从科学共识到经济、政治共识，推动全球应对气候变化的进程已经启动。全球进入了碳中和时代，各国围绕碳中和目标将引发新一轮经济社会变革。

作为全球碳排放量最大的国家，中国承担大国责任，已成为全球应对气候变化的引领者。实现“双碳”目标，需要相关各方深度融合，建立一个可以长期发挥作用的双碳生态系统，在实现中国经济绿色转型的同时，推动疫情后世界经济“绿色复苏”。

“双碳”目标的提出和整体影响

今年北京的夏天非常炎热，我们可以切实感受到气候变化带来的全球影响。南极冰川正在融化，图瓦卢成为全球第一个因为海平面上升而进行全民迁移的国家，北极熊可能会在2100年灭绝，西班牙干旱严重，巴拉圭出现森林和草原大火……

从科学共识到政治共识

关于气候变化，在科技界已经形成几个共识：第一，最近十年，全球的温室气体排放量是有人类历史以来最高的；第二，如果我们现在不赶紧采取行动的话，《巴黎协定》约定的1.5℃的温控目标是无法实现的；第三，实施有力度和高效率的温室气体减排，需要政府和社会协调运用各类政策措施，加强气候治理，促进系统性变革；第四，减排的加速深入，需要弥补资金缺口、促进技术创新；第五，加速气候行动对实现可持续发展至关重要。

从科学共识发展为经济共识和政治共识，推动全球应对气候变化的进程才能真正启动。现在全球进入了碳中和时代，各国围绕碳中和目标将引发新一轮经济社会变革。

举例来说，如果全球温控目标没有达到，未来200年内，我们的海平面大概要上升6-8米，这意味着全球沿海城市将基本被淹没。从工业革命以来，我们的人类文明取自于海洋文明，如果出现上述情况，全人类的发展和经济发展将不可避免地受到重创。

中国成为全球应对气候变化的引领者

中国在国际应对气候变化中的角色，经历了一个认知变化的过程。习近平总书记说，我们在这件事上是参与者、贡献者、引领者，这是一个逻辑和角色的变化。为什么一开始是参与者？因为当时我们并不了解其中的内在规律，以及与我们有什么关系。为什么是贡献者？因为中国目前是世界上二氧化碳排放量最大的国家，全球每年新增碳排放的60%来自中国，全球每年碳排放量的32%来自中国，相当于美国、日本等OECD国家碳排放量的总和。

中国如何成为引领者？中国是推动《巴黎协定》达成、生效与实施的主要贡献力量，作为负责任大国，中国为推动建立公平有效的全球应对气候变化机制、实现更高水平的可持续发展、构建人类命运共同体做出了重要贡献。《巴黎协定》不是终点，而是新的起点。作为全球治理的一个重要领域，应对气候变化的全球努力是一面镜子，给我们思考和探索未来全球治理模式、推动建设人类命运共同体带来宝贵的启示。

2009年，中国在哥本哈根气候变化会议上提出，到2020年单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40％-45％，非化石能源占一次能源消费比重达到15%左右，目前这两项相对指标已全部实现；在2015年举行的巴黎世界气候大会上，中国承诺，2030年单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降60% -65% ,非化石能源占一次能源消费比重达到20%。

2020年9月22日，习近平总书记在第七十五届联合国大会一般性辩论上向全世界庄严宣布了中国的新达峰目标与碳中和愿景：中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。相较于2009年和2015年提出的“双碳”目标，中国2020年提出的新“双碳”目标都是绝对指标，有基础、有约束、有方向。一方面，这是中国第一次向世界承诺了总量目标，而我们之前在减排方面承诺的是相对量强度目标；另一方面，碳达峰在前，碳中和在后，这是一个完整的逻辑链条。实现“双碳”目标，我们不能不做，但也不能操之过急。

习近平总书记同时指出，各国要树立创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，抓住新一轮科技革命和产业变革的历史性机遇，推动疫情后世界经济“绿色复苏”，汇聚起可持续发展的强大合力。

相关数据显示，中国的能耗水平大约是世界平均水平的1.8倍，是日本、欧洲的3到4倍。这决定了中国经济复苏的方式一定是走绿色复苏的道路，我们要大力推动绿色产业的发展。

“双碳”目标提出的深刻背景

第一，无法回避的外交压力。中国已经是世界第一排放大国，年排放总量超过美欧之和，人均排放超过了世界、G20和欧盟的平均水平。所有发达国家均已实现碳达峰，美国总统拜登上任第一天，就签署总统令重返《巴黎协定》，将在气候政策领域持续向中国施压。

第二，碳边境税削弱我国参与全球分工的竞争力。欧盟碳边境调节机制即将正式立法，从2026年起对欧盟进口企业征收碳边境税，主要针对欧盟进口商征收，并将传导到出口国家的企业身上。

欧盟碳关税征收方式包括排放核算方式、按欧盟碳价征税和碳税抵扣规则。以第二种方式为例，如果企业吨钢碳排放量为2吨，按100欧元/吨的碳价计算，扣减逐步降低的欧盟碳市场免费配额比例，钢铁出口到欧盟需缴纳的碳边境税将逐步增加到200欧元/吨；涉及产品包括铝、钢铁、水泥、化肥、电力和化工产品等。以钢铁行业为例，2020年中国粗钢出口量为5140万吨，占总产量的4.8%；向欧盟出口约210万吨，约占中国总产量的0.2%。

第三，碳中和引领新一轮全球供应链和价值链重塑。互联网、零售等现代服务业甚至制造业的碳中和目标年份，普遍早于国家的碳中和目标。能源行业企业（电力、油气）承诺的碳中和目标年份相对较晚，但一般都不晚于2050年。现在世界500强企业的70%已经要求自身达到碳中和，包括大家熟知的苹果、微软甚至一些汽车厂。这些世界500强企业凭借研发创新能力位于微笑曲线的两端，这种供应链的需求压力会直接传递到以制造加工为主的发展中国家。

第四，绿色发展是共识，但需要适当抓手进行统筹。在欧盟，“2050年实现欧盟气候中和”是“绿色新政”的核心和唯一指挥棒，将实施能源、工业、交通、建筑等七大行动，每年至少额外投入2600亿欧元支持金融工具创新。在美国，气候和能源是双指挥棒，拜登政府的《清洁能源革命与环境正义计划》将通过提高能源效率和发展可再生能源建立更绿色的经济，技术创新、需求激发和基础设施投资是三大支柱，拜登任期内将拉动2万亿美元投资。对中国来讲，我们的治理体系、工作机制、政策机制存在分散化、碎片化问题，而建设生态文明、实现绿色发展是国家长期战略，几乎涉及经济社会发展的所有方面。从绿水青山到金山银山，碳是唯一一个长期稳定、效果一致的“锚定物”。

正确理解“双碳”要处理好四对关系

第一，发展和减排的关系。发展在前，减排在后。减排不是减生产力，也不是不排放，要在降碳的同时确保能源安全、产业链供应链安全、粮食安全。

第二，整体和局部的关系。增强全国一盘棋意识，不搞齐步走、“一刀切”。

第三，长远目标和短期目标的关系。既要立足当下，一步一个脚印解决具体问题，积小胜为大胜，又要放眼长远，把握好降碳的节奏和力度。

第四，政府和市场的关系。要坚持两手发力，推动有为政府和有效市场更好结合，建立健全“双碳”工作激励约束机制。

综上所述，科学的共识带来政治的共识，以及经济的共识、社会的共识，这四对关系是指导我国未来多年发展的大方针，要真学、真懂、真会、真用。

“双碳”行动不是别人让我们做，而是我们自己必须要做。它既是国家政策的要求，也是传统产业提质增效、优化升级和供给侧结构性改革的需要，更是经济高质量发展、打造新经济增长点的发展诉求。

碳正成为产品竞争力的要素

“双碳”目标会带来发展模式的切换，将为现有产业带来新需求，同时也会创造新机会，甚至带动新的产业发展。

以制造产业为例。全国各地在产业升级和能源转型过程中，将在装备制造方面产生大量需求，包括传统工艺流程升级、节能降碳改造、风力和光伏发电、新能源汽车制造和碳排放监测等。要紧密围绕现有制造业产业链体系，根据“双碳”产生的短中长期需求，实施建链、延链、补链策略，打造碳中和高端制造业产业集群，占领碳中和和产业价值链制高点，为全国各地实现“双碳”输出关键产品，提供硬核支撑。

再以生态产业城市为例，将以碳中和为引领，厚植生态底色，提升生态系统碳汇增量，全面率先实现碳中和；以碳抵消-碳交易-碳市场为赛道，挖掘绿色生态碳汇价值，促进“两山”转化和生态产品价值实现，助力乡村振兴和共同富裕，实现生态产业化发展。

碳关税等绿色贸易工具对产业发展的影响要综合考虑。现在欧盟的碳关税已经形成了游戏规则，不仅有航空减排，还有航海减排。今年4月，法国总统马克龙访问中国的时候带来了一个大额订单，中国船舶集团将为法国制造12艘15000TEU甲醇双燃料动力大型集装箱船，总价值210亿元。绿色甲醇可以减少碳排放，进而促进相关产业的发展。

碳正在成为重新定义产品竞争力的要素。其中，碳边境调节税（CBAM）① 将对高耗能、高排放的进口产品征收特别的二氧化碳排放税；低碳认证将要求产品本身或其性能符合相关低碳产品评价标准或者技术规范要求；碳标签要求用量化的指数标示产品生命周期的温室气体排放量。不管是碳关税，还是低碳认证，未来我们会看到更多产品打上自己的碳标签。

以特斯拉为例，特斯拉的财报显示，这几年公司卖车是亏损的，但是可以通过卖碳积分获益。当时美国加州有一项制度叫ZEV制度（Zero Emission Vehicle），它规定生产电动车可以获得加分，而生产燃油车是负分，但是每个汽车厂年底的积分要为零，为此燃油车企业要向电动车企业购买积分，进而促进了新能源汽车产业的发展。

中国也有类似的政策。原来我们国家通过直接补贴的方式支持新能源汽车产业发展，现在工信部推行新能源车的双积分制度，就是油耗高的车企要向油耗低的车企购买积分，从而通过市场化的机制，使得碳在这个过程中形成了新的要素。

未来释放万亿级投资机遇

从宏观层面看，我国将通过产业结构调整升级与能源体系转型，实现碳排放达峰，辅以“负碳”手段最终实现碳中和。

一是产业结构调整升级，构建以低碳产业为主导的产业体系，推动高质量发展；二是能源供给侧结构调整，彻底改变以煤为主的能源格局，风光水能等非化石能源占比大幅提高；三是工业、建筑、交通等终端用能部门加强再生能源应用，提高能源使用效率；四是提升生态系统碳汇能力，系统治理山水林田湖草，加强碳捕集与封存技术研究，探索商业化应用。

综上所述，“双碳”已成为国家长期战略，指导我国未来40年的发展模式和路径，将释放万亿级发展机遇。2020-2050年，能源供给侧与需求侧的投资需求预计超过138万亿元；到2050年，零碳投资市场规模将达15万亿元/年。在能源系统转型方面，2020-2050年，工业、建筑、交通等能源终端需求部门改造投资需求将超过30万亿元；能源体系转型投资需求将超过100万亿元。

根据“双碳”总体目标和未来愿景，2025年，我国将初步形成绿色低碳循环发展的经济体系，能源强度较2020年下降13.5%，碳排放强度下降18%，非化石能源比重达到20%，森林覆盖率达到24%。2030年，经济社会发展全面绿色转型取得显著成效，碳排放强度较2005年下降65%，非化石能源比重达到25%，风光总装机容量达到12亿千瓦。2060年，全面建立绿色低碳循环发展的经济体系和清洁低碳安全高效的能源体系，能源利用效率达国际先进水平，非化石能源比重达到80%，顺利实现碳中和目标。

碳交易是落实“双碳”的有效工具

根据碳原理，由于环境权属不明确，容易导致“公地的悲剧”，造成过度排放。企业在计算成本收益时，不考虑污染对外部环境的影响，导致生态破坏，这就是所谓“负外部性”。为此，明确治理责任，将负外部性内化，让企业承担减排费用，是减排的关键；而明确碳排放权，降低全社会治理成本是市场化治理的核心。

碳市场的核心要素和基本定位

第一个要素是总量目标，就是划定覆盖范围，到底哪些被纳入碳市场，哪些适合用碳交易的机制。

第二个要素是定总量目标，实行配额分配。其中要考虑很重要的一点，就是供需关系，碳市场是唯一给企业下量化限制的政策，政府决定市场的配额总量，控制减排效果，政府通过制定分配方式影响供需关系。

第三个要素是履约机制。碳配额是排放凭证，一家企业排了多少碳要给政府交多少配额，如果企业缺配额却不买，会被罚款。

整个碳市场的基本定位，一是实现碳定价，只要有买卖，就有价格；二是管控重点企业的碳排放；三是在总目标下，降低全社会减排成本。

截至目前，全球共有26个强制碳市场，37个国内碳税，超过10个自愿减排机制正在运行。可以预见，未来各国碳市场将形成全球统一的大市场。

目前欧洲碳市场是全球发展最成熟的一个市场，而中国碳市场是全球配额最多的市场，底层资产最多，我们拥有45亿吨配额，而欧洲配额大约为16亿吨。但是从交易额来看，我们与欧洲还存着一定的差距。

2022年，欧洲碳交易额达到8600亿欧元，而我国碳市场去年的交易额只有28亿元。在我看来，碳市场交易的三个基本原则包括：长期稳定的政策预期；公开透明的数据体系；公平严格的统一执法，最终体现为交易额。中国和欧洲碳市场的最大区别是什么？在欧洲碳市场的交易额中，85%-86%是期货，7%-8%是期权，只有5%-6%是现货产品，而我国碳市场交易只有现货，而且现货的换手率只有欧洲的三分之一。

与此同时，全球碳抵消市场的规模也越来越大。目前国际碳抵消市场主要由非政府组织主导，多元分散，但碳抵消市场需求增长迅速，从2010年的700万吨增加到2020年的9500万吨，预计2050年将达36亿吨。

中国碳市场发展脉络

2011年，我国正式开展碳排放权交易试点工作，2013年深圳、上海、北京、广东、天津碳市场启动，2014年湖北、重庆加入，2016年福建也加入全国碳市场行列。

全国碳市场建设按照稳步推进的原则，成熟一个行业，纳入一个行业，覆盖范围已包括石化、化工、建材、钢铁、有色、造纸、电力等八个行业，以电力行业为突破口率先开展交易，首批纳入2162家电力企业，排放超过40亿吨，约占全国所有温室气体排放的四成。为了尽可能降低2060年前碳中和目标实现的成本，需要更加发挥碳市场在碳资源配置上的基础性和决定性作用，形成市场化的碳定价机制，发出清晰的碳价信号并传递给上下游，进而降低全社会的碳减排成本。“十四五”规划建议提出，要全面实行排污许可证，推进排污权、用能权、用水权、碳排放权市场化交易。

从2021年启动到2022年，全国碳市场配额累计成交量达到2.3亿吨，累计成交额为104亿元。不管是短期还是长期来看，全国碳市场将呈现不断上升的发展趋势。并且，全国碳市场是一个逐步迭代完善的过程：国务院有望出台相关条例，提高不履约惩罚力度；将重启CCER，激励非纳入的行业积极减排，增加市场活力；提出碳市场整体路线图，“十四五”期间纳入更多的行业；实施更严格的总量管理，逐步引入有偿分配，增加企业碳成本；提出长期配额分配方案，增加透明度，增强市场长期信心；允许机构个人交易，批准质押、期货等金融创新，发挥碳价优化资源配置的作用等等。

“双碳”目标实现基础与行动建议

截至目前，中国正式确立了“1+N”政策体系，包括《中共中央 国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》（以下简称《指导意见》）、《2030年前碳达峰行动方案》等，其中《指导意见》在碳达峰碳中和政策体系中发挥统领作用。工信部、住建部、生态环境部等各部委陆续印发“双碳”相关政策文件。国家发展改革委完善能源消费强度和总量双控制度方案等，国资委出台关于推进中央企业高质量发展做好碳达峰碳中和工作的指导意见，工信部发布关于加快培育发展制造业优质企业的指导意见等。在实践中，上述一系列政策之间如何相互协同，将是摆在我们面前的一大难题。

各地相继制定碳达峰行动方案

中央经济工作会议提出，要抓紧制定2030年前碳排放达峰行动方案，支持有条件的地方率先达峰。一是经济比较发达的省市，二氧化碳排放已非常缓慢，如北京、天津、江苏、浙江、广东等；二是可再生资源禀赋好，拥有丰富水能、太阳能和风能，可以通过能源结构调整，以新能源增长满足未来发展需求的地方，如新疆、云南和贵州。

广东、江苏、上海已提出实现碳排放率先达峰，各省均将制定和实施达峰行动方案列入年初的政府工作报告，已有超过20省（市）明确提出编制碳达峰碳中和行动方案。

以北京为例，2020年北京已实现碳达峰，未来将加强细颗粒物、臭氧、温室气体协同控制，突出碳排放强度和总量“双控”，明确碳中和时间表、路线图。

上海计划在2025年前实现碳排放达峰，着力推动电力、钢铁、化工等重点领域和重点用能单位节能降碳；加快产业结构优化升级；深化能源清洁高效利用；进一步提高生态系统碳汇能力。

新疆立足当地能源实际，推动绿色低碳发展；加强生态环境建设，统筹开展治沙治水和森林草原保护；持续开展环境污染防治和风险管控，实现减污降碳协同效用；力争2030年前实现碳达峰。

落实“双碳”目标的四大误区

第一个误区，盲目去工业、去“两高”。尽管工业是碳排放大户，但以制造业为主体的工业依然是我国国民经济的支柱，对GDP有较大贡献。把碳排放等同于污染物排放、等同于高耗能产业是不对的。行业只要存在，就一定有它的诉求，没有不好的行业，只有不好的企业。  

第二，过小尺度碳中和。“双碳”是一项系统工程，“碳中和”是一个整体性概念，在相对宏观的尺度讨论才有意义。开展“双碳”工作应算清经济账，抓大放小，选择合理边界，避免将碳中和目标限制在过小的范围或过于微观的主体上，例如“碳中和街道”等。

第三，“大增风光，立减煤炭”。煤炭在我国能源安全战略中发挥着“压舱石”的作用。目前煤炭和煤电仍是保障能源安全、电力安全的主体，盲目快速减少煤炭和削减煤电，可能会出现安全隐患。要立足我国能源资源禀赋，坚持先立后破、通盘谋划，传统能源逐步退出必须建立在新能源安全可靠的替代基础上。要加大力度规划建设以风光电基地为基础，以其周边清洁高效先进节能的煤电为支撑、以稳定安全可靠的特高压输变电线路为载体的新能源供给消纳体系。严格合理控制煤炭消费增长，有序减量替代，大力推动煤电节能降碳改造、灵活性改造、供热改造“三改联动”。

第四，减碳全靠碳市场。碳市场是落实“双碳”目标的重要市场化政策工具，有助于促进资源高效配置，低成本实现达峰目标。但减碳不能只靠碳市场。碳市场总量目标是自下而上汇总、综合考量后制定，而非自上而下、基于碳达峰目标、行业总目标等进行设定。同时，拒绝“漂绿”等伪碳中和，应用可再生能源、实施节能降碳改造才是真正减排，基于此配合碳汇及CCUS等负碳技术才能实现“碳中和”。

 建立长期作用的双碳生态系统

“双碳”目标背景复杂，覆盖广泛，路径不确定性大，因此需要各方深度参与融合，算清“五本账”，建立一个可以长期发挥作用的双碳生态系统。

一是经济账，40年的事必须算经济账，才能够可持续发展。二是能源账，能源账应作为关键账本。三是安全账，这是基础账本。此外还有生态账和民生账，它们属于增值账本，也非常必要。

实现“双碳”目标，从顶层设计开始就需要各方深度融合，并在未来持续迭代。政府要把握方向、总体指导；智库要科学研判、路径规划；企业要聚焦实操、确保落地；资本要提供资金支持、运行保障。

实现“双碳”目标，还要落实“四个一”，即一套台账摸家底，一把尺子定标准，一个池子调结构，一个平台（“双碳”数智化管理与服务平台）强支撑。通过摸家底筑牢数据基础，定标准强化方向引领，调结构推动产业升级，实现地方高质高效低碳发展。

其中，“一套台账”摸家底，即构建有效支撑“双碳”的能碳环经大数据体系，摸清碳排放家底，奠定数据基础，进而发现耗能风险，挖掘降碳潜力，支撑产业升级；“一把尺子”即通过大数据建模实现对城市能源、建筑、园区等领域碳排放与潜力的精细化分析，支撑低碳标准体系制定。“一个池子”调结构，即根据地方特点与实际需求，规划实施降碳改造，积累形成绿色低碳“项目池”，持续推动“双碳”工作落地。“一个平台”强支撑，即数智化工具支撑地方开展双碳各项工作，并服务企业转型、推动全社会参与，最终实现产业升级与经济发展。

（编辑  宋斌斌）

在全球250多项环境公约当中，有近20项与国际贸易直接相关，其中最为突出的是《联合国气候变化框架公约》统领的《京都议定书》和《巴黎气变协定》。这些规则体系均着力解决自由贸易和环境保护之间的关系，一方面，要求缔约国不得以降低环境标准来支持不正当竞争；另一方面，不得假托环境保护之名实施市场保护主义和歧视性政策。

我国对绝大多数国际环境公约均高度认同，并在加入之后将之转制为国内法规和政策予以执行。在全面整理关涉环境议题的国际经贸规则的基础上，本文着重分析对我国直接和潜在影响最大的三个规则体系，包括世界贸易组织规则、CPTPP规则和《中欧全面投资协定》，这三个规则体系分别接纳了众多现有的国际环境公约。我国是世贸组织的核心成员，正式提出了加入CPTPP的申请，如期结束了《中欧全面投资协定》的谈判。在双循环背景下，认真对标并如约践行这三项规则体系中的环保承诺，对内将有助于我国如期达成双碳目标，对外有助于为我国早日加入《CPTPP协定》和启动《中欧全面投资协定》创造条件，在深化改革开放进程中实现高质量发展。

国际贸易与环境保护的对立统一

贸易与环境是维系和改善人类生活质量的两大支柱，贸易通过市场机制调动参与者的趋利性得以实现，环境作为公共品，需启动公共职能以防范无形之手所引致的负外部性。完全自由放任的市场机制必然导致市场垄断、环境污染、资源枯竭等负外部性，从而伤及公共利益乃至市场机制的正常运行。因此，约束经济活动的各种负外部性溢出，已成为各国加强治理规范的重要内容。

调和经济增长和环境质量关系，是国际可持续发展的核心议题，也是全球治理的中心目标。每个国家的要素禀赋不同，发展水平各异，在给定时期内，各国的治理政策必然各有侧重，需要在经济增长和环境质量之间建立必要的平衡。国际经贸规则需要在全球的经济增长和环境质量之间求得必要的平衡。在尊重各国主权的前提下，协调众多参与方的利益诉求，形成一套致力于提升人类生存与发展总体质量的规则体系，在促进国际经贸合作的同时，约束以邻为壑的不公平经贸政策与实践。

关涉贸易的国际环境公约

在当前的全球治理体系之下，联合国统率着人类全面发展的最高目标。以1972年联合国在斯德哥尔摩环境大会上发布的《人类环境宣言》为标志，国际社会对环境的关注与日俱增。自联合国环境规划署（UNEP）理事会1976年4月首次讨论臭氧层破坏问题，到1985年《保护臭氧层维也纳公约》，再到1990年达成《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》，意味着全球开启了环境保护规则化的新时代。1992年，在联合国于巴西里约举办的“地球高峰会议”（Rio Earth Summit）上，各国共同签署了《里约宣言》、《联合国气候变化框架公约》、《生物多样性公约》、《森林原则》及《二十一世纪议程》(Agenda 21)等一揽子规则，开始将国际贸易与全球环境议题联结在一起。迄今为止，已有250多项与自然环境和生物资源保护有关的国际规则在产业链的不同阶段涉及到国际经贸问题。根据世贸组织统计，其中约有15项专门纳入了为防止环境危害而限制贸易的条款，国际上达成的350多个自由贸易协定也在陆续跟进。结合最新进展，表1列举了18项关涉贸易的国际环境公约以及中国的加入状况。

表1：关涉贸易的国际环境公约

资料来源：根据中华人民共和国外交部条约数据库以及相关国际机构官方网站整理汇编

继千年目标之后，联合国2015年出台为期15年的可持续发展议程。国际机构和多边规则体系纷纷围绕其17项可持续发展目标推出倡议和新规，并加强相互协调行动。在气候变化领域，最具广泛影响力的国际公约有三项，一是1992年的《联合国气候变化框架公约》，二是1997年的《京都议定书》，三是2015年的《巴黎气变协定》。三项约定均聚焦于控制二氧化碳排放，相互衔接，路径和权责更加清晰明确，一以贯之的“共同但有区别的责任原则”充分考虑到了各方诉求和能力的平衡性。

为防范灾难性的气候变化，《巴黎气变协定》对2020年后全球应对气候变化的行动作出了统一安排：长期目标以前工业化时期为基准，到2050年达到碳中和，到2100年将全球平均气温上升幅度控制在1.5℃之内。在7年中，该协定得到了全球178个缔约方共同签署，数量超过世贸组织成员，足见世界各国迫切应对气候变化的高度共识。其“棘齿锁定”（Ratchet）机制和定期评估机制也决定了各方履责的进步性。各成员的态度发生了转变，从原来尽力推卸责任承担逐步转变为机会共享，既有助于敦促国内提升环境质量，又能加强在国际经贸合作领域的合规性，于是陆续将约定的核心内容转制为国内法规。

我国在气变领域的努力

相对于美国的患得患失，① 我国作为二氧化碳排放量占全球31%的后起工业和贸易大国，始终在克服重重困难，坚持创造性地履行减排承诺。自2016年9月3日全国人大常委会批准我国加入《巴黎气变协定》以来，中国在减缓气候变化、适应气候变化、完善体制机制、加强能力建设、鼓励地方行动、提升公众意识等方面取得了可喜进展。

2011年我国开始在7个省市开展碳排放权交易试点，2017年底《全国碳排放权交易市场建设方案（发电行业）》发布，标志着我国碳排放交易体系分行业的全面启动。碳排放总量和强度实现了双降。碳市场确实发挥了它对控制温室气体排放、促进地方低碳发展的作用。2020年9月，我国明确提出2030年“碳达峰”与2060年“碳中和”目标。2021年10月24日，中共中央、国务院印发了《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》，对如何实现双碳目标做出了系统谋划、总体部署。

2021年9月21日，习近平总书记在联合国大会上率先承诺中国“不再新建境外煤电项目”，并将大力支持发展中国家发展绿色低碳能源。作为2013年以来在海外煤电投入最大的国家，中国取消或停建了近一半已规划和许可的项目。能源与清洁空气研究中心（CREA）的报告显示，进入2021年，除了几家中国煤电设备供应商签订的工程合同，中国尚未投资任何海外煤电项目。①

世贸组织在自由贸易和环境保护领域的平衡机制

作为旨在消除国际贸易壁垒以促进全球经济增长的多边机制和组织，世界贸易组织长期以来没有就国际贸易问题专门制定针对环境的约束性协定，但把环境保护视为贯彻联合国可持续发展议程的一项基础性目标，接纳联合国环境规划署制定的《多边环境协定》（MEAs），并在多项协议中均加入了绿色条款，专门成立了贸易与环境委员会，负责协调处理成员国在贸易与环境领域的争议。新近达成的《反渔业补贴协定》，更是世贸组织将环境问题纳入正式关注议程的一次突破。

世贸组织一直力求在反对贸易保护主义和鼓励成员国采取环境保护措施之间求得一种谨慎的平衡，平衡点的关键在于识别并防止成员国假借环境保护之名，行非关税或技术性贸易壁垒之实。

在非歧视原则之下，世贸组织的《关税及贸易总协定》（GATT）第20条第2款和第7款作出了两项与环境有关的一般例外规定：（1）为保障人民、动植物的生命或健康所必要的措施；（2）与保护可用竭的自然资源有关，并与限制国内生产或消费一同实施的措施。从其诸多判例的操作实践来看，世贸组织上诉机构对这两项规定逐步采取了“例外从严”的态度，从“最低贸易限制”角度严格考察此类措施的必要性和正当性，要求“此类措施的实施必须以不在情形相同的国家之间构成武断或不合理歧视的手段或构成对国际贸易的变相限制的方式进行”，既而导致多数援引一般例外的抗辩难以取得成功。

作为稀土生产和出口大国（占全球90%以上），我国自2010年起对稀土出口实施配额限制，提供了基于《1994年关税与贸易总协定》第20条的环境保护例外条款，防止过度开采，以减少环境污染和保护稀土资源，主张这一措施是中国推行可持续发展政策的重要组成部分。此举遭到了美国、欧盟和日本等国家的连续投诉，指控我国限制矾土、镁、钨、钼等稀土出口违反了世贸组织的公平贸易原则。2014年8月7日世贸组织裁定我国在此上诉案中败诉的理由是，中国实施出口限制给中资企业带来不公平的竞争优势，致使外国企业以成倍的价格获取这些原材料，因而违背了世贸组织的公平贸易原则；一国对本国自然资源的主权，并不构成其控制国际市场或全球原材料分配的理由。

世贸组织的《技术贸易壁垒协定》（TBT）和《食品安全检验与动植物防疫检疫措施》（SPS）明确承认成员国自主决定动植物保护水平的权利，但同样规定，为产品设立的环保规范不得对国际贸易造成不必要的障碍。

世贸组织针对环境保护的最新进展

基于2021年2月的《可持续渔业及水产养殖业宣言》（Declaration for Sustainable Fisheries and Aquaculture），联合国粮农组织（FAO）提出了“可持续、高效及公平”的“蓝色转型”（Blue Transformation）理念，要求各成员国采取切实有效的措施，防范过度捕捞对海洋生态的破坏。该倡议得到了世界贸易组织的积极响应，鉴于政府补贴加剧了渔业过度捕捞问题，加速了海洋渔业资源萎缩，世贸组织认定减少用于增强捕捞能力的补贴是实现渔业资源可持续利用的可行路径。

2022年7月第12届部长会议上达成的《渔业补贴协定》成为了该组织20多年来在海洋生态保护领域取得的一次具体而明确的突破性进展，为各成员国海洋捕捞业稳定和可持续发展提供了政策空间和制度保障。作为建立全球多边统一渔业补贴规则的第一步，该《协定》根据《补贴和反补贴措施协定》，要求成员国禁止对非法、非披露、非规范的公海捕捞机构提供补贴。据欧洲议会渔业委员会估算，全球每年的渔业补贴总额高达350亿美元左右，其中有200亿美元以燃油补贴和免税项目等形式资助了大型捕捞船队。中国、欧盟、美国、韩国和日本被认为是提供渔业补贴的大国，合计约占全球渔业补贴总额的58%。

