中央经济工作会议明确当前经济面临“供强需弱”的基本形势，而“需弱”的核心症结在于消费不振。2025年，中央采取了消费品以旧换新、财政贴息等一系列提振消费的举措并取得积极成效。要从根本上解决消费问题，关键在于对收入分配进行改革。

提振消费需要破解三大核心问题：一是消费能力，二是消费意愿，三是供给对需求的适配性。这三大问题分别对应三大部门和三大改革方向：消费能力与收入分配直接相关，居民有足够收入才能消费；消费意愿与公共资源配置尤其是财政支出结构改革紧密相连，财政提高医疗教育养老支出规模以降低居民负担，居民就愿意消费；供给的适配性则涉及企业部门的市场准入与产权保护改革，唯有让企业生产出消费者真正需要的高质量产品和服务，才能实现供需良性互动。

当前我国正处于新旧动能转换的关键时期，需要通过发展新质生产力弥补房地产、基建投资等传统动能下行带来的缺口。但新动能在新科技发展背景下，尤其要防范就业与收入分化问题，这是每一轮科技革命都会面临的问题，也是当前全球人工智能浪潮背景下需要前瞻应对的问题。一方面，科技进步大幅提升了生产力水平和供给能力；另一方面，新动能的特点是资本密集型、技术密集型，而非劳动密集型，部分劳动者难以融入新动能发展浪潮，进而引发就业与收入分化，进一步加剧了供需失衡——供给能力持续提升，但能够获得稳定就业和收入的群体占比相对下降，使得需求端增长乏力。因此，在这两大背景下，系统梳理我国收入分配的基本格局尤为必要。

中国国民收入分配的四个基本特征

第一，从内部结构来看，三大部门中，居民收入占比最高、政府占比最低、企业居于中间，这与国际情况大体相当。2022年，中国初次分配中居民收入占比为62.2%，再分配调整后为60.8%，这一格局与国际基本情况大体一致。通过OECD数据库选取15个发达国家和4个发展中国家，与中国共同构成20个国家的样本进行对比，无论是发达经济体还是发展中经济体，在初次分配、再分配以及实物调整后的再分配各环节，居民收入占比均处于主导地位。

图1  1992—2022年我国三部门收入占比变化（初次分配）

资料来源：国家统计局、粤开证券研究院

图2  1992—2022年我国三部门收入占比变化（再分配调整）

资料来源：国家统计局、粤开证券研究院

表1  2022年各主要经济体居民、企业、政府部门收入占国民总收入比重

注：1.将其他经济体的非营利机构与政府部门加总得到广义政府部门。其中加拿大、南非、韩国三国因数据无法分离，非营利机构仍包含在居民部门内。

2.部分经济体未公布2022年数据，我们以最新数据替代，如巴西以2021年数据替代（下同）。

资料来源：根据OECD、国家统计局、粤开证券研究院数据库整理

第二，从国际比较看，我国居民收入占比处于中等略偏低水平，主要是劳动报酬、财产收入偏低。但从时间序列看，收入分配格局持续优化，居民收入占比不断提高。初次分配中，我国居民收入占比62.2%，再分配调整后为60.8%，在20个样本经济体中，从高到低排列，初次分配排名第13位，处于中等偏低水平，再分配后升至中等水平，但与美国相比，无论初次分配还是再分配，占比均相差约10个百分点。

进一步分析，居民收入占比偏低的原因，核心在于财产性收入占比不足。分析我国劳动报酬的分配情况，劳动报酬占国民总收入的比重为53.1%，由于统计口径将农户、个体户收入纳入劳动报酬中，口径相对较宽，其他经济体将该部分收入列为与劳动报酬并列的混合收入、口径偏窄。经过调整后进行对比，我国劳动报酬占比仍处于全球中等偏低水平。而财产性收入的差距更为显著，我国财产性收入占国民总收入的比重仅为4.7%，在20个样本中排名第15，与美国相差约10个百分点，这一差距主要源于我国资本市场发展程度以及企业分红水平还有待进一步提高。2022年，我国财产性收入中76.2%来自利息收入，只有10.2%来自企业分红。而其他17个样本国家（俄罗斯、加拿大数据缺失）利息收入占财产收入的比例只有18.3%，红利收入占财产收入的比例高达54.9%。日韩两国的红利收入占财产收入的比重也分别达到30.0%和49.6%，远高于我国。

纵向对比来看，2008年以来，我国居民收入占比已提升5个百分点，居民部门初次分配收入占比从2008年的57.0%上升至2022年的62.2%；再分配后的居民人均可支配收入占比从2008年的55.5%上升到2022年的60.8%。主要是2008年前后，我国资源禀赋与要素结构发生了根本性转变。2008年以前，我国资本稀缺、劳动力相对过剩。2008年尤其是2010年之后，中国人口结构发生变化，16-64岁劳动年龄人口占比从74.8%见顶回落，劳动力由过剩逐步转向稀缺，推动劳动力价格上涨，劳动报酬在收入分配中的占比逐步提升。

第三，从企业部门来看，我国企业部门收入占比在国际上处于偏高水平，在20个样本经济体中排名第5，与北欧高福利国家及日韩处于同一区间。2022年，中国企业部门初次分配总收入占国民总收入比重为26.6%，在20个样本中排名第5，高于样本均值22.0%，同期英国、美国等经济体均不足15%。

北欧高福利国家必然对应高税负水平来支撑公共服务，而大量公共服务多由国有企业承担，于是产生了较高的企业收入占比。日韩则为财阀经济主导，大企业议价能力较强。我国企业部门收入占比偏高，有两个方面的主要原因：一方面是我国的公有制国家经济性质决定了重大时刻需要国企挺膺担当，国有企业在逆周期调节、抗风险中发挥重要作用，国企占比高；另一方面，这与企业分红比例偏低有关——国有企业上缴财政的资金比例有待提高，与挪威等北欧国家相比存在差距，上市公司分红水平同样有待提高，若上市公司分红率提升至40%，以2022年数据测算，居民收入占比可提升1.8个百分点，达到64%左右。

第四，从政府部门来看，呈现“低汲取、弱调节”两大特点。一是政府收入占比相对偏低，表现为“低汲取”。2022年，初次分配政府收入占比11.2%；经过再分配后，中国政府部门可支配收入占比仅为16.6%，在20个样本中倒数第3。这主要源于2015—2016年供给侧结构性改革实施以来大规模减税降费，以及房地产调整导致相关税收下行。以一般公共预算收入占GDP的比重为例，2024年为16.3%，预计2025年将进一步下降。需理性看待政府“低汲取”：宏观税负下降虽能减轻居民和企业负担，但并非越低越好，若政府汲取能力持续弱化，可能影响宏观调控和公共服务供给的能力，或者支出刚性导致收支缺口，进而推升债务。因此，《“十五五”规划建议》提出“保持合理的宏观税负水平”，相较于以往“稳定宏观税负”的表述，体现了政策要因时因势进行调整。

二是政府收入结构以间接税为主、直接税占比低，对收入的调节功能偏弱。近年来，我国个人所得税规模大致在1.4万亿元，占税收收入的比重8%，不足10%，纳税人群仅数千万人，难以承担调节14亿人口收入分配的重任。若继续提高个人所得税免征额，可能进一步缩减纳税人群规模，削弱直接税的调节作用。此外，由于财产税体系尚不健全，遗产与赠与税尚未纳入正式议程，制约了政府收入调节功能的发挥。

图3  2022年各经济体直接税占国民可支配收入的比重

注：部分国家数据缺失，俄罗斯以2019年数据替代、巴西以2021年数据替代。

资料来源：OECD、粤开证券研究院整理

图4  2022年所得税占税收收入的比重

资料来源：Wind、粤开证券研究院整理

我国国民收入分配呈现四大基本特点：

一是居民收入占比在三大部门中最高、政府最低、企业居中，与国际上其他经济体占比基本一致；

二是居民部门收入占比与国际相比处于中等偏低水平，差距重心在财产性收入占比偏低，因而，我国大力发展资本市场和直接融资势在必行、要增加居民财产性收入；

三是企业部门收入占比偏高，源自国企占比高、企业分红少；

四是政府部门收入占比偏低且调节功能较弱。

对国民收入分配及三大部门收入占比的思考

第一，收入分配格局是由发展阶段、资源禀赋和产业结构决定的。1978年我国改革开放初期，国家处于供给短缺阶段，主要矛盾是供给难以满足人民生活需求，核心任务是促进生产、增加供给，而当时资源禀赋条件是资本稀缺、劳动力过剩，在国内外引进资本，就能增加供给、创造财富。这种资源禀赋决定了制度设计向资本倾斜——以生产型增值税为主的税制结构、适配供给短缺的社会保障体系和房地产定价制度等，均是为了优待资本、扩大供给。如今，我国已从供给短缺进入需求不足阶段，资源禀赋也发生深刻变化，高技能劳动变得稀缺，谁能引进高技能劳动就能创造财富，于是制度要向劳动倾斜以解决需求不足的问题。提高劳动报酬占比就成为解决需求不足问题的关键，收入分配格局调整势在必行。未来的制度体系将从促进生产、供给导向转向消费导向。

此外，收入分配格局还与产业结构密切相关。农业和服务业属于劳动密集型产业，居民报酬占比相对较高；工业为资本密集型产业，资本在收入分配中占比更高，因此劳动报酬占比与工业占比呈反向关系。而工业的占比一般是先上升后下降，一开始伴随工业化所以比重逐步上升，随着服务业逐步发展工业占比又下降。总体来看，我国居民收入及劳动报酬占比呈现U型变化趋势，与工业增加值占比的倒U型趋势相呼应。

第二，全球收入分配格局可分为三种模式。一是以英、美为代表，居民收入占比较高（高于OECD国家平均水平）的经济体。初次分配中居民收入占比达到70%水平，具有劳动力市场化程度高、工会力量强大，直接融资体系发达（企业融资便利、分红财产性收入高）等特点。二是以日本、韩国为代表，企业收入占比较高的经济体。初次分配中企业收入占比超过20%，多是财团经济国家，具有企业议价能力强、直接融资发展相对较慢等特点。三是以挪威、芬兰等北欧国家为代表，政府收入占比较高的经济体。经过再分配过程，政府部门可支配收入占比超20%。多是北欧国家，具有高福利、高税收，地理面积较小，人口较少等特点。

第三，从本质上看，三大部门收入结构是国家政治经济选择的结果，不同结构意味着不同的经济发展方式，核心是寻求民生福利、企业供给能力与政府宏观调控能力三者之间的平衡，而非单一部门占比的无限扩张。其一，过去为解决供给短缺，选择扩大资本和企业在收入分配中的占比是契合当时的主要矛盾，当前为扩大消费、实现供需平衡，需要提高劳动报酬占比，以适应不同发展阶段需求的必然选择。《“十五五”规划建议》提出要“完善收入分配制度。提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重”，就是顺应新的发展阶段做出的重大战略选择，我们选择以扩大内需来促进供需平衡的发展方式。其二，收入分配的核心是寻求民生福利、供给能力与宏观调控能力间的平衡，而非单一占比的无限扩张。居民占比过高，可能削弱企业积累与创新再投资（居民报酬是企业收入的减项），并压缩政府提供公共服务和调节分配的空间；反之，若企业和政府占比过高，则会抑制消费、加剧不平等。其三，收入分配合理与否，不仅要关注居民收入占比，还要关注居民收入水平是否与当前发展阶段相适配，内部结构是否合理。如果居民收入是一个总体占比较高、内部分配却极度不均的格局，比一个总体占比适中但分配比较公平的格局问题更大。

优化分配结构、提高居民收入的建议

（一）对于“居民占比偏低、企业占比偏高”的格局，可通过两大抓手推动企业部门向居民部门让利，提高居民收入占比。

1.以国有企业为重点，加大国资收益上缴财政的力度。专项用于提高城乡居民养老金待遇至农村低保水平（约600元/月），此为“国资－财政－社保”的联动改革，在不额外增加财政负担的基础上，将为城乡居民提供基础的老年生活保障。

2.以上市公司为重点，鼓励上市公司增加分红、实施股权激励，稳步提高居民财产性收入。

（二）以健全工资增长长效机制为核心，加快实施城乡居民增收计划。

政府应采取积极宏观政策。居民工资增长是由市场主导的，而工资增长的前提是就业稳定和企业盈利，只有做大蛋糕才能工资增长，因此工资增长的核心是采取更加积极有为的宏观政策，扩大总需求、稳定就业。

3.发挥财政资金的杠杆作用。探索由中央财政出资，设立“城乡居民增收专项引导基金”，借鉴财政贴息模式，对主动为职工涨薪的企业给予适当补贴，鼓励涨薪行为在全社会推广，待经济进入良性循环后再逐步退出补贴。目前企业全面涨薪有难度，可以引入财政补贴的杠杆，这也是投资于人的体现。可以在部分城市或者省份试点，效果较好再全面推开。

4.建立科学的薪酬体系。适度提高在职人员收入，适当放缓退休人员相关待遇上调速度，稳住并适当提高基层一线公务员和部分事业单位职工工资待遇。根据公务员工作的性质、责任、风险等，风险高、责任重的基层公务员需要适度涨薪。

5.实施城乡居民养老金追赶计划。逐步缩小财政对不同群体的养老金补贴差距，暂缓机关事业单位退休养老金上涨步伐，大幅提高城乡居民养老金。

6.促进农民等低收入群体增收。推动农村土地市场化流转，同时进一步完善农产品最低收购价格政策，对从事农产品种植的农村家庭进行收入补贴，提高农民收入。

（三）再分配环节中，增强直接税收入分配调节功能。

7.个人所得税应保持“基本减除费用标准”（即免征额）的稳定，同时着力优化专项附加扣除制度。如果个税改革继续提高免征额，个税的缴纳群体人数将继续大幅缩小，个税的再分配功能将继续弱化，不利于强化收入分配，改革方向要转向优化专项附加扣除政策。对于夫妻中仅有一方全职工作且家庭总收入较低的纳税人，建议将其配偶父母的赡养支出纳入专项附加扣除范畴。将大病医疗费用扣除范围，从纳税人本人扩展至纳税人及其配偶的父母、子女，缓解家庭医疗支出压力。

8.个人所得税的改革正在走向综合征收的模式。逐步扩大综合所得征收范围，优先将经营所得纳入综合所得，逐步将资本所得纳入综合所得。

9.完善财产收入税收制度。研究引入遗产与赠与税等制度，并配套建立弃籍税制度。

（四）实物再分配阶段，大力提高“实物社会转移”，促进基本公共服务均等化，进一步加大投资于人的财政支出。

通过提升公共服务供给质量，间接减轻居民生活负担，提升实际可支配收入水平。扩大义务教育范畴，将公办学前教育和普通高中教育纳入免费教育体系，免费教育年限从现行的小学至初中共9年逐步扩展为幼儿园至高中共15年。强化基层医疗投入，推动优质医疗资源下沉到社区和乡镇，全面提升基层医疗机构的首诊能力。深化医疗保障制度改革，构建覆盖全民的大病救助体系，显著提高医疗费用报销比例。推进基本养老保险全国统筹，提高城乡居民基础养老金最低标准。推进公共文化服务数字化、智能化，保障偏远地区和特殊群体的基本文化需求。

（编辑  季节）

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《建议》）提出，要大力提振消费，深入实施提振消费专项行动。本文结合工业和信息化部、国家发展改革委等六部委联合印发的《关于增强消费品供需适配性进一步促进消费的实施方案》，从提振消费要处理好三对关系、提振消费的路径、提振消费的长期机制三个层面，深入探索提振消费的机制与路径，促进我国高质量发展。

提振消费要处理好三对关系

（一）内需与消费的关系

内需是推动经济增长的根本动力，主要包括消费和投资。过去十多年，内需增长更多由投资拉动，尤其是在基础设施、技术设备升级改造、工矿建设等方面的投资，推动了我国经济高速增长。随着经济进入转型期，传统投资对经济增长的边际拉动效应逐渐减弱，加上地缘政治博弈带来的不确定性，对外投资的空间逐渐收窄。因此，扩大内需的重点应更多转向扩大消费。

习近平总书记指出：“扩大内需既关系经济稳定，也关系经济安全，不是权宜之计，而是战略之举。”这一指导思想揭示了内需在宏观经济中的双重价值：一方面，扩大内需特别是扩大消费，有助于在全球需求疲弱的背景下，增强经济运行的回旋余地，保持增长的基本盘；另一方面，消费更多依托国内市场和居民收入状况，其稳定性强、抗外部冲击能力强，是构建国内大循环的关键支点。因而，内需与消费的关系是整体框架与核心支柱的关系，消费是拉动内需的主要引擎。换言之，内需扩大最终要落在提高居民消费能力、改善消费条件、提升消费预期上，让消费在内需体系中发挥更为关键的基础性作用。

（二）投资与消费的关系

投资对消费具有直接和间接的拉动作用。直接作用主要体现在投资改善生产能力、提升公共服务和生活设施水平，从而为居民释放可支配收入；间接作用则是投资通过收入分配和就业实现对消费的拉动。高质量的投资创造新的工作岗位、增加企业收入、提升居民收入预期，进而增强居民消费意愿。进一步分析可以发现，投资的主体和结构决定其对消费的影响程度。随着经济转型和新兴产业的发展，投资主体逐渐由政府向民间、向科技创新产业转移。投资结构更聚焦于新兴服务业、数字经济、绿色产业等领域。这些投资有利于创新消费产品、消费服务及消费场景，更大程度地激发消费需求。

消费也可以促进投资。消费的增长能够改善企业的盈利预期，引导资本投向，从而形成投资—消费的良性循环。反之，如果消费增长乏力，企业投资的积极性就会下降，陷入投资无力拉动消费、消费不足以支撑投资的负向循环。

（三）技术进步与消费的关系

一方面，技术进步正在重塑居民的消费行为和消费模式，直接推动消费结构升级。以数字技术为例，智能终端、平台经济与算法的普及，使消费从商品导向更多地转向服务导向和体验导向，从线下门店向线上、即时、个性化场景延展。同时，技术改善了信息获取和交易效率，降低了搜索成本，扩大了消费者的可选空间，促进文化娱乐、健康养老、教育培训等新型服务消费快速增长。消费结构呈现出更高质量、更高附加值的特征。另一方面，技术进步通过提升居民收入和支付能力，为扩大消费需求夯实基础。技术创新推动产业升级和劳动生产率提高，带来劳动报酬提高和就业结构改善，为居民形成稳定、可持续的预期收入提供支撑。新技术加速金融创新，推动消费信贷、支付工具和普惠金融服务更高效地触达，提高居民的可支付能力，使潜在需求得以转化为现实购买力，消费增长因此呈现出稳定、可持续的特征。

提振消费的可行路径

（一）坚持扩大内需

结合当前我国经济发展的阶段性特征，扩大内需要从三个方面发力。

一是要让居民敢消费、愿消费。当前的实际情况是：居民家庭的教育、医疗、住房等支出占比较高，严重挤压居民的消费空间。因此，通过提升基本公共服务供给能力，推进托育与养老服务体系建设、改善住房保障与租赁市场供给等措施，可以在不降低居民生活质量的前提下，减少家庭的结构性支出压力。

