经济效益，还应该考虑对经济社会整体效益的作用。

从短期作用看，可以从经济效益数据看出这些投资对经济的撬动作用。表1引用发改委公布的数据做了一个初步的分析，消费品整体的撬动效应在8.67倍，而“两重”领域的撬动效应只有1.7倍，对改善民生方面的效应弱一些。

     表1 超长期特别国债的经济增长带动效应（单位：亿元）

    资料来源：全国及各省审计报告，中诚信国际研究院整理

  “两重”建设在发挥社会效应方面的作用更大。第一，超长期特别国债支持“两重”建设对经济增长的带动效应明显；第二，“两重”建设支持民企项目，缓解了部分民企融资难、融资贵的问题；第三，通过中央财政加杠杆来优化政府债务结构。发行超长期特别国债是进一步落实党的二十届三中全会关于“进一步优化政府债务结构”的精神、加大中央资金支持重要领域的体现，通过宏观债务成本最小化，实现效益最大化。

  我国中央债务占政府部门债务的比例与国际相比还处于较低水平。

二、当前“两重”“两新”政策实施中面临的问题

（一）“两重”政策实施

在资金管理、项目管理和使用环节中存在一些问题，导致资金使用效率较低、项目进度偏慢。

  1.因资金管理不严格，导致资金闲置、拨付不及时、影响项目进度等问题。如，有的地方100多个“两重”项目支付率不足30%，有的省大量“两重”资金滞留在项目单位，项目未如期开工，开工即停工。    

  2.项目谋划储备不足。项目储备未做好资金使用的分配计划，导致部分项目进度缓慢，未形成实际工作成果。

  3.在使用环节中，部分地区虚列支出或挤占挪用。粗略估算，使用环节有150多亿元资金被虚列支出或挤占挪用，有的地区将“两重”“两新”专项资金挪用于“三保”或其他项目支出。

    4.专项债和特别国债重复投入，忽视总投资约束。调研时，一位城投公司老总说愿意用特别国债资金，不愿意用地方债，因为特别国债的资金不用还。去年10月份，两个5000亿下拨后，他们公司拿到一笔资金，但不知道要干什么。我们发现，资金使用效率不高的情况既有专项债，也有国债。比如某项目拿到的资金总共1.9亿，比实际所需资金大很多，造成资金浪费。

  （二）“两新”政策实施中面临骗补套补、审核不严、资金违规使用等问题

  1.消费品以旧换新中存在的问题。除实际操作中骗补、套补行为之外，还存在“先涨价后补贴”的情况，后者导致消费者在补贴前后的花费差异不大，对补贴政策的获得感较弱；或政策落实不到位，补贴资金兑付缓慢；或审核不严，存在重复或少发补贴的现象。

  2.大规模设备更新改造，也有监管不到位的情况，出现资金挪用、资金闲置和项目推进缓慢等问题。

  （1）监管不严，资金违规使用。某地未根据实施进度和资金需求拨付国债资金，而在另一些领域的项目超进度支付国债资金；某地发现部分经销商通过以旧顶新、更换铭牌、编造虚假购机流水等手段骗取补贴资金。

  （2）项目推进缓慢，资金闲置。某市一大规模设备更新项目因前期准备不充分，推进缓慢，近亿元超长期国债资金滞留近一年；某市一年来住宅老旧电梯更新改造项目完工率、资金支付率仅为11.5%、1.7%。    

三、制约政策发挥作用的深层次矛盾

  上述存在的问题，与我国体制机制存在的问题有关联。

  （一）中央和地方事权与投资边界有待进一步厘清，部分项目权责存在结构性错配

  很多地方积极争取各类资金，是因为受到本地各部门的压力。1994年实行分税制改革后，中央和地方的财权、事权结构发生了逆转，当时中央通过转移支付，对地方政府的支出可基本覆盖。但2008年后，地方财政收入加中央的转移支付（近3年每年10万亿）仍不能满足地方财政支出需求，因为地方在多元化考核体制下，地方的事权和支出责任逐步加大、央地共同事权下沉地方的趋势明显，支出压力不断加大。近些年，土地财政来源面临枯竭，导致目前每年地方财政缺口超过4万亿元。故部分省份倾向于多向上申请资金，原应由地方主导的项目，如产业园区升级改造等，都将争取超长期特别国债。这一现象与央地事权划分不清有关，需要进一步厘清中央和地方的权责和投资边界。

  （二）地方财政空间受限，“两重”“两新”配套能力承压

  根据国务院《关于2026年实施大规模设备更新和消费品以旧换新政策的通知》，直接向地方安排的消费品以旧换新资金总体按9:1原则实行央地共担，东部、中部、西部地区中央承担比例分别为85%、90%、95%。

  目前地方财政压力很大，尤其是中西部地区。2022—2025年，全国地方广义财政收支缺口分别是89610、89424、104298、139981亿元，地方债务付息占地方广义财政收入的比重分别是22.58%、22.86%、27.02%、28.89%（预测2026年28.57%）。经调研得知，广西、四川、重庆等地，广义地方债务的付息额已超过当地的税收额。

  “两重”“两新”地方配套任务对“三保”和债务付息等刚性支出形成挤压。很多地区在保障基本民生和运转支出后，可用于“两重”“两新”的配套资金有限，或导致无钱配套、延迟配套、虚假配套，甚至挤占挪用专项资金，直接拖累项目进程，甚至一些项目开工即停工；同时也影响“两新”补贴的发放，形成负向循环，影响宏观政策的实施效果。   

  （三）政府债券（财政）资金应发挥带动作用，某些领域需要社会资本参与增强活力

  根据对官方数据的分析，“两重”“两新”的撬动作用在各领域有所不同。

  一是部分领域出现财政资金挤出效应，挤出社会资本。在过去的两年调研中，发现一些政府投资基金支持的项目，地方政府往往是‘好的项目自己做’，不给民间资本适当的空间（当然有些项目有门槛）。二是民间资本顾虑项目“收益不稳定、退出无路径”，不愿或不敢投，这两年到中国香港、新加坡的情况也很多。这就导致“两重”政策对社会资本整体撬动作用较弱，特别是在科创、民生、县域经济领域，“两重”项目几乎没有社会资本配套。

  （四）全周期管理精细化不足，激励约束机制仍待完善

   政府债券的“借用管还”、政府投资项目的“投融建管”等环节方面，目前存在“重分配轻管理，重投入轻绩效”等问题，在管理监督机制、项目评价体系及结果运用、政府项目信息披露和部门间协调管理等方面，以及对地方和各类主体的激励与约束机制方面，还有很多需要改革和完善的地方。

  管理监督机制待健全。项目决策阶段缺乏充分论证，极少听取专家、利益相关者和公众的意见；需针对部分地区违规举借、虚报支出、资金挪用等问题完善监管机制。

  项目评价体系及评估结果的应用。政府项目的全流程动态评价体系仍需完善，包括针对不同领域的分类评价方法、评价指标以及评价阶段等，对完工后的项目缺乏持续跟踪评价，导致项目长期效益被忽视；评估结果没有得到充分应用，影响后续财政资金的合理安排。

  政府项目信息披露。披露信息过于简单（缺项目进展、投资进度、资金到位等信息），部分项目信息披露滞后，不同地区不同类型的投资项目信息披露内容存在较大差异。

  跨部门协调管理不足。政府投资项目在跨部门协同推进过程中，存在统筹机制不健全、信息互通不顺畅、权责边界不清晰、流程衔接不高效等问题，导致项目推进效率偏低、资源配置碎片化、落地实施受阻。

  激励与约束机制有待完善。多元化考评机制下（如GDP等经济指标，行政效率、社会管理、市场监管、人口和环境……）约束性增强，一定程度影响政府部门行为及积极性；负向约束机制强化、正向激励机制不足。  

四、破除壁垒、提升政策效能的建议

  核心是要处理好中央和地方、存量政策和增量政策、政府和市场、短期政策和改革创新的关系。

  （一）进一步厘清中央和地方的事权与支出责任，落实全口径政府投资计划，避免重复建设、资金错配

  尤其要厘清“两重”实施中的事权和支出责任。对国债、地方政府债券，专项债以及政府引导基金等如何使用，应该有一个匹配的原则。

  1.全国性、跨区域的重大项目或公益项目，应以中央投入为主，地方适度配套。区域性、地方性战略项目、公益性项目，或有一定收益且地方有能力做的项目，应以地方投入为主，中央给予适当补助。尽量减少中央项目地方被迫配套或地方盲目的上项目向上争资金所导致的重复建设与资金错配。

  2.加快落实全口径政府投资计划。通过项目和资金属性的匹配，搭建资金拼盘，使国家资金更好地发挥效用；以放大撬动效应、避免重复投资为原则，统筹财政资金分配。

  外部性强、周期长、现金流稳定的跨周期战略项目和安全能力建设项目，以及投早投小投科技的引导项目——超长期特别国债；

  地方政府权责范围内的社会公益事业建设——地方政府一般债；

  区域层面收益自求平衡的准公益类项目——地方政府专项债（回归制度设计初衷）；

  衔接“两重”“两新”项目中的民生配套环节，尤其是两新领域——财政金融促内需专项资金；

  重点支持战略产业类项目落地；补充“两重”项目资金缺口——政府投资基金（按项目属性可由国家级或地方基金分类支持）。

  （二）发挥存量政策与增量政策集成效应，强化跨区域、跨部门协调配合

  1.地方要加强项目储备，对于符合地方政策又符合国家大的方向的项目，各部门要做好联动。

  重点论证项目与“两重”“两新”政策契合度。构建“省级统筹、市县联动”的项目储备机制，对储备项目实行分类分级管理；确保地方在项目申报、审批流程、要素保障等方面与中央宏观政策保持一致。

  2.明确增量政策与存量政策的衔接和互补关系。

  加快建立政府资产负债表，全面梳理存量政策、沉淀资金及资产，推动增量政策工具与地方现有政策形成合力，最大化提升投资效益。增量资金重点投向存量政策覆盖不足、短板突出的领域，并按项目属性、建设周期合理分配。

  3.统一各类资金支持标准，避免政策叠加混乱、资金重复支持或投入缺位。

  明确各类财政资金功能定位与适用边界，根据中央对财政资金使用的原则规定，分领域制定支持标准、支持方式、补助比例与额度上限；明确重复申报、多头套取、政策叠加超限等禁止情形，划定同一项目或同一建设内容的资金支持上限，从源头防范违规支持。

  4.跨部门、跨区域的协调机制，可以建立协同工作平台。

  （三）处理好政府与市场的关系，合理降低门槛，放大政府投资带动效应

1.支持更多企业尤其是民企参与，加强民企参与重大项目规范化管理。建议加快研究制定支持民营企业参与重大项目建设实施细则，规范和明确其可参与领域、标准和程序，清理各类隐性门槛，为各地提供政策依据和操作指南。在项目核准、备案、招投标等环节，强化公平竞争审查刚性约束，确保政策落地见效。

  2.推动项目实质性开放，保障民企深度参与。建立全国重大项目民间推介平台，定期发布可参与项目清单，明确项目内容、投资规模、合作模式和收益机制，推动项目对接常态化、透明化。在项目立项、评审、预算分配等环节，设立民营企业代表席位，建立常态化建言渠道，提升民营企业话语权。

  3.强化关键要素支持与制度保障机制。对民营企业中标的重大工程项目可与纳入全国重点民间投资项目库的项目同等对待，获得国家层面融资、要素、审批、政策全方位倾斜。明确项目投资回报机制，探索政府与民企风险共担、收益共享的可持续模式，完善产权保护制度，健全多元化退出通道。将政府履约情况纳入绩效考核，建立拖欠账款动态清偿机制。

  4.分类引导社会资本参与，放大政府投资带动效应。根据项目属性、收益、期限等因素，分类引导社会资本投入。各地方梳理清楚自己现有各类存量资产之后，可通过RIS或其他金融手段，引导政策性金融工具，以及商业银行、保险机构的资金参与对项目的支持。

  政策性金融工具：为有一定收益的超长期特别国债项目资本金搭桥，缓解资本金到位不及时等情况；必要时针对收益较高的项目可适当安排一定额度予以支持。

  商业银行：合理增加重点领域信贷规模，创新特色专项贷款品种，对重点项目适当延长贷款期限、实行优惠利率；鼓励建立绿色审批通道，简化审批流程；

  保险机构：引导其重点投向期限偏长、资金流较为稳定的项目；建立政策补贴、声誉激励等机制，提高其参与积极性。

  党的二十届四中全会提出进一步完善民企参与重大项目的机制，需要在准入规定，项目推介、要素支持、投资回报等方面进行设计。

  （四）实际执行中需要加强全链条、全周期管理，提高特别国债等财政资金的使用效率

  1.前期项目储备。强调跨部门协同，合理谋划。建立跨部门统筹机制，由财政部门牵头，联合发改、行业主管部门成立项目评审联席组，做好制定专项规划、方案和可行性研究工作，兼顾短期目标与长期目标、区域利益与整体利益。  

  2.中期管理。结合大数据、AI等技术，在保证安全的前提下实施动态监测、闭环管理，资金的拨付和综合绩效挂钩。投资项目评价应包括经济效益、社会影响等因素纳入考量，指标权重根据行业特点而设置。

  3.建立全生命周期量化评价体系。及时清理低效或者无效项目，探索与绩效挂钩的资金分期拨付模式，避免资金沉淀。可考虑工程项目完工后3年、5年、10年分别进行评估。

  4.建立统一的政府项目基础数据库。利用大数据、AI等技术实现风险监测及预警，实现对项目进度、成本、质量等关键指标的实时动态监控。

  （五）坚持政策支持与改革创新并举，深化中长期体制机制改革，推动全国统一大市场建设

  在实施积极财政政策时，需要货币政策的配合，同时要做好流动性的管理、货币资金量价的配合，以及结构性工具的使用。持续实施财政政策和货币政策，需要与深化改革的配合，从而打破各种体制壁垒。这包括：

  1.区域之间。建立健全全国统一大市场建设统筹协调机制，完善央地协同，强化地方政府全局意识。制定建设统一大市场所需解决问题清单及问责条款、招商引资鼓励和禁止事项清单；探索建立跨区域利益共享机制，创新激励机制，将地区间的资源禀赋差异转化为协同优势，避免“内卷式”竞争。

  2.市场之间。国家发展改革委列出的市场准入壁垒清理整治行动重点整治情形，在政府层面已放开。建议推动持续缩减市场准入负面清单事项、推动全国范围内同质商品与要素价格趋同、跨区域物流成本和交易成本下降。补足“软联通”短板，提升数字基础设施互联互通水平，探索数据产权、算力流通、空域管理等新型要素市场化配置。

  3.政府和市场之间。有效市场和有为政府更好结合，规范政府干预边界，强化公平竞争审查，发挥市场在资源配置中的决定性作用。

  严禁地方违规实施财政、税费、土地等招商引资优惠政策，不得限制商品要素跨区域流动；

  完善地方政府考核激励机制，推行以产能利用率、平均利润率等为核心的衡量产业竞争力的指标，替代传统规模指标，从源头上破除“内卷”根源。

通过持续深化财政体制改革，理顺央地关系，为地方培育可持续的财力做一些工作。

（编辑 碣石）

投资在国民经济中发挥着双重作用，既由总需求影响短期产出水平，又通过对资本形成的作用影响潜在产出和总供给，从而能够影响长期经济增长。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》明确提出，“加快构建有效投资内生增长机制，保持投资合理增长，提高投资综合效益，更好发挥投资对支撑国家战略、优化供给结构、满足民生需求的作用”。

      深刻认识扩大有效投资的重大意义

固定资产投资是增加资本存量的手段和途径。固定资产存量（资本存量）测量的是经济中某个时点的总厂房和设备，而固定资产投资是流量，是某个时期内发生的与固定资产相关的投资购买和建设过程。期初存量与本期对应的流量之和形成期末存量。因此，投资流量越大，资本存量上升得越快。

资本存量的增加在经济增长中扮演重要角色，它提高了劳动生产率，明显提高了生活水平。当资本存量不变、劳动力增长时，劳动生产率下降；当劳动力不变、资本存量增长时，劳动生产率上升。人均资本存量越大、劳动生产率就越高的事例在生活中比比皆是，例如用铁铲挖沟渠快于赤手空拳挖，用挖土机快于用铁锹挖。最简单的事实往往揭示着最深刻的道理。

固定资产投资是需求支出中占比大且易变的部分，投资的大幅变动不仅对总需求产生重大影响，而且会进一步引发经济运行的周期性变化。2024年，我国全社会固定资产投资完成额约为52.09万亿元，与其密切相关的固定资本形成总额为53.45万亿元，固定资本形成总额占当年GDP的39.6%。疫情之前，我国投资增速的变动频率和幅度都远大于最终消费支出和整体经济。