限制渔业补贴在短期内显然不利于国际贸易增长，世贸组织在此问题上的态度一方面反映了其坚守公平贸易的原则，另一方面也体现了其对可持续发展理念的高度重视。

在深度参与协定的谈判过程中，为顺应协定的要求，我国已经事先着手调整渔业捕捞和养殖业油价补贴政策，在“十四五”渔业补助政策文件中提出发放“海洋渔业资源养护补贴”，推行近海和公海自主休渔，对多个渔场试行渔船总量限制管理，引导渔民执行资源养护任务，以压减近海捕捞强度。①

《CPTPP协定》协调区域贸易与环境保护的基本原则

2021年9月16日，我国正式提出加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（简称《CPTPP协定》）。该协定承袭了世贸组织促进国际贸易的宗旨，同时更加深入地接纳了可持续发展理念，明确规定了缔约方的环境责任，构成了该领域迄今最为完备的与贸易相关的环境条规（表2）。该协定要求各方承诺不为鼓励贸易投资而降低环境保护标准，在各缔约国环保的范围、义务以及约束等方面均提出了高标准，同时还设置了成员国在该领域的合作框架，将环保与贸易制裁挂钩，并纳入争端解决条款作为违反环境保护义务的解决依据。

表2：《CPTPP协定》关于环境保护的约定

《中欧全面投资协定》与投资相关的环境约定

《中欧全面投资协定》（EU-China Comprehensive Agreement on Investment，CAI）经历了为期8年的艰苦谈判，在2020年12月30日正式宣布完成。但中欧双方后续在新疆人权问题上的对峙，致使《协定》被欧洲议会无限期冻结。《协定》为中欧投资关系建立起了一个统一而规范的高质量法律框架。

欧洲是可持续发展理念的首倡者和应对气候变化的坚定支持者，因此在《协定》中明确突出经济、社会和环境保护相互协调的可持续发展议题，力图将环境和劳工问题纳入可执行的投资政策和商业决策。在环境问题上，《协定》列举了一系列双方需要遵守的国际环境条约，并重点强调对《巴黎气变协定》的有效执行。透明度和公平性是《协定》的核心原则，也是落实基于价值的投资的基本方式。《协定》认识到企业是投资和环保的主体，要求缔约方按照《联合国全球契约》、《联合国商业和人权指导原则》、《国际劳工组织关于多国企业和社会政策原则三方宣言》、《经合组织多国企业准则》等指导性文件支持负责任的商业实践。

表3：《中欧全面投资协定》与投资相关的环境约定

来源：根据《中欧全面投资协定》英文版整理

https://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2021/january/tradoc_159346.pdf

探索我国环境保护领域的改革开放新路径

可持续发展一直是国际社会重点关注的问题，以牺牲环境作为发展经济的道路已难以前行。为实现可持续发展，践行“绿色发展”理念，我国一直致力于稳步提升环保标准，促进生产方式转型。

我国正式申请加入的CPTPP协定和已经完成谈判的CAI，均载明了高标准的环境规则。我国积极加入世界环境保护组织、国际环境情报网，绿色和平组织，签署了一系列国际环保公约，在履行国际环保义务的同时，以绿色发展理念追求高质量经济增长。随着全球可持续发展议程的展开，现有自贸协定的升级和未来更多自贸协定的达成，尤其是 “一带一路”伙伴关系的深化，必将更多地纳入约束性的环境规则。我国应注重考虑以下五个方面：

1.坚持“共同但差别责任原则”

中国作为最大的发展中国家，同时代表广大发展中国家的共同利益，有理由在环保承诺中坚持“共同但有区别的责任原则”。我们也必须正视自2006年起成为全球二氧化碳排放量最高的国家以及近年来超过OECD国家二氧化碳排放总和的现状，以“双碳”目标为指引，转变生产方式和产业结构，走出一条资源集约型、环境友好型的高质量发展之路。

2.慎用WTO与环境有关的一般例外规定

对于成员国以环保为由限制自由贸易的措施，WTO两项与环境有关的一般例外规定虽然赋予其合法性，但从其诸多判例的操作实践来看，其非歧视原则一直被置于优先地位。我国对稀土出口实施配额限制，虽然提供了充分的环保理由，但终因未能贯彻非歧视原则而两度败诉。

3.对标高标准国际规则，识别差距，查漏补缺

我国在众多双边自贸协定中，未曾涉及生态环境问题。

我国已加入的RCEP目前不涉及国内生态环境治理问题，但鉴于其向CPTPP对标的必然趋势，我国可以针对各成员国不同的发展水平，主动就平衡环境与贸易发展问题提出政策主张和规则建议，在区域经贸规则升级中发挥引领作用。

CPTPP承袭了世贸组织促进国际贸易的宗旨，同时更加深入地接纳了可持续发展理念，因此采用大量篇幅明确规定了缔约方的环境责任。企业社会责任、海洋保护与渔业捕捞、财政补贴、多边环境协议（MEAs）义务约束、生物多样性保护、打击非法行为、信息公开、环境争端解决程序等事项，都属于该协定规制的实质内容，具有很强的可操作性。

在CAI中，中国承诺不宜降低环境保护标准吸引投资，不为保护主义目的使用环境保护规则，支持企业履行社会责任。同时，CAI强调有效执行《联合国气候变化框架公约》和《巴黎气变协定》。

以现状对标CPTPP和CAI等高标准规则，我国的环境保护水平仍然存在较大差距。一是在具体保护范围方面，我国缺乏对臭氧层保护、海洋环境免于船舶污染、贸易和生物的多样性、外来物种入侵、海洋捕捞渔业、野生动植物保护等方面的具体规制。二是在信息公开和公众参与方面，我国2014年修订的《环境保护法》中虽然新增加了“信息公开与公众参与”，但涉及的信息公开范围较窄，存在公众参与机制不健全等问题。三是合作机制方面，我国缺乏合作方面的具体建议，仅规定建立联络点，加强规则的实施与各方的沟通交流。四是争端解决机制方面，我国缺乏解决环境争议的机制，仅提出环境争议不适用争端解决机制。五是国家法律和地方法规之间需要进一步协调统一。

虽然CPTPP有待加入，CAI目前处于悬置状态，但我国可以根据自身发展需要，量力履行其中有关环境保护约定，为早日加入和启动协定创造条件。

4.引领“一带一路”生态环境建设新规则

2015年3月，国家发改委、外交部、商务部联合提出的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，明确提出强化基础设施绿色低碳建设和运营管理，加强生态环境、生物多样性和应对气候变化合作。2021年5月，生态环境部等八部门共同制定的《关于加强自由贸易试验区生态环境保护推动高质量发展的指导意见》，提出“坚持生态优先，推动绿色低碳发展；坚持改革引领，深入推进制度创新；坚持开放合作，主动对接国际规则”的基本原则。

基于以上精神，我国可以将自贸试验区作为示范样板和培训基地，对“一带一路”沿线国家加强生态环境能力建设培训，增加环保项目合作，共商环境治理规则，鼓励有条件的沿线国家先行先试，与我国自贸试验区进行对标衔接。在“一带一路”进程中，将生态环境治理规范纳入议事日程，以彰显我国负责任的大国形象。

5.注重经济增长与绿色低碳协调发展

在环保领域的国际承诺和举措，彰显了我国走绿色发展道路的决心。面临增长方式转型中的阵痛，我国仍应兼顾经济发展和环境保护之间的平衡，具体对策应关注：（1）防止“碳先锋”式的贪功冒进扰乱正常生活和生产秩序；（2）防范西方资本利用不公平的碳交易规则在我国进行大面积的套利行为；（3）对于有利于发展我国循环经济的海外资源回收项目，应在坚持环保标准的前提下和限定区域内酌情网开一面，不应统统视为“进口洋垃圾”项目一律封杀。

结论

中国作为最大的发展中国家，有理由在环保承诺中坚持“共同但有区别的责任原则”。另外，长期以来的来料加工出口模式也使我国成为全球自然资源的消耗大国。为了全面提高自身国民生产和生活水平，我国迫切需要转变生产方式和产业结构，走出一条资源集约型、环境友好型的高质量发展之路。

我国在法规政策方面要统筹兼顾，既要如约兑现“双碳”目标的承诺，又要防止因盲目冒进而为之付出过高的经济和社会代价。

据商务部统计，自2002年以来，我国已经和26个国家和地区达成了包括《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）在内的19个自由贸易协定，对于稳定和扩大对外经贸关系发挥了巨大作用。随着全球可持续发展议程的展开，现有自贸协定的升级和未来更多自贸协定的达成，尤其是 “一带一路”伙伴关系的深化，必将更多地纳入约束性的环境规则。我国正式申请加入的《CPTPP协定》和已经完成谈判的《中欧全面投资协定》均载明了高标准的环保规则。因此，研究和对标关涉环境议题的高标准国际经贸规则，不仅能够为我国在达成“双碳”目标和改善营商环境方面提供有益的启示，而且有助于我国进一步融入和引领双多边经贸规则体系的形成和运行，以“价值引领、规则驱动”的姿态抗衡国际霸权主义和贸易保护主义的压力，在新一轮工业革命和全球化的进程中行稳致远。

（编辑  季节）

中美新型大国关系

2023年7月，100岁高龄的美国前国务卿基辛格访问中国。国家主席习近平会见基辛格时强调，展望未来，中美完全可以相互成就、共同繁荣，关键是遵循相互尊重、和平共处、合作共赢三项原则。

党的二十大指出“我国发展进入战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期，各种‘黑天鹅’、‘灰犀牛’事件随时可能发生”，“准备经受风高浪急甚至惊涛骇浪的重大考验”。实际上对于今后的外部环境以及世界多极化进程中，我们可能面临极大的挑战，特别是中美关系面临的挑战。

中美两国力量发生变化

所谓中美新型大国关系是以不冲突、不对抗、相互尊重、合作共赢为基本特征的大国间合作伙伴关系。什么是新型大国关系？首先要从中美两国力量结构谈起。

新世纪的头十年，中美发展呈现中国集中全力发展自己和美国伸出手来干预世界事务的局面。这和2001年“9·11”事件有关系。“9·11”事件后，小布什政府先后卷入了阿富汗战争、伊拉克战争、叙利亚战争，耗资数万亿美元在全球进行反恐行动，大大消耗了美国国力。按照美国的计算，到2010年左右，美国在中东和西亚战场上花了约3万多亿美元。

2008年美国爆发次贷危机，经济遭受重创，打乱了全球金融结构。美国解决次贷危机的核心，就是资金链不能断。时任美国财长保尔森到北京见中国总理，希望中国购买美国国债，帮助美国支撑金融运转，使美国金融走出危机。

当时，中国经济飞速发展，中国GDP从2000年的1万亿美元跃升到2012年的8.54万亿美元。中美之间力量结构发生了变化，中国成为解救金融危机的主力军。

美国对“中国和平崛起”的认识与反应

1992年小平同志南方谈话后，中国实行市场经济。1993年，江泽民主席访美，怎么为中美关系定位，是当时我们面临的很大问题。我们提出希望推进中美建设性合作关系，克林顿政府将对华政策确定为“建设性接触”，在中美关系定位上，中美达成了致力于中美建设性合作关系的新共识。此后，中美关系进入一个快车道。

1999年，我国驻南斯拉夫联盟共和国大使馆被轰炸，引发了中美关系的“第二次危机”。北约解释误炸原因是地图错误。我国政府发表声明，要求美国必须严惩凶手并赔礼道歉。事情最终按照中国的要求得到解决。5月13日，中共中央、国务院在人民大会堂欢迎回国的我驻南工作人员，江泽民发表讲话指出，中美关系的发展必须建立在中美三个联合公报和国际关系基本准则的基础上，这样才能妥善处理两国间的关系。

2001年，小布什上台，他代表共和党的右翼，他对华态度很强硬，把中国视为竞争对手，要与中国进行战略竞争。中国副总理钱其琛到美国去，与美国的相关高层沟通，最终小布什在台湾问题上没有采取措施，延缓了中美关系出现碰撞的时机。就在这一年，“9·11”事件发生了，中美在国际反洗钱、金融合作、反恐等方面开展实质性合作，中美之间的互动也越来越频繁。

2002年年底，当时的中央党校常务副校长郑必坚同志去美国访问，发现美国高度关注中国发展道路问题，美国用“崛起”来描述中国的发展——中国崛起向何处去。实际上，中国“和平崛起”实现的背景就是中美之间互动，是争取政治互信，推进正常的大国关系发展，推进合作共赢。

2005年，中国政府发表《中国和平发展道路》白皮书，向全世界阐释中国的发展走的是和平发展道路，不会像当年的德国和日本，也不会像前苏联那样。中国希望能够参与到经济全球化中，和各国一起发展。

2005年，美国时任常务副国务卿罗伯特·佐利克提出，美国应欢迎中国成为国际体系的“负责任的利益攸关方”，认为美国与中国接触应向前延伸，覆盖更多领域，共同担负国际体系的权利和义务。

2008年，美国《外交》杂志刊登了彼得森经济研究所所长弗雷德·伯格斯滕题为《平等伙伴关系：华盛顿应如何应对中国的经济挑战？》的文章，主张组成两国集团，就是G2，共享全球经济领导权，并使中国在某种程度上取代欧洲。

2009年9月，美国时任常务副国务卿詹姆斯·斯坦伯格又提出，中美相互要“战略再保证”。美国欢迎作为繁荣昌盛大国崛起的中国，希望与中国合作应对全球挑战，而不是相互竞争对抗，但前提是中国保证发展不以他国安全和福祉作为代价。

随着中国的崛起，客观上造成中美之间的力量平衡发生了变化。由此，美国产生了焦虑，美国希望，中国能够继续在美国主导的圈子里仅作为一个合作伙伴，为美国分担责任。

中美新型大国关系的主要原则

2010年，中国超过日本成为世界第二大经济体。2012年，中国国内也开始讨论中美关系何去何从，“建设性合作关系”已经不适应中美关系变化，所以我们提出了中美新型大国关系的主要原则。

2012年2月，时任国家副主席的习近平同志访美时提出，“中美要携手走出一条大国间和谐相处、良性竞争、合作共赢的新型道路”，构建“前无古人，后启来者”的新型大国关系。5月，胡锦涛同志在“第四轮中美战略经济对话”致词时强调，无论国际风云如何变幻，无论中美关系国内情况如何发展，双方都应该坚定推进合作伙伴关系建设，努力发展让两国人民放心、让各国人民安心的新型大国关系。12月，构建新型大国关系写入了党的十八大报告。

2013年6月，习近平主席访美时用“不冲突不对抗”“相互尊重”“合作共赢”三句话来概括中美新型大国关系的内涵，这也是中美关系发展的基本原则。现在，针对美国跟我们搞竞争，习近平主席又提了三个原则：相互尊重、和平共处、合作共赢。不冲突、不对抗就是和平共处。

2016年9月杭州举办G20峰会，习近平主席会见美国前总统奥巴马时，谈到了中美新型大国关系建设取得许多实实在在的成果，指出中美合作有利于国际治理，两国应在三个原则的基础上推动国际治理、国际发展。

2017年，特朗普上台之初，表面照搬我们提出的三个原则。2017年4月习近平主席访美和11月特朗普访华，我们都在尽力维护中美关系，而特朗普却不断在搞小动作。

新型大国关系与人类命运共同体

新型大国关系的基本内涵，就是坚持做伙伴不做对手，通过对话合作，而非对抗冲突的方式，妥善处理矛盾分歧，尊重各国选择的社会制度和发展道路，尊重彼此的核心利益和重大关切，求同存异，包容互鉴，共同进步，摒弃零和思维，在追求自身利益时兼顾对方利益，在寻求自身发展时促进共同发展，不断深化利益交融格局。

现在我们仍然在追求这些目标。中美新型大国关系为我们提出人类命运共同体提供了思想基础，提供了外交路径基础，也为中国的国际观和世界观奠定了坚实基础。人类命运共同体不是针对美国的，而是中国对于整个世界新格局和世界秩序的处理之道以及中国的愿景。从中国的角度来看，希望通过和平的手段，确保中国的发展，也确保世界的安全，这是中国自始至终坚守的一条红线。

2012年党的十八大报告提出“人类命运共同体意识”的概念，“合作共赢，就是要倡导人类命运共同体意识，在谋求本国发展中促进各国共同发展”，这个表述和中国和平发展的宗旨是一致的。

2013年3月，习近平主席在莫斯科国际关系学院发表演讲，首次提出人类命运共同体理念，提出各国相互联系、相互依存的程度空前加深，人类生活在同一个地球村里，越来越成为你中有我、我中有你的命运共同体。

2017年1月18日，习近平主席在联合国日内瓦总部发表主旨演讲，首次提出要建设“五个世界”。坚持对话协商，建设一个持久和平的世界；坚持共建共享，建设一个普遍安全的世界；坚持合作共赢，建设一个共同繁荣的世界；坚持交流互鉴，建设一个开放包容的世界；坚持绿色低碳，建设一个清洁美丽的世界。

2017年10月，党的十九大报告正式提出要“推动构建新型国际关系，构建人类命运共同体”，人类命运共同体就是要“建设持久和平、普遍安全、共同繁荣、开放包容、清洁美丽的世界”。党的二十大再次强调，构建人类命运共同体是世界各国人民的前途所在，万物并育而不相害，道并行而不相悖。

中国构建人类命运共同体、构建新型国际关系并不是要称霸。首先，习近平总书记在演讲中提到“天下”，这个“天下”是中国古代人文主义精神的“修身齐家治国平天下”的理念，说明中国人是胸怀天下的，在中国发展的时候要放眼世界，而绝不是照搬中国古代机制上的一些东西。第二所谓“内圣外王”，是希望通过和平的手段解决问题。第三要实现立己达人的天下文明。把自己发展起来，把朋友发展起来，大家一起发展，这是人类命运共同体最基本的内涵。

继提出人类命运共同体之后，我们提出了很多新理念，比如说亲诚惠容的周边外交，丝路精神，亚洲安全观，亚太共同体，正确的义利观，所有这些都是从人类命运共同体发展出来的。而人类命运共同体和新型大国关系在理论和外交实践上是一脉相承的。

过去三年，习近平总书记提了三个倡议：全球发展倡议，全球安全倡议和全球文明倡议。特别是他在2022年博鳌亚洲论坛提出的全球安全倡议，坚持共同、综合、合作可持续的安全观，提出以构建安全共同体为长远目标，走一条对话而不对抗、结伴而不结盟、共赢而非零和的新型安全之路。这和新型大国关系在本质上是一样的。

这三个倡议充实了人类命运共同体在机制上的概念，明确了人类命运共同体的有效路径。安全是发展的前提，发展是安全的动力，文明是发展与安全的土壤。

中美博弈的现状和发展

中国发展的外部环境发生重大变化

可以说，特朗普是美国民粹派的代表，举着“美国优先”的大旗，明确提出了自由开放的印太战略，以极端反共的意识形态对中国进行贸易战、科技战。特朗普政府跟中国搞了几轮贸易战。不仅是对中国，对美国的盟国——欧洲、韩国、日本，特朗普的意图照样是要钱，挑起各种贸易争端，直至和日本、韩国、欧盟达成一系列新的贸易协定。美加墨三边的自由贸易体制也推翻重来。

2020年，两国达成中美贸易第一阶段贸易协议。这个协议暂时缓解了中美的紧张关系。但是2020年新冠肺炎疫情暴发，在抗击新冠疫情的三年里，由于各国采取的封控政策，造成了国与国间的产业链、供应链坍塌，产业链的断裂使得当时中美这个协议很难完全达成。特朗普政府末期，中美之间的贸易方面有所缓和，但在意识形态、外交、安全等领域双方仍存在巨大分歧。2021年1月，一份名为《美国印太战略框架》的文件提前解密，是由特朗普的国家安全事务顾问负责起草的。文件提到，美国要与盟国推进自由开放的印太，强化日本、韩国、澳大利亚等盟国的能力和意愿，确保美国成为印度期望的安全事务伙伴。提出了一系列对华政策。这些文件都是美国国安军事部门，也就是所谓的深层上的美国所策划的。而这一套东西是有连续性的。

现在回顾过去发生的事情，中国政府在处理中美关系的时候，坚持改革开放与合作发展的总基调，对维护中美关系稳定、维护台海和平、反对“台独”，已经亮出了全部的战略底牌，期望能够稳定中美关系，聚焦合作，管控分歧，维护和平发展的国际环境。

2023年两会期间，习近平总书记指出，党的十九大以来的5年，是极不寻常、极不平凡的5年。我国发展的外部环境急剧变化，不确定难预料因素显著增多，尤其是以美国为首的西方国家对我实施了全方位的遏制、围堵、打压，给我国发展带来前所未有的严峻挑战。这是国家领导人少有的公开提出美西方对我国进行全方位的遏制、围堵、打压，这也表明，美国作为唯一的超级大国，是影响中国崛起最重要的因素。

中国对处理中美关系的基本目标和主要原则

2023年两会期间，李强总理讲要维护中美关系稳定，强调要把习近平主席同拜登总统在2022年11月会晤时达成的一系列重要共识，转化为实际政策和具体行动，认为中美可以合作，也应该合作。

现在我们对美国所有的高官提的都是，美国要先把共识落实，然后双方再开始对话。我们讲了几点：

第一，要向美国讲明，中国共产党和政府的战略意图和中国式现代化的努力方向。中国坚持以人民为中心的改革开放，推进建构开放型的世界经济，维护以联合国为核心的国际体系、以国际法为基础的国际秩序，推动构建人类命运共同体。

第二，基于最大的诚意同美国沟通，希望双方本着相互尊重、和平共处、合作共赢的原则处理双方关系，强调尊重国际关系基本准则和中美三个联合公报。这是双方管控矛盾分歧，防止对抗冲突的关键，也是中美关系最重要的防护安全网。

第三，重申中美关系不应是零和博弈，宽广的地球完全容得下两国各自的发展，共同繁荣。中国不寻求改变现有的国际秩序，不干涉美国内政，无意挑战和取代美国。这是我们对美国的三项保证。同时也期望与美国共同担负起全球治理、促进和平发展和促进世界新的秩序的责任，为世界和平安宁做出努力。

第四，强调自由、民主、人权是人类的共同追求，也是中国共产党的一贯追求。美国有美国式民主，中国有中国式民主，都符合各自的国情。有不同的分歧大家可以进行探讨，前提是平等交流。所谓的“民主对威权”不是当今世界的特点，更不符合世界发展的潮流。

第五，在事关我核心利益的台湾问题上，突出强调台湾问题对稳定中美关系的重要性。台湾地区一再企图倚美谋独，而美国一些人有意搞以台制华，这一趋势十分危险，玩火者必自焚，中国要求美方言行一致，恪守一个中国政策和三个中美联合公报。

美国总统拜登在巴厘岛做了保证，他说一个稳定和发展的中国符合美国和世界的利益，美国尊重中国的体制，不寻求改变中国体制，不寻求新冷战，不寻求通过强化盟友关系反对中国，不支持台湾“独立”，也不支持“两个中国”“一中一台”，无意同中国发生冲突，美国也无意寻求同中国脱钩，无意阻挠中国经济发展，无意围堵中国。

最近布林肯访华的时候再次重申，美国遵守拜登政府做出的承诺，期待同中国高层交往，保持畅通沟通，负责任地管控分歧，寻求对话交流合作。

习近平总书记在会见基辛格的时候谈到，展望未来，中美完全可以相互成就，共同繁荣。关键是遵循相互尊重、和平共处、合作共赢的三原则。中美关系已到了一个关键点。

美国拜登政府对华政策走向

拜登政府上台以后，先提出来美国要同中国开展极其激烈的竞争，要求中国按国际规则办事。

拜登刚上台的时候发布的《过渡期的美国国家安全方针》，开宗明义就讲，把中美博弈看成是国运之争、体制之争。意思是美国的命运维系在目前一系列的国际发生的事态当中。所以，目前的大国竞争是关乎美国国运的。

2021年3月，中美高官在阿拉斯加安格雷齐举行战略对话时，杨洁篪主任对美方表示了强烈的不满。因为当时中国政府上下对拜登政府是有所期望的，但是上台两个月事实表明了拜登政府还将推进前届政府的对华竞争战略。

美国现在想要阻止中国发展，把中国打压下去，基本上已经不可能了。但美国完全有能力拖慢中国的发展进程，通过贴身肉搏跟中国进行竞争。

美国发布两个报告需要特别关注。第一个报告是2022年10月发布的《国家安全战略》报告，提出中国就是美国的首要竞争对手和最大的地缘政治挑战，强调中国是唯一具备重塑国际秩序的意图以及日益强劲的经济、外交、军事和技术力量支持其实现意图的竞争者。报告中还提出，在这个关键10年，美国将充分利用外交手段，在包括印太、欧盟、北极等在内的全球范围内，不断强化符合美国利益的国家联盟。“未来关键10年”其实就是指的2022年到2032年，也就是我国“十四五”到“十五五”这10年，美国要在这10年尽全力拖慢中国的发展进程，有可能的话把中国的基础瓦解。所以这个时间段的意涵非常重要。

第二个报告是2022年2月发布的《印太战略报告》。“自由开放的亚太”有几个含义：一是促进印太地区在政治、海空域与新技术领域的自由开放。美国在中国的南海有个“航行自由计划”，宣示美国要保持航道自由，包括台湾海峡等地区。二是基于美国的盟友伙伴关系，加强印太各国之间及同域外国家之间的联系，促进印太与欧盟和北约的关系。美国这两年在我国周边设置了几个多边的进程，如美日印澳在拜登上台之初已经升级为元首级的机制。美日韩联盟本来是美日和美韩的双边联盟，现在美国在推进所谓的“美日韩联盟”。美国已经允许日本发展自己的军事力量，提高军费。美澳的军事安全合作是非常紧密的，美国在澳大利亚有大量军事侦察设备，用来监控太平洋。美印的军事合作这几年发展得也很快，其中一条就是美印的空中情报分享相互协作机制。当然美国和东盟的印尼、菲律宾、新加坡、越南这些国家发展军事合作的步伐也非常快。虽然东盟对于美国的印太战略还有某种戒心，明确不选边站队、不会成为美国的跟班，但是美国也在做东盟的工作。

《芯片与科学法案》是在前两年美国国会运作的所谓《无尽前沿法案》和《创新与竞争法案》基础上形成的。《中国制造2025》中提出的十个发展方向，包括 “十四五”计划规划的所有高科技发展方向，都与半导体、高新产业、芯片产业以及新材料产业有密切相关的联系。美国现在就是从45纳米往上这一大块卡住中国。

还有就是美国打“台湾牌”。我们已经反复同美国进行交涉，不断指出红线，而美国却不断踩红线，形成了现在的局面。这些年来，美国每一年的国防授权法里都有涉台的部分。另外，美国还联合日本还有其他的盟国干预台湾事务。

中美关系博弈的特点

中美博弈具有对抗性、长期性和复杂性的特点。

所谓对抗性，就是尽管中国坚持不以竞争定义中美关系，但从美国目前所作所为来看，中美关系正在十字路口徘徊，逐渐向尖锐对抗的竞争对手方向漂移。

长期性。中美博弈不可能毕其功于一役，现在有所谓“东升西降”的说法，中国在发展，美国的地位和掌控能力相对衰落，但无论从哪个方面，美国毕竟还是“真老虎”，我们还处在追赶阶段。

中国现在GDP是美国的72%，去年是77%，赶上美国还需要一段时间的发展。美国对我搞科技制裁，中国的科研经费已经从1996年的0.56%上升到2020年的2.4%，美国是从2.45%升到3.45%，总体上，美国的科技投入遥遥领先于我们。

中国高科技产品的出口在2007-2021年间始终保持在30%以上，美国则从30%下降到20%。从数据看，应该说中国的进步很快。但是中国的高科技出口中有相当多的是美国跨国公司的产品出口。

据瑞典斯德哥尔摩国际和平研究所的统计，2022年美国的军费占世界的30%以上。从军事力量看，美国具有同时打两场战争的能力。中国经过二十多年的军事发展和改革，目前具备信息化条件下局部战争的能力。以不首先使用核武器为先决条件，具备核反击能力。而军费开支，美国远远超过了中国。

复杂性。中美关系发展了50年，经贸关系非常紧密，双向投资不断增长。美国对华投资巨大，中美双方科技文化交流广泛。

中美两国是第一和第二大货物贸易国。 2017年开始打贸易战，但中美贸易额却是破纪录的。2022年中美商品贸易总额达7594亿美元，同比增长0.6%。

美国对华投资是我国外资来源很重要的一方面。从1987年开始，美国对华投资达到了一个高峰。到了两国贸易战双方打得非常紧张的时候，美国对华投资居然又往上抬起来了，说明美国的投资界还是看好中国的经济发展。2021年美国的对华实际投资总量是926.5亿美元，是我国实际利用外资的第五位。

中国对美投资在2016年是最高峰，达到169.8亿美元，2022年降到了55.8亿美元。但是截至2021年，中国对美直接投资存量是771.7亿美元，美国对我国投资的总量是926.5亿美元。

虽然贸易战打得很厉害，但中美的投资和贸易额都在涨，双方谁也离不开谁。贸易战的结果就是杀敌一千，自损八百。

美国政治上以“民主价值观”与中国人类命运共同体理念对抗，在地缘政治上以集团政治对中国和平发展进行打压。在经济科技上以脱钩断链的威胁打击中国合作共赢主张，在军事上以“关键十年”引领在台海与中国战略摊牌准备，根本目的就是企图在短期内削弱中国发展基础，分裂中国社会共识，以拖慢中国崛起进程。

美以称霸世界的安全观和唯我独尊的意识形态主导对华战略的方针不会变，这决定了双方的战略博弈将持续相当长的时间，甚至伴随我国实现第二个百年奋斗目标全过程。

我们要在大变局中提高主动塑造世界新秩序的本领。要抓紧时机发展自己。把中国经济的增长率、高质量发展搞上去，这是我们最大的政治任务，也是我们和美国博弈的基础。

（编辑  杨利红）

近日，中信改革发展研究基金会邀请来自企业界、金融界、有关政策研究部门和院校的部分专家学者，召开了“促进房地产业平稳健康发展”研讨会。

7月24日中央政治局会议指出：“经济恢复是一个波浪式发展、曲折式前进的过程”“要切实防范化解重点领域风险，适应我国房地产市场供求关系发生重大变化的新形势，适时调整优化房地产政策”。到会专家就房地产业当前形势和中长期趋势，以及如何调整优化房地产政策，形成了比较一致的意见。

当前我国房地产面临严峻形势

    我国房改20多年来，房地产业持续高速发展。据统计局数据，现中国住房存量已达517亿平方米。与此同时，随着城镇化加快和人民改善住房需求的增长带来的房地产市场繁荣，房地产投资（投机）的活跃，导致一、二线城市地价房价急升、引起社会极大不满；并带来资源配置不合理问题。