二是要改善商品与服务的供给方式。扩大内需要提升供给质量，尤其是服务供给质量，让居民“花得值”。当前我国的养老照护、家政服务、健康管理等服务业，仍存在供给不足、质量不高、标准不统一等问题。因此，通过服务标准化认定、服务数字化改造、服务机构激励，能够让居民更愿消费、主动消费，把潜在需求真正转化为现实需求。

三是要让区域内的需求流动起来、汇聚起来。我国人口和产业向都市圈和大城市集聚的趋势明显，但中小城市和县域市场的潜力未曾释放。通过完善县域物流体系、补齐农村数字基础设施、推动县域商业体系建设，把零散、分散的需求组织起来、集聚起来，使内需增长不再局限于一线城市和新一线城市，而是在更广阔的范围内形成规模效应。

（二）“投资于物”与“投资于人”紧密结合

在经济转向高质量发展、人口结构深刻调整、居民需求快速升级的背景下，单纯依靠物的发展模式已经不可持续。“投资于人”是指将更多财政资金和公共资源投向教育、就业、医疗、社会保障等民生项目，注重人的能力提升、健康维护、职业发展和潜力开发，以消费潜力释放和人力资本提升驱动高质量发展。当然，人的投入不能与物的投入相割裂。城市更新、新型基础设施、公共服务建设等都应更多嵌入教育、医疗、养老等人力资源要素，使物质空间的发展真正服务于人才集聚和能力提升的需求。

“投资于人”也将反向提升“投资于物”的效率。当劳动者技能提升、知识结构优化之后，物质资本的投入才能发挥更大效能，即实现由规模扩张向效率提升的转变。更重要的是，随着居民受教育水平和技能水平不断提高，收入能力不断增强，“投资于人”才会转化为稳定的消费需求，推动内需持续性增长。

（三）发挥人工智能与场景重构在提振消费中的引擎作用

从技术层面看，提振消费的关键在于将人工智能嵌入生产、流通与服务的各个环节，通过效率提升直接创造供给和需求。一方面，围绕重点行业推进智能化改造，引入算法驱动的需求预测、智能制造、一体化供应链管理等智力创新活动，缩短产品从设计、生产到上市的周期，降低中间环节成本，使供给具备更高的响应速度和更强的定制能力，让消费升级有货可买、有服务可享。另一方面，要推动服务消费的智能化应用，让数字技术切实消除“难、慢、贵”等痛点。医疗、教育、养老、交通等领域的智能化供给，可通过在线诊疗、智能辅学、数字康养、智慧出行等方式扩大服务可及性，减少成本开支，推动服务型消费从“替代性”走向“增量性”。

消费领域的场景重构对于提振消费极为关键。无论是城市商业街区的智慧改造，还是文旅消费的沉浸式体验，都可以通过场景重构带动新的消费热点，让技术成为创造需求的新引擎。此外，还要推动数据要素在消费领域的高效流动与安全使用，利用大数据分析消费规模与结构变动情况，准确把握消费趋势，帮助社会找到消费需求，并降低消费需求的边际成本。

不断完善提振消费的长期机制

要实现消费从阶段性回升向长期稳定增长的转变，需要不断完善体制机制。一方面，应完善社会保障体系、收入分配制度和公共服务供给，提升居民的消费意愿和消费安全感；另一方面，应优化财税、金融、产业政策协同机制，形成需求牵引供给、供给创造需求的良性循环。

消费不仅受居民短期收入变化的影响，更依赖居民长期收入预期的稳定性。因此，完善社会保障体系、收入分配制度和公共服务供给制度，将成为长期拉动消费增长的动力。在社会保障体系方面，应通过完善养老保险、医疗保障、失业保险和住房保障等制度，提升社会保障的覆盖率和保障水平；在收入分配制度方面，应通过税收调节、转移支付和最低收入保障等手段，优化居民收入结构，提升中低收入群体的可支配收入，同时兼顾高收入群体的合理税负，形成更加公平、可持续的财富分配格局；在公共服务供给方面，应以制度供给方式提升教育、医疗、文化、交通等公共服务质量和可及性，使居民在消费中享受高效、便利的服务，降低制度性交易成本。政府通过建立长期稳定的服务标准、绩效评估机制和资金保障体系，改善消费体验，在结构上引导消费升级，使居民在数量和质量上都能稳定释放消费潜力。

推动消费长期稳定增长，还需要协调好财税政策、金融政策和产业政策，协同发力。财税政策主要通过精准减税、专项补贴和公共投资引导消费结构优化，同时激励企业提升供给质量；金融政策需要通过消费信贷、数字支付、普惠金融等手段，降低居民与企业参与消费的成本与门槛，增强消费的可持续性；产业政策应当重点支持新兴消费业态、服务型产业和数字化改造，实现供给创新与市场需求的有效匹配。三类政策在制定和执行中要互相适配，形成联动效应。财税激励可以为企业创新供给提供资金保障和价格优势，产业政策的供给创新能够激发居民新的消费需求，金融政策则在资金流动和风险控制中保障居民与企业顺利参与消费。通过这种需求引导供给、供给反哺需求的互动循环，不仅可以平滑短期波动，更能在中长期内增强消费增长的韧性，使消费成为拉动经济高质量发展和构建国内大循环的稳定支柱。

结论与展望

提振消费不仅是拉动经济增长的抓手，更是推动我国高质量发展、构建以国内大循环为主体的经济格局的战略举措。稳定且持续的消费增长，有利于增强经济韧性，平衡区域发展差异，提高居民生活质量。通过构建长期稳定的消费增长机制，需求引导供给创新，供给激发新的消费动力，形成良性循环与互动，为经济在复杂多变的国内外环境中保持内生动力提供保障。在这一过程中，消费不仅驱动经济指标的提升，更成为衡量经济现代化、社会进步和民生事业的重要标尺。

（编辑 宋斌斌）

内容提要：在中国现代化和城市化进程中，农民是相对弱势的群体，要为有能力的农民提供在城市拼搏成功的机会，同时进城可能失败的农民也需要将农村作为返乡退路，还有大量农民需要在农村获得基本保障。正是农村的保障为城市市场体制的高效运作提供了基础条件。

关键词：市场与社会  农民进城返乡  农村基本保障

一、引论

新中国为实现工业化宏伟目标，在建国之初实行城乡分割的二元体制。城市以国营企业为主，农村从初级社、高级社到实行“三级所有、队为基础”的人民公社集体所有制。城乡体制界限分明，除非通过招工、参军和考学，农民户口不能迁入城市。为了更好地筹集工业化原始资本，国家通过工农产品价格剪刀差从农村提取了大量资金用于工业化建设，从而建成较完整的工业体系，实现了快速工业化。

改革开放以来，国家放松了对农村发展工业的限制，且放松了对农民进城的限制。随着农村实行包产到户，越来越多农业剩余劳动力转入二、三产业，从农村进入城市，政府适时放松了户籍管理制度。当前，农民进入城市的体制机制障碍基本清除，决定农民能否进入城市体面安居的，主要取决于农民能否在城市就业、获利的机会，以及是否具备在城市安居的经济条件。

同时，国家对城市资本下乡有所约束。2025年中央一号文件再次明确“不得通过下指标、定任务等方式推动土地流转”，强调“不允许城镇居民到农村购买农房、宅基地，不允许退休干部到农村占地建房”。这样形成一种城市向农民开放而农村限制城市资本进入的体制。国家之所以采取这一政策体制，显然是要保护农民的利益不受侵害。习近平总书记讲：“农民在城里没有彻底扎根之前，不要急着断了他们在农村的后路，让农民在城乡间可进可退。” 其中原因是，农民是中国现代化进程中的弱势群体，无论是从经济资本、文化资本和社会资本，他们都是最少的，而他们的人口规模极为庞大。在现代化进程中，农民离开农村进入城市务工经商，在城市中打拼，很可能成功融入城市并在城市体面安居；也可能进城失败退回农村。并且，农民进城并非全家一次性搬到城市，家中年富力强者进城，劳动力较弱成员留村；多数是年轻时进城，年老了可能还要返乡；城市经济繁荣阶段进城，萧条阶段只能返乡。保留进城农民的退路，为缺少进城能力的农民保留农村生产生活条件，不只是出于对农民的关爱，更重要的是，只有这样，农民才可能是中国现代化的支持者。

一直以来有一种强烈的政策主张，就是要“打破城乡壁垒，实现要素的自由流动和优化配置”，以推动城乡融合发展；城乡要素包括劳动力、土地、资金（资本）在城乡自由流动。 按这样的主张，就是要推动资本下乡，加速农民进城，在城乡之间建立一个没有壁垒（也就是没有保护）的市场体制，从而让所有生产要素在更大范围优化配置，进一步释放生产力，发展经济。这种主张看起来似乎有道理，因为在更大范围和更有深度的资源配置中，可以释放更大生产力。但这种主张的问题，是对当前中国发展阶段及中国国情缺少理解，现实市场是有边界的。

当前中国实际上已形成了城乡两种有所差异的体制，即作为经济发展极的更加“市场”的城市体制和作为稳定器的更加“社会”的农村体制，而更加社会体制的农村，为更加市场体制的城市提供了稳定运行的基础与保障，城市市场体制也为农村社会体制带来了机会与活力。 从这个现实状况可以更加深刻地理解当前中国保护型二元体制的特征与功能。

二、高度竞争的城市市场体制

城市经济的高度竞争、优胜劣汰具有充分活力，各种生产要素得到优化配置，并在有限地域范围完成了产业聚集，形成了相应的规模效益的城市经济。目前，城市二三产业产值已占全国经济总量的90%以上。城市有良好的基础设施、完整的产业配套，有大学和科研院所提供的科技服务，以及完善的金融和生产服务体系，城市是过去三十年以及未来若干年内经济增长的主要引擎。

市场经济在提升效率的同时也会产生社会分化。市场有效是以优胜劣汰为基础的，激烈的市场竞争伴随着大量失败和不平等现象。高效市场体制产生的问题至少包括以下四个方面：一是产业分布越来越向沿海地区和大中城市聚集，以乡镇企业为代表的农村二三产业大量关停；二是企业的优胜劣汰导致产业集中化，大量企业债务严重、倒闭；三是市场往往缺少对劳动力的有效保障，尤其缺少对进城农民工的保障；四是高效市场几乎必然会带来经济周期。

本文重点讨论劳动保障。城市经济为进城农民提供了大量就业机会，这是中国快速城市化的前提。也正是因为中国有大量愿意接受较低工资的高素质劳动力，形成了持久的“人口红利”；依靠这一竞争优势，中国制造几乎天下无敌。

廉价劳动力资源是建立在农民工主要依靠以农村为基地的家庭劳动力再生产基础上的，正是当前这种中国农民普遍的“以代际分工为基础的半工半耕家计模式”，支持了中国高素质廉价劳动力的再生产。但农民工的低收入又导致他们很难在城市体面安居（尤其难以在他们务工的沿海地区或大中城市安居），只具备在家乡县城买房的能力，以及在年老时退回农村养老。

农民工年轻时进城务工，但缺少在城市体面养老的保障条件。作为一个发展中国家，中国也缺少为进城农民工提供高水平社会保障的财政能力。

在一定限度内，城市就业机会不足，出现一定社会失序，是可以忍受的。但如果城市出现了大量失业半失业人群，大量进城农民在城市漂泊，甚至身无所居，影响社会安定，社会治理成本将急剧升高。一般的社会治安问题很容易演变为政治问题，甚至导致社会矛盾激化，中国现代化事业就可能出现困难挫折。

在所有城市劳动力中，农民工是最为弱势却又最有韧性的人群。2008年国际金融危机期间，我国2000万农民工提前返乡，我当时正在贵州农村调研。按返乡农民工的说法：回到农村家中不就是吃饭时多一双筷子、打麻将打小一点吗？当城市缺少就业机会时，因为有农村退路，农民工就不愿长期在城市漂泊；农民工年龄大了在城市不再好找工作时，随时可以退返农村。这将使留在城市缺少机会群体的数量不会太大，就业竞争也可以相对缓和，国家也有能力为城市中人数有限的困难群体想出缓解困境的办法。

实际上，因为有农村退路，进城农民工大多不愿意缴纳养老保险，因为他们退休后可以拿到的养老金不过是自己之前所缴纳的那部分。而农民有很强的获得现金收入的倾向，关键是，他们有农村退路，在农村就有办法，而即使有养老保障，他们在城市养老也会相当艰难。

这个过程中，利用农村社会体制来平衡和对冲城市化过程中可能产生的负作用，消化市场竞争中可能带来的社会分化问题，十分关键。

三、保护弱者的农村社会体制

相对于以市场体制为主的城市，农村则是以社会为主的体制，这既与国家制度设计有关，也与中国农村的特性有关。当前中国农村社会体制至少表现在三个方面：

（一）传统村庄熟人社会

中国是原住民国家，农民祖祖辈辈生活在村庄中，是非亲即邻的熟人社会，是生产、生活、人情三位一体的基本社会单元。村庄是熟人社会，彼此间血缘加地缘关系，成为一个人情单位甚至“自己人”单位。村民之间彼此了解，容易信任，相互帮助，就产生了社会资本。正是村庄中人与人之间的信任与交往，产生出村庄共识与人生意义。

村民祖祖辈辈生活在村庄中，即使农民进入城市在城市安居，也有家乡的乡愁与牵挂。落叶归根和入土为安，是中国农民的“宗教”。只要回到村庄就可以安心，就回到家了，身体和精神上都不再漂泊流浪。

（二）村社集体经济

中国农村土地集体所有，所有农户都分配了宅基地和承包地，农户宅基地无偿分配，免费使用，几乎所有农户都在宅基地上修建了住房。农户具有长期且稳定的土地承包权。随着城市化的推进，越来越多农村青壮年劳动力进城务工经商，他们的父母仍然留守务农。就是说，农户家庭在没有减少土地农业收入的同时可以增加进城务工收入。农户全家进城，他们将土地流转给其他农户，优先流转给亲朋邻里，委托亲朋邻里照看自己留在村庄的房子，照料可能留守农村的老年父母，当他们回村时可以要回承包地自己耕种。只要与土地结合起来，农户家庭就可以衣食无忧。

（三）人与自然的结合

农民世代与土地相伴，只要与土地结合起来就可以自给自足。庭院经济不仅可以种蔬菜养鸡鸭，而且是休闲生活的一部分。

农村四季分明，尤其适合退休养老。采菊东篱下，悠然见南山。年轻时在城市打拼，年龄大了退回农村养老过休闲生活，也不失为一种选择。当前，国家为城乡提供大体均等的基本公共服务，农村基础设施与公共服务并不比城市差太多，推动农村互助养老当大有可为。

以上三个方面都显示出农村与城市市场体制相当不同的社会体制特征。农村体制中有更多自然经济的、传统关系的，更强调公平、公正和基本保障社会主义的成分，而不只是强调效率与竞争。在这样一种农村体制中，保底退路生存是重点，也就是说，当前的中国农村为每个农民提供了最为基本却又基础的保障，为每个农民提供了在农村体面生活的基础，为每个农户奠定了在农村完成家庭再生产的条件。有了这重保障，农民就可以放心大胆进城打拼，在城乡之间往返进出，以最大限度发挥主体性。

越来越多农民在城市安居，他们让渡出之前农村的获利机会；留守的农民也就增加了在农村获利的可能。有能力进城安居的是农民中的强者，在城市打拼成功成为市场经济的受益者，而不应当再享受农村社会体制的额外好处。城市市场体制与农村社会体制形成了相互补充、相互支持和相互对冲的对立统一体。城市是发展极，农村是稳定器。

四、建设农村社会体制的着力点

我国乡村建设不是高风险、高竞争、高目标、高品质的乡村建设。今后一个时期，少数具备条件的农村（尤其是沿海发达地区农村）可以提前实现2050年乡村振兴目标，全国绝大多数农村尤其是中西部农业区的农村，乡村建设还远未达到现在就可以“强富美”的阶段。当前建设农村社会体制的关键，是为缺少市场竞争能力的农民中的弱势群体提供保障，而非抽象地、一般地服务于全体农民。

（一）建设“小美”乡村

“小美”乡村是相对于当前一些地方花费巨额财力打造的“大美”乡村而言的。一些省市在一个村庄花费数千万元甚至上亿元打造“和美乡村”，将乡村基础设施和人居环境建设得比城市还要好，而村庄中的很多村民都进城去了，打造的基础设施利用率很低，造成严重浪费。

当前农民追求美好生活的主要途径是进入城市，他们中很大一部分已成功融入城市。几乎所有中国农民都有城市梦，农村是农民进城的出发点，农民并不期望农村生活条件和基础设施比城市更好，他们不是因为农村比城市好而留在农村的。他们的核心关切是可以获得基本生产生活秩序。大美农村实在是太贵了。

（二）发展适老型农业

城市不再需要的低龄老年人，往往身体仍然健康，生产能力很强，且往往具有很强的生产意愿。当前全国农村耕地的70%仍然由农户家庭耕种，而在农村耕种的主要就是这些低龄老年人。他们种自家的承包地、带孙子，农闲时在附近打零工，他们的生活就建立在春种秋收的农时节奏上。

农村不仅低龄老年人种田，中龄的70岁左右老年人也普遍愿意种点田。种田不只因为有收入，而且是证明自己能够生产而不是在“等死”。

当前全国农村老年人种小块承包地十分普遍，所种耕地占到全国农村耕地的大约一半。老人种田，好处是不计劳动投入，管理精细，不利之处是规模太小，集体行动困难，新技术采用和产前、产中和产后服务都可能不足。

因此，针对普遍存在的老人种田现实，应当推动适老型农业的发展，针对老年人种小块田、不利于集体行动和社会化服务不足的问题，提供专门的服务。

（三）发展互助养老

在城市化背景下，农民家庭普遍出现了分离，就是年轻子女进城，老年父母留村。传统的家庭养老功能大幅下降，农村养老遂成为大问题。

当前农村六十岁左右的低龄老年人普遍种自家承包地，而且往往想方设法在附近寻找务工机会，农村中龄老年人生产能力比较弱，但生活自理能力比较强，生活自理能力弱的高龄老年人，需要不同层次的养老服务。

在不离家、不离土、不离村的情况下，村庄有大量劳动能力强、又有很强增收愿望的低龄老年人，如果国家能拿出少量补贴雇请村庄中的低龄老年人为高龄老人提供不同层次养老服务，则可能只需要比较少的花费就可以充分调动村庄资源，建立较高水平的互助养老体系。

（四）注重农村文化建设

农民在乡村只有有限的赚钱机会。一些低龄老年人可以在农闲时间外出打零工，退出生产但仍然具有生活自理能力的中龄老年人，他们大量的闲暇时间如何能够过得充实，让乡村社会生活更有质量，移风易俗和丰富农民精神文化生活就十分重要。

农村文化建设，要关注建设老年人组织，发挥“五老”群体的组织领导与带动作用，将农村大量有闲老年人组织起来，因为他们有很强的文化生活需求和社会交往需要。让他们的闲暇时光变得有意义，就是最重要的农村文化建设。