改革开放以来，我国经济大体经历了三次周期性变化，经济增速的阶段性峰值分别是1984年的15.2%、1992年的14.3%以及2007年的14.2%，同期的投资增速分别为19.4%、21.7%、15.5%；经济增速的阶段性低值分别是1981年的5.1%、1990年的3.9%和1998年的7.9%，同期的投资增速分别为-0.3%、-7.5%和6.0%，由此可见，投资波动幅度显著大于整体经济。

发达国家仍然十分重视投资。经合组织（OECD）2025年第二期经济展望报告的主题就是“重振投资以实现更具韧性的增长”。该报告指出，“尽管融资成本处于历史低位且企业盈利能力强劲，但投资疲弱拖累潜在产出增长。要通过降低政策的不确定性，增强宏观经济的稳定性以支撑投资增长，以及推进结构性改革来重振商业活力。许多国家通过实施促进竞争和改善融资环境政策，以释放新的投资机遇并推动创新”。特朗普第二任期以来，美国先后推出“星际之门”人工智能基础设施投资计划，发布《释放美国能源》行政令，放松重点领域投资经营限制，取消《关于安全、可靠和值得信赖的开发和使用人工智能的行政令》，退出《巴黎协定》，撤销有关汽车污染和燃油经济性标准的规定，加征关税，签署“美国优先”投资政策备忘录等一系列有利于投资的政策举措。

从人均资本存量规模和结构看，我国还有较大的提升空间。虽然我国资本存量总规模已位居世界前列，但人均资本存量与发达国家相比还有很大差距。2022年1月，国家统计局在国新办举行的2021年国民经济运行情况新闻发布会上表示，我国人均基础设施资本存量只有发达国家的20%—30%。经过最近几年的发展，我国资本存量及人均资本存量均进一步增长，但我国人均资本存量仍然不到发达国家的一半，扩大有效投资还有很大空间。

另外，从资本存量的行业构成看，我国资本存量中的房地产和制造业的资本存量占比偏高，服务业资本存量占比偏低，亟须通过加大投资补短板强弱项。我们估算，截至2022年末，在我国资本存量中，房地产业和制造业的占比分别为33.1%和24.7%，其后依次是水利、环境和公共设施管理业，占比10.6%，交通运输、仓储和邮政业，占比8.9%，电力、热力、燃气及水的生产和供应业，占比4%，农林牧渔业占比3.8%；其余行业资本存量规模均较小。

  深刻认识投资增长的基础条件和底层逻辑变化

近年来，我国经济发展水平不断提高，但国际国内环境复杂深刻变化，使得我国投资增长的基础条件和底层逻辑发生了具有明显阶段性特征的新变化。

（一）储蓄率、投资率下行，投资增速开始慢于经济增速。

我国人口结构正在快速老龄化，作为储蓄主力的劳动年龄人口开始减少，导致我国储蓄率呈下行趋势。当然，从国际比较看，我国当前储蓄率仍然处于较高水平。

2010年，15-64岁劳动年龄人口占总人口的比重达到峰值，占全部人口的74.5%；2013年，我国15-64岁劳动年龄人口规模达峰，为101041万人。2024年，我国15-64岁劳动年龄人口总量为96565万人，较2013年减少4476万人，占总人口的比重为68.9%，较2010年下降5.6个百分点。

2010年也是我国储蓄率达峰之年，与劳动年龄人口占比达峰同步，当年的国民储蓄率为50.4%、住户部门储蓄率为39.1%。2024年，我国国民储蓄率为43.5%，较峰值下降了6.9个百分点；2023年住户部门储蓄率为34.9%，相比峰值的降幅为4.2个百分点。因为统计数据发布时间不同，2023年住户部门储蓄率是目前可得的最新数据。

储蓄率是决定投资率的基本因素，否则会出现供需失衡问题。因此，自2010年以来，与储蓄率变动方向一样，我国投资率总体呈下降趋势。2011年和2024年的资本形成率分别为46.6%和40.6%，降幅为6.0个百分点。投资率等于资本形成总额除以GDP，投资率下行，意味着投资增速小于经济增速。

（二）我国已经成为全球制造业大国，正在迈向制造业强国，“十五五”时期要保持制造业合理比重。

改革开放以来，我国充分发挥比较优势，积极参与国际分工，制造业投资一直保持较快增长。1982—2012年，第二产业投资年均增长18.3%；2013—2025年，第二产业投资年均增长7.0%，其中，制造业投资年均增长5.8%。在投资推动下，我国作为世界制造业大国的位势不断提升。2024年，我国制造业增加值占GDP比重达到24.9%，占全球制造业比重也从2012年的20%左右提升至2024年的30%左右。与全球制造业增加值占GDP的比重16%相比，我国制造业生产能力显著高于全球平均水平。

我国制造业产品出口连续9年保持增长，2025年装备制造业产品出口金额16.03万亿元，增长9.2%，占我国出口总值的比重提升到59.4%，专用装备、高端机床、工业机器人出口分别增长20.6%、21.5%和48.7%。2025年我国货物贸易顺差11889.46亿美元。

（三）我国城镇化从快速增长期转向稳定发展期，城市发展从大规模增量扩张转向存量提质增效为主的阶段。

2025年，我国城镇化率为67.9%。“十四五”新增城镇常住人口5160万人，较“十三五”减少5758万人。与此同时，我国城镇建成区面积的扩张速度由2004—2022年的年均4.2%降至近年来的1%—2%。此外，我国城镇家庭住房短缺状况已发生根本性变化，2000—2024年，我国房地产开发企业竣工成套住宅1.38亿套，2004—2025年房地产开发企业销售成套住宅1.84亿套，我国城镇人均住房建筑面积已经超过40平方米。

（四）我国坚持基础设施建设适度超前，有效发挥基础设施在国民经济和社会发展中的基础性、先导性、战略性、服务性作用。

“十四五”期间，我国交通运输和能源发展取得了重大成就，建成了全球最大的高速铁路网、高速公路网和邮政快递网。客货运输量和周转量、港口货物吞吐量、快递业务量连续多年位居世界前列。“十四五”以来，我国能源年度投资额接连突破4万亿、5万亿、6万亿大关，累计投资额占全社会固定资产投资的比重接近10%，年均投资增速超过16%，特别是电力、热力生产和供应业投资增速超过20%。我国建成了全球规模最大的电力基础设施体系，发电装机容量占全球三分之一，即使在迎峰度夏、迎峰度冬等用能高峰时段，群众用能需求均得到有力保障，电力基础设施建设与保障能力显著提升。基础设施投资增长空间发生明显变化。

（五）科技革命和产业变革带来的人工智能等新通用技术，提供了极其难得的历史机遇，催生新的投资需求，拓展新的投资增长空间。

通用技术被定义为在经济领域中广泛应用的技术进步，通用技术创新不仅对生产率增长起到推动作用，而且也为投资繁荣提供了更多的投资机会。人工智能作为一种具有普遍适用性、动态演进性和创新互补性的通用目的技术，正在广泛渗透到各个领域，对经济社会发展产生显著影响。

   深刻认识激发民间投资活力的重要性和紧迫性

激发民间投资活力、提高民间投资比重，既关乎保持投资合理增长，切实提高投资效益，也与培育新动能、促进经济结构优化升级密切相关，对建设强大国内市场、加快构建新发展格局具有深远意义。

民间投资是全社会投资的一个组成部分。全社会投资包括民间投资、外商投资、政府投资以及在人力资源和知识进步方面的无形投资。

民间投资具有很强的市场导向性和自主性。民间投资在做投资决策时，需要权衡确定的现期成本和不确定的未来收益，只有预测到购买资本品会给它带来利润，也就是说会带来大于投资成本的收入时，企业才会投资。民间投资决策基于对未来的预期或预测，但准确预测又很困难。一般说来，企业会花费大量精力分析投资的可行性，并试图缩小有关投资决策的不确定性。从宏观效果看，这有利于扩大有效投资。为了判断一项投资是否有价值，民间投资必须比较投资成本和投资所产生未来现金流利润的贴现值。净现值等于未来现金流的贴现值减去初始投资成本。对于民间投资，净现值为正的项目才有投资价值。这进一步反映了民间投资逐利动机对提高投资效益的正向作用。

民间投资在创新中发挥着极为重要的作用。创新就意味着打破常规，这必然会蕴含风险，尤其高科技创新更具有高风险特征，创投成功的比例非常低，但一旦成功，就会有相当可观的盈利回报。一般说来，出于追求利润的强烈动机，企业是敢于冒风险的主体，从而最具有创新意识和创新能力。企业是创新的主体，很多未来产业的兴起是靠企业一步步突破带动的。

从当前情况看，有效激发民间投资内在活力尤其重要。现阶段，我国正面临有效投资不足的问题。2025年，我国固定资产投资出现了罕见的负增长，比上年下降3.8%，其中民间固定资产投资下降6.4%，民间投资占固定资产投资的比重处于2012年以来的最低点，扣除房地产开发投资后，民间投资规模仍小于2024年。

     统筹用好各类资金，积极扩大有效投资

充分挖掘释放有效投资潜力，关键是创新和完善政策措施，加力提效用好中央预算内投资、超长期特别国债、地方政府专项债券等资金，和新型政策性金融工具。要结合“十五五”规划《纲要》实施，在基础设施、城市更新、公共服务、新兴产业和未来产业重点领域，细化重大工程项目清单，分类推进单体项目、打捆项目，有序开展项目前期工作。要更好发挥央国企扩投资作用，加大力度支持民间投资发展，形成促进有效投资的合力。

（编辑 尚鸣）

针对“两新”“两重”政策的现实效能和全局意义，我将按自己的理解形成一个条理化的框架。

一、“两重”政策的针对性

   首先是它的扩内需、优结构的效能。2024年国家明确提出推动大规模设备更新和消费品以旧换新政策，以及“两重”政策。我理解，“两新”确实有新意，而“两重”政策带有延续性，我们一直很重视国家重点建设项目。这一政策显然是针对当前国内需求不足问题，也就是供强需弱。

  改革开放以来，内需不足的情况发生过几次，第一次是1990—1991年，那时叫市场疲软。而此前我们长期面临短缺经济的局面，改革初期，首先感受到的是消费膨胀、投资膨胀问题，国民收入超分配，物价迅猛上涨，怎么后来一下就变成了市场疲软？那时候就意识到，我们经济的运行机制发生了过去没有遇见的变化，即供大于需的情况出现，也就是过剩。这就与市场经济在长期发展中容易出现的危机因素开始有了对应性。

  2010年，中央把“稳字当头、稳中求进”作为经济工作的总基调，最近中央文件进一步强调以进促稳。二者在逻辑上是对应的，即应对经济下行压力，在供需关系中供大于需成为主导因素。

  对待产能过剩，需要强调结构分析。直接的概念是总量问题，它必然关联结构失衡问题。虽然这当中有周期性因素，但结构问题发挥着更长期、更深刻的作用。当然现在强调矛盾的主要方面是需求不足，但我认为，不能忽视结构失衡，这跟总量方面的供强需弱是有内在联系的。如果结构得到优化，有效的产能可以覆盖、解决过剩的产能，供需的情况就会向良性的方向转变。

  总之，内需不足与结构方面的问题有内在联系。贯彻“两新”“两重”政策，其效能首先是扩大内需，同时也要强调结合优化结构的目标，提高经济发展的质量。

  中央提出要实现高质量发展，高质量发展要培育新质生产力，发展新质生产力要依靠各个要素的放大效应。传统生产力要素是指劳动力、资本、土地等，现在我们更看重全要素生产力的成熟放大效应。首先是科技第一生产力，还需注重我国经济社会转轨中的制度创新，以及以数据作为生产要素、数智融合所产生的放大效应。科技创新最前沿就是数字化与数智融合。这些新的要素落实到经济社会的发展上，将推动内需扩大、结构优化和质量提升，从而增强经济发展的后劲与可持续性，最终惠及民生。

  我们所有的努力是为了满足人民群众对美好生活的需要。实现人民群众的利益，要兼顾眼前利益、长远利益和根本利益。在实际工作中，既要解决好人民群众急难愁盼问题，更要照顾人民的长远利益，而这些长远的利益在眼前往往还不能为广大人民群众所理解。这种权衡也需要我们总结经验，把它处理好。

二、“两新”政策和“两重”政策的比较

  “两新”政策实施中，设备更新比一般消费品以旧换新潜力更大一些。消费品以旧换新政策还需要延续，第一年实施了半年，给予1500亿元资金支持，第二年是3000亿元，今年是2500亿元。实际上消费品以旧换新的潜力的发掘，呈现出下降的趋势，今年资金量已经下调，估计这个政策还可有5—6年的实施期，或将根据情况再扩大一些支持面。

  设备更新的潜力可能更大一些。经济学理论认为设备更新存在兴衰更替的情况，今年之后还要再努力6—8年。

  我强调的是，“两重”政策至少要实施15—20年甚至更长，可以伴随我们新的“两步走”战略，在今后25—30年这个时间段内，不断地发掘这方面的潜力。

  因而，要注意“两新”“两重”政策在短期和中长期的适配性特征。“两重”的潜力空间是巨大的，值得展开做一些考察和分析。

  我国是特大规模的经济体。中央当前强调大力提振消费，发挥特大规模经济体的消费市场潜力，有的研究者认为，抓住提振消费这一关键环节，问题就可迎刃而解，我认为，应该全面系统地把握好中央有关精神和思路。中央的表述，在大力提振消费之后，紧跟着的是提高投资效益、全方位扩大内需。

  扩大消费可以通过政策来引导刺激，但消费首先要有源头活水，这就是人民群众持续稳定的收入、货币支付的能力，有了购买力才能实现消费。而作为源头活水的收入从何而来呢？必须上溯到提供就业机会，这又要上溯到有效投资，这才能形成稳定、充分的就业岗位。因而中央强调全方位扩大内需，消费是基础，有效投资是关键。

  所有经济活动的出发点和归宿点都是老百姓要过好日子，人民群众美好生活愿望的实现，都要体现在社会成员的最终消费上。但是这种可持续的经济循环所依靠的原生动力，不是发生在需求侧。真正看得见摸得着的、具有第一动力意义的创新活动，一定发生在生产经营者（供给侧）对市场需求的回应所提供的产品和服务中。这种有效投资形成的有效产出，才能形成消费和投资，从而构成经济的良性循环。

  随着经济社会的发展，原生动力是永无止境的，永远会有更多的用户不断产生体验上升的诉求，整个经济就在这样的良性循环过程中，不断呈现繁荣和发展，这也就是人类文明进步的伴随条件。

  为更好地释放我们特大规模市场的消费潜力，我们应该按照中央的系统思路，把有关投资的问题展开论述。现在思想界、舆论界和实际工作中，往往出现一些有意无意看轻投资的现象，在大力提振消费深入人心时，说清楚有效投资是关键，一般人不太注意这几个环节。但研究者不能忽视这个问题。

  中国要长期发展、实现现代化战略，必须保持发展的后劲，这方面还有明显的约束。我们说要更好地发挥政府的作用，但政府往往心有余而力不足。扩大内需、实现有效投资，既包括企业的有效投资，更要看重目前特殊阶段政府的有效投资。政府有效投资直接入场拉动景气上升、带动市场信心的提高，产生经济效益，才能拉动非政府主体的投资活跃跟进。这是一个综合绩效概念之下需要进一步探讨的问题，我们要借助中央已明确的以公债为主力支持的投资，带动整个社会资金跟进。

  可以举出一些特大型项目为例，如投建烟台－大连海底隧道、大陆－海南间海底隧道或桥梁来支持海南这个最大的自由贸易区，又如投建“红旗运河”（有人说是天方夜谭）。这不是几年的事，从15—25年看，在中国的和平崛起过程中，这些特大工程项目是值得讨论的。

三、有关意见的讨论

  我们要澄清在政府有效投资可选项目方面的认识误区，以此支持全局战略的实施。

  误区一：认为中国现在投资已经基本饱和，地方政府找不到好的投资项目

  这个意见不符合实际。前面说政府“心有余而力不足”的很多项目，都位于地方政府辖区。

  最直接需要政府投资解决的问题是什么？例如这些年大雨造成涝灾的威胁越来越明显，确实存在雨线北移趋势，北方的一些荒漠地带降雨增加，再加上大片光伏电站建设起来后，光伏电池板下面长草，可以放养家畜家禽了。但带来的负面效果是大雨和涝灾，这几年给人印象深刻。郑州大雨导致隧道里淹了多少辆车，死了多少人，此事震动全国。郑州前些年在海绵城市建设上投入300亿元（数字不一定准确）。过去政府投资心有余力不足，但毕竟得筹钱做地下工程。从局部开始逐渐实现全覆盖。我们作为负责任的政府，责无旁贷，必须把事情做到位。