    近年来，有关部门陆续出台房地产调控政策，如在需求端、供给端加强监管、限制投机性操作，出发点是完全正确的。问题在于，政府有关部门的文件从各自职能理解出发进行政策调整，各项调控政策叠加，导致金融过分收紧，这种合成谬误加大了房地产市场发展遇阻，带来市场波动，市场信心严重受损。

    2021年下半年，由于房地产贷款收得过紧，导致2022年楼市下降过快，当年楼市销售额为13.3万亿元，比上年下降5万亿元，跌幅达26.9%。

    两年来房地产市场连续萎缩，给整体经济带来显著的负面影响。特别是民营房地产企业进入了“冰河时代”，普遍遇到融资难题，现金流几乎全为负，大量企业资金链断裂甚至因“爆雷”无法向购房户交房，大量违约使企业信用受损，由此进一步拖累市场。房地产流动性困境，可能引发系统性债务危机。

今年2-3月份，随着疫情结束后市场需求短期释放，全国房地产市场一度回暖，此后不久又持续下行。7月份国家统计局公布数据，全国70城市房价（包括一、二手房）房地产价格下降。

表1 有关房地产指标的同比增速（%）

    中信证券分析师陈聪分析目前房地产企业承受的资金压力：

    1.多数房企自2015年“棚改”后欠银行大量信用债（无抵押负债），多数即将到期。目前银行资产管理谨慎、不愿借新还旧；众多欠债房企如无债务重组，将面临沉重偿债压力，几年内看不到缓解可能。

    2.房企积欠上下游企业巨额业务占款（如建筑公司垫资施工），现在房地产上下游企业都在加强应收款管理，房企还要维持在建项目的建安费和工资开支，两头受挤。

    3.企业卖房收入有限，为维持现金流，企业只得拿新地做抵押贷款，无能力拿新地的企业更困难。

    总之，绝大多数房企收入陡减，债务沉重，寅吃卯粮，陷入资金“负循环”无力自拔。

    国内房地产企业排名第四的华润置地专家介绍：该公司经营一贯谨慎，目前现金流尚好，融资还方便，但楼市下降现状使销售额大幅下降，6-7月公司销售额同比环比均减少32%-39%，卖房收入不抵质押贷款的债务。其他企业销售情况就更差。7-8月，北京二手房成交量同比降50%左右，对一手房是巨大的打击。

    几年来，房地产、建筑业业务严重萎缩，企业日子难过，到处是降薪、降级、员工大量失业，居民收入缩水。爆雷的民营企业搁置的商住楼（烂尾楼）的后面是千万个家庭的悲剧。这深刻影响了居民的购房积极性。人们的预期和信心发生了根本逆转。

    房地产企业普遍收缩业务。土地投资策略高度趋同，只在核心城市的核心地段拿地，形成激烈竞争；凡有一点风险纠结的项目都不碰，三、四线城市土地基本流拍。

以上是大型房地产企业的情况，中小企业的情况亦类同。宁波某房企每个月只卖几套房。和2020年的情况天差地别；有民营房企在其公众号打出“民营房地产企业全线崩溃已无悬念”的标语。

房地产市场急速下行拖累整体经济

    我国房地产在全国经济结构中作为重要支柱的地位，是多年发展所形成的（不否认这一格局有不合理之处）。2011-2020年，我国房地产投资占固定资产投资的19.56%，2020年房地产业增加值占GDP的7.46%，建筑业占GDP的7.30%。房地产业关联着建筑、建材等上百个产业的兴衰。

    有专家评价：2022年，房地产营收比上年减少5万亿元，而当年全国新车销售额是4万亿元，基础设施建设平均4万亿元/年。科技创新驱动高端制造业，从投资到最后形成规模化产业，需要经过较长的周期；眼前房地产业的损失不容易由其他行业增量弥补，短期没有替代增长点。

    由于房地产遭遇“冰期”，导致多个关联产业的营收与利润下降（据报道，上半年钢铁行业全线亏损），拖累全社会投资规模。建筑、建材、家具、装修等行业凋敝、破产，失业增加，居民收入和社会消费下降（2022年社会消费品零售总额下降0.25%）；

    二、三线城市房地产市场萧条，地方政府土地财政收入锐减，很多地方陷入财政困境，影响大批居民的生活；

    房地产企业的流动性困境，拖累资本市场，并可能引发系统性债务危机；

    众多房地产企业“爆雷”无法交楼，楼市衰退-经济下行互相影响，进一步影响社会预期，打击居民信心。

总之，针对目前房地产业的严峻情况，亟须采取有效手段，提振社会信心，恢复市场动力，不能危及全局。

对我国房地产中长期趋势的判断

   房改以来20年，住房供应高速增长

目前国内房地产供需形势已发生根本变化。另一方面，城镇化还有潜力，居民改善性住房需求还远未满足。

    据全国普查数据，2020年全国住房存量3.84亿套，户均1.1套。

    国务院发展研究中心专家认为：根据国际经验，当户均住房达到1.0套时（美、日、欧于1970年前后达到这一水平），新房开工量即达到峰值。据测算，2021年我国房地产交易达到顶点（18亿平方米、18万亿元销售额）。据此判断，我国房地产市场形势已经发生根本性转折，住房市场在供需双向收缩中，将形成新的供需平台期。靠政策刺激房地产销售、投资和新开工大幅上升的可能性不大（国务院发展研究中心市场经济研究所副所长邓郁松）。

    房地产专家指出：现在全国积压的城市住房面积约3亿平方米（建筑面积），并没有一般想象的那么多（汇力基金董事长，原中房集团董事长，原幸福人寿董事长孟晓苏）。

    住建部专家认为，中国存在26-27年的建筑周期，据此可以判断：未来房地产市场需求潜力的一个重要因素，是旧房置换和现有住房内部关键设施或部件的更新装修改造。

    城市历年已交易的住房存量巨大。2022年底至今，二手房挂牌上升20%，存量房可挂牌规模远大于市场需求容量。未来二手房价格走势，对新房的建设和价格的影响将越来越大。

    预计今后5年房地产市场需求

预计今后5年商品房市场需求12-13亿平方米/年（其中商住房10-11亿平方米/年）（原住建部政策研究室主任、中国人民大学国家发展与战略研究院研究员秦虹）；

    此前房地产交易每年约2000万套（新房70%，二手房20%），“十四五”期间新房需求6000万套。判断2021年住房市场已达到峰值，此后每年新房需求约800万-1000万套（邓郁松）。

如放开限购政策，市场潜在的需求能否释放？有不确定性。前不久，郑州已出台数项购房鼓励政策（认房不认贷、购房补贴），购房限制性政策基本取消，但二手房市场大量抛盘。深圳、广州、重庆，抛售二手房达到历史高峰。居民买房意愿不足，还是因为对未来经济预期不好，信心不足（秦虹）。

    房地产市场的区域差异

    大城市群和五大都市圈（一线和强二线城市）整体供求平稳，房价稳定（10年内次新房不降价、20年以上老破小降价），存量房去化率减慢（一般应为1.5）。

    其他多数城市供大于求，房价将下跌；特别是三、四线城市和多数县城，现存大量空置房，尚未有解决的通道。

    超特大城市，租赁、保障性住房需求将上升。这些城市房价偏高，政府应注重发展租赁房，让年轻人先租后买（不要只考虑调整限购政策）。

大城市（包括二、三线城市）未来存量房交易将上升。现22个热点城市的二手房交易都超过新房。支持存量房的交易对房地产发展至关重要。（秦虹）

对现有房地产政策的看法和诉求

    来自金融业和一线房企的专家反映：从元旦到现在，中央各部委、各省市（自治区）政府，共出台250多项支持房地产市场的政策，涵盖了消费端，按揭、利率，购楼便利化和成本等方面政策。到目前为止，企业没有感到多少实质性措施。希望把2020年以来针对房地产企业过严的调控政策取消或放松。

    专家们认为，这些政策方向符合中央要求，但是效力和速度不够；地方政府多是在观望政策走向，不愿担责。   

    融资端政策协同发力不够，新出台政策和之前政策并行，前后矛盾，下面不知如何执行为好。这里放开，那里还在紧，有人形容“鼻子在吸氧气，另一只手却掐着脖子做人工呼吸”，只需不再掐脖子就能缓过来（孟晓苏）。

    2022年4月份出台金融机构对房企贷款的“三条红线四个档”政策，金融机构神经绷得很紧。第一条红线中一些应加的项目没有加入，导致很多企业触线。有关方面（人行、银监、证监，国家发展改革委，住建部）在宏观调控中，各自出台政策措施，产生合成谬误效应，因为各自主体责任不一样。

2022年11月，央行银保监会《关于做好当前金融支持房地产平稳健康发展工作的通知》（16条“三支箭”：贷款、发债、股权融资），但好的民企央企征信发债券要求拿优质资产抵押、且抵押率低，故效果一般（债券共发200亿元）；市场对股权债融资热情不高，至今一个还没发成。如何落实金融16条，需要进一步研究（中信银行业务总监陆金根）。

政策建议

    关于房地产政策的指导思想

    1.房地产行业问题积重难返，不仅是政策、规划的调整，必须有制度性的调整，应搞双轨制。

    2.处理好政府与市场的关系，尊重房地产业基本规律。

    3.目前多数出台政策都是单个部门的发声，希望有多部门联合政策的出台。

    4.房地产政策要有系统思考。政策要掌握恰当的度，考虑各方面的诉求，弄清房地产和其他领域的关联性（金融，税收、土地等）和它在整体经济中的位置。出台政策容易，调整困难。

    5.房地产政策出台，对其效应和后续影响要有预判，做好统筹，保证市场平稳，要把政策的滞后期考虑在内（根据经验，宏观经济政策一般滞后3-6个月）。 

    6.地方政府部门对中央政策走向不托底，怕担责，畏首畏尾。最好中央有明确表态。

    保障房、双轨制

    1.中央政治局和国务院最近提出：调整优化房地产结构，加大保障性住房的建设和供给。今年8月25日，国务院提出关于保障房建设的要求。

    2.改革目前住房供给模式存在的“重售轻租，重新轻旧，重市场轻保障，重预售轻优化房屋供给”问题，推行住房“双轨制”：市场供应商品房，政府提供保障房，租售并举。商品房和保障房平衡有助于经济的平稳。

    3.现在，全国保障房供地仅占房地产总供地的10%左右。应限制商住房供地、增加保障房供地。①

    保障房应涵盖较大比例的城镇家庭（50%左右），满足城市低收入家庭、年轻人家庭和进城就业家庭的住房需求，承诺未来给他们一次房改机会，先租后售。他们在城市安居若干年后房改，可得到房屋升值的福利。当然其中很多人将来也会有能力给自己购置有稳定产权的住房。 

    4.保障房最重要的特点是不含地价。保障房的土地购置（回购）和建安所需资金的来源是大问题。

    专家们建议：通过发行国债，接过地方高息债并置换（展期、消化）；把各地城市空置房、烂尾楼，改成保障房后出租，将来房价上涨后通过房改退出。这个办法比财政出钱给群众发消费券好得多。

    贯彻落实保障房建设，可以由集团化的央企来推动。如果只把这个任务布置给地方政府，地方政府要考虑地方利益，同时他们舍不得拿出建设用地。

    5.国务院（2023）35号文提出，要推进特大、超大城市的城中村改造。建议结合这一政策，推出长期限的租赁房或其他新型住房业态。因为大城市成本较低的好地段已经不多，城中村改造是一次机会。

    6.改革土地供给模式，作为配套政策。

    此前城市建设土地一向由政府垄断供应，探索多种土地供给方式，重视盘活存量。a.以人定供，解决跨省域土地市场化的机制；b.落实十八届三中全会文件“集体建设用地出让、租赁、入股，与国有土地入市同权同价”精神，以此指导解决城市存量“小产权房”改变性质问题。

7.限制供地增量，有些城市应由政府回购闲置土地、维持土地资产价值（宁可减少卖地收入，也要保房市价格=保债务）；将城市现房去化周期指标和自然资源部供地指标挂钩，有闲置地、烂尾楼就不供新地。不得已可以降房价、保流动性。

   调整政策，方便客户买房

    之前已有的房地产限制政策（限购、限贷、限价、限面积、户型、套数……）给予全面审视，能取消的都取消。

    放松一线/强二线城市商品房限购政策，降低购房首付比例，落实“认房不认贷”政策（降低二套房首付比例）。

    进一步降低购房贷款利率（从4.3%降到3.8%力度不够）。

    适当调低二手房交易税费，方便置换需求。

    以上建议，近日在各大城市开始落实。

对于影响市场预期的重大政策缓行

对一些影响市场的如房产税试点、现房收款试点等，鉴于目前现金流普遍紧张，建议暂缓推行。

建立风险化解投资基金平台

建议在政策的引导支持下，组建国家级风险化解投资基金。由具有综合优势、管理经验丰富、具有金融经验的国有房企作为基金管理人；同时作为底层项目的管理人，由国有银行、资产管理公司、信托公司等金融机构认购，投向化风险保交楼的项目，推动更多纾困项目的落地。

    希望给房地产企业松绑

    1.放松价格限制，还企业自主定价权。企业愿意降价赔钱卖房以改善现金流，但目前政府不让降也不让涨，认为不能扰乱市场。由此，不能进行市场交易，房子卖不出去压在手上，想买的人买不了，造成市场乱象。建议统筹论证，按照市场规律，是否放松限价和企业自主定价。

2.降低税费，改善企业现金流。土地增值税和所得税的预缴政策：按高限（10%以上净利润率，20%毛利润率）预缴所得税。但现在企业开发的楼盘一般都到不了这个毛利率，似应根据实际情况，对土地增值税、所得税预缴要求作适当调整。

    3.适当放松对企业预售资金的监管。受保交楼政策影响，预售资金监管卡得很死，卖房收款放在建委的共管账户里不许动用，要等到建安支出逐步完成才释放。企业对此反应强烈。建议对房地产企业分级分类管理，允许信用好的企业以保函等方式，动用部分预售资金，以提高资金使用效率。

    4.由于互联网平台的发展，很多商业门店闲置，商办类房产（写字楼）也很难卖，开发商的大量资金沉淀在此处，财务压力很大。建议改变对写字楼规划用途的不合理规定及限购要求、减轻开发商压力（相应考虑出台土地使用权到期的后续政策，因为住宅使用期70年，目前大量商办房使用期还剩十几年，没人敢碰）。允许一些位置较好的商业建筑转做租赁住房用途（可能涉及多方面关系，需要配套支持）。

    5.完善金融支持政策。房地产金融模式改革：政府正在推REITs（房地产投资信托资金）这就等于给企业的存量物业资产退出通道。但监管部门对于底层资产的要求很苛刻，审批很难，希望适当放松。

    银行对房地产贷款管理（2022年4月出台三条“红线”政策）还是很严，房企被迫走向市场化融资，表外问题更不易监管。最近几个大房企“爆雷”中发现此问题产生的风险。

    6.今年7月30日国务院会议，推出政府一揽子化债方案（拉长债务期限、降低利率，强化省政府统筹；中央拿出专项债的支持资金，要地方尽量将存量资产处置变现）。

民营房企希望，通过化债解决地方政府平台公司欠他们钱的老大难问题，相应地也可减轻对相关企业的债务负担。

（编辑  宋斌斌）

附：化解债务风险和推进保障房建设的案例介绍

    发挥中信集团内协同优势：深圳佳兆业的重组

    这是2022年，中信在房地产化解债务方面完成的一个典型案例。通过大企业集团内各功能单位以“联合舰队”方式配合协作，在局部范围内实现化解债务链、保证房地产项目平稳健康发展。

    佳兆业房地产项目位于深圳，含多个子项目。2021年末，佳兆业出现了很大的流动性危机，现金流枯竭。

    此前，中信银行也曾向佳兆业的四个房地产项目融资，债权金额在百亿元以上。佳兆业还从民间募集了大量理财产品，项目出问题后，无法应对众多债权人的兑现要求，政府承受极大维稳压力。项目公司债务累累，相关各方站在自己的立场，很难达成一致方案。政府不可能出钱为佳兆业还债，银行资产即便有抵押也很难变现。

    在此背景下，中信城开与中信银行设计了一个整体化债方案，并得到各方面认可：

（1）将与中信银行有关的深圳佳兆业四个项目封闭运作，和佳兆业在国内的其他项目隔开；

（2）中信信托对这四个项目作为一个资产包，做财产信托、服务信托，注入部分流动性；

（3）中信信托委托城开公司对此项目代建代管，对其财产，施工、品牌、销售负全责；

（4）资产包内各项目质量不整齐，总体可以打平。

    基本思路，就是在可控范围内“以丰补欠”，锁定了底层优质资产，打通了银行债权的偿还渠道，也平衡了政府、债权人、施工方、投资人各方的利益，维护了社会稳定，避免了相关各方谈判困难。整个项目得到比较好的处置。

    这一方案体现了小范围债务重组思路。依靠金融支持不可能给处于困境中的项目资金支持，但综合运用融资、信托、项目开发等功能进行重组，就可以做到。这是一个救急的思路。

    例如，中信的佳兆业项目（债务）重组案例，从交易模式到解决方案都开创了先河，体现了中信集团产融结合的优势。这个“中信方案”得到了深圳市政府和国务院领导的肯定。

    又如，华融2022年进入中信，跟中信城开、信托在化债问题上有很多合作。比如中信融创在上海董家渡的项目陷入困局，急需增量资金，找债权银行、融资机构想办法都很难得到支持。但华融可以以“特殊资产项目”名义，给出险的项目做融资。中信的金融板块+华融的注入+中信城开的房地产开发经验，形成自己的综合性优势。待将来市场平稳后，现在的项目都可以变成收益。（帅建淮 殷亮 ）

    建设银行在发展住房租赁和保障房方面的工作

    1.发展住房租赁业务和建设保障房。

中央一直倡导租购并举。但十几年来我国房地产租赁业务不发达，房价又涨得太快。群众权利得不到保障。

    建行一直主张发展房屋租赁，以时间换空间，让低收入的年轻人得以稳定居住，形成租买平衡，房地产市场也能正常稳步发展。

    2017年建行领导提出，要发挥金融优势，把发展住房租赁市场当作战略性业务抓起来。

    房屋租赁业务，前期投入高、回收周期长。需要长期限、低利率的稳定支持，要有金融创新。

    （1）建行成立了开展房屋租赁业务的子公司，从2017年至今，住房租赁相关贷款余额3000多亿元，占建行房地产贷款的20-30%强。支持打造规范的长租社区，为社会作示范引领。现已有了一定的规模。

    （2）支持政府建立了一套市场管理系统，以便对房屋租赁市场进行规范管理，以加强对地区房地产项目过程和存量情况的掌握。

    （3）协助规范房屋租赁市场（如税收、保租房等政策的研究）。

    建设大规模保障房。现在一线城市房价和居民收入差距太大，建行新员工买房也很困难（北京二三环内房价2000万-3000万，五环内500万-600万，员工买房得掏空六个钱包）。住房保障应该充分发挥作用。建行做了两件事：

    （1）把公租房规范起来。原来住建部规划1600万套公租房，都是各地报的数，中央不掌握这些房子的分布和使用状态。建行建立了一套覆盖全国各城市公租房数据的系统，同时给各地也建了管理系统，给老百姓做了APP。从而提高了公租房的管理效率。

    （2）支持建设保障性租赁房。在“非市场公租房-保障性租赁住房-市场化租赁住房-共有产权房-商品房”体系中，保障性租赁住房的作用是稳住租金，形成租买平衡的机制，解决不同收入层群众的居住问题。

    建保障性租赁住房，一般需要政府出政策出钱。建行作为市场化主体，较早介入了这一业务。2020年建行和11个城市签约，支持他们建保障房，截至目前累计贷款1000多亿。

    同时我们也建了一个保障性租赁住房的管理系统（将涵盖各个新的保障住房类型），帮助住建部在全国范围内掌握这些情况，目前正在进行中。

    2.发挥金融机构的作用，主动作为，通过市场方式解决保交楼问题。

    （1）建行成立住房租赁基金。为解决地产市场紧迫的流动性问题。我们考虑通过银行这个有投资能力的机构化买家的进入，盘活有潜力的存量资产。 

    现行政策限制银行做房地产业务。经过和相关部委沟通、并获国务院批准，建行拿出300亿元注册了住房租赁基金。通过这个基金，向一些房地产企业的“存量”资产注入资金，将其转入长租房或保障性租赁住房。现已累计投了20多个项目，约90亿元。并建议适当放松对金融机构搞房地产的政策限制，让一些有资金实力、有专业能力的金融机构参与近来，解决问题。   

    目前建行的这个基金主要是收购一些相对成熟的项目。市场上有很多停摆的土地等资产，我们也在考虑介入，当然需要得到政策允许。

    我们对这个基金寄予厚望。有了这个股权性的资金融入以后，我们再加点杠杆，应该能够撬动上几百亿规模的资金，增加市场的流动性。

   （2）试点做保障房REITs。现在金融机构可以做保租房业务，其他领域的涉房政策比较严格。所以建行在积极探索保租房的REITs，尝试通过REITs平台，对接资本市场的资金，收购一些市场化的资产，通过REITs发行，不断引入资金。

    到现在为止，全国一共只发了4单保租房REITs。挑选资产也很难，因为市场租售比很低，限制了资产价值和使用价值的平衡；如果租金收益达不到水平就无法在市场周转。

    建行的住房租赁基金主要收购一些“商改租”项目，因为商业用地价格相对较低。尝试从头开始、结合我们的贷款支持、经营住房的主体，运营管理这个项目，再通过REITs退出，形成一个模式，把市场的资产和资金能够循环起来。这一创新的尝试，和中信的角度有所不同。（中国建设银行住房金融与个人信贷部处长 魏骁勇）

制度型开放是既涉及国内改革，又涉及对外开放的全局性举措，需要各有关方面共同协调实施。十九届四中全会决议明确提出：“到二〇三五年，各方面制度更加完善，基本实现国家治理体系和治理能力现代化；到新中国成立一百周年时，全面实现国家治理体系和治理能力现代化，使中国特色社会主义制度更加巩固、优越性充分展现。”我体会，中央提出国家治理体系和治理能力现代化的本质是制度现代化，实现制度现代化的一个必要条件是实行制度型开放。

实现制度型开放是与WTO等国际通行规则接轨的原则与条件

WTO马拉喀什宣言的绪言指出：参加乌拉圭回合多边贸易谈判的124个政府和欧洲共同体“决心通过使各自的经济融入建立在开放的市场导向政策及乌拉圭回合协议和决心所列各项承诺基础上的世界贸易体制，以巩固乌拉圭回合的成功结果”。这表明实行市场经济体制是实行中国对外开放的制度基础，也是WTO国际通行规则体系的制度根基。

WTO作为国际贸易组织，其规则背后是一系列所有成员必须共同恪守的重要的价值原则，各成员只有信守这些原则，才可能履行其加入国际贸易组织的承诺。基于市场经济机制，WTO规则体系中逐步形成了各成员在对外开放中的非歧视、开放、互惠、公平、透明等原则。

在WTO 160多个成员中，只有我国实行的是社会主义市场经济，具有三个显著特征：第一、党对经济工作发挥全面领导作用；第二、国有经济在国民经济中起着主导作用；第三、政府在经济资源配置中发挥重要作用。这是我国社会主义市场经济体制的本质特征，也是美西方等国家和一些WTO成员对我国实行的社会主义市场经济体制与资本主义市场经济体制的差异认识不清，并且在衡量标准上产生严重分歧的主要原因。由于WTO对各个成员的经济体制具备什么条件才是实行市场经济尚未形成具体标准，美西方国家利用这一特点，以区域性国际规则安排替代多边性国际规则，企图将我国排斥出一些重要的区域性国际规则体系。

从2017年开始，美、日、欧盟连续发表了8个联合声明，其中2018年5月的第三次联合声明提出七项市场导向条件。[1] 2020年2月20日，美国向WTO提交了《市场导向条件之于世界贸易体系的重要性》，其中提出八项市场导向条件。[2] 我国尚未明确提出市场经济体制应具备什么条件。分析美、日、欧盟提出的市场经济体制条件，各成员有可能在三个条件上形成共识：（1）企业是自主经营、自负盈亏的独立市场主体，各类市场主体应具有平等的市场地位；（2）政府基于竞争中性政策的基础地位实施对经济的管理；（3）政府对市场的管理主要是通过健全法律体系，维护公平竞争的市场秩序。这三项条件是市场经济体制的最本质体现。

基于前述分析，各成员对外开放应遵循的五项原则与各成员经济体制应具备的三项市场导向条件，应当构成各成员须遵循的开放的市场导向经济体制的核心内容。

尽管我国是WTO成员中唯一的社会主义市场经济国家，但只要不违反市场经济体制的五项原则和三项条件，在市场主体地位平等方面深化国有企业改革；在竞争中性方面深化国家经济监管体制改革；在政策、法律、规章透明度方面深化法治改革，形成社会主义市场经济体系，就能够实现国内外规则相衔接的制度型开放。

实现制度型开放需要深化国有企业改革

（一）WTO等相关国际通行规则中关于市场主体地位平等的原则与条件，以及市场主体地位平等改革的相关政策。

GATT关贸总协定第1条和第2条明确规定了最惠国待遇和国民待遇，这两项待遇构成了非歧视原则的核心内容。CPTPP第十七章17.4条同样规定了非歧视待遇和商业考虑的内容。这些规定的本质都在于明确了各经济体各类市场主体的地位应该是平等的。

习近平总书记在2022年中央经济工作会议上着重强调：“要从制度和法律上把对国企民企平等对待的要求落下来。”“十四五”规划第四十章第一节明确提出：“外商投资在市场准入前和准入后都应该享有非歧视的国民待遇，促进内外资企业公平竞争。”确认内外资企业市场地位是平等的，关键在于国有企业和民营企业的市场地位要平等。“十四五”规划第十九章第四节同样明确指出：“依法平等保护民营企业产权和企业家权益。保障民营企业依法平等使用资源要素、公开公平公正参与竞争、同等受到法律保护（简称“二平三公”）。”最近中央再次强调，将激活市场主体活力作为稳定经济增长的最重要措施，给予民营企业与国有企业平等的市场地位。

（二）规范可能存在的违反市场主体地位平等的有关规则。

1994年自《公司法》生效之日起，《公司法》成为各类不同所有制企业共同适用的一般法。但国家针对国有企业颁布了全面、系统的特别法，其主要内容包括：国有企业综合性规定、国有企业产权登记、国有企业资产交易和产权转让、国有企业资产评估、国有企业清产核资、国有企业投资、国有企业改制、国有企业内部治理、国有企业股权激励、国有企业内部控制与监督等等。这些特别法规赋予了国有企业与其他市场主体不同的地位和功能，概括来说，主要包括以下内容：第一、赋予国有企业特殊使命，即是我们党和国家事业发展的重要物质基础和政治基础。第二、规定了国有资产可以在国有企业之间无偿划转，形成了国有企业特殊产权结构。第三、规定了国有企业公司治理体制，重大的资产交易、产权转让、资产评估、清产核资、企业改制等事项的最终决定权实质上归于国资委。第四、规定了国有企业考核和责任追究制度，以落实国有资产保值增值责任。第五、赋予国有企业主要业务布局在关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域。因此，要在立法上实现各类市场主体的市场地位平等，深化国有企业改革，尽量促使民营企业享有与国有企业平等的市场主体地位。

（三）不违反市场主体的市场地位平等原则与条件，国有企业应该深化改革的主要内容。

1.深化改革国有企业特殊使命的实现方法。

国有企业承担着不同于民营企业、外商投资企业等其他类型企业的特殊企业使命。为了更好地实现这一特殊使命，从实现市场主体平等以及实现方式两方面进行深化改革。将国有企业这一特殊使命与各类企业都应承担的ESG合规责任统一协调起来。在国有企业特殊使命的实现方式方面，应该尽量采取法治的方法。以颁布相关法律的方式，引导国有企业、民营企业等各类市场主体一起，共同努力实现这一使命。

2.深化改革国有企业产权结构，促使各类市场主体享有平等的产权结构。

《公司法》第三条规定：“公司是企业法人，有独立的法人财产，享有法人财产权。”第四条规定：“公司股东依法享有资产收益、参与重大决策和选举管理者等权利。”《公司法》第三、四条的规定构成了国有企业、民营企业、外商投资企业等各类市场主体与企业股东之间共同适用的产权结构。目前，民营企业、外商投资企业的产权结构是完全依据公司法规定形成的。应该通过深化改革，依据《公司法》的相关规定，保证各类市场主体享有平等产权保护。

3.深化改革民营企业产权保护制度。

建议将国有企业和民营企业统称为“国有企业”和“民有企业”。在改革开放初期，立法上一般称“国营企业”和“私营企业”。随着经济体制改革的深入，国家越来越重视全民所有制企业所有权和经营权分离的改革，逐步将“国营企业”改称为“国有企业”。随着“两个毫不动摇”的提出，如果能将“民营企业”名称从立法上改为与“国有企业”相同的“民有企业”，不仅是名称的改变，更重要的是能够促使人们改变思想意识，促使民营企业在产权方面与国有企业一样，受到平等的保护，有利于完善“民营企业”产权保护的相关立法。

实现制度型开放需要在竞争中性方面进一步深化经济体制改革

根据OECD编撰的《竞争中立：维持国有企业与私有企业公平竞争的环境》，“竞争中性是指在经济市场中运行的任何实体均不存在不当竞争优势或劣势”，“政府必须确保经济主体（国有企业以及其他市场参与者）之间的公平竞争”。 OECD还进一步论述了实现竞争中性必须奠定的“八大基石”[3]。在我国实行社会主义市场经济的情况下，国家如何在对经济的监管过程中既依靠国有经济的主导力量，又贯彻竞争中性，具有很大挑战性，国家需要对经济监管体制深化改革。

正确区别国家对国民经济和国资国企两类不同性质的管理行为

1.通过主体承担不同的管理任务区别两类管理行为。

国家“十四五”规划第六篇第十九章第一节中指出：“……增强国有经济竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力，做强做优做大国有资本和国有企业”，“发挥国有经济战略支撑作用，推动国有经济……向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业集中，向提供公共服务、应急能力建设和公益性等关系国计民生的重要行业集中，向前瞻性战略性新兴产业集中”（以上内容简称“三做一支撑”）。

“三做一支撑”的任务涉及国有企业、国资委、国民经济管理部门三类主体，但三类主体在“三做一支撑”中的管理任务应当是不同的，需要正确区别。第一，“三做一支撑”企业经营任务应当由国有企业通过市场公平竞争的方式承担。《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》将主营业务处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，主要承担重大专项任务的国有企业归类为商业类企业，意在促使这类国有企业通过市场公平竞争方式实现“三做一支撑”的战略任务。第二，“三做一支撑”的战略性任务应当由国资委作为国有企业出资人，通过监管职能引导国有企业实现“三做一支撑”战略性任务。第三，国民经济管理机构可以制定相应的产业政策，促使“三做一支撑”战略性任务的完成。