当农村社会体制可以为中国人数最多、资源最少的农民群体中的弱势群体提供保护时，城市市场体制就有了可以按照市场规律配置资源的更大自由空间，中国市场体制就一定可以更加高效，中国经济成长也就更加强劲。所以，正是高度有效的农村社会体制为城市市场体制高效运转提供了基础，高效运转的市场体制所解放出来的生产力又最终会将中国推进到高收入发达国家行列。那个时候，国家就有足够财政能力建设大美乡村，让农民也可以享受更多的福利。

  （编辑  碣石）

价格是市场供需博弈的均衡结果，是判断经济冷暖的风向标。2025年中国经济克服多种困难，取得了较好成绩，为“十五五”开局打下了良好基础。CPI长期在0%左右徘徊、PPI持续为负，房地产价格补跌，价格虽步入“缓冲期”，但筑底未牢，距年初设定的2%的目标仍有差距。展望2026年，需以更切实有力的政策措施，带动价格水平企稳回升，为经济复苏打牢基础。

2025年中国经济“缓冲期”筑底仍不牢固，2026年有向好预期

价格是观察和判断中国经济运行态势的重要指标。价格是市场供求双方在交易中博弈形成的均衡结果，综合反映了居民购买力、企业利润预期、市场信心乃至经济结构的深层变化。因此，推动价格水平回到合理区间，离不开消费、投资、出口、汇率等经济各个变量的协调运行和有效配合。

价格是否进入“缓冲期”是判断当前中国经济能否筑底企稳的关键信号。“价格缓冲期”存在两种演化可能：一是成功筑底反弹，筑牢经济复苏基础；二是局面失控，价格再度陷入持续下行通道。2025年初，我曾预期价格下行将进入“缓冲期”并有望筑底。做出这一判断的依据主要有两点：一是2024年第四季度资本市场启动，股市反弹注入了新的市场活力；二是2024年底至2025年初，一批民营创新型高科技企业加速涌现，发展态势令人耳目一新，也让市场对经济复苏充满期待。2025年的政府工作报告将CPI涨幅目标设定在2%，但全年运行结果表明，从GDP平减指数到CPI、PPI，均在0%左右徘徊，与2%的水平仍有差距，“价格缓冲期”的底部尚未夯实。

展望2026年，我认为应比2025年略微乐观。一方面，随着对价格问题严重性共识的加深，宏观政策有望从供需两端发力，围绕“稳价格”推出进一步举措；另一方面，房地产投资的拖累效应已明显减弱，其基数经过多年下滑已降至低位，叠加基建、制造业投资可能企稳的态势，2026年整体投资的环比数据预期将出现好转。与此同时，出口的结构性优势和高科技产业的活力，也为2026年经济稳定提供了韧性。但必须清醒认识到，价格不会自发地回归到稳定、上升的通道中来，乐观预期能否转化为现实，完全取决于我们能否采取切实有力的政策措施，要将仍不牢固的“缓冲”状态，切实转化为坚实的复苏起点。

从商品价格与资产价格看经济运行的内在矛盾

从结构上看，中国当前的价格体系主要由两大部分构成：一是商品与服务价格，以CPI和PPI为代表，反映实体经济的供需状况；二是资产价格，主要体现为房价与股价，反映财富效应、风险偏好与市场信心。2025年两类价格水平的波动分化，暴露出中国经济运行的深层矛盾仍在化解过程中，这些矛盾既是价格低迷的直接原因，也是2026年政策需要破解的核心问题。

（一）2025年一线城市房地产价格的“补跌”，成为制约价格稳定的核心变量

在所有资产价格中，房地产价格对宏观运行的影响最为深远。房地产市场的特殊性在于，其价格水平既反映产业发展和宏观经济运行的结果，又作为重要的财富变量，对经济运行具有重要的反作用。2025年，中国一线城市房价出现较为明显的补跌，对市场预期造成显著冲击。

从经济运行的信号来看，房地产价格下行反映了较为严重的供给过剩。中国房地产市场经过二十余年的高速发展，整体已进入“总量过剩、结构分化”阶段。房屋存量，尤其是部分地区的商品房存量巨大，已远超阶段性有效居住需求，大量的存量土地和待售房源，构成了持续压制房价的“堰塞湖”。然而，在“债务－投资”增长模式的路径依赖下，部分地方政府和市场主体仍有新增供给的惯性。如若不从供给端进行强有力的约束，仅靠零星的需求刺激政策，房价难以实现自然企稳。

从居民财富的组成部分来看，房地产价格的下跌严重抑制了居民消费。房地产价格的下行，对宏观经济的影响并非主要通过金融危机渠道体现。与部分西方国家不同，中国房地产市场不存在高度复杂的金融衍生结构，按揭风险总体仍处于可控范围之内。真正的问题在于其对居民财富与消费行为的冲击。房地产是中国居民家庭财富的最主要储存形式，房价下跌意味着家庭资产缩水，特别是对于2014年之后购房且构成当前存量房业主主体的中青年群体而言。这部分人群往往负债率较高，房价持续下跌已使部分房产市值跌破首付，使其陷入“临界资产”或“负资产”状态。财富的蒸发直接打击了消费意愿与能力，尤其影响了那些原本具有较强消费倾向的年轻群体，这对扩大内需形成了严重阻碍。

未来房地产的投资属性将逐渐减弱，消费属性将逐步增强，并驱动行业格局发生根本性重塑。随着房地产价格的下跌，房屋作为投资品的吸引力逐渐降低，房地产市场正加速回归其居住消费的本源，需求将主要由真实居住而非投资驱动。随着属性转变，行业运行逻辑也将深刻调整。高杠杆、大规模开发模式难以为继，大型房企持续面临出清压力。未来市场结构将更趋分散化与本地化，企业竞争焦点将从规模扩张转向存量更新、品质提升与精细化运营。

（二）股票价格稳步上升，为经济复苏提供正向支撑，但需维持在合意区间

与房地产市场相比，股票市场在2025年表现相对积极，主要股指从低位反弹并稳定在4000点附近。这一表现源于中央对资本市场健康发展的重视、居民资产配置的转移、相对宽松的流动性环境，以及市场对高科技企业未来成长的积极预期。从其影响来看，一方面，股票市场的稳定对整体价格体系产生了积极的对冲作用。股价稳定形成的“财富正效应”，部分抵消了房地产价格下跌带来的负面冲击。与此同时，股市的融资功能得到有效发挥，为创新型企业、高新技术企业提供了便捷的融资渠道。另一方面，股价的上涨亦有其局限性。当前指数水平在经济增长放缓、企业盈利普遍承压的背景下，已经处于一个“不低”的水平。股市上涨具有“双刃剑”效应，过快过高的上涨可能积聚风险，反而不利于市场长期健康发展。因此，股市价格更倾向于在当前合意的指数下做结构性调整，缓慢上升。

（三）商品与服务价格在低位徘徊，是“供强需弱”矛盾的直接体现

2025年， CPI与PPI持续低位运行，CPI全年未能实现2%的预期目标，PPI更长时间处于负增长区间。CPI的疲软，核心在于终端消费需求不足。其背后是居民部门面临的双重压力：一是经济下行周期中，就业压力增大、收入增速放缓，削弱了消费能力；二是前述房地产价格下跌带来的“财富负效应”，严重抑制了消费意愿。当人们察觉到财富缩水，并对未来收入增长缺乏稳定预期时，会增加预防性储蓄，减少即期消费。这使得扩大内需、特别是消费内需的战略面临巨大挑战。

PPI的持续承压，则揭示了供给侧更为严峻的结构性过剩问题。当总需求增长放缓时，过去积累的庞大产能未能及时调整，在诸多行业引发了以压低价格为主要手段的“内卷式”竞争。企业为维持现金流和市场份额，被迫卷入价格战，导致工业品价格被系统性压低，利润空间日益稀薄。这种“低价—低利润”的格局，反过来侵蚀了企业进行资本更新、技术研发和员工激励的能力，形成了一个压制投资与创新的负向循环。与此同时，当前经济正处于新旧动能转换的关键期，房地产及相关产业的收缩与新兴产业的成长在速度与规模上尚未实现平稳接续，也加剧了工业领域的价格与盈利压力。

商品价格与资产价格并非孤立运行。房价下跌通过财富效应压制消费，传导至CPI，同时使得地产上下游企业盈利恶化（与PPI低迷相关），影响投资和就业，进而又影响消费（CPI）和资产估值（股价）。这两大类价格相互交织、彼此强化，共同构成了当前中国经济面临的价格困境。

如何推动价格回升至合理区间

（一）价格目标的设定

价格目标的设定是宏观政策的重要锚点。2025年政府工作报告将CPI涨幅设定为2%，与国际上大多数发达经济体的政策目标价格一致。2025年的实践表明，实现这一“合意目标”并非易事。当前中国经济面临的并不是周期性价格波动，而是供需结构、财富分配、预期转弱等多重矛盾交织形成的价格下行惯性。因此，2026年的价格目标设定应更加注重其信号意义与实际可行性的结合，2%仍是需要全力争取的“预期目标”，而1%则是更具可行性的“阶段性目标”。

（二）从需求、供给两端发力来推动价格稳定

当前价格体系仍处于“缓冲期”，且底部尚未筑牢。从历史经验和现实运行看，价格一旦陷入持续下行通道，极易形成“价格下跌—预期转弱—需求收缩—价格再跌”的负向循环，其惯性往往超出市场自我调节的能力范围，必须通过政策主动干预打破僵局。

1.需求侧：激活消费、优化投资、巩固出口，扩大有效需求

消费端需聚焦财富效应修复与收入预期改善，重点缓解青年群体的债务压力。青年群体是消费市场的“主力军”，资产缩水导致的消费抑制已成为内需扩张的重要障碍。可通过合理债务重组、延长还款期限等方式，释放中低产年轻人的消费潜力。同时，通过扩大就业、完善社会保障体系等措施，稳定居民收入预期，减少预防性储蓄，推动医疗、教育、养老等优质消费需求升级。

投资端需摆脱传统路径依赖，实现结构性企稳。2025年基建、制造业、民间投资均出现疲弱态势，这种低基数为2026年环比改善创造了空间。投资政策应聚焦新型基础设施建设以及“投资于物”和“投资于人”的有效结合，加大5G、人工智能等领域投入；支持制造业高端化转型，通过税收优惠、融资贴息等方式，鼓励企业设备更新与技术改造；进一步优化营商环境，打破行业垄断，激发民间投资活力，尤其要支持民营创新型高科技企业发展，改变过去依赖债务驱动的投资模式。

出口端需巩固结构性优势，应对全球贸易格局变化。出口在2025年成为中国经济的重要支撑，这得益于中国产业链的韧性与“中国制造”向高技术、高质量方向的升级。2026年应继续巩固这一优势，积极应对“友岸外包”“近岸回流”等挑战，通过深化与新兴市场合作、拓展自贸协定网络、支持跨境电商等方式拓宽出口空间。同时，需持续提升出口产品附加值，强化品牌与技术输出，使出口从“量”的稳定转向“质”的提升，增强其对价格体系的正面拉动。

2.供给侧以房地产为重点，推动结构性调整

房地产供给侧调控是重中之重，核心在于“锁住供给、盘活存量”。必须果断停止新增供地，当前市场中大量的闲置土地、待售房源已成为压制房价的重要因素，继续供地只会加剧供需失衡。政策应将重点转向存量盘活，对已出让未开发土地督促开发或收回重新规划，将存量商品房转化为保障性住房或租赁房源。同时，提高资源配置和市场出清效率，推动大型亏损房企有序退出市场。中国已度过超前超规模建设期，未来应培育专注于城市更新、产品补齐的小型专业化企业，契合“总量过剩、结构分化”的市场现状。

产业端则需聚焦产能优化与结构升级。针对部分行业产能过剩、内卷严重的问题，加快淘汰高耗能、低效率落后产能，推动行业兼并重组，提高产业集中度，为留存企业创造合理定价空间。同时，加大对人工智能、生物医药、新能源等战略性新兴产业的支持力度，通过政策引导让新供给对接新需求，形成新的价格支撑点，缓解传统产业收缩与新兴产业成长的衔接缺口，推动PPI逐步回升。

（编辑 尚鸣）

2026年作为“十五五”开局之年，宏观政策需要保持定力，既要加大力度解决制约经济循环的短期问题，也要延续“十四五”时期发展与改革思路，为解决结构性、趋势性、周期性等中长期问题打开良好开端。

一、“十五五”时期中国经济发展趋势的十大判断

“十五五”时期，我国发展环境面临深刻复杂的变化。

外部环境方面，呈现大国竞合新常态与安全发展再平衡。

第一，全球经济将进入低增长、高债务的深度调整期。据IMF预测，全球经济增速预计将从2024年3.3%下降到2025年的3.2%和2026年的3.1%，经济增长中枢或进一步下降。与此同时，高债务仍然是主要挑战，特别是公共部门债务，截至2024年年底，全球公共债务规模占全球GDP的92%左右，已达到近30年来的峰值水平（除2020年）。

第二，多极化贸易体系逐渐成形，但中国与非美国家的“竞合关系”更加复杂，2025年以来，部分新兴国家出于保护本国产业的目的，均对中国展开较为频繁的反倾销调查，非美贸易摩擦已出现升温迹象。

第三，中美博弈逐渐向常态化、复杂化发展，“十五五”时期中美博弈正从以经贸摩擦为主的局部冲突，演变为覆盖科技、金融、地缘政治及国际规则制定权的长期战略竞争。

第四，大国竞争将进一步向政治化、逆全球化发展，不确定性显著增加，全球供应链更易受到地缘政治力量影响，以地缘政治和战略安全为导向的供应链布局，将成为“十五五”时期全球供应链格局演变的主线。

第五，中国并非完全被动地承受外部压力，具备主动运筹国际空间、塑造外部环境的诸多有利因素。

内部环境方面，增速换挡期的结构重塑与动能转换成为主线任务。

第一，2035年，我国要实现人均国内生产总值达到中等发达国家水平的远景目标，官方表述的“4.17%”或为“十五五”最低增长目标，若将中等发达国家水平作为动态目标考量，要想完成远景目标，“十五五”期间我国经济增长区间将在4.5%—5%左右。

第二，新旧动能转换加速。房地产或处于从底部向新周期过渡的阶段，从国际经验看，多数经济体在经历房地产泡沫破裂后，其调整周期通常持续5—6年，房价自高点的调整幅度约在40%—60%之间。截至目前我国房地产价格已经调整近4年时间，较2021年高点下降近20%，短期内仍将处于底部调整。近年来，新动能培育不断加速，逐渐成为经济增长的新引擎。2023年高技术制造业和服务业的产出贡献提升至11.8%和7.7%，已超过地产链的贡献（13.1%），但距新质生产力“挑大梁”仍有较大的提升空间。

第三，人口结构逐渐向深度老龄化过渡，工程师红利的释放有望为人口红利下行提供缓冲，但“未富先老”的压力对养老金体系、医疗资源、养老服务提出更严峻、更紧迫的挑战。但也要看到，人口结构变迁会驱动消费需求结构的调整，为消费在康养、医疗等领域的创新供给提供机遇。

第四，改革步入“深水区”，部分改革任务的落地面临较大阻力。一方面，诸如收入分配制度改革、建设全国统一大市场等任务，还面临破除长期形成的地方保护主义、部门壁垒和既得利益格局等深层阻力；另一方面，解决“内卷”、提升生育水平、应对老龄化等问题，需要民生保障、社会政策的深刻变革。

第五，化债取得一定成效，地方政府的流动性和债务压力得到了一定的缓解，但也面临一些问题与挑战，比如债务结构性问题、“债务－资产”转化仍有提升空间、债务“冰山”问题、拖欠款、城投经营性债务等仍需持续关注。

面对“十五五”时期复杂多变的国际国内环境，促进经济高质量发展需要把握好五大抓手：一是以科技创新引领发展新质生产力为核心，聚焦产业提质升级，向全球价值链的中高端跃升；二是以内需尤其是消费为驱动，扭转经济发展预期偏弱的局面；三是以深化民生领域改革为根本，聚焦收入分配，推动现代化建设成果更多更公平地惠及全体人民；四是以建设全国统一大市场为牵引，破除地方保护与市场分割，为高质量发展扫清制度性障碍；五是重塑激励约束机制与优化发展环境，进一步释放地方干事的动力与民企经营活力。

二、2026年机遇与挑战并存，宏观政策需保持定力

2026年，作为“十五五”规划开局之年，GDP增速目标大概率仍设定在5%左右。伴随中美关系阶段性缓和、重大项目投资落地、新动能培育加快、“反内卷”持续推进等因素，出口、基建与高技术投资、价格回暖等将为经济增长提供支撑，但国内经济循环的内生机制仍存在诸多结构性制约：

其一，有效需求不足仍是制约内循环的核心堵点。我国历年固定资产投资增速基本稳定在3%以上（除2020年特殊时期），2025年投资增速已连续三个月为负，投资疲软的情形更加突出，预计“反内卷”对制造业投资的掣肘、房地产投资承压仍会拖累整体投资。此外，当前商品销售日渐饱和，服务消费尚未回归常态化增长水平，仍有修复空间。

其二，微观主体的行为还未走出“后疫情” 范式。在收入与预期偏弱、谨慎性动机增强的背景下，居民行为函数发生变化；企业行为转向“风险最小化”，投资意愿和能力均不足；地方债务尾部风险有所缓释，但在财政趋缓与债务约束下，地方行为空间受限，仍存在流动性和结构性问题。

其三，我国高质量产品和服务的供给依然不足，特别是在居住、交通、通信、文化娱乐等领域，专业化、个性化供给不足尤为显著。供求结构性错位制约了内需释放。

其四，新旧动能转换往往伴随经济下行的阵痛，当前新兴产业在需求适配与财税就业贡献上尚显不足，难以完全对冲房地产深度调整带来的拖累。

其五，对激励约束机制重视不足，制约了地方活力释放和微观主体预期。

对此，2026年宏观政策仍需持续发力，在加强逆周期管理、有针对性地解决当前经济运行中堵点的同时，注重政策调控的前瞻性，着力解决经济运行过程中结构性和深层次问题。

其一，财政与货币政策延续积极基调。财政政策方面，考虑到在需求不足的背景下，财政政策的效果大于货币政策，且起效较快，有必要发挥承托作用。一是“十五五”开局之年重大项目落地所需资金更多，二是在近年来财政政策边际效应递减的背景下，为稳固“十五五”开局，支撑经济增长目标，财政政策需要更加积极发力。建议2026年财政赤字率仍将保持在4%以上水平，广义财政支出规模可达15万亿元。此外，还需关注财政政策的支出结构和效率，促进投资于物与投资于人紧密结合，消费和投资良性互动，加快从建设型财政向民生型财政转变。货币政策方面，支持性立场和宽松取向并未改变。考虑到我国实际利率依然偏高，宏观债务持续增长，需保持低利率环境，但由于商业银行净息差等约束，调整幅度不宜过高。此外，结构性工具的使用力度将进一步加大，加力支持扩大内需、科技创新、中小微企业等重点领域。