  郑州如此，广州经常是大雨后很多地下车库的车被淹，怎么避免这种情况？前几年北京大雨，以门头沟和下游的廊坊作为主要的泄洪区，也是损失惨重，这些事情不可避免。在扩大内需工作中，政府投资要加码，把这类项目列为各地海绵城市建设和配套流域建设的重点，进入“两重”范畴，全面铺开。

  “十五五”规划提出水网建设，覆盖了整个国土包括城市网的通盘优化设计。一定要设计到水系改造、大江大河治理、基本农田灌溉体系升级保障以及在中心区域要关注对接的地下综合管廊。有关政府部门应规定，所有的新区标准图纸必须包括地下综合管廊，否则不允许开工。地下综合管廊建设要在中心区域，要连通城市轨道交通。旧城区要慢慢改。过去这方面清晰度不够、投入不够。

  地下综合管廊里所有的管网，管理当局每年要收取相应费用，所有入网管线的使用者要付费。虽然这是弱现金流，但以地方专项债或特别国债30—50年的期限，完全可以覆盖它的闭环运行，不体现为赤字。这个弱现金流可能感觉不到，但对扩大内需、解决长远发展的后劲和提高发展质量等综合绩效来说，其必要性是不可否定的。这是政府更好发挥作用必须做的顶层规划。做减灾防灾建设，做海绵城市，政府的责任不能回避。中心城区内是综合管廊和地下轨道交通网，到了城市边缘和郊区可以升到地面成为轻轨。纽约东京是如此，北京、上海等地也应该如此。    

  我国城市基础设施综合绩效的考评，与国际先进水平差距较大。必须抓紧建设四通八达的轨道交通网。有关单位要求，人口必须达到300万以上的城市才能建设城市轨道交通网络。20世纪80年代我去美国做访问学者，大匹兹堡区39万人就有地铁，德累斯顿常住居民几十万人，轨道交通网密度比北京还高。我国大量城市的中心区域需要抓紧建轨道交通网，城市机动车的发展要与轨道交通网的发展通盘考虑。如果没有轨道交通网支撑，没有配套停车场建设，原来的城市规划设想就会泡汤。

  各地方政府辖区里这种适合于“两重”概念做的投资项目俯拾皆是。各个辖区里边，中心区之外的乡村振兴也要找到增长点，新的园区建设也必不可少。各地方一定能找到适合建设的“两重”项目，应该抓紧这个历史机遇。政府结合本地发展战略，做好顶层规划，大有可为。

  误区二：认为政府投资低效、政府投资产生挤出效应

  政府投资怎么才能有效，首先要从全局出发看投资政策的扩张性、必要性以及在落地过程中具体规划的水平，然后才是保证资金不被挪用、项目可行性论证、工程监理等等一套管理制度，以保证它的有效性。

  在项目选择方面，要进一步考察政府主持的有效投资是否有别于企业层面的有效投资。在企业层的投资有效性上可以用成本效益分析进行量化，政府层投资的有效性离不开成本效益分析、工程管理的会计方法的运用。但政府投资有效性的分析绝对不能陷入微观分析。最典型像青藏铁路，和正在进行前期建设的川藏铁路。若从微观视野看，这种政府项目当然是低效的代名词，现在没有公开披露它的财务情况，但显然收回投资是遥遥无期的，客货运的运费收入能不能覆盖运营成本都要打问号，但是它的综合绩效是无可否定的，它对于铁路线对全部国土的覆盖、包括西部世界屋脊地区的交通条件改善的意义，可以从经济层面上升到国家统一、民族团结、抵御分裂势力、实现国家长治久安，以及让西部各族同胞共享改革开放成果方面，其意义是不可估量的。

  关于这类公共工程的综合绩效的量化分析，是世界性的难题，国际上对这个题目研究的热度长盛不衰，方法正在不断探索。但我们做这类工程本不必等待西方成熟理论的支撑。

  一是要超越微观成本绩效分析的眼界，从长期眼光看投资的有效性。

  中国建设的最早的高速公路是沈大路（沈阳－大连），当时有一种意见，认为我们还是发展中国家，有必要花这么多钱建高速路吗，太超前了。但没想到用户体验特别好，没两年这条路车满为患，跑不动了。当时的办法是把路封了，再征地加宽大车道，又花几年好不容易才建完。

  又如北京航空港的建设。首都机场有T1航站楼，改革开放后不久就要扩建T2，T2扩建没几年又建T3，后来全局布局还得建设大兴机场。如果当时T2、T3的扩建把钱打足一点，不要再分两个点，一次把它建出来是最合算的。

  这就是微观视野和宏观视野的不同，短期分析和中长期看综合绩效的不同。一次把投资提前量打得更足，对全局来说更合算、更合理、更有效。

  当然我们要承认，有些西部的高速路网上面开的车仍然太少，但这是一段时间的现象。我们不能盲目地特别超前，但适当的超前是符合规律的。有了这样的路网，首先是外部的很多车辆往那边去，旅游业上来了，观念也在更新，外地来收购土特产方便进入边远地区，带动当地商品经济发展和群众观念的改变，然后他们中间的能人就会自己创业，攒了钱买车，路上的车就会越跑越多。这是从全局出发的财务分析，即结构优化和综合绩效的提升。应该把这方面的探讨进一步展开。

  所以，我们不能简单地讲政府投资注定低效。有低效和浪费损失的问题，有决策错误的问题。但至少从上面所谈的不同视角看，公共工程的综合绩效虽然量化困难，但要从长期角度考虑是否合算，如果有能力，提前量要适当打足。

  至于所谓“挤出效应”，也不是注定出现的。经济学上的挤出效应不是指经济低迷时的政府投资。这类投资一般不产生挤出效应，反而产生拉动效应。很明显，现在政府加大“两重”投资不是以挤出效应为主，而是以拉动效应为主。

  二是要清算所谓“李嘉图等价定理”。

  李嘉图当时写的这篇论文不是很严谨，以不太讲究的方式提出举借公债和税收之间存在相互替代的关系。到了20世纪70-80年代，西方学者把这个事又扯出来。简单说就是举借公债和征税可以等价，因为借的钱都可以靠以后征税来还。这就带来两个视角上的发挥。一是说既然两者差不多，我该举债就举债。但另一方面，更多人是根据自己的常识理解：举债总是不好，增加了还债压力。既然举债跟征税是等价的，我们不必举债，我们只需处理好怎样以非举债的途径来解决问题。

  但在现实生活中，这个等价定理在理论上却有种种严格的假设条件，在实践中是站不住脚的。最简单的就是，你要想加税谈何容易，而举债比征税要简单得多，马上可以解燃眉之急。我们现在的地方专项债成了地方财政的主力，三年疫情地方债务加重，地方政府负债压力非常大。中央严令不能再形成新的隐性债。地方要做大疫之后重建等事情，还得应对火烧眉毛的欠账问题。但手上只有一个来源，就是地方专项债。地方专项债发债时就锁定了戴帽项目，对应项目可以有弱的现金流，时间顶格安排30年，等于把特别国债地方化了。以这种地方专项债闭环运行，在地方的基金预算里体现，不体现为地方支付。这让地方绕过了压力极大的赤字问题和隐性债问题，它不是隐性的，也不体现为地方赤字。

  地方拿的这个钱说是戴帽的，但实际上，拿来后不得已就先去堵债务窟窿，火烧眉毛的事先用这些钱填上。现在几年过去了，中央没有一个文件敲打地方“挪用地方专项债”。因为大家心知肚明，总不能让人家过不了日子。这就是现实生活中潜规则强制替代明规则，以不能征税解决的机制、以举债的方式给地方一条活路。

  后来中央又明确，地方专项债资金可以用于给地方有困难的银行和金融机构扩充资本金，这样金融机构通过增信后再通过新的、标准的、合规的、低成本的负债渡过难关。你打入资本金的钱不可能永远留在资本金里，等困难解决了以后再把资本金抽出来，再去做原来锁定的项目，30年期限是从容的，足够完成这个闭环。现在中央表示地方专项债可以用于补充资本金的项目和范围，就是注意到了可用这个腾挪的机制。

  有人说过公债在某种意义上不是债，这是有道理的。从平常的私人债务的观点看是有借有还，但是公债（国债+地方债）在自己不断地循环过程中，虽然每一笔债有借有还，但是随着GDP规模不断扩大，我们在相对GDP某一个比例水平的公债的安全性若有保证，实际它可使用债务资金的规模可以不断增加。如果说负债率（相比GDP）不得超过60%，但GDP已经翻了多少倍，那么可举债的资金也就相应地扩大多少倍。所以政府的每一笔公债都有借有还，但政府可使用的公债资金存量却可不断增加。当然如果掌握不好，举债规模扩大引发负效应压倒正效应，就会形成历史上曾出现的恶性通胀危机。恶性通货膨胀等于把债务风险摊到所有买公债的社会成员头上。当然我们追求的是良性的公债债务，要进入供给－需求的良性循环。    

  我国现在已经有了50年期国债，还有没有更大空间？现在地方已经搞了三资三化。但中央层面如果实在需要，首先可以把50年期债拉长到70年、80年。

  1900年前后，纽约占了美国GDP的80%，纽约曾为自己的市政建设发了100年公债，有人问100年期债券怎么发得出去？它就是减息票，每年可以拿一笔利息收入，债券可以继承，这样就发出去了。现在超长期特别国债是半年就给一次息，因而买债的机构如商业银行，一点也不担心。

  1998年应对亚洲金融危机，我国发行1500亿元长期建设国债，同时说还要发2700亿元特别国债。当时那是天文数字，把工农中建用不出去的存差算好，由他们购买这个特别国债。财政部拿到资金后打回工农中建银行资本金账户，使他们资本充足率达到巴塞尔协议当时要求的12%的规定。这个操作的所有环节都是合规的，但工农中建的钱回到资本金账户后，问题就解决了。到现在30年还本期还没到，对这些银行来说它在整个资金盘子里是小菜一碟，这个操作对全局的贡献真是太大了。

  这个腾挪空间同时带来的还有付息压力，怎么解决？最后财政部设定为每年7%，这个事自然而然就解决了。我们现在发行了几轮特别国债，在用得上的空间非常有利于我们突破传统认识的局限，挖掘潜力，对应我们巨大市场的潜力。

  所以我一直认为，在实施现代化战略过程中，我们“两新”“两重”可以做出重大的贡献，而如果没有高水平的“两重”项目覆盖20年甚至更长时间的大手笔，我们新的“两步走”现代化宏伟蓝图可能无法实现。

  2010年以后，我国经济增长速度一路下行，今年规划增速是4.5%—5%，但政策是有弹性的，可以争取更好的结果，这就是现在我们保证速度的底线，高质量发展同时还必须保证速度的运行。

  在做“十四五”规划说明的时候，习近平总书记就画龙点睛说清楚了。我们希望2035年基本实现社会主义现代化，中国人均GDP比2020全面小康之年再翻一番，经测算15年间，年均增速要求4.5%—4.9%，中间数4.7%。中央说把经济增速维持在合理区间，而基数越高，速度重心可能越要下调。所以15年的前半段，要努力保持年均增速在5%以上经济增速运行。

从全局考虑，我们在追求高质量发展的过程中，也应保持合理的经济增速。中央这么多年反复强调新的“两步走”现代化战略，故保证经济增速的问题，就不仅是经济问题了，而是事关战略全局的重大问题。

（编辑  碣石）

为促进有效投资，用好超长期特别国债等新型政策性金融工具，破解政策落地堵点、打通实施瓶颈，推动“两重”与“两新”从应急刺激政策向制度性安排转型，中信改革发展研究基金会近期专题召开“优化实施‘两新’政策和‘两重’项目闭门研讨会”。有关政府部门、研究机构、企业专家参加会议。中信改革发展研究基金会理事长孔丹主持会议，他认为，发行超长期特别国债，推进“两重”“两新”建设，发挥好对投资的引领作用，对消费的拉动作用，对民生的保障作用，对科技自主创新的突破作用，是党中央立足中华民族伟大复兴的战略全局推进实施的“大招”。与会专家围绕“两重”“两新”政策实施成效、存在问题、优化路径进行深入研讨，提出了应对建议。

   “两重”“两新”政策实施成效评估

“两重”（国家重大战略实施、重点领域安全能力建设）、“两新”（大规模设备更新、消费品以旧换新）是以超长期特别国债为重要资金支撑的国家战略性举措，是应对有效需求不足、稳定经济大盘、筑牢安全底线、培育新质生产力的关键一招。“两重”“两新”政策实施以来，在稳定经济运行、筑牢安全底线、推动科技创新、增进民生福祉、优化经济结构、激发市场活力等方面取得显著成效，带动、保障和突破作用持续显现。同时也要看到，在实际工作推进中仍存在对“两重”“两新”战略作用的把握、项目统筹、资金保障、主体参与、管理机制、绩效评价等问题和梗阻，亟须系统优化、精准施策、提质增效。

与会专家一致认为，我国经济正从高速增长阶段转向高质量发展阶段，投资和增长的底层逻辑发生了深刻变化。人口老龄化导致储蓄率持续下行，城镇化从快速扩张进入稳定发展期，房地产市场深度调整，新一轮科技革命和产业变革加速演进，有效需求不足成为长期性、结构性矛盾。“两重”“两新”政策框架的构建，适度超前部署新型基础设施和实施重大战略项目，顺应了国内经济发展阶段转换的迫切需求，体现了国家通过积极财政政策稳预期、稳增长的战略意图。把“两重”“两新”作为中长期制度性安排，而非短期政策刺激工具，全面提升“两重”“两新”政策的精准性、规范性、长效性，有利于切实发挥“两重”“两新”的引领、拉动、保障作用。

（一）稳增长作用突出，投资消费协同发力作用明显

国家发展改革委投资研究所原所长杨萍指出，投资是增加资本存量、提升劳动生产率、优化供给结构的唯一抓手。目前我国基础设施人均资本存量仅相当于发达国家的50%左右，投资空间依然广阔。当前在储蓄率下行、房地产调整、民间投资偏弱的背景下，“两重”“两新”是推动投资止跌回稳最直接、最有效的政策工具。2024—2026年超长期特别国债连续用于“两重”“两新”项目，2025年安排“两重”资金8000亿元支持1459个项目，设备更新投资对全部投资增长贡献率超过60%，成为稳投资的第一支柱。

2024年以来，以旧换新政策对汽车、家电等大宗消费拉动显著，带动汽车更新520多万辆、家电换新4900多万台，有效扭转消费偏弱态势，有力促进了消费市场稳步回升。京东集团副总裁、首席经济学家沈建光认为，以旧换新政策推动社会零售额增速回升，2024年四季度社零同比增速反弹至3.8%，2025年上半年社零同比增速达到5.0%。截至今年3月初，消费品以旧换新政策累计带动销售额超4.16万亿元，惠及5.31亿人次。望正资本董事长刘陈杰测算，“两重”“两新”政策长期综合乘数效应远高于短期测算结果，对防止经济陷入低速增长、稳定宏观经济循环至关重要，应将“两重”“两新”政策作为在新的经济增长点出现之前的一项国策，作为重要的财政或者产业政策的补充，保持必要的政策力度与持续性。

（二）保安全能力增强，国家发展底座持续加固

华夏新供给经济研究院创始院长贾康强调，“两重”项目不能用微观财务收益率做简单评价，青藏铁路、地下综合管廊、海绵城市、防洪减灾工程、流域综合治理等弱现金流、无现金流项目，承载着国家安全、区域均衡、防灾减灾、社会公共服务等综合效益，是必须优先保障的战略工程、底线工程。虽然微观回报率较低，但并不体现社会综合效益低。“两重”项目应当接受并支持零回报、弱回报、负回报的战略性项目。国家发展改革委国土开发与地区经济研究所研究员徐策提出，“十五五”时期安全与韧性优先于单纯的经济效益，“两重”建设必须把能源安全、粮食安全、产业链供应链安全、城市生命线安全、防灾减灾安全放在突出位置。

与会专家评价，“两重”政策实施以来，京津冀、长三角、粤港澳大湾区、长江经济带、黄河流域生态保护等重大区域战略加快落地，生态保护、水利防洪、城市地下管网、能源保供、关键产业链等项目加快推进，国家战略纵深和安全发展底座持续加固。

（三）促创新动能强劲，为加快发展新质生产力提供硬核支撑

杨萍指出，“十五五”规划首次明确支持新型基础设施和无形资产投资，将设备更新与科技创新场景进行深度融合，直接推动产业向高端化、智能化、绿色化转型。中央企业智能工厂、绿色工厂加快建设，工业机器人、3D打印设备、智能装备产量快速增长，成为产业升级的重要标志。刘陈杰建议，将能源电力、算力基础设施、人工智能、低空经济、军工科技等纳入“两重”的重点投向，提升国家长期战略竞争力。应加快怀柔实验室、国家超算中心、低空经济基础设施等重大平台布局，为新质生产力的发展提供硬核支撑。