2.通过颁布不同的法律法规区别两类管理行为。

国资委应主要依据《公司法》等企业法律规范对国资国企进行监督管理，关于国资国企的相关特别规定应尽量由国资委颁布。国务院各经济管理部门主要是依据国家为宏观调节和规范经济活动而制定各类经济法律规范，对国民经济进行监督管理。除非确有必要，应尽量避免由国民经济管理部门颁布只适用于国企而不适用于民营企业、外商投资企业的法律法规。

国资委要正确履行对国企监督管理

2015年9月13日，《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》指出：“要准确把握依法履行出资人职责的定位，科学界定国有资产出资人监管的边界，建立监管权力清单和责任清单，实现以管企业为主向以管资本为主的转变。”科学界定国资委作为国有资产出资人监管的边界，建立监管权力清单和责任清单的关键。

1.健全国资委对国企国资的监管体制。

依据《公司法》的相关规定，国资委作为出资人对国有企业享有财产权主要是财产收益权，其它占有、使用、处分三项财产权属于国有企业独立的法人财产权；国资委作为出资人对国有企业享有的管理权除对国有独立企业有权独立行使外，对其他形式的国有参股、控股企业、国资委都只能作为公司股东，与其他股东一样按股权份额通过股东会、董事会间接行使。

在实际监管过程中往往发生难以依据《公司法》科学界定对国有企业监管边界的问题。例如，每个国有企业的资产是企业享有的独立法人财产，其企业资产的保值增值属于企业经营管理权范围内的事项。国资委基于每一个国有企业保值增值建立严格追责制度，实际上难以操作，超越了国资委享有的资产收益权的边界，而且按市场经济规律也是很难做到的，往往成为掣肘国有企业发展的重要原因之一。

2.健全国资委对国企的监管体制。

国资委对国有企业的管理重点，应该从对每个国有企业的微观管理，转为更加注重作为全部国有资本的监督管理，促成国有资本在国民经济体系中合理流动优化配置，并进一步通过对国有资本的统一监管，使得国有资本整体上保值增值。

实现制度型开放需要在政策法律规章透明度方面深化法治改革

法律作为人们的行为准则应该具有可预期性。为了保障国际规则的可预期性， WTO和CPTPP都形成了透明度原则。透明度原则一般包括两层含义：第一，要求国际协定、协议各成员的各种现行政策法规应该及时公布、为成员有效知晓；第二，要求各成员公正、统一地实施上述的有关政策法规。

我国法律规则体系中的法律渊源大体包括：第一，作为法律行为规则制定依据及本质体现的党和国家的政策。根据我国《立法法》，法律渊源中并不包括党和国家的政策，但党和国家的政策是国家制定各项法律渊源的依据，是法律渊源的“灵魂”，本文仍将其作为法律渊源之一予以分析。第二，作为行为规则在全国或地方普遍适用的法律法规。第三，作为对法律法规补充规范的部门和地方规章。第四，作为对法律法规及规章在司法体系中如何适用做出解释的司法解释等。为了符合透明原则，建议从以下两个方面深化改革：

（一）将一些重要经济领域中以政策、规章为主的适用体系转变为以法律法规为主导的适用体系。

规章是指国家行政机关在其职权范围内，为执行法律、法规，需要制定的，或属于其行政部门、区域具体行政管理事项而制定的规范性文件。《立法法》对法律、法规、规章都有明确、严格的立法程序规定。在我国改革开放的初级阶段，由于国家的经济体制从计划经济体制向市场经济体制转型，改革以“摸着石头过河”的方式进行探索。因此，在一些重要领域里以指导性、原则性、号召性的政策和具有灵活性的规章为主是比较适合和匹配的做法。但上述做法的弊端较为明显：第一、相关政策规则缺乏公开、透明，缺乏可预见性问题的产生。第二、政策和规章常常替代法律，直接成为适用的行为准则，违反《立法法》的规定。第三、政策和规章效力有时高于法律法规。在实践中，由于政策和规章常常更适应变化中的现实情况，法律法规的效力必然会受到影响。

随着我国经济高质量发展与高水平对外开放，以政策、规章为主导的法律渊源体系的弊病愈来愈突出，已经难以适应法治化发展的需求。因此，客观上需要向以法律法规为主导的适用体系转变，这样才能逐步提高规则的预期性，不违反透明度原则。

（二）依法加强法律法规的效力，以统一、公正实施的法律体系推动国内统一大市场的建设。

目前，前述四种法律渊源各自在其适用范围内实施，实施过程中常常产生不协调、不统一的问题，由此加大了国内行业或地区之间的矛盾和壁垒。为了化解矛盾和消除壁垒，建立国内统一大市场，必须依法加强法律法规的效力，建立统一、公正实施的法律体系：第一，党和国家政策体现人民性，是其他三类法律渊源的灵魂，具有指导性、原则性、号召性，但应在法治化的基础上，及时、准确地转变为法律法规。第二，全国性和地方性法律法规是体现党和国家政策最直接的方式，应当成为指导人们行为最基本的行为规则。第三、部门和地方规章在各自行政权限范围内对法律法规的实施作出补充规定，司法解释对法律法规及规章在司法中如何适用做出解释，二者均不能超越法律法规授权范围，与法律法规相抵触。只有严格确定各类法律渊源的法律效力，才能形成统一、公正的法律实施体系，建立统一大市场，不违反透明原则。

综上所述，从经济全球化发展角度看，各经济体市场经济体制的发展是扩大对外开放的基础。主动对标WTO开放的市场经济体制的五项原则和三项条件，深化我国国内经济体制改革，促使国内规则与国际规则相衔接，是中央推动的全局性、基础性的治国理政重大举措，对于实现我国制度现代化和中华民族复兴具有重要战略意义。

（编辑  季节）

普惠贸易对市场的影响

对世界市场的影响

1.大企业小型化，适应消费市场变化。

在普惠贸易趋势下，平台的集中作用使得市场的有效性得到提升，加之市场信息对称使得企业无须进行跨境投资便可以进行全球套利。同时，全球市场变化速度越来越快，消费者需求个性化的趋势以及产品升级日趋频繁的特征，促使靠近消费端的大企业不断走向小型化趋势。大企业小型化主要有以下两方面的影响：

一方面，企业小型化意味着组织越来越扁平化、管理层级越来越少，有利于加快企业创新的步伐。当组织机构的模式越来越集中化时，产品线上营销、服务、研发、风控和结算都是集中的，此时企业适应或创新的成本会越来越高，因为企业做一个新产品，需要所有这些集中管理的部门来做协调，层级数越多，协调难度就越大，灵活度就会降低，互联网时代下所需要的自下而上的创新就会减少。另一方面，企业小型化有利于企业更好地感知市场变化和消费者的需求，借助互联网平台，买卖双方可以直接有效地互动沟通，可以更精准、快速地对市场变化做出反应。

2.平台经济赋能，推动世界市场形成。

普惠贸易“买全球、卖全球”的贸易特征让中小微企业可以将产品卖到任何一个国家和地区，消费者也可以买到任何地方的产品。在普惠贸易趋势的带动下，市场的距离越来越小，产品的可得性大大增强，推动世界统一市场的形成，将没有内贸外贸之分。

在普惠贸易的背景下，众多中小微企业及个人可以借助跨境电子商务平台参与到国际贸易中来。中小微企业及个人参与国际贸易的门槛大大降低，外贸综合服务平台的出现，改善了交易条件，帮助中小微企业及个人借助互联网平台，更直接地接触世界市场，实现贸易便利化和“货通天下”的愿景。

图1 普惠贸易对世界市场的影响

对产业分工的影响

1.分工更加细化、多样化。在普惠贸易时代，借助互联网平台，商品储存流通展示的场地和渠道得以扩宽，商品生产成本急剧下降，而消费者基于搜索引擎能够便捷、准确地搜索到自己想要的产品，原先需求极低的长尾商品获取更多买卖机会。

长尾效应可以将大量冷门商品汇聚，得到与热门商品匹敌的利润空间。因此，产品生产将更加细分化和多样化，生产者只要在产品生产的某一细小方面拥有其他竞争者所不具备的优势，就可以找到市场，促使产业分工精细化。此外，长尾效应刺激了更多个性化的需求，引发产品本身的特殊定制，促使生产模式向个性化转变。

2.以平台为中心的产业横向协作新格局愈加显现。跨境电子商务和平台经济的发展对纵向产业链的上下游企业的影响有所不同。上游的一些原材料供应企业，仍将维持集中化、规模化和标准化的传统生产模式，产品生产仍围绕着一个核心的大企业进行。产业链下游接近消费端的企业，企业规模将不断变小，基于新的信息基础设施和平台的专业化分工，使得企业的横向选择余地变大，借助平台参与社会化分工与协作，众多的小企业增强了经济共享能力，以平台为中心的产业横向协作新格局会愈加显现。

图2 产业分工新格局的形成过程

对市场参与主体的影响

1.消费者利益最大化。在全球经济低迷、生产过剩的背景下，传统的B2C商业范式的生产模式陷入困境，互联网的跨境电子商务具有“在线化、数据化”的特征和优势，大大削减了产销之间的信息不对称，使得生产端和消费端的联系更加紧密，一种新的消费者驱动的商业模式——C2B模式应运而生。C2B模式体现了“客户定义价值”的核心理念，生产者通过个性化营销捕捉个性化、碎片化的需求，利用大数据驱动柔性化的供应链，以便对市场需求做出快速的反应，借助平台更好地满足消费者的需求。消费端的建议与评价发挥着越来越大的作用，例如通过买家评价、买家秀、社区体验分享以及社交网络推荐，不但影响着其他消费者的购物决策，也推动了价值链上游的生产商及相关产业不断改善服务，满足消费端的要求，使得买家在贸易关系中越来越具有话语权。

2.生产者价值链升级。平台经济的发展使生产端到消费端所经过的中间环节越来越少，生产者可以直接接触到消费者，更好地满足消费者的需求，更加注重品牌定位和产品开发。在普惠贸易时代初期，中小微企业出口的商品存在着同质化严重的问题，企业被迫降低价格陷入低价竞争，利润被压低。竞争压力促使中小微企业走向品牌化的道路，获得更高的利润率。品牌化一方面有利于出口产品质量的把控，另一方面也促进了民族品牌的诞生发展与壮大。生产者也将更多的精力投入产品开发创新上。随着跨进电子商务的发展，特别是外贸综合服务平台的出现，生产者借助平台的一站式服务直接与消费者进行联系，必须回归到产品生产本身，因为在客户定义价值的时代，产品和服务只有满足特定用户的需求才有存在的意义。这将促使生产者基于消费者和市场动态需求，将把更多的精力放在产品开发研制环节，推动中小微企业从全球价值链的中低端向中高端攀升。

3.贸易中间商转型升级。普惠贸易时代，国际贸易的渠道更加扁平化，对传统的贸易中间商造成了一定的挑战。面对来自跨境电商平台的挑战，传统的贸易中间商提供的服务在原先链状模式下的角色已经变化，在新的生态系统中重新定位，企业将重心向营销、市场调研、咨询和培训等方向转变。以市场营销为例，传统的贸易中间商可以运用更加精准、高效、快捷的营销方式，将企业的产品和平台推向市场，更加注重内容营销和大数据营销。在大数据营销方面，贸易中间商可以依托大数据平台，分析消费者的喜好和购买习惯，甚至做到“比消费者自己更了解自己”；大数据营销通过传播趋势分析、内容特征分析、互动用户分析、产品属性分布等提升品牌传播的有效性，基于数据分析改善用户体验。

普惠贸易新时代面临的新挑战

在降低贸易门槛的过程中，会遇到一些新的挑战，此处延续贸易门槛的划分标准，从交易前、交易中、交易后三个阶段把普惠贸易时代面临的新挑战分为几个部分。

图3 普惠贸易时代面临的挑战

交易前面临挑战

1.学习障碍。（1）国际贸易经验缺乏。中小微企业参与国际贸易，对于跨境交易的了解不足，据阿里巴巴开展的中国供应商研究显示，当前我国外贸中小微企业里使用代理的比例约为55%，其中56.5%的使用原因为“不懂外贸、缺乏相应外贸操作人员”。（2）平台使用操作繁琐。跨境电商时代，中小微出口企业还需要学习平台的一系列操作流程及管理办法。

2.信用障碍。（1）买卖双方对线上交易的担忧和不信任。相对于传统贸易来说，跨境电商也是一个新兴事物，贸易双方对其理解还不够深刻，参与贸易的企业规模较小，不如传统贸易中的大型跨国企业有说服力。（2）各平台间的信用评价不同。目前各跨境电商平台基本都有自己的信用评价体系，以平台交易数据为基础，给账户评级。但各平台间的评价还未联通，当一个平台上的卖家想要在另一个平台上交易，其信用水平仍然是空白水平。

交易中挑战

1.隐私泄露问题。（1）跨境交易个人数据泄漏风险会导致消费者信任危机。普惠贸易时代，消费者可以直接在平台上购买境外商品，交易过程中个人信息会被平台所掌握。数据泄露有可能造成账户损失。一旦消费者对平台的隐私保护机制失去信任，就可能会提供虚假信息，或拒绝使用平台。（2）数据使用创造价值，需要规范。数据已成为非常重要的战略资源，数据可以创造价值，企业从积累的大数据中提取一些信息，数据的使用能够推动商业快速发展。对于数据交易的法律法规还不完善，国内已经存在地下数据交易。这类数据通过黑客或内鬼的数据源头获得数据，其具体交易渠道主要是QQ群，并且使用暗语表达以躲避腾讯的监测。数据交易十分猖獗，但由于数据交易并未对当事人造成直接损失，所以报案、立案动力不足，故而打击力度不足。跨境数据流动带来的另外问题：是否允许收集跨境个人数据，如何搜集这些数据，谁应该拥有数据使用的权限，这些都是规则制定时需要考虑和解决的问题。

2.跨境电商复合型人才短缺问题。（1）当前从业人员层次偏低，高端人才短缺。当前国内的跨境电商从业人员大多为客服人员和基本操作人员，缺少跨境电商营销、贸易数据分析、用户体验管理的专业型高端人才。同时，跨境电商涉及国际贸易，需要跨文化交流，沟通交流对于小语种和当地文化也有一定需求，存在人才短缺。（2）企业对于跨境电商专业人才的培养成本偏高。跨境电商涉及的业务面广，从业人员所需的知识结构驳杂，需要提高人才培训费用。

交易后挑战

1.支付挑战：拒付问题。境外消费者通过投诉拒付可能使得从事跨境电商的中小微企业资金链断裂，出现运转难题。传统的信用卡支付条件下，持卡人拒付需要账户冻结、银行核实等一系列复杂流程，而且会在银行的信用记录系统中留下痕迹。在第三方支付保障的跨境电商交易中，境外消费者通过第三方支付平台，可以提出投诉拒付而不影响银行信用记录，导致出口商家被投诉的概率较高。我国出口电商企业很容易因为“仿品”和“侵权”而遭遇账户被封。一旦账户被冻结，不仅周期长，同时账户内资金面临清零风险。据eBay统计，中国出口商在eBay完成的跨境交易中，投诉率为5.8%，高于全球2.5%的平均水平；在纠纷处理过程中，绝大多数裁定卖家部分退款或全额退款。

2.物流挑战。普惠贸易下的跨境电商有零散化、碎片化的特征。目前新兴的“海外仓”模式从海外的仓库直接发货给当地消费者，给用户带来高效的物流体验。

（1）国际小包模式存在隐患，配送时间长； 无法全程追踪国际包裹。跨境包裹的配送包括境内段和境外段两段，有些国家如美国已经不再对国际小包提供进口扫描服务，包裹入境后无法进行追踪。另外，在一些小语种国家或新兴市场国家如巴西，物流业不那么发达，就算拿到单号也查询不到物流信息。

（2）“海外仓”问题。海外仓的首要保证就是当地的仓库及基础服务设施，而这些基建需要的资金量庞大，还要支付仓库管理劳动力成本。“海外仓”还存在一定法律风险。而海外仓是当地的一个实体企业，从海外仓将货物配送给客户的过程是一种商品买卖行为，需依法上税。

3.消费者权益保障问题。跨境电商的消费者权益保障出现的一些问题。（1）商品质量参差不齐。普惠贸易使得贸易门槛降低，参与的主体越来越多，但提供的商品质量不一，境外消费者对于境内厂商的产品以及各类产品的质量差异不了解。另外，跨境电商的商品在海关清关时一般不提供原产地证书和质量检验检疫证书，消费者收到的货物无法保证质量。（2）退换货服务无法实现。跨境物流由于时间长、反向物流成本高等原因难以支持卖家提供退换货服务。同时，对于卖家来说，买家的退换货相当于卖家的进口，还可能会遭到海关的查验。

4.制度挑战。跨境电商与传统的外贸有很大的区别，现有监管模式与政策规则无法实现效率管理。（1）政府监管压力增大。普惠贸易的货物有小单化、多频次的特点，在海关过境时，需要提供订单信息、运单信息以及支付信息，申报繁琐。为解决跨境电商的清关问题，政府采用“清单核放、汇总申报”方式办理跨境电商的出入境货物申报手续。但政府对于此类交易的数据无法直接获取，信息申报、核对的过程需要耗费的时间和资源较大。虽然很多参与跨境电商的中小微企业已经把报关退税业务外包出去，但仍然无法简化政府的信息审核流程。（2）普惠贸易催生了C2B的贸易模式，使个人能够作为贸易主体参与到国际贸易中。

普惠贸易的政策与规则框架

个人贸易主体落实

个人外贸主体的合规性早已在法律中申明，2004年修订的《中华人民共和国对外贸易法》第二章第八条规定：“本法所称对外贸易经营者，是指依法办理工商登记或其他执业手续，依照本法和其他有关法律、行政法规的规定从事对外贸易经营活动的法人、其他组织和个人。”

在实际操作中，入境清关时，货物仍按照一般货物和个人物品进行区分，对个人物品征收行邮税。其他物品按照一般货物入境，境内消费者无法随心所欲地购买世界各地的商品。

相较而言，西方国家对于对外贸易经营主体的问题历来比较重视，视之为外贸制度的基础，并且都做出了比较宽松的规定，在其外贸法中规定自然人、法人及合伙企业都能自由获得对外自由贸易权。

推行低值货物免税

目前，中国对于进口货物清关有两种方式，一种是以货物形式纳入海关贸易统计，以一般货物形式进行清关；另一种是按个人物品入境，自行申报，由海关收取行邮税。中小跨境电商的贸易额度较小，大多是通过个人物品入境来实现货物进出口。

在个人贸易主体的推动下，货物区分从一般货物和个人物品标准转为按照货物价值来区别，分为低值货物和高价值货物。中小微企业贸易商品多为低值货物，其免税政策可以减少中小微企业的赋税，降低其运营成本，给中小微企业减负。其他国家低值货物免税的上限额度，主要是根据中小微企业的贸易规模以及对本地产品的保护程度来参考制定的，这也是推动普惠贸易发展的一种有效做法。

目前中国海关已实行新的政策，低值货物免税政策已经推行，该政策的推行不仅是对中小微企业的利好消息，对政府来说同样如此。低值货物可以快速清关，减轻了政府监管的压力，有利于促进政府高效。

PPP贸易监管（三级标题）

个人外贸主体的落实，实际上是增加了政府监管的难度，政府难以掌握消费者个人的具体交易数据，对于外贸数据的统计以及海关的清关监管都会造成一定的困难。平台掌握着原始的交易数据，如果有这些交易数据的支持，政府的监管将变得很容易。

PPP模式是政府与私人部门间进行协同合作，为提供某种公共物品或服务，政府将部分权利赋予私人部门，双方形成一种合作关系。比如阿里一达通外贸综合服务平台，就是一个典型的可以作为公共部门和私营部门合作的窗口。未来的发展，应该是建立一站式平台，为跨境电商提供高效便捷的服务，覆盖供应链的两端。平台同政府合作，海关、质检、税务部门与平台系统连接。政府将部分监管职能赋予平台，比如海关和税务部门的单据申报及报税，可实现一站式申报，大大提高监管效率；而平台将监管的数据与政府共享，以便出现问题事后追查。

发达国家也采用PPP模式，只是名字不同，在其他国家叫网络的增值服务商，很多国家靠私营部门来进行。PPP模式体现出小政府大社会理念，政府监管不可能诸方面亲力亲为，在海关、商检、外汇管理等方面，政府监管存在许多难题，而平台的大数据信息化管理能极大地提升监管效率，政府把部分监管的权力下放给平台就能极大促进跨境电商商品的通关效率，推动普惠贸易的发展。

图4 政策作用机制

eWTP平台建设

未来的普惠贸易以平台为载体，实现中小微企业的线上交易，平台的作用毋庸置疑。2016年，马云在博鳌论坛上提出了“eWTP”的概念，旨在构建一个全球电子化交易平台。

eWTP是未来国际贸易规则的一部分，政府在参与制定国际贸易规则过程中，话语权将逐步提升。同时，统一的电子商务规则可以使得国际监管协作更加有效，推行“单边关检，单边放行”提高政府监管和贸易效率。

中小微企业在统一的规则下，从事跨境电商的资格，在世界范围内就有了保障，其品牌可以在平台间同时推广，减少其信用成本。消费者对于卖家实力的衡量也能用统一的标准，能够更好地识别劣质卖家及欺诈行为。

推动eWTP平台建设，还要从平台推广、平台维护和平台治理三方面着手。重视平台的治理，就是规范和鼓励平台的国际化发展。国家层面应该依据《电子商务法》建立平台治理的责任主体和权威机构，完善从平台规则、行业自律到政府监管的多层次治理体系和制度机制，促进形成国际性的协调合作机制。

隐私保护规则制定

普惠贸易将通过平台交易实现，交易过程中会产生大量的跨境数据流。做好隐私保护可以增强消费者对于平台的信心，平台的用户留存率也会上升。数据的加密和脱敏从技术上是可实现的，如贵阳大数据交易所，平台在使用数据时也可以对个人信息进行脱敏处理。在未来的贸易世界，数据将会成为各方争夺的核心，对于数据的保护规则也会成为商业的核心规则。目前国际上对数据的保护主要是以法律法规的模式严格限制数据使用，如欧盟的隐私保护。1995年欧盟就开始出台隐私保护条例，2018年出台《通用数据保护规则》（GDPR），公司必须确保在默认状态下自身产品和服务尽可能少的获取和处理个人信息，还重点强调“被遗忘权”，违反规则的公司或组织将被处以4%全球营收额的罚款。相较于欧盟非常严格的数据保护政策，美国推动的APEC的数据保护规则是从行业自律的方面来进行规范。

数据的使用和保护应该兼而有之，过度严格的保护会妨碍价值创造，而过度宽松的隐私保护又会损害个人的权益。规则制定的思路就是要在管制和保护之间寻求一个平衡点，个人权益得到保障，将促进经济腾飞。

跨境消费者权益保护

在跨境电商中，消费者的安全保障权、知情权、依法求偿权容易受到损害。安全保障权主要是消费者无法控制货物在运输过程中出现的损坏；知情权主要是在跨境电商中，消费者由于信息不对称而造成的权益损害；依法求偿权主要是在消费者受到损害时而依法享有要求获得赔偿的权利。

若平台无法保障消费者的合法权益，消费者便很容易对平台失去信心，从而放弃平台贸易。如果所有的跨境电商平台都无法解决消费者权益保障的问题，那么消费者可能不再选择跨境电商的贸易方式，转向传统的线下跨境交易。跨境电商在交易过程中，达成订单时没有明确的贸易合同，只有平台上的订单信息，而且涉及不同的国家，最主要的就是平台和国际规则间的协调。

支付和物流体系建设

支付和物流是跨境电商交付阶段最重要的两个部分，支付体系能够保障买卖双方结付汇，给交易双方带来更多的信心；物流的效率关系到货物交付的消费者体验。

支付方面，跨境电商由于批量多、小单化的特点，倾向于信用卡支付和第三方支付。第三方支付渠道与平台进行合作，加强支付安全保障，结合各国的外汇监管，为电商企业提供跨境结汇收汇的便捷化安全服务。

物流方面，针对跨境电商的物流解决方案主要有两种，邮政改革和“海外仓”建设。“海外仓”是在目的地国家设立仓库，货物先清关后存放在仓库，订单达成后，直接从目的地国家仓库发往客户手中，能极大提高交易效率。

    普惠贸易发展的政策启示：贸易通道建设

贸易门槛的降低及市场主体多样性的增加，既产生大量新的机遇，同时也带来新的挑战。物流、关务效率、隐私数据保护、人民币使用场景限制、贸易监管等问题，不仅需要一国内部的探索和试验，也需要国家间的磋商与合作，以尽可能消除壁垒。本文提出“贸易通道”建设的设想，探索解决贸易往来中的阻碍，在这一贸易新发展格局下，为国际贸易创造更大的发展空间。

具体的贸易通道建设初步设想有以下几方面：

1.建设支付结算通路，放松离岸人民币账户的使用场景限制。

中国已与多国签署双边本币互换协议和本币合作协议，以加强国家间金融合作，扩大国家间本币使用，促进双方贸易和投资便利化。但在人民币境外业务方面，一些国家可以在当地创建人民币账户，但无法注册淘宝、京东等国内电商平台，也无法使用支付宝、微信支付等中国电子支付工具。而这些国家对于中国国内电商产品的需求十分旺盛，如老挝、泰国等东盟国家，这些国家也存在许多线下商店支持中国电子支付方式，但仅限于中国居民。

境外非现金支付的场景限制会增加贸易成本，包括“借号交易”和汇率损失等成本。一些国家的人民币贷款业务费率和利率高，这主要源于人民币在当地使用需求有限。针对上述问题，可建设支付结算通路。

一是放松离岸人民币账户的使用场景限制。目前如柬埔寨、老挝等东盟国家对居民在本国境内开立人民币账户几乎不作限制，这为人民币在国外的使用创造较大空间。在中国与海外电商市场存在较大市场需求的背景下，政府可与电商平台、电子支付平台合作，逐步放松对离岸人民币账户的使用限制，使离岸人民币账户也能够运用于跨境电商和线下电子支付场景。

二是开设海外居民在中国境内人民币账户开立试点。在通道示范区点内开设人民币支付账户开立便利化试点，选择具有外汇经营许可的中国的银行和外资银行共同参与试点。对入境人员开户的资质限制进行一定程度的放开，入境的国外居民可以持有效护照和签证进行开户。

推进人民币账户开立便利化措施的阻碍点主要在于开户者身份认证和资金流动监管方面。这需要在监管方式和监管技术等方面进行突破。打通相关主体身份核验数据的通路，如出入境管理局与金融企业实现数据同步，或是建立区域性的征信数据库。

在保证资金流动的合法性方面，采用银行分账核算系统，与现有的账户系统有所隔离。加强区块链、数据监测系统等的建设和运用，保持对资金流动的监控能力。另外，对资金流动的额度和转账的对象可进行一定程度的限制。在汇兑便利性方面，居民能够较为便利的将本币兑换为人民币存入账户中，包括在中国境内开立的人民币账户，或境外居民在本国内开立的人民币账户，并进行人民币的转账汇款。

三是支持便利化双边本币国际结算。加强中国和各国的金融合作，鼓励更多企业和个人在进出口贸易和直接投资中使用本币，提高本币交易的便利性。

2.建设物流通路，打造贸易物流服务中心。

随着跨境运输需求的不断增长，各方的物流合作仍有深入的空间，如进一步增强口岸承载能力和物流运力，提升国内和跨境的物流效率等。

为进一步提升物流效率，各国在继续增强物流干线建设外，可合作探索搭建物流信息平台，提供物流信息服务。在通道示范区内，利用云计算、物联网、大数据等技术，对接国内外的物流企业系统、外贸综合服务平台和海关信息服务平台等，促进港口、机场、铁路车站、物流园区等物流信息互通。境内运输以及出口末端或进口前端的物流信息都能够获得批准接入物流信息后台。另外，可打造物流服务交易功能。各通道节点的物流服务商、外贸综合服务企业或贸易企业可以在平台上发布服务信息，贸易企业通过平台寻找闲置仓库，或货运代理和外贸综合服务合作伙伴，服务商也可通过平台寻找横向合作，从而充分配置运力。

3.建设数据服务通路，合作提升数字贸易能力。

数字贸易的发展依赖于数字技术的支撑。数字贸易通路的建设需要不断试验并改进跨境数据流动的效率和安全性。 

各国数字经济发展能力参差不齐。国际电信联盟数据库显示，至2021年全球95%的人口在3G及以上的移动网络覆盖之下。但其中较高比重的人口未使用互联网。如非洲国家和亚太地区的互联网覆盖率与移动网络覆盖率之间分别存在49%和37%的缺口。与此同时，如越南、俄罗斯、印度等国对于国内数据安全保障提出较为严格的政策约束。对中国企业提供的网络服务或软件服务的应用范围有保留，因而数据服务通路的建设需关注合规性问题。

一方面，依托华为、中国东信等企业的技术服务能力，助力贸易通路的数字化，实现监管部门、地方政府、金融机构、贸易企业、物流企业之间信息互联互通，提高数字贸易通路的响应能力。另一方面，中国与合作国可发起，由中外信息技术企业合资共同搭建在各节点的数字产业孵化基地。以推进国家之间的技术交流与合作研发，提供数字化转型服务，以及合作培养数字贸易人才。

4.建设人员流动通路，推动贸易人才的合作培养。

在各通道示范区内，联合国内外社会培训机构，共同打造高层次国内外数字人才培训平台，健全人才吸引、培养、使用、流动和激励机制，完善发展人才的公共服务体系。吸引集聚一批知名的人才中介机构，健全专业化、国际化的人才市场服务体系。

5.建设监管通路，加强国家间贸易监管合作。

中国与韩国、新西兰、澳大利亚等国实施优惠原产地证系统对接及证书互换，与东盟各国的检验检疫结果实现互换，与俄罗斯、蒙古和越南等国建立双边口岸合作机制。不过，目前口岸的合作离结果互认，以及达到联合国所述的互操作性水平还有一定距离。贸易监管通路要求各国提升通关便利化水平，合作加强电子口岸建设能力，推进中国与各国口岸监管协同。特别是在检验检疫方面，加强各国间动植物疫情信息共享，推动国际动植物疫情监测合作，探索认可各国检验检疫措施的等效性。国家间可合作推动标准协调和合格评定结果互认，这将涉及长期深入的标准谈判和对接过程。

6.建设合作交流通路，打造多样化的交流合作机制。

数字贸易，是在数据驱动下所产生的新型的贸易方式，因此与数据的跨境流动紧密相关。这涉及各国国家安全层面的问题，需要更高层次的规则协商。因而合作交流的通路，既包括政府层面的底层规则的磋商与合作，也包括各国企业之间、行业协会之间、企业与政府之间的定期会晤和沟通，增进信任与理解。可将“贸易通路”建设作为长期性议题，建立贸易通道建设的研究机制，共商普惠贸易和数字贸易发展趋势下，贸易合作的长远规划。