其二，要以提振消费为核心，全方位扩大内需。“做大蛋糕”是第一位。只有经济持续发展，才能创造更多社会财富和高报酬的就业岗位。一方面，要多措并举促进服务消费需求的有效释放，除拓展服务消费补贴范围、培育优质服务供给外，还要建立更便捷、高效的消费纠纷解决机制，推动相关行业的专业化和标准化发展。另一方面，完善以人为本的城镇化建设，进一步深化户籍制度改革，加强教育、医疗、养老、住房等领域的投入，推动未落户常住人口均等享有基本公共服务。此外，可深入推进收入分配制度改革、调整完善个税体系，包括下调中低档个税税率、研究建立个人与家庭申报相结合的所得税税制等，以促进中等收入群体的消费能力和意愿；加强供需适配性，在满足多样化需求的同时发挥供给创造需求的作用。

其三，坚持以发展新质生产力为核心，构建现代化产业体系。一方面，实施“价值链跃升”战略，推动传统与新兴产业分类升级，根据不同产业在全球价值链中的现有位置和发展潜力，实施差异化的提质升级策略。另一方面，构建“全链条创新”生态，打通科技成果转化“最后一公里”。

其四，债务管理进入新阶段，需更加注重债务效率与可持续性。一方面要加强财政、金融等资源统筹，优化调整化债政策的力度和节奏；另一方面要分类化解债务中的“冰山问题”，尤其加快解决拖欠款问题。可以考虑在现有政策框架下，对2026年化债资金予以适当倾斜；对于城投自身经营产生的债务，在金融机构与平台协商的基础上，借助债务展期、置换等金融化债工具合理开展债务结构优化。此外，在建立完善政府资产负债表的同时，加大资产盘活力度、提升资产转化效率，向存量要增量、向存量要空间。

其五，中长期要通过持续改革释放制度红利。重点聚焦经济体制改革、财税体制改革和全国统一大市场建设，包括扎实落实《中华人民共和国民营经济促进法》、推进零基预算改革、完善地方税制等改革举措，进一步强化内需驱动战略，释放发展潜力。

其六，稳步扩大制度型开放。积极参与全球经济治理体系改革，推动产品走出去和企业“走出去”并重，以应对国际环境的复杂变化。

（编辑  季节）

进入新时期以来，我国通过国家科技重大专项、高质量发展专项等系列政策、持续支持关键核心技术攻关，在一系列领域取得了可喜进展，但部分领域的“卡脖子”问题仍待解决。鉴于此，《中共中央有关国民经济与社会发展第十五个五年规划的建议》提出，要采取超常规措施，从全链条推动一系列重点领域关键核心技术攻关取得决定性突破。“完善新型举国体制”将是实现上述目标的基本政策路径。其中一个关键环节就是深入总结近年来在技术攻关整体战略布局上的经验教训，通过有针对性地调整，使其更加适应战略布局的演进和实践的发展。

“歼灭战”模式的优劣势

总体而言，我国现行的科技攻关项目体系多采用“歼灭战”模式：行业企业在技术“弱点”环节感受到的是切肤之痛，所以组织协调和动员难度相对较小。围绕产业发展和国际竞争中暴露出来的若干“卡脖子”环节，以特定的国家战略科技力量（多为行业领军企业和一流院校科研机构）为抓手，投入巨大资源对这些技术“弱点”聚而歼之。“歼灭战”模式的优势是显而易见的。攻关任务相对清晰，因而容易定义，也相对容易检验；但其劣势也很明显：

（1）技术“弱点”多是在大国博弈中暴露出来的，并按照国家科技攻关任务体系的节奏去立项和实施技术攻关。这使其不可避免地存在时间上的滞后性。

（2）“卡脖子”环节多涉及上下游环节的能力短板，其中不乏长期形成的历史遗留问题。解决这些问题绝非朝夕之功。但相关企业不可能为此停止运行。这进一步加剧了“远水不解近渴”的问题。

（3）近年来，美国改变了对我国的技术围堵策略，从早期的“一刀切”（半导体先进制程）转变为逐个封锁、精准加码的“掐烟头”（对人工智能模型、参数、芯片梯次封锁）。我们的“歼灭战”会因此被动拉长战线，甚至首尾不能兼顾。

以立体战思维打造关键核心技术攻关新模式

针对这样的问题，有必要重新思考我国关键核心技术攻关的整体战略。建议以立体战的思维方式从时间维度和空间维度两方面入手，进一步完善国家科技攻关项目体系，与目前的“歼灭战”战线相配合，以三条战线打造关键核心技术攻关的立体化布局。

一方面，从时间维度上，建立健全创新型企业直接出题、科技系统直接答题的“遭遇战”体系。这是解决“歼灭战”模式时间滞后性的关键。

企业创新和产业发展是高度动态的过程。其间遭遇的很多技术难题也是在发展过程中逐渐形成、暴露出来的，其具体形态往往与现有产业基础密切相关。例如在攻关高端彩超设备时，迈瑞等企业就遇到了西门子等外企从未遇到的新问题：由于芯片和其他硬件水平“先天不足”，他们必须用软件方式把超声信号充分放大，并为此开发有中国特色的算法。这类问题显然不是坐办公室的科技专家能事先计划或者预测的，而只能在产业发展过程中“被偶遇”。

但现行科技体制在很多方面限制了企业打赢这种“遭遇战”的可能性。其中一个突出问题就是体制内科研机构对“科研项目”和“需求/问题导向”的想象力被严重束缚：日益看重“纵向项目”（财政支持的科学基金和攻关任务）而贬低“横向项目”（企业委托研发项目），这直接导致了各类科学基金的异化；日益倾向于以经费多少来衡量和筛选“横向项目”，却不关心合作项目对产业自主可控、开辟和占领“无人区”的意义。

对此，政策设计者有必要深入了解“需求 / 问题导向”的内涵、外延与表现形式，把科技系统对“高水平科技自立自强”的含义从“做纵向 / 大项目”“发顶刊 / 英文论文”中解放出来，引导更多科研人员树立正确的科研价值观，走出“躺平”和“内卷”，做到人尽其才，更多参与到自下而上的产学研合作中来。在实际工作中应重点考察院校和科研机构：（1）科技投入的多元化水平。推动其凭真本事、做有用事、挣市场钱，而不再一门心思吃“财政饭”；（2）人才评价的多元化水平。对解决“真问题”过程中产生的各类原创性成果，要强化其指标性作用，为西方学术做“搬运工”式的研究和“以刊评文”“以‘帽’取人”的恶俗风气必须降温。

另一方面，从空间维度上，建立健全从产业链和工业体系层面自主命题、以非对称创新为目标的“系统战”体系。这是应对“掐烟头”策略的关键。

技术短板的被动暴露，显然不是发现和定义关键核心技术攻关需求的最佳方式。特别是在当前美国调整技术围堵策略，以“掐烟头”方式拉长我方战线、欲使我国疲于应对之际，我们更应从战略全局出发，寻找更主动高效的破局之道。

华为应对美国封锁的经验，为新时期关键核心技术攻关的国家整体战略提供了参考。面对美国在半导体先进制程领域的封锁，华为没有，也不可能坐等国产CPU补齐短板再上路。华为基于系统工程的思维方式：（1）在系统层面。以对等互联计算架构代替以CPU为中心的计算架构，降低CPU重要性；（2）在CPU层面。利用自身优势技术，优化芯片设计架构，并引入先进封装和3D堆叠，以弥补制程落后带来的性能损失。华为因此摆脱了“弱点”环节的束缚，转而在更大范围内取长补短、自主命题，这才有了达·芬奇架构、灵衢总线、超节点架构等在传统“盲区”和新兴领域的创新成果，夺回了竞争主动权。

华为的经历启示我们，应以关键核心技术攻关全面重塑和提升产业竞争力，绝不能将攻关任务视为单纯的科技工作，更不能延续跟随模仿的惯性思维：只见特定科技领域“国际前沿”的“树木”，不见现代工业产品复杂技术的“森林”，进而忽略在产品层面统筹多种技术创新、摆脱局部技术“卡脖子”的可能。

因此，新时期的关键核心技术攻关任务要建立更彻底的“系统战”思维：由相关产业部委牵头重点产业链，围绕链主企业核心产品（如华为的手机、大疆的无人机、海康威视的安防监控系统），深入理解行业趋势与市场痛点，全面梳理国内技术链和产业图谱，基于此优化产品系统构架，以系统需求定义部件性能，进而分环节精准设计“补短板”“绕短板”“做长板”“进盲区”等攻关策略，组织产学研各方“会战”。其最终目标是变被动暴露“弱点”为主动定义系统，直至在系统和“长板”环节实现非对称创新，筑牢产业竞争力根基。

（编辑  季节）

“十五五”时期是我国基本实现现代化的关键时期，党的二十届四中全会及通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》做了全面部署。政府债务作为政府投资资金、调节国民经济运行的重要手段，既要有效管控风险，又要服务国家经济社会发展战略，需要建立与高质量发展相适应的政府债务管理长效机制。    

“十五五”时期高质量发展目标对政府债务管理的需求

党的二十届四中全会提出了“十五五”时期经济社会发展的主要目标：高质量发展取得显著成效，科技自立自强水平大幅提高，进一步全面深化改革取得新突破，社会文明程度明显提升，人民生活品质不断提高，美丽中国建设取得新的重大进展，国家安全屏障更加巩固。在此基础上再奋斗五年，到二〇三五年实现我国经济实力、科技实力、国防实力、综合国力和国际影响力大幅跃升，人均国内生产总值达到中等发达国家水平，人民生活更加幸福美好，基本实现社会主义现代化。

同时，四中全会对“十五五”时期主要经济社会发展任务提出了要求，包括建设现代化产业体系，巩固壮大实体经济根基、加快高水平科技自立自强，引领发展新质生产力、建设强大国内市场，加快构建新发展格局、加快构建高水平社会主义市场经济体制，增强高质量发展动力、扩大高水平对外开放，开创合作共赢新局面、加快农业农村现代化，扎实推进乡村全面振兴、优化区域经济布局，促进区域协调发展、激发全民族文化创新创造活力，繁荣发展社会主义文化、加大保障和改善民生力度，扎实推进全体人民共同富裕、加快经济社会发展全面绿色转型，建设美丽中国、推进国家安全体系和能力现代化，建设更高水平平安中国等。

从目前我国经济社会发展的实际情况看，上述“十五五”时期经济社会发展目标的实现，在债务风险可控的前提下，都需要政府利用债务手段，筹集建设资金，增加投入，加强管理，提高资金使用绩效。在科技创新和现代产业体系建设方面，政府运用国债、地方政府债券资金，开展科技园区基础设施建设，增加国有科研机构和高等院校的科技投入，能够有效提高我国科技创新能力，推动高新技术产业、战略性新兴产业发展；在全国统一大市场建设方面，国债、地方政府债券是我国债券市场的重要品种，其发行、流通对我国债券市场、资本市场有重要影响，是政府调节市场供给、需求的重要手段；在建设高水平社会主义市场经济体制方面，政府债务管理体制及其财政管理体制，是社会主义市场经济体制的重要组成部分，需要加快改革和发展；在对外开放方面，我国政府债券已是境外合格投资者等国际投资者的重要投资品种，需要进一步扩大自主开放；在农业农村建设方面，政府债券资金是重要的投资来源；在区域发展方面，政府可以通过债务资金项目建设，努力缩小区域发展差距；在文化建设、生态文明建设领域，近年来我国增加了政府债券资金投入的力度，还需要进一步开展体制改革；在国家安全体系建设方面，需要通过控制债务风险，保障国家财政金融体系的安全，等等。

目前我国政府债务的现状及问题

近年来，我国政府债务总量增加较多。2024年我国国债余额为345723.62亿元，地方政府债务余额为475370.55亿元，其中全国地方政府债券余额473766.09亿元，包括一般债券余额165533.89亿元，专项债券余额308232.20亿元。在地方政府隐性债务方面，到2023年年底，全国地方政府隐性债务总额是14.3万亿元，经过实施一揽子化债方案，推动投融资平台转型发展，到2024年，地方政府隐性债务总额减少到10.5万亿元。2025年政府债务发行额达到一个新的高峰期。2025年中央财政赤字48600亿元，比2024年增加15200亿元，通过发行国债弥补。发行超长期特别国债13000亿元、中央金融机构注资特别国债收入5000亿元、地方政府专项债务收入44000亿元。地方财政赤字8000亿元，比2024年增加800亿元，通过发行地方政府一般债券弥补。2025年11月，我国在限额内又增发5000亿元地方政府债券。

从债务风险来看，2023年我国政府的负债率为67%，而同一时期G20国家平均政府负债率为118.2%，其中：日本249.7%、意大利134.6%、美国118.7%、法国109.9%、加拿大107.5%、英国100%、巴西84.7%、印度83%、德国62.7%。G7国家平均政府负债率为123.4%。因此，我国政府债务风险总体可控。从我国经济社会发展的实际情况看，1981年恢复国内债务发行，2015年正式发行地方政府债券，政府债券在筹集资金、支持国家现代化建设方面，发挥了巨大的作用。

同时，我国国债与地方政府债券还存在一些问题。从国债来看，其问题主要有：国债与地方债结构有待优化。从2004年政府债务余额的占比看，地方政府债务余额占58%，中央政府的国债余额占42%；目前国债资金使用情况不够透明，国债资金绩效管理制度尚未建立；国债品种设计（短期债券、期货）有待优化，以充分发挥其政策作用；国债收益率曲线有待进一步健全，以发挥其对金融市场的引导功能。

从地方政府债券来看，其存在的问题有：2015年以来，地方政府专项债券发行的增长速度，远远超过了同期GDP和财政收入的增长速度；发行期限拉长。20年期、30年期债券发行量增加，并采用最后一年还本的方式；约80%的债券为商业银行购买，风险集中度高；90%左右的专项债券项目还款来源是土地收入；发行资料可能存在质量问题；项目管理水平参差不齐，债务资金闲置浪费时有发生。另外，地方政府投融资平台转型发展缓慢，隐性债务治理难度大。

建立与高质量发展相适应的政府债务管理长效机制的政策选择

根据党的二十届四中全会精神，在建立与高质量发展相适应的政府债务管理长效机制方面，需要做好以下几方面的重要工作：

1.加强政府债务总规模的逆周期调节，保持合理的债务水平，走可持续发展道路。根据目前我国经济运行的情况，特别是房地产行业止跌企稳的趋势，预期经济在2026年见底，2027年后可能恢复到正常运行的轨道。对我国政府债务管理政策而言，2026年仍然要依靠政府债务来拉动经济的增长，引导社会有效需求和社会预期，保证经济社会正常的运行秩序，维护社会的稳定。在2027年经济社会运行进入常态化阶段后，要逐年降低政府债务的发行量，降低债务余额占GDP的比例，逐步消化疫情及后期恢复时期所积累的巨额债务，进而实现我国经济社会的可持续发展。从具体把握的数量界限来看，在考虑地方政府隐性债务的情况下，在2027年以后，可以将我国政府的负债率控制在90%以内，并建立新的债务率和负债率警戒线指标。

2.优化政府债务结构，实现可持续发展。首先，在国债与地方债结构的优化方面，进一步调整中央政府国债和地方政府债务之间的比例，建立政府债务以中央政府债务为主，地方政府债务为辅的基本格局。逐步将国债余额在政府债券余额中所占的比例提高到70%左右。其次，优化地方政府一般债券与专项债券结构。逐步压缩专项债券的发行规模，大致将其发行比例控制在60%，严格防范和控制专项债券的风险。再次，优化专项债券内部结构。目前专项债券资金使用范围需要根据现阶段我国经济社会发展的实际情况，以及政府职能转变的要求，进行相应的调整。部分更贴近于市场化、适合企业投资的项目，退出专项债券资金使用的范围；对于公益性程度高，项目实际现金流较低，收益难以覆盖其成本的项目，调整为由一般债券资金建设。

3.加强政府债务资金的绩效管理，从根本上防范风险，走可持续发展的道路。首先，建立国债、地方政府一般债券绩效管理制度。依据《中华人民共和国预算法》《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》，制定专门的《国债资金支出绩效管理办法》《地方政府一般债券资金建设项目绩效管理办法》。在绩效管理制度中，对国债资金、地方政府一般债券支出的绩效管理目标、绩效管理原则、绩效管理方法、绩效管理程序、绩效评价指标体系、绩效评价报告制度，以及绩效评价结果的运用等作出明确的规定。其次，进一步完善地方政府专项债券管理制度。从2021年《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》实施以来，地方政府专项债券项目资金绩效管理实践取得了一定成效，目前重点需要抓好以下几个环节的改革：第一，重视专项债券项目的事前绩效评价。第二，加强专项债券项目的现场绩效监控。第三，加强专项债券项目绩效评价结果的运用。

4.完善财政管理体制，明确各级政府举债的权责利关系，构建可持续发展的制度保障。首先，进一步完善省级党委和政府对辖区内政府债务负总责制度。通过完善管理制度，省级党委和政府通过省级债务领导小组（债务应急领导小组），负责对辖区市县债务风险进行监测、预警和救助，保证全省债务风险处于安全线以内。对于地方政府债务处于高风险区域的市县领导，省级党委和政府及时进行约谈、预警，督促市县政府有效管控债务增长速度，优化财政支出结构，增加到期债务本金偿还比例，努力降低债务率，防止债务违约。建立权责利相结合的债务管理体制，对于发生违规违纪举借地方政府债务、控制地方政府债务风险不力的市县领导，进行相应的处罚。其次，落实市县政府对所举借债务还本付息的责任。进一步完善省级政府对市县政府债务转贷协议的内容，要求市县政府在自己财力许可范围内申请和发行债务，并对所举借的债务承担直接的还本付息责任。债务还本付息的责任与市县党政领导的政绩考核、职务升迁直接挂钩。形成市县政府有效的自我约束机制，实现可持续发展。再次，加快投融资平台转型发展和出清的步伐，坚决遏制隐性债务的增长。

（编辑 宋斌斌）

党的二十届四中全会提出，到2035年我国基本实现社会主义现代化，“十五五”时期具有承前启后的重要地位，要加快建设新型能源体系。在能源安全新战略指引下，我们要持续提高新能源供给比重，推进化石能源安全可靠有序替代，着力构建新型电力系统，深入推进能源生产和消费方式变革，全面提升能源供给保障能力，推动能源消费绿色化低碳化，为经济社会绿色高质量发展提供坚强的能源保障。

当前全球能源产业处于深度转型变革时期

当今世界，新一轮科技革命和产业变革深入推进，绿色低碳、数智化、可持续发展成为时代主题。统筹能源安全稳定供应和绿色低碳转型既是各国的共同目标，也是各国面临的共同挑战。

提升终端用能电气化水平是绿色转型的重要路径。2014年至2024年，全球非化石能源消费占比从13.6%增长至19.1%；同期，电力在终端能源消费中的占比达到20%。2024至2025年，全球电力消费年增长率约4%，高于GDP3.2%的增长率。据国际能源署等机构预测，2025年全球电力增量的75%为光伏与风电，2026年清洁能源发电量将满足全球所有新增电力需求。2050年全球电力在终端能源消费中占比将达30%，中国达到60%以上，届时中国、美国与欧洲电力消费总量将分别达到18万亿千瓦时、5.5万亿千瓦时和10万亿千瓦时，成为全球绿色转型的重要推动力。亚非拉等发展中国家需要在发展中实现能源转型与安全供给。据英国能源研究院报告，在化石能源体系下，煤炭、石油、天然气储量排名前五的国家合计分别占世界总储量的74.1%、61.1%和8.7%，资源分布极不均衡，化石能源资源拥有国掌握了能源发展的绝对话语权。亚非拉等发展中国家未来能源消费将快速增长，但缺乏化石能源资源，面临能源供给“卡脖子”的风险。然而，受益于全球风光资源分布相对均衡，新能源将颠覆传统能源的“资源属性”，转变成“科技属性”，引领全球能源均衡发展。据初步统计，“一带一路”沿线38个国家近期规划新能源装机超过6.4亿千瓦，总投资超过6400亿美元。

