当前世界逆全球化趋势明显，各种不利因素增加，我国面临的内外部环境较为复杂。我们面临的任务，是要进一步完善市场化、法治化、国际化的营商环境，加强企业创新能力；，坚持新发展理念、不断提高资源配置效率、不断寻找新的增长动力，持续推进治理体系和治理能力现代化建设，实现我国经济高质量可持续发展。

当前我国经济发展环境

得益于四十余年的改革开放，我国经济总量占世界比重已经从改革开放之初的不到2%，上升到2023年的18%左右，稳居世界第二，多年来持续为世界经济注入新的增长动力，为全球贡献了最大增量。面对我国崛起与影响力的日益提升，以美国为首的部分西方国家为了打乱并抑制我国发展进程，推行脱钩断链，实施高科技封锁，把正常的贸易往来泛安全化、泛意识形态化，以“去风险”为名，构筑“小院高墙”。采取限制对华投资、给我国企业“走出去”设置各种障碍，要求相关国家选边站队，在重要产业链上“去中国化”。在世界上产业链、供应链、科技贸易合作中全方位地去中国化。可以说我国发展的国际环境更趋复杂严峻。而国内方面，土地等生产要素价格处于较高水平，人口老龄化趋势加剧，产业转型升级不够及时有力，比较优势持续衰减使我们面临“前有堵截、后有追兵”的局面。

当前我国经济面临的问题

党的十八大以来，中央不断出台和完善法律法规及相关政策，持续加大对民营企业和企业家的保护和支持力度，大力推行全国统一大市场建设。但当前我国经济仍面临市场化经营机制不够完善，资源配置效率不够高，创新能力不够强等较多的深层次问题。在经济下行、地方财力出现困难的时候，地方政府指导企业经营活动的情况会增加。政府希望当地企业能够履行更多义务，承担起稳定一方经济的责任。此举本无可厚非，但部分方式带有较多的行政化色彩，有悖于市场经济规律，并造成较大的负面影响，影响市场化、法治化营商环境建设。

在科技创新方面，我们擅长的仍是在现有技术上的应用创新，在基础研究和“从零到一”的首创性技术创新能力，较世界先进水平仍有较大差距，部分关键领域易被“卡脖子”。据2023年8月2日《财富》杂志发布的世界500强榜单显示，世界500强榜单企业平均利润为58亿美元，美国入围企业为80亿美元，我国入围企业为39亿美元；我国上榜企业平均销售收益率为4.7%，美国平均数为8.3%，剔除银行业上榜企业，中美企业之间的盈利差距进一步扩大。从榜单数据和企业类别来看，美国企业的研发投入、研发强度同样高于我国企业，美国企业的超高收益主要来源于科技实力，我国企业的高额收益则主要来源于行政许可。另外，根据近几年世界知识产权组织报告显示，我国已经进入世界创新型国家行列，我国创新综合指数排名基本上在12名左右，但在制度、市场成熟度、商业成熟度、创意产出等一级指标方面仍较大幅度落后于综合指数排名。以上情况说明，创新能力不足仍是制约我国经济高质量发展的关键因素。

如何实现我国经济高质量发展

当前，我国经济仍面临投资、出口、消费增长率中枢缓慢下移和企业竞争能力不够强等一系列复杂问题，我们只有通过体制机制创新，加大创新投入，提升创新能力，才能实现我国经济高质量可持续发展。

一是持续改善营商环境。我国改革开放之所以取得这么大的成就，最根本的原因就是坚持中国共产党的领导，大力推进市场化改革。当下恢复经济增长动力需要解决的一个重要问题是企业家信心问题，如企业主多反映政策易变、无所适从。所以各级地方政府要努力营造持续稳定的政策环境，做到标准公开、规则公开，切实防止滥用行政权力排除或限制竞争的行为，让广大民营企业家心无旁骛，搞好经营管理、扩大技术创新投入。各级政府部门应主动下基层，送政策、送服务，多与企业沟通。在制定和修改行政法规及有关文件时，充分听取企业意见，逐项破除市场准入负面清单之外的隐性准入壁垒，想尽一切办法为企业发展赋能，努力当好“店小二”。

二是坚持新发展理念。每当经济增速下滑离开预设目标，政府都会采取有力的金融和财政支持政策，，一次次帮助我国经济“涉险滩、攀高峰”。但所有的调控政策都有两面性，即在发挥积极作用的时候，也会有负面影响，甚至政策的边际效应逐渐减小。今天我们必须为长期积累的问题寻找切实有效的解决办法。调控政策务必兼顾短、中、长期经济目标，注意火候、把握分寸，不搞“大水漫灌”式的强刺激，有针对性地实施“喷灌”“滴灌”。过度的刺激政策容易扭曲正常的经济运行秩序，向社会发出失真信息，容易令企业做出错误的判断和决策，从长远来看不利于社会资源的有效配置，后遗症也会比较明显，纠偏的代价会比较大，最终会影响企业发展和影响经济发展质量。

三是持续提升资源配置效率。资源配置效率高不高，主要取决于市场化改革是否到位，各级政府要尽量减少资源的行政型配置比率。国有企业要专心做好自己的优势产业、关键产业，有所为、有所不为。另外，地方保护不利于公平竞争，容易造成资源错配，我们不能让统一大市场规模效应因为区域分割、区域保护受到削弱。

四是持续提升科技创新能力。当前，我国面临的“卡脖子”技术问题仍然较多，如半导体设备、软件系统、高端数控机床、医疗器械、生物医药等领域都有各自“卡脖子”问题，面广量大。国家科研机构、国有企业和民营企业需要共同努力，协同攻关。民营企业贡献了我国70%以上的技术创新成果，已经是技术创新的重要主体。科技创新应该不问出身，无论企业大小、企业性质，都应该在创新过程中享受权利的公平、机会的公平以及规则的公平，国企民企应该享有同等待遇。民营企业的体制机制的特点决定了它具有比更为敏锐的嗅觉、更灵活的激励机制，从而在创新动力、创新效率方面有其独特的优势。创新与不确定性风险相伴相生，在此过程中企业家承受了巨大的压力。所以我们要不断提高企业家的社会地位，千方百计保护好企业家的人格权、财产权，保护好企业家的首创精神，形成从上到下全方位弘扬企业家精神的社会氛围。

当下，我们必须忍受经济转型过程中带来的阵痛，这个阵痛过程也许会比较长，但有利于我们持续出清过剩产能、落后产能，实现优胜劣汰，实现结构优化，使经济更加健康。只要我们持之以恒推进市场化、法治化营商环境建设，加大企业创新支持力度，切实保护好企业家精神，我国经济大船就能行稳致远、扬帆远航。

（编辑 尚鸣）

2022年乌克兰危机以来，地缘政治复杂、经济动荡不断，加剧了国际油气行业变动，能源供应和安全由此成为各国的首要关切。西方对俄实施制裁，迫使俄罗斯加速转向东方，在此背景下“西部油气枢纽”概念顺势而生，该枢纽以中国新疆为核心，涉及“一带一路”沿线国家；俄罗斯、中亚、西亚等地区油气资源丰富，而中国油气需求强劲，这样可通过陆路实现较安全的泛亚能源循环。建设西部油气枢纽，不仅可以推动新疆高质量发展，也是进一步保障我国能源安全的重要举措。

俄罗斯向东布局是大势所趋

页岩气革命后，美国亟需挤占欧洲能源市场

乌克兰危机之前，欧盟39.6%的天然气进口量来自俄罗斯，2021年达到了1497亿立方米。乌克兰危机爆发后，俄欧关系迅速恶化，俄罗斯多次以能源为反制裁武器，对欧洲减供、断供。据Bruegel统计，2022年欧盟天然气进口量降幅达48%，且将逐年降低，未来可能降为0。长时间看，俄罗斯已经丧失了欧洲这一重要能源市场。

美国从中作梗，旨在压缩俄罗斯在欧洲的能源战略空间。以美国为首的西方国家对俄罗斯的能源制裁措施已超过一万项，意图挤占俄罗斯在欧洲的能源出口份额，为“页岩气革命”后美国迅速增长的LNG产量找到理想出口地，逼欧盟大量进口美国液化天然气、切断俄欧间能源纽带。目前美国在欧洲的能源战略已见显著成效，据国际能源署披露的数据，乌克兰危机爆发后的第4个月，欧盟对美国液化天然气的进口量已经超过俄罗斯的管道气。

俄罗斯努力保住欧洲市场，拟建设土耳其枢纽向欧洲供气

北溪管道被破坏后，俄罗斯提出“土耳其枢纽”构想，拟修建海底管道通往土耳其，让土耳其成为俄罗斯对欧洲天然气出口主渠道。据报道，土耳其能源和自然资源部长法提赫·登梅兹和俄罗斯天然气工业股份公司总裁阿列克谢·米勒都表示了对该构想的积极态度。① 不过土耳其枢纽建设的难度极大：其一，土耳其目前的能源基础设施建设较落后，油气管道基础设施产值只有电力基础设施产值的1/3左右，② 俄罗斯与其进行能源合作的风险较大；其二，欧洲一些国家纷纷表示对该项目的抵制态度，如法国、德国均表示要降低对俄罗斯天然气的依赖。而北美或将成为欧洲新的能源进口区，北美石油出口能力2020年已可覆盖欧洲的石油需求、天然气也有能力覆盖欧洲的天然气缺口，即使“土耳其枢纽”建成，未来欧洲也未必买账。其三，俄土双方对这个项目的期望不同，土耳其虽希望在地区能源基础设施中发挥重要作用，但并不希望俄天然气成为该计划的关键部分；另外土耳其国内政治环境复杂，社会治安环境较差、暴恐活动时有发生，能源投资风险较大，这也制约了俄罗斯与土耳其的能源合作。③

中国油气需求强劲，建设西部油气枢纽意义重大

以中印为首的亚太国家油气需求强劲

1.经济回升拉动中国油气需求

我国在石油方面的需求增长迅猛，而产能增长缓慢。2023年中国石油需求增长略高于100万桶/天，是有史以来第二高的年增长，贡献了全球需求增长的近一半。2023年我国石油进口量达6.83亿吨，占全球石油进口量的20%左右，是世界上进口石油最多的国家。

天然气是实现“双碳”目标的关键过渡燃料。我国天然气产量、消费量、进口量均不断攀升，需求潜力很大。随着国家及一些油气公司对天然气的增储上产做出部署，未来天然气产量将继续增长。据预测，到2030年，中国天然气需求量将突破6000亿立方米。④

2.经济增长推动印度能源需求上升

印度石油消费量增长迅速，但产能维持在较低水平，进口需求在可预见的未来将长期持续增长。作为世界第二大石油进口国，2022年印度进口石油量超过2.8亿吨，甚至超过石油消费量；2023年5月，印度石油需求上涨9%，达到0.2亿吨，⑤ 预计到2045年，印度的石油需求将增加到约630万桶/天（3.1亿吨/年）。⑥ 俄乌冲突后，俄罗斯乌拉尔原油价格下跌，印度大量采购俄低价原油。据路透社披露，俄罗斯今年1月对外出口的原油中有70%输往印度。

印度近期出台四项新法规，释放天然气需求并支持其长期增长，包括：新天然气定价机制、新交易机制、新输气定价机制、新化肥采购机制。这些措施降低了天然气价格，对国内具有自由销售和定价权的天然气实施了优先交易，通过降低输气成本来支持煤改气，允许化肥公司直接从国内天然气现货市场获得20%的产量，印度未来可能达到500%的天然气需求增量。

俄罗斯、中亚、伊朗出口能力评估

1.俄罗斯石油供给弹性大，天然气出口能力持续增长。

（1）俄罗斯油气出口能力

在欧美对俄罗斯石油限价、禁运的制裁下，俄罗斯石油供给更显弹性。一方面，俄罗斯原油价格大幅走低，从93美元/桶降至2023年7月的70美元/桶，⑦ 比布伦特原油价格贴水近15美元/桶，吸引了一些国家大量购买俄油；另一方面，俄罗斯向东寻找“新欧洲”来弥补市场缺口，其对外出口的变化主要体现在对欧洲、亚太的出口策略上，对欧洲出口原油从1.39亿吨降至1.17亿吨，而对亚洲出口原油从0.98亿吨增至1.30亿吨，主要是增加了对中国、印度、日本的出口，涨幅分别达8.3%、722%、1760%，对新加坡及其他亚太国家的出口量实际减少。

乌克兰危机前后，俄罗斯仍是世界第二大产气国、第一大天然气出口国，已探明天然气储量位于全球第一。从天然气流向来看，LNG、管输天然气均扩大了对亚太地区的出口。对于LNG，欧洲市场份额整体缩小，但法国、西班牙份额提高；对于管输天然气，欧洲市场份额下降49%，亚太市场份额上涨93%，上涨份额全在中国。根据《俄罗斯2035年能源战略》，俄罗斯将继续提高一次能源中天然气的比重，亚太地区将成为主要市场（表1）。俄罗斯天然气产量将稳步上升，到2035年将达到8600亿~10000亿立方米的规模；出口能力也将持续增长，到2035年出口量将达到4050亿立方米，其中亚太地区占800亿立方米。

表1 俄罗斯能源工业规划指标一览表

数据来源：Энергетическая стратегия России на период до 2035 года

（2）俄罗斯对中国出口还有较大潜力可挖

原油方面，中俄跨境管道包括中俄原油管道、中哈原油管道，其中中俄原油管道已达最大年输油量3000万吨，中哈原油管道主要向中国供应俄油而非哈油，设计数量为2000万吨，目前输送量为1000万吨，加上海运原油，中俄原油贸易量可达1亿吨。

天然气方面，中俄跨境管道包括中俄东线天然气管道（380亿立方米，可提高至440亿立方米），若中俄蒙管道（500亿立方米）、中俄远东天然气管道（100亿立方米）建成，俄罗斯对中国的管输天然气出口可达1040亿立方米；亚马尔LNG、北极LNG液化天然气项目海运增供可达2000万吨/年，⑧俄罗斯诺瓦泰克公司向新奥新加坡公司每年供应60万吨，为期11年，向浙江能源天然气公司每年供应100万吨，为期15年。

2.中亚石油供给差异性大，天然气供应依旧具有竞争力。

（1）中亚油气产能与出口能力

中亚有较好的油气资源禀赋，其经济增长依托油气出口，但各国石油供给的差异性较大。近十年，中亚五国的石油生产总量基本稳定在1亿吨，但其国内市场容量有限，有大量石油资源可供出口，主要出口国是哈萨克斯坦。哈萨克斯坦拥有世界前十的石油储量，其石油产量主要集中在该国西部的库尔滨盆地和中部的翁贾尔盆地，2022年石油出口量为0.64亿吨。

地区内需求和出口带动中亚地区天然气产量，产量主要来自哈萨克斯坦、土库曼斯坦、乌兹别克斯坦。纵观近二十年，该地区天然气产量大幅上升，从2003年的1184亿立方米增长到2023年的1513亿立方米，哈、土、乌三国的天然气产量贡献占99.9%，其中又以土库曼斯坦为主，2021年创历史纪录地达到793亿立方米。中亚天然气主要出口国是土库曼斯坦，其次是哈萨克斯坦和乌兹别克斯坦，2023年天然气出口量分别为395、53、12亿立方米，主要出口地是中国，向中国出口天然气超393亿立方米，约占我国同期天然气消费总量的10%，在我国能源供应结构中起着重要的作用。

（2）中亚对中国出口能力预测

目前，通过中国-中亚天然气管道A/B/C线、中哈原油管道，中国与中亚之间已形成550亿立方米天然气、2000万吨石油的输送能力。在“一带一路”倡议下，中国与中亚深化能源领域的合作，包括修建新的输送通道、加大上游勘探开发投资等，中国-中亚天然气管线D线预计2025年投产，届时该管网将有能力向中国输送高达950亿立方米/年的中亚天然气。

3.伊朗天然气出口难寻突破，但可通过西部枢纽输往中国。

伊朗的石油产能在美制裁下逆流而上，目前石油出口仍处高位。虽然自2018年5月起，美国对伊朗实施制裁并通过对SWIFT施压从而限制伊朗石油出口，但伊朗有充足的石油和天然气储量，目前伊朗每日的石油出口量仍超过100万桶，达0.48亿吨/年。中国是伊朗石油最大的购买市场，2021年约有68%的伊朗石油流入中国。据伊朗石油部官网发布的消息，若美国取消对伊朗的制裁，其石油出口量可能达到每天380万桶，即1.81亿吨/年。

伊朗天然气储量仅次于俄罗斯，居全球第二。直到2022年，伊朗天然气产量在过去的大部分时间里都在稳步增长，这是受大规模近海南帕尔斯油田持续开发的一系列推动。但伊朗国内对天然气的需求高，出口量长时间处于低位，难寻突破。在国际制裁重压之下，国际能源公司难以和伊朗进行能源方面的合作，其天然气储量难以得到高效开发，生产的天然气也大多向国内供应，2022年仅生产总量的12%供出口（189亿立方米）。虽然伊朗可供出口的天然气量非常少，但伊朗是“一带一路”向西延伸的关键节点，推进中伊在西部油气枢纽方面的合作能够进一步保障我国能源安全。

建设西部油气枢纽可造福中国与“一带一路”沿线国家

1.中国能源安全得到进一步保障

从能源安全角度考虑，陆路运输优于海运。世界六大海上咽喉要道中，仅有台湾海峡在我国管辖范围内，从沙特、伊拉克、阿曼、安哥拉、科威特进口的石油均要经过马六甲海峡，虽然马六甲海峡的不稳定性大大减小，⑨ 但在他国管辖下的境外海运通道仍是我国端牢能源饭碗的悬头利刃。而新疆泛亚油气枢纽可规避此类风险，不仅能够保障我国的能源安全，也能突破西方国家对中国实现伟大复兴的围堵。

油气来源更加稳定。中国周边国家普遍看好中国的油气市场，虽然在2020年期间由于新冠疫情的影响导致国内市场出现了短暂的供过于求，但随着中国经济重新走上正轨并稳步发展，未来中国市场对油气需求的增长并没有改变。我国石油的对外依存度超过70%，进口量主要来自中东、非洲，这些国家政局不稳定，运输也存在较大风险，而“一带一路”沿线国家的政治经济局势相对稳定，将油气通过西部枢纽运往中国，更有助于我国端牢自己的能源饭碗。

2.推动新疆高质量发展

新疆产业结构特征以工业为主，油气产业无疑是新疆的支柱产业，而在“双碳”目标下新疆的油气产业也面临着转型难题，借助西部枢纽深化中国与俄罗斯、中亚、西亚、南亚国家的能源合作可以协助新疆完成产业转型，同时优化油气进口结构，以油气上游开采为依托，深入挖掘中下游行业的发展潜力，⑩ 迈出推动新疆高质量发展的一大步，并实现与俄罗斯、中亚、伊朗、印度油气合作效益的最大化。

3.带动“一带一路”沿线国家经济发展

能源供应长期协议带来稳定的经济收入。通过新疆西部枢纽，中亚国家将丰富的油气资源出口给中国，提供稳定的陆路能源供应，有助于中亚国家增加能源出口收入，提高国内能源产业的发展水平。

促进中国在中亚地区投资能源基础设施建设。西部枢纽的建设拉动政府、企业投资，推动中亚地区的基础设施建设，提高能源生产和输送的效率，提升中亚国家的整体经济竞争力。

建设西部油气枢纽的建议（二级标题）

依托现有资源建设西部油气枢纽（三级标题）

新疆已是我国重要能源枢纽。根据新疆维吾尔自治区统计局发布的《2021年新疆统计年鉴》以及自治区人民政府发布的《2022年国民经济和社会发展统计公报》，2008~2022年，新疆石油、天然气产能呈现出逐渐上升的趋势，2022年新疆原油产能为3213.3万吨，较上一年增长7.5%，天然气产能为406.7亿立方米，较上一年增长4.9%。

表2 新疆化石能源产量数据一览表

数据来源：新疆维吾尔自治区统计局、新疆维吾尔自治区人民政府

新疆已是中国重要战略通道。根据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，围绕国家“三基地一通道”定位，新疆将全面加快对国家大型油气生产加工和储备基地、国家大型煤炭煤电煤化工基地、国家新能源基地和国家能源资源陆上大通道的建设。随着西气东输管道、中国-中亚天然气输气管道的建成投产，新疆已然成为我国重要的油气通道，油气管网框架日趋完善。目前，跨国油气管道的建设是中国与俄罗斯、中亚国家油气合作的主要形式，其中经过新疆的有3条管道，包括中哈原油管道、中亚管道A/B/C线等（表3）。

表3 经由新疆的跨境油气管道一览表

数据来源：本文整理。

建设新疆枢纽在地理空间上可行。如前所述，俄罗斯、中亚、伊朗地区石油和天然气资源丰富，是中国长久以来的能源合作伙伴。早在苏联时期，俄罗斯与中亚地区之间的油气管网就已成熟，其基础设施布局几乎全都通往俄罗斯，油气产业模式也已固定。⑾ 而俄罗斯、中亚地区与中国、伊朗陆路相连，作为我国向西、向北开放的重要门户——新疆，地理位置四通八达，北向连接俄罗斯、蒙古，西向可达里海、伊朗、中亚，南向可辐射到南亚印度、缅甸等国。

建设风险

中土关系不确定性。由于土库曼斯坦油气供应对中国飙升的需求缺乏反应，中土天然气外贸关系近期有所降温。为此中石油积极与乌兹别克斯坦、哈萨克斯坦进行天然气合作，与乌兹别克斯坦签订100亿立方米的长期合同，与哈萨克斯坦签订100亿立方米的短期合同，2023年合同到期之后将签署一项长期销售协议。

中亚反季节性出口与中国需求模式相异。由于中亚地区冬季供暖需求较大，该地区内天然气需求高度集中在冬季、难以大量出口，从而形成“夏季达峰”的反季节性出口特征，与我国“冬季达峰”的需求特征相反；且中亚没有太多的上游或中游短期备用产能来满足中国突然激增的需求。

过境国政治失序隐患。一些中亚国家在独立后经历了政治动荡和不稳定，政府腐败、权力滥用等问题加剧了社会不满和不安定，且一些中亚国家的经济水平相对薄弱，高失业率和贫困导致社会不稳定。