中信基金会资深研究员、北京交通大学朱明皓教授指出，2024年，“两新”政策带动设备工器具购置投资同比增长15.7%，高于全部投资增速12.5个百分点，对全部投资增长贡献率达到67.6%。设备更新项目超过4600个，全国重点领域设备更新总量超过2000万台（套），形成节能量约2500万吨标准煤。成都市开展“四项行动”，规划储备新型技改项目824个，设备投资912.4亿元。常态化开展新型技术改造服务商遴选入库和动态评价，培育征集服务商246个。强化供需对接服务，举办成都市工业领域大规模设备更新和技术改造供需对接推进会，发布成都市大规模设备更新需求企业（项目）350个，设备需求11.32万台，预算总金额约388亿元。2024年，成都市工业设备工器具购置投资429.2亿元，同比增长82.7%；加快企业数字化改造步伐，全年完成200户试点企业数字化改造。

中信基金会资深研究员，粤开证券副总裁、首席经济学家罗志恒通过国际比较证实，我国基础设施建设总量领先、但人均不足，铁路、公路、能源、医疗、教育等人均指标仍明显低于发达国家，在人口流入城市、城市更新、地下管网、停车设施等领域投资空间巨大，都可以成为“两重”“两新”精准契合结构优化方向。

（四）惠民生效果明显，群众获得感实实在在

“两新”政策实施以来，公共服务供给持续优化，老旧小区加装电梯、养老机构设施升级、基层医疗设备更新、农村供水保障等惠民项目加快实施，着力解决群众急难愁盼问题，群众获得感持续增强。重大项目建设、以工代赈等带动数百万低收入群众就近就业，劳务报酬占比稳步提高，实现了稳投资、促就业、惠民生的有机统一。沈建光提出，“两新”在拉动商品消费的同时，应更多向服务消费、养老托育、医疗教育等“投资于人”的领域倾斜，更加契合居民消费结构升级方向。贾康认为，“两新”政策可拓展支持范围，老旧小区加装电梯、无障碍改造、地下管网更新、农村供水保障等民生工程，虽然直接收益不高，但综合效益极高，应纳入“两新”常态化支持范围。

（五）激活力效应显现，稳预期市场主体信心稳步提升

设备更新申报门槛持续降低，加上财政补贴、税收优惠、金融支持协同发力，有效缓解了中小企业资金压力。依托《中华人民共和国民营经济促进法》实施，持续向民间资本开放“两重”“两新”项目，汽车制造、通用设备、新能源等领域民间投资较快增长，市场预期持续改善。杨萍强调，民间投资占全部投资比重接近50%，稳住民间投资是稳增长的关键所在。“两重”“两新”项目加快向民营企业开放，对改善市场预期、提振发展信心发挥了重要作用。徐策指出，有效需求不足具有长期性特征，传统政策效应正在逐步递减，当前“两重”“两新”是打通供需循环、稳定市场预期的关键抓手。

      “两重”“两新”政策实施中存在的突出问题

（一）战略属性把握不准，项目同质化、包装化问题突出

专家指出，部分地方和部门对“两重”“两新”内涵理解不深、把握不准，将常规基建、一般产业项目简单归类，同质化问题突出。项目谋划主动性不足，自上而下统筹推进不够，部分项目存在申报不实、包装凑数，战略性、前瞻性、全局性不强等现象，有些项目偏离了政策支持的初衷。中央财经大学财政投融资研究所执行所长温来成教授指出，“两重”项目缺乏全国统一、可操作的申报指南，安全领域、区域战略交叉叠加，地方把握尺度不一，普遍形成“市县报什么、上级批什么”的被动局面，项目总体上统筹谋划不足。徐策反映，不少地方把存量项目换了名称、换了包装去申报入库，缺乏自上而下的战略统筹，项目库整体质量不高、战略性不强，与国家战略契合度不够。北京市工程咨询公司基础设施咨询事业部主任易作明根据实际操作经验，认为目前“两重”项目口径尚需细化，存在公开不够、解读不到位等问题，基层只能被动对标，项目成熟度、科学性难以保证，难以真正体现国家战略导向。

（二）项目储备严重不足，申报仓促、成熟度低

一些“两重”项目前期工作不扎实、用地保障不到位，存在进度滞后、质量不高、重复建设等现象；部分项目申报审核流于形式，未深入核查申报材料的真实性，导致一些不符合条件的项目获批。易作明反映，超长期特别国债项目申报窗口期通常仅15天左右，可研、环评、用地、立项等前期工作无法做实做细，导致大量项目“带病入库”，当年难以形成实质性实物工作量。温来成提出，特别国债属于非常规政策工具，地方缺乏稳定预期，项目储备不足、谋划不深，普遍出现“钱等项目”、资金闲置等问题。中诚信国际信用评级公司研究院院长袁海霞指出，部分项目存在多头申报、资金重复拼盘、总投资失控等问题，资金使用效率折扣较大。

（三）资金保障存在短板，落地运转仍有梗阻

地方配套资金压力较大，部分项目因配套资金不到位难以按时开工建设。偿还规则不明确，地方和项目主体存在一些顾虑。袁海霞认为，中央与地方事权和支出责任不匹配，土地财政收入持续下滑，地方配套能力显著弱化，债务压力较大地区的项目推进就更加困难。温来成指出，超长期特别国债本息偿还责任不明确，中央与地方分担机制不清晰，一些地方仍存在观望心态和偿债顾虑。贾康指出，地方财政收支矛盾比较突出，部分地区将国债资金、专项债资金用于“三保”支出，挤占挪用项目资金，直接影响项目的建设进度。

（四）资金使用不规范，挪用、闲置、骗补、兑付慢问题突出

一些地方将“两重”资金视为“无偿资金”，出现重复申报、资金闲置等问题，资金使用效率偏低。对资金使用和项目实施的监管不到位，缺乏有效的穿透式监管机制，难以及时发现和纠正违规行为。依据审计出现的一些状况，袁海霞指出：部分单位通过搭车申报、虚增项目等方式违规获取资金，“两新”领域骗补、以旧顶新、先涨后补、虚构交易、经销商套利等问题屡有发生；部分地区资金拨付滞后、长期闲置沉淀，致使政策效果明显打折。

（五）民营企业参与度低，准入壁垒高、渠道窄、动力不足

民间资本参与重大项目渠道不够畅通，民营企业参与“两重”“两新”意愿偏低、占比较小，主要受制于政策知晓度不高、市场准入存在隐性壁垒、融资支持不足、收益与权益保障机制不健全等问题。与会专家认为，民间投资连续承压，民营企业参与“两重”“两新”项目比例偏低，是政策落地的最大堵点之一。易作明直言，申报周期短、材料要求高、实施主体以国有企业为主，民营企业没有时间、没有条件、没有渠道参与，公平竞争机制未真正落地。贾康指出，民营企业以正现金流为基本导向，而“两重”项目多为弱收益项目，叠加准入壁垒、回款困难、权益保障不足等问题，企业参与意愿普遍偏低。

（六）管理方式较为传统，审批慢、协同弱、绩效评价不科学

一是“两重”项目仍沿用传统投资管理模式，数字赋能应用不足，项目审批环节多、周期长、落地慢。二是部门协调不足。“两重”“两新”政策涉及多个部门，但部门之间协调机制不健全，存在各自为政、信息不对称等问题，影响政策整体效能。三是绩效评价体系不健全，要素保障和政策衔接不到位，推进中仍存在一些堵点，导致项目落地效率偏低。杨萍指出，传统的管理方式已不适应高质量投资要求，应加快数字化赋能应用，减少审批环节。温来成提出，发改、财政、行业主管部门分工不够清晰，跨区域、跨部门协同不足，未建立适应“两重”“两新”特点的专门绩效评价体系。徐策强调，项目谋划以自下而上为主，缺乏顶层设计和统筹，难以形成跨区域、跨流域、网络化、全局性重大工程。温来成指出，资金监管较为薄弱，绩效评价套用一般项目标准，未体现战略项目综合效益，重分配、轻监管，重投入、轻绩效等问题较为突出。

（七）政策引导存在偏差，重“物”轻“人”、重“投”轻“效”

罗志恒指出，当前政策存在重商品消费、轻服务消费，重硬件投资、轻公共服务，重项目建设、轻长期运营的倾向。沈建光指出，应更加突出“投资于人”导向，加快向人口流入区域、教育、医疗、养老、托育等领域倾斜。

      优化“两重”“两新”政策实施的建议

（一）提高政治站位，强化战略引领作用，推动政策制度化、长期化

一是明确长期战略定位。中信改革发展研究基金会理事长孔丹强调，要深刻认识“两重”“两新”的战略性、关键性意义，强化战略引领作用，不能用微观财务指标否定“两重”项目的战略价值，必须建立涵盖综合效益、长期效益、乘数效应、就业带动、产业链拉动的科学评价体系。建议将“两重”“两新”定位为支撑民族复兴的长期战略工具，持续实施15—20年，稳定全社会预期，不搞短期政策冲击。

二是制定全国统一申报指南。易作明建议，由国家发展改革委、财政部联合发布年度申报指引，明确“两重”支持边界、遴选标准、负面清单，严禁将常规基建、一般产业项目包装入库。

三是建立自上而下统筹机制。徐策建议，实行“条块结合、以条为主”，国家层面统筹重大战略、跨区域项目，改变基层被动申报局面。

（二）做实项目储备，延长申报周期，提高成熟度

一是提前部署项目谋划。温来成建议，提前6—9个月下达申报计划，实现年度常态化储备、滚动化推进。二是大幅延长申报窗口期。易作明建议，申报期不少于45天，保障可研、环评、用地、立项等前期工作做实做细。三是支持前期诊断与城市体检。贾康建议，将地下管网排查、老旧小区诊断、安全隐患勘测等前期费用纳入支持范围。四是建立三级动态项目库。杨萍建议，建立国家—省—市三级项目库，实行成熟度分级、红黄绿预警管理。

（三）明晰资金分担规则，强化保障能力，严防挪用挤占

一是明确本息偿还机制。袁海霞建议，明确超长期国债本息由中央承担，彻底消除地方顾虑。二是提高中央补助比例、降低地方配套资金。罗志恒建议，对财力薄弱地区、国家安全类项目免除地方配套。三是实行穿透式、全流程监管。温来成建议，建立资金直达、全程留痕、闭环监管系统，严防挪用、挤占、骗补、先涨后补。四是优化资金拨付节奏。易作明建议，实行按季度预拨、均衡拨付，杜绝年底集中拨付、突击花钱。

（四）全面放开市场准入，打通民企全链条参与的通道

一是破除各类隐性壁垒，全面落实市场准入负面清单制度，保障民营企业公平参与项目申报、招投标和运营。二是简化民营企业申报流程，降低民营企业参与门槛，强化政策宣传解读和一站式服务，提供政策辅导、手续代办、融资对接一站式服务，降低参与成本。延长项目申报周期、提前发布指南、建立常态化项目库，为民营企业参与留出时间与空间。三是完善收益与退出机制。健全 PPP、特许经营等收益回报机制，稳定民间投资预期。四是强化合法权益保护。徐策建议，严禁“新官不理旧账”、拖欠账款、随意变更合同，依法保护民营企业产权和合法收益。

（五）优化投向结构，聚焦战略、安全、民生、新质生产力

一是突出跨区域重大战略工程。贾康建议，优先支持跨流域、跨区域、全局性、战略性项目。二是强化重点领域安全能力。孔丹建议，加大粮食安全、能源安全、产业链安全、防灾减灾、地下管网、防洪工程、水网建设投入。三是推动“两新”向服务消费延伸。罗志恒建议，设备更新向养老、医疗、教育、消费基建扩围；在以旧换新方面，从设备、公用消费品向服务消费倾斜。四是加大新质生产力支持力度。刘陈杰建议，重点支持人工智能、算力、低空经济、智能制造、绿色装备、关键核心技术攻关项目。

（六）创新管理模式，提升审批效率，强化协同与绩效

一是推行审批简化。杨萍建议，实行并联审批、容缺受理、数字监管，建立项目全生命周期管理平台。二是建立国家统筹专班。温来成建议，健全跨部门、跨区域、跨层级协同推进机制。三是建立专门绩效评价体系。孔丹建议，实行综合效益评价，不唯财务收益率，重点评价战略落地、安全保障、民生改善、产业升级、长期带动效应。四是推进信息全面公开。袁海霞建议，按年度公开项目清单、资金额度、实施进度、绩效结果，主动接受社会监督。

（七）理顺央地权责，优化政策协同，提升长期效能

一是合理划分事权与支出责任。徐策建议，全国性、跨区域、战略性事权以中央为主，区域性、民生性事权以地方为主。二是统筹“投资于物”与“投资于人”。杨萍建议，资金投向向人口净流入区域、教育提质、医疗扩容、养老托育等领域倾斜。三是推动政策法治化、规范化。温来成建议，研究制定超长期特别国债和“两重”“两新”项目管理办法，实现制度化运行。四是坚持“资金跟着项目走”。易作明建议，实行精准滴灌，不搞大水漫灌，优先支持成熟度高、带动性强、综合效益好的项目。

与会专家一致认为，“两重”“两新”是当前应对经济下行压力、补齐安全发展短板、培育新质生产力、增进民生福祉的关键一招、务实之策、长效之举。面对新形势新任务，必须进一步提高政治站位，坚持问题导向、系统观念、底线思维，加快完善政策体系、管理体系、资金体系、监管体系、评价体系，推动“两重”“两新”项目更精准、资金更高效、执行更顺畅、民企更活跃、成效更明显，充分发挥引领、拉动、保障作用，为“十五五”开好局起好步、推动经济运行持续回升向好、以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业提供坚实支撑。

（尚鸣 整理）

“十五五”时期，是衔接“十四五”成果与实现2035年现代化目标的关键五年，“合意GDP增长速度”的界定关乎战略落地实效。未来一个阶段，我国面临人口结构深刻变化、外部发展环境明显改变、新一轮人工智能大踏步发展的复杂新环境，而以往以房地产相关产业拉动和地方债务推动型增长模式式微。探寻未来一个阶段的合意增长速度，安排好供给侧和需求侧两方面的协调，关乎供给侧结构性改革的实质推进和国家下个阶段的经济社会发展。本文主要从人口红利、资本存量和全要素增长率等方面入手，基于新古典增长方程，对中国经济在下一阶段（2026年—2030年）时期的合理增速目标进行了测算。结合我国实际情况和新一轮科技革命的时代背景，本文综合考虑了：（1）人工智能技术进步对经济增速的影响；（2）部分时期应对有效需求不足情况下，政策的“量”和“度”等，探寻下一阶段我国经济的合意总量增长速度。

下一阶段我国经济潜在增速测算

在经济和社会制度较为平稳的时期，一个阶段的经济潜在增速主要受人口、资本存量、技术进步等要素影响。2012年以来，我国劳动力结构变化，劳动人口顶点出现，资本回报率降低。近五年我国潜在增速中枢从2015年—2020年的6.5%左右降低至目前的5%左右。

运用新古典理论的增长方程，从人口红利、资本产出效率、技术进步等方面，测算下一阶段我国的合意增长速度。

一般而言，用生产函数法估算潜在产出和潜在经济增速通常选用柯布—道格拉斯（C-D）生产函数，该函数能够较好地估算出各投入要素（资本、劳动和技术进步）对经济增长的贡献度，其具体的函数形式为：

其中，代表总产出，代表资本存量，代表劳动人口，和分别代表资本和劳动对总产出的弹性，代表全要素生产率。

两边取对数，可以得到：

通常假设生产函数为常规模弹性，即，那么生产函数可以变形为：

关于资本存量，本文采用永续盘存法估算，其公式为：

其中，代表t时期的资本存量，代表t-1时期的资本存量，即上一期的资本存量。代表t时期的折旧率，代表t时期的净投资。按照历史文献的研究成果，根据不同时期选取不同的折旧率，其中1978—1990年为5%，1991—2000年为6%，2001—2010年为6.5%，2011—2020年为7%，2020—2025年为7.5%，2026—2030年为8.0%。关于未来的新增投资增速，采用中国资本回报率（ROC）的估计结果倒推。按照白重恩等（2007）对资本回报率的测算方法扩展至2024年，被解释变量为新增投资增速（I），对1982—2024年的时间序列数据进行估计，可以得到如下基本方程：。其中t值分别为19.85和2.38，。

按照2008—2024年的年均下降速度（0.73%）外推未来10年的资本回报率情况，代入新增投资增速方程，可以得到2026—2030年期间的新增投资增速在5.2%左右。根据当期固定资本存量、折旧率和新增投资数据，可以测算得到2026—2030年中国的资本存量数据。

关于劳动力（）的数据，主要参考蔡昉（2012）年的分析，即15～59岁劳动年龄人口持续减少（根据其人口方程的测算，2026—2030年劳动年龄人口平均增长率为-0.92%）。