我国在以“新三样”为代表的战略性新兴产业中占据绝对竞争优势。当前，我国已建成完备的风电、光伏全产业链研发设计和集成制造体系，拥有全球最大的全产业链集群和装备制造基地，可为全球贡献超80%的光伏组件和70%的风电装备。过去10年，全球风电和光伏项目平均度电成本累计降幅分别超60%和80%，很大程度归功于中国。2024年，中国新能源汽车产销量分别为1288.8万辆和1286.6万辆，销量渗透率达40.9%，占全球销量的比重超70.5%；中国新能源汽车动力电池装车量全球占比近60%，动力电池关键材料出货量全球占比超70%。作为全球最大的新能源和新能源汽车市场，中国持续快速发展，将为全球碳减排和绿色低碳发展提供有力支撑。

建设新型能源体系对实现中国式现代化具有重要意义

新型能源体系是保障国家能源安全的战略基石。习近平总书记提出，“能源的饭碗必须端在自己手里”。我国能源资源禀赋的特点是“富煤贫油少气”，2024年我国石油、天然气对外依存度达71.9%和41.8%，油气增储上产的空间十分有限。据测算，我国100米高度的风电技术可开发量约109.4亿千瓦，光伏技术可开发量达456.1亿千瓦，新能源资源禀赋近乎无限，潜在年发电量将达95.84万亿千瓦时，约为2024年我国全社会用电量的9.8倍，预计为2060年全国电力需求的6倍。因此，建设以新能源为主体的新型能源体系和新型电力系统，减少化石能源对外依存度，是确保我国能源安全的必然选择。

新型能源体系是支撑我国经济社会绿色高质量发展的强大动力。能源行业规模大、链条长、覆盖面广、带动效应强，是国民经济的重要支柱，对畅通国内外双循环起着重要支撑作用。当前，我国处于全面建设社会主义现代化国家的重要时期，能源消费仍将保持刚性增长，必须加快构建富有韧性、坚强可靠的能源产业链。通过建设新型能源体系，打造以清洁能源为主的全新能源底座，巩固我国制造业的竞争优势，推动传统产业向战略性新兴产业转型。以配电网建设为例，预计到2050年，全国配电网累计投资将超过20万亿元，带动相关产业链发展，对优化经济结构、增加财政收入、创造就业机会拉动作用显著。

新型能源体系是塑造人类命运共同体的关键纽带。中国是全球可再生能源领域的领跑者和主要贡献国。十年来，中国可再生能源年新增装机在全球的占比均超40%，全球非化石能源消费占比提升4.9个百分点，中国贡献约45.2%。2024年，全球可再生能源新增装机5.8亿千瓦，中国贡献约64%，中国能源转型投资达8180亿美元，居全球第一。目前，我国与100多个国家和地区开展绿色能源合作，核电、水电、新能源等标志性项目接连投产，2024年出口风电光伏产品助他国减排二氧化碳超10亿吨。未来，我国将建设新型能源体系，集成战略性新兴产业技术优势，深化绿色能源国际合作，重点向“一带一路”沿线国家提供经济社会转型整体方案，实现从输出产品到输出技术和方案并举转变，携手各国共建可持续能源的未来。

新型能源体系是构建国际金融新结算体系的重要抓手。新能源崛起削弱了石油的能源主体地位，“石油美元”日趋式微。未来，以“新能源+”生产的电力及派生产品，有望成为全球最大的大宗贸易商品。加快构建以新能源为核心的绿色金融市场，有利于提升人民币的国际金融地位。2024年，中国碳市场覆盖排放量为52亿吨，占全国总排放量超40%，而同期欧盟碳市场覆盖排放量为16.8亿吨，占欧盟总排放量的43%。2024年中国碳市场交易额为181.14亿元人民币，而欧盟达到7700亿欧元（约合6.13万亿人民币）。未来，全球贸易体系需寻找新国际结算货币，我国可借助体量优势，结合数字人民币推广应用与“一带一路”倡议实施，超前部署人民币国际化锚定物，提升人民币国际话语权。

新型能源体系支撑我国经济社会绿色高质量发展路径建议

进一步深化电力体制改革，完善适应新型电力系统的市场机制。一是推进多层次统一电力市场体系建设，还原电力商品属性，完善电价体系，充分释放电力价格信号，为各类主体参与交易创造公平规范的市场环境。二是进一步开放配售电业务的投资和创新，推动新型主体参与电力市场，激发社会资本参与电力建设的投资活力，促进增量配电网、微电网、虚拟电厂、源网荷储一体化等业态的投资建设和持续健康发展。三是制定科学合理的输配电价和分布式发电市场化交易机制，合理测算核定“过网费”，推动更多工商业用户直接参与市场。

大力培育能源绿色低碳消费新模式，牵引重构支撑能源结构转型。一是加快推进可再生能源配额落地，将可再生能源消纳责任目标科学分解至各行政区域、行业、企业，促进终端用户参与配额指标完成。二是建立健全可再生能源配额的监测、评估和考核机制，确保数据的准确性和实效性，对未完成配额任务采取相应处罚，提升配额制度的约束力。三是建立统一的绿色产品标准、认证、标识体系，在认证结果中定量化体现产品绿色价值，推动其在国内广泛采信，在国际贸易中结果互认。

加快培育能源新业态新模式，积极开展典型应用场景试点示范与推广。一是开展分布式智能电网示范建设，在大电网末端、新能源富集乡村、高比例新能源供电园区等区域，探索建设分布式智能电网项目，促进新能源就地消纳，实现与大电网融合发展。二是打造源网荷储一体化示范区，依托绿电铝、绿氢、数据中心等高载能产业，开展关键技术研究与应用，传递绿电价值，推动战略性新兴产业集聚与高载能产业转型。三是推广用户侧综合智慧能源示范项目，加强用户侧灵活性调节资源建设，引入可中断负荷、普及虚拟电厂，推动用户侧深度参与电力系统平衡。

推进全国统一碳市场规范建设，高标准建立完善碳计量、碳认证体系。一是分阶段、分步骤地推动碳排放权交易市场覆盖建材、化工、航空等重点用能行业，逐步引入碳配额有偿分配机制，充分发挥市场配置作用，使全社会的降碳成本最小化。二是建立并完善碳计量、碳认证体系，加快制定涵盖不同行业、不同排放源的统一碳计量标准和方法，研发高精度、高可靠性的碳排放监测设备和计量技术，建立健全碳排放监测、计量、核算、核查、认证体系。三是加强电碳市场协同，科学设计绿电、绿证与碳排放指标互认和抵扣机制，搭建绿证核发、交易、核销的全生命周期的追踪、认证系统，有序衔接各类终端产品绿色低碳认证机制。

（编辑  宋斌斌）

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《建议》）提出，“坚持把发展经济的着力点放在实体经济上，坚持智能化、绿色化、融合化方向”，并强调要“构建以先进制造业为骨干的现代化产业体系”。

“三化”即智能化、绿色化、融合化，被确定为建设现代化产业体系、巩固壮大实体经济根基应该坚持的“方向”，对于我国中长期经济社会发展具有重大意义。

一、“三化”的内涵

推进“三化”联动，必须深刻理解和把握“三化”的内涵。

所谓智能化，是指以新一代信息技术为动力，将数据、算力、算法等新型要素深度嵌入研发设计、生产制造、运营管理、市场服务等全流程。通过全面推进数字化、网络化和人工智能技术应用，实现一切过程数据化、万物互联和智能决策。这不仅表现为生产线上“机器换人”或局部环节数字化，更在于以数据作为关键生产要素、以人工智能为核心驱动，构建智能感知、智能决策、高效协同的智慧产业生态。

所谓绿色化，是将生态环保理念融入经济社会发展全过程，以实现人与自然和谐共生、经济高质量发展为目标。在生态维度强调环境友好、资源可持续；在经济维度构建低碳循环的生产体系，实现降碳、减污、增效；在社会维度倡导绿色生活方式，让人人成为绿色发展的参与者和受益者。

所谓融合化，是对产业或行业区隔发展方式的突破与要素资源的跨界系统整合，形成从“物理叠加”转向“化学聚变”的产业新形态。体现在三个方面：一是产业边界消融，由传统第一、第二、第三产业分立转向“制造＋服务＋数字”的复合业态；二是技术创新穿透，数字技术、生物技术、新能源技术等交叉渗透，催生新质生产力和新兴产业；三是资源配置的协同，不同领域不同行业通过数据链接和AI赋能，实现要素跨界优化配置，创造新的价值。

智能化、绿色化、融合化是应对新一轮科技革命、资源环境约束和产业升级需求的系统性解决方案，它们之间具有协同共生互促的关系。没有智能化，绿色化难以得到技术支撑，融合化无法解决互联互通和跨界资源配置的难题；没有绿色化，智能化和融合化都将会面临价值导向和能否可持续的问题；没有融合化，智能化和绿色化就不能在根本上推动生产力的“新质”跃迁，也无法实现产业体系的“现代化”升级。三者协同并进、相互依存，共同指向一个目标，即构建高质量、高效率、低碳、协同的现代化产业体系。

二、现代化产业体系的核心特征

根据国内外经济发展实践，现代化产业体系一般具备以下四大特征：

一是以实体经济为根基。实体经济是经济大国的立身之本，也是现代化产业体系的根基和脊梁。虽然发达国家都具有发达的服务业，但没有不以实体经济为根基的，即便是美国，虽然近年大力推进制造业回流，显示出对经济空心化的忧虑，它仍是实体经济和制造业大国、强国。我国经济发展以实体经济为基础，还要靠实体经济走向未来。这意味着必须避免产业“脱实向虚”和空心化倾向，持续保持制造业等实体产业在GDP中的合理比重，巩固我国产业体系门类齐全、配套完备的优势。历史表明，没有产业体系的现代化，就没有经济的现代化；没有坚实的物质技术基础，就不可能建成现代化强国。

二是制造业为骨干。人类进入工业革命以来，制造业就已成为经济中最核心、最关键，也是生产能力最强的产业部门。发达国家产业体系现代化的过程就是制造业现代化、高端化的过程。虽然从表面上看，发达国家第三产业产值占 GDP 的比重普遍高于70%，制造业似乎成为“夕阳部门”，但发达国家的制造业经历了多轮结构升级、与高端服务业深度融合，成为承载国家核心竞争力的关键领域。其定位、特征与发展逻辑，既反映了全球产业分工的演进，也体现了发达国家维护技术优势、经济安全和价值链主导权的战略选择。在美国发动的贸易战中更显示出我国强大制造业体系的“压舱石”的关键作用。美国在全球经济体系中占主导地位的金融业、高端服务业，从国际产业分工角度来说，得到了居于制造业价值链顶端地位的强力支撑。美国如果没有构建起制造业价值链顶端的地位，金融业会如何发展？皮之不存，毛将焉附。人类社会自工业革命以来取得的伟大进步，集中体现在制造业的不断进步和蓬勃发展，现代化强国的“强”必须建立在先进制造业基础上。

三是以创新驱动为核心。现代化产业体系强调以创新为第一动力，尤其是技术创新和产业创新的深度融合。要围绕产业链部署创新链，又围绕创新链布局产业链，双向互促，实现科技成果向现实生产力的加速转化。创新驱动贯穿于产业体系的各环节，是产业体系先进性和竞争力的根本源泉。

四是以开放合作为支撑。虽然近几年国际贸易纠纷和贸易壁垒有所抬头，但产业体系高度全球化的事实没有改变，资源全球配置、生产全球分工、市场全球互联的趋势不会扭转。现代化产业体系需要立足国内大循环，同时融入全球大循环，实现内外联通、协同发展。

以上四个方面相辅相成。实体经济是发展根基，先进制造业构成骨架，创新驱动注入不竭动力，开放合作拓展发展空间，能够共同支撑起具有完整性、先进性、安全性的现代化产业体系。

三、“三化”联动的内在逻辑

“三化”联动的内在逻辑可以从以下三方面理解：

一是互补。智能化、绿色化、融合化各自侧重不同维度，在产业转型中形成优势互补。智能化聚焦提升效率和生产力，实现生产方式变革；绿色化侧重降低资源环境代价，为发展设定生态约束；融合化致力于打通要素流动渠道，提升体系整体效能。三者对应“效率—生态—协同”三大命题。

二是互促。三化之间相互促进、耦合增效，产生1＋1＞2的联动效应。智能化为绿色化和融合化提供技术支撑，通过大数据和智能算法，实现碳排放监测和能效优化，提升绿色转型效率，同时构建起产业融合所需的信息互通、实时协同的数字基础设施。绿色化则为智能化和融合化指明方向约束，它要求智能技术朝着节能低碳方向演进，并促使融合发展遵循循环经济原则，确保产业发展不以破坏环境为代价。融合化为智能化和绿色化构建广阔场景，如AI＋应用渗透千行百业，既是智能化本身的进步，也为绿色技术提供了大规模、系统化落地的平台。

三是共生。智能化、绿色化、融合化三者最终融合成一个有机体系，共同构成新质生产力的重要内核，也是现代化产业体系质变跃升的核心动力，体现了效率提升、可持续发展与创新形态的有机统一。如果割裂开来，任何单一维度的进步都难以持续。缺少绿色底线的智能化可能陷入高能耗陷阱，缺少融合牵引的智能化难以大范围赋能传统产业，缺少智能支撑的绿色化转型则可能缓慢而低效。

“三化”联动的内在逻辑，就是通过优势互补实现协调发展，通过相互促进实现倍增效应，最终在共生融合中实现产业体系的系统跃升。

四、“三化”联动赋能现代化产业体系的机制

“三化”联动依靠以下四方面机制实现：

（一）以智能化构建“数字引擎”

通过人工智能实现技术迭代和流程优化，大幅提升生产经营质效。依靠人工智能、机器人实现决策优化和流程再造，提高生产效率和质量，促进企业管理从经验驱动转向数据驱动，实现精益管理。在供给侧，通过智能化提升要素配置和使用效率；在需求侧，通过数字化连接生产与消费，实现按需生产和柔性制造，科学管理库存，优化配置产能。

通过释放数据要素价值，重构传统要素体系。数据作为生产资料通过人工智能进入生产环节，转化为质量、效率和效益的提升，创造价值。“数据驱动”的研发、设计、制造模式降低信息不对称和交易成本，实现资源的实时优化配置，形成以数据、知识、技术等为核心的新型要素体系，推动生产函数从“资本＋劳动力”扩展为“资本＋劳动力＋数据＋知识”的新形态。“数字引擎”带动下，产业全要素生产率将得到不断提升，为现代化产业体系建设提供动能。

（二）以绿色化筑牢产业体系的“生态底盘”

绿色化可以通过建立碳排放和环境容量约束机制，以市场和政策“双轮”驱动产业转型。运用价格机制和产权交易机制，倒逼企业绿色转型。一方面，通过碳配额、碳资产交易机制和碳价信号，引导企业主动减排。同时，推进用能权、排污权交易试点。另一方面，大力推动绿色金融，围绕降碳、减污、节能、增绿优化金融资源配置。此外，实行差别化电价、水价等政策，对高耗能、高排放企业收取更高费用。通过这些市场化手段，外部环境成本可以逐步内部化，使企业的环境贡献获得真金白银回报，反之则付出更高成本。通过“政策约束＋市场激励”促使企业将绿色发展纳入经营目标，把绿色转型变成“我要干”的内生行动，而非“要我干”的被动应付。绿色发展机制引导产业进步过程中始终守住生态环保底线，为现代化产业体系铸牢“生态底盘”。

（三）以融合化打通产业体系的“协同经脉”

融合化发展正如火如荼。制造业企业向服务领域拓展，延伸产业链至研发设计、营销服务、运维支持等环节，从卖产品向卖服务转变。不同产业之间通过技术和数据的媒介实现融合跨界渗透，催生全新业态与新产业。新兴技术领域相互融合，形成“技术＋技术”的复合产业，如新能源汽车产业融合了汽车制造和新能源、电池技术，生物医药融合了生物技术和大数据，智慧城市融合了建筑、交通与数字技术。不同技术、产业交叉叠加，诞生“新物种”，推动了产业分类由传统三大产业向更复杂的网络演化。如“数字农业”融合农业与物联网，实现精准种植；“互联网金融”融合金融与IT，创造全新金融服务模式。

数字技术和数据是融合化的重要力量，既似“溶剂”，又像“粘合剂”，还如“催化剂”，形成千行万业的互跨和重叠，甚至边界模糊消失的局面，跨行跨业嫁接创造新的场景，催化产生新需求、新供给。AI+应用场景正在造就新的增长点和就业空间。融合化通过跨产业渗透，打通了产业体系的“协同经脉”，从而整体抬升产业体系的创新性和灵活性。

（四）以“联动”激发“加持效应”

当智能技术、绿色技术与融合发展相结合时，通过相互交织、协同共生，产生“1＋1＋1＞3”的协同效应，这既是新质生产力的“质”之新所在，也是全要素生产率提升的重要底层逻辑。“智能化＋绿色化”可以创造技术乘法效应，数字技术为节能减排助力，大数据分析提升环境治理精准度；同时绿色需求也反过来刺激智能技术创新，如发展面向低功耗、高能效的AI芯片。另一方面，“智能化＋融合化”能够放大数字技术的渗透力，产业融合为智能化提供了海量应用场景和数据来源，AI得以在更多行业中训练迭代，不断自我强化；而智能化降低了跨行业协作的沟通成本，使融合更加顺畅。再者，“绿色化＋融合化”催生技术嬗变，跨产业协同有助于构建区域循环经济和工业共生网络，一个行业的废弃物可能成为另一个行业的原料，实现资源循环利用；多产业协同攻关能源替代和碳减排技术，加快绿色技术迭代。

综上，智能化使资本和劳动的生产率显著提高，绿色化降低单位GDP的资源消耗和污染成本，使增长更具持续性，融合化创造了更多增值服务和新业态。“三化”联动赋能的新质生产力将优化经济增长模式，使经济发展更多依靠质量变革和效率变革而非仅靠要素投入扩张，推动产业发展建立自我进化和持续创新的内在机制，能够在动态演进中不断实现更大规模、更高效率、更优质量、更好效率，构建起骨干强壮、血肉丰满、精气神十足的现代化产业体系，走出中国式现代化的高质量发展之路。

（编辑 季节）

党的二十届四中全会对推进中国式现代化作出全面部署。“十五五”时期，是我国迈向高质量发展新阶段、加快建设现代化产业体系的关键阶段。制造业是实体经济的主体，是国民经济命脉所在，是构筑国家竞争新优势的关键支撑。保持制造业合理比重，事关我国能否跨越“中等收入陷阱”、实现高质量发展和共同富裕。

如何理解“制造业合理比重”