应对建议

在中亚三个主要供应国中寻求供应平衡。以新疆泛亚油气枢纽为核心，在这三个国家建立能源互联互通的基础设施，以便更容易地从不同国家进口油气资源。积极通过外交渠道建立与这些国家的友好关系，建立长期合作和战略伙伴关系，减少政治风险，密切关注这些国家的政治和地缘政治动态，及时调整战略。

针对过境国政治失序，可加强油气枢纽的安全防护措施，提高对恐怖主义威胁的应对能力，包括设立安全巡逻、监控系统和紧急响应计划。同时加强国际合作，共同打击恐怖主义，包括情报共享、跨国执法合作和地区安全协议的签署。另外，提供稳定的投资环境，降低政治和法律风险，以吸引国际投资者。

借助西部枢纽加强与各国的关系。以新疆为核心的西部枢纽不仅可服务于油气，未来也可推动电力合作。新疆具有丰富的风电与光伏资源，但外输困难，中亚地区虽然具有丰富的煤电（哈萨克斯坦）、气电（土库曼斯坦、乌兹别克斯坦）、水电（吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦），但由于缺乏投资，中亚地区仍然严重缺电，2022、2023年都曾出现大规模停电事故。因此与中亚地区进行电力合作，一方面加大在该地区的电力投资，在满足其能源需求同时增强与中亚人民的互信，有助于中国-中亚关系稳定向好发展；另一方面，中国能以较低价格获得中亚的电力资源作为调峰电源，为新疆发展新能源提供利好条件。

（编辑 宋斌斌）

随着中国创新战略的不断推进，揭榜挂帅制度在科学技术领域的重要性逐渐显现。2020年该制度被正式列入“十四五”规划，并频繁出现在政府工作报告、国家战略规划中。目前，我国揭榜挂帅制度的发展和落实速度仍在不断加快，这需要系统性、全方位的理论研究辅助支撑。本文以揭榜挂帅项目的运行流程为基准，选取10个关键阶段中的6个阶段进行问题分析，结果表明：政府需求与企业意愿错位、激励及保障措施与科研主体关切错位、“软、硬件”不完善、科研主体与项目匹配比例不科学、机制不匹配、精准评价难度高是限制揭榜挂帅制度发展的关键症结。

揭榜挂帅制度采用事后拨款机制，其最大特点是唯结果兑现，以解决问题成效为衡量标准，坚持效果导向、成果导向，具有“宽进严出”的特征，适用于解决目标明确而实现路径不明确的科研问题，是我国现行科研制度的重要补充和延伸[1]。

自2016年起，我国大力推进揭榜挂帅制度，科技部、广东省、深圳市等以产业链“强链、补链、延链”或构建产业创新联合体、引进人才等为出发点，组织实施多个揭榜挂帅项目，攻克了数控机床、核电、人工智能等领域的部分关键核心技术，充分证明了该制度的独特优越性，揭榜挂帅项目也顺势在全国各地有铺展之势，其发展历程如图1所示。然而，我国揭榜挂帅制度整体仍处于探索阶段，在前期项目征集、制榜、发榜，中期的论证揭榜、过程监控，后期的成果验收等环节均暴露出一系列问题，需结合国外经验与国内实践进一步研究完善。

揭榜挂帅制度的研究现状（二级标题）

我国早期的揭榜挂帅是以“科研众包”“科研悬赏”等形式存在的，随着地方探索的不断深入和中央政府的逐渐重视，之后正式以“揭榜挂帅”制度被推广至全国，该制度也逐渐被国内学者发掘。

张玉强和孙淑秋认为，相较于传统的科研项目申报制度，其在目标导向、科技组织管理、资源整合、选人用人、经费管理等方面更具优势，但该制度在国内的实践中存在市场和社会力量主动性低、技术需求过于集中、供给资源有限、资金激励效应不足、揭榜后续服务缺乏规范等问题[2]。邹轶君和郝加全系统阐述了为何“揭榜挂帅”、如何上榜、因何上榜、如何安排科研经费等问题，并针对具体的经费安排提出若干建议[3]。曾婧婧认为“揭榜挂帅”是一种当下流行的促进科研创新的重要手段，她梳理总结了各地“揭榜挂帅”经验，对项目筛选、榜单选择、项目监管三个方面提出意见[4]。陈劲和朱子钦阐释了揭榜挂帅机制的内涵和意义，探索了科学运用揭榜挂帅机制的具体路径，为该制度的运作提供了实践和政策借鉴[5]。宋丹辉和庞弘燊结合国内技术创新特点，针对多来源征集悬赏项目、多途径优化资助方式、多措施激发人才创新潜力、构建政策储备库等提出了具体的优化策略[6]。司林波等人选取典型的揭榜挂帅项目进行多案例比较分析，归纳了目前揭榜挂帅制度探索创新的基本模式和实践情境[7]。宋兆祥和司林波通过对典型科技悬赏项目的多案例分析，总结了该制度引导效应高效、设计原则明确及影响因素复合的基本特点，并为我国“揭榜挂帅”制度的设榜、制度保障等个别环节提供建议[8]。

总体来说，国内对揭榜挂帅制度的研究集中在阐明该制度的优势和项目流程架构，部分学者通过实践案例分析了该制度存在的问题，但通常只是针对制榜、揭榜、成果验收等个别环节，对该类项目分阶段、系统性、全方位的问题分析还存在一定的研究空间。

国外揭榜挂帅发展历程与现状

国外的科技悬赏制同我国的揭榜挂帅本质上是一致的，作为政府资助的重要手段，旨在解决社会特定领域的技术难题，是一种由政府面向全社会开放、专门征集科技创新成果的非周期性科研资助安排[9]。该制度的发展已有悠久的历史，著名的科技悬赏奖可追溯至18世纪，比如英国政府于1714年发布的“经度奖”（Longitude Prize），起源是为了寻找一种测量经度的方法，该奖项旨在鼓励创新、解决科学难题，并推动科技进步。近年来，该奖项通常由政府、私营公司以及各种慈善机构提供，范围从美国国家航空航天局（NASA）的百年挑战、Topcoder的编程比赛，到X Prize基金会设置的奖项。

如今，科技悬赏已成为西方发达国家科学技术领域攻坚克难的重要制度[10]，该制度也成了国外学者研究的“热门”，Brunt等人通过研究1839-1939年英格兰皇家农业协会举办的年度比赛中科技悬赏奖项数据，发现科技悬赏制对提高竞争性、减轻针对“热门”领域的潜在混淆效应、激发创新增长具有重要意义[11]。Morisson等人认为该制度可灵活运用在不同的地域层面，包括欧盟级别的H2020奖、国家级别的challenge.gov平台，或地方级别的坦佩雷黑客马拉松，可吸纳广泛的参与者来找到预定挑战的解决方案[12]。Sigurdson通过分析2005年DARPA大挑战的参与者数据，提出科技悬赏制可激励研究者学习多领域知识来解决复杂问题，降低了未来创新合作的成本，从而提高创新速率[13]。

他山之石可以攻玉，国内学者正不断总结和丰富该制度的经验体系。曾婧婧研究了1567年以来世界主要科技悬赏的案例，指出了科技悬赏制资助机制灵活、创新性高、外部性强等优点，提出了该制度应作为我国科技资助体系补充形式的观点[14]。曾婧婧运用文本内容分析法，对国际上135项科技悬赏奖进行分析，得出科技悬赏奖设置的7大关键因素，并为我国建立高效的科学资助体系提供依据[15]。刘蔚等人分析了科技悬赏的实施状况，从内容、主体、影响、流程等方面总结了科技悬赏制的成功经验[16]。西桂权在分析非共识项目中同行评议弊端的基础上，引入了科技悬赏的概念，提出了非共识项目的科技悬赏方式，并建议将其作为科技资助体系的有效补充[17]。曾婧婧针对现行国家科研资助体制存在诸多弊端，引入了科技悬赏奖的概念，按照设奖主体、设奖客体、获奖对象以及运作模式４个维度构建了科技悬赏奖制度框架[18]。总体来看，科技悬赏制在国际上已趋于成熟且多用于攻克技术难题，国内学者则借鉴该制度的发展经验，不断提出优化、完善揭榜挂帅的建议。

我国揭榜挂帅制度的各阶段问题分析

根据我国揭榜挂帅项目的实际运作情况，可将其分为3个时期和10个关键阶段。本文对其中6个项目阶段进行问题分析，即项目征集阶段、制榜阶段、发榜阶段、论证揭榜阶段、过程监控阶段和验收阶段。

（1）项目征集阶段存在的主要问题是，政府需求与企业意愿的错位限制了项目征集效果。我国揭榜挂帅制采用了面向社会广泛征集、自下而上征集和自上而下征集三种征集模式，可根据不同需求灵活调整征集模式与征集对象，具有专业性与聚焦性，但实际上依旧难以准确把握产业关键核心技术需求。表面上看，产生问题的原因在于企业参与度不高、政府专家库中企业专家占比过低等；深层次原因则在于，无论采用哪种模式征集，企业作为市场主体，更关注投资回报周期短且稳定可靠的项目，且大多数企业不具备关键核心技术研发能力或因行业和市场壁垒不具备成果转化能力，缺乏提出选题或参与攻关的积极性。

（2）制榜阶段存在的主要问题是，激励及保障措施与科研主体关切的错位降低了参与积极性。资金奖励是揭榜挂帅项目主要的激励方式，主要由政府或需求方提供。一般情况下，即使是需求方出资，政府也需给予20%-30%的补贴，以充分调动需求方积极性。例如甘肃省2021年第一批揭榜挂帅项目，政府用补助资金780万元，撬动企业自筹项目资金达8908万元。但对于欠发达市（县），虽亟需推行揭榜挂帅制度带动产业转型升级，却因政府财政预算或企业投资能力不足，难以提供具有吸引力的资金奖励。近期受经济下行、房地产调控等不利因素影响，地方政府财政收入及企业营收大幅缩减，叠加知识产权、市场预先承诺、个人荣誉、容错机制等激励或保障措施的缺位或不完善，多数科研主体对揭榜挂帅项目持“围观”态度。

（3）发榜阶段存在的问题是，“软、硬件”不完善限制了“榜”的社会引导作用。政府层面提出的“榜”往往是未来科技创新重点，能引起科研主体对“榜”及相关领域的持续关注，具有强烈的引导作用。“硬件”方面，当前我国主要通过乡镇级至国家级的政府网站发布相关信息，不同平台辐射范围差异较大，部分平台存在影响力不足的情况。据部分企业反映，依靠市级平台发榜组建创新联合体，通常会因平台影响力有限而找不到合适的参研单位或不同环节参研单位水平过于参差不齐。“软件”方面，发榜的保密制度尚不完善，提高信息披露度以增强匹配度和降低披露度以保护企业商业机密这两者之间的关系难以得到有效平衡。

（4）论证揭榜阶段存在的问题是，科研主体与项目匹配比例的不科学降低了揭榜挂帅项目成功率。每个项目筛选多少科研主体参与、哪些科研主体科研参与，是该阶段的核心问题。从提高揭榜挂帅效率与效果的角度分析，同一个榜单同时选出多个“帅”，采用不同技术路线，“赛马”式资助，可形成合作与竞争共存的理想局面。但因资金不足或未充分调研可参与揭榜的科研主体数量，多数采用“一对一”的模式，即一个项目匹配一个揭榜者。另外，当前揭榜者的筛选标准也并不完善，过于重视揭榜方资质而忽视诚信问题，对其方案又过于重视新颖性和完整性而忽略方案的可实现度。而且，部分政府存在“寻租”意愿，“灵活”的筛选标准有利于精准指定揭榜方。

（5）过程监控阶段存在的问题是，机制不匹配削弱了揭榜挂帅制度优势。“重成果、轻过程”是揭榜挂帅制的特色和优势，可赋予科研主体更多的自主权，将更多精力投入科研创新工作本身。但由于科研经费具有公共财政属性，政府必须对其支出进行监督管理，且多数采用了较为成熟的科研计划管理方式（注重过程监管），导致管理方式与其运行模式不匹配。部分项目探索开展监管模式创新，提出了依赖于现有的政府间层级关系对揭榜项目实施监管的“周报月访”机制（如绍兴市）或委托第三方专业机构监管（如广东省）等新型过程监控机制，但目前我国仍主要聚焦于监督管理，在支持协助方面还有待加强。

（6）验收阶段存在的问题是，精准评价难度高降低了成果的有效性。揭榜挂帅项目具有极强的目标导向性、需求导向性，精准评价成果决定了项目的实施效果。当前，我国揭榜挂帅项目评价大多采用了专家评审方式，缺乏客观性。部分项目要求参研单位积极与需求提出方或需求应用场景的实际用户对接，并将行业用户评价或应用验证报告等纳入验收加分项，但对评估结果影响相对有限。政府虽全程参与，但由于专业能力不足，无法对科研项目的走向和成果质量进行有效把控。另外，验收阶段除了要严格审查揭榜成果与揭榜任务、揭榜方案之间的匹配与差异，也要结合产业发展实际、现实阻碍因素和项目研究进展酌情调整时间限制和任务要求，这进一步提升了评估难度。

我国实施揭榜挂帅制度的思考与建议

为完善揭榜挂帅制度，强化我国关键核心技术攻关能力，针对当前实施中存在的问题，借鉴国际“科技悬赏制”有益经验，建议优化完善揭榜挂帅政策。

首先，完善项目征集、遴选机制，提高“榜”的科学性、合理性。在项目征集阶段，可探索构建多途径项目选题征集机制，扩增专家库中企业专家占比，精准提高企业话语权；完善产业链链长制度，将补链、强链、延链纳入链长制，扩大企业考核范围，提升企业出题能力。在遴选阶段，可借鉴国外“科技悬赏制”相关经验，从项目是否有明确的目标、能否为竞赛参与者带来益处、能否吸引足够多的参赛者、能否加速相关科研领域发展进步、是否具备商业价值等角度对候选项目展开全面评估。选题必要性分析应多维度开展，确保遴选出的选题为“真问题”，降低需求方与揭榜方串谋风险。

第二，健全激励与保障机制，提高“榜”的吸引力。一是全面强化激励力度。可借鉴国外在实施“科技悬赏”制过程中广泛采用的“市场预先承诺”机制（大型企业提前承诺给予一定比例的市场份额）、“金萝卜”制（提前垫付部分攻关费用，降低科研成本）等非资金激励机制，并增加对揭榜挂帅项目职称评定认可度，制定完善的知识产品划分标准。二是进一步完善激励模式，由原来一家企业参与、激励一次或两次结清，转为并行竞争、多段考核和分段激励。在揭榜终止时，再将剩余资金全部给予优胜者。同时，还需完善资金拨付机制，可参考诺贝尔基金会或广东省部分科研项目，把财政资金拨付至广东省粤科金融集团的做法，建立专项资金池，并考虑委托第三方资金管理机构或成立专门资金管理委员会，对资金进行统一管理和使用监督，避免项目资助“大小年”导致的不良资金拨付效果。三是完善容错机制。对于未完成科研目标的参研单位，若非科研失信问题，不应列入诚信异常库，也不应为其申请科技计划项目设置障碍。

第三，打造全国性发榜平台，完善保密机制。“硬件”方面，既要“强平台”，在国家层面建立统一的“揭榜挂帅”信息平台，设定不同层次和性质的信息发布通道，如国家层面榜单、省市层面榜单及企业层面榜单、其他榜单等，平台应向全社会公开，提高揭榜效率。也要“拓应用”，鼓励企业基于“揭榜挂帅制”构建创新联合体、打造“项目+人才+平台”的人才引进机制；对于各层面突破成功的技术难题信息应及时发布在平台上，促进信息共享以及攻关成果在全国范围内得到推广应用。此外，我国也应积极强化“软件”建设，探索通过选择性发布需求信息、建立信息公开“白名单”、签署保密协议等方式，进一步完善保密制度。

第四，优化揭榜挂帅项目与揭榜方配比，完善筛选制度。建议在条件允许的情况下，每个揭榜挂帅项目配备2-3个揭榜方，降低揭榜方资质要求、强化科研诚信考核，将具备良好的科研诚信状况作为参与揭榜挂帅项目的必备条件。对于欠发达地区无法提供充足资金支持“多对一”的问题，可由省市政府统筹组织实施揭榜挂帅项目，突出省、市级财政资金引导，强化社会资本投入和企业自筹，以开放式创新的形式聚集国内外优势创新资源。完善揭榜方筛选制度，制定规范、统一、透明的筛选标准与流程，强化政府监管与社会监督的作用，加大对“借揭榜挂帅之名，行政府寻租之实”现象的治理力度。

第五，厘清揭榜方和政府的职责定位，完善组织管理模式。从揭榜方角度，应按照权责统一的思路，在技术路线选择、人力物力调度、经费使用等方面提高自主决定权。对于政府，则应继续推进其职能从研发管理向创新服务转变，但应避免以权力下放的形式逃避责任。政府要持续为揭榜挂帅项目提供良好的政策环境，并强化影响分析、完善反馈机制；也要承担维护公共利益的责任，在科研目标设定、科技资源配置等方面行使好权力，并探索建立与揭榜挂帅制匹配的监管模式，如经费使用负面清单、经费使用全流程可溯源机制等。此外，还应建立科研失信“黑名单”制度，加大惩罚力度。

第六，构建公开、公正、严谨的成果评估机制。可考虑引入第三方独立评价机制，邀请公众参与监督审核或自愿参与的审核机构主动提出审核意见，并提高用户评价的影响力，健全用户评价管理措施，保证用户评价的代表性和客观性，以全方位、多角度评价科研成果的价值与水平。聚焦关键指标和关键需求开展成果评估，强化硬指标约束作用。组织政府人员参加相关培训，提升专业素养，强化成果评估能力。

（编辑  杨利红）

“失去的三十年”指的是日本经济增速低迷的平成时代（1989年—2019年）。这一时期日本社会开始进入结构性萧条，在美国“不许超越”的持续打压之下，日本“出口立国”的模式崩溃。1985年，日本签订《广场协议》之后，试图在确保国内物价稳定的基础上，让本国经济从出口发展模式转向内需主导型来扭转总需求不足的颓势。在此期间，日本房地产泡沫破灭、金融机构不良债权增加，令日本政府自顾不暇。面对中国等新兴经济体的劳动力成本优势，日本企业不得不同时面对通货紧缩和制造业比较优势丧失的挑战。日企在此期间的应对措施，值得我们研究借鉴。

“失去的三十年”日本企业面临的生存环境

在1960—1989年日本经济高速增长期，依托低利率的资金配给以及有计划的政策性投融资支持，其国内的基础设施建设实现了跨越式发展。同时，依托日元升值和日本独特的企业与工会缔结的工资协定（工会主动控制工资上涨），日本成功度过了20世纪80年代的石油危机。“日本制造”席卷美国市场，汽车和半导体制造超过美国，导致一部分日本企业形成了路径依赖，丧失了在即将到来的危机中求得转机的宝贵机会。

人口减少引发日本社会总需求结构的巨大变化

日本社会生育率一直不高。社会生育率的下降、人口自然增长率的减少和人口老龄化的增加导致日本社会的总需求曲线发生了永久性左移。资产泡沫破灭直接导致居民收入减少，对未来的收入增长预期普遍悲观（日本内阁府公布的以收入增长为标准衡量的消费者信心指数显示，1989年为50.7，1999年为40.9，2009年为36.1）。内需萎靡，企业销售收入开始锐减。内需的减少又叠加日元升值，大量日本企业在“大水大鱼”时代所熟悉的商业模式难以为继，日本企业开始普遍步入需求不足的困境。

房地产泡沫破灭导致日企的资产负债表普遍受损

为刺激经济增长，从1992年开始，日本央行实施“零利率”。但极低利率并没有促进日本企业扩大再生产。原因在于，日本企业在泡沫期大举借贷，大肆进行房地产等固定资产投资、参与股票投机，随着房地产和股票市场的下跌，资产价格缩水导致了企业的资产负债表大幅衰退。为了修复资产负债表，这些企业不得不将从银行新获得的贷款用于还贷，而这种个体的占优策略最终演化成了“合成谬误”，加剧了日本企业经营目标从“利润最大化”向“负债最小化”转化，最终形成了一个不断循环的负反馈。

汇率贬值影响日本制造业企业参与全球水平分工

20世纪90年代，IT革命和互联网发展大幅降低了信息处理的成本和通信成本，一些国家对经济活动限制放款，一些美国企业开始将服务外包业务向印度和爱尔兰等国家转移，推动了全球制造业从垂直一体化走向水平式分工。然而，在日元贬值的大背景下，日本企业为了控制成本，不得不收缩海外生产线、在日本国内增设工厂，将生产制造海外生产环节向国内转移。这方面鲜明对比的典型例子是日本的夏普公司（生产电器和电子产品）和美国的苹果公司：夏普的生产环节聚集于国内，而苹果公司采用水平一体化，将制造环节外包给中国台湾的富士康公司，自己只保留设计、营销、物流和品牌管理。这一生产组织方式所带来的最终结果是，2016年4月，夏普被富士康母公司鸿海精密并购，而苹果公司却一度跃升至全球市值最高的企业。

日本企业应对“失去的三十年”的经验

在此期间，日本企业普遍面临着较为不利的生产经营环境，但也有部分企业依托提升核心竞争力，不断适应变化了的市场需求，从而成功地化危为机。

及时调整策略适应居民消费趋势性变化

“失去的三十年”，日本面临的整体趋势是日益来临的老龄化社会和整体人口规模不断减少带来的消费萎缩，这使得日本社会的消费曲线发生了永久性左移。在这一趋势性变化下，日本居民的消费观念和消费需求趋向于回归理性，更加注重产品的实用舒适与物美价廉。在此期间，零售业态中的百元店（Daiso—大创、Seria、Cando、Watts）、软折扣店以及一些淡化品牌概念但更重视简洁实用的休闲服饰（优衣库）、家居用品（宜得利）、食药产品（松本清）、化妆品等性价比较高的新型商业模式得到了日本消费者的认可并取得了巨大成功。

在资源约束中寻找并形成新的比较优势

面对经济全球化分工的转变，日本制造业企业开始向技术含量和产品附加值高的精密机械、高端电子零部件、半导体设备、存储/逻辑芯片制造、高机能材料等行业聚集发展。以三井财团的东芝和索尼等为代表的制造业企业基于危机感的“自我升级”一直都没有停止，就这此时，“日本制造”及“日本设计”逐步摆脱了“山寨”恶名，获得了世界级的信誉。其中的佼佼者还有三菱重工、富士重工、丰田汽车公司、本田技研工业株式会社等。这些经验可以总结为：在战略层面，跟踪国际科技前沿，学习世界先进技术，高度重视工程师培育；在战术层面，推广以“精益生产”为典型的先进制造模式。