关于全要素生产率。我们利用高路易（Louis,2009）的数据，通过对趋势全要素生产率的HP滤波分解，得到了中国2025—2030年的趋势全要素生产率增长率。可以看出，2011—2015年中国平均每年的TFP增长率约为3.20%；2016—2020年平均每年TFP增长率可能下降为2.70%，2021—2025年平均每年TFP增长率可能下降为2.30%，2026—2030年平均每年TFP增长率可能下降为2.0%。和分别表示资本和劳动对总产出的弹性，且假设生产函数为常规模弹性，因此。假设资本总产出的弹性保持不变，即运用历史数据测算值作为未来的预测值。

通过对中国资本存量、劳动力要素、全要素生产率三个方面的测算，我们可以估算出“十二五”时期（2011—2015年）中国平均潜在GDP增长率约为7.62%，“十三五”时期（2016—2020年）即新常态下中国平均潜在GDP增长率将进一步下降到6.33%，“十四五”时期（2021—2025年）中国平均潜在GDP增长率将进一步下降到5.25%左右，“十五五”时期（2026—2030年）中国平均潜在GDP增长率将进一步下降到4.63%左右。

表1基于增长方程测算的中国经济潜在增速

资料来源：作者估算。

从未来一段时间的人口红利预测、资本回报率外推、技术进步的外推预测来看，按照新古典增长方程，下一阶段中国潜在增长速度约为4.63%。值得注意的是，新古典增长方程对潜在增速的预测有一些值得商榷的地方，即没有深入考虑未来一个阶段可能进行的经济制度上的改革成效，也没有深刻捕捉未来一个阶段科技进步对我国经济领域技术进步的促进作用。因此，新古典增长方程预测的结果可以作为一个经济关键要素线性外推的参考来看待。

基于人工智能发展的技术进步对未来合意经济增速的综合考虑

人工智能通过技术赋能、结构转型和政策协同，正在重塑中国经济增长的“动力矩阵”。未来五年，若能有效破解技术瓶颈、优化制度供给、防范转型风险，AI有望推动中国经济在更高的合理区间运行，为2035年基本实现现代化奠定坚实基础。

经济高质量发展，意味着经济总量需要维持一定的增速。随着技术的进步，人工智能与经济社会各领域的深度融合，其核心在于供给和需求相关产业的智能化，即在产业数字化基础上，通过人工智能技术推动生产和消费的智能化变革：利用数字技术将分散或孤立的生产者、消费者等以产业链、价值链等方式连接起来形成联动发展，形成让数据要素成为新资源的经济社会发展新形态。

首先，数字要素将纳入传统生产函数，作为重要的要素禀赋，成为左右经济增长的重要因素。农业社会的基本生产要素是土地和劳动力，工业革命的出现将资本变成重要的生产要素，以人工智能为代表的科技革命将使得数据成为新的生产要素。随着数据处理能力的提升，生成式思考能力的加深，数据要素的积累和优化等，人工智能的发展将深度影响经济增长的趋势。

第二，技术进步推动的供给创新将创造需求。人工智能的发展过程将催生新场景、新需求，带来人们的生活范式变革，增加和改变居民和政府消费需求，促进经济的循环，并重塑衣食住行、医疗和养老等各种传统生活方式和相关产业赛道。历史上看，新技术、新产品的出现将逐步改变人们的生活方式及理念，创造出新的需求，即新的供给将创造需求。例如电气革命带来冰箱、彩电、观影等新需求，人工智能的发展将促进生产和生活智能化方向的发展。

具体而言，人工智能主要通过三方面机制促进经济增长，进而应对老龄化、劳动力成本提升、环境制约等因素对经济增长的冲击。第一，人工智能可以不断提高生产的自动化和智能化程度，越来越多地实现资本对劳动的替代，从而减轻劳动力成本提升、环境资源约束压力等因素对经济增长的不利影响。第二，人工智能通过内生性的技术进步、进一步的资本深化，可以提高资本回报率，进而提高储蓄率和投资率，以减缓人口结构红利式微背景下储蓄率和投资率下降对经济增长的冲击。第三，人工智能通过对生产方式、节省成本和智能生成等方面，可以促进全要素生产率的提升，从而进一步对冲其他要素禀赋的变化对经济增长的冲击。传统的宏观经济模型认为，生产函数普遍面临规模效应递减、资本边际效益递减等结构性问题，通过人工智能在生产端的大规模应用，智能生成式的思考和革新，将使得一批不需要过度考虑激励问题的类人脑智能群体，嵌入生产的各个过程，技术进步和组织方式将更加智能化和高效化。

我们参考Prettner（2019）和陈彦斌、林晨（2019）的研究，构建动态一般均衡模型，将资本分为住房资本、基建资本和实体经济资本三类实体资本。从理论上说，伴随着人工智能的不断发展和推广使用，这三类资本都会受到人工智能的影响。不过，为了简化模型，本文在基准模型中只表达了人工智能对实体经济资本的影响，住房资本和基建资本与人工智能之间的作用做了简化处理，即便人工智能的发展会对这两类资本起到直接和间接的影响。

我们的动态一般均衡模型主要包括企业部门、居民部门和政府部门。参考Aghion（2017）的做法，我们将含有人工智能发展的生产函数设定为：

其中，表示劳动增强型技术进步，是实体经济资本，是劳动投入，是中间品的产出弹性，实现智能化的生产任务占全部生产任务的占比为，即刻画人工智能发展对生产活动的影响，即越大，代表人工智能对生产活动的影响越大，对产出的影响越大。我们用“先凸后凹”的Logistic函数来刻画人工智能的影响，主要原因是人工智能在发展初期，其在全社会的普及速度相对较慢；伴随着人工智能的发展，其普及速度快速上升；达到一定程度之后，人工智能的发展态势将趋缓，这一特征符合Logistic函数的特点。

关于对居民部分、企业部门和政府部门的表述，我们以经典的居民效用最大化，企业利润最大化和政府兼顾增长和服务的函数形式来表达经济体三部门的行为。当动态一般均衡模型经济体达到均衡时，劳动力市场出清，即居民部门的劳动供给总量等于生产部门的劳动需求总量，企业部门利润最大化，政府部门函数效用最大化：通过求解企业部门，居民部门最优化问题的一阶条件，再加上各类资本的变动方程，可以得到一般均衡模型的均衡系统。

我们发现，由于基准模型没有考虑老龄化的影响，测算得出的潜在增速与现实比可能偏高，但仍可以发现，没有人工智能的促进作用时，潜在增速在未来10年下滑的速度较快。人工智能的发展，即便在我们采用非常保守的假设影响下，其将显著提升技术进步和规模经济，使得潜在增速下降速度趋缓，且在一定时期保持较为稳定的发展。

表2 数值模拟实验设定

资料来源：国家统计局，作者估算

我们通过研究发现，人工智能的确促进潜在增速保持稳定，其可以优化资本结构，提高实体经济资本占比；降低住房资本占比和基建资本占比，进而实现改善居民消费和促进经济增长的双重目标。在过去增长模式中，地方政府债务推动的基建增长和房地产行业是拉动经济非常重要的两大方面。按照我们的测算，地方政府债务拉动和房地产刚需和改善型需求在未来10年将逐渐式微（刘陈杰，2022），老的经济增长模式出现问题，时代需要新的高质量增长的发展模式。人工智能可以通过提高生产智能化程度和技术进步速度来增强实体经济的吸引力，吸引资金从房地产领域流向实体经济，从而减轻住房资本对消费的挤出效应，并增强实体经济资本对经济增长的拉动效果。

更重要的是，人工智能可以增强经济内生增长动力，从而减弱地方政府依靠基建投资“稳增长”的动机，由此减轻基建资本对消费的挤出效应，并进一步增强实体经济资本对经济增长的拉动效果。考虑到未来劳动力成本上升、环境资源压力上升等因素对中长期经济增长的压力，从经济学的范畴来看，应重视人工智能对经济增长的促进作用，大力发展人工智能，特别是和生产部门融合发展。

从2026年到2035年，无论情景如何，潜在增速整体呈下降趋势，这是人口老龄化、资本边际递减等结构性约束影响的必然趋势。但在不同AI渗透率假设下（10%、15%、20%），经济增长率均显著高于基准情景（Base）。到2035年，基准情景下的潜在增速降至约4.2%，而AI渗透率达到20%的情景下可维持潜在增速在5.8%左右，显示AI普及能够有效托底经济。AI能有效延缓潜在经济增速下滑，但有两个前提：一是存在“阈值效应”——在模型设定中，当AI资本存量占国内生产总值（GDP）比重超过2%，对全要素生产率（TFP）的边际拉动会从0.1个百分点跃升至0.4—0.5个百分点。

当然，我们的模型研究还存在很多不足之处，如对人口结构的变化并没有重点考察，使得模型刻画的潜在经济增长水平可能偏高；并没有考虑非金融企业和地方政府部门的债务问题，没有考虑发展人工智能的融资问题，投入和产出的分配问题；同时，人工智能发展迅速，很可能存在对传统生产函数的重大改变，比如说出现会思考的机器人等替代人类劳动等现象。作为初步的探索，我们将继续改善模型的设置，适应人工智能的发展。

保持经济增长和经济活力，要充分发挥制度变迁的作用

综上所述，我们从新古典增长方程测算经济潜在增速，考虑人工智能发展对经济增长的促进作用，我国未来一个阶段的合意经济增速将随着资源禀赋、环境要求、增长限制等因素的变化而变化。根据我们的测算，我国经济增长未来五年的合意经济增速将从2021—2025年的5.25%逐步降至2026—2030年的4.63%附近，且增长趋势缓慢下降。人工智能的发展，超过一定“阈值”之后，可能使得我国在“十五五”期间的实际经济增速要高于新古典模型的测算。

同时，为了应对部分时期可能出现的局部有效需求不足的情景，我们将GDP分为资本收益和非资本收入两个部分，按照目前的资本收益（32万亿）和全社会总生产性实物资本存量（675万亿）测算实体经济投资回报率。在按照过去三年实体经济投资回报率平均下滑速度来推算未来几年的预测水平，我们发现，在新质生产力领域出现重大技术突破和产业跃迁之前，我们可能会因为持续下滑的实体经济投资回报率而出现投资、消费等领域的有效需求不足。具体规模的测算，每年为实体经济新增3万亿—4万亿有效需求，保证国民经济正常循环，以稳定增长的时间，创造足够的新增就业，换取新质生产力发展的空间。同时，我国经济潜力足、韧性强，增速不会出现急剧下跌。保持经济增长活力、维持改革的积极性，需要调动经济体微观参与主体和政策制定者之间的“激励相容”制度。

保持今后一段时间的经济增长和经济活力，要充分发挥“强制性制度变迁”的后发优势，积极调动“诱致性制度变迁”的主观能动。新制度经济学从变迁发起者的角度区分制度变迁的模式。变迁者选择制度安排的主要根据是制度变迁的成本和收益。如果两种制度安排提供的服务数量相等，那么交易费用低的制度安排或者能提供预期收益多的制度安排可能会被采用，这种以利益驱使为基点的变迁被称为“诱致性制度变迁”。但在现实中，制度的变动并非都是受新的获利机会所驱使，有的制度变迁是由国家强制推行的，这种以权力推动为基点的变迁被称为“强制性变迁”。在诱致性制度变迁模式下，人们可以在法制框架下自由追逐与自身利益相关的合法利益，会为了响应获利机会自下而上地创设或改变制度。这种变迁花费的时间较长，但由于变迁主体对于新制度的发展路径与效益有明确的预期与理解，所以能带来巨大的经济和社会效应；相比较而言，强制性变迁是一种自上而下的变迁过程，可能在较短时间内完成。变迁主体是国家（由政府完成），国家发动制度变迁不是简单由获利机会促使的，而是常常受高层权力执掌者的知识积累、变迁给其带来的“成本－收益”比较及实施能力等的影响。

纵观中国四十多年的改革开放，大局和方向性的谋划基本属于“强制性制度变迁”的范畴，最高领导集体审时度势，当机立断开启并坚持改革。相比而言，细节和局部的制度变迁更多来自各类微观主体的试验和创新，大体属于“诱致性制度变迁”的范畴。过去的改革过程中，经济增速较高，风险整体较小，全民能较为顺畅地分享经济发展和改革红利，因此很多改革措施与各阶层之间的利益趋于一致，改革的动力机制也是激励相容。未来一段时间，中国经济逐步回落到中高速增长，经济和金融风险增加，资产和金融领域泡沫化趋势显现，实体经济经营困难。当经济的“蛋糕”增速减缓，资产泡沫促进阶层固化的时候，需要更加注重微观主体的改革创新和改革机制摸索，尽量考虑各个阶层的利益诉求，这样才能使得改革的动力机制更加稳健，造成的社会影响更为积极和谐。自上而下的“强制性制度变迁”，结合我们传统的体制和后发优势，有利于在一些关键领域迅速看到改革的成效。广大微观主体更多地发挥诱致性制度变迁，照顾到最具有市场经济活力部分的积极性，给予这部分活力以改革创新的时间和空间，可能是未来一段时间我国经济增长持续向上的基础之一。

（编辑  尚鸣）

中国《中共中央“十五五”规划建议》提出七大发展目标，涵盖高质量发展、科技自立自强、改革开放、社会文明、人民生活品质、美丽中国建设、国家安全等维度，并部署了12项重大战略任务，这是中国在复杂国际环境和高质量发展要求下制定的重要战略蓝图，其编制和实施将对中国2035年基本实现社会主义现代化的战略目标产生深远影响。

“十五五”时期的两大主线

随着中国经济转向高质量发展阶段，“十五五”规划的重点发展方向转向依靠消费，扩大内需和创新拉动的新质生产力的整体性跃升，成为“十五五”时期的两大主线，彼此相互牵引推动经济实现高质量发展。

“十五五”规划提出，“培育壮大新兴产业和未来产业”“全面增强自主创新能力，加快高水平科技自立自强，引领发展新质生产力”两大目标，并强调因地制宜发展新质生产力，从源头破除内卷，提高产能利用率、资产周转率和投资回报率。当前中国在技术创新上突飞猛进，《中国制造2025》目标达成率高达86%。2025年，中国在全球创新指数排名中首次跃升至第10位，比2020年上升4位，百强创新集群数量位列全球第一。“十五五”时期，中国“基础研发支出占比”这一指标将会大幅提升，发挥新型举国体制优势，提高基础研发强度，突破关键技术和零部件“卡脖子”难题，并积极推进传统产业转型升级，实现跨越式增长。

就具体路径而言，“十五五”时期中国将聚焦集成电路、工业母机、基础软件等关键领域核心技术攻关，布局量子科技、生物制造、氢能、脑机接口等未来产业，构建以先进制造业为骨干的现代化产业体系，推动传统产业智能化、绿色化转型。未来十年中国“高质量增长”核心驱动力将是创新、效率提升与技术进步。预计将继续设定研发投入年均增速7%以上的目标，到2030年推动研发投入占GDP比重超过3.2%，在美国技术限制持续的背景下，中国将继续向基础研究、前沿研究及“卡脖子”技术领域倾斜资源，以实现技术自主可控。

提振内需方面。2021—2024年，中国内需对经济增长平均贡献率达86.8%；其中，最终消费支出平均贡献率为59.9%，比“十三五”时期提高11.1个百分点。为实现经济更可持续、更均衡增长，新规划对消费的重视程度超过了“十四五”规划。《“十五五”规划》强调，以国内大循环的稳定性对冲国际循环的不确定性，通过建设强大国内市场、增强内需主导作用，降低外部冲击对经济的不确定性，提升发展韧性和抗风险能力。“十五五”期间采取的措施包括：提高居民收入与消费信心、增加财政支出以完善社会保障、扩大“高品质”消费供给（尤其是服务消费）、优化消费场景，深化全国统一大市场建设，破除地方保护和市场分割，破除消费领域行政壁垒与限制、加大消费相关基础设施投资。“十五五”规划继续维持“居民人均收入增速与GDP增速基本同步”的目标，同时，“以人民为中心”，加大民生投入与完善社会保障。2025年9月底召开的政治局会议强调，经济发展成果应更充分、更公平地惠及全体人民。

深化对外开放是“十五五”规划的重要内容。《“十五五”规划》强调坚持开放合作、互利共赢是中国式现代化的必然要求。稳步扩大制度型开放，对接国际高标准经贸规则，统筹布局建设科技创新、服务贸易、产业发展等重大开放合作平台；提升资本项目开放水平，塑造吸引外资新优势，缩减外资准入负面清单，促进外资境内再投资；健全外商投资服务保障体系，全面落实国民待遇，促进贸易投资一体化，引导产业链供应链合理有序跨境布局。过去五年，中国已全面取消制造业外资准入负面清单限制，并放宽了金融业外资准入。“十五五”规划将进一步扩大服务业对外开放，重点领域包括电信、医疗、教育、养老、文旅、体育、金融。另一方面，新规划将加大政策支持力度，助力企业拓展全球市场、向海外转移部分产能、更深度融入全球供应链并与国际竞争对手展开竞争，尤其在新能源汽车、电池、高端装备、电子商务、新型消费品等中国具有较强竞争力的新兴领域。