“保持制造业合理比重”，绝不能简单理解为“比重不下降”或“比重越高越好”，更不能通过抑制服务业发展来维持制造业比重。

第一，合理比重不等于比重刚性不降，关键在于产业链供应链安全稳定。衡量制造业是否处于合理水平，不能只看其在GDP中的名义占比，更要看产业链供应链是否安全可控、韧性充足，关键核心技术和关键设备是否安全可靠。当前，经济全球化遭遇逆流，某些西方国家在关税、投资、技术和规则等方面对我国实施遏制打压；面对挑战，我国保持自主可控、安全高效的产业链供应链体系尤为重要。保持制造业合理比重，根本在于坚持高水平科技自立自强，推进关键核心技术和关键设备攻关与产业化应用，提升产业链供应链的稳定性和国际竞争力；更要关注中国制造业增加值在全球的占比、在关键领域的市场份额以及技术与标准主导力。

第二，合理比重更应体现在“质”，而不是简单的“量”。在新一轮科技革命和产业变革背景下，制造业合理比重的核心，是结构优化与能级提升。一方面，要把发展先进制造业作为主攻方向，加快发展数字经济、绿色低碳、新能源、新材料、高端装备、生物医药等战略性新兴产业；另一方面，要通过数字化、智能化、绿色化改造提升传统产业转型升级，提高技术水平和附加值。衡量制造业的合理比重，应更加关注高端制造业占比、高附加值环节占比、全要素生产率和绿色低碳水平，而不仅是制造业整体在GDP中的比例。

第三，必须处理好制造业与服务业的关系。生产性服务业与制造业的深度融合，是现代产业体系竞争力的重要来源。通过发展研发设计、供应链管理、工业软件、品牌营销、金融保险、人力资源服务等生产性服务业，有效推动制造业向价值链高端跃升。保持制造业合理比重，既要守住制造业根基，又要做强生产性和生活性服务业“新支柱”，在更高水平上推动新型工业化和现代服务业的协同发展，而不是以抑制服务业的增长来保持制造业比重。

第四，合理比重离不开平稳有序的劳动力转移。劳动力从农业到制造业，再从制造业向服务业转移，是经济结构升级的客观过程。随着产业升级，低端制造岗位将会逐步减少，而高技术制造和现代服务业岗位比重将逐步提高。这一过程必须坚持“先立后破、平稳衔接”，避免出现制造业岗位骤减、劳动者无序转移，防止出现严重失业或大规模低质量就业，尤其要警惕出现“过早去工业化”和“服务业低端化”并存状况。稳住制造业的就业占比，是迈向高收入国家的关键基础。制造业工资水平一般高于低端服务业，且生产率提升较快，能够支撑居民收入持续增长；而生产性服务业的繁荣，同样依托坚实的制造业基础。通过守住制造业根基、做强现代服务业，才能夯实中国式现代化的物质技术基础，增强经济安全韧性。

当前我国制造业发展面临的内外部挑战

第一，中美贸易摩擦持续深化，从关税壁垒扩展至科技、投资等全方位博弈，对我国制造业出口和国际市场开拓形成严重制约。美国通过“小院高墙”政策，联合盟友对我国实施技术断供和市场封锁，重点针对半导体、人工智能等战略性新兴产业领域。中美贸易摩擦的长期化、复杂化，给我国制造业带来了供应链重构的严重挑战，迫使企业在全球化与本土化之间寻求艰难平衡，增加了经营成本和不确定性。

第二，产业外迁趋势日益明显，给我国制造业发展带来新的压力。一方面，发达经济体推行“再工业化”战略，通过政策补贴和贸易摩擦等措施吸引或逼迫制造业回流；另一方面，越南、印度等新兴经济体凭借较低的生产成本吸引劳动密集型产业转移。我国制造业面临“双向挤压”，部分外资企业开始将生产线迁出中国，寻求“中国+1”或多元化布局策略。产业外迁不仅影响就业和经济增长，还将削弱我国制造业产业链供应链的完整性和国际竞争力。

第三，国内有效需求不足成为制约我国制造业健康发展的关键瓶颈。内需不足迫使众多制造企业过度依赖出口市场，在当前国际贸易环境恶化的情况下，这种依赖加剧了企业经营风险。破解内需不足的困局，激活国内超大规模市场潜力，成为制造业实现高质量发展的当务之急，也是应对外部不确定性的基础保障。

第四，“内卷式”竞争加剧了制造业发展困境。我国制造业企业数量众多，市场分散，同质化竞争严重。为争夺有限市场份额，企业往往采取低价竞争策略，导致产品利润空间被不断压缩，既阻碍了企业加大研发投入和技术创新的积极性，也使得整个行业陷入低水平重复建设和资源浪费的恶性循环。尤其在传统制造业领域，企业创新动力不足、品牌价值低、产品同质化严重的问题尤为突出，制约了制造业向价值链高端攀升的步伐。

政策建议

一是在外部环境不确定性上升的背景下，加大财政货币政策逆周期调节力度，积极扩大内需，对冲外需可能的下滑。财政政策方面，要充分考虑化债和房地产的抵消效应，扩张程度要足以抵消房地产下行的收入缺口、化债占用的资源和城投债净偿还的收缩效应，建议财政赤字率不低于4%，优化财政支出结构和化债方式。货币政策方面，建议充分利用美联储降息的时间窗口，进一步降准降息。房地产政策方面，建议采取超常规、系统性的政策组合拳，推动房地产市场尽快实现“止跌回稳”。提振消费方面，建议构建消费导向型的制度和政策体系，收入分配制度改革要真正破题，优化消费品以旧换新政策。

二是持续推进高水平对外开放，扩大中国的“朋友圈”，大力拓展对外贸易多元化，秉承合作共赢理念，构建国际利益共同体。（1）通过世贸组织争端解决机制妥善解决贸易争端，对不公正做法主动起诉，并积极应对被诉案件。（2）增强双边和多边贸易协定的约束力，让双方在贸易往来中实现互利共赢。帮助新兴市场完善基础设施建设，开发适合当地需求的产品，促进当地的经济发展和消费升级，同时也带动中国相关产业的发展。（3）建立全球供应链合作伙伴关系。中国出口企业与国外供应商长期合作，在带动当地经济发展的同时，通过全球供应链协同管理，优化资源配置，实现共赢。

三是通过国内产业梯度转移、引导核心环节和高附加值环节留在本土、推动传统产业转型升级等方式，防范产业空心化风险。（1）做好传统产业梯度转移工作，减轻产业外迁的冲击。劳动密集型产业重点向中西部劳动力丰富、区位交通便利的地区转移，东部地区重点承接全球价值链高端环节。（2）推动制造业向价值链中高端攀升，既能将高附加值环节留在本土，又能加强外迁产业对中国核心环节的依赖性。（3）推动传统产业转型升级，控制传统产业外迁速度和规模。我国传统产业是现代化产业体系的基底，不应被视为低端产能简单退出，也不应放任传统产业快速迁出，要进一步鼓励和支持传统产业加快转型升级。

四是综合整治“内卷式”竞争，改善企业盈利能力。（1）提高技术标准，严格控制新增产能，加快淘汰落后产能，促进产能结构优化。（2）支持行业并购重组，畅通市场退出机制，提高行业集中度，促进规模化、集约化经营，改善供求关系，防止“内卷式”竞争。（3）优化地方官员政绩考核、转变地方政府职能，防止各地在招商引资中进行政策的“逐底竞争”，避免低层次重复建设。

（编辑 季节）

在全面推进中国式现代化征程中，农业强国建设是不可或缺的战略支撑。党的二十届四中全会明确提出“加快农业农村现代化，扎实推进乡村全面振兴”，强调提升农业综合生产能力和质量效益要坚持产量产能、生产生态、增产增收一起抓，统筹发展科技农业、绿色农业、质量农业、品牌农业，把农业建成现代化大产业。在此背景下，习近平总书记明确指出，树立大农业观，强调农业不仅是粮食和经济作物的生产者，更是生态环境保护、社会文化传承和综合价值实现的重要载体。

“大农业观”的提出与农业的多功能性

大农业观为农业和乡村产业发展提供了新的思路与方向。1992年习近平总书记曾在《摆脱贫困》中写道：“大农业是朝着多功能、开放式、综合性方向发展的立体农业。它区别于传统的、主要集中在耕地经营的、单一的、平面的小农业”。大农业是面向市场的商品生产，是一种以农业为核心，跨越行业边界、多功能、开放式的大产业，这与传统自给自足的小农业有本质区别。大农业观的提出将带动传统农业认知的升级，农业不再局限于单纯的经济生产活动，还承载着生态环境保护、社会和谐发展与文化传承等多方面的功能与价值。大农业观聚焦于农业的多元价值与综合价值，强调农业在经济、生态、社会和文化等方面的多重功能。在大农业观和大食物观的指导下，农业发展应多维度综合考量，兼顾多功能价值和多产业链接，推动产业融合与城乡融合，实现可持续发展，为乡村振兴和农业现代化奠定坚实基础。

（一）农业多功能价值再现的实践进路

多位一体、多元共进是大农业观的核心逻辑，要求我们着力拓展农业功能，通过挖掘农业的生态价值、休闲价值、文化价值，促进农业与旅游、教育、文化、健康、养老等产业的深度融合，培育更多农业相关的消费新业态、新热点。同时农业应当为生态文明建设作出贡献，通过合理的农业活动，发展绿色农业、有机农业和可持续农业，促进生态环境的保护和恢复。大农业观下的农业发展不仅要追求经济效益，还要注重生态保护、资源循环利用和社会发展的需求，实现农业的可持续发展。

（二）农业多元产业链重塑的战略布局

大农业观要求我们重新审视农业的生产价值，挖掘出更多可供农业发展的产业空间。在上游环节，农业发展需要聚焦于“提质增效”，向生态化、智慧化转型，中游应着力突破农产品的加工与流通瓶颈，通过精深加工提升农产品附加值，搭建高效冷链物流网络与数字化流通平台，解决产销衔接不畅问题，下游环节则需深度对接市场需求，拓展农业的消费与服务属性。在大农业观的指导下，这种上中下游贯通的建设模式，能够让农业摆脱单一生产依赖，形成“生产－加工－流通－服务”的完整产业生态，催生出农产品加工、物流配送、乡村旅游、农事体验等多元产业空间，真正释放大农业的综合价值。

大农业观视域下“三农”发展的新态势

大农业观既是认识上的一个飞跃，也是“三农”发展路径的战略转变契机。多元化的产业链丰富了农业产业的内涵，多功能价值的挖掘不断创造更大的市场空间和机遇，“三农”潜在的多元与多功能使得过去被忽视的农业农村资源被重新利用与激活，“三农”综合价值正实现从隐性到显性的转变，形成符合大农业观要求的五种“三农”发展实践样态。

（一）都市农业：城乡要素流通与融合发展

都市农业特指位于大城市及其辐射区域，依托城市资源与需求开展的多功能、集约化的农业生产形态。都市农业既满足城市食品供给，又通过生态调节、休闲教育等多元功能提升城市宜居性。同时，作为城市经济社会环境系统的基础组成部分，都市农业是保障大城市食品安全与生态安全的战略基石，能增强城市韧性与可持续发展能力，更是城乡要素流通的关键载体；通过资源跨界整合、生产组织与空间布局优化，推动城乡协同发展与乡村振兴。未来，随着科技进步与需求升级，都市农业将在保障民生福祉、推动城乡融合与国家现代化进程中发挥更重要的战略作用。

（二）休闲农业：悠闲生活的田园交响曲

休闲农业以农业生产、乡村风貌、农家生活与文化为基础，是农业与旅游融合的新型农业形态，契合都市人群田园休闲需求，与都市农业存在功能交叉。依托乡土资源与乡村文化，休闲农业通过整合土地、劳动力、技术等要素，深度联动旅游、教育等产业实现协同发展，闲置宅基地与农田为其提供发展空间，现代农业技术提升服务质量，农村富余劳动力通过旅游接待实现增收。作为城乡融合的重要纽带，休闲农业不仅为企业创造投资空间，更推动村集体经济壮大、农村公共设施改善，以突出的社会文化功能激活乡村发展活力，成为助力乡村振兴的关键路径。

（三）数字农业：农业生产方式的深度转型

数字农业通过数字技术的应用和农产品电子商务的发展，实现农业生产方式的深度转变和农业收益的增加。数字农业强调实现农业精细化管理，通过物联网和大数据等技术手段对农业生产进行全程监控和优化，提高资源利用效率、降低环境污染，促进可持续农业发展。农产品生产者在数字经济时代掌握现代数字化生产技术和销售工具，成为“新农人”。这种模式在改变传统农业生产模式的同时，也对农产品销售和农村经济发展起到了促进作用。数商兴农通过数字技术和数据要素赋能农村商务发展，实现涉农商务的数字化转型，进一步促进农业生产数字化和产业振兴。

（四）康养农业：让农业养身又养心

康养农业作为一种立足本地农业资源将农业生产与照护服务相结合的新型产业，遵循的农业模式是农业生产功能、生态功能和生活功能的有机融合，在充分运用农业多功能性的基础上实现其综合价值，融合了健康农产品、农业风光和生态体验，旨在通过提供健康食品和生活服务，促进人民健康生活，这一农业模式不仅满足了人们对健康生活的需求，还通过创新和生态友好的生产方式，推动了农业经济的发展，在农业经济发展和乡村振兴中扮演着关键角色。

（五）创意农业：文化赋能的绿色新潮

创意农业是指有效地将科技和人文要素融入农业生产，进一步拓展农业功能、整合资源，把传统农业发展为融生产、生活、生态为一体的现代农业。具体来讲，创意农业通过农产品的创意、景观的创意、激活民俗文化、凝练主题文化等实现对农业的创意改造和创新建设，进而完成对传统乡村文化的改进和产业结构的调整。发展创意农业对农业现代化建设具有重要的推动作用，而农业现代化建设的具体措施将驱动创意农业发展模式不断演进和优化。

   大农业观带来“三农”综合价值的挖掘

在推进农业现代化建设的背景下，我们需要突破传统农业单一功能的限制，将其视为一个综合系统，充分利用乡村各种资源，拓展农业的多元功能价值，不仅关注经济效益，还要注重生态效益、社会效益和文化效益的统一，向多功能的大农业转型。大农业观不仅深化了我们对农业多功能性和综合价值的理解，还强调了农业在现代化经济体系中的重要性、强调城乡之间的协调发展，通过农业促进城乡资源的整合和再分配，用有效的政策支持和市场机制促进城乡要素的双向流动，吸引更多的人才和资源投入，使农业农村能够真正盈利，实现农村与城市的共同进步。

未来，农业发展必然以大农业观为指导，一方面持续推动农业与其他产业深度融合，拓展多元价值；另一方面，以新质生产力为核心驱动力，通过农业科技创新、生产方式变革，破解农业发展中的瓶颈问题，加速推进农业现代化进程。要进一步完善城乡要素双向流动机制，推动传统生产要素的优化配置，吸引更多的技术、数据、人才等新型要素向农村下沉，为农业现代化注入持久动力。通过理论创新与实践探索的良性互动，让农业在实现人类福祉、维护生态环境、促进社会进步中发挥更重要的作用，为乡村全面振兴与城乡共同繁荣提供坚实保障，为中国式现代化的实现提供基础支撑。

（编辑  尚鸣）

我国坚持把发展经济的着力点落实在以制造业为主体的现代化产业体系上，将创新放在产业发展的核心位置，突破了一批重点领域关键共性技术，数字化技术绿色化技术与产业发展深度融合，制造业数字化网络化智能化阶段化持续推进，产品质量得到大幅提升，自主品牌建设取得重要进展，传统产业、新兴产业、未来产业发展结构进一步优化完善，产业区域空间布局初步显现，一批创新领军企业走向高质量发展道路。

制造业的骨干地位更加突出

制造业规模优势显著。制造业是现代化产业体系的核心组成部分，2024年，我国制造业增加值占GDP比重为24.87%，十年来制造业在经济总量中的占比始终保持在四分之一到三分之一，是支撑经济发展的“压舱石”。从制造强国指数看，规模指数2023年为60.66，依然保持规模优势；从企业数量看，2024 年我国规模以上制造业企业数量为 47.69万家，占全部规模以上工业企业的93.21%，相比2016年增加了37.43%，提高了1.61个百分点，制造业成为市场投资的主要方向。从资产经营来看，2024年，规模以上制造业企业总资产为133.23万亿元，营业收入为119.2万亿元，相比2016年分别增长了38.2%、14.7%，制造业市场规模持续扩大，营收保持稳步提升。从投资来看，2024年末对实体经济发放的人民币贷款余额为252.53万亿元，2023年全国工业领域设备投资规模4.4万亿元，占全社会设备投资的70%以上，实体经济是资本投资的主要拉动项，制造业是设备投资的主体。

制造业国际竞争力持续提升。我国是全球制造业第一大国，自2011年以来，已经连续15年稳居世界第一；2024年，制造业增加值33.6万亿元，占全球比重近30%，相比2016年提高了近5个百分点。从产品产量看，钢铁、水泥、电解铝、工业机器人、平板玻璃、化纤等占全球比重均超过50%，工业母机产业从贸易逆差转变为贸易顺差，新能源汽车产销量连续10年全球居首，光伏组件、风电设备占全球份额60%以上，手机、计算机产量占到全球份额90%以上，均稳居全球首位。从出口来看，2024年全国规模以上工业企业完成出口交货值15.4 万亿元，相比2016年增长了29.41%，制造业产品出口结构持续优化，由劳动密集型产品为主向技术密集型产品为主转型。2024年芯片出口量2981.1亿块，出口金额1594.99亿美元，相比2016年分别增长64.8%、160.23%，产品附加值和竞争力大幅提升。

产业结构和区域布局持续优化。一是传统产业的优势地位依然保持，传统制造业规模保持稳定增长，对现代化产业体系的核心支撑作用不断强化。以轻工业为例，2024年轻工业规模以上企业14万家，实现营业收入23.2万亿元，利润1.5万亿元，带动就业1792万人，相比2016年企业数量增长了25%。数字技术逐步渗透到传统产业，数字化智能化网络化推动了传统产业生产制造、经营管理的跨越式发展，一批中小企业通过数字化转型显著提高了企业竞争力。如某钢铁企业智能生产线使生产效率提升约 20%，生产成本降低10%。绿色制造成为传统产业摆脱高污染、高能耗的主要方式，企业通过运用绿色先进工艺、绿色设计开展技术改造，开展全生命周期资源利用，有效推动产业低碳转型，构筑绿色竞争新优势。目前，纺织行业排放量约占全国排放量2%，不到全球排放占比的20%。积极布局应用前沿技术，推动传统产业转向发展新质生产力，通过技术攻关迈入产业链高端，例如通过酵母发酵生产青蒿素，相当于节约 3 万亩耕地，大幅提升了产品附加值。二是新兴产业增长动能强劲。新兴产业已经成为我国现代化产业体系建设的核心动力，产业规模持续扩大，新一代信息技术产业、高端装备和新能源汽车产业的支柱地位已经形成，有力推动了现代化产业体系的高质量发展。2024年，我国新产业、新业态、新商业模式为核心内容的“三新”经济增加值24.29万亿元，占GDP比重18.01%，比同期GDP增速高2.5个百分点，成为建设现代化产业体系的新动能。截至2023年9月，我国战略性新兴产业企业总数超过200万家， 2024年，我国战略性新兴产业公司在上市公司市场占比54.15%，成为产业结构转型升级的重要力量。2025年，我国战略性新兴产业增加值占GDP的比重将超过17%。从细分领域来看，2024年，我国新材料产值8.7万亿元，占全球新材料总产值约30%，稀土功能材料、超硬材料、锂离子动力电池材料等技术水平处于全球领先地位；2024年，我国高端装备制造业实现销售收入1.6万亿元，智能制造装备产量持续位于全球前列，推动经济新动能不断茁壮发展。三是未来产业布局态势显现。量子科技、生物制造、氢能和核聚变能、脑机接口、具身智能、第六代移动通信等未来产业持续开展技术创新，以技术突破为核心、场景应用为载体，催生多元创新生态的培育路径将加速工程化产业化步伐，助力形成若干万亿级新的产业增长点。