紧密围绕全球产业链演进的趋势进行发力

虽然日本对当时经济全球化趋势演进的方向做出了错误的判断，但反应过来的部分日本企业迅速认识到了这一全球分工体系的核心本质，将制造业的服务化和服务型制造作为主攻的方向，并取得了不俗的业绩。这一领域的代表性企业是基恩士。这家1974年在日本创立的小企业，自诞生以来，依靠提供能够改善自动化制造质量与效率的解决方案，迅速在全球建成了高效的服务网络，为世界各地的 “财富500强”制造商到小供应商提供传感器、测量仪、数据采集仪、测量系统、视觉系统、控制系统等软硬件产品，覆盖汽车、半导体、电子元件、医疗、物流、商品药品等多个行业。整体来看，日本企业迅速通过加强制造业服务化，以及拓展制造业服务补上了起跑的短板，诞生了一批具有国际竞争力的全球性企业。

依托对外投资提高产业链和供应链韧性

资源约束一直是日本企业发展过程中面临的最硬性约束。《广场协议》签订后，为应对贸易冲击，日本政府推出“黑字环流”计划，核心目标是通过政府援助、商业贷款等手段，将日本的国际贸易盈余、外汇储备和国内私人资本流向发展中国家的能源和原材料行业。这标志着日本从“贸易立国”开始向“对外投资立国”转变。在此期间，以索尼、本田等为代表的日本企业海外收入占比已经在总收入中的占比超过了半壁江山。

日本企业“出海”分为两类，一是以降低制造成本为目的的“垂直直接投资”，即产业链外迁；二是以获取需求为目标的“水平直接投资”，即海外市场扩张。

小企业坚持走专业化和“隐形冠军”道路

随着日本经济进入下行周期，大量日本中小企业开始面临较大的生存压力，市场份额迅速向头部企业集中。通过聚焦赛道、走专业化和精细化等“专精特新”道路，日本中小企业在国民经济的各个行业都诞生了一批“隐形冠军”。以制造业领域的碳纤维为例，在小丝束碳纤维市场上，东丽、帝人（东邦母公司）和三菱合计占据全球49%的市场份额；在半导体芯片领域，成就了信越化学、SUMCO、住友电木、日立化学和京瓷化学等众多公司。在服务业领域，日本知名游戏企业任天堂，从一家做游戏纸牌的小企业发展成为全球电子游戏行业巨头。这些企业之所以能够成功，一个重要原因在于他们都非常专注于所在赛道，通过创新和下大力气攻克核心技术形成了独一无二的产品优势。

对我国企业的政策启示

一是要妥善应对当前房地产市场的新局面。大环境是企业生存的土壤，房地产具有金融和产业链带动性强的双重属性，房地产市场的下行将会传导到企业的需求端。因此，必须守住房地产市场不发生系统性风险的底线，把解决烂尾楼等保交楼、保民生和保稳定工作以及妥善处置房企风险纳入地方政府考核。制定实施正确政策措施，加大保障房建设力度，为二手房流动提供便利，逐步扩大租售同权适用范围。引导房企走高质量发展创新道路，鼓励房企推出高品质的产品和服务，满足群众多样化的住房需求。

二是为市场主体提供良好和稳定的融资环境。一方面，要稳妥推进资本账户开放，为国内货币政策的独立性创造条件，大幅降低企业的负债成本，引导资金投向实体经济，助力企业尽快走出“创伤期”。另一方面，要确保汇率不发生大的波动，稳步深化汇率市场化改革，完善以市场供求为基础、参考一篮子货币进行调节、有管理的浮动汇率制度。为中资企业走出去和外资企业进入中国市场提供稳定的汇率预期。

三是引导企业把创新摆在经营的核心位置。鼓励企业加强对市场需求的研判，及时调整产品和服务的定价策略，通过技术创新和商业模式创新，适应不断变化的市场环境，掌握未来发展的主动权。围绕“卡脖子”技术和关键核心领域，形成一批走差异化和专业化路线的“专精特新”企业，推动中国经济新质生产力全面成型。

（编辑  季节）

多边外交是国际事务中长期存在、广泛运用、不断丰富和发展的一种外交活动方式。多边主义是与多边外交实践密切相联的外交理论和实践的科学总结。

近现代以来，以美国为代表的西方国家醉心于强权政治、集团对抗和阵营对垒，多边主义从理念到实践，受到严重歪曲。中国共产党领导建立的新中国成立后，不仅开辟了主权国家自立于世界民族之林、独立自主地开展对外交往的国际关系新篇章，同时也开启了联手广大发展中国家，在全球范围内倡导并践行真正多边主义的多边外交新局面。

践行真正多边主义，中国具有优良传统和宝贵经验

人类社会是由不同种族、不同民族、不同国家组成的统一体。无论任何时候、任何情况下，人类各民族都是休戚相关、安危与共的。进入近现代历史以来，面对无法预测的全球性风险和挑战，各国人民唯有加强沟通，彼此借助，才能风雨同舟，共克时艰，化险为夷，协调发展。这是人类社会经历无数次冲突和对抗、付出无比巨大的惨痛代价换来的历史教训，也是近现代国际关系领域普遍认同的多边主义外交的真谛所在。

20世纪40年代末，以美国为首的西方国家拒绝承认中国共产党领导的新中国，在地区和国际事务中孤立新中国，新中国根本没有参与多边事务的机会和可能。1950年朝鲜战争爆发后，中国人民志愿军为抗击美国的武装侵略，在朝鲜战场与美军为首的所谓联合国军浴血奋战，打出了国威，签订了停战协议（1953），并迫使美国不得不同意中国政府派代表团参加解决朝鲜半岛和印度支那问题的日内瓦会议（1954）。虽然此次会议未能形成有关朝鲜半岛问题的决议，但在印度支那问题上取得了突破；由周恩来总理兼外长担任团长的中国外交团队给国际社会留下深刻印象，令全世界对新中国外交刮目相看。

1956年，周恩来率团出席万隆会议，这是新中国主动争取并成功参与的一场多边活动。万隆会议是中国引导各方求同存异，创新国际关系准则，影响深远的标志性多边外交举措。中国顺应时代进步大潮，高举争取世界和平、反对战争威胁的大旗，坚定不移地站在历史正义一边，把维护自身的主权与安全、团结广大发展中国家、争取国际关系民主化三个方面的外交斗争统一起来，赢得了良好的国际声誉。

1971年，中国成功地恢复了在联合国的合法席位。这是新中国坚持独立自主的外交方针，尽最大努力积极主动地参与多边外交的重大成果。全面恢复在以联合国为代表的国际组织体系中的合法席位，为中国更广泛更深入地参与多边外交活动，提供了广阔舞台和更多的机会。

1972年6月，中国在极左思潮严重干扰内外政策、国际处境相当复杂和严峻的情况下，派团出席了联合国历史上首次召开的人类环境问题专门会议。当时，在“只有一个地球”的呼声中，环境问题被提到国际事务中来，人类社会进入环境保护的新时代。中国重返联合国后积极参加这个史无前例的多边活动和多边机制，意义非同寻常，影响非同凡响。

1975年6月，中国政府派团参加了联合国成立后首次召开的第一次世界妇女大会，与130多个国家和地区的代表团相互配合，推动大会通过了著名的《墨西哥宣言》及《世界行动计划》。

1979年改革开放之后，中国走向世界舞台的步伐大大加快，参与多边外交、与外部世界互动的范围、规模和力度进一步加大。1980年2月，中国政府派团出席了不属于联合国组织、但与联合国关系密切的裁军谈判会议。这个诞生于1962年的国际军控领域的多边机制，虽然深受东西方冷战影响，分为西方集团、东方集团和不结盟国家集团三个部分，但毕竟参与国越来越多，影响力不断增大。考虑到这一实际情况和自身外交需要，中国自1983年起设立专职裁军事务大使常驻日内瓦，开始出席裁谈会历次会议，在这个意识形态背景极为强烈、安全利益之争异常尖锐的多边机制中纵横捭阖，为《禁止化学武器公约》和《全面禁止核试验条约》等重要文件的通过做出了独特贡献。

中国恢复在联合国合法权利后，特别是改革开放后，中国重返多边外交舞台、积极参与多边外交的典型事件和成功范例，不胜枚举。1984年，中国全国人大代表团出席了各国议会联盟第71届大会。中国从此成为这个成立于1889年、历史悠久的多边议会组织的重要成员。

在这里回顾新中国外交史的这几件事情，只是想说明，中国对多边外交并不陌生，中国参与多边外交经验丰富，弥足珍贵。

践行多边主义，中国承担了应有的历史责任和使命

20世纪80年代末90年代初，二战后形成的以美苏两个超级大国全球对抗为主要特点的东西方冷战格局宣告终结。某些与集团政治、阵营对抗、地缘政治撕裂密切相关的区域性、跨区域多边机制，例如苏联主导建立的军事政治集团华沙条约、社会主义大家庭性质的经济互助会，先后退出了历史舞台。但联合国仍是以最大的、最有代表性的、最权威的政府间合作组织。以联合国为代表的国际组织体系，作为多边外交的主体机构和不可替代的重要平台，依然十分活跃，并且有了更大发展。多边外交仍是国际关系领域中最受青睐的外交形式。

据统计，目前联合国直属机构共有20多个，主要有联合国经社理事会职司委员会、人权委员会、联合国开发计划署、联合国环境规划署、世界粮食计划署，等等。与联合国保持密切联系的政府间机构近20个，主要有联合国教育科学文化组织、联合国粮食及农业组织、世界卫生组织、世界银行、国际货币基金组织、世界贸易组织、国际原子能机构，等等。

重回联合国50多年来，中国参与了联合国所有机构和关联机构的活动。目前，中国已是联合国会费缴纳仅次于美国的第二大国，同时还是联合国维和行动第一大出资国，也是联合国安理会五大常任理事国中派出维和人员最多的国家。这些都是中国积极履行世界大国责任，广泛参与全球事务，积极践行真正多边主义的鲜明例证。

冷战结束30多年来，随着人类社会面临的共同性问题越来越多，国际关系中的多边活动与机制建设十分活跃，地区性、跨区域、全球性多边安排与架构有增无已。如1989年开始形成的亚太经济合作组织、1991年苏联解体时成立的独立国家联合体、独联体部分国家建立的集体安全条约组织、1992年成立的亚洲相互协作与信任措施会议、1994年成立的东盟地区论坛、1996年成立的亚欧会议、1997年成立的东盟与中日韩（10+3)合作、俄罗斯主导建立的欧亚经济联盟、1999年成立的二十国集团（G20）、东亚—拉美合作论坛以及中日韩合作。

进入新世纪以来，不同形式、不同宗旨和不同运行方式的多边机制进一步增加，中国参与或涉及中国的主要有：2001年以原“上海五国”机制为基础成立的上海合作组织、2002年在中国三亚成立的博鳌亚洲论坛、2003年成立的朝核问题六方会谈机制、2006年启动的伊核问题六国对话会、2009年正式形成的金砖国家（新兴经济体）集团、2015年俄罗斯主导建立的欧亚经济联盟（又称欧亚经济委员会）、2015年中国主办的“一带一路”国际合作峰会、2022年启动的亚洲合作对话、2023年启动的中国—中亚（5+1）对话，等等。

后冷战时代开启30多年来，这些适应世界形势变化、具有强烈时代色彩的新型多边机制不断发展壮大，极大地丰富了国际关系民主化进程，进一步密切了不同国家之间的相互联系与交往，促进了人类不同文明形态之间的互学互鉴。中国在这一过程中，特别是在倡导创建、发展引领上合组织、金砖合作机制、“一带一路”国际合作中，发挥了不可替代的表率作用。在亚太经济合作组织、二十国集团、中国—东盟（10+3）、中日韩三方合作、朝核问题六方会谈、伊核问题六国对话会中，中国也发挥了举世公认和不可低估的建设性作用。中国作为真正多边主义践行者的作用，作为新型多边外交机制的维护者，贡献不容否定，也无法否定。

践行真正多边主义，中国有能力应对新的问题和挑战

冷战后多边机制的不断创新和多边外交的不断发展，特别是以中国为代表的新兴经济体对新型多边外交的特别贡献，为国际关系民主化和世界多极化的持续发展注入了强大动力。但另一方面看，当今世界既不和谐，也不和睦，更谈不上和平。以大欺小、以强凌弱、以富济贫、以众暴寡、以邪压正的冷战余毒仍严重存在；集团政治、阵营思维、霸凌行径、丛林法则、地缘对垒等帝国遗产仍随处可见；与此相关联的孤立主义、单边主义、冒险主义、投机主义沉渣泛起。作为冷战遗存的北大西洋公约组织，冷战后非但没有自动退出历史舞台，反而逆势来袭，疯狂东扩，不断拓展旧的多边安全架构满血复活的倒行逆施之路。

在亚太地区，作为当今最大霸权国家的美国，不遗余力地遏制中国的和平发展，手段无所不用其极。在竭尽全力构筑排斥中国的所谓“民主国家联盟”的同时，美国在“印太战略”框架下，搞起了“美日印澳”四边机制，同时还搞起了美英澳三方核潜艇联盟，目前还拉拢日本入伙。此外，美国还搞了一个旨在科技领域封锁中国的 “芯片四方联盟”以及“印太经济框架”。而所有这一切，都打着多边主义的幌子，掩人耳目，欺世盗名。不言而喻，美国式的多边主义，不过是美国霸权主义的代名词而已。但这种“挂羊头卖狗肉”的伪多边主义，在当前国际环境下，也不乏支持者和尾随者。

各种信息和迹象表明，在中华民族全面复兴势不可挡、中国和平崛起已成历史大势的背景下，美国和欧盟心有不甘。它们正在千方百计地搞对华“脱钩”“断链”，明目张胆地实行所谓“去中国化”，公然鼓吹要建立孤立中国、围堵中国的“民主国家联盟”。正因为如此，当前伪多边主义甚嚣尘上，大行其道。我们必须有清醒的认识和足够的准备。

面对深刻变革的世界秩序、剧烈动荡的国际关系、前景莫测的安全态势，我们全面推进中国特色大国外交，践行符合历史正义的真正多边主义，自然要面临许多可以料想和难以料想的困难、问题和挑战。有鉴于此，持续推进中国特色多边外交，践行真正多边主义，应当努力做到以下“五个有机结合”：

1. 践行真正多边主义，实行开放、包容、创造性和建设性多边外交，要与积极支持传统多边外交机制、广泛参与传统多边外交活动有机结合；

   第二，践行真正多边主义，推动各种新型多边外交，要与坚持反对美国霸权主义和单边主义，不断揭露伪多边主义、集团政治图谋，持续推动国际关系民主化有机结合；

   第三，践行真正多边主义，主动引领新型多边活动，要与不断加强并持续深化与战略协作伙伴国的沟通合作有机结合；

   第四，倡导真正多边主义，努力拓展新型多边机制的内涵与外延，要与不断巩固和深化各种双边关系、提升国家形象和国际影响力有机结合；

   第五，践行真正多边主义，最大限度维护“全球南方”共同利益，要与完善全球治理和治理体系改革、推动构建人类命运共同体的终极目标有机结合。

   （编辑  季节）

全球南方占据世界85%的人口和40%的GDP总量，不仅拥有丰富的资源禀赋和巨大的市场潜力，而且正在加速工业化、城镇化和数字化进程。随着自主意识的增强，全球南方在针对全球北方争取发展权方面具有共同的利益诉求，同时在南南合作中展现出愈发强烈的愿望。

与北方国家相比，中国的崛起不仅为广大南方国家树立了现成的发展标杆，而且在相互尊重基础上，中国提供的慷慨援助和开展的务实合作，赢得了普遍信赖。在当今全球产业链和供应链重构过程中，中国主导构建全球南方大市场的条件日趋成熟。抓住历史机遇，加快构建全球南方大市场的步伐，不仅有利于在全球舞台上塑造负责任大国形象，而且会促进我国在新一轮国际分工中优化产业结构，巩固供应链和产业链韧性，化解“逆全球化”风险。

“全球南方”概念的演进

“全球南方”亦称“南方世界”，是一个松散而动态的地缘政治经济概念，涵盖集中分布于南半球的众多发展中国家。这一概念与发达的“全球北方”或“北方世界”相对而出，在不同时代和不同语境下被赋予了不同的意涵。在发展中国家与发达国家之间，这一概念体现了三个方面的特征：一是在发展水平、政治理念、社会形态、治理模式等领域的差异；二是自殖民时代和独立运动以来积累至今的历史纠葛；三是在全球化进程中二者在重大利益上的分歧、对峙与合作。

“南方”作为一个政治术语，最早由意大利共产主义思想家安东尼奥·葛兰西（Antonio F. Gramsci）在《南方问题的某些方面》一文中提出，旨在揭露其本国北方资本家对南方的控制和剥削。20世纪60年代，美国左翼政治活动家卡尔·奥格斯比（Carl Oglesby）首次使用了“全球南方”一词，斥责“几个世纪以来北方（世界）对全球南方的统治已经汇聚、产生了一种无法容忍的社会秩序。”20世纪70年代，我国领导人提出的“三个世界”理论引起国际社会强烈反响，认为美苏争霸是导致世界动荡的根源，表明中国愿与广大第三世界国家一道，成为反对帝国主义、殖民主义、霸权主义的主要力量。进入20世纪，联合国开发计划署率先发布名为“打造全球南方”的倡议，重在突出构建公正的国际经济秩序，通过倡导南北合作推进全球可持续发展议程。

77国集团的成立，标志着全球南方国家形成了机制化的运行模式和集体谈判的能力。1964年，77个国家在日内瓦召开的第一届联合国贸易和发展会议上发表《日内瓦联合宣言》，呼吁发展中国家加强团结与合作，共同努力为加速工业化和提高人民生活，建立国际贸易新框架，并争取国际社会的理解与支持。在77国集团的推动下，1974年联合国大会通过了“建立国际经济新秩序宣言”。中国主张不结盟，不是77国集团成员，但一贯站在发展中国家立场上支持其主张和诉求，并不断与之加强沟通与合作。自20世纪90年代起，多数涉及77国集团的官方文件均以“77国集团+中国”的表述呈现。

“南南合作”及中国贡献

“南南合作”旨在建立和运行政治对话与经贸合作机制，针对南方国家面临的发展问题，在全球、区域和国别层面上形成共识、发出倡议、寻求解决方案，并通过多方参与的具体项目促进要素流通、知识交流与技术合作。

1955年，来自亚洲和非洲国家的304位代表出席在印尼召开的万隆会议，宣告反对新殖民主义霸权，倡议亚非国家间加强文化交流和经济技术合作，标志着南南合作的开端。中国提出的和平共处五项原则被纳入万隆会议十项原则的核心内容，成为处理国际关系的普适准则。2005年万隆会议50周年之际，南非与印尼共同牵头举办第二次亚非首脑会议，宣布建立亚非新型战略伙伴关系。2015年万隆会议60周年之际，与会亚非领导人确立了“加强南南合作，促进世界和平繁荣”的主题。

联合国体系在促进南南合作领域做出了不懈努力。1974年，联合国成立南南合作办公室（UNOSSC），专事整合联合国系统和国际发展机构，以促进发展中国家的南南合作进程，具体措施包括发起全球南南发展学院、全球南南发展博览会、全球南南资产和技术交流网络，以及南南合作信托基金。

1978年，联合国开发计划署引领联合国发展体系于布宜诺斯艾利斯举行发展中国家间技术合作会议，进一步强调要“依靠发展中国家日益提高的技术和科学能力来促进和推动其社会和经济发展，从而改进国际发展合作中的不均衡结构”，138位国家代表通过了“促进和实施发展中国家间技术合作的布宜诺斯艾利斯行动计划”。2019年，联合国在布宜诺斯艾利斯召开第二届南南合作高级别会议，中心议题在于“全球南方”如何通过合作实现2030年可持续发展议程。联合国秘书长古特雷斯指出，“如果没有全球南方国家的‘思想、能量和巨大的创造力’，就无法实现2030年可持续发展议程”。2003年，联合国通过决议，将每年12月19日确定为“南南合作”日，敦促联合国所属机构和多边组织将南南合作纳入计划流程，并号召为此增拨人力、技术和财政资源。

2016年，为推进联合国可持续发展目标，联合国开发计划署设立社会影响力基金，针对南方国家提供公私合作金融平台。

南方国家一方面积极加入国际多边组织，以提升在全球事务中的话语权；另一方面深入推进区域经济一体化进程，以加强南方国家之间基于规则的互助合作。进入21世纪，部分南方国家主动采取双边或小多边形式与北方国家达成贸易和技术合作协定，在国际舞台上淡化意识形态对峙、笃务经济发展。1992年将南部非洲发展协调会议转化为16国参与的南部非洲发展共同体，现演变为54个国家共同签署的《非洲大陆自由贸易协定》（AfCFTA）。4个拉美国家于1991年发起的南方共同市场，已在2010年发展成为由33个成员国组成的“拉丁美洲和加勒比国家共同体”（CELAC）。1967年，由5个国家成立的东南亚国家联盟（ASEAN）至1999年发展成为由10个成员国组成的自由贸易区，并分别在2018年和2020年搭建起11个亚太国家组成的《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）和15个成员国组成的《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）。

多年来，通过双边、区域和多边等灵活多样的形式，中国在发展中国家之间加强经济合作和技术合作方面发挥了重要作用。

（1）中国积极推动和参与南南合作的多边机制，如“南南合作圆桌会议”、“中非合作论坛”（FOCAC）、“中国—拉共体论坛”等，促进发展中国家之间达成共识，制定经济和社会发展合作纲领，并建立政治磋商、经贸混委会和科技联委会等长效机制。