塑造两岸合作新模式

当前，两岸正处在外部环境急剧变化的特殊时刻，两岸加强产业合作不仅是应对外部不确定性的现实需要，更是顺应历史潮流、把握时代机遇的战略选择。“十五五”规划对两岸产业融合发展创造了巨大的机遇，两岸产业界需要在产业科技创新、产业转型升级、企业互利共生上，找出共同努力的方向和目标，塑造两岸产业合作新模式。具体可在三个方面努力：

（一）两岸企业加强合作提升两岸产业链供应链韧性与安全稳定

中美地缘政治竞争加剧已成为新常态，未来两国的贸易争端也将长期化，即使两国达成贸易协议，两国科技主导权之争也不可能在短期内结束。面对中美博弈，台资相关业者正在转移生产地点，分散市场，采取避险策略。必须指出的是，台资企业已深度融入大陆产业链，被迫退出大陆的台资企业事实上面临的产业链供应链重构风险更大，随着地缘政治博弈深化，美国实施“对等关税”和“转口惩罚关税”波及全球，技术限制、贸易壁垒、产业配套环境不佳等挑战外移台资企业的供应链安全稳定。美台贸易协议要求台湾对美投资金额高达2500亿至5000亿美元，约占台湾2024年生产总值的44%至69%（7969.04亿美元），以及2025年10月外汇储备的58%至92%（6002亿美元）。美国还要求台湾半导体先进制程加速在美落地，美国步步紧逼，希望50%高端芯片在美国生产，特朗普甚至要求90%乃至全部高端芯片在美生产，台湾高科技产业面临被美国掏空的危险。台湾企业只有加强两岸合作，依托大陆庞大市场规模和完整产业体系，构建更加坚韧的两岸产业链供应链网络，才能在安全与效率、开放与自主的复杂平衡中实现发展。2021—2024年，大陆制造业增加值年均实际增长5.4%，占全球比重接近30%，规模连续15年位居全球首位，200多种主要工业品产量为世界第一，两岸在许多产业领域都具有各自的优势。例如，在半导体产业，中国台湾地区在芯片制造等环节技术先进，而大陆拥有庞大的市场需求和日益提升的研发能力。在“十五五”期间，两岸应深化在半导体等关键领域的协作，通过增链、补链、强链，提升两岸产业链、供应链韧性。

（二）两岸企业合作抢占全球科技创新高点

全球经济增长动能趋弱，传统产业存量竞争日益激烈，同质化、内卷化特征凸显。而随着科技的飞速发展，新兴产业已成为推动经济发展的重要力量。大陆以人工智能、量子科技、新能源、生物医药、先进制造业等为代表的新兴产业蓬勃发展，为两岸产业合作提供了新的机遇。《“十五五”规划》提出布局建设区域科技创新中心和产业科技创新高地，加快重大科技成果高效转化应用，加大应用场景建设和开放力度；加强知识产权保护和运用，营造具有全球竞争力的开放创新生态；支持高新技术企业和科技型中小企业发展，提高企业研发费用加计扣除比例。

台湾产业在半导体、精密机械等领域的优势，与大陆新兴产业的发展需求高度契合。两岸应携手加快科技创新，发挥各自在创新研发、市场纵深上的优势，积极开展合作，优化配置创新要素，打造差异化、高性价比的市场供给体系，共同挖掘和创造更高维度产业价值。两岸产业界要打通基础研究、技术开发、工艺优化、市场应用等环节，形成体系化的创新优势。为此，两岸可以打造两岸产学研创新合作平台，联合攻关关键核心技术，加强标准互认与专利共享，加强人工智能在产业中的应用合作，完善人才、资本、数据等创新要素协同配置体系。

（三）推动两岸产业数字化转型，共塑两岸产业新市场

数字经济是未来经济发展的重要趋势。两岸在信息通讯产业领域合作由来已久，两岸贸易约七成为数字经济相关货品。这为深化双方数字经济合作打下了坚实基础。内地海量数据资源及丰富应用场景与中国台湾地区半导体及服务器等优势产业高度互补，有利于台企、台商推进传统产业升级、新兴产业壮大、未来产业培育，深度融入内地产业链、供应链。通过数字化转型，传统制造业将实现生产过程的高度智能化、自动化，提高生产效率和产品质量。两岸企业可以在工业互联网、智能制造等领域加强合作，共同推动产业数字化转型。同时，在数字文创、电子商务等领域，两岸也有广阔的合作空间，可以充分发挥两岸各自的创意和市场优势，打造具有国际影响力的数字文化产品和电商平台。两岸企业可以合作拓宽数字经济领域、提升合作层次、共建更加强韧、更加健康、更具包容性的两岸产业共同市场，还应把握中国高水平对外开放机遇，积极构建以中国市场和产业体系为依托，向“一带一路”区域延伸的两岸产业链供应链，中国对“一带一路”国家进出口比重已由2020年的29.1%升至2024年的50.3%。

《“十五五”规划》提出高质量共建“一带一路”，完善立体互联互通网络布局，提升中欧（亚）班列发展水平，加快西部陆海新通道建设；深化贸易、投资、产业、人文务实合作，拓展绿色发展、人工智能、数字经济、卫生健康、旅游、农业等领域合作新空间。两岸企业可以科技创新为引领，在智能化生产及个性化定制等方面展开深度合作，共享“一带一路”发展机遇，在全球合作中实现更大范围的市场循环与资源配置，改变过度依赖美国市场的局面。

（编辑  季节）

“十五五”时期是基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期。这一时期，国际形势演变深刻影响国内发展，我国将面临比以往更为复杂严峻的国内外形势，中华民族伟大复兴的战略全局与世界百年未有之大变局的历史性交汇，将以更为激烈的方式演化升级，战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多。面对艰巨繁重的改革发展任务，我们要围绕开放、增长、民生、安全四条关键主线，科学把握“十五五”时期高质量发展的大逻辑，实现“以开放联通世界、重塑规则，以增长行稳致远、重塑动力，以民生承载初心、投资于人，以安全守护底线、护航发展”。

一、开放逻辑：重塑与世界的关系，积极参与全球治理规则制定

习近平总书记指出，“对外开放是我国的基本国策，任何时候都不能动摇”“中国的发展离不开世界，世界的繁荣也需要中国”。“十五五”时期，我们面临的形势更加严峻复杂，世界百年变局加速演进，国际力量深刻调整，新一轮科技革命和产业变革加速突破，地缘冲突多发，单边主义、保护主义抬头，霸权主义和强权政治的威胁上升，国际经济贸易秩序遇到严峻挑战。在此背景下，摆在我们面前的课题，不是要不要开放，而是如何在新形势下扩大高水平对外开放。开放是世界大势、时代潮流，越是面对外部风浪，就越要坚持和扩大对外开放。

为此，必须谋划好、回答好“中国需要怎样的世界、世界需要怎样的中国”“在全球治理规则‘真空期’，中国应当如何经略大国关系，又如何推动全球化走出逆流”等一系列时代课题；同时，深入研究新形势下对外开放格局如何调整，各地方应如何因地制宜地把握新形势下对外开放的路径和锚点，在国家对外开放的资源通道、商品通道、设施通道、制度通道建设中如何进一步提高韧性，如何构建高效的海外综合服务体系，以及如何保护好海外资产和海外利益等一系列重大问题。

“十五五”时期，对外开放的核心任务是重塑与世界的关系，积极参与全球治理规则制定。党的二十届四中全会强调，要稳步扩大制度型开放，维护多边贸易体制，拓展国际循环，以开放促改革促发展，与世界各国共享机遇、共同发展。着眼于积极扩大自主开放，推动贸易创新发展，拓展双向投资合作空间，高质量共建“一带一路”等一系列战略部署，我国将通过建设更高水平自贸试验区，在更广领域、更深层次推进改革创新，打造制度型开放新高地，并通过发展服务贸易、数字贸易，推进中国品牌出海，迈向更深层次的全球化，开创合作共赢新局面。

二、增长逻辑：重塑经济增长动力机制，推动经济动能接续转换

实践证明，必须坚持发展是第一要务，必须坚持用发展的办法解决前进中的问题，没有总量、没有速度，只会让局面更加复杂。“十五五”时期，我国经济增长的要素结构已经出现深刻变化，经济发展将由增量时代进入存量时代，社会预期和有效需求相对低迷的局面难以根本扭转，实际经济增长率将进一步下降。确保经济保持一定水平的增速，将成为“十五五”时期的重要目标。为此，“十五五”时期我国经济增长的核心任务是，重塑动力机制，推动动能接续转换，要从供需双侧发力，要向改革要动力。

第一，抓住新型消费和有效投资，全方位扩大国内需求。“十五五”时期，要把发展新质生产力和拓展新型消费结合起来，以新需求引领新供给，以新供给创造新需求，促进消费和投资、供给和需求良性互动，形成需求牵引供给、供给创造需求的更高水平动态平衡，畅通新需求与新供给的新循环。当前，国内居民消费需求日益多元且注重品质体验，消费趋势加速向数字化、绿色化、服务化转型。其中，数字消费、文旅消费、国潮消费、悦己消费、知识消费、健康消费等将是“十五五”时期我国培育新型消费的重点方向。投资是经济增长的重要推动力，投资效益在很大程度上影响着经济发展的质量。随着我国经济进入高质量发展阶段，投资也需要适应新时期的发展需求，坚持质量第一、效益优先，要扩大有效投资，切实发挥投资对扩内需、稳增长、促转型的带动作用，引导投资向发展新质生产力、改善民生福祉等方面倾斜。其中，科创投资、新型基础设施和应急基础设施等与“十五五”时期我国经济社会发展规划相契合，如以气候变化为逻辑起点，以提升城市韧性、提高国民应急能力和素养为场景的新投资，将成为“十五五”时期扩大有效投资的重要领域。

第二，以科技创新引领新质生产力发展，建设现代化产业体系。“十五五”时期，高质量发展是中国式现代化的首要任务，发展新质生产力是推动高质量发展的内在要求和重要着力点，必须以科技创新引领新质生产力发展，建设现代化产业体系，巩固壮大实体经济根基。坚持把发展经济的着力点放在实体经济上，坚持智能化、绿色化、融合化方向，加快建设制造强国、质量强国、航天强国、交通强国、网络强国，保持制造业合理比重，构建以先进制造业为骨干的现代化产业体系。其中，智能网联汽车、低空经济、生物医药、新材料、海洋产业等战略性新兴产业将是“十五五”时期引领经济发展的新支柱、新赛道，也是促进新旧动能接续转换的关键所在；“新一代人工智能+”、人形机器人、新型储能等未来产业将是驱动未来经济发展的新增长引擎；而运用新技术、新理念加快传统产业转型升级，重塑传统产业竞争新优势，将是“十五五”时期推动新旧动能接续转换的关键抓手。

第三，更好发挥经济体制改革牵引作用，激发全社会发展动力活力。解决经济增长的动力机制，必须依靠进一步全面深化改革，破解深层次矛盾和问题。“十五五”时期，要坚持和完善社会主义基本经济制度，更好发挥经济体制改革的牵引作用，充分激发各类经营主体活力，加快完善要素市场化配置体制机制，完善宏观经济治理体系，这是确保高质量发展行稳致远、提升宏观经济治理效能的关键抓手。其中，加快建设全国统一大市场，是应对新一轮科技革命和产业变革、应对未来全球复杂严峻形势、积极融入国际大循环的前瞻性战略；深化劳动力要素市场化改革，是提升人力资源对高质量发展贡献的关键支撑力；深化科技体制改革，构建支持全面创新体制机制是推进中国式现代化的内生动力；深化数据要素市场化配置改革，是夯实培育发展新质生产力的坚实基础；进一步深化财税体制改革，建立健全中国式现代化财政制度，是推进国家治理体系和治理能力现代化的关键环节。

三、民生逻辑：投资于物转向投资于人，促进人力资本全面提升

在发展中保障和改善民生是中国式现代化的重大任务，而就业是最大的民生。坚持以人为本推动中国式现代化，其最本质的要求，就是要让每一个人都有可以持续地提升人力资本并据此获得高质量就业的机会，进而实现人的自由发展。当前，当前我国经济发展面临速度放缓、动力减弱、预期乏力等“阵痛”，经济和产业对就业岗位的承载能力越来越低，特别是就业质量呈现“频繁转岗、非正规化”的特征，叠加人工智能和智能体等应用的冲击，不同层面劳动者的人力资本存量被“贬值”甚至被“替代”，结构性失业和就业质量下降问题或将成为“十五五”时期最大的隐忧之一。

“十五五”时期民生发展的核心任务是，提升人力资本水平，创造高质量就业。为此，必须深入思考几个重大问题。一是从人口与经济协调发展的全局出发，如何提升经济发展和产业发展的就业容量。二是在人工智能迅猛发展和数智时代的大趋势下，广大劳动者的人力资本存量如何更新和优化，以及公共政策应当如何把握共同富裕的战略导向。三是从强国建设全局出发，如何围绕提升国民的人力资本水平，推动从人力资源大国迈向人力资源强国和人才强国。

党的二十届四中全会强调，“投资于物和投资于人紧密结合”“加强人力资源开发和人的全面发展投资”“深入实施就业优先战略，健全就业促进机制，构建就业友好型发展方式”。“十五五”时期，建议以提升人力资本为目标制定产业政策、就业政策、创新政策，促进高质量充分就业，畅通社会流动渠道，让每一个就业岗位都成为孵化和培育人力资本的载体，让产业链成为涵养人力资本的平台，让科技创新成为激发和延伸人力资本的动力。

四、安全逻辑：积极应对各类安全风险，切实统筹发展和安全

“十五五”时期，全球安全形势日益严峻复杂，传统安全与非传统安全相互交织，各类安全风险挑战对经济社会发展、城乡发展韧性、人民财产安全造成的冲击存在不断扩大的趋势。在突发性、复合型灾害频发的背景下，从城市的排水防洪系统、交通网络等基础设施到产业链供应链安全、粮食安全、能源安全，再到人们的衣食住行和公共卫生健康，迫切要求我们必须从被动应对转向主动适应和谋划，大力提升甚至超前建设应急能力，以系统性思维统筹安全与发展。

党的二十届四中全会强调，要“强化国家安全重点领域和重要专项协调机制，提高应急应变效能”“夯实国家安全基础保障，确保粮食、能源资源、重要产业链供应链、重大基础设施安全，加强战略性矿产资源勘探开发和储备”“推进国家战略腹地建设和关键产业备份”“加强国防战略预制，加快国防动员能力建设，加强后备力量建设”等。“十五五”时期，安全发展的核心任务是将安全理念、安全技术、安全标准嵌入经济社会发展和治理各方面、各领域、全过程。要在发展中固安全，在安全中谋发展，强化底线思维，有效防范化解各类风险，增强经济和社会韧性，以新安全格局保障新发展格局。

（编辑  宋斌斌）

从1953年开始至今，我国已经编制实施了14个五年规划（计划），其中，“一五”至“十五”被称为五年计划，从“十一五”开始改称五年规划。国家发展规划是对传统体制下国民经济计划的继承、变革和发展。在社会主义市场经济条件下，要确保国家发展规划发挥作用，就要实现规划目标与各级政府和市场主体的目标相结合，使前一目标转化为后者主动追求的目标，由此派生出国家发展规划的目标治理体制；这一体制包含目标确立、传导机制和对其起支撑作用的政策协同机制。目标确立和传导机制的功能是确立规划目标，将规划目标传导、分解到各级政府，并对市场主体产生引导规范的作用。政策协同机制的功能是将国家发展规划与宏观调控、产业政策、区域政策等相结合，以确保规划目标与各级政府和企业目标相一致。

绿色发展成为国家规划的重要目标

自“九五”计划（1996-2000）以来，在党中央方针和国家战略指导下，国家发展规划引入了绿色发展目标，并发挥了协调社会分工格局、构筑激励机制的作用。一方面，在规划的引导下，各类资源向规划所要求的绿色发展目标集中配置，推动了国民经济布局优化、结构调整和战略性重组；另一方面，体现绿色发展的规划目标与市场微观主体所追求的价值目标相结合，前者在这种结合中居于相对主导地位。