交通、物流、能源等支撑体系质效跃升。第一，我国已建成庞大的国家综合立体交通网络，铁路、公路、航空、水运枢纽体系健全，包括全球最大的高速铁路网络、全球最大的集装箱港口和国内首个货运专用机场，运输结构持续优化。2024年全国铁路货物运输周转量3.589万亿吨公里，相比2016年增长50.7%，全国港口集装箱铁水联运量1335万标箱，相比2016年增长3.87倍，全国民航运输机场货邮吞吐量达 2005.8 万吨，相比2016年增长超过2倍。通过综合立体交通网络，物流智能化设施广泛应用，现代物流衔接效率提升，降本增效显著，有效支撑了产业链供应链的全链条畅通；2024年社会物流总费用19万亿元，占 GDP 的14.1%，相比2016年下降0.8个百分点。第二，我国能源装备产业处于全球领先地位，已经建成全球领先的新能源全产业链体系，能源安全高效支撑经济平稳运行，为制造业生产、数据中心算力输出、服务业数字化运营等全行业提供了基础动力。2024年，我国全国发电总装机容量约为33.5 亿千瓦，比2016年增长了103.5%。同时，能源结构实现根本性绿色转型，新能源新增占比不断提高，有力促进产业体系绿色化转型。第三，我国信息基础设施建设从基础覆盖到高质量升级，基础传输网络、无线通信网络和算力设施实现规模和质量的双重发展，截至2024年，5G基站达到425万个，融入国民经济80个大类；工业互联网实现41个工业大类全覆盖。网络和数据安全保障能力持续提升。2024年，8 个国家算力枢纽节点建设有序推进，算力总规模达 280EFLOPS，算力应用项目超 1.3 万个，建设 246个国家绿色数据中心。

我国以先进制造业为骨干的现代化产业体系建设取得了历史性成就，但也还存在一些问题。一是产业自主创新能力仍然不强，2023年，我国制造业研发投入强度为1.59%，低于美、德3%以上的水平；科研成果转化率为39.60%，远低于美国50%的水平。二是利润效益增长与规模增长之间仍然不均衡，规模增长依然是产业发展的主要拉动力，有数据显示，我国全要素生产率水平仅为美国的 0.37，美国、德国劳动生产率是我国的3-4倍；我国企业在世界500强企业中的数量已超过美国，但平均利润率不足美国的60%，平均利润额不到美国的一半。三是新兴产业尚未形成支柱产业，传统产业仍然是我国经济发展的支柱产业，新兴产业领域中万亿级产业仍然较少。四是一些产业链供应链短板问题仍然存在，当前依然存在六大“卡脖子”难题：集成电路及专用装备、工业母机、航空发动机、新材料、仪器仪表、基础软件及工业软件六大“卡脖子”难题依然严峻。五是生产型服务业发展滞后，2024年，我国生产性服务业占GDP的比重约为28%，与美国的50%、欧盟的40%差距较大。六是物流降本增效仍有较大空间，社会物流总费用与 GDP 比率14.1%，与美国、日本7%—8%相比差距巨大。

新形势和新挑战

外部环境深刻复杂

当前，世界百年未有之大变局加速演变，国际竞争格局发生深刻变化，单边主义、保护主义抬头，全球产业链供应链加速重构，地缘政治博弈加剧，气候变化、公共卫生等全球性挑战层出不穷，世界经济增长动能不足，不确定性与风险挑战日益攀升，深刻影响着各国的产业发展路径与国际合作走向。

全球产业链供应链在外部环境的多重因素影响下，正在从追求发展效率的全球化分工模式向安全、自主的区域化合作模式转变。美国《未来工业发展规划》《先进制造业美国领导力战略》、德国《工业战略2030》、法国《新工业法国计划》等战略的出台，表明了发达国家重新重视制造业发展，纷纷开启制造业回流，多个跨国公司改变传统业务布局、形成多个区域集团，制造业竞争核心已从规模转向创新能力与产业链韧性。印度、越南、墨西哥等新兴发展中国家也将制造业作为立国之本，大力发展本国产业。同时，区域战争持续爆发，也使得资源供给从稳定向趋紧转变，锂、钴、稀土等支撑制造业升级与能源转型的战略性关键矿产流动受限，供需失衡的压力持续传导，既推高资源价格，也给依赖外部资源的制造业产业链供应链带来持续的不确定性。

新一轮科技和产业革命

从工业革命发展史来看，第一次工业革命，煤炭作为主要能源，推动蒸汽作为主要的工业驱动力，使得英国成为首个工业化国家；第二次工业革命，石油和煤炭作为主要能源，推动了电力的发展，电能带来了工业生产效率的大幅提高，改变了国际工业格局；第三次工业革命，铀和硅资源的出现，促进了原子能、太阳能等新能源的发挥，补充了电能的绿色来源，同时由硅而发展的集成电路产业，推动了新一代信息技术的发展，科技与产业之间的联系日趋紧密，科技已经深入到产业的各个行业。

第一次工业革命和第二次工业革命是人类生产力发展的两次跃升，进而开启和推动了人类的工业化和现代化进程。随着第三次工业革命的发展，特别是数字化网络化智能化的逐层推进，大量数据被采集、存储、传输，数据成为生产要素之一，随着人工智能技术的发展，数据具备了价值创造的属性，成为第四次工业革命的核心推动力之一，同时能源技术也在发生深刻变革，核电、风电、水电、光伏等新能源与抽水蓄能、氢储能等储能技术快速发展，传统“发电—用电”逐渐向“发电—储能—用能”的新格局转变，有效促进了智能电网优化、生产用能安全和绿色能源发展。数据资源和新能源储能技术为新一轮科技和产业革命注入决定性动能，正在以颠覆性的力量重塑底层发展逻辑

我国制造业下一步发展重点目标和任务

保持制造业合理比重

制造业是实体经济的主体，是现代化产业体系的骨干。要将制造业增加值在GDP中占比保持在一个合理区间，避免“脱实向虚”倾向导致制造业过快下滑；合理区间可设置在20%—25%之间，工业大省大市也应设置合理区间，参考值为30%—40%。

优化要素投入机制。强化要素资源保障，动态优化劳动力、资本、土地、技术、数据等生产要素配置，引导各类要素向先进制造业、新兴产业和未来产业集聚。加大研发费用加计扣除比例，合理降低制造业税费，降低制造业成本负担，扩大制造业中长期贷款，鼓励制造业企业通过直接融资方式降低利息费用支出，探索基于亩均产值、亩均利润的工业用地改革，保障产业用地空间，完善制造业人才激励机制，引导大专院校培养专业技术人才和技能人才，健全数据要素治理制度，释放企业数据价值。

深入推动科技创新和产业创新深度融合

科技和产业之间的联系日益密切，产业为科技提供丰富的场景，科技为产业带来质量和效益的提升，推动科技创新和产业创新深度融合既是培育发展新质生产力的内在要求，也是改造传统产业、壮大新兴产业、培育未来产业的战略需求，要以强大的科技创新能力保障以先进制造业为骨干的现代化产业体系的发展与安全，构建国家竞争新优势。

围绕产业发展需求部署科技创新。聚焦现代化产业体系薄弱环节，针对集成电路、工业母机、仪器仪表、工业基础软件等核心瓶颈制约，加大创新投入力度，整合科技领域中央财政专项资金，集中解决产业链供应链“卡脖子”“短板”产品和关键技术，利用我国超大规模市场优势，为科技创新提供富饶的生长土壤，将超大规模市场蕴含的创新动能高效转化为现代化产业体系可持续、高质量发展的现实胜势。瞄准人工智能、具身智能、生物制造、新材料，加大基础研究投入力度，加强关键共性技术、前沿引领技术突破，变革科技创新组织模式，探索企业出题、高校联合的新模式，建立有利于科技成果转化的新机制，加快科技创新成果转化为现实生产力，打造未来产业，壮大新兴产业，改造传统产业。

优化高质量科技供给。布局基础性研究，推动原创性、颠覆性科技创新。完善制造业创新体系，优化国家实验室、国家重点实验室，国家制造业创新中心、国家产业创新中心、中试验证平台、公共服务平台、企业创新平台定位和布局，推动企业为主体的协同创新体系建设，重点支持链主企业建设高水平共性技术研发机构。强化企业主体地位，组建创新联合体凝练产业科技问题、解决产业科技问题，培养产业科技人才，支持企业成为创新决策、研发投入、创新组织和成果转化的主体。推动新应用场景创新，加强智能产品、绿色产品研发和产品迭代升级。

着力打造一批新兴支柱产业

支柱产业是国民经济的“顶梁柱”，是稳经济、增就业、提升国力的核心产业。当前我国支柱产业多集中在传统产业领域，新兴支柱产业多具备知识技术密集、效益好的特征，既能催生万亿级市场，破解传统产业增长瓶颈，又能推动现代化产业体系高质量发展，为经济发展注入新动能。

推动重点领域突破壮大。我国已经形成若干个处于世界领先和先进的产业，信息通信设备、先进轨道交通装备、电力装备、新能源汽车、海洋工程装备及高技术船舶、家电、纺织、航天装备、节能汽车、钢铁、石化、建材等产业已经走在全球发展的前列。未来十年，要大力推动人工智能与具身智能、集成电路、工业软件、绿色能源装备与系统、新材料、仪器仪表、智能网联汽车、航空航天装备、生物医药与医疗器械、农业装备、智能家具与现代纺织服装等11个重点产业形成规模化突破，建成新兴支柱产业。

提升产业链供应链韧性与安全。“矩阵式”推动产业基础高级化。一方面，在产业链“纵向”的链式突破，以产业链为整体单位，围绕薄弱环节开展协同攻关、应用同步迭代、供需融合对接，另一方面，在共性产品和技术“横向”的能力提升，加大跨行业共性技术能力供给，扩大共性产品和技术外溢。围绕正向设计、生产制造、检测检验能力、质量控制、用户需求理解和人才梯队等开展产业链供应链能力建设。

以集群化构建强化新兴产业竞争优势。先进制造业集聚能够显著促进关键核心技术突破，集群化发展是新兴产业成为支柱产业的关键路径。一方面，持续做大做强80家国家先进制造业集群，围绕集群聚集要素资源，支持每一个国家集群均有一家国家制造业创新中心、一家排名世界前三的龙头企业、一个国际知名品牌和至少一条具备自主可控能力的完整产业链。另一方面，建立产业链协同机制，培育 “链主” 企业与专精特新“小巨人”企业、单项冠军企业形成大中小企业融通发展格局，深化跨区域跨产业链协同机制，推动建立更广域的产业体系，形成更大的产业合作网络，实现分工互补。

以场景化应用拓展激活新兴产业市场空间。聚焦社会经济痛点，在工业、交通、能源、城市治理等领域打造标杆应用场景，挖掘高价值应用场景，在实践应用中迭代优化产品与技术。创新场景运营机制，开展新场景试点示范，鼓励企业联合技术供应商、应用服务商和终端用户打造新的场景生态，提高技术的市场接受度。推动场景从单点示范向批量复制延伸，形成“场景需求—技术研发—产品制造—市场销售”的完整产业链，推动新兴市场空间拓展，逐步扩大市场规模，成长为支撑经济增长的支柱力量。

推动生产性服务业发展壮大

生产性服务业涵盖科技服务、现代物流、金融服务等多个领域，是现代化产业体系产业融合的关键纽带。壮大发展生产性服务业，加速产业融合创新，完善产业生态架构，是培育新质生产力的有效手段。

推动生产性服务业与先进制造业深度融合。推广“制造+服务”模式，引导企业由单一产品供应向“产品+服务”综合解决方案转型。鼓励在重点行业开展共享制造、设备运维等专业化服务。

发展高端软件产业。推进基础软件、工业软件和行业应用软件研发，依托软件工程技术中心、产学研创新联盟等平台深化协同攻关，扩大首版次、首批次高端软件供给。推动软件与硬件、场景深度融合，推动软硬一体化产品建设，培育软件托管、定制化服务等新业态。

提升服务能力。壮大科技服务业，构建全链条科技成果转化体系。完善工业设计体系，支持制造业企业提升工业设计能力。推进物流降本增效，探索产业园区货运无人机应用，打造区域低空物流先行区。

制造业质量品牌提质升级

质量品牌是企业的生命线，是从“制造大国”迈向“制造强国”的关键一环，也是现代化产业体系的重要特征。深入产业链供应链质量管控，以品牌赋能，最终以质量硬实力、品牌软实力掌握国际市场话语权。

建设制造业质量基础设施。完善制造业标准体系，提升国家标准，以标准引领带动产品质量升级，加强行业标准、地方标准、团体标准建设，鼓励产业链上下游企业协同制定和实施先进标准，积极推动一批国家标准转化为国际标准。培育检验检测、质量诊断、计量测试、品牌咨询等服务业态。支持国产高端精密检测仪器、在线检测仪器和计量装置的研发创新。

创建国际知名制造业品牌。深入开展制造业品牌创建行动，创新品牌培育方式，激活行业、区域、集群品牌协同发展动能，依托龙头企业技术优势与标准引领力打造行业标杆品牌，整合区域产业资源、严控产品品质，集聚特色区域名片，壮大集群品牌，推动产业链供应链上中下游企业协同发力，形成品牌矩阵效应。（编辑  季节）

党的二十届四中全会审议了“十五五”规划建议，高度评价“十四五”期间国家发展取得的重大成就，明确提出“十五五”在基本实现社会主义现代化进程中具有承前启后的重要地位，并提出“十五五”时期经济社会发展必须遵守的基本原则和目标任务。

坚持总体国家安全观，首要维护政治安全

党的二十届四中全会提出，“十五五”时期经济社会发展必须坚持六项原则：坚持党的全面领导，坚持人民至上，坚持高质量发展，坚持深化改革开放，坚持有效市场和有为政府相结合，坚持统筹发展和安全。其中坚持党的全面领导是核心，这既是确保中国式现代化行稳致远的根本保证，又是以总体国家安全观统筹国家发展，确保国家政治安全的基础。

一是必须坚持党对国家发展和安全工作的绝对领导。历史经验告诉我们，只有坚决维护党中央权威和集中统一领导，确保党始终总揽全局，坚持把制度安全、政权安全放在核心位置，才能防范和化解意识形态等领域重大风险，筑牢国家发展的牢固政治防线，确保党的路线方针政策贯穿始终。从全局看，政治安全作为国家安全的“生命线”，为实施“十五五”规划提供了根本性保障。政治安全是国家发展方向的“定盘星”，只有确保国家政权稳固、制度体系健全、意识形态安全，“十五五”时期的科技自立自强、现代化产业体系建设、新发展格局构建等战略部署，才能始终沿着中国式现代化的正确方向推进。政治安全是风险防控的“压舱石”，唯有筑牢政治安全屏障，才能有效抵御外部的遏制打压、防范内部风险隐患，为产供链安全、金融安全等重点领域安全提供根本保障。政治安全更是凝聚合力的 “黏合剂”，通过维护国家政治统一和社会稳定，汇聚起推进“十五五”各项任务的强大合力，确保改革发展稳定各项工作协同推进。

二是只有坚定不移地把维护政治安全置于首位，才能为经济社会发展筑牢坚实根基。一方面，要坚决防范和打击各种渗透颠覆破坏活动、暴力恐怖活动、民族分裂活动、宗教极端活动，严密防范和严厉打击敌对势力渗透、破坏、颠覆、分裂活动，坚定维护国家政权安全、制度安全、意识形态安全。另一方面，要不断提高政治判断力、政治领悟力、政治执行力，善于从政治上观察和处理问题，确保在政治立场、政治方向、政治原则、政治道路上同党中央保持高度一致，以政治安全保障“十五五”规划顺利推进，实现国家长治久安与持续发展的有机统一。

三是深化政治安全风险监测预警体系建设。围绕“十五五”时期国家发展战略，构建健全国家级政治安全风险分析平台，完善政治风险研判机制，定期开展政治安全形势分析评估，建立跨部门、跨层级的风险会商制度，提高风险研判的科学性和精准性，确保政治安全风险早发现、早报告、早处置，坚决维护国家政治安全和社会稳定，为“十五五”规划顺利实施奠定坚实政治基础。

深刻把握发展与安全的辩证关系，深入领会习近平治国理政思想

习近平总书记深刻指出，统筹发展和安全，增强忧患意识，做到居安思危，是我们党治国理政的一个重大原则。正如新华社评论指出的，发展与安全如同一体之两翼、驱动之双轮，贯穿“十五五”时期改革发展全过程。“十五五”是基本实现社会主义现代化的关键承启期，既要巩固“十四五”发展成果，又要破解深层次矛盾、应对不确定风险。实践证明，脱离安全的发展如同无源之水，没有发展的安全则是空中楼阁，安全是发展的前提，发展是安全的保障。“十四五”时期，我国之所以能顶住疫情冲击、抵御外部压力，实现经济科技实力与综合国力跃上新台阶，根本在于始终坚持发展和安全并重，以稳定的政治社会环境护航发展大局，以国家发展成果强化安全保障。“十五五”期间，面对世界百年变局加速演进、逆全球化思潮扩散引发的复杂环境，唯有牢牢把握二者辩证统一关系，才能在风高浪急甚至惊涛骇浪的考验中行稳致远。

“十五五”规划建议提出经济社会发展的目标：高质量发展取得显著成效，科技自立自强水平大幅提高，进一步全面深化改革取得新突破，社会文明程度明显提升，人民生活品质不断提高，美丽中国建设取得新的重大进展，国家安全屏障更加巩固。对比“十四五”规划，“十五五”规划目标最突出的变化，一是强调科技自立自强，二是突出建设国家安全屏障。从发展与安全角度理解，科技自立自强与国家安全屏障建设密切相关，关乎未来国家高质量发展的基础。必须把关键核心技术攻关作为战略重点，聚焦半导体、信息、生物、材料等关键领域，加快构建自主可控的产业链供应链，提升应对各类风险挑战的能力。同时，健全国家安全制度体系，强化风险预警和应急处置机制，确保在复杂环境下维护国家主权和发展利益。坚持底线思维、增强忧患意识，把发展建立在更加安全、更为可靠的基础之上。

在当前和未来更加动荡的国际环境下，随着中美博弈的持续激化演进和逆全球化浪潮在世界蔓延，各种“黑天鹅”“灰犀牛”事件可能接踵而至，我国社会主义现代化建设面临的内外风险将持续上升，“集中力量办好自己的事”的难度更大、挑战更多。这就要求我们更加关注发展与安全的辩证关系，既要以高质量发展促进高水平安全，又要以高水平安全确保高质量发展。