（2）1995年，中国在联合国项目框架下成立中国南南合作网，有力促进了发展中国家间的技术交流与合作，并持续推动技术合作向经济、贸易等多领域的合作延伸和拓展。

（3）2006至2009年，中国与联合国粮农组织分别签署《建立战略联盟的意向书》和《南南合作信托基金总协定》，宣布分期捐赠1.3亿美元，迄今实施了25个南南合作项目。中国专家远赴南方国家分享中国经验和技术，帮助其提升粮食安全水平和促进农业可持续发展，惠及数百万农户，为世界粮食安全和减少贫困作出了积极贡献。与此同时，中国与联合国粮农组织共同制定了《国别规划框架（2021-2025）》，打造公平、环境可持续发展、气候友好的现代化和工业化建设。

（4）2006年，中国设立中非发展基金，规模迄今达到100亿美元，旨在鼓励和支持中国企业到非洲投资。

自“一带一路”倡议以来，中国与南方国家共同努力，不断拓宽合作渠道，尤其通过基础设施互联互通和经贸合作，加速促进了沿线国家的发展和繁荣。

（5）2014年，中国成立“丝路基金”，规模为400亿美元和1000亿元人民币。作为中长期开发投资基金，丝路基金重点围绕“一带一路”建设推进与南方国家开展基础设施、资源开发、产能合作和金融合作等项目。

（6）2015年，中国在发展援助和金融平台建设方面为南南合作树立了历史性的丰碑。首先，中国宣布设立“南南合作援助基金”，首期提供20亿美元（2017年追加10亿美元），用以支持南方国家农业发展与粮食安全、卫生健康、民生工程、工业发展及生态保护等优先领域，助力其落实2030年可持续发展议程。其次，中国政府出资200亿元人民币设立气候变化南南合作基金，用于支持南方国家向低碳发展转型和开展气候适应力建设。再次，中国主导创建了两家多边金融机构，即亚洲基础设施投资银行和新开发银行，有力推进了南方国家互联互通建设和经济一体化进程。

（7）新冠肺炎疫情期间，中国率先落实疫苗全球公共产品属性，尽己所能向南方国家提供疫苗，总数超过7亿剂，并向金砖国家“新冠疫苗实施计划”捐赠1亿美元。

中国迄今已向160多个南方国家提供各种类型的援助，实施了数千个成套和物资援助项目，开展了上万个技术合作和人力资源开发合作项目，共培训各类人员40多万人次。

构建全球南方大市场的基础条件

资源、市场和能力的互补性是发展经贸关系的客观基础，彼此的尊重与信赖构成了深化合作的主观条件，发展水平的梯级衔接度又为务实合作提供了现实可行性。与全球南方的合作，唯有中国兼具这三个方面的独特优势。

全球南方增长强劲

   20世纪80年代以来，南方国家[1] 在全球经济中的比重一路攀升，按照购买力平价计算，2022年达到58.3%，而北方国家占比则降至41.7%。IMF预测，南方经济增速到2029年将维持在4%左右，约为北方国家的3倍，成为全球经济增长的重要引擎。

伴随发达经济体产业与供应链政策调整，南南贸易与区域贸易成为市场多元化的重要渠道。2022年，南南贸易约占南方国家贸易总额的54%，成为全球贸易的重要支撑点，其中，中国、巴西、印度、印尼、泰国等发展中经济体在粮食、燃料、矿石、金属和化肥等大宗商品南南贸易方面稳步增长。

2022年，发达经济体FDI流入下降近四成，而发展中经济体吸引FDI逆势上涨，占据全球总流入量的71.2%；2023年，在全球FDI总额下降10%的背景下，发达经济体流入量下降15%，而发展中经济体的FDI流入下降7%，展现了全球南方经济较强的韧性。然而，尽管近年来发展中经济体FDI流入量占全球总量的比重逐年上升，但在存量方面，仅占全球总量的1/3，依然存在巨大增长空间。

双向贸易逐年上升

过去20年中，中国与南方国家双向贸易总额和占比逐年上升。2022年，中国对南方国家的进出口比重分别达到36.92%、23.43%，较 2001年分别增长14.57%、12.02%；2023年，对南方国家进出口分别占中国贸易总额的43.1%与39.1%，累计增长10%以上。

分地区来看，2023年，东盟、中东与北非、南亚是中国对全球南方货物进出口排名前三的地区，其中出口占比排名分别为39.6%、15.5%、12.4%，其次为南美（9.9%）、北非以外的非洲地区（9.6%）、俄罗斯（8.4%）和中亚（4.6%）；进口占比排名分别为34.7%、20.4%、19.4%，其次为俄罗斯（11.6%）、北非以外的非洲地区（9.3%）、中亚（2.5%）和南亚（2.1%）。

贸易结构高度互补

中国与全球南方国家之间的货物贸易主要依托于各自的产业优势与发展需求，双边贸易结构互补性强。中国向南方国家出口以工业制成品为主，包括：电子产品、机械设备、纺织品和服装、汽车及汽车零部件、化工产品、金属制品；从南方国家进口以初级产品为主，包括：石油和天然气（中东、非洲和南美国家）、矿产品（南美、非洲）、农产品（南美、东盟、南亚）、海产品（东盟、南亚）、纺织原料（南亚）、金属和金属制品（南美）。

    双向投资持续增长

截至2022年年末，中国在南方国家FDI存量达到2.46万亿美元，占总量的近九成。我国在境外设立的企业中，亚洲超 2.7 万家（59.2%），拉美近3700家（7.9%），非洲超3000家（7.1%）。2022年，中国企业118起海外并购项目落地共建“一带一路”国家，并购金额达到55.2亿美元，其中并购规模超过3亿美元的目的国多为南方国家，包括阿根廷、新加坡、津巴布韦、韩国、哈萨克斯坦和印度尼西亚。

正是由于亚洲经济一体化的加速，中国超七成投资流向亚洲地区，而且在《中国-东盟自贸协定》（CAFTA）尤其是RCEP的推动下，中国-东盟双向投资势头迅猛。2022年，中国对东盟10国投资186.5亿美元，占当年流量总额的11.4%，占对亚洲投资的15%；中国对东盟投资存量达到1546.6亿美元，占存量总额5.6%，占对亚洲投资存量8.4%，占对发展中经济体投资存量总额6.3%。中国对东盟直接投资行业分布广，有效促进了双边经贸高质量合作，包括制造业（存量占比31.9%）、批发和零售业（16%）、租赁和商务服务业（14.5%）、电力/热力/燃气及水（9.4%）、建筑业（6.1%）、金融业（5.2%）、交通运输/仓储和邮政业（3.9%）、采矿业（3.7%）、农林牧渔（3.4%）、信息传输/酸碱和信息技术服务（2.2%）、房地产（1%）。《2023年中国外资统计公报》显示，2022年，东盟对华实际投资119.1亿美元，占中国实际使用外资总额6.3%；东盟在华新设企业1833家，占我国新设外资企业总数4.8%。

战略互信不断增强

作为古老文明的发源地，全球南方共同经历过殖民主义的伤痛，因此具有极强的独立自主意识和文明复兴的渴望，在针对全球北方争取发展权方面具有共同的利益诉求。中国的全球文明倡议与和平外交政策在全球南方深入人心；中国“一带一路”的务实合作为全球南方带来了真切的实惠，战略互信不断增强。

产业对接前景广阔

相比进入后工业化的发达国家，中国经验、中国能力更能贴近全球南方加速工业化、城镇化和数字化进程的迫切需要。中国在基础设施建设、数字经济、绿色技术等方面的发展经验、产业实力与能力储备，与全球南方国家应对其经济基础薄弱、产业升级乏力等发展困境形成强相关匹配与协同力。无论是从资金投入量、产业实力还是项目运营成效来看，北方国家对满足南方国家基础设施建设需求的帮助有限。相对应的，中国已成为国际公认的全球南方基础设施建设支撑力量。中国在光伏、锂电池、新能源汽车、电网等产业的投入与实力位列全球前茅：据国际可再生能源机构（IRENA）的统计，2023年全球新增光伏装机345.5GW，中国占比62.77%；目前，中国掌握全球锂电池产业约70%的产能，成为锂电池产销第一大国；多年来，中国新能源汽车销量增速高于世界平均增速，出口全球180多个国家，深受发展中国家消费者的喜爱，2023年，中国新能源乘用车销量占全球总量的64%，2024年4月，上升至67%；近年来，中国电网企业在特高压以及“绿电”领域加速出海，帮助巴西、柬埔寨、泰国等发展中国家满足国内经济发展对电力能源的需求，并加速实现绿色能源转型。中国在数字经济领域的技术与能力储备丰富，伴随着“一带一路”高质量发展的进一步深化，中国数字化技术服务商加速布局全球通信网络建设、数据中心、云计算、大数据等业务，帮助“一带一路”沿线南方国家实现数字化转型。

全球南方成为我国破解西方贸易保护的桥头堡

中国企业与南方国家加强合作，以机动灵活的迂回策略，不仅很大程度上破解了美欧高筑的关税和技术性贸易壁垒，而且在中国不再享受发展中国家贸易优惠和市场经济地位的背景下，使用了南方东道国与发达国家的各种优惠安排。Asia Times数据分析显示，中国将中间品出口到墨西哥、越南、印度、埃塞俄比亚等南方国家，或在当地投资办厂，最终将制成品输入至美欧，既而形成新的三角贸易模式。

构建南方大市场的主要挑战（二级标题）

发展水平差异悬殊

南方国家数量众多，政治体制、法律制度、宗教文化、利益集团多元复杂，经济社会发展水平差异悬殊，发展战略和利益诉求各不相同，部分国家仍深陷内战和地缘政治冲突，在诸多议题上难以达成统一共识。联合国开发计划署（UNDP）《人类发展报告2023/2024》显示，近年来全球发展的不均衡现象持续加剧，南北差距、南南差距呈现扩大的趋势。与此同时，地缘政治与地区冲突对地区发展带来致命挑战。2022年，国家间/地区间武装冲突达到1945年以来的最高水平，其中绝大部分集中在南方国家，被迫流离失所的人数达到二战以来最高水平的1.08亿，超过2010年的2.5倍。

对华态度参差不齐

许多南方国家精英阶层与原宗主国保持千丝万缕联系，并希望利用大国博弈多头取利，而拒绝承担国际义务、履行承诺；少数精英团体甚至配合某些西方国家和非政府组织，提出担忧沦为中国资源掠夺、商品倾销、债务陷阱的新殖民地问题。尽管总体上共建“一带一路”倡议得到国际社会普遍积极的响应，但比利时布鲁盖尔研究所2023年4月的大数据分析显示，不同地区对“一带一路”倡议的舆情态度差异较大。

多数国家治理能力不足

全球南方近乎为落后国家的代名词，多数国际治理体系和治理能力低下，不乏宏大的远景目标，但缺乏透明一致的产业政策以及公正的司法体系；多数国家都参加了多项多边和区域性贸易协定，如南美的南方共同市场 (MERCOSUR)、非洲大陆自贸协定 (ACFTA)，但因缺乏规范性和实施机制，实际成效不彰。

国际话语权较弱

在包括联合国机构、WTO、世行、IMF以及《巴黎气候协定》等国际政治经济舞台上，南方国家的话语权普遍偏弱，且改革进展缓慢。以IMF为例，其根据成员国的经济地位、影响力以及对IMF的贡献计算其投票份额，从而确定成员国的投票权重以及提取紧急融资的权利。2010年，IMF将6%的投票份额转向南方国家，但以美国为代表的北方国家依然持有更大的份额以及重大决策否决权；2023年12月18日，IMF再次通过增加50%投票份额的改革，但对于提高南方国家代表性的改革动议依然遭遇搁置。短期内，多边发展机构中南方国家的话语权、投票权与其在全球经济格局中的影响力之间的差异难以得到根本性改变。

合作机制流于松散

南南合作已形成高度共识，并在具体项目上取得成效，但因缺乏明晰统一的规则体系，致使合作机制流于松散，效率不高。尽管存在多个南南合作相关的多边平台，但由于缺乏明确的运行机制，南南合作局限于具体项目和技术的双边或三方合作、金融支持以及会议论坛，难以形成长效合作机制以及可持续的合作效果。

主导构建南方大市场，化解美西方围堵

鉴于全球南方巨大的发展潜力和多元复杂的发展模式，我国应采取“价值引领、规则驱动、全球布局、分步实施、重点突破”的战略方针。

用足现有南南合作平台

77国集团、金砖峰会、印非峰会、中非/中拉/中阿合作论坛、中国—中东欧17+1国家合作等，南南合作平台众多，我国应进一步发挥主导作用，在凝聚价值共识的基础上，重点强调体制机制建设与规则制定，推动规则驱动的经贸合作，从而为参与各方建立更加稳定的预期。

夯实金砖合作机制

金砖国家担当全球南方领头雁的角色，我国应以金砖扩容为契机，加速规则制定与机制建设：（1）建立常设秘书处；（2）建立议事与决策规程；（3）明确加入与退出标准；（4）以新发展银行和亚投行为发力点，重点推进全球南方金融合作与负责任投资，加强南方国家在基础设施、贸易联通、治理能力、民生工程以及应对气候变化方面的合作。

扩大自贸协定

（1）在签署全面战略合作伙伴和“一带一路”合作备忘的南方国家当中，应针对具备主客观条件的国家，加速推进自贸协定谈判；（2）采用“N+1”的方式，直接对接南共体、非洲大陆自贸区、欧亚经济共同体等现成的自贸协定，并推动其完善体制机制，提高运行效率；（3）借鉴美国主导的印太经济框架模式，在南方国家中就重点行业和领域达成单项自贸协定；（4）创造条件，争取早日加入包含众多南方国家在内的CPTPP和数字经济伙伴关系协定（DEPA）。

以可持续规则化解美西方围堵

美国主导的“重建更好世界（B3W）”、欧盟主导的全球门户计划（Global Gateway）、七国集团重启的“全球基础设施和投资伙伴关系（PGII）”以及美日澳共同发起的“蓝点网络（BDN）”，均祭起“透明度、可持续、问责制”的大旗制定评审规则，旨在遏制中国在全球南方与日俱增的影响力。中国需要整合管产学研共同制定相应的规则体系和评审机制，携手全球南方重点国家共同化解美西方的规则化围堵，加速推进人类命运共同体建设。

（编辑 季节）

新质生产力以全要素生产率大幅提升为核心

对于新质生产力的认识，有两个维度要综合起来考虑。第一，人们已熟知的“科技是第一生产力”概念，即科技成果应用方面前沿创新的乘数放大效应，带动加速升级并产生质变特征的生产力的新水平、新境界、新质态，当然是新质生产力。第二，在全要素生产率概念下，科技、制度、数据等和劳动力、资本、自然资源这些供给侧要素组合的优化所形成的乘数放大效应带动的阶跃式升级，引出质变特征的生产力新水平、新境界、新质态，也是新质生产力。这两个视角应是综合的，第一个视角主要涉及实际生活中的新兴产业、高科技产业；第二个视角同时涉及所有的产业。

习近平总书记对于新质生产力进行了详尽的论述，指出新质生产力是由技术革命性突破，生产要素创新性配置，产业深度转型升级而催生，以劳动者、劳动资料、劳动对象及其优化组合的跃升为基本内涵，以全要素生产率大幅提升为核心标志。按照这样的理解，我们还需要以开阔的全球视野认识新质生产力。

以开阔的全球视野认识新质生产力

在信息革命、数字化生存和升级发展这样的时代大潮中，我们得承认，是硅谷引领了人类这个信息革命的巨变，最新最前沿的“人工智能+”也正在发力实现再升级。一些权威专家力求作实事求是的分析认识，指出我们须正视中国在“人工智能+”这一波创新发展中还是落后的，我们别无选择,必须急起直追。从全球视野来看，中国追赶这个升级发展前沿状态，有一个重要的契机，就是中央已明确表述了数字经济头部平台企业要“完成整改”，这是事关全局、长远发展的十分重要的指导。

20世纪90年代，中国一些企业努力在“互联网+”赛道上试错创新，少数创业企业熬过了痛苦的“烧钱”阶段迅速发展，出现为数不多但是影响全局的头部企业。后以蚂蚁金服上市被紧急叫停为标志，进入整改。这是发展中必然会有的一种从起始高潮进入相对低潮的波浪式变化，整改的目标是为了让企业更健康的发展，而中央随之又非常明确地给出了概念——“完成整改”。2023年李强总理亲自主持了这个主题的座谈会，说明国家对头部平台企业的整改非常重视，希望它们起到带动上下游企业和整个相关产业的带动作用，抖擞精神地打开新局面。

总书记之问意味深长

习总书记在一个座谈会上专门发问：中国的“独角兽”新增数量下降的主要原因是什么？总书记的发问意味深长，是需要我们进行全面分析、深入探究的。我们要在“问题导向”之下，进一步通过调查研究，认清其成因，有的放矢去解决。基于初步思考，我认为至少有相互联系的三个方面值得讨论。

第一，应该承认，在最前沿的数字化科技领域，我们的原创能力和重大应用创新的支撑力不足。中国在数字经济发展阶段的原创是极少的，闯出来的头部企业，比如一开始被评为“一飞冲天”的阿里公司，还有后面也很有影响的腾讯公司，他们的业务迅猛发展和巨大的市场影响，让外国人惊呼中国人轻易超越了信用卡普及阶段、推出了在商业性金融轨道上普惠金融性质的扫码支付。然而阿里和腾讯所依托的原创技术是来自国外。我们的国有企业中国移动曾经注意到这个原创技术并推出了“飞信”，当时人们的手机上曾不断接到邀约短信，但飞信没有做成气候。然而腾讯的微信运用这个外来的原创技术，却终于熬过了瓶颈期；与此类似的是做扫码支付业务的阿里“支付宝”。这两个竞争者其实是互相成就的，在相互竞争中各自精益求精。虽然中国没有拿出原创技术、但是在此基础上发展了重大的应用创新技术，在当时那个发展阶段形成了支撑力。但是，这几年我们在这一领域继续发展的支撑力不足。

第二，我们在高标准法治化营商环境条件建设方面，我们支撑力不足。几年来中央反复强调打造高标准法治化营商环境，上海自贸区开始试行的一套治理原则非常好：企业面对负面清单，而政府则是正面清单加责任清单。对企业而言，法无禁止即可为，可以放手试错创新；政府要自我革命限定行为空间，法无授权不可为，且匹配对政府行为事前事中事后的绩效考评，作量化评估并建立对执行者有奖惩的问责制。这是非常好的治理原则，但是贯彻落实还存在明显不到位之处。在“三年大疫”期间，我们的地方政府行为有明显的扭曲，一些地方甚至有不少出格的表现，以至现在我们还处在抚平疫情“疤痕效应”过程中。一个典型的表现是，目前我国的经济形势总体向好，但税收没有明显上升（近几个月还有下降），非税收入增长则相当可观。其中一个重要原因是地方不规范的“刮地皮”抓收入。政府机构如果要对一个企业倒查多少年追究在税收等方面的毛病，很可能就以“自由裁量权”把它搞死了。这样不符合中央规定的情况需要高度重视。

第三，破解“钱学森之问”需要解决的核心问题，是前沿创新领军人才的不足，包括对特殊人才的发现培养环境和对外来人才吸引力问题，都值得讨论。首先应看到，这些年我国在教育科技方面的投入是明显增加的，比如，我国现在从名校到地方的大专院校、包括职业教育学校，在硬件方面甚至跟欧美相比也不逊色，但是领军人才的发现培养的环境问题，至今仍然没有很好解决。它的后面有更复杂更深层次的制度性因素需要我们去探讨。

至少上述这三个方面，都和总书记对“独角兽”之问有关。我们必须考虑如何在制度创新、科技创新、管理创新、思想观念创新及其相互结合上，真正有的放矢地去解决这些问题。中央二十届三中全会将会有对布局和实施新一轮重大改革举措的指导文件，我们需要很好依据三中全会这样的权威指导来打开新的发展局面。

区域高质量发展初探：以成渝“双城”为例

新近中央政治局会议给出的一个非常重要的概念，是发展新质生产力，要强调因地制宜。举国上下对此都很重视，也有很多讨论。因地制宜就是要更多地考虑，在一个地区，各行业、各领域、各个具体场景中，如何真正贯彻习总书记表述的发展新质生产力这个重大指导方针。因地制宜的精神实质，就是要实事求是地把创新第一动力，落实于各领域、各个行业、各企业的具体场景，尽可能形成高水平的供给侧定制化解决方案。这是我们当下在扩大内需反周期的同时，结合跨周期的供给侧改革主线所面临的挑战性考验。

我们不可能有一个拿来就可套用的发展新质生产力的方案，必须因地制宜做定制化的解决方案。例如，中国西部发展的战略枢纽中心——成渝双城的发展，我觉得至少有三点可提出的参考性建议。

我们成都重庆和整个西南地区都有这样的问题:这一阶段的数实融合、数字经济发展过程中，中央强调的“新基建”大有可为。它是以硬件为支撑的、不必按照传统的梯度推移方式，可以加快形成支撑力的基础建设。成渝双城打造国家现代化发展战略腹地，尤其需要注重作为数字经济“硬件”的新基建，要和老基建很好结合在一起。成都、重庆城市建设的老基建水平已经相当高了，“新基建”有没有可能在这个基础上锦上添花、进一步发展？条件是肯定具备的。当然这种物质形态的新基建与老基建的结合，还有一个更重要的软件结合，还要加上非常重要的“制度基建”，就是有没有可能在三中全会指导之下，在制度创新方面也显示自己的亮色？新、老基建加上制度基建，应该是三中全会的指导加上超长期国债发行中，“双城”遇到的现实机遇。

超长期特别国债解决的问题

首先，政府虽然并不适宜直接上阵去支持一些更适合由企业作为主体去试错创新的“人工智能+”前沿创新项目，但是相对而言，政府可以凭借在整体国土规划方面的相对优势、对于全国“一盘棋”式顶层国土开发规划管控的公共设施、基础设施等国家重大战略性支撑条件建设项目，通过超长期特别国债，即用30年到50年的可用资金覆盖下来，不仅可以形成当下就可以增加就业、提升经济景气、扩大内需的效应，更加作用于中长期优化结构、增加发展后劲以及长期、超长期的这样一个优化状态，进而给企业的前沿创新突破，提供高水平的经商与投资环境。超长期特别国债资金运用的空间是相当可观的，现在的1万亿元到50年后还本，压力就非常小了。1998年我国发行了2700亿特别国债，本金到2028年才要归还。当时感觉是天文数字，现在还算什么问题吗？况且这是完全处在中国自己的公共部门负债安全区之内、我们要充分肯定政府可做的事情。