在我国社会主义现代化建设过程中，资源和环境问题日益成为制约经济发展的关键因素，转变经济发展方式、推动绿色发展逐渐成为国家发展规划中的重要目标。1996年，“九五”计划和2010年远景目标纲要提出，促进国民经济持续、快速、健康发展，关键之一是“经济增长方式从粗放型向集约型转变”，并将转变经济增长方式确定为“九五”期间经济工作的重点，明确实施可持续发展战略，推进环境和生态保护，提出到2000年“力争使环境污染和生态破坏加剧趋势得到基本控制，部分城市和地区环境质量有所改善”的具体目标。“十五”计划继续贯彻可持续发展战略，强调“要高度重视人口、资源、生态和环境问题，抓紧解决好粮食、水、石油等战略资源问题”，并制定了改善城乡环境质量，主要污染物排放总量比2000年减少10%等可持续发展的主要预期目标。“十一五”规划区分了约束性指标和预期性指标，此后绿色生态类约束性指标始终在国家发展规划指标体系中占据重要比重。例如，“十三五”规划确立了13个约束性指标，其中有10个是绿色生态指标；“十四五”规划确立了8个约束性指标，其中有5个是绿色生态指标。

国家发展规划与企业发展战略有机结合

国家发展规划中的绿色发展目标，通过目标传导机制影响各级地方政府的规划。例如以广东省和深圳市为例，自“九五”计划以来，这两级政府在历次五年计划（规划）中提出了各自的环境保护和绿色发展目标。国家和地方规划目标的上述变化，最终影响到以比亚迪为代表的民营企业或民营资本的发展战略。

2025年，在《中国科学院院刊》发表的一篇文章中，王传福回顾了他所领导的比亚迪公司的发展战略：“比亚迪每一次关键选择，从电池制造到新能源汽车，从城市公交电动化到绿色大交通，都是紧扣国家战略和市场需求，敢于提前布局，坚定长期投入。”1992年，著名科学家钱学森致信时任国务院副总理邹家华，提出要充分考虑燃油汽车对环境的影响问题，建议国家直接开展对新能源汽车的研究和制造。在“八五”和“九五”期间，科技部开始研究新能源汽车的发展和技术突破问题。上述政策背景推动了比亚迪公司的战略变革。比亚迪创立于“八五”期间的1994年，最初专注于二次充电电池的生产，“十五”期间的2003年开始转向新能源汽车产业。比亚迪的这一战略选择，一方面基于自身在动力电池技术领域的多年积累，另一方面与国家发展规划的绿色发展目标以及发展新能源汽车的产业政策紧密相关。在阐释比亚迪的发展战略时，王传福曾提出“三个70%”的论断，即“我国70%石油依靠进口，而进口石油的70%要经过马六甲海峡，我国70%的石油用在了各种汽车上。”他认为，这种对进口石油的依赖局面是难以持续的，未来必然要进行一场能源方式的革命，电动汽车是中国汽车工业的最佳选择。

新能源汽车发展的关键在于掌握核心技术，尤其是电池技术。针对三元锂电池依赖稀有金属、存在资源安全风险的问题，比亚迪坚持选择了磷酸铁锂电池技术路线。2006年，比亚迪推出全球首款搭载磷酸铁锂电池的纯电动汽车。2008年，比亚迪推出全球首款量产插电式双模电动车F3DM。在发展过程中，比亚迪不仅积极响应国家发展规划和产业政策关于摆脱能源进口依赖、发展新能源汽车的目标任务，而且对国家战略作出了创造性解读，将国家战略内化为企业自身的战略，而不是以短期利润为唯一导向，成为贯彻社会主义生产目的的耐心资本，最终推动了我国电池及新能源车领域的技术创新和产业发展。

比亚迪的发展不仅是响应国家战略的结果，而且与地方政府的规划目标实现了对接。比亚迪F3DM上市时，我国新能源汽车市场尚处于起步期，面临充电基础设施不足、消费者不信任以及销售价格偏高等制约因素，私家车市场拓展受阻，企业亟须调整发展方向。深圳市“十一五”规划提出“积极发展电气化公共交通”的目标，为比亚迪带来了机遇。王传福发现，公交车和出租车的尾气排放量显著高于私家车，并且公交车路线是既定的，便于建设固定充电站和维护点，特别适合电动化发展。2010年，王传福在世界电动车大会上阐释了“城市公交电动化”战略，即实现城市出租车、公交车的纯电动化。这一构想与地方政府规划高度契合。到2012年底，深圳有超过800台比亚迪e6纯电动出租车和200台K9纯电动公交车投入运营，其中电动公交车完全由政府采购。

2022年，比亚迪宣布停止生产燃油汽车，成为首个停产燃油汽车的世界500强企业。比亚迪的战略转型，得益于以规划目标为依据的政策协同机制的支持。从新能源汽车产业发展层面来看，以“十一五”期间的2009年为分界线，这种政策协同机制先后在供给侧和需求侧发挥了重要作用。

从“八五”计划（1991-1995）到2009年，是比亚迪政策协同机制发挥作用的第一阶段，其主要在供给侧发挥作用。“八五”时期，科技部开始研究新能源汽车的发展和技术突破问题。“九五”期间，国家重点科技攻关计划安排了“电动汽车重大科技产业工程项目”，广东省是该项目的主要承担单位之一。1997年，比亚迪主持的镍氢蓄电池项目被纳入广东省电动汽车重点攻关项目。“十五”至“十一五”时期，以国家计委、科技部等部委为主导，我国基本掌握了电动汽车的一些关键核心技术，形成了15万辆电动汽车整车和关键零部件生产能力，新能源汽车产业初具规模。

2009年以后，进入政策协同机制发挥作用的第二个阶段，即主要在需求侧发挥作用。通过2009年启动的“十城千辆”电动汽车示范应用工程，以及2010年开展直至2022年才完全取消的私人购车补贴政策，新能源汽车应用规模持续扩大。2022年以来，我国新能源汽车产业进入爆发式增长阶段，自主品牌市场占有率显著提升，主要动力来自新能源汽车产销量的快速增长。

除了国家层面推行的产业政策外，深圳市的产业政策也对以比亚迪为代表的汽车企业的发展起到了巨大推动作用。在公共交通领域，借2011年“大运会”契机，深圳市积极推广新能源汽车的使用：为纯电动出租车免费上牌，节省了高额营运牌照费用；通过“融资租赁、车电分离、充维结合”模式，使电动大巴全生命周期成本低于燃油大巴；并建设了智能管理充换电网络。“大运会”期间，深圳市政府共采购2011辆新能源汽车，包括比亚迪生产的200辆K9电动公交车和300辆e6纯电动出租车。赛后“深圳经验”在全国推广，比亚迪获得了更多公共采购订单。在私家车市场，深圳作为首批私人购买新能源汽车补贴试点城市，在国家补贴的基础上又追加地方补贴，提高购车激励。在多维度政策协同下，比亚迪新能源乘用车销量在“十二五”时期明显上升，2015年年销量突破6万辆，成为全球第一。

比亚迪公司发展战略的演变，顺应了“九五”以来国家发展规划关于加快转变经济发展方式、推进环境和生态保护、实现经济高质量发展的目标要求，体现了国家发展规划与企业发展战略的有机结合，有利于规范引导资本健康发展，充分发挥其在发展绿色生产力方面的重要作用。

（编辑 宋斌斌）

我国县域数字乡村建设已跨越起步探索阶段，迈入转型升级的关键时期。目前部分市县缺乏系统的顶层设计，数字平台“小、散、乱”现象突出，“数字孤岛”问题频发，平台统合能力薄弱；同时，数字技术服务主体资质与服务水平参差不齐，导致“数字上墙”“数据悬浮”等低水平数字化问题普遍存在，未能有效转化为驱动乡村发展的“创造型数字经济”。为此，亟须通过明确的顶层设计、引入优质服务主体、打通数据壁垒等靶向举措，推动县域数字乡村建设从有形覆盖向有效覆盖转变，切实赋能乡村振兴。

县域数字乡村建设的主要短板

规划统筹短板：缺乏整体规划，平台“小、散、乱”问题突出

中央已出台了数字乡村建设的指导方针与支持政策，但在县域层面，对“如何建、谁来建、建什么”的核心问题仍缺乏清晰认知，尚未形成针对性的专项部署与整体规划。受县、镇、村三级联动机制缺失的影响，多地出现“村村点火、户户冒烟”的无序建设态势。从成本来看，村级数字平台建设费用约10万—30万元，县市级平台建设费用普遍达到300万—500万元；后续维护成本同样高昂，村级平台年均需投入数万元，县市级平台则需投入数十万元。这种低水平重复投资不仅造成财政资金的严重浪费，更催生了“数字化面子工程”。例如，部分县域下辖村庄产业结构单一，基本以传统种植业为主，无规模化特色产业，且青壮年劳动力大量外流（留守人口多为老人、儿童），本身并无数字乡村治理的实质需求，却仍投入数十万元建设数字乡村治理平台，建成后的平台功能，仅包含基层党建宣传、人口信息统计、网格化管理公示等简单模块，既无助于解决村庄实际治理难题，也无法为产业发展提供支撑，最终成为“闲置平台”，数字平台建设的有效性无法体现。

基础设施短板：数字基座薄弱，平台统合能力不足

信息基础设施是县域数字乡村建设的基石，《数字乡村建设指南2.0》明确提出 “协同推进传统基础设施数字化升级”，要求重点推进农村公路、水利、电网、农产品冷链物流及追溯体系的数字化改造。但从调研情况看，当前县域数字乡村建设虽以县域为主要探索单元，但基础设施仍存在明显短板：在硬件层面，各地的投入集中于光纤网络、移动通信、数字摄像头等通用性设施，而智慧农业传感器、电商冷链仓储、智能分拣设备等专用性数字设施的布局要么缺失、要么滞后，应用场景仅局限于治安监控、政务公示等有限领域。例如，部分县域农村虽实现“光纤入户”，但网络带宽不足，难以支撑电商直播、智慧农业远程操控等对网速要求较高的场景；在软件层面，县域缺乏统一规划的数字基座，各类非标准化数字平台分散开发。以陕西省某县为例，四大运营商（移动、联通、电信、广电）各自开发数字支撑平台，不仅增加了财政负担，更导致数据格式不兼容、资源无法协同、服务难以统一的“数字孤岛”问题，为后续数据整合与业务拓展设置重重障碍。此外，数字基础设施的维护更新机制缺位，部分设备建成后缺乏后续投入而老化失修，无法适应县域数字乡村建设的动态需求。

产业赋能短板：重治理轻经济，数字化生产支撑不足

数字治理与数字经济是县域数字乡村建设的两大核心抓手，二者本应相互支撑、形成良性循环，但在基层实践中却出现“重治理、轻经济”的失衡倾向。部分县域政府将数字治理等同于数字乡村建设，将大量资金与精力投入环境监测、养老服务、交通管控、平安建设等治理领域，对智慧农业、农村电商、县域传统产业数字化转型等经济领域的投入则严重不足。例如，某县在数字乡村建设中，斥巨资打造智慧治安监控系统，却对本地特色农产品电商平台的建设与运营缺乏支持，导致农产品销售渠道狭窄，农民增收乏力。而广大中西部地区的部分县域政府，不仅对数字经济的赋能路径认知不足，甚至尚未掌握数字治理的核心逻辑，其数字乡村建设仅停留在“纸面数据大屏化”层面——将土地、人口、资产等纸质信息转化为屏幕可视数据，既未实现治理流程的优化，也未推动生产效率的提升，最终导致县域数字乡村建设流于形式。

服务供给短板：技术主体资质参差，场景适配性不足

县域数字乡村建设离不开专业技术服务主体的支撑，而乡村社会的特殊性与农业产业的复杂性，对服务主体的专业性提出了更高要求。当前数字乡村建设热潮下，部分对“三农”领域缺乏认知的企业摇身变为“数字技术服务商”。这类主体沿用城市数字化的服务理念与模式，不了解县域乡村的实际需求与使用场景，难以提供具有“乡土适配性”的专业性服务，直接导致“数字悬浮”问题。例如，在河北省部分县域，存在数字企业本身并无成熟的数字乡村技术解决方案，既缺乏农业数字化转型的核心技术，也无相关项目落地的实际经验，却通过返聘方式，聘请当地农业农村局、乡村振兴局等部门退休干部加入公司任职，或高薪聘请其担任“政策顾问”，利用退休干部的人脉资源与对本地政务流程的熟悉度，获取数字乡村平台建设项目。此类企业中标后，往往通过简化功能、降低建设标准等方式来压缩成本，交付的平台多为“模板化”产品，无法适配当地农业生产与乡村治理需求。这种纯粹以“逐利”为目标的投机性经营，不仅导致县域数字乡村项目质量低劣，更挤压了真正具备技术实力、专注农业数字化服务的优质企业的生存空间，引发了“劣币驱逐良币”的恶性循环，严重破坏县域数字乡村建设的市场生态。进一步削弱县域数字乡村建设的实际成效。

数据利用短板：要素价值未释放，共享流通机制缺失

县域涉农数据利用瓶颈，严重制约数据要素对乡村产业的赋能作用。一是技术应用层次较浅、深度分析能力欠缺。多数县域尚未建立适配农业场景的专业数据分析体系，仍依赖基础工具进行数据汇总，难以实现气象预警、产量预测等精准化应用，与先进地区通过数字孪生等技术实现的动态推演能力存在明显差距；同时，兼具农业知识、数据技能与技术能力的复合型人才匮乏，部分县域虽然已完成数据归集，却仅能输出基础统计结果，无法像湖北省秭归县那样通过数据建模优化生产管理、拓展产业增值服务。二是价值转化机制不畅、应用场景覆盖不全面。数据利用更多集中于农业生产端基础指导，对加工、流通等产业链下游环节的支撑不足，导致部分地区因产销数据衔接不畅增加产业损耗；政企间数据协同缺乏有效机制，市场主体掌握的消费需求数据与政府部门的公共服务数据难以互通，且数据要素市场化路径尚未打通，无法实现如浙江上杭那样的“数据回流”增值效应。此外，数据安全保障体系不完善。数据共享过程中对敏感信息的保护措施不到位，易引发农民个人隐私泄露、企业商业机密受损等问题，进而降低各方参与数据共享的积极性，形成“不敢共享、无法有效利用”的非良性循环。

县域数字乡村建设的靶向施策建议

破解规划短板：强化县域统筹，完善三级联动规划体系

针对县域层面专项规划缺失的短板，需在完善国家顶层设计的基础上，加强对县域的规划引导，推动各市县制定“县－镇－村”三级联动的数字乡村建设规划。规划编制需立足县域资源禀赋（如农业主导产业、旅游资源、生态特色）与发展阶段，避免 “一刀切”与盲目跟风。例如，农业主产县域可重点规划智慧农业项目（如物联网灌溉、病虫害智能监测），旅游特色县域可聚焦数字化旅游服务（如智慧导览、线上预订），确保规划的针对性与可操作性。同时，建立规划实施的全过程监督评估机制：组建由政府、专家、村民代表组成的评估小组，定期对县域项目进度、资金使用、实际成效进行考核，对偏离规划、低效浪费的项目及时调整，从源头杜绝“数字化面子工程”。

破解设施短板：补齐基座弱项，构建统合兼容的数字基座

以“通用性与专用性协同、硬件与软件联动”为原则，全方位弥补县域数字基础设施短板。一方面，在巩固光纤网络、移动通信等通用性设施的基础上，加大对专用性数字设施的投入，根据县域产业特点，在农产品主产区布局智慧农业传感器、智能分拣设备，在物流节点建设数字化冷链仓储，在电商集聚区完善直播带货配套设施，推动基础设施与县域产业需求精准匹配；另一方面，构建统一且灵活的县域数字基座：制定全省（市）统一的数据标准与技术规范，推动县域内各部门、各企业的分散平台互联互通；建立区域级县域数字乡村综合服务平台，整合政务服务、电商运营、农技指导、物流跟踪等功能，为村民与经营主体提供“一站式”服务。建立基础设施的长效维护机制，将维护费用纳入县域财政预算，定期开展设备检修与技术升级，确保设施长期稳定运行。

破解产业短板：推动治理与经济协同，强化生产领域数字化赋能

破解产业赋能“重治理、轻经济”短板，从理念与实践两方面发力。在理念层面，通过组织县域基层干部赴江浙等先进地区考察学习，开展数字乡村专题培训，帮助干部深刻理解“数字治理是手段、数字经济是核心”的逻辑，树立“治理为经济赋能、经济为治理筑基”的协同思维；在实践层面，一方面优化县域数字治理场景，推动治理流程数字化转型——例如，通过“一网通办”简化政务服务流程，通过“智慧网格”提升矛盾纠纷化解效率，让数字治理真正惠及民生；另一方面加大县域数字经济领域投入：设立数字农业发展专项资金，支持县域农业企业开展智能化改造；联合电商平台开展“农村电商带头人”培训，培育县域本土电商团队；推动县域传统产业（如农产品加工、乡村手工业）与数字技术融合，开发定制化产品与服务，拓宽产业增值空间。