（编辑  季节）

《欧盟经济安全战略》出台的背景及动向

欧盟作为最高形态的区域一体化组织，定型于1993年的《马斯特里赫特条约》，其初衷在于造就经济要素在各成员国之间自由流动的统一市场。随着大举扩容以及深度一体化发展的进程，其在共同外交和防务领域中的体制机制建设不断增强。本世纪以来，欧盟的集体安全战略呈现出三个趋势：（1）安全范围逐步扩大；（2）威胁来源更加聚焦；（3）应对姿态更为激进。

2003年12月，欧盟发布《一个更美好世界中的安全欧洲：欧洲安全战略》，系统分析了欧盟的安全环境及面临的安全威胁，明确提出了包括恐怖主义、大规模杀伤性武器扩散、地区冲突、失败国家和有组织犯罪五类安全威胁。2008年12月，《欧洲安全战略实施报告》新增了网络安全、能源安全和气候变化三种威胁。至此，欧盟对于外部环境的判断尚属乐观。基于俄罗斯针对格鲁吉亚及克里米亚的军事扩张、“阿拉伯之春”引发的难民潮以及频发的极端恐怖袭击事件。2016年6月，欧盟发布《共同愿景，共同行动：一个更强大的欧洲》全球战略报告，除传统军事和恐怖威胁外，强调了混合威胁、气候变化、经济动荡和能源安全挑战，并首次将来自外部的混合威胁（Hybrid threat）视为欧盟面临的主要安全威胁之一。

随着地缘政治紧张局势的加剧和全球经济一体化程度的加深，欧盟不断调整其对于威胁的认知，并不断强化对“混合威胁”的重视。自2016年以来，欧盟已逐步建立起一套综合应对混合威胁的联合框架，旨在提高欧盟对各种威胁性态势的感知能力，积极加强欧盟及其成员国内部社会关键部门的韧性，有效提升其预防和应对危机的能力，同时深化与美国、北约和七国集团在相关领域的政策协调和合作。[1]2020年6月，欧盟正式启动“战略罗盘”（Strategic Compass）项目，以构建强有力的安全和防务为目标，对欧洲面临的战略环境、潜在威胁及其影响进行全面评估。同年11月，欧盟情报和形势中心、欧盟军事参谋部情报处和各国情报部门共同完成了《欧盟威胁分析》报告，明确了经济竞争、资源依赖、移民压力和军事力量是欧盟面临的主要威胁，并概述了国家和民间实体如何利用信息操纵、恐怖主义和破坏性技术等非常规或混合战术对欧盟安全构成的危害。

2022年3月，欧盟正式发布《战略罗盘》计划文件，针对乌克兰危机提出了“传统军事威胁的回归”问题，同时再次强调了混合威胁的影响。在欧盟的定义中，混合威胁具有多维特征，除常规军事活动和恐怖袭击之外，还包含特别武装行动、干预选举和政治进程、经济胁迫、电子和网络攻击等手段，尤其注重这些手段与现代技术的结合。

在欧盟看来，乌克兰危机的持续升级不仅使欧洲遭遇了前所未有的能源危机，而且面临地缘政治的直接威胁；新冠疫情暴露了欧洲各国经济社会对外部依赖的脆弱性。更为深刻的影响在于，欧盟开始更加明确地从价值观和治理模式的层面上重新审视其战略选择，重构价值链及供应链，旨在减少其对“不可靠国家”的依赖。2023年6月20日，为加强欧洲竞争力和供应链多样化，保护欧盟的经济安全，欧盟委员会与欧盟高级代表发布《欧洲经济安全战略》联合声明。

该《战略》于2023年3月30日提出。虽然只字未提中国，但追溯其起草过程中所考虑的关键矿产领域对中国的依赖，并结合欧盟领导人在不同场合发表的言论，在多项倡议和战略举措的态度中对中欧关系走向均体现出实质性影响。欧盟委员会主席冯德莱恩表示，有必要减少欧盟对中国的依赖。4月18日，她在欧盟会上再次强调欧盟必须制定一套“连贯的、独特的”对华战略，平衡双边关系，以“经济去风险化”为宗旨。并重申欧盟需平衡与中国的关系，降低对华依赖、降低对华关系中一些“重要且敏感领域”的风险，但称之为“避险”而非“脱钩”。

5月19日，冯德莱恩在日本举办的G7峰会上更加明确提出，“欧洲的安全与印太地区安全是不可分割的”“非法使用武力是不能容忍的，在乌克兰不能容忍，在印太地区也不能容忍”。这一切说明，欧盟已从自身安全的关切迅速延伸到印太地区盟友的安全防务问题，并将矛头直指中国。

战略框架的主要内容及目标

《战略》指出，疫情、俄乌战争、敌对经济行动、网络和基础设施攻击、外国干涉和虚假信息与加剧的地缘冲突暴露了欧洲各国社会、经济和企业固有的风险和脆弱性，因此急需优化欧盟的经济安全战略，以加强欧洲各国的经济韧性，确保欧洲持续技术优势和全球竞争力，引导供应链的多元化。该报告强调欧盟委员会、各成员国以及私营部门的共同合作，针对四个关键领域提出了一套经济安全风险评估和应对策略，包括：（1）包括能源在内的供应链韧性风险；（2）关键基础设施的物理和网络安全风险；（3）与技术安全和技术泄露相关的风险；（4）经济依附或经济胁迫的武器化风险。

为减轻已确定的风险，该《战略》提出了三管齐下的方法，即3P措施：

（1）提升自身竞争力（Promoting）。通过巩固欧盟统一市场，加强供应链韧性；加大人力资本与技能开发力度，培育如先进半导体、量子计算、生物技术、智能工业、清洁能源或关键原材料等领域的研究、技术和工业基础，增加多样化的供应来源和出口市场，从而提高欧盟的竞争力；

（2）防范经济安全风险（Protecting）。通过一系列现有的政策和工具（如贸易防御、外国补贴、外国直接投资审查和出口管制等）来保护欧盟的经济安全，并考虑运用新的政策和工具来解决可能存在的差距，限制对欧洲和全球经济的任何负面的意外溢出效应；

（3）广泛构建伙伴关系（Partnering）。鉴于全球经济的相互依赖性，欧盟致力于以诚信透明的方式与具有共同利益和意愿的国家建立多种形式的合作关系；以广泛推动自由贸易协定为主线，加强基于国际规则的经济秩序和多边结构。该报告特别提出更加紧密地加强与G7国家的合作，其次是与志同道合的国家合作，并提出将印度纳入TTC框架。

此外，报告还列举了未来欧盟拟促进实施的11项新举措：（1）与成员国共同制定评估影响欧盟经济安全风险的框架，包括建立对经济安全至关重要的技术清单，并评估其风险，以制定适当的缓解措施；（2）与私营部门进行结构性对话，以形成对经济安全的共识，并鼓励私营部门根据对经济安全的关切进行尽职调查和风险管理；（3）进一步支持欧盟的技术主权和欧盟价值链的韧性，包括通过欧洲战略技术平台（StrategicTechnologies for Europe Platform, STEP）开发关键技术；（4）审核《外国直接投资审查条例》，以加强对扭曲市场行为的管控；（5）探索针对性举措，支持军民两用技术研发；（6）全面落实欧盟对军民两用物品的出口管制规制，并提出保障其有效性和效率的建议；（7）与成员国一起审查对外投资潜在的安全风险，并据此于2023年底前提出倡议；（8）提出改进基础研究领域的安全措施，确保现有工具得到系统和严格实施，并查明和弥补任何漏洞；（9）精准运用“共同外交与安全政策”工具来增强欧盟经济安全，包括混合和网络外交工具箱和外国信息操纵与干扰（Foreign Information Manipulation and Interference, FIMI）工具箱；（10）指示欧盟单一情报分析能力（Single IntelligenceAnalysis Capacity, SIAC）专门监测对欧盟经济安全的潜在威胁；（11）确保欧盟经济安全的保护并促进其充分融入欧盟的对外行动中，加强与第三国在经济安全问题上的合作。

《欧盟经济安全战略》要点及趋势

传统的经济安全政策是防御性的，主要是针对可能威胁到国家安全的贸易和投资，如武器出口、对外商直接投资审查、实施进出口管制、加强网络安全和数据保护等。而当前美国、日本、欧盟等经济安全政策的发展态势愈发呈现进攻性的特征，突出强调了经济的安全性和韧性，确保其经济能够抵御外部冲击和第三国经济政策的要挟，在维护自身供应链的同时加强风险预警以及先发制人的制裁手段。

下表展示了德国墨卡托中国研究中心（Mercator Institute for China Studies, MERICS）针对欧盟、美国、日本和中国等国经济安全政策的对比结果。能够看出，欧盟在出口管制和数据保护与空间安全领域一直保持着较为严格和审慎的态度，新的战略文件并不存在针对中国进行出口管制的情形。但值得注意的是，《战略》中对于外商投资审查、对外投资监管、反胁迫政策以及供应链韧性等政策的强化均表明，欧盟单边经济安全措施的数量和强度正在快速增加，旨在从维护供应链韧性、防范和应对经济胁迫等角度加强全方位的制度化建设。

表1 不同经济体的经济安全措施强度

资料来源: Merics, From opportunity to risk: The changing economic securitypolicies vis-à-vis China, Feb22,2023. https://merics.org/en/report/opportunity-risk-changing-economic-security-policies-vis-vis-china.

追求经济联系多样化，加强供应链韧性。2021年，欧盟升级了其工业战略，并对包括原材料和半导体在内的6个战略性领域的对外依赖程度进行了第一轮深度审查。2022年，欧盟委员会对稀土、镁、太阳能光伏板、网络安全等5个领域进行了第二次深度评估，并指出存在对中国的战略性依赖。近期，欧盟正在筹备一系列立法，包括《关键原材料法》、《欧洲芯片法》、《净零工业法》，均在不同程度上体现出对供应链去风险化、制造业回流等方面作出的努力。欧盟认识到，无论在境内境外，经贸伙伴多样化是解决其供应链风险的现实路径，尽管当前需要付出高昂的代价。

升级经济安全工具以应对经济胁迫，减少经济依赖。欧盟对全球化的认识开始发生转变，认为经济全球化进程中经贸合作伙伴相互依赖不一定会带来共同繁荣与和平稳定，国家之间有可能利用经济的依赖关系向对方施加“武器化”的胁迫，因此有必要基于价值理念和治理模式审视经贸伙伴的“可靠性”。以俄罗斯就能源供应对欧洲各国进行经济胁迫为导火索，6月初，欧盟议会和理事会就反胁迫措施达成最终政治协议。

外商投资审查机制方面，自2020年10月以来，欧盟委员会及成员国对超过1000起外商投资（FDI）交易进行了审查，并准备于2023年底提交审查机制的修订建议。北溪2号天然气管道被炸事件为欧盟各国敲响了警钟，引发了欧盟各国对于关键基础设施保护的高度重视。欧盟通过了《关键实体韧性指令》（Directive on the Resilience of Critical Entities）和《网络和信息系统安全修订指令》（Revised Directive on the Security of Network and Information System），以加强包括能源、交通、卫生和数字基础设施、水和食品等在内的关键基础设施的物理和数字韧性，确保欧盟对突发事件的及时反应。为了增加5G网络的安全性和韧性，欧盟2020年出台了5G网络安全工具箱，以识别高风险供应商，进而禁止或限制其进入5G网络；2023年6月，欧盟发布该工具箱第二份报告，显示欧盟27个成员国中的10个对其移动网络运营商限制或禁止高风险供应商进入5G网络作出了义务性规定。

关键新兴技术加速涌现，针对军民两用技术扩大限制范围。鉴于一系列新兴技术的潜在军事用途，俄乌冲突和其他地缘政治紧张局势促使欧盟高度重视新兴技术与国家安全的关联性。欧盟委员会将于2023年9月前提出一份可供理事会采用的两用技术风险评估清单，以加强对关键技术的出口限制。

欧盟在其经济安全政策上采取的是不针对具体某一国的方式，其优先事项不在于防御或遏制中国，而是采取新的措施弥补国家安全传统路线的不足，以确保欧盟的繁荣、主权和安全。但需要警惕的是，在贸易和投资政策中，欧盟安全和避险政策的设置正在向美国看齐，经济发展和安全保护之间的重合度也越来越高。原本负责经济事务的欧盟委员会正试图渗透到安全领域。展望未来，在经济安全与开放之间、在成员国单边政策与多边经济安全政策之间、在跨大西洋国家之间以及欧盟和其他边缘盟友之间，欧盟将如何进行平衡协调，建立怎样的工作机制，仍然需要进一步观察。

《欧盟经济安全战略》对中国的影响

根据中国欧盟商会发布的《商业信心调查2023》显示，部分欧盟企业已将其部分在华投资转移至海外，超过一半的受访企业认为，中国营商环境政治化加剧。由于中国市场的不确定性日益增加，约有12%的受访企业已采取实际行动将部分供应链转移出中国，同时超过20%的受访企业正在考虑或已经决定将在华投资项目转移到其他市场，其中东盟成为转移投资目的地的首选，其次则是重返欧洲。

在全球价值链重构的大趋势下，考虑到中国产业链的完整性、市场的规模性以及综合的成本优势，以及其自身的转移成本，大多数欧盟企业一方面着手制定分散风险的供应链策略，并进行跬步试探，另一方面更加密切关注中欧关系的走向以及中国的经济形势，特别是中国能够实际落地的政策导向。

欧盟将经济与安全挂钩，泛用“混合威胁”概念，意在针对新的形势变化重塑自身在国际分工中的定位。欧盟报告指出，欧盟未来会运用传统和新生政策工具，通过加强针对外国补贴和外国直接投资审查，特别针对军民两用相关技术和商品加大出口控制等进行贸易防御，以应对经济领域的混合威胁。可以预见，欧盟未来的战略细则，将对关键技术领域出台技术限制清单，以防范具有军事意义的关键技术发生外溢，例如量子计算、人工智能、6G、生物技术和机器人技术。技术限制清单和入境投资严格审查双管齐下，会对中欧之间的贸易和资本流动造成负面影响，同时会对双边技术交流形成新的壁垒。

欧盟在华企业的表现

今年2月份，中国欧盟商会发布《欧盟企业在华建议书2022/2023》指出，中国作为投资目的地的吸引力正在下降，《建议书》以2022年1月至8月的数据为基础，总结出导致中国市场可预测性、可靠性及效率下降的五大因素：（1）国有企业改革停滞，政策制定经常“拍脑袋”；（2）疫情防控政策不够灵活，执行不一致；（3）多样性降低，知识交流的机会稀少；（4）商业的政治化色彩日益浓厚；（5）供应链战略正在发生转变。2023年2月至3月初，中国欧盟商会开展的《商业信心调查2023》显示，多数欧盟企业仍然持观望态度。64%的受访企业表示在华经营难度有所增加，创下历史新高，面对日益增长的风险和愈发动荡的经营环境，欧盟企业开始重新评估在华投资规模。虽然鲜有企业彻底撤离中国，但将中国视为未来三大投资目的地之一的受访企业同比减少13个百分点，降至55%，为历史最低。（见图1、图2）

图片来源：《商业信心调查2023》，中国欧盟商会。https://europeanchamber.oss-cn-beijing.aliyuncs.com/upload/documents/documents/_2023[1124].pdf

图1 10%的受访企业将总部迁出中国大陆

欧盟在华企业的投资外迁动机并非简单基于中国大陆劳动成本上涨，企业面临的主要挑战主要来源于三方面：（1）中国经济趋冷环境；（2）地缘紧张局势；（3）商业政治化及市场壁垒。

图片来源：《商业信心调查2023》，中国欧盟商会。https://europeanchamber.oss-cn-beijing.aliyuncs.com/upload/documents/documents/_2023[1124].pdf

图2  欧盟企业在华投资面临的挑战

中国经济增长放缓（占比36%）成为欧盟企业在华投资面临的最大挑战，反映出欧盟企业对中国经济所面临阻力高度担忧。市场准入和监管障碍仍然普遍存在，持续拖累商业信心，62%的受访企业称2022年曾由于这些障碍而错失商机，同比增加20%。政治因素持续影响商业经营。近六成（59%，同比增长9个百分点）的受访企业表示，过去12个月中，中国营商环境政治化加剧；超过四分之一（26%）的受访企业面临客户需求日益政治化带来的挑战。此外，俄乌冲突促使很多企业重新审视中国市场，更多企业认真考虑其业务是否或将如何受到台湾海峡紧张局势升级的影响。

与欧盟官方所关注的供应链韧性相对应，在经营层面上，欧盟企业同样重视通过供应链的本地化和多样化提高业务韧性。过去两年中，四分之三的受访企业重新评估了自身的供应链战略，主要考虑因素包括：（1）供应链韧性（64%）；（2）地缘政治因素（31%）；（3）东道国政策影响，如“内循环”产业政策（24%）。不少企业在华供应链与世界其他地区脱钩：12%已将部分供应链移出中国大陆以外地区，其中欧洲（44%）、东盟（36%）和印度（31%）为主要受益者。

随着欧盟企业在中国商业信心降至历史最低点，他们对中国大陆不同地区经营环境也有自己的评价。粤港澳大湾区作为是中国开放程度最高、经济活力最强的区域之一，也是中国深化改革的示范区和试验区，欧盟企业对粤港澳大湾区的发展前景乐观情绪虽有下降，不过多数企业仍表达留在华南地区拓展业务的意愿。中国欧盟商会在华南地区的调查显示，有44%的受访企业对大湾区的发展前景持乐观情绪（比去年的58%下降14%），77%的受访企业表示有兴趣在华南地区拓展业务，97%的公司确认将留在华南地区。相较于中国其他地区，欧盟企业在华南地区的投资以制造业为主，而高昂迁移成本很大程度上阻止了其外迁的决策。

尽管挑战重重，但中国自身仍存在其不可替代的优势。63%的受访企业表示，如果能消除市场和监管障碍，将愿意增加在华投资；在服务贸易等领域，中欧关系仍有巨大的提升空间。如果中国能进一步落实经济改革，推进制度型开放，打造对本国和外国私营企业更加有利的营商环境，中国将获益匪浅。与此同时，欧盟企业在脱碳等具有战略意义的重要领域处于领先水平，只要给予公平的机会，就有可能成为助力中国实现碳中和目标的重要合作伙伴。72%的受访企业正在推进碳中和，其中51%的企业目标是在2030年前实现碳中和。

中国的应对策略

1.以既定的“三原则”应对《欧盟安全战略》。欧盟在三个维度上定义中国在双边关系中的角色，即“需要寻求利益平衡的谈判伙伴，寻求技术领先的经济竞争者，推动替代治理模式的制度竞争对手。”在5月19日G7峰会上，欧盟委员会主席冯德莱恩表示“与中国建立稳定和建设性的关系，符合双方共同利益”。以此为基础，欧盟总结了5点对华政策方针：（1）特别是在健康、数字和清洁技术领域，加强与志同道合的伙伴合作，降低在稀土、电池和制药成分等方面对中国的依赖；（2）重新平衡欧中贸易关系，减少因中国非市场做法而导致的贸易逆差；（3）加大敏感的高科技领域对华出口或投资控制；（4）呼吁中国向俄罗斯施压，要求其停止对乌克兰的军事行动，反对通过武力改变台海现状；（5）加强与其他国家合作，创造一个替代“一带一路”的方案。

中国领导层在中欧关系上确立了富有建设性的“三原则”，中欧“互尊互信，求同存异；互利互惠，平等协商；互鉴互荣，取长补短”，旨在引导大国关系进入相向而行的轨道，共同维护世界和平与进步。以此为指引，我国应在坚决捍卫国家根本利益的前提下，按照国际规则履行大国责任，扩大与欧盟可能的合作空间，同时开展公平竞争。短期内，供应链的外移会造成中国产业供应链稳定性冲击，但在中长期，低端制造业的迁出，国外高技术制造业回流，将会倒逼中国产业格局的升级，从低端劳动密集型产业向高端技术密集型的转变。中国应做好主动迎接转变的准备。应避免走上欧美发达经济体制造业空心化的老路，注意把控好产业链外迁的限度，同时留住优质产业链在国内，加大投入建设优质的创新产业链，在维护好我国产业链供应链完整和全面的基础上，促进制造业向技术密集型转变，出口产品向高附加值领域转变。

抓住全球价值链重构的机遇，顺应趋势加强区域价值链建设，加强与“一带一路”沿线国家的经济合作。以国内企业为依托，重视重点技术领域的基础研究和关键前沿技术的研发，借鉴德国等先进国家“产学研”良性互动关系，重点布局建设技术创新中心和产研院，依靠技术革新对产业链进行全面改造，进行关键核心技术攻关，解决欧美等国技术管制造成的“卡脖子”问题，避免技术清单出台带来的影响，同时加强自身优势技术的领先地位，构建国内统一大市场，凭借超大规模市场优势，构建行业标准，通过区域价值链进行标准输出，连接国内国外两个市场，助力构建双循环格局，在逆全球化浪潮中，抓住机遇找到破局之道。

2.加强沟通，扩大共识。中欧作为现今世界多极化进程中的两大力量，其合作收益远大于对立竞争。2019年欧盟出台的《欧盟-中国战略展望》将双边关系定位由单一性转变为多面性，即中国既是欧盟的合作伙伴，又是经济技术竞争者和制度性对手，仍然将合作排在首位。但俄乌冲突等地缘政治紧张局势增加了欧盟对自身安全保障的忧虑，使之更加注重提高自身经济安全及供应链韧性。

强行断链对于中欧的影响都将是灾难性的，欧盟内部的意见也难以统一。德国与法国被普遍视为欧洲经济的核心引擎，两国对华态度将很大程度上影响欧盟对华政策的制定。2022年底中国新冠疫情防控政策优化以后，德法领导人先后访华；2023年5月中国高层在德法邀请下对欧洲进行访问，受到欧盟企业代表的热烈欢迎。中德、中法互动频频，充分证明各方都有强烈意愿加强沟通协调、推进互利合作。在《欧盟经济安全战略》发布前夕，德国总理朔尔茨表示，德国政府不应当将所有对华出口都置于监管之下，但也应避免对中国过度依赖。

与此同时，法国总统马克龙则发表演讲，表达不要过度依赖美国，欧洲需要自己保护自己的观点。两国元首同时表态，体现出欧盟想要获取战略自主性的观点。当前欧盟在军事上过于依赖美国、经济上过于依赖中国，这在原本和平繁荣的时期并未成为欧盟各国的担忧，但经历了新冠疫情导致中国经济增长减速、俄乌冲突的地缘政治紧张局势，欧盟意识到自身在经济和军事安全上都不能做到战略自主的愿景，因此提出相关安全战略政策是在欧盟面临危机时的正常自保与自救反应。鉴于此，中国也应站在客观角度，克制过度反应，淡化《欧盟安全战略》对我国的刻意针对性，同时借鉴欧盟的政策方针提出自身应对“混合威胁”的政策框架，在风云诡谲的国际形势中做好充分准备，应对可能面临的风险，抓住危机中的机遇，在全新的国际格局尚未定型之际抢先立于高地，贯彻“双循环”格局，大力发展“一带一路”，践行人类命运共同体理念，在第四次全球化浪潮中完成制度型开放目标，为变乱交织的国际局势提供更多的确定性和稳定性。

3.对照欧盟企业关切，持续改善营商环境。《欧盟安全战略》的出台预示着其成员国之间的对外政策更加协调一致；与此同时，俄乌冲突等地缘政治危机加深了欧美之间的合作与联动。这意味着，在欧盟成员国之间各个击破，或者在欧美之间以厚此薄彼的经济手段进行外交“打牌”的空间将日趋狭窄。欧盟企业所反映的问题及其诉求，对于所有市场主体在内，均具有普遍代表性，因此加大力度吸引和利用外资，提振市场信心，最根本的策略仍然是切实推动营商环境的改善。

4.针对欧盟投资外迁，倒逼我国高质量发展。短期内，欧盟企业策动的投资外迁会对我国传统的产业供应链造成一定冲击，但在中长期，低端制造业的外迁一方面会创造“腾笼换鸟”的机遇，为我国引进高端产业腾出空间；另一方面，这将倒逼我国企业加速产业升级，加快从低端劳动密集型产业向高端技术密集型产业转变的步伐。为此，我国需要做好主动迎接这一转变的准备，增加人力资本和研发投入，并促进人才和研发成果与产业的对接。在外资撤离的空档期，增强我国民营企业的信心有利于弥补外资外迁造成的供应链缺位。为吸取发达经济体制造业空心化的教训，我国应注意掌握产业链外迁的限度，以更优渥的条件留住产业链上的优质国内外龙头企业。

5.抓住全球价值链重构的机遇，顺应趋势加强区域价值链建设。我国与“一带一路”沿线国家存在巨大的经济合作潜力，通过自贸协定升级、深化RCEP贸易及投资便利化，并积极创造条件争取早日加入CPTPP，对于我国当前形势下巩固区域价值链供应链具有特殊意义。

（编辑  季节）

城投债是长期存在的问题。短期看，如果说经济能够企稳，房地产能够回暖，实际上它不是一个迫在眉睫的问题。但是它是长期持续性的，还是一个非常重要的挑战。

中央、地方的财权、事权不匹配（二级标题）

中央、地方的财权、事权不匹配。地方实际上承担了80%的事权，但是地方财政收入占比只有50%左右。地方财政收入的一个重要来源是中央的转移支付，大约占地方财政收入的50%。这种情况下，地方要保证经济增长，发债的冲动还是非常强烈的。

城投平台从1992年开始出现，真正的大发展是2001年之后。大家经常讲，2008年国际金融危机期间我国增发了4万亿元贷款，实际上这只是项目的规模，加上各种配套可能达到10-20万亿元。这里指的配套融资，大部分是地方城投融资。当时我们的预算法规定，地方政府不能发债。但是为了稳经济增长，2009年国家特地开了一个口子，支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等。限制放开后，城投债发行迅速增长，2010-2014年期间，从每年大约0.17万亿元增加到1.19万亿元，增长了接近5倍[1]，主要投资项目是基础设施建设和土地整理这两类。

化解城投债风险需要一定的时间(二级标题)

2013年，审计署对城投债问题做了一个梳理。城投平台是地方政府主要的举债主体，负有偿还责任的债务达4.08万亿元，负有担保责任的债务达8823.5亿元，可能承担一定的救助责任的债务达2.01万亿元，规模总共为7万亿元左右。

到2015年，地方债放开发行，开启债务置换即“开前门、堵后门”。2014年、2015年，我们下了很大决心解决城投债务问题，解决的前提是要承认它。所以“开前门”就是中央承认其中一部分债务，当时的思路是既然开了“前门”，“后门”（地方自行举债）就不能再发展了。

2015年，中国的经济出现较大的波动。2016、2017年中国的经济发展状况很好，名义GDP增速一度超过10%。2018年后，受资管新规等政策性、周期性因素影响，经济又出现回落。2019、2020年以稳增长为主，地方承担了越来越多的责任。中央的基本方针是“稳健的货币政策，积极的财政政策”，但过去几年财政政策并不那么积极，因为受预算约束。地方怎么承担稳增长责任？只能举债。

   本来，“去杠杆”是为了抑制债务增长，但是由于经济下行压力较大，举债最终又被迫抬头。我们既要限制债务，又要稳增长，几方面目标不易兼顾。本来2019年、2020年是要限制城投债的，但是因为经济的波动性，城投债的压力又再次上升。当然城投债的增长也是受外部不确定因素的影响。另外，由于城投债中有较大部分用来借新还旧，真正用于补充新项目的不多，所以城投债的可持续性也面临挑战。

当然，过去的3年遇到了特殊情况，经济确实面临较大的困难。如果经济循环链条能够正常运转，城投债是可以持续的。但由于过去3年经济机器怠速运行，存在着比较严重的长期性问题，需要时间来逐步解决。

过去几年，很多县级、地级市的融资平台，AA+债券融资已经很困难了。之前是有城投“信仰”，但现在市场都开始意识到，只有AAA级、省级的，以及信用比较好、财政实力比较强的地级市的城投债，才值得投资。

整体看，由于市场的约束，2022年城投债净融资规模较2021年大幅下降，尤其是低等级和低行政级别的城投平台。县级城投债净融资降幅最明显，省级城投债净融资还有所增长。如此看来，当前的经济形势比较困难，由于经济不景气和财政的约束，最终会对城投平台的财务状况形成约束。市场是有效的，城投债融资会越来越困难。本来是一个需要用5年、10年解决的问题，现在来看已经是迫在眉睫的问题。

   实际上，城投债问题不仅西部地区很严重，东部地区也很严重，比如天津、浙江、江苏。最近几年，江苏、浙江很多县级、地市级的城投债务，无论是绝对量还是占比都已经很高了。

    最近我去东部一个经济较发达地区的地级市，跟城投平台的负责人谈，他们过去几年的思路是通过借债发展经济，就是修公路、造新城。但这种模式早晚会出问题，因为当地的流动人口并不多。所以说，这不仅仅是东部或西部的问题。西部的问题可能更严重一些，西部的财力本来主要就靠转移支付，本地的税源比较少。但是东部的一些大省，尤其是那里一些市级和县级融资，其实也存在一些风险。

之所以说城投债风险最坏的情况已经过去，主要原因是2021年，地方土地出让金对城投债务本金和地方债利息支出基本上能100%覆盖，只有极个别地区不能覆盖。但是到了2022年，地方卖地收入少了近2万亿元，土地出让金已经没有办法覆盖支出了。而很多城投平台的抵押物基本上就是土地，土地的流动性相对是最好的，但是过去的一年，由于房地产市场显著回落，导致地方城投也面临挑战。

借债发展经济的模式难以持续(二级标题)

解决问题，首先要救急，就是先救活房地产。如果房地产继续低迷，地方城投债就是迫在眉睫的挑战。房地产问题也很严重，高房价的背后就是卖地，就是土地财政。

回顾过去几年我们解决房地产问题所做的工作，我们发现，本来要解决这个问题，但因为工作的方法和力度方面存在问题，导致对土地财政的依赖变得更加严重。

如果房地产问题解决不好，城投债就是一个“黑天鹅”。如果房地产市场短期之内能够改善，社会信心回来了，那么城投债就是一个经济增长速度问题。10年前，我国经济增长速度是10%，现在降到3%，这里面是什么问题？

经济增长是解决问题的关键(二级标题)

要解决城投债问题，最终还是增长的问题。为了解决增长的问题，短期内的债务稍微放松一点应该没问题。最近也有很多专家争论，债务到底是毒品还是蜜糖，实际上债务问题的背后是经济增长问题。

我们提出去杠杆已经有5、6年了，但根据社科院统计，实体经济杠杆率不降反升，其中的问题是值得反思的。在经济增速下降情况下解决债务是很难成功的。

现实中有很多成功的案例是通过经济增长把债务降下来，历史上解决债务问题的方式值得参鉴。1947年，由于二战的原因，当时美国二战后债务率非常高。1947年-1975年由于经济增长情况好，美国政府部门的杠杆率最低降到40%左右。这种情况非常多，包括英国，芬兰等等。所以解决债务问题，首先是要把经济增长问题解决好。