第二，在数实融合之路上，我们要更多注意大力培育地方的专精特新企业。我曾经参加中关村国家级战略规划研究，当时在讨论中提到要打造中国的硅谷。到今天我们已经有那么多的科研成绩，但没有冒出一个能够打开全局局面的头部企业。这说明前沿科技领域创新的不确定性，政府常常是“有意栽花花不发”。北京和上海在这方面的工作非常尽心尽力，中关村概念之下在北京有星罗棋布的几十个点，发展状态蒸蒸日上，但还没有冒出像杭州的阿里、深圳的腾讯这样的头部企业。这可能是这一轮信息革命创新里一个明显的不确定性特征。

我们的成渝、西南，可能要特别注意在专精特新这样看得见、摸得着的阶段，政府应对他们尽到大力发展和培育之责。而后面跟着的，有没有可能冒出来谁也想不到的“无心插柳柳成荫”的头部企业呢？这是未知之数，但确实又是应当加以期待的。政府当然不是简单的等待，而是在借鉴国际经验的发展过程中，自己要争取积极而理性地有所作为。

第三，在欧洲和中国，政府的作为都有一个明显与硅谷不同的经验。硅谷主要讲政府的开明、宽容、低税、保护产权、公平竞争。而欧洲和中国都加上了政府介入的孵化器、创业园区、产业引导基金等。中国在这方面，很多地方政府尽心尽力做了不少前期工作，成渝双城应该是在已经有的基础之上继续努力。但总结这方面的孵化器、产业引导基金等等经验的基础之上，还得承认，那些风险度极高、或者说成功率极低的前沿创新、“人工智能+”的项目（比如，根据提出“独角兽”概念的美国风险投资家艾琳·李的统计，2003年以来风险投资机构投资的6万家软件/互联网企业中，最终只有39家成功，即1538家企业才会产生一家“独角兽”——达到估值超10亿美元，这个比例不足万分之七），不是政府作为市场运行主体，直接去试错创新可能发挥优势的对象，这种试错创新的相对优势，只能认为是归于非政府主体。

那么政府应该做什么？在各地区发展中，要积极引入和发展非政府的创业投资和风险投资，包括最前沿的天使投资。阿里公司一飞冲天的时候，据说人们惊呼“赶上风口的猪，没有翅膀也能飞上去”，而它冲过瓶颈期主要靠什么？马云曾经有几个阶段创业都不成功，到互联网+的时候，他到处去找支持资金来源，而人们几乎都把他看成是个骗子，但是据说他只用30多分钟说动了韩裔日本人——软银的掌门人孙正义，2000万美元天使投资，帮助他冲过了那个烧钱的痛苦阶段，一飞冲天用了不到两年时间，孙正义手上的股权爆炸式地接近600亿美元，财富膨胀3000倍。但是这种极高的风险项目，只有像这种风投、天使投资才可以去做，因为他说不定什么时候又可能一下子跌入失败的谷底。据说后来孙正义在印度做了一个大手笔投资，最后血本无归；后来又在美国有一个大手笔项目，眼看不行了，忽然又咸鱼翻身。这种过山车式的风险考验不适合政府和国有企业，一般而言只能由非政府主体，风投、创投、天使投资来发挥主要的作用。这样的经验值得我们注意。

所以，建议在新质生产力发展中，要积极引入和发展创业投资、风险投资。当然，政府要更加注重培育和发展资本市场，逐步提高我国直接金融的比重，同时以中国特色继续积极探索产业引导基金，做好孵化器、产业新区等工作。

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近几年，全球经济受新冠疫情冲击而大幅放缓。面对前所未有的经济收缩,各国政府相继推出大规模刺激政策。美国、欧盟等主要经济体相继推出力度空前的宽松货币政策，同时纷纷扩大财政政策的使用。面对巨大的公共债务压力，诞生于20世纪90年代的现代货币理论(MMT)，引起了理论界和一些国家政府的高度重视，国内理论界也非常关注现代货币理论的使用，希望通过财政赤字货币化来缓解财政收支压力，稳定经济增长。如何看待现代货币理论，中国目前能否运用现代货币理论指导我国的宏观调控，是值得我们思考和研究的重要问题。

什么是现代货币理论

诞生于20世纪90年代的现代货币理论(MMT)，是一批继承了明斯基对于凯恩斯经济理论解读的后凯恩斯主义学者，在货币、财政、金融理论方面做出的新发展。该理论主张打破财政政策与货币政策边界，通过货币投放来弥补财政赤字，通过发挥功能财政的作用，解决失业问题和促进经济增长。

现代货币理论的三大支柱：一是货币国定论、税收驱动货币。货币的价值产生于政府的权威和法定地位，因为要使用货币履行纳税义务，货币才能广泛流通。二是财政赤字货币化。政府债务以本国货币计价，国家的货币借债就没有上限，国家总可以通过印更多的钱来避免违约。三是功能财政和最后雇佣者理论。财政的目的要履行其功能，而不是收支平衡，最终应达到充分就业，起到“最后雇佣者”的作用。

    面对国家较大的经济萧条，私人部门需求极度瘫痪，社会很容易陷入“流动性陷阱”，宽松的货币政策也难以促进社会需求的增长，只有大幅度提高国家的财政支出和赤字，才有可能弥补供求缺口，扭转经济衰退趋势，但西方国家财政赤字和政府债务已经居高不下，扩大财政赤字受到种种制约。这种情况下，现代货币理论引起了各方面的高度重视。

财政赤字一定会增加政府债务

    现代货币理论认为：在社会总需求不足的时候，要通过财政支出扩大社会总需求，达到社会总供给和总需求的平衡，防止经济衰退，促进经济增长，而不应该一味追求财政收支平衡。这和凯恩斯主义是一脉相承的，与现在的主流经济学并不矛盾。但现代货币理论提出的财政赤字可以用发行货币来弥补，在理论上和实践上都有待于进一步论证和实践。

    现代货币理论认为：“只要政府债务以本国货币计价，国家的货币借债就没有上限，国家总是可以通过印更多的钱来避免违约”。现代货币理论推崇的财政赤字货币化，是指通过发行货币直接为财政赤字融资，通过货币总量的永久增加，为财政的扩张提供资金，财政可以通过货币发行获得资金，不需要偿还。不少现代货币理论的拥护者都提出，利用发行货币，将债务货币化就可以减少国家债务。

    但是，应该看到，现代货币理论并没有否认财政赤字是政府的债务。相反，依据现代货币理论，“货币的本质是一种借据、是发行者的负债”，即使可以通过财政发行货币，也是发行者的负债。通过财政赤字发行货币，就是财政的负债。按照现代货币理论：“政府的债务就是非政府部门的金融资产。政府的财政赤字等于非政府部门的财政盈余”，这也就是说：政府财政赤字是政府部门占用的非政府部门的盈余，在财务关系上就是政府部门对非政府部门的负债。这样，财政赤字无论是财政自己直接发行货币来弥补，还是通过中央银行发行货币来弥补，都会通过资金的使用形成政府的净债务。从各国财政和银行的实际运作中，也可以看到，财政赤字可以在中央银行资产负债表上体现为财政借款或财政债务，并形成货币发行，这些货币一经使用，就会变成商品和劳务提供者的收入，成为他们的债权，形成财政部门对非政府部门的负债。现代货币理论，既没有从理论上，也没有从实践上改变这一状况。

    必须看到，通过财政赤字发行货币，和中央银行发行货币是完全不同的，中央银行增加货币投放，也会形成债务，在中央银行资产负债表上体现为中央银行的负债增加，但同时会相应增加中央银行的资产，比如增加中央银行对商业银行的贷款。负债增加和资产增加是平衡的。而随着商业银行对这些资金的运用，最终会形成资金借用者的债务和商品及劳务提供者的债权，二者同样是平衡的。中央银行发行货币，不会增加中央银行的净债务，也不会增加政府部门的净债务，而是通过社会资金使用量的扩大，适应和促进社会经济的稳定发展。

财政负债是要偿还，是有限度的，否则，超过一定限度就是政府的债务风险，或者要通过通货膨胀来吸收债务，形成通货膨胀甚至恶性通货膨胀，这在历史上屡见不鲜。那种以为使用现代货币理论，就可以扩大财政赤字而不增加政府债务的想法，既无理论依据，也是根本不现实的。

中央银行在二级市场上购买国债并不是现代货币理论的应用

中央银行直接购买财政发行的国债，被一些人认为是现代货币理论、财政赤字货币化的直接应用。实际上，中央银行直接购买财政发行的国债，甚至财政不用发债，直接从中央银行透支，先于现代货币理论早就存在，并不新鲜。目前一些人把中央银行从二级市场购买国债，等同于中央银行直接从财政购买国债，认为这都是财政赤字货币化。实际上两者是不同的，中央银行在二级市场上购买国债，属于主动的公开市场操作，是通过投放基础货币，增加货币供应量，从而调控市场货币总量。而中央银行直接从财政购买国债，是被动的投放国债等量的基础货币，通过商业银行的存款放大，社会货币总量的增加会数倍于赤字数额，很容易造成货币多发，导致通货膨胀。所以很多国家都通过立法禁止中央银行直接从财政购买国债。我国在改革开放初期的20世纪80年代，有相当一段时间曾经通过从中央银行透支来弥补国家财政赤字。后来认识到，中央银行直接为财政提供资金，会扩大基础货币投放，导致货币的过度投放，引发通货膨胀。20世纪80年代后期，我国停止财政赤字从中央银行透支，并通过全国人大立法禁止中央银行以任何形式直接对财政提供资金。

面对疫情冲击，美国政府加大财政政策的使用，但并没有采用现代货币理论

疫情以来，美国政府连续出台财政刺激计划，财政在逆周期调节中的作用显著增加，特别是发挥财政政策的纾困作用。特朗普政府推出总计3.8万亿美元的“抗疫救济计划”，拜登政府推出1.9万亿美元的“美国救济计划”和总计4万亿美元的“重建美好未来”计划。美联储扩大量化宽松政策，加大从二级市场上购买国债和商业债券的力度，扩大货币供应量、这些政策措施，没有脱离主流经济学应对危机的政策框架，并没有采用现代货币理论。随着通货膨胀的重启，美联储加快了缩表和加息的进程，甚至引发一些经营不善的银行破产。

我国实行社会主义市场经济体制，政府的宏观调控作用明显强于西方市场经济国家

改革开放以后，从1979年开始，我国基本建设投资实行“拨改贷”体制，大量有收益的基础设施投资项目，不再依靠财政拨款而由银行贷款承担。正是这一制度，支持了我国基础设施建设的极大发展，从改革开放初期我国基础设施建设远远落后于西方发达国家，到现在几乎超过世界上大多数国家。并且在宏观调控需要的时候，通过扩大基础设施建设，扩大社会总需求，保持经济的稳定发展。2008年全球金融危机，我国增加的4万亿固定资产投资，相当一部分资金就来源于银行贷款。2008年-2010年，我国M2平均每年增长23.6%，银行贷款平均每年增长25.7%，直接促进了经济的稳定增长。而美国这些年，中央银行资产负债表平均每年扩张12.4%，但M2平均每年仅增长3%。对经济发展的拉动作用非常有限。同时，在中央的统一领导下，财政部门对小微企业减税让利，帮助他们渡过难关，各金融机构努力增加小微企业贷款，支持促进了经济的稳定发展。

当前发行超长期特别国债，有利于促进经济的稳定发展

    2023年，经全国人大批准，我国发行1万亿元特别国债，今年全国人大又批准发行1万亿元超长期特别国债，今后几年也有必要继续增发国债，以扩大社会总需求，促进经济的稳定发展。同时今年发行的超长期特别国债，将支持国家重大战略实施和重点安全能力建设各项工作。从需求侧和供给侧两方面促进经济的长期稳定增长。

    同时，我们也应该看到，在社会主义市场经济体制下，我们可以通过增加财政支出缓解供需矛盾，稳定经济增长。但最终还是要通过鼓励经济自身发展的活力，促进经济增长。

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赤字融资可分为三种方式：一种是国债融资，即财政部通过一级市场交易商向公众发行国债；另一种是货币融资，财政部直接向央行借钱，即财政赤字货币化；第三种就是目前市场所热议的，财政部发行（新）国债，一级交易商购买，同时央行通过公开市场操作方式从一级交易商购买等量国债。

三种不同的赤字融资对经济的不同影响

从财政部角度看，无论哪种融资方式，都获得了弥补财政赤字的资金，但是三种不同的赤字融资对经济的影响并不一样。

情形一：国债融资只是购买力从公众到政府的转移。这种转移不会导致增发货币，但可能出现“卖不出”的情况，进而会抬高市场利率水平，产生“挤出效应”。

情形二：就是我们平常说的“财政赤字化”。中央银行直接给财政部发钞（不是居民购买力的转移），货币供应增加了。在居民需求未减少的情况下，政府购买力“凭空”增加，通货膨胀压力就会上升。

情形三：财政部发行的国债被央行通过公共市场操作从二级市场上买走。一方面，财政筹集了所需资金，另一方面，商业银行增加了在中央银行的准备金。在正常情况下，这将会导致商业银行货币供应量增加，从而产生通胀压力，其结果同情形二相同。但在经济处于通缩或准通缩状态时，新增准备金变成超额准备金，大概率将会趴在中央银行的准备金账户上，而不会进入流通、追逐商品和劳务，因而不一定会形成通胀压力。

对于财政赤字，首先考虑的应该是国债融资。最近超长期国债销售的成功，说明商业银行对国债的需求是非常旺盛的，担心国债数量巨大、市场难以消化，目前看来是没有必要的。一直苦于“资产荒”的商业银行并不缺少购买国债的资金。

如果政府加大财政政策的扩张力度，通过增加财政支出、减税降费刺激经济增长，财政赤字明显增加在所难免。为了防止出现“挤出效应”，防止国债收益率因国债供大于求而上升，中央银行应加大公开市场操作的力度买进国债。只要审时度势、掌握好分寸，中央银行购买国债不会导致通胀失控。

正常情况下，公开市场操作买卖的是现有的国债存量而不是新增的国债流量，因而同财政政策无关。即便政府不发行新国债，央行也要随时进行公开市场操作，买卖国债以实现保增长、稳物价的货币政策目标。在这种情况下，央行通过公开市场买卖国债仅仅是执行货币政策。但在通缩或准通缩时期，公开市场操作还可能是为了配合政府执行扩张性财政政策，而不是执行特定的货币政策。这时的国债融资+央行公开市场操作=QE。

特别国债发行的特点和QE的性质

在5月25日接受“观察者网”访谈时，我特别强调了增发国债的必要性，并表示相信特别国债的发行将会获得成功。鉴于学界对于增发国债的普遍顾忌和由此相关的对于QE的一些误解，我以为有必要对特别国债的发行和QE性质做进一步的讨论。

从1998年到目前为止，财政部已经四次发行特别国债。2024年拟发行1万亿超长期特别国债。

今年的《政府工作报告》提出，从今年开始拟连续几年发行超长期特别国债，专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设，今年先发行1万亿元。2024年5月17日，财政部招标发行首只超长期特别国债，发行总额为400亿元，加权中标收益率为2.57%，全场认购倍数3.9，边际倍数382.6。超长期特别国债发行获得圆满成功。事实证明，中国政府还有发行国债弥补财政赤字的空间。

可以作为对比的是：欧债危机期间，欧洲“五猪”（葡萄牙、爱尔兰、意大利、希腊、西班牙）10年期国债收益率高达6%-16%。这种情况说明欧洲“五猪”确实已经没有增发国债的空间。2012年9月6日，时任欧洲央行行长德拉吉宣布欧洲央行将无限量购买欧元区国家国债。但令人吃惊的是：话音刚落，欧洲股市迅速走高，国债收益率明显下降。2015年欧债危机（包括“五猪”）奇迹般地结束。当然，欧洲各国为克服危机作出了艰苦努力，但不能不说，德拉吉的表态和欧洲央行无限量购买国债的决定是欧债危机的转折点。

2024年以来，我国中长期债券收益率下行较为明显，10年期国债收益率最低在4月23日下行至2.226%，创2002年4月27日以来新低。30年期国债收益率跌至2.5%下方。市场人士认为，银行存款大量进入债市，过度炒作也会使“安全”资产变得“不安全”。对此，传权威人士曾表示“当下并不会进行国债的购买。如果长期国债收益率持续下行，并非买入的好时机。相反，如若银行存款大量分流债市，无风险资产需求进一步增大，人民银行应该会在必要时卖出国债。”

官方人士对长期国债收益率下降表示担忧，原因可能有二：第一，由于国债需求旺盛，收益率低于息票利息率，一般投资者可能受损；第二，过多资金流入国债市场，会导致资金错配。

一般而言，除非收益率曲线倒挂，对于实体经济而言，长期国债收益率维持在低水平并非坏事。由于“资产荒”，金融机构增持国债导致国债收益率曲线下移也是自然的事情。

中央金融工作会议提出，“要充实货币政策工具箱，在央行公开市场操作中逐步增加国债买卖”。在当前情况下，首先中国将进一步加大财政政策的扩张力度，其次是进一步加强货币政策对扩张性财政政策的支持力度。财政部应抓紧时间完成国债、地方债的发行计划。与此同时，央行公开市场操作应该增加国债的购买而不仅仅是“增加国债买卖”。换言之，随着国债发行量的增加，央行应更多买断国债，而不是仅仅以国债为抵押，从事回购交易。

国债供给量有待进一步扩大。由于市场对国债的需求旺盛，目前中国还没有大规模实行QE的必要性。但是，我们有必要事先打破对实行QE的思想禁忌，一旦需要就迅速推出QE。本文上述论述中已经指出，目前的国债发行量，远不足以满足基础设施投资以及防范房企和地方政府债务危机的资金需求。一旦政府加快国债的发售频率、加大国债发行规模，QE的引入就可能难以避免。

在债务解决方式上，政府应该打破许多传统观念的束缚，特别是“量入为出”的传统财政观念的束缚，债务问题的最终解绝不是靠还债而是靠经济增长，任何损害经济增长的债务解决方式都将使债务状况恶化。

当然任何政策都有数量门槛和适用条件。以美国为例，从2008年11月启动QE，直到2020年3月QE导致资产价格上涨，特别是股市的暴涨。零利息率+QE+扩张性财政政策刺激了经济增长，创造了美国自1850年有记录以来经济连续正增长的历史记录。

但QE既非灵丹妙药也并非没有通胀风险。2020年3月，美联储为了支持股市，恢复零利息率、联储资产在短短几个月内由4万亿美元左右疯涨到近9万亿美元，再加上疫情和其他原因引起的供给冲击，从2021年3月起，美国通货膨胀率节节上升，2022年7月份通胀率达到9.1%。以至美联储不得不11次加息，并开始实行QT。美国企业联合会（Conference Board）2024年5月16日预测，由于升高的通胀率和利息率，在2024年二、三季度，美国GDP增速将低于1%。

美国通胀率自2023年6月降到3%的最低点，但2024年4月回升到3.4%。美国海外净债务高达18万亿美元，在GDP的占比超过70%。美国是否能够成功应对稳物价、稳增长和保持国际收支平衡的三重挑战还有待观察。

中国需要进一步加大财政政策的扩张力度

在宏观经济层面，中国的问题相对简单。中国目前需要进一步加大财政政策扩张力度，增加国债的发行规模和发行频度；进一步放宽货币政策，加大中央银行公开市场操作力度，择机降低准备金率和利息率。

我们也要充分认识到，执行扩张性财政政策并辅之以扩张性货币政策，仅仅是实现GDP5%增速目标的必要条件之一，在完成项目储备和改善地方政府激励机制等领域还需做出更多努力。机不可失，失不再来。不能排除由于种种障碍（包括外部冲击），在经济增速趋稳回升之前，执行扩张性财政、货币政策的机会窗口突然关闭的可能性。

因此，尽管2024年1-4月中国的经济表现好于市场年初的预期，但我们有必要更多考虑下半年可能出现的困难，未雨绸缪，做好应急预案，对下半年可能面临的挑战做好充分准备。

除此之外，即便不谈支持财政部的扩张性财政政策，中央银行也应该进一步降低各项基准利率和准备金率；进一步扩大信贷的发放。扩张性的货币政策不仅本身鼓励居民增加消费、企业增加投资，而且有助于防止房地产市场流动性危机转化为债务危机，防止房地产开发商的局部债务危机转化为全面债务危机；有助于减轻地方政府的债务负担。

就中国目前的情况而言，我们还没有到需要实行QE的地步，QE还只是一个备选工具。中国首先要考虑的应该是常规性的增发国债以及旨在增加货币市场流动性和降低利息率的公开市场操作。

应打消各种顾虑，尽快完成国债发行计划，并考虑增发国债，为基础设施投资融资，以确保GDP5%增速目标的实现。

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中国特色社会主义政治经济学的体系化

党的十八大以后,习近平总书记明确提出“提炼和总结我国经济发展实践的规律性成果,把实践经验上升为系统化的经济学说”和“完善中国特色社会主义政治经济学理论体系”的重大课题,反映了中国特色社会主义经济发展在理论和实践上日益成熟的客观形势与迫切要求。

20世纪50年代苏联出版的《政治经济学教科书》,确立了传统社会主义政治经济学理论体系的基本框架。50年代末60年代初，毛泽东同志系统研读了苏联《政治经济学教科书》，并就政治经济学的体系构建问题发表了系统看法。改革开放后,学术界对如何构建社会主义政治经济学理论体系包括对象方法、逻辑起点、核心范畴、主题主线和理论结构等问题进行了更为深入的探讨,对中国特色社会主义政治经济学理论体系不同于传统社会主义政治经济学理论体系的基本特点的认识逐步清晰,形成了一些重要共识。

第一,传统社会主义政治经济学主要依据马克思恩格斯关于未来社会经济特征的科学预测展开,侧重对社会主义经济基本特征和一般规律的分析。而中国特色社会主义政治经济学明确提出,社会主义是共产主义的初级阶段,中国又处在社会主义初级阶段,需要经历一个相当长的历史时期，实现工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化,逐步摆脱不发达状态,进而实现社会主义现代化,这是当代中国的基本国情,也是中国特色社会主义政治经济学产生和发展的历史依据。