破解服务短板：规范服务市场，引入专业适配的技术主体

构建“政府引导、专家评审、市场竞争”的技术服务主体筛选机制，弥补县域服务供给短板，提升服务质量与场景的适配性。首先，明确服务主体的准入标准：从“三农”服务经验、技术研发能力、项目落地案例、后续服务承诺等维度设定门槛，杜绝 “无经验、无资质”主体进入县域市场；其次，建立多方协作的评审机制，对参与投标的服务主体进行综合评估，优先选择能提供“定制化”解决方案的主体——例如，广东省朗沙社区在数字乡村治理平台开发中，正是通过严格筛选聚焦“需求适配”的技术服务主体，该主体深入调研当地产业发展特点与外来人口居多的社区，围绕当地治理痛点构建“问题－技术－治理”的循环机制，最终开发的平台并非通用模板，而是针对社会治理的难题提供精准技术解决方案，有效提升了治理效能；最后，加强服务过程监管：建立服务质量考核体系，从项目进度、功能实现、用户满意度等方面进行动态评估，对服务不到位、弄虚作假的主体列入“黑名单”，保障县域数字乡村项目的落地质量。

破解数据短板：激活数据价值，建立安全可控的数据共享机制

以“安全与效率并重”为原则，构建县域涉农数据共享流通体系，破解数据利用短板。一是深化技术应用与人才培养：加大对农业数据分析技术的投入，建立适配农业场景的专业数据分析体系，引入数字孪生、大数据建模等先进技术，提升气象预警、产量预测等精准化应用能力。加强对农业数据复合型人才的培养与引进，鼓励高校和职业院校开设相关专业，培养既懂农业知识又具备数据技能的人才，为数据深度分析和应用提供人才支撑。二是完善价值转化与协同机制：拓展数据应用场景，不仅要关注农业生产端，还要加强对加工、流通等产业链下游环节的数据支持，通过建立产销数据对接平台等方式，减少产业损耗。建立健全政企间的数据协同机制，搭建数据共享平台，打通数据要素市场化路径，实现消费需求数据与公共服务数据的互通，促进“数据回流”增值效应，推动数字经济发展。三是强化数据安全保障体系：实施全生命周期安全管控，建立健全覆盖数据采集、归集、存储、共享、使用、销毁全链条的安全管理制度，明确各环节安全责任主体。依据数据价值密度与敏感程度进行分类分级，采用数据脱敏、加密传输存储、基于角色的最小权限访问控制等技术手段，对不同等级数据实施差异化安全策略。

县域数字乡村建设作为乡村振兴战略支点与数字中国的重要组成部分，其核心目标是通过数字技术破解县域乡村发展的痛点难点，推动乡村治理现代化与产业高质量发展。当前县域数字乡村建设中存在的规划统筹不足、基础设施薄弱、产业赋能滞后、服务供给不足、数据利用低效等短板，本质上是“数字技术与县域乡村实际需求脱节”“短期政绩导向与长期发展目标失衡”的体现。解决这些短板，既需要强化县域层面的统筹规划，推动基础设施与产业需求、治理需求精准匹配；也需要通过规范市场、激活数据、协同治理与经济，让数字技术真正融入县域乡村生产生活的各个环节。唯有坚持“以农为本、实用为王”的原则，避免盲目投入，真正推动县域数字乡村建设从“量的积累”转向“质的提升”，切实为乡村振兴注入数字发展动能。

（编辑  季节）

制度创新：突破利益固化藩篱的改革深水区攻坚战

利益固化的结构性矛盾制约

中国在改革进入深水区后，“只有人受益而无人受损”的所谓“帕累托改进”推进空间已基本不复存在，当前经济发展中所触及的矛盾，呈现“多元复杂演变”特征，形成历史性的考验：一是利益主体多元，涉及中央与地方、部门与行业、国企与民企、内资与外资、公权主体与私权个体等多重博弈；二是利益链条复杂，既包括传统产业既得利益，也涉及新兴领域既得利益，既有体制内各类主体的既得利益， 也有体制外各类主体的既得利益，既有国内视野可见的不利于推进共同富裕的利益摩擦和阻碍，也有国际视野可见的不利于中国和平发展的利益掣肘与争端；三是利益分配机制纷繁演变，例如财政税收、政府转移支付、金融体系和资本市场资源匹配、部门审批权与收费权、土地指标切分，公检法行权等政策工具和公共权力运作，都可能形成路径依赖、机制扭曲、明规则惰性和潜规则勾连。深化改革要“啃硬骨头”，必须“冲破利益固化的藩篱”，在改革深水区如何面对卡点堵点和风险点去攻坚克难，为优化总体资源配置而进一步解放生产力、焕发活力、实现高质量升级发展。

突破路径的选择：制度机制进行重构

1. 建立上下互动、中央督导、动态优化改革推进机制。自上而下翔实地编制各部门、各政府辖区落实5年期300多项改革任务的实施方案与细则，并检查督导贯彻落实情况；鼓励部门、地方、基层自下而上的改革探索，及时交流和推广好的经验。应把对改革的评估，纳入中央已明确要求的政府行为全过程进行绩效考评，防范局部返贫、化解地方隐性债务风险等重点工作，都应把政策与改革紧密结合，将调控寓于改革之中，寻求标本兼治而体现治本为上。对拖延、阻碍改革的部门、工作环节，实行绩效扣分，对取得创新突破的单位和工作人员，给予财政奖励。

2. 强化制度机制创新中的容错纠错机制。细化“三个区分开来”的实施细则，结合官员政绩考评，建立改革风险评估与独立第三方专家团队的评价机制，允许改革举措有一定的“时效期－观察检验窗口”，按照中央文件早已表述的“允许改革犯错误，但不允许不改革”的取向，注重对主持和锐意推动改革者解除其“后顾之忧”。

3. 积极推动合理构建行业、企业和区域间的利益共享。通过“风险共担、利益共享”机制，将头部企业技术优势、融资信誉优势与中小企业制造和服务能力有机结合，形成产业链利益共同体和供应链金融增信的共享发展。又如，总结化解和克服“新三件”行业与电商平台“内卷式”竞争的初步经验，积极发展行业内的和跨行业、跨区域的协商协调、共荣共享利益平衡机制。再如，运用横向“生态补偿”等创新机制，针对绿色低碳共享发展中，水系上下游区域或环湖沿岸不同区域间项目开发的矛盾冲突问题，实现利益协调，共同发展。

4. 把有效、有序市场与有为、有限政府进行优化结合，形成“守市场决定论之正、出政府作用论之奇”（“守正创新”“守正出奇”）的资源配置优化局面。上海自贸区成立时，已明确提出“企业负面清单”和“政府正面清单+责任清单”的原则体系，应真正贯彻，从而实现“高标准法治化营商环境”，让企业真正“活起来”并以长期主义“耐心资本”行为模式，致力于实现高质量升级发展。

5. 实现“新的两步走”现代化战略。“行百里者半九十”，深化改革最大的潜在风险可以说是面对“爬坡过坎”时的“不进则退”。最关键的制胜之道，是在历史进程中考验性的临界瓶颈区，冲破利益固化的藩篱，使制度创新作为现代化列车“第一动力”的牵引火车头，取得中央所部署的全面改革任务的决定性成果，实现新质生产力的跃迁式发展局面。

   技术创新：数实融合的头部引领与生态构建

   头部企业引领机制缺陷

   当前数实融合的科技创新，还存在着“三个脱节”问题：一是技术研发投入与产业应用需要脱节。部分央企前端研发投入占比可达营销收入40%，但后端成果转化率偏低（不足15%）；不少民企顾虑较多，面对不确定性因素，不敢仿效华为模式做出大比重研发投入；为数不多但有全局性影响的数字化平台公司，在“完成整改”后，还亟须消解疑难、抖擞精神，实现急起直追的发展新局面，这需要得到鼓励和必要的窗口指导，增加研发投入，支持实现“从0到1”的原创突破。二是创新联合体运行机制，往往与“政产学研金用”合作项目脱节，容易存在“形似0而实不合”现象。三是标准制定与市场应用脱节，5G、工业互联网等领域存在“标准先行、应用滞后”困境，而中央明确指导将数据列为生产要素以后的“数据资产入表”，但标准规则体系迟迟未能出台，存在指导实际操作的细则规范付诸阙如的问题。这都可能酿成与积累不利于可持续高质量发展的风险因素。

   突破路径建议：构建创新生态体系

1. 头部企业带动，实施“揭榜挂帅 2.0”等创新。在高端芯片、高端工业软件等关键领域，建立“需求方出题、全社会解题”机制。如联想集团通过智库平台发布技术攻关榜单，吸引全球200余家科研机构参与，成功突破了智能生产线动态平衡算法。

2. 打造“独角兽孵化器”。在积极鼓励国内国际的股权投资、风险投资、天使投资主体入场支持科创突破的同时，政府设立专项产业引导基金支持独角兽、瞪羚企业，建立“头部企业+创新工场+风险投资”培育链条。如深圳南山区的“20+8”产业集群计划，已孵化出大疆创新等12家独角兽企业，正在形成“大企业顶天立地、小企业铺天盖地”的生态格局。

3. 完善数据要素市场。加快建立数据的确权、交易、分配、安全等方面的一体化制度规则，培育数据经纪人等新职业。上海数据交易所推出的“数据产品挂牌交易规则”，已促成智能制造领域数据交易额突破50亿元，其经验值得交流推广。

   产业升级：集群发展与营商环境优化

   法治化营商环境方面的痛点

   调研显示，不少地方产业集群升级发展和产业活力的提升，面对营商环境中负面因素的约束。不少企业遇到“五多五难”困境：一是有形无形的准入壁垒多，部分行业仍存在进入统一大市场的“玻璃门”；二是监管执法过多，某省中小企业年均接受检查达23次；三是融资成本高，专精特新企业平均融资利率达7.2%；四是知识产权保护弱，专利侵权案件平均审理周期长达18个月；五是政策落实难，某市的惠企政策兑现率不足60%。

   我国现有占有“56789”比重和影响力的广大民营企业，要解决如何让这些民营企业把“定心丸”吃到位的问题。前一段曾产生明显负面效应的“远洋捕捞”、一味“倒查”的逐利式执法等情况，对市场信心造成的打击压抑，是值得特别重视的风险点之一，还应继续积极对症下药加以消除。

   突破路径建议：打造“四维赋能”体系

1. 立法赋能。坚决贯彻落实《中华人民共和国民营经济促进法》，加快制定《产业集群发展促进法》，明确集群认定标准、支持政策和监管规则。比如，河北省出台的《特色产业集群条例》，将共享智造纳入法定支持范围，提供了值得总结借鉴的实践经验。

2. 监管赋能。推行“沙盒监管”模式，对人工智能、量子计算等前沿领域构建包容审慎监管框架。比如，北京经济技术开发区实施的“监管沙盒 2.0”，已允许20家企业开展自动驾驶测试。

3. 金融赋能。发展供应链金融，建立“核心企业+上下游企业+金融机构”的信用传导机制。比如，浙江“链主企业+政府引导基金”模式，已为中小企业提供低成本融资超300亿元。

4. 服务赋能。建设产业集群公共服务综合体，集成整合技术转移、知识产权、检验检测等服务。比如，苏州工业园区的“质量基础设施一站式服务平台”，已服务企业1.2万家次。

   政府治理：破解体制内惰性和障碍因素

   体制机制的矛盾表现

1. 部门利益作祟，决策机制僵化。管理机构多而分散，政策设计制定往往存在“部门本位主义”，许多推诿、扯皮内在的逻辑，是“权力最大化，责任最小化”，监管事项上感觉没有麻烦可以体现自己政绩的一拥而上；感觉有棘手问题的则避之唯恐不及；一些领域存在“五龙治水，非旱即涝”，行政效率低下，形式主义积重难返等问题。比如，某省新能源汽车推广政策因涉及8个部门协调，迟迟难以出台。这样一些惰性因素，必然构成不利于高质量发展的治理与决策风险因素。

2. 重形式轻实效走过场，执行效能层层衰减。普遍存在“以会议落实会议、以文件落实文件”现象，以及大量“繁文缛节”。比如，金税工程已经走到了4期，却出现个人所得税的劳务收入完税，需要收入方个人以复杂得“令人生畏”的程序完成增值税代开发票，是从原来的发放单位一体化代扣代缴，出现明显不合理的倒退。又比如某市要求实现的企业减负政策，在乡镇层面被附加上12项之多的申报条件。

3. 监督问责极化泛化，清规戒律过多过密。例如，某地因环保督察对200家企业实施“一刀切”停产；导致产业链中断损失超10亿元。又如，近年间加强纪检、巡视、监察工作，这一举措对反腐败和促规范发展有其必要性，但也出现过多的清规戒律、一线工作者往往动辄得咎、工作面临不应有的压力，形成干事者谨小慎微、“多一事不如少一事”而不敢试错创新的“为官不为”。

4. 杜绝政府合成谬误与分解。2021年中央经济工作会议后，中财办韩文秀副主任做解读时指出政府行为必须纠正的“合成谬误与分解谬误”，是十分值得反思和警惕的教训，这也是极不利于实现可持续高质量发展的风险点。

   突破路径建议：构建“四化”治理体系

1. 以治理的数字化提升运作效率。建设“互联网+督查”平台，实现政策制定、执行、评估全流程数字化监控，提高治理效能。比如，国务院“互联网+督查”平台上线以来，已整改问题12.3万个。

2. 以考核的科学化追求务实有效。在纠正前些年发展中“以GDP单一指标论英雄”的偏颇之后，应尽快建立健全“GDP+质量效益+民生改善+生态保护”的四维政绩考核体系。比如，江苏省将单位GDP能耗下降率纳入市县政绩考核，倒逼辖区产业结构优化。

3. 以监督的精准化实现合理、有度的规范化。合理有度监管的原则，是实事求是，摒弃形式主义，该管的坚决管住，不该管的应当放开，防止出现合成谬误和分解谬误。应实施“双随机、一公开”监管升级版，对重点领域实行“信用分级分类监管”。比如，上海市推行的“企业信用风险分类管理”，提升监管合理化水平，使监管资源使用效率提升40%。

4. 促进政府体系扁平化，改革行政架构，降低行政成本。应充分肯定早已经由决策层明确的“省直管县”改革方向，以基层普遍实行“乡财县管”为基础，匹配市县两级归入同一行政层次的省直管县改革，将中央-省-市-县－乡镇的五级实体层级，渐进扁平化为中央-省－市县三级实体层级，并适时下决心匹配大部制改革，以求实现精简机构、显著降低行政成本的突破。

   微观管理：激发企业内生动力

   制约因素分析

1. 决策机制落后。企业作为竞争性市场主体，决策者以企业家精神准备承担失败风险是必然要求，但决策科学化又是应有导向，信息化时代为此具备了更为充分的市场预测、可行性研究、成本效益分析评估等决策支持手段。但不少企业投资经营决策，仍简单沿用“领导拍板说了算”模式而智力支持不足，导致投资运营因市场变化等原因而失败，总体上看，不利于提高中国企业的国际竞争力。

2. 人才结构制约。中小企业普遍存在“三个缺乏”：缺乏战略规划人才、缺乏技术创新人才、缺乏国际经营人才。

3. 创新文化缺失。企业的活力来源之一是形成健康的企业创新文化，但囿于商业文明积淀与营商环境改善方面的不足、国民素质现实水平的约束，在中国已有的1.7亿个以上的市场主体中间，需承认多数企业文化建设缺失或水平不高。

   突破路径建议：实施“三力提升”行动

1. 决策力提升。借鉴华为、海尔的经验与模式，建立“市场倒逼决策”“耐心资本”机制。华为实行民主决策和权威管理平衡、技术创新与商业变革双轮驱动、“对着一个垛口不断冲锋”的长期主义决策行为模式，冲在国际竞争一线；海尔通过用户直连制造（C2M）模式，调动员工面对市场需求的创新积极性，将产品开发周期缩短50%。

2. 人才力提升。引导实施“工匠培育计划”，建立“学徒制+技能认证”双轨体系，弥补技能型人才的短板。看具体案例，广东省“广东技工”工程，已培养高技能人才150万人左右。

3. 文化力提升。构建“鼓励创新、宽容失败”的企业文化，引导和鼓励设立创新失败补偿基金。比如深圳华为公司设立“蓝军机制”，对创新项目给予3次试错机会。

   实施制度重构，构建突破体系

   破解高质量发展卡点堵点风险因素，需要构建“五位一体”突破体系：制度创新要突破利益固化藩篱，技术创新要打造生态赋能体系，产业升级要优化法治化环境，宏观治理要破解体制性惰性，微观管理要激发内生动力。

   通过实施“制度重构、研发赋能、环境优化、治理升级、文化培育”五大工程，我国经济必将能够以创新为第一动力，实现质量变革、效率变革、动力变革，在高质量发展道路上行稳致远。

   （编辑  季节）