本来2020年要采取一些稳增长的措施，不过遇上了疫情。所以过去5年，城投债风险持续发酵，问题逐渐积累起来。我认为，短期内应该先通过债务把经济增长启动起来，最重要的还是要调动全社会的积极性，增强国企和民企的信心，改善预期。只有把全社会的积极性发动起来，才能改变地方政府唱独角戏的境况，如果大家都躺平，光靠地方政府奋斗，它们的债务只能是越来越高。当整个社会的积极性被调动起来，把蛋糕做大，地方政府的支出责任会逐渐减轻，支出减少，税收增加，债务就会越来越低。

    历史上看，我们有不少去杠杆的案例。1998年，当时“四大行”的不良资产率达到30%-40%。我们一方面以外汇储备注资，把不良依次剥离。另一方面，最重要的还是经济增长。当时我国加入了WTO，通过国企改革调动各方面的积极性。其实“四大行”不良资产的总量水平并没有降低，但是因为经济增长速度高于不良资产的增速，问题就消解了。

过去十几年，银行不良资产率从30%-40%降到3%-4%，现在降到不到2%，这也是一个很好的去杠杆的案例。总之，现在的中心是解决经济增长问题。经济启动起来，老百姓敢花钱，民营企业敢投资，才能解决根本问题。

    要真正落实中央经济工作会议的精神。比如改善预期，需要拿出一些实质性的措施来，而且还要注意部门之间的协调，否则可能出现“合成谬误”。我相信中国现有的经济潜力，城镇化潜力，这个问题是能够解决的，这需要一个系统的，而且长期的方案。但前提是经济增长要好，如果能够恢复经济增长，我相信10年之后这些问题全都能解决。

（编辑  尚鸣）

市场经济最初是在私有制的条件下发展起来的，但这不意味着私有制和市场经济是天然地完美结合在一起的。特别是资本主义私有制与市场经济同样存在矛盾，否则就无法解释，为什么在资本主义市场经济运行过程中会出现周期性的经济波动，会有较大的贫富差距问题，会出现大量失业，造成劳动力资源大量浪费，继而，也就不会有马克思主义经济学，就不会有马克思主义经济理论系统性分析资本主义经济运动的矛盾，提出社会主义必然取代资本主义的结论。

资本主义私有制与社会化大生产之间的矛盾构成了资本主义社会的主要矛盾，具体表现为：在私有制下，资本在追求收益最大化中，个别企业的有组织性与整个社会生产的无序状态的矛盾，生产供给无限扩大的趋势与需求相对不足的矛盾。这些矛盾不断扩延激化，市场调节失灵，导致经济危机。在凯恩斯主义看来，经济危机（经济衰退）是因为有效需求不足。

经济危机周期性爆发，已经威胁到资本主义制度的统治。为了缓和私有制和市场经济的矛盾，西方资本主义国家不得不捡起政府干预的手段，采取政府宏观调节社会经济运行的措施，以求创造更多的就业机会、降低失业率，建立并完善社会保障制度，以缓和私有制与市场经济的矛盾。而这恰恰是通过对私人财产权利的局部剥夺或者控制来实现的。

 西方政府的经济干预政策实际是对私人财产权进行了局部剥夺

为什么说西方国家的政府在干预经济运行，以求实现降低失业率的目标，以及建立和完善社会保障制度，是通过对私人财产权利的控制或局部的剥夺，来缓和资本主义私有制与市场经济的矛盾？

西方国家为了降低失业率、缓和社会矛盾，开始放弃传统的自由化主张，在经济危机时，政府适度干预经济的运行。根据凯恩斯主义理论，面对经济危机中客观存在的大量失业现象，不得不承认除了自然失业外，还存在“摩擦性”失业，这是因为社会的供给与需求缺乏协调平衡机制，社会有效需求不足，企业的产品卖不出去，就只能减少生产规模和裁员，于是出现大量非自愿的失业。所以政府适度干预经济运行，刺激社会扩大有效需求，让企业的产品能卖出去，并且企业产品有需求，生产规模才能得到扩张，如此就会增加就业，使失业率降低。

怎么增加社会有效需求？社会总需求是由投资需求、消费需求和出口需求（出口-进口，即净出口）组成，也被称为经济增长的“三驾马车”。从对外经济关系方面看，西方资本主义国家当然希望增加净出口以增加社会有效需求。他们一方面主张自由贸易，帮助本国企业打开国际市场，或通过谈判、或动用武力，要求别国降低关税，推动国际贸易自由化便利化；极力扩大海外投资，签订投资保护协定，促进投资自由化便利化。另一方面，他们又千方百计采取非关税壁垒，保护本国市场，限制进口。

西方资本主义国家的政府在帮助本国资本开拓海外市场、缓和国内总供求矛盾的同时，推进了经济全球化的进程，形成了全球统一的世界市场。各国在国际经济合作和参与经济全球化的过程中，也不同程度地获得发展。但当别国的发展和竞争力提升，本国贸易逆差扩大时，向别国转移过剩生产能力以缓和国内总供求矛盾的努力就归于落空。这时西方资本主义政府又往往走向自由贸易的反面，拾起贸易保护主义，千方百计打压竞争对手。美西方国家一贯采用各种的经济政策和措施打压国际竞争对手，包括这几年对中国实行遏制和打压。在这种环境下，就需要把视角主要放在国内的政策上，怎样增加国内的有效需求？历次经济危机证明，社会有效需求不足，仅靠市场机制是没有办法自动解决的，资本主义国家自由市场经济理论已经破产，需要政府帮助扩大有效需求，刺激私人投资和消费。怎么刺激有效需求？主要是实行扩张性的财政政策，增加财政支出，减少财政收入，实行赤字预算，增加国债去弥补赤字。但增加财政支出，如政府投资、政府采购等等，它本身就是一种需求，不仅有政府的需求，而且会产生乘数效应，拉动私人投资和消费加倍增长。面对政府需求，私人企业的产品可以更多地卖出去，从而进一步增加生产规模，再带动私人增加投资和消费，社会的总需求就会扩张。

减少财政收入，主要是减税，这样可以增加私人企业税后利润，使他们提高投资的欲望，如此可以增加就业机会，工人就有更多收入，也可以更多用于消费，由此可以拉动社会有效需求扩张。增加财政支出、减少财政收入，就要通过发行国债弥补财政赤字。

增加支出事先就得有收入。财政收入的主要来源，一个是税收，一个是发债。实行扩张性财政政策时，没有增税，有可能还减税。但财政收入的主体仍是税收。税是由谁交的？也许社会公众都可以称为是纳税人，所得税是有所得的人交的，流转税是参加交易的人交的，总之收入高的人交的税就更多。征税意味着政府通过强制手段，把私人的收入部分征收交到政府，由政府统一使用，实质上这就是对私人财产权的局部剥夺。因此，每次增税时总会遭到大多数所有者更强烈的反对，因为交税就等于把私人的收入以税收的形式交给了政府，这正是通过对私人财产的控制，集中了部分社会财产，再用于社会公共用途，以增加就业机会。因此，征税是一种取得财政收入用于财政支出，通过对私人财产的局部控制或者局部剥夺来实现的手段。

实行扩张性财政政策以增加就业机会的时候，也许并没有增税，甚至还减税，这时就要通过发行国债取得财政收入，用于财政支出。那么，发行国债谁买？表面上看，企业、社会公众谁都可以买。但实际上是有所得的人、有财产的人才能买。购买国债的人是把自己的财产借给了国家，政府以国家信用的名义向老百姓借钱。有财产的人买了国债，就等于暂时放弃了财产的使用权。人们为什么愿意暂时放弃财产使用权？因为以后要还本付息，能够增值。正是利用信用机制，利用人们谋求增值的心理，国债得以成功发行。

购买国债的人并没有真正放弃财产所有权，因为将来是要还本付息的，但是他暂时放弃了财产使用权。所以，发行国债筹集到了财政收入，用于增加财政支出，扩大社会有效需求，降低失业率，本质上正是通过对私人财产使用权的局部控制来实现的。

一句话，西方的政府在实行扩张性的财政政策、降低社会失业率的过程中所采取的很多措施，本质上都是通过对私人财产的局部剥夺或者控制实现的。

    社会保障制度的经济本质

经济学的研究，不能满足于对表面一些经济现象的观察，更要揭示现象之间的联系，揭示现象背后事物的本质。我们看到，西方资本主义国家的政府采取干预经济的措施来降低失业率，与社会主义市场经济下很多措施是相似的，于是很多人热衷于研究如何更好地运用这些措施，而忽略其背后本质的经济关系。再看社会保障制度。西方发达国家大都有完善的社会保障制度，甚至很多国家都被称之为福利国，有些国家建立了“从摇篮到坟墓”无所不包的社会保障体系，甚至比我国的社会保障发达得多。其实，社会保障制度本质上也是通过对私人财产的控制来编织社会安全网，以实现社会稳定的。

的确，社会保障制度是在市场经济运行中编织的一道社会安全网，是社会稳定器，或具有转移支付的功能，对于缩小贫富差距、增进社会稳定的作用功不可没。但是，我们从社会保障制度的发展历史和本质上可以看到，它恰恰是通过对私人财产权利的控制来实现的。

从社会保障制度的资金来源上看，主要有三种类型，一种是现收现付制，也叫做代际转移支付，就是说，由现在正在工作的这一代人缴纳社会保障金，去养活上一代已经退休的人。当然上一代退休的人过去也缴纳社会保障金，他们在养活更上一代的人。就是说，你在职期间所获得的收入，不能以工资的形式都领回去随意支配，必须按照法律规定的标准，提取出一定的比例交到指定的社保基金账户上，已经退休的人按照法律规定的标准领取使用。它本质上是通过对私人财产收入的局部控制，转移给需要保障的人。当你退休的时候，下一代人也会为你买单。

这种现收现付制的社会保障制度虽然有明显的转移支付的功能，存在所有权的转移，但也存在缺陷。随着社会老龄化的发展，在职的一代人负担将会越来越重，特别是当初欧洲老龄化发展很快，正在工作的一代人交纳社会保障金赡养上一代人的压力很大。而且这种社会保障制度容易养懒汉，不工作的人也能获得社会保障金。因此人们创造了另一种社会保障制度——基金积累制。

所谓基金积累制，是指你在职期间所得到的收入不能全部以工资的形式领回去，而必须按照法律规定的标准提取出一定的比例来交到指定的账户，等到你退休之后，就可以到指定账户领退休金和报销医疗费，能够领多少、报销多少，和你在职期间所缴纳的社会保障金数额相对应。

基金积累制的社会保障制度，是自己给自己提供保障。你在工作期间能得到的工资收入中需要拿出一个比例作为社会保证金的组成部分，等你将来遇到相应风险时再动用。并没有剥夺你的所有权，它还是归你自己所有，并且将来可以继承的，但它对私人财产的使用权进行了控制。

当然，这种保障制度也有相应的缺陷，比如残疾人等缺乏劳动能力的人，一生无法就业，他靠谁保障？因为这种保障制度不具有转移支付功能，覆盖面窄。于是就有了第三种社会保障制度——混合制。混合制的社会保障制度资金，一部分来自基金积累，一部分来自现收现付。我国的社会保障个人账户与社会统筹相结合，就类似于混合制的做法。它吸收了两种社会保障制度的优点，同时也保留了这两种制度的缺点，但是优点和缺点都已经钝化。

由此，不同的社会保障制度，从它的资金来源上来看，本质上无非是通过对私人财产的局部转移，或者对私人财产使用权的局部控制来实现的。正因为如此，建立社会保障制度更适合公有制的要求。在公有制为主的社会主义市场经济下，建立完善的社会保障制度，会受到更多人的支持。

    社会主义市场经济宏观调控的制度性优势

表面上看，社会主义市场经济下的宏观调控措施和西方资本主义国家的做法是相似的，政府也是通过扩张性的财政政策刺激社会有效需求，降低失业率，也建立社会保障制度，缩小贫富差距。但资本主义市场经济下政府干预经济所实施的这些措施，本质上是通过对私人财产权利的控制、局部的剥夺得以实现的。在公有制条件下采取这些措施，更能够顺利地推进。我国无论是建立社会保障制度，还是干预经济运行降低失业率，比西方国家有更强大的社会制度优势，在制度改革和新制度构建方面的进展也更快，没有哪个西方国家像中国这样推进税制改革、集中财力的努力这么顺利，也没有哪个西方国家能够像中国这样在这么短的时间里搭建起相对完善的社会保障制度。

（编辑  碣石）

全球市场转型：普惠贸易时代来临

全球市场发生变化，普惠贸易初露端倪

 1.技术的发展使中小微企业及个人开始从跨境消费中获益。

伴随着信息技术的革新和普及，在全球范围低成本远距离实时跨越时空进行交流已成为越来越普遍的现象。人们通过在国外的亲友购买外国的商品，逐渐出现了专业代购、海淘企业为国内消费者进行全球采购，完成跨境的商品交付方式也伴随着交通运输服务的现代化而更加多元、快捷。随着我国国民收入水平的提高，人们出境旅行以及境外消费也逐渐成为一种时尚。市场主体的多元化，以及国际支付的自由化和便利化，使国际贸易的交易方式和品类发生巨大变化。相对低廉的价格以及国内稀缺的商品吸引着人们进行跨境消费，中小微企业及个人开始能够从中获益，“普惠贸易”开始出现，并迅速发展。

2.中小微企业的国际化趋势日益显现，普惠贸易零星出现。

在传统国际贸易中，贸易主体一般是大型企业，贸易品种单一、批量大、频次低。随着消费个性化、差别化发展趋势，以及技术进步，规模经济不再是实现经济效益的唯一手段，多品种、小批量、高频次的生产方式越来越受到重视，这给中小微企业的发展带来光明的前景。随着经济全球化的发展，世界各国中小微企业越来越多地参与国际竞争，在国际贸易中的地位与日俱增。全球中小微企业在商品出口中的比重，美国约为10%，荷兰、意大利和日本则在30%-40%。1991年，美国500人以下的中小公司出口额已占总出口额的32.5%。1986-1991年，法国中小微企业出口额增加了58%。我国加入WTO后，中小微企业在国际贸易中的比重不断提高，逐渐成为我国发展对外贸易和外向型经济的生力军。全球的中小微企业一直都在积极参与国际贸易，不过在最初阶段，受制于支付技术、物流技术发展水平的限制，以及相关商业规则的缺失，带有“普惠”特性的国际贸易还未形成一种趋势，而是零星分散的存在。

全球贸易发展趋势的演变

在跨境电商出现之前，普惠贸易便已经存在于传统市场之中。然而，普惠贸易的星星之火发展成燎原之势，离不开跨境电子商务和平台经济的发展。跨境电子商务利用网络化的信息技术，将多种市场资源整合到一起，使得消费者能够便捷的购买全球商品，既拉动了城市居民的消费增长，又释放了农村居民的消费潜力，同时刺激了跨境网络消费。

跨境电商，就是将松散零星的普惠贸易变形为一种平台化的商业模式。而平台（Platform）是网络时代市场资源整合和商业模式创新而成的具化形态。跨境电商的出现，大大压缩了交易环节和交易成本，使得买卖双方的交流更加便利和快捷，促进了优质资源和服务的全球流通。越来越多的中小微企业及个人开始借助平台进行跨境交易，消费者多样化、个性化的需求也逐渐得到了满足。“平台+中小微企业（个人）”的商业组织模式日益成为主流，平台的发展为中小微企业提供了强大的共享能力。同时，借助平台运作规则形成了规范化的商业规则，促使全球普惠贸易逐步实现规模化有序发展。网络化平台的基因注定了其全球的广泛渗透性和颠覆性，由此也注定了跨境电商平台接纳交易主体的多元性和交易品种的多样性，逐渐形成一种趋势，形成全球贸易的新格局。

我们从跨境电商平台、跨境支付和跨境物流的发展这三个角度寻根溯源，探寻普惠贸易从起步到形成燎原之势的几个阶段。

1.跨境电商平台的生长。从平台的角度来看，第三方跨境服务平台的出现，使得互联网平台开始对国际贸易领域产生实质性影响。一些传统的电商企业开始试水跨境业务，2000年，亚马逊在美国开通了第三方平台业务，首次允许其他卖家入驻。2004年，王树彤推出了定位于“小额外贸B2B批发平台”的敦煌网，主要服务于中小微企业主体，但是微型企业和个人仍然无法参与到国际贸易中来。2010年，阿里巴巴开办速卖通，提供了全球跨境网上交易市场，使得微型企业甚至个人也可以通过平台参与国际贸易。同年，阿里巴巴收购一达通，以集约化的方式，为外贸企业提供快捷、低成本的通关、物流、金融和退税等一系列服务，助力中小微企业转型升级。2012年，亚马逊正式在中国启动全球开店项目。此后，各类出口跨境电商平台如雨后春笋般出现并迅猛发展。

相比于成熟的出口跨境电商平台，进口跨境电商还处在成长期。面对这样一片蓝海，国内外电商大鳄纷纷跑马圈地，布局进口跨境电商。2012年，国际电商巨头eBay和走秀网的联姻成为开拓海淘市场的开端。此后，阿里巴巴、京东和苏宁等企业纷纷抢滩进口电商。进口跨境电商的发展有利于为国内消费者提供多样化的产品和服务，满足其全球性消费的需求。

2.跨境支付的激增。跨境支付包括境外收单和外卡收单，这两种方式都需要借助第三方支付机构。现阶段主要的两种支付机构是第三方支付平台和商业银行。以第三方支付平台PayPal为例，自2010年底，PayPal推出外贸一站通。2015-2021年，PayPal全球支付规模迅速攀升，2021年全球交易193亿笔、12500亿美元，分别比上年增长25%和 33%。

第三方支付平台跨境电商发展迅猛，为众多中小微企业及个人解决跨境支付的难题，贸易的“普惠”特性愈加显现。 

3.跨境物流的发展。跨境物流发展迅猛，能够更好地为中小微企业和个人参与国际贸易提供物流支持。普惠贸易打破了传统国际贸易运输以海运、集装箱为主的运输格局，越来越多的中小微企业及个人参与到国际贸易当中，其订单多呈现出多品种、小批量、高频次的特点，物流转向以邮寄为主的模式。近年来跨境物流数量基本呈现出稳定增长的趋势，2021年，国际及港澳台快递业务量达21亿件，同比增长14.6%。

随着我国跨境电商快速发展，促使由中小微企业及个人开展的跨境贸易正在走向系统化、规范化。2010年以来，国务院办公厅、海关总署、商务部、发改委、外汇管理局、质检总局、人民银行、财政部、国家税务总局等部委从信息、支付、物流、结汇、保税等多方面提供政策支持，推动跨境电商的发展与逐步规范，使中小微企业及个人进行跨境贸易逐渐成为趋势。

综观跨境电商平台、跨境支付、跨境物流的发展历程，在国家政策的鼓励下，越来越多的中小微企业及个人参与到国际贸易环节中，国际贸易性质开始朝向碎片化发展，普惠贸易进入高速成长期。

普惠贸易的主要特征

互联网平台依托新信息基础设施和新生产要素，踏上了DT时代为中小微企业和个人赋能的新征程。越来越多的中小微企业及个人通过互联网平台获得更优质的资源、服务和多样化的渠道，迎来了国际贸易转向普惠贸易的时代。

普惠贸易，是指由于贸易门槛的降低，使得各种规模的贸易主体，尤其是中小微企业及个人能够参与其中。它既包括贸易本身，又包括与之相关的制度和政策法规。其核心是有效地、全方位地为社会中的所有群体提供贸易服务，包括被传统贸易排斥的中小微企业及个体商户等。消费者可以直接与全球的商户沟通，并获得更加多样化的产品和服务，实现全球性的消费。国际贸易门槛的降低，具体体现在贸易市场信息对称、贸易流程规范透明、贸易渠道开放便捷，从而带来了贸易机会的均等与受益群体规模的扩大。

全球贸易实践的变化

在传统的国际贸易体系下，一国的商品销往国外，通常要经过国内出口商、国外进口商、批发商和零售商才能最终到达国外消费者手中。在普惠贸易时代下，伴随着互联网发展和跨境电商平台的发展，国际贸易在交易主体、交易客体以及交易过程等三个方面发生了一系列的变化。

全球贸易交易主体的改变

1.中小微企业跻身全球贸易的生力军。

当前，国际贸易主体发生了微妙的变化，众多中小微企业和个人通过跨境电子商务平台获得了平等参与国际贸易的机会，成为国际贸易的生力军。

截至2021年末，我国中小微企业数量达4800多万户，10年增长2.7倍。商务部数据显示，2021年民营企业（含中小微企业）进出口占外贸总值比重为48.6%。

2.企业“由大变小”将成为趋势。

随着普惠贸易的不断发展，从2012年开始，一些靠近消费端的大企业的组织形式趋向小型化，以消除内部管理层级多、信息传导机制失灵、市场反应速度迟缓等弊端。

亚马逊公司CEO贝佐夫曾提出“两个比萨定律”：如果两个比萨都喂不饱一支团队，那就说明这个团队过于庞大了。近年来，随着互联网和IT技术的发展，在瞬息万变的市场和创新迭出的环境中，小企业凭借其灵活的组织结构赢得了新的竞争优势。而大企业由于内部管理层级过多，导致信息传导机制失灵，对市场反应速度变慢，使得企业与市场需求脱节，促使企业实行改组和小型化。

针对多频次、小单化的购买行为，为了保持对市场的灵敏度，海尔把8万名员工分为2000个“自主经营体”，将传统组织管理的金字塔转变为倒三角，直接面对客户的员工在最上端，最高领导变为倒金字塔的最底端。现在，接触市场的组织人员成为一级经营体，原来中层职能部门转变为以提供服务为主的二级经营体，原来最高管理层则变成负责长远战略规划和机制创新的三级经营体。在这种新的组织结构下，每个自主经营体被授予足够的权责，以保证他们及时对市场做出反应。众多的互联网企业也加入这股浪潮，阿里巴巴把公司拆成很多小事业部来运营；搜狐和盛大也把业务采用独立子公司的管理模式；原来只有一家公司的腾讯拆分出高鹏；百度也拆分出奇艺和乐酷天。

全球贸易交易客体的变化

1.多频次、小单化。伴随着互联网和平台的发展，消费端通过互联网能够及时订购自身所需产品，中小微企业更加倾向于小批量生产，多频次、小单化的交易，多次订购的模式。

2.长尾产品不断涌现。普惠贸易时代，贸易客体不再只是大众商品，长尾产品也开始出现在其中。众多小市场汇聚成可产生与主流相匹敌的市场能量。

传统的大进大出的贸易方式，主要是做大众商品贸易业务，在有限货柜的条件下，长尾商品的成本远远超过其价值。因此，传统的贸易商一般不做长尾产品贸易业务，这样消费者的个性化需求往往无法得到满足。普惠贸易时代，在互联网平台上增加一个商品品类，所做的仅仅是词条的录入及简单的编辑工作，其销售的边际成本近乎为零，因此可以在平台上添加长尾产品的销售信息。

全球贸易交易过程的变化

1.渠道的扁平化。

普惠贸易时代，中间商的作用在被不断削弱甚至剔除，从生产端到消费端经过的环节越来越少，全球贸易呈现“渠道扁平化、交流与交易线上化、数据价值化”趋势。在传统贸易下，企业的主要关注点在于商品的生产，企业的营销及品牌推广的能力较弱。由于普惠贸易中间环节减少，企业可以直接面对消费者，促使企业更加关注对整个供应链的管理，有利于产品的优化创新以及企业的升级改造。

2.交易线上化。在普惠贸易时代，中小微企业借助互联网参与国际贸易，一系列的交易活动在线上进行。同时，能够高度契合普惠贸易市场特点的平台规则逐渐成为规范化的商业规则，促进了普惠贸易的规模化发展。一方面，有利于促进商家提高产品及服务的质量，另一方面，这种消费反馈机制使得买家在贸易关系中越来越具有话语权，卖方市场不断向买方市场靠拢。

3.贸易数据化。数据作为一种新的生产要素，同土地、资本、技术和劳动力等一起，参与到国际贸易价值创造和分配的过程中。数据可以和劳动力、资本、技术等传统生产要素结合重组，生产制造、营销、物流均发生变化。普惠贸易时代，DT技术被不断运用到贸易领域。数据通过连接、流动、开放、计算加工及共享，应用于贸易实践的诸方面，提高贸易的效率。

一方面，通过平台的每一笔交易都会产生数据痕迹，对过往交易数据的分析，建立了透明合理的信用评价体系，降低信用成本，促进贸易的进行。同时，信用评价体系也可以作为中小微企业获得融资支持的依据，例如，阿里小贷根据卖家的信用数据提供纯信用贷款，在很大程度上解决中小微企业及个人的资金问题，激励中小微企业及个人遵守平台规则，共同维护平台的信用体系，保护平台交易的有序进行。

另一方面，具体交易过程的数据记录，直观反映出在交易的各个环节付出的时间及资金成本，企业及政府据此作出贸易流程的改革与优化。平台上记录的交易数据也可以作为解决纠纷的证明。普惠贸易时代产生的大量贸易数据中蕴含着无穷的价值，等待我们不断创新思路去挖掘。

全球普惠贸易趋势带来的新挑战

贸易门槛的降低使个人和企业都能参与到全球价值链的研发、设计、生产制造、流通运送、消费、回收和售后服务等环节中。在普惠贸易的背景下，卖家能够选择合适的方式将商品和服务提供到全世界，买家也能轻松地消费世界各地企业提供的商品和服务，促使国际贸易变得像国内交易一样方便简单。

借助跨境电子商务平台，中小微企业及个人可以将产品和服务提供给数十个海外国家的企业和个人，这是以往传统贸易时代所不能想象的。究竟哪些因素促成了中小微企业及个人参与到国际贸易中呢？按照降低贸易门槛的划分标准，从交易前、交易中、交易后三个阶段，把普惠贸易时代面临的新挑战分为几个部分。

互联网技术的普及与发展

互联网技术的普及及其在商业领域的广泛应用，带来了产品创新和贸易效率的提升，增加了交易机会。互联网促成了供求的有效对接，降低了双方的交易成本，消除了制度差异，减少了资源交换的障碍。“共享”让资源配置变得更加公平、更有效率。

第三方跨境服务平台的赋能

普惠贸易的实现，依赖于第三方跨境服务平台。互联网技术在国际贸易领域最重要的应用是平台的技术服务、标准化流程和商业规则。平台经济的迅速发展主要在于移动互联网的兴起和数据商业化等技术的应用。

互联网平台所形成的评价机制和信用体系，为实现跨境交易提供了保障。第三方跨境服务平台的出现和发展是实现跨国交易的基本要素之一。

运输物流技术的进步

现阶段，跨境物流已经从单一的邮政包裹，演变为由邮政包裹、国际快递、国内快递、专线物流以及海外仓等构成的物流体系，使得跨境交易更为便利，少量的、个性化的物流需求得到满足。

消费需求与生产供应的变化

随着科技的进步和媒体的推广，产品不断创新，生命周期变短，迭代升级速度加快，由此带来的消费偏好和趋势变得难以捉摸。加上各国中产阶级的壮大，促使物美价廉与个性化的消费需求两极化。

市场需求端所发生的个性化和差异化的变化，促使生产端进行小批量、多品类的快速生产，从而形成了“轻订货-重补货”的商业模式。该模式是一种以市场和消费者为中心的供应链模式。在电商平台上，电商企业利用预售、试销等方式，从销售数据中找到有潜力的商品，然后根据生产周期与销售周期进行补货。

贸易便利化的推进

“国际贸易单一窗口”是指从事贸易、运输、加工、仓储等企业通过单一的信息平台窗口，一次性递交满足监管部门要求的标准化交易信息，监管部门通过信息平台窗口再把审核信息反馈给申报人。单一窗口的推行有利于提高政府的监管效率，降低贸易和运输企业的成本，同时也为中小微企业参与国际贸易提供巨大的便利，促进国际贸易的快速发展。

根据世界海关组织2020-2021年报数据，全球约有49%的海关采用“单一窗口”的措施，该措施符合了国际贸易惯例，实现了海关相关管理部门间的信息互换、监管互认和执法互助，简化了通关手续，大幅降低了中小微企业及个人从事贸易的制度成本。

全球普惠贸易的理论解释：贸易门槛理论

在普惠贸易的时代，贸易越来越表现出“去国界”及“低成本获得产品/订单”的特点。普惠贸易并不意味着以同等的方式对待任何人，而是需要给所有人提供同等的机会，让每一个人都有可能参与到贸易中来并从中获益。在传统贸易中，资金实力及专业知识等限制因素往往将中小微企业及个人阻隔在国际贸易的门外。伴随着DT技术的不断创新及各种跨境电商平台的出现，中小微企业以较少的人员与较为扁平的层级结构开展跨境商务活动，我们将其原因归纳为贸易门槛的降低。

国际贸易门槛

1.贸易门槛。这里所说的贸易门槛，是指企业能否参与贸易以及其参与贸易的难度。贸易门槛越高，参与贸易的难度就越大。当国家政策禁止中小微企业及个人从事贸易时，它们也就无须考虑参与贸易的成本。

2.传统贸易时代贸易门槛的产生。在政策允许中小微企业及个人参与国际贸易后，它们没有很快涌入这个领域，是由于贸易门槛的存在。作为普惠贸易主体的中小微企业及个人，其面临的贸易门槛与大型企业有所不同。按交易前、交易中、交易后各阶段，对中小微企业及个人面临的贸易门槛进行分类归纳和说明。

（1）交易前阶段产生的成本：中小微企业及个人为了获得交易机会、建立贸易伙伴关系需要付出的成本。大型企业由于资金实力雄厚并通常有自己的品牌与知名度，其国际营销活动包括参与博览会、展销会等，也会产生成本。对中小微企业及个人来说，这一类成本过于昂贵，参与贸易无利可图，故被阻挡在国际市场之外。

（2）交易中阶段的成本：主要是谈判及签订合同发生的沟通成本及签约成本。

（3）交易后阶段的成本：主要是为履行合同所产生，包括消除人为设置的贸易障碍所需要投入的制度成本、交付成本和交易成本，也包括商品从工厂到达最终消费者所产生的一系列仓储、物流及支付成本。

3.普惠贸易时代贸易门槛的降低。由于跨境电商平台的出现以及DT技术的应用与进步，贸易的门槛降低，各类企业都能够参与到贸易中来。

（1）交易前阶段。

搜索成本。企业能够以更低的成本搜索到更适宜的贸易伙伴。伴随着平台的出现，信息展示方法更加多样化也更加简便，中小微企业可以以直播等方式在平台上全方位的展示自身产品，充分说明产品特性。搜索信息更加高效精准。企业能够在更加广阔的国际市场中更加精准地找到自己所需要的产品及服务。