第二,传统社会主义政治经济学以计划经济为前提,是关于社会主义计划经济的政治经济学。而中国特色社会主义政治经济学以社会主义市场经济为前提,是关于社会主义市场经济的政治经济学。把社会主义基本制度与市场经济相结合,既发挥社会主义制度的优势,又发挥市场经济的长处,努力在实践中破解这道经济学上的世界性难题,是中国特色社会主义经济能够在实践中获得成功的关键因素,也是中国特色社会主义政治经济学能够在理论上获得成功的关键因素。

第三,传统社会主义政治经济学对西方经济学更多采取否定态度,多从意识形态和阶级属性的角度进行分析与批判。而中国特色社会主义政治经济学对西方经济学采取批判性借鉴的态度。一方面,注重借鉴和吸收其中反映社会化大生产和市场经济一般规律的合理有用成分,如关于金融、价格、货币、市场、竞争、贸易、汇率、产业、企业、增长、管理等方面的知识和分析工具。另一方面,注重批驳和摒弃其中反映资本主义制度属性、价值观念和意识形态色彩的内容。

第四,传统社会主义政治经济学聚焦于社会主义生产关系的分析,而对生产关系的理解又限于马克思提出的社会再生产四环节和斯大林提出的生产关系的三分法,研究内容主要包括社会主义生产过程、社会主义流通过程、社会主义分配过程、社会主义消费和积累过程,阐述其中的社会主义基本经济规律、国民经济有计划按比例发展规律、社会主义按劳分配规律等。而中国特色社会主义政治经济学的内容更加丰富、范围大大拓展、重点明显转换、框架深刻变化。

以上共识,构成了中国特色社会主义政治经济学理论体系的基本框架。进入新时代,中国特色社会主义经济理论、经济制度、经济实践日益丰富、日趋成熟,我们因此有了更大的必要和可能构建“系统化的经济学说”,用更加完备的体系论证中国特色社会主义政治经济学的科学性。习近平经济思想就是新时代我国经济发展系统化的经济学说、中国特色社会主义政治经济学更加完备的理论体系。

其一,更加清晰的理论主线,即坚持以人民为中心的发展思想。生产为了谁、依靠谁、成果由谁享用的问题即社会的生产目的,体现了一个社会经济制度的本质,构成了一个社会基本经济规律的主要内容。社会主义政治经济学作为一门独立科学的产生,就是以社会主义生产目的和社会主义基本经济规律的确立为重要标志。在新时代中国特色社会主义经济理论和实践发展中，习近平总书记鲜明地提出了坚持以人民为中心的发展思想,并将之作为一根红线贯穿于社会经济的各个环节和全部过程,成为新发展理念的“根”和“魂”,深刻揭示以人民为中心的发展思想在中国特色社会主义政治经济学理论体系中的核心地位,将中国特色社会主义政治经济学体系化提高到一个新的水平。

其二,更加鲜明的理论主题,即推动高质量发展。以高质量发展为主题,是新时代中国特色社会主义经济的鲜亮标识,也是新时代中国特色社会主义政治经济学的鲜亮标识。习近平总书记强调,中国特色社会主义进入新时代,我国经济发展也进入了新时代,基本特征就是我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段;高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务,是我国经济社会发展的主题,必须把坚持高质量发展作为新时代的硬道理;高质量发展就是能够很好满足人民日益增长的美好生活需要的发展,是体现新发展理念的发展。这些论述系统回答了为什么要推动高质量发展、什么是高质量发展、怎样推动高质量发展等重大理论和实践问题。从本质上说,高质量发展就是在更高生产力水平上更好实现社会主义生产目的、更好实现以人民为中心的发展;就是我国社会主义经济发展从量变到质变,向着生产力更发达、生产关系更完善、物质和精神财富更丰富的高级形态不断发展的跃升。

其三,更加完整的理论体系,即高质量发展的理论体系。加强党对经济工作的全面领导,是我国经济发展的根本保证;坚持以人民为中心的发展思想,是我国经济发展的根本立场;进入新发展阶段,是我国经济发展的历史方位;实现经济现代化，是我国经济发展的战略目标；坚持新发展理念,是我国经济发展的指导原则;构建新发展格局,是我国经济发展的路径选择;推动高质量发展,是我国经济发展的鲜明主题;坚持建设现代化经济体系,是我国经济发展的战略目标;坚持农业农村现代化,是我国经济发展的重中之重;坚持和完善社会主义基本经济制度,是我国经济发展的制度基础;坚持创新驱动发展,是我国经济发展的第一动力;加快发展新质生产力，是我国经济发展的主要着力点;坚定不移全面扩大开放,是我国经济发展的重要法宝;推动经济全球化健康发展，是我国经济发展的世界担当，统筹发展和安全,是我国经济发展的重要保障;坚持正确工作策略和方法,是做好经济工作的方法论。

上述理论观点,贯穿了生产力与生产关系、经济基础与上层建筑的矛盾运动,涵盖了生产、分配、交换、消费等主要环节和基本经济制度、经济体制、经济运行、经济发展、对外开放、宏观治理、工作方法等主要方面,在构建更加系统完备的中国特色社会主义政治经济学理论体系上达到了新高度。

中国特色社会主义政治经济学坚持马克思主义政治经济学基本理论和方法论,借鉴吸收西方经济学中的合理有用成分,系统总结中国特色社会主义经济理论和实践发展的经验,海纳百川、兼容并包,进行多方面的比较、探索、借鉴、开拓，形成了马克思主义政治经济学新的理论体系,并在不断丰富和发展中彰显马克思主义政治经济学作为一种科学理论体系的独特价值。

中国特色社会主义政治经济学的丰富原理性理论成果

习近平总书记强调，重点研究阐释中国共产党提出的新理念新论断中的原理性理论成果，是着力推进党的理论创新的一项重要任务。中国特色社会主义政治经济学包含着马克思主义政治经济学丰富的原理性理论成果,深入研究阐释这些原理性理论成果对于进一步推进马克思主义政治经济学中国化时代化、推进中国特色社会主义经济理论和实践发展具有十分重要的意义。为此,需要认真思考和回答以下问题。

第一,什么是马克思主义政治经济学的原理性理论成果?就是马克思主义政治经济学的基本原理或基本理论,这些理论体现了马克思主义政治经济学的基本立场和观点方法,揭示了社会经济特别是资本主义经济和社会主义经济的基本特征和一般规律,在马克思主义政治经济学理论体系中具有基础性地位和普遍意义。马克思恩格斯科学揭示了资本主义经济的基本特征和一般规律,阐明了劳动价值论、剩余价值论、资本积累论、社会资本再生产理论、利润平均化等资本主义政治经济学的基本原理。通过对资本主义生产方式内在矛盾运动和发展历史趋势的深刻分析,他们科学揭示了人类社会最终走向社会主义和共产主义的必然趋势,并对未来社会的基本经济特征和一般规律作了科学预测,阐明了生产资料公有制代替私有制、有计划调节社会生产、按劳分配和按需分配、人的自由全面发展、实现城乡融合等社会主义和共产主义政治经济学的基本原理。

第二,中国特色社会主义政治经济学的丰富原理性理论成果有哪些?前面所列举的中国特色社会主义政治经济学的许多重要原创性理论成果,都是马克思主义政治经济学特别是社会主义政治经济学的原理性理论成果。这些原理性理论成果体现了马克思主义政治经济学的基本立场观点方法,揭示了社会经济特别是社会主义经济的基本特征和一般规律,在社会主义政治经济学理论体系中具有基础地位和普遍意义。同时,这些原理性理论成果所面对并致力于回答和解决的问题,不仅是关系当今中国自身发展的问题,也是关系当今人类社会发展的问题;所揭示的经济规律,不仅有适用于中国经济的一面,也有适用于世界经济的一面;所产生的社会影响,既发生于当代中国,又发生于当代世界。因此,它们不仅具有特殊性,而且具有普遍性;不仅具有民族意义,而且具有世界意义。可以说,这些原理性理论成果以全新的视野、全新的实践和全新的范式,丰富和发展了马克思主义政治经济学基本原理,为马克思主义政治经济学的创新发展做出了重要原理性贡献。

第三,中国特色社会主义政治经济学如何继承发展、守正创新马克思主义政治经济学基本原理?这一问题,需要根据具体情况作具体分析。

第一种情况,丰富原有理论的内涵,对马克思主义政治经济学基本原理作深化性发展。比如,马克思主义政治经济学基本原理认为,生产资料所有制是生产关系的核心,决定着社会的基本性质和发展方向,社会主义代替资本主义以生产资料公有制代替生产资料私有制为根本标志。新中国成立后,我国建立了以公有制为基础的社会主义经济制度。改革开放后,我国建立了以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的社会主义初级阶段基本经济制度,提出了毫不动摇巩固和发展公有制经济,毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展的重要方针,既坚持了马克思主义关于生产资料公有制的基本原理,又从实际出发阐明了处于社会主义初级阶段的社会主义公有制的性质、地位、作用、具体特点和实现形式,赋予了这一原理以新的内涵。

第二种情况,提出新观点,对马克思主义政治经济学基本原理作创新性发展。比如,马克思主义认为,现代化是人类社会发展的必然趋势。但马克思所说的现代社会是资本主义社会,他强调的现代社会经济运动规律就是资本主义经济的运动规律。在社会主义条件下实现工业化和经济现代化是历史的首创。党的十八大以来,习近平总书记围绕如何实现经济现代化这一时代课题发表了一系列重要论述,深刻阐述了中国式经济现代化的基本特征、主要内容和发展路径,形成了关于中国式经济现代化的系统理论,推动了马克思主义政治经济学关于经济现代化理论的创新发展。

第三种情况,修正原有理论,对马克思主义政治经济学基本原理作突破性发展。比如,马克思认为,资本是资产阶级社会的基础，是资产阶级社会支配一切的经济权力。马克思恩格斯没有设想社会主义条件下可以搞市场经济,更没有设想社会主义条件下可以存在资本、发挥资本的作用。改革开放后,我们突破了把社会主义与市场经济相对立、与资本相对立的传统观念,实现了从高度集中的计划经济体制向充满活力的社会主义市场经济体制的转变。习近平总书记系统阐述了社会主义市场经济条件下资本的特殊性质、重要地位和积极作用,对社会主义制度下的资本问题作了全新阐释,推动了马克思主义政治经济学关于资本理论的突破性发展。

这里,需要纠正这样一种片面认识,即马克思主义基本原理特别是关于社会主义政治经济学的基本原理,只存在于马克思主义经典作家的著作中,后来的马克思主义者能做的只是将这些基本原理运用于各个国家的具体实际,形成应用性的特殊理论。这种认识割裂了特殊性和普遍性的辩证关系,是不正确的。事实上,马克思主义政治经济学中国化时代化,既是马克思主义政治经济学基本原理在中国的具体运用过程,即从一般到特殊的转化过程;也是马克思主义政治经济学基本原理通过中国实践得到丰富发展的过程,即从特殊到一般的理论升华过程。这两个方面有机统一、不可分割。

一方面,从世界范围看,社会主义经济形态的发展在广度和深度上尚不充分,还没有成为占主导地位的普遍形态。其所包含的普遍规律有些比较清楚,更多的还有待继续探索。需深刻认识到,世界之变、时代之变、历史之变正以前所未有的方式展开,这种变化的广度和深度远远超出了马克思主义经典作家当时的想象,提出了许多新的复杂的重大理论和实践问题,从马克思主义政治经济学基本原理中不可能找到现成的答案,需要我们在实践上大胆探索、在理论上不断突破,做出符合中国实际和时代要求的新回答,得出符合客观规律的新认识,并从这些新的认识中概括总结具有普遍意义的原理性理论成果,不断丰富和发展马克思主义政治经济学的基本原理,更好适应和引领时代的发展,更好指导我国经济发展的实践。

另一方面,就人类认识运动的规律来说,总是由认识个别和特殊的事物,逐步扩大到认识一般的事物,普遍性寓于特殊性之中。越是民族的越是世界的。解决好民族性问题,就有更强能力去解决世界性问题;把中国实践总结好,就有更强能力为解决世界性问题提供思路和办法。这是由特殊性到普遍性的发展规律。应当看到,马克思恩格斯等经典作家提出的关于未来社会基本经济特征的理论,对社会主义经济建设具有根本指导意义,必须始终坚持、不断发展完善。同时应当看到,在相当长的时期内,社会主义政治经济学发展的主要任务是立足实践、总结经验、把握规律,进行理论抽象,从特殊上升到一般。《资本论》研究资本主义社会的经济运动规律,这种生产方式的典型地点是英国,因此,马克思在理论阐述上主要用英国做例证,揭示资本主义经济的一般规律,概括资本主义政治经济学的基本原理。今天我们研究社会主义政治经济学,揭示社会主义经济的一般规律,总结概括社会主义政治经济学的基本原理,当然要以社会主义经济发展最典型、最丰富的现实形态为主要对象,这个主要对象,就是中国特色社会主义经济形态。

从世界历史的视野看，对这个问题的认识会更加明了。马克思主义和社会主义发展的重心转向东方，扎根于中国、成就于中国，这是世界历史发展中意义重大、影响深远的一个趋向。列宁很早就提出了“落后的欧洲和先进的亚洲”的有名论断。毛泽东同志清楚地看到了中国革命和建设的世界意义。在1956年的一次谈话中，他提出，“现在世界的注意力正在逐渐转向东方，东方国家不发展自己的东西还行吗？”，在1958年成都会议讲话提纲中，他进一步做出“马克思主义的主流到了东方而不自觉”的思考，发人深省。如今，中国特色社会主义进入新时代，中国特色社会主义正成为21世纪科学社会主义发展的旗帜，成为振兴世界社会主义的中流砥柱。中国式现代化拓展了发展中国家走向现代化的路径选择，为人类探索更好的社会制度提供了中国方案。作为世界第二大经济体，我国日益走近世界舞台中央，不断为人类做出更大贡献。在世界百年未有之大变局和中华民族伟大复兴战略全局相互激荡、风云变幻的历史时代，马克思主义政治经济学的发展面临着前所未有的机遇与挑战，也承担着重大的历史责任。习近平总书记深刻指出，我国经济发展进程波澜壮阔、成就举世瞩目，蕴藏着理论创造的巨大动力、活力、潜力，要立足我国国情和我们的发展实践，深入研究世界经济和我国经济面临的新情况新问题，揭示新特点新规律，提炼和总结我国经济发展实践的规律性成果，把实践经验上升为系统化的经济学说。伴随着中国特色社会主义从探索、创立、发展到完善的伟大飞跃，中国特色社会主义政治经济学以其更加鲜明的主体性、更加突出的原创性、更加完备的系统性和更加丰富的原理性理论成果向世人证明，中国共产党和中国人民有资格、有信心、有条件、有能力创造出既有中国特色又有世界意义，立足中国实践、引领时代发展的经济学说，在不断开拓当代中国马克思主义政治经济学新境界中，为马克思主义政治经济学的创新发展贡献中国智慧。

（编辑  季节）

我1957年5月27日出生于陕西西安，学名张文木。父亲取名出自《庄子•人世间》，庄子在这篇文章中将树木分为文木和散木。文木是有用之木,散木是无用之木。文木因其有用而夭于斧斤,散木因其无用而颐养天年。学者认为，庄子是在赞扬散木。我以为庄子的本意是将有为与无为统一。由于现实世界太强调有为，庄子才强调无为的好处。父亲取名时说：人还是要有作为的。

我小名叫望回。望，比也；回，颜回。孔子赞扬颜回“一箪食,一瓢饮,在陋巷,人不堪其忧,回不改其乐”。我父亲说，可与颜回比比。我考上博士后，对父亲半开玩笑说∶与颜回比，吃苦耐劳和安贫乐道的精神我不输颜回，相比之下，颜回就差个博士文凭。

回顾一生，除了自己努力外，总觉得老天也在眷顾我，在我人生最困难的时候总会出现柳暗花明。

我们这一代人是从读毛主席的书开始起步人生的。读小学时，社会上就“乱”了起来。学校基本不上课，图书馆也贴上封条。除了背诵毛主席语录和雷打不动的“天天读”外，学校就没有多少其他知识教育。在这样的大背景中，毛主席就是我们这一代人的启蒙老师。毛主席的书，我读得早，记得也熟。

入中学后，学校已经复课了，图书馆也解禁，但毛主席对教育的影响仍然是第一位的。这时毛主席鼓励大家“认真看书学习”，学历史、学哲学、学马列主义。当时我一头沉下来“响应号召”，按当时流传的毛主席为青年人开的书目，读起书来。先读马列的书，又转读范文澜的《中国通史简编》。范老的文章绝无八股气，极通俗，我从此受益于他的文风。当然，这也是毛主席在延安倡导的文风。那时学校课堂上考勤不严格，更没考大学这回事，因此我有幸摆脱了如今学生那么多的负担和压力。大量的阅读时间使我可以有计划地读了几年书。由此我便结了书缘。当时对我影响最大最深刻，同时也让我最受益的就是毛主席的书。毛主席的书使我在人生的启蒙阶段生发了理想和做人的主义；有了理想和主义(尽管当时还很朦胧)，就有了做人的根底和方向。我当教师的时候，学生常请我向他们推荐好书，每逢此时，我都会告诉他们：毛主席的书将使每个中国青年终生受益。

1975年，我响应毛主席上山下乡的号召，到陕西渭南大荔县插队锻炼。乡下生活艰苦，但我至今都觉得它是我一生收获最丰的年代。初到农村，我抱着“改造中国与世界”的宏愿，为改变农村落后面貌，用仅有的一点积蓄为农民办沼气、搞夜校，其间有成有败，有快乐也有痛苦。与农民的交往使我知道了自己在世界中的位置，知道了知识人还应向人民学习。四年的苦辣酸甜，特别是其中那迎着剌骨寒风，披星戴月与成千上万农民会战黄河大坝的经历，使我知道了中国的农村和农民；知道了农村与农民，从某种意义上说，就了解了中国。现在看来，我们那一代人的下乡经历是今天有些青年人无论如何也理解不出其珍贵的无形财富。

正是这一时期的坎坷，使我能够对后来读书工作，乃至爱情婚姻中出现的挫折坦然处之；正是这一时期农村生活的天然陶铸，使我养就了朴素的品质，朴素让我后来人生过得很充实。还是这四年的农村磨砺，使我知道了国情，这种只有从生活，特别是基层生活学到的知识才使我得以在后来的社会动荡中保持冷静，冷静又使我在无常的生活变化中得以为人无愧，为己无悔，始终保持了做人的本分。

1978年，我上半年参加征兵，下半年参加招工考试，都不顺利。记得那年参军已经快戴红花了，又不行了，后听说让人顶替了；招工考试差一分，如有那一分，我就到大荔县粮食局卖粮食去了。

结果，学习好的被招工走了，我这学习“不好”的用5个月的时间从ABC完全自学考上西北大学英语本科。记得考大学的同时，我父亲也在给我办下乡知识青年的回城手续，结果是我父亲同时收到返城批文和我的大学入学通知书。记得那天父亲左手是批文，右手是入学通知书，高兴极了。入学后，由于有四年下乡经历，我非常珍惜大学学习时间。本科整整四年，我基本都是晚上图书馆自习后再回教室学到12点。过年也是除夕回家，初二返校读书。总的说来，成绩还好。

但是，我并不满足只学英语而没有其他专业知识，我开始旁听中文系世界文学和历史系世界通史的课程。大学四年级时，我决定考西北大学历史系研究生。我信心满满，在宿舍写下“奋斗”二字，可视为自我鼓励。记得那年就初录了我一人，可在面试时我被刷了下来。当时外语系不支持跨专业学习。

我在毕业时被分配到临潼县中学，一年后又下放到新丰镇，就是项羽给刘邦摆鸿门宴的地方，在一个技术学校教英语。那里的娃娃很朴实，让人难忘。学校只有四间教室，围墙高不过肩。记得很清，工会主席腰上挂着学校的许多公章。我是本科生，算是分到一间十几平方米的住房。上班第一天，回到房间拉被子休息，被子里竟跑出一窝小老鼠。乡下学校一年放四次假，学习时间富裕。

1984年，我写了13万字的《宏观信息论》，手稿现在还压在我的书柜里。《资本论》《爱因斯坦问答》等书也是这一时期读的。下面是当年写的一篇日记，其愈挫愈奋的心情跃然纸上：我一天都在写作，写我的《宏观信息论》，下午出来散步，我漫步在不平的小路上。路边是奔跳的小溪，小溪两边是簇簇秋草。风儿使劲地吹，小草翻动着落日的光，彩色的光。我心情抑郁，壮怀激烈：我在骊山脚下四方漂泊，可我不忘少年抱负；我放眼远望天上腾空雄奔的大云，幻想何时才能那样掀起历史的大浪；我凝视眼前这遍地秋风，但愿我也能驰骋沙场……少年啊少年，少年并没有忘却当年的文字激扬，少年并没有意志颓废，他多么想再振华夏声威，报效这爱国心肠……我慢慢地走着，只有小溪和小草理解我的心，小溪欢腾地随行，小草热情地歌唱，我俯视着它们，仿佛它们都是我的将士，瞬间，我眼前晃动着百万大军，待我调令……我知道这是幻觉，我却激动地与小草握手，与小溪同行，我真不愿与它们告别。

2019年《太平洋学报》第10期发表我1985年写的《群环共构的宇宙》。这是我唯一的一篇天体物理学的随笔，其中的构思恰恰产生于天津读研期间 ，而这些思想则最初萌发于在临潼新丰镇阅读爱因斯坦理论时的思考。1985年我考上天津师范大学研究生班，专业是科学社会主义。此前读了爱因斯坦和自然辩证法。这促使我一直在思考宇宙问题。思考这些问题的人在同学中基本属于“疯癫”类了。记得有一天晚上，我在散步时问自己：既然人的认识是无限的，那为什么人至今也不知道自己头的背面是什么样的——通过镜子看到的只能是间接的认识，间接的认识只能接近真实但并不是真实。由此我又问：宇宙的后面是什么？我只能知道宇宙后面还是宇宙。这样就打破了牛顿、爱因斯坦的单环宇宙，提出群环共构的宇宙的构想。于是我一气写出《群环共构的宇宙》，三十多年后，这篇文章得以发表，那真是一段激情燃烧的青春。文章不长，但其思维深刻的程度，今天读来仍让我吃惊，我都不知这是怎么写的？我的人生有太多的失败，今天看来，都是天意：老天不让我走的路都是对我不好、对国家民族也是不利的路。

20世纪80年代，大学毕业前，许多同学劝我考托福出国，今天看来没去是对的。大学毕业后，也曾试着涉足商海，但性格和爱好使我很快回到学校读书。2016年，美国海权论之父马汉曾执教的海军战争学院请我开会，除了来回机票等条件，他们知道我尽管英语本科毕业却不爱说英语，还说要给我配翻译。对此，我感谢后秒拒。1987年，我研究生毕业从天津来到杭州，到浙江财经学院任教，天津老师介绍一位杭州姑娘，谈了几天就谈成了媳妇，当月领证。也算闪婚，可这一闪，就是一生情。

1989年，我就信息战问题思考成文《迎接新世纪的挑战：21世纪国防新思维与中国对策》，我把文章寄给钱学森并得到钱老的回信。

记得写这封信并收到钱老回信之后，有一位同事也是好心，觉得我书呆子气重，不灵光（杭州话，不机灵的意思），当面指着我断言十年内我将一事无成。我无言以对。因为我是天津师范大学毕业的研究生，人家是复旦级别名校毕业的研究生。当时我俩的差距可能就是乌龟和兔子的距离。

当时杭州没多少学术氛围，大多数人不太理睬这类“没花头”的事。因此我决定北上。1994年考入山东大学读博士。

1997年，博士毕业被分配到北京做国际关系与国家安全研究。

我一生没当过任何级别的干部，也没当过这江那河的学者。我的研究员职称是五十多岁时评上的。从教以来没当过硕导遑论博导，就是发表的文章多，出的书多，涉及领域广泛。没申请过重大课题，有一个课题是一家单位专为我设的，人家让我写两万字，我一下写了两百多万字，这就是那部《全球视野中的中国国家安全战略》（上、中），课题费没用完，剩余部分也还给人家了。这部著作获得了2006年国家新闻出版署“三个一百”出版工程奖，2020年收入《张文木战略文集》第五、六卷。

吉人天相。我博士毕业来到北京，天赐我住在这么好的小院读书做学问，让我还能做出了符合中国国情的国家安全理论。在我六十岁花甲年，五部委同意，国家新闻出版署批复，同意安排出版以我名字命名的十卷本《张文木战略文集》，六十三岁退休时这套文集由山东人民出版社出版。

一生多在学校教书。现在与我同龄的人都退休了。今回忆，当年分道扬镳的同事许多都随钱或虚名去了，我则选择与祖国的命运同行。是盈是亏老了才能看明白。正是：

明月不负好教师，

种瓜得瓜花甲日。

浮生不计吃亏事，

是盈是亏老来知。

今回忆，要不是天助，这些仅凭个人努力是做不到的。后悟出这个“天助”就是中国和中国的事业，就是这个伟大的新时代。我一路走来，不受诱惑，实事求是，宁可终生被边缘，也要始终“站在历史正确一边”，结果我选对了人生的方向。

感谢中国！

感谢时代！

不求，上进；求之，不得。人生辩证法到老了才能觉悟。我将无我，不负这个伟大的时代！正是：

国事已陈可对天，

文章不争自风流。

潮起潮落石不动，

文也木也春与秋。

（编辑  季节）

攻坚阶段的国有企业改革（续）

三年改革脱困工作的组织和相关政策

在三年改革脱困工作中，根据部门的职责和国务院的要求，作为第一线的工作机构，国家经贸委负责国有企业三年改革脱困的组织实施工作。

党的十五届一中全会提出的国有企业改革和脱困目标是：“从1998年起，用三年左右的时间，通过改革、改组、改造和加强管理，使大多数国有大中型亏损企业摆脱困境，力争到本世纪末大多数国有大中型骨干企业初步建立起现代企业制度。”国家经贸委需要把中央的要求形成一套具体的、可以操作的工作方案。

第一，目标设定。“初步建立起现代企业制度”的目标，基本延续了现代企业制度试点时的提法。需要摆脱困境的国有大中型亏损企业具体目标，在国家经贸委内部的争论就很大。有一种激进意见提出，要使国有大中型企业的亏损面下降到20%，上报国务院后没有得到答复；另一种意见认为，当时国有大中型企业亏损面是39.1%，其他所有制大中型企业约为30%，要把国有大中型企业的亏损面压到比其他所有制企业还低是做不到的，目标设定要留有余地。

在吴邦国副总理的主持下，明确了国有企业脱困的具体目标。

第二是建立工作的组织体系。为加强对企业脱困工作的组织领导，国家经贸委专门成立了一个临时机构——国有企业脱困工作办公室。随之，各省市也相应成立了由省市主要领导为组长的国有企业脱困工作领导小组，在省市经贸委设立专门的工作机构，形成了一套自上而下完整的工作体系。

第三是建立相关的工作制度。为把脱困工作落到实处，企业脱困工作办公室制定了几项基本的工作制度在全国推行。

一是脱困工作的指导责任制度。在与地方政府、各行业管理部门和企业协商的基础上，根据企业的隶属关系，为每一户重点脱困企业明确了一个政府部门作为指导单位。地方企业由地方政府负责指导、中央企业由行业主管部门负责指导；负责指导的政府部门要帮助企业制定脱困方案，落实脱困措施。建立这项制度的主要目的是弥补国有资产出资人不到位的制度缺口，用行政的办法强化对亏损企业的督导，同时压实政府的责任。

二是脱困工作联席会议制度。国有企业脱困涉及多方面的政策和许多政府部门，必须通过协调形成政策合力。从国家经贸委到各省市都建立了企业脱困工作联席会议制度，经贸委、财政、银行、劳动、组织、人事、税务等部门参加，定期通报情况、分析问题，研究和完善相关政策。

三是脱困工作跟踪监测和定期通报制度。为实现三年脱困目标，各省市和各行业主管部门都编制了三年脱困规划，并逐级分解责任。国家经贸委和国家统计局对6599户国有大中型亏损企业的脱困进度和国有及国有控股大中型新增亏损企业的动态变化进行跟踪。国家经贸委按月将情况分析汇总报送国务院，同时向各省市通报。通过跟踪监测和定期通报制度掌握脱困工作的进展情况，增强了各级政府和企业的责任和压力。

这套工作系统的建立，把中央对国有企业改革脱困的原则性要求转化成为一套目标明确、边界清晰、责任到位、进度可测的工作机制，保证了企业改革脱困工作有序推进。

为支持国有企业三年改革脱困工作，国务院制定并实施了积极的财政政策和稳健的货币政策，创造出相对宽松的宏观经济环境。1998—2000年，中央政府发行了3600亿元的长期建设国债，主要用于扩大基础设施投资以扩大内需；中央银行在这期间连续降息，降低了企业的融资成本，分流了部分储蓄资金进入消费，拉动了消费市场。1998年，国家开始严打走私、整顿市场秩序，一些受走私货冲击的商品价格逐步回升，使国内相关行业和企业的生产经营环境得到改善。以上宏观经济政策从不同的角度支持了国有企业的改革脱困工作。

与国有企业改革脱困工作直接相关的国家政策大致可分为：专项政策和普适性政策。专项政策主要是中央政府出台的债转股、技改贴息、减员增效、纺织压锭、企业下放等，是针对特定困难行业和特定类型企业的政策。

纺织压锭。

国有企业改革脱困首先从连续6年全行业亏损的国有纺织行业展开。1998年2月，国务院发布了《国务院关于纺织行业深化改革调整结构解困扭亏工作有关问题的通知》。文件提出的主要目标是：从1998年起，用三年左右时间压缩淘汰落后棉纺锭1000万锭，分流安置下岗职工120万人，到2000年实现全行业扭亏为盈。

1998年初，上海纺织工业敲响了“全国压锭第一锤”。到1999年底，全国纺织行业累计压锭906万锭，分流安置职工116万人，从净亏损转为盈利9.5亿元，提前一年实现了行业脱困的目标。到2000年底，国有纺织行业实现利润达到了67亿元，以纺织行业为突破口的战役取得了成功。

当时各方面对国有纺织行业面临的问题认识上还不十分清晰。普遍的意见是，国有纺织行业之所以陷入困境，主要是因为重复建设、产能过剩；脱困政策中提出“坚决控制新增棉纺生产能力”的要求，包括对纺织机械的生产和销售进行控制。

这样的措施不能解决实质问题。国有纺织企业更深层次的困境，在于乡镇、民营纺织企业的发展对城市同类企业造成成本挤压。纺织行业是典型的劳动密集型产业，人工成本占总成本的比重很高。与农村企业相比，城市中的国有纺织企业用工成本太高、各类负担过重，在生产成本和产品价格上完全没有竞争力，虽然压锭政策可以在短期内缓解一些压力，但比较劣势几乎无法改变。

因此，那些曾经压了锭、减了员的城市国有纺织企业，日后都通过政策性破产的途径退出了市场。但国有纺织企业的全面退出是从纺织压锭这个突破口开始的。

行业性的企业下放。

为解决一些困难行业中的国有亏损企业问题，从1998年开始，国家对一些行业的管理体制进行了调整。1998年7月，国务院下发了《关于改革国有重点煤矿管理体制有关问题的通知》，将原煤炭工业部直接管理的94户国有重点煤矿下放地方管理。2000年国务院又下发了《关于调整中央所属有色金属企事业单位管理体制有关问题的通知》，将大部分中央有色金属企业下放地方管理。

当时受亚洲金融危机的影响，大宗产品的市场价格持续下跌，国有煤炭和有色行业都处于全行业亏损的状态。

这两个行业中都有一些规模很大的国有企业，职工人数很多，1998年，国有重点煤矿在职职工总数达到了320多万人。而且，这两个行业中都有一些资源已经枯竭的矿山企业，都是独立工矿区，不但职工人数多，而且办社会职能齐全，包括学校、医院、公安、消防、供水、供暖、物业管理等机构，每年企业都要给予这些机构大量补贴维持运转。处置这类资源枯竭型矿山企业的难度非常大，经常发生一些重大群体性事件。

把困难的中央企业下放给地方管理，多少有一些压包袱的嫌疑，但也是合理的无奈之举。在处置地方困难企业方面，中央政府、中央企业都没有足够的能力和手段。下岗职工要由地方负责安置，办社会机构要由地方接收，地方政府在这些方面处理起来更接地气、更有办法。

当然，企业下放时中央政府给了地方相应的政策支持和政策优惠。

债转股。

债转股被称为是国有企业三年改革脱困的“杀手锏”政策之一。资产负债率过高是国有企业普遍存在的问题，其中部分原因是当年执行“拨改贷”政策造成的。从1981年开始，国家基本建设投资由财政拨款转为银行贷款，很多基本建设项目建成投产后成为几乎没有国家资本金的国有企业。

例如，湖北荆襄化工集团是国家重点基本建设项目，由于全部靠银行贷款建设，建成后账面的所有者权益已是负值。加上建设期间汇率、利率变化和建设工期延长等因素造成资产大幅度减值，建成后资产负债率已达223%，企业无法正常运转，一万多名职工的生活非常困难，并不断出现不稳定事件。

1998年底召开的中央经济工作会议决定，组建四家金融资产管理公司，依法处置四大国有商业银行原有的不良贷款；并作为投资主体，对一些具备条件的贷款企业进行债转股，以优化国有企业的资产负债结构。

债转股的操作具有潜在的道德风险，必须进行严格控制。1999年7月，国家经贸委、中国人民银行发布了《关于实施债权转股权的若干问题的意见》，明确了债转股企业选择的范围、条件以及相关的操作程序。

按照文件规定的目标企业和工作程序，到2000年12月，有580户国有工业企业实现了债转股，总金额4050亿元。债转股的直接效果是每年可以减少企业利息支出约200亿元，其中80%的企业当年就扭亏为盈。

转股改革对企业的短期效果立竿见影。企业的负债率显著下降、利息负担大大减轻，可以为企业争取出一段宝贵的改革和结构调整的时间。债转股的长期效应取决于多方面因素，企业的产业定位很重要。如果转股企业所处的行业有一个较长时间的扩张期，债转股的长期效果会非常好，有些债转股企业日后还成功上市，金融资产管理公司的退出也有保障；如果情况相反，转股企业很可能再度陷入困境，有些企业最后不得不实施了破产。

至于当时各方面批评较多的建立现代企业制度改革不到位的问题，可能不能过于苛求。若是把这一轮债转股看成是对特定类型企业的脱困措施，而不是建立现代企业制度的改革措施，可能更符合实际。

技改贴息。

技改贴息是国有企业改革脱困的“杀手锏”政策之一，主要针对的是因技术改造欠账太多的国有老企业。1999年6月，国务院决定从增发的国债中每年专门划出90亿元，用于企业技改和产业升级的贷款贴息。同年10月，国家经贸委会同有关部门印发了《国家重点技术改造项目管理办法》和《国家重点技术改造项目国债专项资金管理办法》，使这项政策有了具体的工作依据。

实施国家重点技术改造项目的企业，重点是从512户国家重点企业、120户试点企业集团和行业骨干企业中进行选择，适当向东北老工业基地和中西部地区倾斜；技改项目要求采用国内外先进技术，对所选择企业进行系统的改造，提高工艺装备水平。文件还要求建立项目后评价制度。

截至2000年底，国家经贸委分四批安排了重点技术改造国债资金项目880项，总投资规模2400亿元，其中国债贴息资金195亿元。国债技改贴息资金的投入调动了企业技术改造的积极性，开始扭转了国有企业技改投资增幅连年下降的趋势，重点行业、重点企业的技术装备水平确实有所提高。

上述几个方面的专项政策都从不同的角度，不同程度地缓解了特定行业和特定类型企业的困难。除了困难行业的企业下放外，这些政策本质上还属于传统体制下中央政府对困难企业的政策扶持，不足以彻底解决问题，尤其缺乏体制和结构上的实质性改变。

与上述专项政策并行推进的，是整体普适性的改革和结构调整措施，主要是国有中小企业改革、国有企业的兼并破产、再就业和社会保障制度建设。这三方面工作主要是在中央政府的支持下，由地方政府负责推动和操作。

国有中小企业改革

在20世纪90年代初，国有中小企业的问题开始爆发。1994年，全国国有中小企业盈亏相抵第一次出现了2.4亿元的净亏损，企业的经营状态进一步恶化，1996年净亏损158亿元、1997年净亏损204亿元，当时全国各地已有大量国有中小企业停工停产，职工拿不到工资、退休人员领不到退休金、公费医疗报销更没有着落，由此引发了大量的不稳定问题。

国有企业的困难成为当时各地政府最为头疼的事，不得不四处救火、疲于应付。在巨大的经济压力、社会压力和财政压力之下，一些地方政府探索通过改革解决问题的办法，同时也期待着国有企业改革能有一个新的突破。

1995年7月，党的十四届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》中明确提出，要着眼于搞好国有经济，对国有企业实施战略性改组，搞好大的、放活小的，优化国有资产分布结构。

1996年3月，全国人大通过的“九五”计划和2010年远景目标纲要中明确指出，要区别不同情况，采取改组、联合、兼并、股份合作制、租赁、承包经营和出售等形式，加快国有小企业改革步伐。这是中央文件和国家发展规划中，对“抓大放小”方针最初的说法，也是第一次把国有小企业改革从国有企业改革这个大概念中单独提示出来。

国家体改委和国家经贸委在1996年分别发出了《关于加快国有小企业改革的若干意见》和《关于放开搞活国有小型企业的意见》两份操作性文件。

两份文件在方向和内容上都强调根据企业的具体情况，选择适合企业生产力水平的改制方式，形式多样、不搞一个模式；都强调改制过程中要落实企业的债务责任、防止逃债，要做好国有资产的评估、防止国有资产流失；都强调要处理好改制后职工的分流安置和离退休职工的生活保障问题。国家体改委的文件强调：“对于国有小企业，各地可以区别情况，加快改革和改组的步伐，特别是县属企业，可以更加放开一些。”国家经贸委的文件则明确提出，“把放开搞活小企业的权利和责任主要放在地方政府，加强领导，统筹规划，稳步推进。”

在1997年之前，无论中央文件还是部门文件，正式的提法都是“国有小企业改革”，并不包含国有中型企业。但是当时国有中型企业也陷入了困境。在以后的几年中，随着国有小企业改革初步缓解了矛盾之后，各地自发地把相关政策向国有中型企业延伸，于是便有了“国有中小企业改革”的概念。

国有小企业改革之门已经打开，地方政府被赋予了改革的权利和责任。被亏损企业压得不堪重负、被职工上访和群体性事件搞得焦头烂额的地方政府以空前的力度推动国有中小企业改革。1996年之后，全国各省市都发布了推动国有小企业改革的政策文件，一些市县级政府还制定了更具体的操作细则。这些文件都希望通过“放开搞活”解决国有小企业的生存危机。

在具体的改革形式上，各地根据企业的不同情况，创造出多种模式。一是股份制改革。初期借鉴了诸城经验，主要是面向内部人改制，由企业经营者和职工出资买断国有净资产。二是企业兼并。吸引优势大企业承债式兼并国有中小企业，通过外部资金、技术、人才注入带动被兼并企业的发展。三是整体出售。拟出售企业以资产评估价为基准，在市场上公开竞价或协议定价，综合考虑职工就业、新增投资等因素，向法人或自然人出售，资不抵债的企业也有零价格出售的。四是租赁经营。将企业资产的经营权出租或承包给法人或自然人，按协议收取费用，还有托管经营等。五是剥离分离。对整体已难以盘活、但局部还有希望的企业，在债权人同意并合理承担债务的前提下实行分立，分块搞活。六是破产重组。企业破产后的剩余资产重组成新企业，安排部分职工就业。同时，各地把大量“二国有”的集体企业也纳入了改制范围，城镇集体企业的改革也迈出了大的步伐。

很多企业经过了几轮改制逐步调整到位。调整的方向一般都是初期股权分布平均、分散，调整过程中逐步向经营者和骨干员工集中，以加大对企业关键人员激励和约束的强度。

实际操作中遇到的难题都是职工问题和改制成本问题。这一轮国有中小企业改革中，职工一般都进行了“身份置换”，这应该是地方政府为推动改革创造出的一个办法。具体的操作一般是，国有企业改制前先与职工解除劳动关系，职工拿到了经济补偿金也就失去了国有企业职工的身份，可以与改制后的企业重新签订劳动合同上岗就业，也可以到市场上自谋职业。

“身份置换”使大量国有中小企业职工由企业人变成了社会人，改革的成本大大增加。到1997年，全国国有中小企业账面的资产负债率已接近80%，扣除对职工的身份补偿款、清偿对职工的历史欠账后，很多企业已经处于负资产的状态。为了推动这类资不抵债的企业也能够进行改制，各地政府采取了很多措施。

对于银行债务，政府向金融资产管理公司打包买断是最普遍的办法。对一些资不抵债企业的净资产差额，一些地方经当地财政、税务部门批准，在一定时期内，对改制后的企业通过免缴应纳所得税和增值税地方留成部分来逐年弥补。这些解决问题的具体办法在各地之间广泛交流、借鉴。

这一轮国有中小企业改革主要由市、县两级政府推动，操作主体众多，改革面非常大。地方政府为了尽快甩掉国有中小企业的包袱，工作推动得非常急、也相当粗糙。但地方政府希望通过改制能让企业发展走上良性轨道，改革的效果对地方政府来说是一个非常直接的约束。因而很多地方政府热衷于管理层收购的改制方式。

由于各地政府的政策水平和控制能力的差异很大，改革过程中确实出现了一些不规范行为。对此中央政府都及时出面进行了纠正。

这一轮国有中小企业改革比较集中被社会公开批评的是两个问题：意识形态方面是私有化问题，经济方面是国有资产流失问题。国有中小企业改制后一般都不再是国有企业了，国有中小企业改革实际上是国有经济从中小企业层面主动退出的过程。但这种退出不是一个意识形态问题，而是一个企业发展规律的问题。

在世界各国，中小企业都是私人作为股东直接经营的；只有当企业规模大到一定程度，单一股东难以筹资、也难于管理时，才出现通过委托代理关系进行治理的大公司。股东直接经营的企业盈亏自负，因而经营者对企业的关切度非常之高。国有企业必然是层层委托代理关系，即使国有资产出资人到位，委托代理关系多一层，关切度也会多一分衰减。当背负多层次委托代理关系的国有中小企业与那些股东直接经营的企业面对面竞争时，国有企业在治理效率上就处于劣势，且不说还有历史负担沉重、体制机制僵化等一系列问题。

我国通过改革开放进入社会主义市场经济体制后，国有经济必须进行布局结构的再调整，退出不具备竞争优势的经济层面，集中到能发挥更大作用、具有比较优势的重要行业和关键领域，这是国家改革与发展的内在要求。另一方面，20世纪90年代国有中小企业越来越严重的净亏损表明，政府已经无力维持国有经济这么大的摊子、这么长的战线，必须主动进行调整。

因此，中央提出通过“抓大放小”对国有经济进行战略性调整的方针是正确的。这个方针符合企业发展的规律，也符合建立社会主义市场经济体制的要求。虽然“抓大放小”是中央文件提出的方针，但实际上是中央对地方改革的一种认可。在这种需要实践的领域，人们对在第一线工作的改革者应多一些理解。在国有中小企业全面陷入危局时，地方党委和政府滥用职责，他们的机关大门口可能就围着上访职工，他们身上背负着所有的压力和后果。在一些重大的实践问题上，社会应该更多地了解改革的背景和困境，理解责任承担者的选择。

企业改制时国有资产有没有流失，涉及许多非常复杂的专业问题。在上一轮国有中小企业改革的过程中，有几个影响因素非常重要。

第一，地方政府主观上努力防止国有资产流失。对于地方政府而言，财政没有钱、银行不给钱，能够直接用于企业改制成本的只有企业的国有净资产。地方政府都会努力把本已不多的国有净资产保护好、使用好。

第二，一些企业改制形式存在重大隐患，尤其是管理层收购。这种改制形式一度为各方面所推崇，管理层对本企业的产品和市场都比较了解，接手后往往可以很快把企业搞好，比其他改制形式的成功率更高、见效更快。但同时，这种改制形式存在着严重的信息不对称和腐败空间，管理者先把企业经营亏损了然后再低价收购很容易操作，政府也很难防范，由此造成国有资产的流失。对这种改制形式政府需要进行非常严格的控制和规范。