信用成本。跨境电商平台有自身的信用评价体系，对入驻的卖家及买家的信用水平给予相对透明公平的评价，帮助买卖双方建立信任。通过建立公开透明的信用评价体系，使每个人都能够查询到买家和卖家的信用等级，并且根据市场的变化不断改进信用评价的规则。由于交易线上化的特性，交易的数据都沉淀在平台上，中小微企业及个人本不透明公开的信用状况变得有迹可循，并且便于追溯与监管。

学习成本。由于渠道的缩短，企业通过直接接触到消费者，了解消费者行为。及时得到消费端的信息反馈，便于观察消费者偏好及需求变化，大大降低了企业学习成本。

（2）交易中阶段。

沟通成本。卖家能够通过互联网与买家进行实时沟通，并将个性化沟通转变为一对多的标准化沟通，跨越了距离的限制，无论是时间成本还是资金成本都大大降低。企业能够在网络上发布标准的交易细节内容，让所有对相关交易有兴趣的人都能够接收得到，提高沟通效率。

签约成本。普惠贸易时代，面对大量待签的合同，企业通过平台使得签约标准化，单个签约和整体签约成本都大幅降低。

（3）交易后阶段。

制度成本。在普惠贸易的趋势下，各国政府都重视构建连通各个行政机构的单一窗口，简化了企业报关、报检、出口、退税等工作的流程。外贸综合服务平台为中小微企业提供了便捷和低成本的单一窗口合规服务，企业只需将相关服务外包给“一达通”这样的外综平台，由平台与口岸和各机构进行数据对接，这样能够降低通关的时间成本与资金成本，同时也便于相关机构进行监管。“一达通”外贸综合服务平台，让中小微企业及个人以“团购”的价格，享受一系列优质的出口报关服务。平台还通过不断开辟新的进出口链路，对其进行标准化改造，服务的范围不断扩大，大大降低了中小微企业货物流通的成本。

交付成本。集约化运输有效控制了运输成本。碎片化的货物运输成为趋势，相关物流企业处理的包裹数量急剧增长，物流企业应用大数据分析，不断优化运输路径，在最佳区位建立物流配送中心，通过数据联通加强各方合作，从而使得物流的成本得到控制，质量得到优化。

平台集成化服务，提供了多个物流选择，增加了中小微企业物流的议价能力。例如阿里提出的“物流超市”概念，将各种物流服务集中在平台上，如同超市中的商品一样，由企业去选择最适宜的物流方式。一方面集成作用使物流企业间产生竞争，另一方面中小微企业拥有的选择权也增加了其议价能力。平台对物流服务的集成大大降低了交付成本，使中小微企业参与贸易的门槛降低。 

支付成本。普惠贸易趋势下的支付行为具有多频次、小额化的特点，主要通过国际信用卡和第三方支付平台如Paypal、支付宝等进行支付，这些第三方支付平台不断创新发展，降低支付成本、简化流程、提升时效性。中小微企业的商品更具竞争力，促进其参与贸易。

第三方支付平台的担保功能不但降低了交易的风险，降低了相关的附加成本，还解决了交易中的信用问题，推动了交易的完成。

贸易门槛的降低对贸易效应的影响

贸易门槛的降低，对于国际贸易有着极其重要的影响：中小微企业能够广泛地参与国际贸易，跨境电子商务平台提供专业的贸易服务，专业分工协作机制得以形成并不断发展。而劳动分工结构的演进带来交易效率的不断提高，大大增加了中小微企业的贸易量，形成了良好的贸易效应 。

1.贸易门槛的降低促进劳动分工结构的演进。

随着大量的中小微企业广泛参与国际贸易，需求产生了专业的中间商——跨境电子商务平台，为企业提供更加多元化的专业贸易服务，由此新的劳动分工结构得以产生。企业无需再花费时间和精力搜寻交易对象，货物的运输、通关、结汇退税和售后服务等各环节服务都将由跨境电子商务平台协调和组织完成，企业可以集中更多的时间和资源专精于生产高质量产品。平台通过提供全方位的贸易服务，让中小微企业克服了参与国际贸易的种种结构缺陷，“在家门口开展和完成国际贸易”已成为可能，跨境电子商务平台在国际贸易中发挥着重要的协调者作用。

2.劳动分工结构的演进促进交易效率的提高。

交易效率可用单位时间内完成同质交易或业务活动的次数（及质量），或者用完成单笔交易或业务活动所消耗的平均时间来衡量。当单位时间内完成同质交易或业务活动的投入程度越少，交易效率也就越高。影响交易效率的因素有多方面，主要包括物质条件、交易技术和交易制度等。

物质条件主要包括经济发达程度和基础设施状况。经济发展比较发达的地区，可供交易的物品或劳务就较多,有利于提升交易效率。交通、通讯、港口、信息传输、金融保险、教育培训和其它基础设施的建设, 极大地改变了交易的时空状况,迅速提高了交易效率。

交易技术主要包括货物流、信息流、资金流等方面的技术。围绕货物流的交易技术主要有包装、保管、仓储、运输、物流管理等技术。先进的物流技术可以大大节约物流时间,节省流通费用,降低流通成本,提升交易效率。围绕信息流的交易技术主要包括与交易相关的通讯、信息搜集、信息传播等方面的技术。先进的信息交易技术可以减少信息不对称，降低信息搜寻成本，从而提升交易效率。围绕资金流的交易技术主要包括与交易相关的投融资技术，如电子银行、远程数据交换、数据库采掘、网络终端等。先进的金融服务技术可以扩大交易范围,加快交易速度,提升交易质量,提高交易效率。

交易制度主要包括市场制度、信用制度。市场制度是指市场竞争的规范或规则。完善的市场制度有利于交易规模的扩大、提升交易的质量。政策制度的创新为国际贸易买卖双方提供坚实的交易效率基础。信用制度是指对交易方遵守交易规则，履行合约的行为规则。完善信用制度是扩大交易规模、减少交易磨擦、提升交易效率的重要保证。

在市场发展的初期，物流等基础设施、交易的分散性以及交易制度建设的滞后等，制约了交易效率的提高。此时中小微企业参与国际贸易的门槛较高，劳动分工协作体系还未形成，交易效率较低，因此中小微企业独自承担贸易服务更加有利可图，例如买方独自到出口国进行商品贸易谈判、下单、采购，而卖方则独立承担货物的生产、组货、运输及国外销售网络建设。

随着贸易门槛的降低，跨境电商平台不断将贸易服务集聚于平台内，再加上基础设施的完善、交易制度的创新，中小微企业参与国际贸易的交易效率不断提高。

以资金流的变化为例，传统贸易的资金支付或取得，主要通过银行信用证等方式完成，手续多、流程复杂、时间长。而跨境电子商务平台通过优化第三方支付软件，提供完善的金融服务，大大降低资金支付或取得的难度，简化交易手续，缩短交易时间，提高了交易效率。

3. 降低贸易门槛带来的效应。

跨境电商平台不只是缩短了贸易伙伴的距离，增加了专业化程度，它还完成了贸易模式的创新，显著降低了贸易的门槛。首先，跨境电商平台使得贸易商可以在互联网上直接对接，极大改善了以往贸易门槛中供需双方信息的不对称，贸易伙伴的距离消失在互联网中；其次，跨境电商平台的专业化经济是没有上限的，呈现正的网络外部性，即参与跨境电商的贸易商越多，每个贸易商的获利更大。这种正的网络外部性为弱势的中小微企业赋予了强大的能量。

贸易门槛的降低对中小微企业产生一系列的贸易效应，主要表现在：

一方面，贸易门槛的降低为中小微企业提供了贸易机会。跨境电商平台的出现和发展，为中小微企业提供了信息搜寻、信用评价、在线沟通等服务，一改传统贸易体系下，中小微企业的被动局面，为中小微企业和世界市场打通了连接的通道，提供了和大企业平等的贸易机会。

另一方面，贸易门槛的降低为中小微企业参与国际贸易赋能，让其很好地参与国际贸易。其主要体现是：中间成本降低、制度成本降低，构成了中小微企业在国际贸易中竞争的制度优势。由于国际贸易资金周转周期较长，中小微企业参与国际贸易普遍面临的一个问题是融资难。平台提供融资，解决了中小微企业融资难的后顾之忧。跨境电商平台基于历史交易数据，可以为有实力但又确实资金周转有困难的中小微企业提供针对性的平台贸易融资，使其生存能力提升。比起传统贸易方式，跨境电商平台拉近了中小微企业与世界市场的距离。此外，网络外部性的改善，使得中小微企业能够从不断增长的跨境电商企业那里获得更多的选择。

跨境电商平台的发展，使越来越多的中小微企业通过跨境电商平台降低自身贸易成本，当越来越多的中小微企业利用跨境电商平台的赋能获得更大的竞争优势，国际贸易将迎来新的增长点。

（编辑  季节）

全球数字化的角逐已然是一场殊死革命

数字驱动已成为科技创新的范式，而国家超大综合算力则是现代综合国力的重要组成部分和实现人工智能发展的重要基石。当前，以ChatGPT为代表的美国人工智能技术(涉及通用人工智能和AI大模型)取得了突破性进展，通过数据、算力和AI模型，改变认知、探索前沿已呈现出重大的示范意义和启示作用。这种“预训练，能够自监督学习，具有强生成能力，并且可以自我进化”的能力，标志着数字平台时代进入数字智能时代，表现出对社会经济发展各领域具有超越认知的渗透性、扩散性和颠覆性，展示出驱动历史发展的内生动力十分强劲。美国在这一领域处于领先地位，它通过封锁技术和严格输出相关产品，不断挤压我发展空间，迟滞我国发展，并对我国安全与发展形势构成了全方位、多维度的压力、挑战与威胁。对此，中国必须做出反应和付诸行动，这关乎10年、20年甚至未来较长时期我国在全球创新、社会发展、国家博弈和企业竞争中的地位与作用。在全球新一轮数字技术竞争的赛道上，不能一抬头，世界已经走远，中国必须制定国家战略，咬住强者，应对挑战，选择“以网强算、算网融合”的发展路径，破解发展难题，重塑发展格局。

以全球的视角看待与迎接数字革命的挑战

在获取、表达、存储、传输、处理、交付信息中，中国新一轮人工智能技术的发展障碍在算力。历史形成的算力分散现状与算力分治的体制相关，造成可用性算力能力和AI大模型所需算力能力不强，这是制约我国的真正瓶颈。仅以ChatGPT-3为例，其早期版本算力消耗约为3640PF天(即假如每秒计算一千万亿次（PF），需要计算 3640天)，以国内一个投资超30亿元、算力500P的数据中心为例，支撑ChatGPT-3正常运行的算力消耗超出了单个数据中心8倍的计算能力。

我国算力总量仅次于美国，居全球第二，但差距却反映在美国拥有全球最领先的芯片能力、硬件水平和金融资本偏好上；反映在少数科技头部企业打造出的是全球集中度最高的算力总量。我们的问题是囿于算力资产确权在各个机构手中，运行体制和运行方式呈现分治与分散的状况，使算力能力很难集合成满足人工智能大模型需要的算力。

算力的提升离不开高性能芯片和相关先进服务器技术。美国对我国严格禁售计算芯片、网络芯片，严格限制服务器等相关技术输出，这种供应链、科技链断链的状况短期内不会得到缓解和改善。因此，我国靠自己在短期内解决芯片代际差距，集中投资高密度算力设施都是不现实的，更不可能将我国数据与信息全面暴露和置于美国领先的人工智能系统控制之下，选择直接连接美国的算力系统去训练它的模型，这都将构成对我们发展的进一步制约和国家安全的严重威胁。

不致在全球竞争中掉队，算力能力已经不是单纯的技术问题，而是国家竞争战略和行动重要的组成部分。我们必须以自己的方式和选择的路径，破解新一代人工智能产业发展的瓶颈问题。

“以网强算、算网融合”的中国方案

我国不能按照美国的方式和路径构建集中度很高的算力能力，只能寻找适合我国发展阶段实现工程化的“以网强算、算网融合”中国解决方案。在总算力规模和全球领先的通信网络基础上，利用自主可控的创新技术和技术实施条件，建设超大规模高速广域计算集群（“大集群”），提升国家综合算力能力（“大算力”）是现实选择的中国落地方案。

构成一张统一可灵活调用算力的集群算力网络，有效支撑通用人工智能和AI大模型对算力的需求，我国在技术层面具备三个有利条件：第一，已建成全球规模最大、技术领先的网络基础设施，具备全球优势，总算力规模也具有良好基础，且发展势头强劲；第二，在分散的计算中心间，利用经过国家实验室实测验证的自主可控的超远距离、高通量、高速度、低时延技术和产品，实现计算中心的网络联结，就是拓宽了的数据传输网络的“高速公路”；第三，分布式训练是国际常用并规模部署的大规模人工智能训练技术，我国在该领域既有多方安全计算的国际原创，也有多方联合训练的前沿研究，并取得了优异的成果。

建设“大集群”，实现“大算力”的工程怎么干

“大算力”是由国家主导、国家与社会共建、市场化运营的国家大科学工程基础设施。为此设计一整套体制机制方案和分步实施方案，实现资源上优化配置、技术上联合攻关，标准上互认互信，机制上协同协作，利益上公平体现。按照这个定位和思路，利用新型创新体制优势，解决四个问题：

一是将“以网强算、算网融合”上升到国家大科学工程基础设施的国家战略层面进行规划与建设，制定目标、统筹规划，编制实现工程化落地运行的时间表和路线图。

二是在强对抗的竞争态势下，要实现大算力零到一的突破。与美国“技术+金融资本”模式不同，我国算力集中度不高，零到一的阶段缺乏资本投入，因此，我国应当选择国家主导先期投入，国家与社会共建模式，如同开发出“操作系统”，从而带动社会资本进入生成式人工智能时代的应用领域，为企业提供创新的大机遇和实施条件。同时思考，突破了零到一，在一到十阶段，不致出现资本蜂拥而至，避免形成算力新的过剩，造成大面积内卷和极大浪费的预案。

三是创新体制是实现数字中国伟大构想的关键。数字化生态进化的方式离不开场景的开发和应用，离不开创新型企业群体的兴起。积极营造创建创新型国家的生态环境是艰巨的任务，国家层面要抓好三件大事。首先，营造好“善治”与“宜商”的市场环境，在政策环境、法治环境和舆论环境上保持逻辑的一致性、稳定性和可预期性。落实实现市场主体地位平等，使用资源条件平等和公开、公正、公平竞争的条件；第二，整合数字化能力；第三，抓好技术开源的国家引领。唯此才能占领未来产业竞争的制高点，推动产业创新经济体的兴起。随着创新型企业群体的兴起，国家数字化产业和产业数字化发展的局面将大为改观，创造出更多的财富回馈国家和社会，实现社会、经济、科技发展的良性循环。

四是让市场运行机理、机制、标准和规则在调动算力、使用算力资源中起决定作用，使其能够更广泛地汇聚算力资源，可持续健康发展。

形成统一的算力网，须同步推进四方面工作：

一是大规模算力的底座是数字中国的公用基础设施，策略上要为我们争取发展时间，减缓各界焦虑，对冲美国强化技术封锁的进攻态势，收窄中美技术发展差距创造条件。在2023年年底以前，选择有意愿、有条件的10多个数据中心链接起来，工程化地建立大约6EF算力的集群（对标微软的Azure集群算力，基本支撑一个ChatGPT-3的算力需求）。然后，明年年底形成大约200多个数据中心大集群。在时延10毫秒（覆盖范围约2000公里）内的计算能力达到100EF（大约支撑20个ChatGPT-3）的算力集群网络。经过两年的努力，基本形成对我国AI大模型提供优质快速、便捷绿色的高质量算力支撑，为推动各类AI计算模型的广泛发展提供实施条件。

二是在示范算力集群网络的基础上，进一步在算力集群网络架构、调度、测量、交易、安全等关键技术路径上，联合攻关，研究设立国家标准（广域RDMA通信、分布式异构计算、算力链接标准），增强互认互信，强化协同共建，建立算力运营、调度、计量、交易等管理机制，逐步优化形成算力集群网络建设部署、运维管理、效能提升、长远发展等多层面、多维度、更加科学的顶层规划。

三是把握数字化永远是平台驱动的特性，构建三个功能性平台。

1.在技术上破除算力分治的体制性障碍，通过统一标准打通各计算中心的广泛链接，形成大容量、长距离、高速度、高容损一体化的算力集群网络，实现可计量、可调度、可使用的算力。以算力集群网络发展技术方向，带动芯片、通信领域技术发展，持续建设更快更强的中国版算力强网。

2.建立调度、分配、动用算力的生产系统和监管机制，在可实施和可实现的基础上健康发展。

3.以市场化的方式运行，有偿使用算力。将算力作为重要的生产力要素，为分散在各个计算中心的算力提供交易平台和配套的制度安排，建立一套与算力使用相关的市场运作机制与规范。

四是GPT开启了定义性时代，没有强大的算力支持不了大模型，但算力也并非越大越好，应立足满足当下需求。当下，通过通用人工智能的支持，解决垂直领域应用的需求极为迫切，例如：解决工业数据的关联与融合，工业软件的开发与工程化的模拟验证实验，为首台套、首批次、首版次的应用提供可靠依据，缩短成果转化周期，从而提升科研成果的转移转化率和产业化率，促进更多的中小企业转型升级为隐形冠军；将线下线上融合的数字化新型社会信用体系建设提上议程，强力推进社会有序、公民有信的数字化新型社会信用体系建设，将会大大减少社会治理成本的支出。国家事权机构对应身份证信息，给每一个公民颁发一个唯一数字身份标识，将需要信用评价的行为确权后在技术上实现归集，并将伴随一生的信用记录纳入信用评价体系进行管理；其他如态势感知决策支持系统；智慧城市的智能建造与运营管理；现代金融体系的构建、运行，金融资源的合理配置、与实体经济往来中的风险识别与管控；智慧医疗与全民全生命周期的大健康管理，疑难病症的诊断与新药开发，促进医学进步；灵活就业人口社会保障账户的设立与管理，奠定为未来社会稳定的条件基础、网络安全与防御、国防与安全等领域应用，都离不开通用人工智能技术的支持。

（编辑  季节）

党的十四大确立了建立社会主义市场经济的改革目标，这是中国特色社会主义的重要内容，但国内外关于公有制与市场经济关系的争论一直没有平息，认为社会主义公有制下搞市场经济将走向国家资本主义的观点仍有很大市场。所以，弄清公有制与市场经济的关系具有重要的理论和现实意义。

从本质上看，市场经济是内生于社会主义公有制的，社会主义公有制与市场经济具有内在统一性；同时，二者之间也存在着矛盾性，只有有效缓解公有制与市场经济的矛盾，社会主义市场经济才能健康发展。

公有制与市场经济的统一性

商品经济和市场经济是内生于社会主义公有制的，并不是外加于公有制的，在公有制内部就存在着发展商品经济和市场经济的根源。只要建立了社会主义公有制，就必须发展市场经济，反过来说，建立了社会主义公有制后，却要消灭商品经济和市场经济，最终必然会损害社会主义公有制。

由于社会主义条件下生产力还不发达，产品还没有极大丰富，决定了劳动还是谋生的手段。既然劳动是谋生的手段，就决定了劳动者之间存在着不同的经济利益，而劳动者又是在具体的国有企业里劳动的，所以决定了国有企业之间也存在着不同的经济利益。因此，不同的国有企业虽然属于同一个所有者——全民（国家代表人民占用生产资料），也必须实行商品生产，通过等价交换的方式来实现其不同的经济利益。为了等价交换而进行的生产就是商品生产，而商品生产和商品交换的统一，即商品经济。因此，商品经济是社会主义公有制下客观存在的经济利益关系决定的。而经济利益关系是经济关系的本质，即社会主义公有制下本质的关系决定了必须发展商品经济，商品经济内生于社会主义公有制。

如果在建立起社会主义公有制后，却要消灭商品经济，则意味着不承认甚至消灭劳动者之间、企业之间客观存在的经济利益差异。这种经济利益差异是社会主义公有制客观存在的本质关系。若连社会主义公有制客观存在的本质关系都不承认，还有什么社会主义公有制？在消灭了商品经济的同时，等于消灭了社会主义公有制自身。但没有经济利益差异的公有制并不是社会主义的公有制，那是共产主义公有制。

我国在高度集权的计划经济时代，曾一度尝试限制并消灭商品经济，结果严重挫伤了劳动者和企业的积极性，阻碍了社会生产力的发展。当一种制度或政策成为阻碍生产力的障碍的时候，生产力要不断向前发展，就必然要冲破束缚其发展的桎梏，改变不合理的制度和政策。这是决定中国走上改革之路、发展商品经济的根源。

商品经济和市场经济是同一个问题的两个方面，从人和人之间的联系方式上看是商品经济，但从资源配置的角度看，商品经济必然发展为市场经济。随着商品经济的发展并在整个国民经济中占据主体地位，则社会的资源配置是由市场机制决定的，即社会资源配置方式就是市场经济。因此，市场经济是内生于社会主义公有制的，社会主义公有制与市场经济具有内在统一性。

公有制与市场经济的矛盾性

有人从中国改革过程中出现的经济现象中找到了公有制和市场经济之间的矛盾。如：国有企业在走向市场过程中，一度出现内部人控制泛滥、国有资产大量流失、竞争力脆弱、经济效益低下的现象，而非公有制经济快速增长，于是认定公有制不适应市场经济要求；一些国有企业依赖行政垄断，获得高额收益，快速扩张，与公平竞争的市场经济原则产生冲突，因此，认为公有制与市场经济存在矛盾。其实，这些经济现象是在改革过程中经济体制还不健全条件下出现的，并非永恒的。随着改革的深化，造成上述现象的因素改变或消失，这些经济现象便会变化。近些年来，我国通过完善国有企业治理结构，规范国有资本监管制度，内部人控制、国有资产流失问题得到了有效缓解。而普遍反映国有企业效益低下的问题是多重因素导致的，与投资结构、历史包袱、内部管理、用人机制、政策待遇等因素相关。我国通过国有企业改革和资产重组，调整投资方向和投资布局，甩掉冗员多、企业办社会等历史包袱，建立科学的企业管理制度，完善用人机制，公平税赋，硬化国有企业预算约束，国有企业效益和竞争力得到大幅提升。

2015年，中央发布《深化国有企业改革的指导意见》以来，尝试实行竞争中立制度，推进公益类国企和商业类国企进行分类改革，破除商业类国企的行政垄断，不断拓展公平竞争环境。很多在实践中存在的问题也是改革中要逐步解决的，我们不能从现在存在的一些问题，得出公有制和市场经济之间存在矛盾的结论，而有必要从公有制的本质要求和市场经济的本质要求出发，看看二者的本质要求之间是否存在冲突，本质要求之间存在的冲突，才构成公有制和市场经济的矛盾。

社会主义公有制本质要求是什么？市场经济的本质要求又是什么？

第一，社会主义公有制本质上是社会劳动者共同成为生产资料所有者，因此，公有制本质上要求财产权利平等，反对财产垄断和垄断占有财产收入。市场经济本质上是市场机制配置资源，在市场机制配置资源中，资本所有者凭所有权获得收入，遵循优胜劣汰原则，有些企业在竞争中失败，倒闭破产，一些人就会丧失财产；有些企业在竞争中成功，一些人就会获得更多财富。因此，市场经济本质上承认财产权利的不平等，承认财产收入，并要求保护财产收入。于是，公有制和市场经济的本质要求上存在着矛盾：主张财产权利平等与认同财产权利不平等、反对财产垄断和垄断占有财产收入与认同财产收入并保护财产收入之间的矛盾。

第二，社会主义公有制本质上是劳动者成为生产资料所有者，劳动者天然具有使用所拥有生产资料进行劳动的权力，即主张劳动权力平等，反对劳动力商品化，反对失业，因为一旦劳动力成为商品，在劳动力商品市场上就可能出现供求矛盾，有些人就可能失业，一旦失业，便丧失了劳动的权力，劳动权力便不再平等。

我国所有的经济学文献在提出应该建立劳动力商品市场时，都是从提高资源配置效率、调动劳动者积极性角度出发的，没有哪个理论是从公有制的本质要求出发，得出劳动力应该是商品的结论的。而市场经济本质上是市场机制配置资源，劳动力资源也要通过市场机制去配置，所以劳动力就必须是商品，一旦劳动力是商品，就可能出现失业，就会出现劳动权力的不平等。于是，公有制和市场经济的本质要求上就出现另一矛盾：主张劳动权力平等与承认存在着劳动权力的不平等性、反对劳动商品化和失业与承认劳动力是商品、存在着失业现象之间的矛盾。

缓和公有制与市场经济矛盾的出路

面对上述两对矛盾，公有制和市场经济到底能否兼容？关键取决于矛盾能不能根除或得到缓解。既然上述两对矛盾源于公有制或市场经济的本质要求的冲突，而只要公有制与市场经济同时存在，这两种矛盾就不可避免。但是，上述矛盾并非不可调和，完全能够缓解。如果矛盾缓解了，社会主义公有制与市场经济就可以同时存在，社会主义市场经济就能够不断发展。

缓解第一对矛盾

首先，应该遵循市场经济的要求，承认在市场优胜劣汰的竞争过程中会出现财产权利的不平等性，与此同时，政府必须肩负起调节收入分配的职能，通过调节收入分配缩小财产权利的不平等性，更好地实现共同富裕。其次，应该承认财产收入，并依法保护财产收入。但公有财产也是财产，公有财产也要获得财产收入，公有财产的收入也要受到法律保护，公有财产的收入不应归少数人垄断占有，而应归劳动者共同所有。

为了保障公有财产所有权收入归劳动者共同所有，就要完善国有资本经营预算体系。在国有企业公司化改革后，尊重企业作为法人的地位，法人作为企业利润分配的主体，决定利润的分配，利润一部分可用于再投资，另一部分则给所有者分红。再投资形成的资本也是国有资本，分红的收入成为国有资本经营预算收入。国有资本经营预算收入既可以拿出一部分用于投资，建立新的国有企业，或向其他企业注资，另一部分则应该分配给公有资本所有者，即给社会劳动者分红。这样，就能够保证公有财产投资所带来的收入归公有，而不归少数人垄断占有，而劳动者作为国有资本所有者的权力也能够在经济上得到实现。

目前，我国国有资本经营预算制度还不完善，自20007年着手建立国有资本经营预算制度以来，国有资本收益还只是部分纳入预算，金融类国企资本收益没有纳入预算，国有资本经营预算支出只用于投资，国有资本经营预算透明度低、随机性大。应在《中华人民共和国企业国有资产法》基础上，尽快出台《国有资本经营预算法》专项法律，依法编制国有资本经营预算，强化国有资本经营预算的信息披露和监督；将包括国有商业银行等金融类国企在内的商业性国企的资本收益全额纳入预算；国有资本经营预算支出不仅用于投资，还要有部分用于消费，这与私人资本获得的利润一部分用于投资、另一部分用于消费相类似，国有资本经营预算用于消费的部分可以考虑给全民分红，使国有企业作为全民所有制性质企业在经济上得到实现，体现出社会主义公有制与资本主义私有制的根本区别。

缓解第二对矛盾

同样应该按照市场经济的要求，建立劳动力商品市场，由市场机制配置劳动力资源，但因此会出现失业和劳动权利的不平等，这就要求政府承担起两个义不容辞的责任：一是创造更多的就业机会，降低失业率，从而使失业和劳动权利的不平等性降低到最低的限度；二是完善社会保障制度，使失业者获得基本的生活资料来源。只有这样，社会主义市场经济才能够在相对稳定的社会环境中不断发展。

我国一直谋求降低失业率、完善社会保障制度，但目前失业率仍然偏高，特别是在需求收缩、供给冲击、预期转弱的三重压力下，失业率上升，目前全国城镇调查失业率达5.5%，社会保障制度尚不完善，社会保障水平不高。我国在落实“六稳”“六保”工作中，应抓住稳就业的牛鼻子，以稳就业统领“六稳”“六保”，压实地方政府开拓就业门路、增加就业机会的责任，并把降低失业率作为政府经济工作长期的核心目标，围绕降低失业率统筹经济政策措施。在完善社会保障制度中，充分发挥社会保障制度的再分配和缩小贫富差距的功能，制定社会保障全覆盖行动方案，根据经济和财力动态提高社会保障水平，优先提高失业救济金发放标准。

  （编辑  碣石）

美国科技战略的发展脉络

科技领先是美国支撑其经济繁荣和维护其世界霸权的根基所在，同时客观上为推进全球科技进步做出了贡献。自20世纪90年代开始，特别是近10年来，随着欧洲、中国、日本、韩国以及印度陆续推出系统创新战略，美国日益强烈地感到在前沿科技领域来自外部严峻的挑战。为持续壮大其科技领先优势和国际竞争力，在2020年《关键与新兴技术国家战略》、2022年《芯片与科学法案》和《国家生物技术和生物制造倡议》的基础上，美国联邦政府出台了《美国政府关键与新兴技术的国家标准战略》（下称《标准战略》），全面升级了新兴科技领域的创新规则和标准。至此，美国通过聚焦前沿科技的系统化战略部署，在硬实力和软实力建设两个方面已臻于完备。

美国历来将科技创新置于国家安全战略的核心地位，建立了完备的法律和政策体系以确保其连续性和高效性。《标准战略》几乎覆盖了全部前沿科技创新领域，是其科技创新战略发展脉络中的重要一环。

1989年，美国商务部发布的《新兴技术》将美国未来科技发展聚焦于12项技术领域，为其1991年联合国家标准与技术研究所制定《先进技术计划》（ATP）提供了基础。该《计划》旨在培育那些难以获得资金支持、处于早期研发阶段的先进技术，从而在基础科学研究和早期突破性创新之间发挥了桥梁作用。

1990年，布什政府发布的《美国科技政策》明确了六大内容，即大力支持私人部门研发新技术、加强基础性教育和学习培训、及时确定政府责任、转让相关技术、充分认识到科技推广的意义、支持各州根据其优势进行重点科技开发。这是美国在联邦政府层面制定的首项综合性科技政策，首次将加大科研投入纳入国家技术政策。同年4月，美国联邦政府成立“国家关键技术委员会”。1993年，克林顿政府发布《促进美国经济增长的技术：增强经济实力的新方向》政策，突出强调了政府、企业和高等院校间建立官产学合作机制对于国家科技创新的基础性作用。2006年2月，布什政府发布《美国竞争力计划：在创新中领导世界》提出两大目标，即基础研究领域要领先全球、人才和创造力方面要领先全球，并提出四条针对性举措，即加倍投入基础研究、提供永久性税收减免、加强学校的数学、科学等学科的教育以及加强对劳动工人的职业培训。次年5月发布的《美国竞争法》更是将美国的创新能力和战略竞争力提升到了法律的高度。

在健全基础性科教与创新法规的基础上，进入21世纪以来，以2000年启动连续性的《美国标准战略》为标志，美国政府开始着手制定一整套国家科技创新体系的战略规划，分别于2009年、2011年和2015年连续三次发布了《国家创新战略》，系统性地规划部署了美国创新战略和科技政策。2009年的《美国复苏与再投资法案》、2010年的《复苏法：通过创新改变美国经济》、2012年的《美国竞争和创新能力》、2016年的《21世纪国家安全科技与创新战略》、2020年和2022年的两版《关键与新兴技术国家战略》等战略规划均在不同层面、从不同视角完善了美国国家科技创新体系。