第三，企业国有资产管理体制并不完善。负责国有资产管理的是财政部下属的国有资产管理局，但其职能和权力非常有限。在地方的实际工作中，负责推动改革的是各地的经贸委和体改委，在第一线实际操作的是各主管工业局，仅靠财政局下属的一个机构很难发挥管理国有资产的实质性作用，这也是日后国家要改革企业国有资产管理体制的一个重要原因。

综合这几方面因素，在上一轮大规模的国有中小企业改革的过程中，国有资产流失的情况肯定存在，尤其是企业国有资产管理责任不清晰体制下的管理层收购方式。但国有资产到底流失了多少，没有人能够说清楚。

国有中小企业改革从1996年下半年正式启动，1998年前后达到高潮，2003年之后逐步进入了扫尾阶段。这项改革是中国国有企业改革进程中操作主体最多、涉及的企业数量和职工人数最多的改革，其规模之大、范围之广、影响之深是空前的。

中国的改革不是设计出来的，中小企业改革事先并没有顶层的整体设计和规划，而是在国有中小企业严重亏损、职工的生活极度困难，已经出现了整体性、系统性危机的背景之下，由直接承受压力的地方政府自发推动起来并进行操作的。国有中小企业改革是一场典型的倒逼出来的改革。由于操作主体众多、涉及的企业数量和职工人数众多，而相关的管理体制和操作政策都不完备，因而在国有中小企业改革过程中出现了各种各样的状况，不规范的行为、浑水摸鱼的情况都有。这一轮国有中小企业改革在我国国有企业整体改革中争议最大。对地方政府而言，需要的是真正能够解决问题的办法，或是能够维持企业生存和职工生活的资金。在办法和资金两个方面都悬空的状态下，如果地方政府不去主动应对，而是坐等中央拿出办法，将会是一个非常危险的局面。

从历史的跨度、宏观的角度，看一看这场改革的经济和社会效应，有助于我们更客观地评估和理解这项改革在中国整体改革开放中的真正意义和实际价值。

第一，在这轮改革之前，我们长期努力维持着国有企业、集体企业这条庞大的战线。为维持住这条战线、修补好这条战线中不断出现的缺口和漏洞，各级政府竭尽全力克服一切困难，并未能缓解企业的生存危机。在国有中小企业改革之后，国有经济的战线已经大大收缩，国有企业的经营状态和经济效益得到明显改善，政府身上的压力骤然减轻，可以集中精力和资源去解决国有大企业的问题，发挥国有经济的影响力和控制力。这种变化是在改革中推动国有经济布局、结构调整优化最生动的案例之一。

第二，在对国有中小企业进行改革之初，全国的国有中小企业、城镇集体企业从整体上已连续多年净亏损，企业改造不足、装备严重老化、产品没有竞争力，还有富余人员、离退休职工等一系列负担。在正常情况下，要把这个庞大的经济系统整顿好、改造好，需要巨额资金投入。然而通过这场国有中小企业改革，各级政府对这个系统内大量历史的、现实的问题靠着有限的国有净资产“原汤化原食”地消化掉了。对于国家整体而言，这样的投入产出比已经是很高了。

第三，国有中小企业在改革中面对的是一个数千万人的、普遍生活非常困难的职工群体，改革的社会风险巨大。对于职工来说，改革非常痛苦，很多人和家庭做出了牺牲、付出了代价，改革过程中出现过许多摩擦、争议和社会冲突。但这些问题都被各地政府在改革和发展中主动地、分散地化解了。尽管解决社会矛盾、化解群体性事件非常艰难，但这些矛盾没有上交给中央，也没有出现集中的、大规模的系统性风险。如果当年国有中小企业的问题没有及时解决，矛盾汇聚起来的后果将不堪设想。

（编辑  季节）

2024年4月29日，国家金融监督管理总局发布《关于促进企业集团财务公司规范健康发展 提升监管质效的指导意见》（金规〔2024〕7号，以下简称金规7号文）。这是国家金融监督管理总局成立以来，继2022年10月《企业集团财务公司管理办法》修订、2023年6月《企业集团财务公司监管评级办法》修订后，又一份重磅指导文件，必将对企业集团财务公司行业的发展产生深远影响。本文聚焦财务公司功能定位的相关内容，分析研判下一步发展趋势。

新时代财务公司的新使命

近年来，财务公司行业围绕企业集团需求、实现快速发展的同时，也暴露出一些问题。一方面，通过强化核心功能、创新产品服务，财务公司在企业集团强化资金集中集约管理、助推国家重大战略实施和服务经济社会发展等方面发挥了积极作用。截至2022年末，全行业法人机构达252家，资产总额达8.89万亿元，各项贷款余额3.86万亿元，全年营业净收入1345.44亿元。另一方面，由于个别企业集团受前期多元化扩张积累问题的影响，出现严重经营危机，产业风险传导至财务公司，严重损害了整个财务公司行业的形象和声誉。金规7号文对财务公司进行了重新定位，并赋予了财务公司新时代新的战略使命。

一是提出财务公司要为服务社会经济发展发挥必要且有益的补充作用。监管机构将财务公司放在社会经济大局中重新考量，体现了其存在的必要性和发展的迫切性。必要且有益的补充作用，是践行金融工作政治性、人民性的重要体现。财务公司唯有贯彻新发展理念，坚持差异化、特色化、专业化经营策略，加强对国家重大战略、重点领域的高质量金融服务，才能体现其生存价值。

二是提出财务公司应坚守特色化功能定位。在国资委和银监会2014年联合印发《关于进一步促进中央企业财务公司健康发展的指导意见》（国资发评价〔2014〕165号，以下简称165号文）对财务公司进行功能定位的基础上，金规7号文做了适应性修订和完善，更加强调了金融服务的“内部”属性，严禁在同业市场上过度融资，并明确财务公司不应成为企业集团的盈利中心。辅助管理属性则更加突出“助力集团司库体系建设”。此外，还增加了强化重点领域金融服务的功能定位，这是财务公司紧跟国家战略导向、与时俱进调整产品供给，提升金融服务高质量发展的职责所在。

三是提出了财务公司规范健康发展的四个基本原则。即：坚持功能定位、坚持深化改革、坚持差异发展、坚持底线思维。财务公司要坚持“依托集团、服务集团”，把服务实体经济作为根本宗旨，深入推进公司治理机制改革，为企业集团提供专业化、差异化金融支持，与银行保险机构形成优势互补、差异化服务的良好局面。同时，监管机构要有序推进存量风险化解处置，坚决惩治重大违法违规行为，严肃市场纪律，维护社会稳定，守住不发生系统性金融风险的底线。

未来财务公司将实现“五化”发展

按照金规7号文相关条款规定，并结合新修订的《企业集团财务公司管理办法》以及国务院国资委关于司库体系建设的相关文件，笔者认为，财务公司应朝着“五化”趋势发展。

供给导向化

金规7号文指出，财务公司应当紧跟国家战略导向，发挥贴近实业优势，加大对企业集团内先进制造业、科技创新、绿色低碳发展、设备更新、消费品以旧换新等领域的支持力度。积极落实国家关于扶助中小微企业的普惠金融政策，持续加大涉农金融服务，在信贷资源配置、绩效考核等方面予以倾斜。这是监管机构相关政策性文件中首次明确财务公司的重点支持领域，为财务公司供给侧结构性改革指明了方向。

科技创新和产业控制是国有企业改革深化提升行动的主要工作，而科技金融和绿色金融是中央金融工作会议确立的“五篇大文章”的重要内容。财务公司作为最贴近实业的金融业态，在推动科技创新和绿色低碳发展方面提供高质量金融服务是其不可推卸的责任。具体而言：一是发放贷款要关注产业导向。要配套国资委产业焕新相关部署，按照监管机构对金融支持先进制造业、科技创新等领域的导向性安排，调整产品供给结构，以超低利率设定一定规模的科技创新专项贷，并与集团总部科技、战略、投资等部门联动，构建科技型企业全生命周期的金融服务体系。二是实施差异化服务策略，针对集团内部的原创技术、科创项目以及“科改示范企业”，按照“一企一策”“一项目一策”“一事一议”原则实施个性化金融支持。三是加大对能源资源、装备制造企业技术改造的信贷资金支持，淘汰更新落后产能，提升投入产出效率，助力集团相关产业向高端制造业迈进。同时，积极主动参与能源行业、汽车行业等绿色减碳项目发展。四是尽快申请取得买方信贷、消费信贷资质，服务集团优势产业延链，降低下游企业融资成本，缓解中小微企业的融资压力。

职能司库化

金规7号文指出，财务公司坚持辅助企业集团管理属性，应当主动加强资金集中管理，完善资金支付结算服务功能，强化成员单位账户资金和票据监控，在企业集团投融资管理和资本运作等方面提供专业化服务，助力企业集团加快司库体系建设。2014年的165号文首次提出辅助管理属性，但未具体明确辅助管理的具体职能和事项。国务院国资委在2022年《关于推动中央企业加快司库体系建设 进一步加强资金管理的意见》（国资发财评规〔2022〕1号）中强调，财务公司在集团司库体系建设中要发挥资金归集、资金结算、资金监控和金融服务等作用。金规7号文进一步明确了财务公司辅助集团管理的主要职能，即“助力司库体系建设”，这有助于理顺集团和财务公司之间的关系，提升管理效率。

根据中国财务公司协会2023年的一项统计，81%的财务公司在集团司库建设中作为实施平台，其中，16.95%的财务公司与企业集团司库管理中心实质性合一，其余财务公司为集团总部设置司库管理中心或者相关部门统筹，财务公司作为司库管理平台。可见，近年来随着企业集团司库建设不断深化，财务公司的职能已经在向“司库化”方向转变。下一步，财务公司应在企业集团司库体系建设中积极扮演“推动者”的角色，主动参与整体规划设计以及基础职能建设，承接司库管理信息系统建设，逐步获得集团相关授权，在账户管理、资金归集、资金结算、资金监控、资金预算、风险管理等方面由运行职能向辅助管理职能拓展。同时，基于司库全流程信息化处理，财务公司可对积累的大量资金管理数据进行价值挖掘，为企业集团提供全面经营成果分析和决策支持。

业务本源化

金规7号文指出，引导财务公司为企业集团提供专业化、差异化金融支持，坚持内部金融属性，与银行保险机构形成优势互补、差异化服务的良好局面。2022年《企业集团财务公司管理办法》修订后，取消“发行债券、股权投资、担保、信贷资产证券化、衍生产品交易、融资租赁、保险代理、委托投资”八大类业务，严格限制财务公司的集团外融资和非核心功能业务，进一步强化其主责主业，专注服务集团内部。可见，回归本源、专注主业是新环境下对财务公司实施监管的基本导向。

财务公司要立足各自集团所在行业特点，聚焦集团主业苦练内功，做简单的金融，做特色的金融，紧扣集团主业优化金融服务，做“专而精”的特色金融机构。一是要与商业银行错位发展。作为集团内金融机构，对商业银行不能覆盖的领域积极补位，做商业银行干不了、干不好的业务，比如，针对成员企业清偿各类欠款发放清欠专项贷，优先支持用于支付小微企业、民营企业以及支付农民工工资等；以订单预期销售回款作为主要还款来源，采取无担保形式向装备制造企业提供订单贷补充流动性；发放超短贷用于资信证明开具等。二是与商业银行优势互补。对于资金需求量大的投资类项目，财务公司一家难以承担，应积极寻求与商业银行合作，以小比例参与银团贷款的方式，既实现增信，又拉低整体利率，实现1+1＞2的效用。三是积极融智，围绕重点项目资本金瓶颈突破、表外业务管理、高息贷款置换、受限资金盘活等，与集团内其他金融平台协同联动，一揽子、全流程、最大程度地解决问题。四是按照发展新质生产力的要求，积极支持现代产业链构建，以服务“链长”企业为核心，加大普惠力度，辐射服务支持产业链上下游中小微企业，助力现代化产业体系构建。

服务数智化

金规7号文指出，财务公司应当加强信息化建设，推动数字化转型，科学运用数字技术提高金融服务能力。中国人民银行《金融科技发展规划（2022-2025年）》提出，运用“数据+技术”打造数字化劳动力，实现全价值链、全要素优化配置，培育技术先进、研发敏捷、渠道融合、决策精准、运营高效的创新发展动能，构建以用户、场景为中心的金融服务体系，全面提升数字时代企业核心竞争力。

相较商业银行，财务公司数智化发展的短板比较明显，大多没有专门的研发团队，许多信息化工作采取外包模式。但与商业银行有众多分支机构和服务网点不同，多数财务公司只有一处营业场所，客户分布在大江南北，对数智化服务的需求反而更加迫切。基于此，财务公司服务数智化，要努力实现“全在线”“全闭环”“全天候”。“全在线”就是通过升级优化核心业务系统，业务办理模式由线下审批后“柜员操作为主”转变为“客户自主、自助办理”为主；全面推进信贷、保函等业务档案电子化，让客户切实体验到业务办理的快捷性。“全闭环”就是将财务公司核心系统与集团司库、共享系统对接，为客户构建一站式线上办理模式；运用机器人流程自动化（RPA）、自然语言处理（NLP）、智能字符识别（ICR）等智能技术开展端到端数字化流程重构，打通部门间业务阻隔与流程断点，打造环节无缝衔接、信息实时交互、资源协同高效的业务处理模式。“全天候”就是开发移动端业务办理APP；加大人工智能技术的场景应用，探索推动营销服务向智能化转变，打造服务客户全生命周期的营销范式，强化以客户为中心的信息共享及价值创造。

考核差异化

新版《企业集团财务公司管理办法》指出，集团母公司在经营计划、绩效考评上对财务公司实行差异化管理。金规7号文的表述更加直接和明确化：财务公司不应成为企业集团的盈利中心，严禁在同业市场上过度融资，防止异化为企业集团对外融资的通道和工具。近年来，银保监会在对财务公司监管的过程中发现，部分财务公司在经营管理方面存在大股东操纵问题，独立性不够；一些财务公司定位不准确，通过同业合作帮助集团融入资金，沦为集团的融资工具；集团经营不善，产业风险向金融领域扩散，造成较大的负面影响等。

但这并不意味着财务公司可以不盈利。财务公司作为市场独立法人赚取合理利润是应有之义，但要充分让利实体经济，不能拿着成员企业的资金在金融市场“挣快钱”。集团母公司不在银行业监管范畴内，对监管规定的了解程度以及金融合规意识不及金融机构强；财务公司则是链接集团母公司和金融系统的桥梁，应主动常态化向集团母公司及其职能部门转报、输送、汇报监管政策，做到对监管政策、合规要求同题共答。集团母公司应结合国资委倡导的“一业一策”“一企一策”考核原则，建立“服务第一、兼顾效益”的财务公司考评机制，考核评价指标应突出财务公司对集团整体综合创效、为集团节约费用、成员企业服务满意度、资金集中度、流动性比例、资本充足率等指标，适当兼顾经济增加值等经济效益指标，从考核机制上引导财务公司树立正确的经营理念，规避追求短期利益的冲动。

财务公司应以金规7号文为总领，提高政治站位、强化职能担当、落实风控责任，围绕“五化”做实做专做强金融业务，为服务社会经济发展充分发挥必要且有益的补充作用。

（编辑  宋斌斌）

城市管道燃气供应具有显著的自然垄断属性和地域性特征。自20世纪90年代以来，城市燃气领域广泛实施了特许经营改革以引入社会资本和竞争机制，同时，该领域也一直是我国反垄断监管执法的重点领域。2023年11月，中央深改委第三次会议审议通过《关于健全自然垄断环节监管体制机制的实施意见》（以下简称《实施意见》），明确要通过完善监管方式，推动自然垄断环节更好满足构建现代化基础设施体系和保障国家安全的需要。基于城市管道燃气领域的反垄断执法实践分析，有利于促进我国持续加强自然垄断环节监管，进而保障企业合规稳定经营，促进我国自然垄断行业高质量发展。

近年来城市管道燃气领域的执法实践

供水、供电、供气、供热等公用事业由于具有自然垄断属性且紧密关涉民生，始终被我国反垄断执法机构作为重点关注领域，其中，供气领域又是案件多发频发领域。

2020-2022年，反垄断执法机构共办结公用事业行业滥用市场支配地位案21件，其中城市管道燃气领域8件，占比接近四成。基于2020-2022年3个年度的《中国反垄断执法年度报告》，本文梳理了其中城市管道燃气领域滥用市场支配地位的8起行政执法案件，并查阅了其相应的行政处罚书，执法结果的总结分析如下（表1）。

一是从“滥用”的行为类型看，《反垄断法》第十七条的第（五）项行为占比最高。这8起案件涉及的违法行为中，涉及第（五）项行为“没有正当理由搭售商品，或者在交易时附加其他不合理的交易条件”的有5起，数量最多；涉及第（四）项行为“没有正当理由，限定交易相对人只能与其进行交易或者只能与其指定的经营者进行交易”的有4起，仅次于前者，说明这两项行为是城市管道燃气企业最常见的滥用市场支配地位行为。此外，另有1起案件涉及第（一）项行为“以不公平的高价销售商品或者以不公平的低价购买商品”。

二是从罚款情况看，普遍为百万元规模，多数罚款比例为2%，仅有2起案件因违法情况严重处罚相对较重。《反垄断法》第47条规定，滥用市场支配地位的，由反垄断执法机构责令停止违法行为，没收违法所得，并处上一个年度销售额1%以上10%以下的罚款。从罚没金额（即没收金额+罚款金额）看，最高的为江苏宜兴港华燃气有限公司案，金额高达4044.22万元，其余均为百万级的，最低的为宁夏长燃天然气有限公司滥用市场支配地位案，为111.06万元。从罚款比例看，8起案件中，5起罚款比例为2%，1起罚款比例为1%，也就是说，75%的案件处罚程度都较为温和。另有2起案件罚款比例相对较高，其中，重庆永康燃气有限公司滥用市场支配地位案因被电视台曝光并造成较为严重的负面影响，罚款比例提高到5%；民和川中石油天然气公司滥用市场支配地位案因情节严重、性质恶劣且有妨碍反垄断调查行为，罚款比例达到9%，接近顶格处罚。

三是从违法企业性质看，民营企业在数量上占据多数。一方面，涉案的民营企业数量最多，8起案件中民营企业为5起，占比达到63.5%，外资企业2起，地方国有企业1起。另一方面，仅有的两起妨碍反垄断调查的案件均为民营企业。而进一步分析上述民营企业的特征可发现，其普遍为规模较小且由自然人绝对控股的地方企业，企业治理不规范、合规意识不强等可能是引发违法行为的原因之一。

四是受多重因素影响，反垄断监管呈现出难度大、挑战大的特征。首先，从案件来由看，多数案件来源于举报或电视曝光，仅有1起由专项检查发现；从违法持续时间看，普遍违法时间相对较长，甚至有3起案件违法时间超过10年。这充分说明监管环节的被动性，面对在全国范围内广泛分布的城市管道燃气企业，监管机构往往难以及时有效地捕获到相关违法信息。其次，反垄断执法机构从立案调查到出具行政处罚书，往往要经历艰难繁杂的调查和取证过程，需要耗费较长时间，如8起案件中，最短耗时9个月，最长的甚至接近3年。最后，8起案件中有2起涉及政府利用行政权力排除、限制竞争行为，这进一步增加了监管的难度。

表1  2020-2022年城市管道燃气领域滥用市场支配地位案执法结果统计

注：《中华人民共和国发垄断法》第十七条 禁止具有市场支配地位的经营者从事下列滥用市场支配地位的行为：（一）以不公平的高价销售商品或者以不公平的低价购买商品；（二）没有正当理由，以低于成本的价格销售商品；（三）没有正当理由，拒绝与交易相对人进行交易；（四）没有正当理由，限定交易相对人只能与其进行交易或者只能与其指定的经营者进行交易；（五）没有正当理由搭售商品，或者在交易时附加其他不合理的交易条件；（六）没有正当理由，对条件相同的交易相对人在交易价格等交易条件上实行差别待遇；（七）国务院反垄断执法机构认定的其它滥用市场支配地位的行为。第四十二条 被调查的经营者、利害关系人或者其他有关单位或者个人应当配合反垄断执法机构依法履行职责，不得拒绝、阻碍反垄断执法机构的调查。

执法结果带来的监管启示和相关建议

目前，我国天然气管网管理体制呈现输配分离的基本格局，城市管道燃气承担着天然气分配和销售职能，又普遍采取特许经营模式。可以说，城市管道燃气领域是引入了一定竞争机制的自然垄断环节，对于市场化改革过程中如何完善自然垄断环节监管，其反垄断执法实践能给予我们许多监管启示和建议。

一是防范自然垄断企业向上下游延伸至关重要。从上文分析可知，搭售商品或者在交易时附加不合理的交易条件、限定交易人只能与其（或与其指定的经营者）进行交易等行为，是最为常见的滥用市场支配地位行为，其均由自然垄断企业在逐利驱使下，向上下游竞争性环节延伸产生。由于自然垄断企业经营着唯一的管网设施，用户高度依赖而又无法选择，必然存在着天然的地位不对等，其利用垄断优势从上下游相关环节获利的成本低、动机强。为此，健全自然垄断环节监管势必要将对自然垄断企业的竞争性业务实施重点监管。

二是自然垄断环节实施特许经营，要高度重视企业资质问题。特许经营模式仅是在准入阶段引入了竞争机制，其目的是提高经营效率，但并不能改变自然垄断业务经营过程中“完全垄断”这一特征。在准入阶段引入竞争机制改革时，势必要同步强化增强该阶段的监管，把好引入企业资质审核关。如若引入缺乏资质的企业，非但不能提升经营效率，反而可能引发较多的监管合规问题。引入的企业可以是国资、外资或是民资，但需要重点考察企业的规模、股东背景、公司治理、专业优势、企业品牌等多个方面，确保企业具备相应的经营资质。

三是运用先进技术不断丰富监管方式手段，提升监管效能。从城市管道燃气的反垄断监管实践看，面对全国范围内众多的分散的监管对象，反垄断监管势必面临的难度高、挑战大。该难题的一个重要解决思路是充分利用信息化技术对监管进行赋能，进而大幅提升监管能力和监管效能。例如美国，在复杂高频的市场交易下，内设于能源部的独立监管机构“联邦能源监管委员会（FERC）”充分利用大数据分析作为重要技术手段实施市场监督，确保了电力市场的长期稳定运营。

（编辑 杨利红）