《标准战略》是美国科技创新体系与标准战略的系统性升级，在前三版《美国创新战略》和两版《关键与新兴技术国家战略》的基础上，将战略重心聚焦于科学技术研究后的标准化议题，同时在优先技术领域中也随着前沿科技的发展进行更新。

《标准战略》的主要内容及目标

《标准战略》聚焦美国的关键与新兴技术（CET），旨在为美国构建面向未来的创新生态系统，同时增强美国在国际标准制定中的领导力和竞争力。为此，它认定了8项CET领域和6项特殊应用。CET清单涵盖：（1）通信与网络技术；（2）半导体和微电子学；（3）人工智能和机器学习；（4）生物技术；（5）定位、导航和定时服务；（6）数字身份基础设施和分布式分类账技术；（7）清洁能源的生成和储存；（8）量子信息技术。特殊应用领域包括：（1）自动化和连接的基础设施；（2）生物银行；（3）自动化、连接性和电气化运输；（4）关键矿产供应链；（5）网络安全和隐私；（6）碳捕获、清除、利用和储存。

《标准战略》的制定宣称坚持6项原则，即（1）透明度；（2）开放性；（3）公正与共识；（4）有效性与关联性；（5）连贯性；（6）广泛参与性。

美国联邦政府的基本政策导向包括：（1）针对CET领域加大研发支持力度；（2）鼓励私营部门充分自愿地参与标准制定；（3）积极培育高素质人才；（4）扩大科技外交；（5）深化与盟友和合作伙伴的标准合作。

具体实施为4个目标和8项措施。

（一）政府投资目标。国会两党支持联邦政府早期介入，瞄准CET领域预标准化研究（实验室发明阶段）加大投入。两项实施措施包括：（1）联邦政府2024年研发支出总额增加近90亿美元，达至2100亿美元的历史新高，由国家科学基金会负责制定资助政策和分配程序。2024财年为《2022芯片与科学法案》新增80%预算，其中用于基础研究和应用研究的支出水平超过1000亿美元。（2）以国家安全为重心，从风险、安全和韧性角度出发，制定面向全球的CET技术标准。

（二）参与主体目标。联邦政府发挥引领、协调和资助作用，广泛动员行业专家、学术界和公民社会积极参与，形成常态化的标准制定机制（SDOs）。三项实施措施包括：（1）修订法规条例，消除其参与标准制定的壁垒；（2）就标准制定加强政府与私营部门的沟通，尊重私营部门的关切；（3）加强美国政府与盟国合作，共同发挥在国际标准治理和领导方面的代表性和影响力。

（三）人才培养目标。过去十年，美国制定标准的专业人才严重落后于相关机构和渠道的增加，特别是在CET方面，进而制约了美国的标准制定能力和国际影响力。为扭转这一局面，美国政府采取如下措施：与私营部门合作在学术和产业界展开教育培训；调动更多利益相关者（如初创企业、中小企业、学术界和公民社会）广泛参与，分享标准制定信息；鼓励大学和培训机构开发与标准相关的课程，加大标准制定专才的培养力度；建立并支持卓越标准中心（SCE）；在相关政府机构加强标准制定能力建设，培训一批进入国际机构的专才官员；向国际电工委员会（IEC）、国际标准组织（ISO）及国际电讯联盟（ITU）等国际机构输送人才，以拓展美国在该领域的国际领导力。

（四）公正性和包容性目标。《标准战略》要求确保标准制定过程在技术上是健全而独立的，并能满足于广泛共享的市场和社会需求。针对以中国为代表的某些国家，美国政府与盟友和伙伴一道，共同维护国际标准体系及其制定过程的公正性和包容性，以促进世界的普惠性增长。两项实施措施包括：（1）深化与盟友和伙伴的标准合作，支持强有力的标准治理进程，包括启用美欧贸易与技术委员会（TTC）的战略标准信息机制（SSI）分享国际标准开发信息、经验和教训；加入国际标准合作网络（ISCN），以促进政府间协调与合作；加强并保护私营部门在国际标准领域的主导性；由美国贸易代表（USTR）牵头，通过亚太经济合作组织（APEC）等双多边对话及政府协定在国际贸易中推行其卫生检疫标准，以确保美国出口企业的公平竞争环境。（2）促进标准制定中的广泛代表性。广泛吸收来自社会各界以及新兴经济体的标准专才深度参与，以开发多元包容的标准体系，并由美国国际开发署（USAID）等机构为新兴经济体提供培训和技术援助。

美国科技标准化的特征及重点发展方向

从根本上看，美国支撑世界霸权的科技领先地位，在持续促进私营部门工商业发展以及保护私权的过程中逐步强化和完善法治化体系，对全球人才的吸引力仅是这一制度的应有之义。当然，其注重批判性思维的开放式、多样化教育和培训体系亦功不可没。

美国建国后的300年中，联邦政府对科技创新领域鲜有介入，重心集中于维护市场化的法治环境。而自上世纪90年代开始，随着日本的统合创新、德国的工业4.0、韩国的《科学技术创新特别法》和《科学技术基础法》以及中国的“中国制造2025”等一系列重要国家的科技创新体系的陆续出台，美国日益感到来自他国科技赶超的压力，于是国会支持联邦政府加大预算和操作力度，制定一整套法规和政策，统合各州，尤其是大学和私营部门的科研力量，在整体上服务于美国经济增长、国家安全和全球领导力。

美国联邦政府主导的技术标准化，设定的路线非常明确，就是要将美国标准发展为国际标准，将本国专利融入国际标准成为标准基本专利（Standards Essential Patent，SEP），再通过SEP设定门槛左右全球技术发展，从而在更大范围内巩固美国的世界霸权。当前，美国仍旧为全球拥有SEP数量最多的国家，为110965项，中国发明专利、发明授权、实用新型等SEP总计86290项，位居第二位，欧洲专利局、日本与韩国则分别为80750项、48070项和40495项。①

综合来看，美国《标准战略》将重点聚焦在基础研发资金、私营部门主导地位、多边交流与合作以及专业人才队伍培养问题的四个方面，包括。

大学和私营部门的科学技术研发进程是美国标准制定的基石和驱动力。《标准战略》首先要识别出关键与新兴技术的类别，然后对照经济繁荣和国家安全的总体战略进行成本收益分析，考察其实现商业转化的概率，投资的目的在于补偿科技创新的正外部性，因此聚焦于尚未取得商业成果的标准前基础研究。联邦政府依此确定研发支出的预算规模，并委托专业机构来制定分配计划，并跟踪监督执行。

在创新领域，美国大学、政府和企业通常以契约而非行政命令的方式建立合作关系，各方既能打破壁垒，又能保持独立决策，通过各尽所长，形成动态开放的官产学互动系统，激活市场价值和科研信息的传导机制，体现了基于共生关系的经济效益。①对外合作方面，美国既能博采众长，又能主导合作规范。鉴于英、法、德、日、韩等盟国在科技创新与标准制定领域的实力，美国努力强化与之建立共同合作机制。参考IEC、ISO、ITU标准制定的成果，美国利用G7、G20及四方机制等多边平台与之共同制定标准联合声明、原则、最佳实践汇编、国际监管路线图等。美国同时鼓励第三代合作伙伴计划（3GPP）、世界无线通信解决方案联盟（ATIS）及互联网工程任务组（IETF）等具备实力的私营专业组织，更广泛地参与到通信和互联网等CET全球标准开发中来，从而切实维护美国作为使用者和技术创新推动者的利益。

美国的技术标准化进程历来由私营部门主导，但中小企业在参与科技研发和国际标准转化方面往往面临资金不足、准入门槛高等困境。因此，《标准战略》从增加研发资金预算、消除私营部门参与障碍入手，以增强中小企业的参与性。美国政府一方面通过调整研发与实验税收抵免政策以落实标准制定项目扶持计划，另一方面降低标准化协会和相关机构会员费以减少企业标准化工作的成本。

《标准战略》对中国的影响

关键和新兴技术创新是新时代人类社会发展的重要推动力，技术与经济社会的内在融合已密不可分，科技的迅猛发展深刻影响着国际格局的复杂变迁和各国综合国力的战略竞争。未来中美在前沿科技领域的竞争将会愈演愈烈，特别是在掌握未来“游戏规则”的标准制定方面，竞争的场景必然会超越双边范畴。《标准战略》的出台，标志着大国在高科技领域对未来规则适用性和国际话语权的争夺。结合其近年来在技术领域出台的法案及战略文件可以看出，美国政府在关键和新兴技术领域的体系化推进已经初见雏形。

美国针对中国的科技竞争是从特朗普执政时期明朗化的，其经济顾问彼得·纳瓦罗投入了全部精力用于诋毁和打击“中国制造2025”，并联合其盟国破坏了中国的“千人计划”。拜登政府变本加厉，更加聚焦前沿科技领域针对中国实施“小院高墙”模式的严密封锁。

《标准战略》着眼未来，服务于壮大自身、排挤对手和拉拢盟友三重战略目标。其出台不仅显示了美国政府对关键新兴技术的重视，更标志着美国将与中国的科技竞争提升到了顶层设计的标准制定层面。这一方面为美国对我国的科技强国战略实施降维打击增添了一件柔性却颇具持续杀伤力的工具，另一方面是继美欧贸易与技术委员会之后，为其拉拢更多伙伴对中国形成技术标准合围架起了又一个平台。

《标准战略》专门提出，中国作为战略竞争对手，长期以来一直在标准制定过程中扮演着破坏公正性与包容性的角色。中国以自上而下的方式利用外国投资和自身经济影响力，试图单方面操控国际技术标准制定，以巩固其对未来市场主导地位。

若美国主导的CET标准得以统合成型，无疑会加剧中国在关键新兴技术领域换道超越的难度。现实中，美国联邦政府预算赤字连续高企，预计将再次突破债务上限；尤其是美国产业链价值链系统多处缺位，这一战略在短期内恐难以在国会形成法案，预算在2024年也不可能到位。因此，期待CET标准定型，至少需要3~5年的时间。这为中国逆势破局、迎难而上赢得了难得的窗口期。

我国应对美国《标准战略》挑战的策略建议

取其所长，为己所用

在科技创新领域，美国多年来构建的强大、稳定而完备的生态体系，值得我们深入研究借鉴。首先，应以客观理性的态度来正视我国在科技创新和治理方面与美西方的现实差距。其次，对于美西方的科技封锁，要从科技强国的总目标出发来制定和实施全球竞争与合作规划，而不能止步于一般的应急反应。第三，要区别对待研究和开发二者的功能差异，研究的任务在于发现科学规律，而开发的任务在于发明可用技术。

以全球文明倡议批驳科技创新政治化

习近平总书记在今年3月中国共产党与世界政党高层对话会上的主旨讲话指出：“人类是一个一荣俱荣、一损俱损的命运共同体。”“现代化的最终目标是实现人自由而全面的发展。”科技创新是人类文明进步的引擎和标志，因此理应通过交流互鉴和平等交换的方式服务于全人类的共同发展，而不是用作政治化或武器化的工具厚此薄彼，拉大发展鸿沟。

中国应以推进构建人类命运共同体的责任担当大力推广全球文明倡议，以文明对话机制和多边组织为基础架构，主动发起技术标准制定的研讨与合作，画出一个技术标准领域的最大同心圆。在竞争中寻求合作，充分发挥中国自身的影响力和多边合作组织的凝聚力，将技术标准、管理标准、市场标准、价值链标准融为一体，兼顾各自的发展水平和迫切需要，带动新兴市场进入综合性标准制定与推广进程，重在提升标准的互操作性。

沉着应对，稳步推进

我国应把握美国《标准战略》尚未成型的关键窗口期，加快推进科技体制改革。对内方面，稳步推进《中国制造2025》和《中国标准2035》战略布局；全面提升和健全技术标准，集中资源发展关键新兴技术产业，构建与国际接轨的国内标准，提升国内产业的全球适配度和竞争力，更好地融入全球市场。对外方面，积极参与国际化标准组织和多边机制，在重点领域搭建更多国际科技交流合作平台，提高中国在国际标准制定过程中的话语权和影响力；推动科技成果向“一带一路”沿线国家转化。

明确衡量科技创新的价值尺度

以市场为导向，理顺创新生态系统的反馈回路。不能单凭申报知识产权的多寡来衡量科技进步程度，而要考察其转换成为生产力的具体效能及其对促进消费升级的实际贡献。科技创新的价值最终体现于创新产品或技术的产业化及市场化应用，即生产消费和最终消费的受益程度。美国科技创新的步伐主要是由强劲的消费创新所驱动，从而在研发和市场收益之间形成了一条正向反馈回路。

正确发挥有为政府和有效市场的体制优势

在重大突破性创新领域，特别是当前针对“卡脖子”技术的科技攻关，我们的举国体制展示了社会主义的优越性。但是，政府有为不等于政府包办一切，而必须明确创新链条上官产学研资等各个环节的主体定位，做到各自扬长避短，彼此相得益彰。政府的核心功能在于规划创新生态系统，依法保护知识产权，维护公平竞争，以公共财政补偿创新活动的正外部性。具体来说，政府应着眼长远和宏观，集中投入教育事业和基础性研究，鼓励高等院校、科研院所和国家实验室汇集创新灵感，发现科学规律，寻求颠覆性突破；技术开发应以市场前景和国家重大战略任务为导向，面向资本市场吸引风险投资；科技转化则交由中介平台负责两端对接；规模生产和商业化则是大型工商企业的主营业务。从美国《芯片法案》、《生物倡议》以及当前的《标准战略》可以看出，政府投入始终集中于创新链的上游，即人才开发和预标准的基础研究，而让市场在中下游发挥决定性作用。当前要规范补贴机制和优化补贴结构，压缩生产性和产业发展类补贴，将各类财政支持的重心向创新链上游转移，不仅有利于我国科技创新事业厚积薄发，而且有利于营造竞争中立的宜商环境，更有利于我国出口企业摆脱美欧以扭曲市场为由不断实施“双反”的困扰。

对于科研资助计划，借鉴美国国家科学基金会以及国立卫生研究院等专业管理机构对综合及行业科研基金的管理模式，并结合中国实际启用第三方机构进行跟踪监督实施，将有利于增加科研投资的实施效力，杜绝科研领域的腐败与欺诈行为。

在新兴技术领域，国有企业具备资源优势，更适合与人才培养和基础研究机构合作，投入中长期的技术开发和标准制定。民营企业和中小企业抗风险能力差，但其对市场驱动的技术风口具有更高的敏感度，因此更适合“短平快”的技术应用与革新。特别是在突破性的创新领域，我们不仅要关注大而全的研发和生产机构，而更应善于发掘和培育小而精的隐形冠军创制技术标准。此外，跨国企业拥有雄厚的技术实力，并掌握着大量国际技术标准的制度权，但其目前的研发功能基本局限于针对中国市场的适应性改进。因此，国家应采取行之有效的措施，将其纳入我国科技创新体系，鼓励其与我国创新链深度融合，分享其全球创新成果。

加强能力建设，构建人才梯队

以建立梯级化的高素质人才队伍为目标，高等教育机构和科研院校应注重创新治理和标准制定领域的专才培养，国家人力资源部门应联合教育部门制定相关课程设置和执业标准，支持民营培训机构开展相关技能培训，鼓励各类企业与教育及培训机构合作，进行人才资源的托管式培养，使其学以致用。

可以预见，标准制定将是未来科技竞争的赛点，我国应集合高端人才队伍，与国际化的标准组织开展紧密合作，以抢占标准制定的平台高地。CET标准领域的竞争也是标准专业人才的竞争。美国现在面临标准制定人才队伍的匮乏，这为中国提早建立人才储备赢得了时间窗口。

（编辑 季节）

解决我国地方政府债务问题，需要探寻新的信用扩张机制。在中央严控地方政府债务风险的基调长期不变的大背景下，一方面，要探索新的信用扩张路径和工具，找到“土地财政”这一传统信用扩张模式的替代机制；另一方面，城投平台应从过去依靠土地、房地产融资，转向依靠资本市场融资，向国有资本运营平台转型。这两个方面的问题解决好了，我国地方债务问题将会有根本性的好转。

地方政府债务问题现状及原因分析

我国地方政府的债务问题，目前已发展到了较严重的程度。根据财政部和国家统计局公开数据测算，自2017年以来，地方政府债务余额以年均16.3％的速度快速增长，远高于同期名义经济增速的7.8％，导致地方政府负债率攀升、债务风险不断累积。2021年年底，我国地方政府的杠杆率（地方政府债务/GDP）为27%左右，债务率（地方政府债务/财政收入）超过105%，部分省市债务率高企，债务风险暴露。

我国地方政府债务问题主要是结构性原因导致的。近年来，地方政府和企业分担了GDP增长的主要责任，导致地方政府和企业债务负担较重。相较之下，中央政府和居民部门的债务率较轻。根据国家资产负债表研究中心数据，2020年以来，我国居民部门的杠杆率始终在62%的水平波动。根据中国人民银行统计数据，2022年居民存款上升近18万亿元，居民贷款只上升了不到4万亿元，存款比贷款多增长14万亿元。这意味着一方面地方政府债务压力越来越重，但另外一方面居民储蓄在爆发式增长。

此外，相较于美国联邦政府120%左右的杠杆率，我国中央财政2022年杠杆率只有21.4%（来自国家资产负债表研究中心数据）。因此，相对地方政府的高负债，中央政府通过高等级的信誉置换地方政府的债务信誉问题，应是未来主要的出路之一。

从本质上看，地方政府债务问题由城镇化派生而来。目前我国不同地区地方财政状况差异较大。东部沿海地区城镇化率基本在70%以上，城投债的结构持续改善，债务风险较为可控。中西部地区的城镇化任重道远，地方政府融资压力和债务风险较高。

“地方财政”传统模式难以为继

2008年之前，我国地方财政是预算财政。城投平台出现之后，开始转向金融财政，主要依靠债务，也就是银行贷款、非标债和债券。伴随房地产黄金时代的结束，指望房价、地价继续暴涨越来越不现实；高质量发展、创新驱动、鼓励生育与“土地财政”存在根本性矛盾，无法兼容，“土地财政”传统模式难以为继，需要再次转型。

城投平台普遍高杠杆，债务风险成为悬在中国经济头顶上的“达摩克利斯之剑”。城投平台以土地融资，采取重资产运营模式，债务负担沉重。从非标债到贷款，再到私募债，从县级城投向市级城投，再到省级城投，城投违约逐步蔓延。“城投债何时打破刚兑”成为债券市场最受关注的焦点问题之一。

在城投模式转型中发挥政府产业引导基金杠杆撬动作用

解决中国经济信用扩张问题，一方面要鼓励居民加杠杆、刺激消费，中国的居民杠杆率相对实体企业来说还有较大空间。

另一方面，地方政府面对信用扩张时，要转变思路，探索创新路径。国有资本运营平台作为创新投融资方式可发挥多重作用。一是做大做强，提高资本市场接受度。通过组建国有资本运营大平台，将原先的各种小融资平台集零为整，壮大总资产规模，使得融资更方便，融资成本更低；二是实现投资和招商模式转型。通过产业引导基金构建地方经济新支柱产业，实现“招商—入股—扶持—盈利退出”；三是推动融资模式转型，减轻对发债或银行贷款的依赖。

地方政府应重视发挥产业引导基金的杠杆撬动作用，顺应高质量发展、数字经济、智能制造趋势，培育专精特新“小巨人”，例如福建宁德培育出的宁德时代，安徽合肥培育出的蔚来汽车。部分地方政府其实已经在转型。例如，合肥围绕高科技产业链，利用国有资本运营平台，达到产业、科技、金融的良性循环。上海以政府产业基金为代表的城投，和股票市场（科创板）、基础设施公募REITs都紧密联系在一起，改变了过去我国地方政府信用扩张的机制。

金融市场为地方政府的财政转型提供了非常好的工具。应鼓励更多的地方政府像合肥或上海一样，在新旧城投模式的转换和推进中更快地适应新形势。

地方政府/城投平台融资模式转型：基础设施公募REITs试点

2020年4月24日，中国证监会、国家发展改革委发布《关于推进基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点相关工作的通知》，相较过去地方政府在基础设施方面基本上依靠发债或是银行贷款的模式，证监会为地方政府提供了接入中国资本市场的新工具——基础设施公募REITs。我国公开募集基础设施证券投资基金（基础设施公募REITs）是指依法向社会投资者公开募集资金形成基金财产，通过基础设施资产支持证券等特殊目的载体持有基础设施项目，由基金管理人等主动管理运营上述基础设施项目，并将产生的绝大部分收益分配给投资者的标准化金融产品。其行业范围涵盖交通基础设施、能源基础设施、市政基础设施、生态环保基础设施、仓储物流基础设施、园区基础设施、新型基础设施、保障性租赁住房、其他基础设施领域等，未来行业范围还将不断扩展。

基础设施公募REITs有着突出的优势。其一，伴随我国进入中高等收入国家行列，居民储蓄已经达到百万亿量级，通过公募REITs可以动员储蓄投资建设规模大、周期长的基础设施等领域。其二，公募REITs作为新事物在资本市场饱受追捧，不存在募资压力。其三，公募REITs在资产负债表里是权益投资，本质是股权转让，不存在偿债压力和利息负担，大大减轻了地方政府在债务端的压力。

对于地方政府而言，传统的基建投资模式由地方政府及其控制的城投平台主导，资金则来源于“土地财政”，通过REITs模式进行基建领域融资，有利于管控地方政府债务，缓解“土地财政”压力，破解“后地产时代”地方政府融资困境。对于城投平台而言，当前城投平台手中持有大量不动产，也产生了大量的相关负债，属于传统的重资产运营模式，负债率高企，经营负担沉重。如果能够以公募REITs的方式盘活、退出，不仅可以降低企业经营负担，转向轻资产运营模式，还可以通过盘活地资金再次投资新的项目，提高资金运营效率。同时，做成当地政府控制的城投平台上首支REITs产品，还可以极大提高当地的知名度和美誉度。

（编辑  尚鸣）

当前中国政府债务的规模和结构

根据中国社科院国家金融发展实验室统计数据，截至去年底，中国整个实体经济部门的杠杆率（非金融部门的债务占GDP的比例）是273%，其中可以分成居民、非金融企业和政府负债三部分。居民部门的杠杆率是62%，非金融企业杠杆率161%，政府部门杠杆率约50%。其中，中央政府债务占GDP的20%，地方政府债务占GDP的30%。

不过，这个数据明显低估了中国政府的债务。真实的中国政府债务如何还原？这方面统计数据很多，我引用了国际货币基金组织（IMF）2022年度第四条款和中国政府磋商的估算值，主要提两个方面：

    一是地方平台公司的债务。很大一部分平台公司债务，在官方统计中列入“非金融企业”之中，政府有直接或间接的偿还责任，应该把它从非金融企业挪到政府债务中，这部分债务占GDP的比例，IMF的估算是47%。

二是地方政府通过其他渠道新增的债务，包括专项建设基金和政府指导基金，IMF认为这部分债务约占GDP的11%。这部分债务属于通常说的隐性债务（当然平台债也可以算是隐性债务）。

地方平台公司债务和其他渠道债务共占GDP的58%。再算上正式统计的政府债，按IMF估算的中国全口径政府债务，约占GDP的108%。我认为这个估算是比较有道理的。美国联邦政府债务占GDP大约110%左右，中国的政府债杠杆率和美国相近。

按照IMF的估算，经调整之后的中国实体经济杠杆率是284%。其中，政府全口径杠杆率是108%。应该说中国政府的全口径债务并不高，但债务结构问题比较大。中央债务只占GDP的21%，地方债务87%。

另一个问题是政府借债利率很低。现国债利率约2.9%，省级政府发债成本高一些，假定目前专项债4%左右；地方债很多是三四级城市的融资平台借的债，平均7%-8%，当然现在有一些下降。中国政府债务问题的实质不是本金的问题，而是利息的问题。

目前政府债务的总量不可怕，但是债务结构不合理，债务的利息增长得非常快，由此导致政府偿付利息的压力很高。

地方债务问题引起社会广泛关注

    今年年初，社会对地方政府债务的关注度明显增长，其主要原因来自三个方面。

目前地方财政非常困难。从财政支出方面看3年抗疫，地方财政负担巨大的预算外支出。而从收入方面看，由于疫情冲击、经济增长放缓，导致政府一般公共预算收入（特别是税收）显著下滑；而过去几年对房地产实行严格的调控政策，导致地方土地出让金收入大幅下滑，地方政府基金性预算收入明显下降。第一个因素，一方面支出增加，另一方面收入下降，地方政府的财政压力就非常大。但为了刺激经济增长，政府又需要更多的钱，必然要求融资平台扮演更重要的角色。平台被称为第二财政，在经济下行压力比较大的时候，地方政府对平台的依赖更高，但是现在中央对地方政府的隐性债务监管压力也很大，由此形成了尖锐矛盾。

    第二个因素，今年1月份的宏观数据公布后，金融数据表面上看很好，社会融资规模比较高，人民币贷款规模创历史的新高，M1、M2的增速都有反弹，M1的反弹尤其明显。大量的资金流入了平台。目前金融数据的放量，让很多人担心会不会再次回到2008年国际金融危机后通过增发信贷、驱动地方政府扩大投资的老路，这方面的讨论比较热烈。

    第三个因素，地方政府债务问题背后所体现的深层次问题。

    我们的经济增长模式面临着调整。多年来，很多地方是通过土地、基建、地产、举债四个要素驱动经济增长。地方政府出售土地换得出让金，然后举债搞基础建设。土地基础建设一部分是工业用地，用于招商引资、推动经济增长；另一部分是商业用地，这部分土地收益较高，用来为地方财政和经济循环募集资金。所以土地、基建、房地产这三者是一个有机的循环，债务在其中是一个重要杠杆。过去20多年，这个循环基本是顺畅的，但现在这个增长模式的变现遇到了问题。因为这样的循环自然会推高商业地产的价格，而随着地产价格越来越高，当然会产生房地产泡沫的担心。随着“房住不炒”政策的实施，中央对房地产调控越来越严厉，尤其是过去两三年，资产负债表三道红线，商业银行贷款集中管理，这两招最厉害。

    房地产调控的效果，房价下降不显著，但商品房的交易规模明显下降，开发商拿地的热情下降，由此土地出让金的规模下降。这种经济增长模式，最终要靠商品房来变现，而变现遭到问题，就必然倒逼以往的“高周转、高负债”增长模式相应地进行调整。以前通过大量负债进行的经济运转模式，由于最终的变现渠道出了问题，就面临很大的挑战。以往的“经营城市”模式需要调整了。

    现在中国经济面临多重冲击。最重要的冲击来自两方面，一是过去三年的疫情，二是中美博弈。整个外部环境急转直下，同时我国经济的内生动力也在下降。为了维持经济的快速增长，过去两三年，地方政府在各个层面对经济增长和社会发展的介入程度都在加深，在居民消费、制造业投资、房地产投资，甚至在出口背后，都有地方政府的介入。所谓介入，就要靠真金白银的投入，在当前情况下，财税收入受到限制，转移支付、专项债券有限，土地出让金也指望不上了，政府所需资金只能来自隐性债务。

我认为，地方政府实际的隐性债务规模可能大大超出IMF的估算。除了平台的显性债务，地方政府11%的“其他渠道新增债务”是兜不住的。

进一步看中国地方债深层次问题

    在内外冲击之下，政府对经济增长、社会发展的介入程度不断加深，导致地方债务不断增加。如何解决地方债务问题？总体看，应从增量和存量，以及保障和预案四个方面着手。

    （一）增量方面：防范未来地方债问题反复爆发。

    1.未来对于新增的、全国性的、区域性的重大的基础设施建设，要更多地考虑用国债和省级地方债的方式去融资。目前地方债居高不下，偿债压力大的一个重要的原因是，这种基础设施投资，虽然社会效益比较好，但它本身是周期长、回报率低、项目效益很低的投资。我们的投融资平台用市场化方式去筹措资金和投资，会发生期限错配和成本-收益错配。为了缓解期限错配、让成本和收益更加匹配，未来对于重大的基础设施建设，就应该用成本最低、期限最长的融资方式，也就是国债、金融债，包括省级的地方债。

    2.财权、事权应重新划分。当前，地方政府的开支压力很大，财权下放首先要给地方政府开源，传统税种更多比例由地方分享，或者开一些新的税种，主要由地方政府来分享，比如消费税。

其次，事权上收。目前全国人口的流动，人口老龄化加剧，社会保障和医疗保障的支出，更多应由中央统筹，这是大势所趋。

    3.通过制度设计，防范化解存量债务风险。首先要做好一些前提工作，在财权、事权更加匹配，举债和项目更加匹配的前提下，加强常规性的债务审计，以及落实一把手的领导责任制。主要领导要承担相应的责任，要把它落实。

    4.调整地方政府的政绩考核机制。未来我们不能只看GDP，要同时看债务，在这种情况下，地方政府会在债务和GDP之间做一个权衡。

    5.推动城市投融资平台向经营性企业转型。当然，不是所有的平台都能够成功转型，但有条件的平台应该尽可能转为经营性的国有企业。

    （二）解决存量问题。

    1.进行全国性的全面的债务审计。可以把地方政府债务分为三类：第一类是经营性债务，即平台公司由于经营性目的而举借的债务；第二类是为提供公共产品而承担的债务，如铁路、公路、机场、港口等基础设施；第三类是其他债务。审计要为区分经营性债务和公共产品投资债务两方面工作做准备。

    2.债务置换。对于审计中遇到的因提供纯粹的公共产品而举借的债务，由于此前举债成本很高，很难匹配，此类债务应由中央或省级政府发债进行置换，以拉长借期、拉低成本，解决这部分债务问题。

    3.对于经营性债务和其他债务，中央和省是不能买单的，要由地方政府自己化解。地方政府化解可选择的方式：一是注入资产，如东部一些较有实力的地方，将国有企业的股权注入平台公司，以此缓解债务。二是地方政府和金融机构通过谈判进行债务重组，如此前贵州遵义的路桥债务化解就是一个典型的案例，将来这种方式可能越来越多。三是经济增长作为保障。如果我国经济增长率保持在较高水平，很多债务问题可以得到化解。当前的问题是怎样通过短期扩张性的宏观政策，中长期怎样通过新一轮改革政策提振或稳定经济的潜在增速预期，当然，实现较高增速不容易，需要付出更多的努力。

    4.中国爆发系统性债务危机的可能性比较低，但是我们不能排除部分中西部的地区，比如说二线或三四线城市爆发政府债务危机的可能性。因此现在应该尽快进行研究，设想可能的情景，深入分析并制定应付危机的预案，万一发生风险事件，就可以更加及时、妥善、自如地去应对。

    （编辑  季节）