以国家安全体系和能力现代化为抓手推进“十五五”规划建议落实

党的二十届四中全会提出，要推进国家安全体系和能力现代化，建设更高水平平安中国，强调坚定不移贯彻总体国家安全观，健全国家安全体系，加强重点领域国家安全能力建设。

从落实“十五五”规划建议的角度思考，需进一步完善国家安全法治体系、战略体系、政策体系、风险监测预警体系、国家应急管理体系等，构建全域联动、立体高效的国家安全防护体系。在重点领域，如经济安全、科技安全、网络安全、生态安全等方面，加大投入和建设力度，提升防范化解重大风险能力，确保国家长治久安。

一是以习近平法治思想为指导，提高国家安全法治建设自觉性。持续完善国家安全相关法律法规，细化法律条文和立法研究工作，明确各部门在国家安全工作中的职责与权限，确保国家安全工作有法必依、执法必严、违法必究，为国家安全构筑起坚实的法律屏障，严厉打击各类危害国家安全的行为。

二是深入落实总体国家安全观，制定科学合理、具有前瞻性的国家安全战略。立足国内国际形势，深入分析“十五五”期间可能面临的各类安全威胁，明确国家安全在不同阶段的目标与重点任务。将国家安全战略与国家整体发展战略紧密结合，使国家安全工作服务于国家发展大局，为国家发展创造安全稳定的环境。

三是进一步提升国家安全体系和能力现代化水平。国家安全部门强调：在确保党对国家安全工作绝对领导下，强化一切向战、一切为战的实战体系，加强一体化指挥平台、专业化保障支柱、体系化实战团队，提升国家安全工作打赢能力。同时，全面加强涉及国家安全重大战略问题研究，提升为党中央服务、为实战服务的能力水平；全面加强涉外国家安全工作，特别是不断强化中国海外利益风险预警、防控、保护体制机制，完善共建“一带一路”安全保障体系；全面加强科技赋能增效，锻造克敌制胜的尖兵利器，增强运用科技维护和塑造国家安全的能力。同时，为确保顺利推进国家现代化发展，必须抓紧出台一系列配套的安全政策措施，涵盖政治、经济、科技、文化、社会等各个领域，从而使专业部门与社会各界联系更加紧密，将国家安全体系和能力现代化落到实处。加强国防和军队现代化建设是“十五五”规划建议的重要亮点，提出“边斗争、边备战、边建设”，这是我国强大的军事力量为社会主义现代化建设保驾护航的重要原则。

在目前风云诡谲的国际环境中，坚决维护党的全面领导，辩证处理发展与安全关系，加强和实现国家安全体系和能力现代化建设，对确保我国“十五五”期间基本实现社会主义现代化，乃至“十六五”期间达到中等发达国家水平具有重要战略意义。据统计，截至2024年年底，我国对外直接投资存量超过3.14万亿美元，连续8年保持全球前三，占全球比重提升至7.2%。中国投资者已在全球190个国家和地区布局，设立超过5.2万家境外企业，其中在“一带一路”共建国家设立的境外企业就有1.9万家。可以预见，到“十五五”结束时，我国境外投资规模将进一步拓展，在经济上“再造一个中国”并不是遥不可及的梦想。有鉴于此，全面准确理解和把握党的二十届四中全会精神，既是落实“十五五”规划建议各项任务，实现“双循环”战略的重要抓手，也是保护中国日益拓展的海外利益的重要依托，更是确保未来实现我国社会主义现代化的突出任务。

（编辑  杨利红）

刚闭幕的党的二十届四中全会，向世界传递出一个非常明确的信号：中国要走出一条大国新路，并给出了清晰的路线图。

首先我们要正确判断中国发展所处的历史方位。置身世界大国发展历程中，我们做出两个基本的战略判断：一是中国的发展水平已经处于世界第二个阶梯，正向世界最高阶梯迈进；我国人均GDP已经迈进中高收入经济体门槛，一个更有意义的标志性指标是我国的人口预期寿命达到79岁，超过了美国。二是中国已经是世界上经济规模最大的国家，虽然按汇率法计算的中国GDP居世界第二位，但是按购买力平价计算，2015年我国经济总量已经是世界第一，现在是美国的1.3倍；中国工业增加值占世界的30%左右，有200多种工业品产量居世界第一。

历史上，先行的世界大国达到这个发展阶段之后，要么开始实行对外扩张，要么将产业向海外转移而国内经济发展结构出现金融虚拟化和产业空心化。我们当然不能走这些国家的发展道路，我们要走出一条前人没有走过的大国新路，2026年开始实行“十五五”规划将这条大国新路描绘了超级蓝图，提出了五大超级战略组合。

超级产业体系

前不久一个美国的网友到中国旅游10多天，回去后发了一个帖子，说她漫步在成都的街头，非常感慨普通中国人过着丰衣足食的生活，而这种生活本应是普通美国人所拥有的；假如美国持续走工业化的发展道路，就不会爆发全球性金融危机，出现产业空心化今天这种状态。历史上的美国曾经是中国这样的“工业克苏鲁”，二战后，美国工业产值巅峰时期占到全球比重的40%以上。

几年前我到中车株洲电力机车有限公司（简称中车株机）调研。我向企业领导提出一个问题：与西门子这些世界性企业相比，他们的竞争优势在哪里？他们回答是：在核心技术上他们已经赶上了西门子，同时他们还有一个西门子没有的优势。西门子制造机车需要全球产业链的配套，而中车株机可以在喝一杯咖啡的时间里，把所需零部件在国内采购配齐。

这两个故事告诉我们，强大的生产制造体系，是我们的强国之本；我们的科技产业创新、城市建设、生产性服务业的发展，乃至金融强国建设和人民生活水平的提高，都建立在实业发展的基础之上。美国金融服务业在产业经济中比重很高，对应的却是在结构调整中将制造业空心化，发展虚拟金融。所以，“十五五”规划建议把“建设现代化产业体系，巩固壮大实体经济根基”放在十二个战略部署的第一位。

我们的工业增加值占世界的比重已经达到30%，未来可能进一步提高。我们如何部署超级生产体系？有个网友很形象地将它概括为“八四六七工程”，部署传统产业、新兴产业、未来产业三条线上的“棋子”。其中的“八”是八个传统产业。我们的传统产业产值约占工业总产值的80%，要通过改造提升继续维持优势。今年3月我去神东煤矿调研，这个位于内蒙古与陕西交界的煤炭基地，历经几代人持续奋斗。如今传统的煤炭产业已经完全不是“傻大黑粗”的刻板形象，而成为高端化、智能化、绿色化的产业。我们下到这个亚洲最大的地下矿井去看，除了检修和少数掘进面还有一些工人在现场，井下已全部实现了自动化作业。中央控制室对全矿区生产进行智能化控制。整个设备已达到全球领先水平，而且绝大多数实现了国产化。为解决煤炭开采形成的土层塌陷问题，他们将塌陷区改造成生态公园。煤炭的输送、转运都是全封闭、自动化作业，煤炭燃烧后形成的排放物，也都是想办法吃干榨净。

“四”是指新能源、新材料、航空航天、低空经济这四个新兴产业，即将形成新的支柱产业，实现集群化发展，形成新的产业优势。

“六”是指量子科技、具身智能、可控核聚变等六种未来产业，这是我们下的先手棋，也许要到“十六五”才会真正有所收获，未来继续引领发展。

“七”是支撑这个庞大的产业体系的七类新基础设施。

如果说“一五”时期的“156项工程”是为我们工业打基础的历史性工程，那么“十五五”的“八四六七工程”将是推动中国成为工业强国的历史性工程。

超级科技创新体系

很多国家发展到一定程度就进入内卷化陷阱，一个重要的原因就是产业和技术不能升级。中国发展到今天，如果要避免进入内卷化陷阱，我们的科技水平和科技创新能力一定要持续提高。我们必须牢牢把握科学技术革命的机遇，依靠高水平科技自立自强引领新兴产业的成长和新质生产力的发展。

“十五五”时期将要构建的超级科技创新体系，可以概括为“一体两翼”。“一体”就是通过加强原始创新和关键核心技术攻关；原先我们的科技发展更多是“跟跑”，现在我们不仅要做好1-100的工作，更要做好0-1的工作，大力发展原始创新能力，特别要占据数智革命的制高点。

“两翼”之一是将科技创新体系和强大的产业创新体系融合在一起。中国拥有26个科技创新集群，是世界拥有科技创新百强集群最多的国家，而香港－深圳－广州集群已成为全球最大的科技创新集群。在这里，依托完整的产业链体系，可以迅速形成新创意样品的设计并实现量产、投入市场，之后快速实现技术迭代。生产制造能力对技术创新能力形成支撑作用，技术创新同时也促进了产业升级。

“两翼”之二，是推进教育、科技、人才“三位一体”融合发展。著名科学家钱伟长任上海大学校长时提出：大学要拆“四堵墙”，即学校与社会间的墙、教学与科研间的墙、学科与学科间的墙、教与学间的墙。今天仍面临着的一个任务，如何拆除教育、科技、人才之间的墙，推动三者一体化发展，相互促进。

通过“一体两翼”的构建，我们的科学技术大鹏将展翅高飞，形成引领、领跑的优势，引领新质生产力的全面性跃升。

超常增长战略

经常跑步的人知道，一时跑得很快的人不能以高速度坚持很久，跑得最久的往往是以中等速度、稳定的步伐，善于控制并调整步伐和节奏的人。

中国式现代化是一个百年的马拉松赛，中国的快速增长已经持续了70多年，它将怎样持续增长？就是要通过调整步幅、节奏和姿势突破长跑的极点状态，进入一个更顺畅自如的阶段。“十五五”时期要推进高质量发展，经济增长要保持一定的速度，而且是进入一个中等速度而高质量的发展阶段。“十五五”规划提出，要以经济建设为中心，到2035年实现人均GDP达到中等发达国家水平，这意味着未来十年中国仍将保持中高速增长，这在全球范围内是没有发生过的超常增长奇迹。

中国如何实现这个超级增长奇迹？以经济建设为中心的重点在哪里？“十五五”规划做出了明确的回答。核心是要解决有效需求不足的问题，要以扩大内需作为战略基点。一是向新产业拓展，发展新供给创造新需求。改造提升传统产业将新增10万亿的市场空间，发展新兴产业则会催生数个万亿级的市场空间，绿色低碳产业也会有10万亿元以上的新增市场空间，未来产业的兴起将再造若干高技术产业。二是进一步拓展经济发展空间，向低空经济、航空航天、海洋经济、地下经济拓展。通过发挥社会主义制度优势，中国经济能够实现超常增长。

新型超稳定社会

什么是超稳定社会呢？这里也先说两个故事。一是去年末和今年初，中美网友之间发生“小红书对账”的趣事。美国网友突然发现中国不像媒体宣传的那样穷，实际上中国人过着丰衣足食的生活；中国网友对美国这个发达资本主义社会“美好生活”的“滤镜”也被打破，原来美国并不像很多人想象的那么富裕，很多学生欠着大量的贷款，很多普通人的日子过得不如中国。

二是最近美利坚共产党（ACP）执行主席在中国访问时发表感想，说过去的一个苏联笑话：冷战时期有一个苏联代表团到美国访问，看到美国商店里货物琳琅满目，他们说如果苏联人民知道美国人民过着什么样的生活，他们会起来暴动。今天他访问中国也有类似感受：如果今天美国人民知道中国已经建立起怎样的一个现代化社会，他们会对美国政府感到愤怒。

“小红书对账”是海外网红对中国人真实生活状态的传播，这其实就是21世纪的“厨房辩论”。不管什么样的社会制度，不管你怎样自吹“高大上”，归根结底是要让老百姓过上好日子，这恰恰是社会主义制度对普通人提供的保护。

我们正在构建一个新型超稳定社会，本质上是以人为中心的社会，是让普通人过上更好生活的社会。“十五五”规划建议非常重视人的发展，强调“两个推动”之一就是推动人的全面发展，推动全体人民共同富裕迈出坚实步伐，提出了“坚持人民至上”，不断推动“人民生活品质不断提高”，“投资于物和投资于人相结合”。

这个新型的超稳定社会，我们要推进共同富裕，形成中间大、两头小的社会结构，我们中等收入群体要实现倍增，在未来十几年要从4亿多人增加到8亿人。

这个橄榄形建筑物有五大支柱：第一是生育，建设生育友好型社会；第二是就业，实现高质量充分就业；第三是健康，建设健康中国、人均预期寿命将达到80岁；第四是教育，要办好人民满意的教育；第五是养老，要老有所养，老有所为。这个建筑物的天花板是一个现代的高效能的社会治理体系，地面就是一个普惠性、公益性的社会保障安全网。

我们要建设一个以人民为中心、让人民过上高品质生活、既充满活力又有秩序的新型超稳定社会，我们不但要续写我们的经济增长奇迹，还要续写我们的社会保持长期稳定的奇迹。

新型的超级全球化

1912年，19岁的毛泽东在湖南省立图书馆第一次看到世界地图，受到很大的震撼，感叹世界这么大，从那时起，他下决心要为中国受苦的人、为世界受苦的人服务。中国自古就是一个以中国为本、天下为怀的国家，而中国共产党就是要为世界谋大同。

今年8月我去西藏日喀则调研。令人难以想象的是，我们在海拔4000米的高原上，创造了一个内陆开放型高地。他们的国际陆地港一片火热，今年上半年进出口增长近50%。现在很多义乌商品卖到尼泊尔、印度，途经日喀则陆上通道所需运输时间比走海上通道节省20多天。不仅是小商品，新能源车等高档产品出口也在快速增长。

实现新型的超级全球化，中国需要拥有更强大的引领全球化和塑造全球化的能力，我们要从“跟跑”变为“领跑”，而引领的方向就是实现一个更为均衡的全球化，改变当前全球化不均衡状态。人类工业革命至今已几百年，但只有发达国家俱乐部的十几亿人享受到现代化的福利，还有六十几亿人没有发展起来。如果这六十几亿人追求发展的动力充分发挥起来，能够带动一个巨大的全球化动能。

与美国宣称的“本国优先”理念不同，人类命运共同体、“一带一路”是一艘大船，世界上八十亿人都能坐上来，我们在国内实现共同富裕，在世界上也要追求共同繁荣，通过这艘大船到达一个共同繁荣的新世界。

中国有个成语叫否极泰来。当今世界变乱交织，根源是一些国家穷奢极欲的日子过得太久了。怎么走出这个状态？《易经》说要“同人”，只有天下“大同”，才能“大有”。

中国是一个具有现实感，也具有未来感的国家。我们能够描绘出未来的宏伟蓝图，同时也清楚地意识到，我们面临的挑战前所未有。我们有充分的自信，将我们的蓝图落笔成真，让我们的梦想变成未来的现实，不断推动我们的国家迈向更美好的未来。

（编辑  宋斌斌）

中国崛起并非自然生长的，是中国人民奋斗的结果，也是规划指导实施的结果。

中国特别重视规划的制定和实施

政治周期与经济周期如何匹配？规划如何落实？这是世界性难题。国家发展规划并非中国独有，但一以贯之，且基本上都能实现，中国在这方面的成绩实属罕见。“凡事预则立不预则废”。中国特别重视规划。规划的制定实施是党和政府治国理政的一种重要方式，也体现了我国独特的制度优势。中国的规划种类繁多，主要的规划有国民经济和社会发展规划如“十三五”“十四五”规划，区域发展规划如长江经济带发展规划、粤港澳大湾区发展规划，重大专项规划如新型城镇化规划、乡村振兴规划等。

“十五五”规划建议的十大逻辑

笔者担任过北京市、天津市“十五五”规划专家咨询委员会专家。通过参与讨论两市的“十五五”规划，可以概括出其中十大逻辑，这些逻辑折射了战略规划的中国哲学。

第一个逻辑：一以贯之。一张蓝图绘到底，久久为功，步步为营，绝不三心二意。“十五五”规划建议再次强调“百年未有之大变局”，“风高浪急”“惊涛骇浪”，但重申“以经济建设为中心”，推进祖国统一大业、民族复兴伟业。

第二个逻辑：实事求是。好的规划能够起到鼓舞斗志、增强信心和凝聚力量的作用，规划不能“假大空”，制定时必须上连天线，下接地气。要与国际环境、世界经济科技发展大势、国家战略目标与政策导向紧密结合，体现要求、对接机遇，切不可与之背向而行；与此同时，应坚持从具体实际出发，着眼于反映诉求，激发潜力，克服短板，突出优势。不可人云亦云、照搬照套，更不可凭空想象、闭门造车。

第三个逻辑：知行合一。规划制定注重目标导向，问题导向。“绿水青山就是金山银山”口号深入人心，并以生态法典予以固定下来，是对人类民法典的巨大贡献。 牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，以碳达峰碳中和为牵引，协同推进降碳、减污、扩绿、增长，筑牢生态安全屏障，增强绿色发展动能。

第四个逻辑：因地制宜。中国模式是世俗伦理与社会主义精神的结合。数字化、电动汽车发展快，一个重要原因是系统兼顾，既全国一盘棋，制订2030 -2060碳达峰、碳中和的“双碳”目标，又因地制宜减排，不搞“一刀切”。发展思路落地和奋斗目标的实现，最终依赖于一些实实在在的抓手。一个规划，需要高屋建瓴，需要大气宏阔，更需要具体实在，留足发展空间，否则就是空中楼阁。有价值的规划必须有丰富的政策工具和操作平台，它们是重大战略、重大工程、重大项目等的体现或延展。例如，中国国家“十三五”规划所明确的重大工程项目有165项、“十四五”规划有102项，细化的项目就更多。同时规划要充分赋予操作者从实际出发处置具体经济活动的权利、结合时代需求和战略使命先行探索的权利。规划应提供约束，但不能捆住操作者或实施者的手脚。

第五个逻辑：统筹协调。站在战略高度，秉持全局视野，坚持系统思维，周全把握与审视每一个维度、领域和层面，做到统筹兼顾，基于时代经济科技发展大势和自身资源产业比较优势，突出重点，廓清主线与主攻方向，避免平均用力、四面出击。只有这样，规划才能为一个地区走跨越式高质量发展之路提供行动指南。比如，推进生态文明建设，统筹山水林田湖草沙系统治理。加速全国统一大市场建设：西电东送，北电南供，水火互济，风光互补，跨国互联的能源互联网。有为政府和有效市场的双轮驱动。统筹生产－生活各环节的绿色生态转型。统筹把握、重点部署。

第六个逻辑：以人民为中心的指导思想。人民对美好生活的向往，就是中国共产党人的奋斗目标，也是习近平生态文明思想的根本动力。中国绿色转型是逼出来的。2010年4月15日，时任美国总统奥巴马在接受澳大利亚电视台采访时称，“如果超过十亿的中国居民也像澳大利亚人、美国人现在这样生活，那么我们所有人都将陷入十分悲惨的境地，因为那是这个星球所无法承受的”。这也提示中国人民要迈向美好生活，不能走美国式发展道路，只能走一条可持续发展的道路。丁仲礼院士说，不是拯救地球，是拯救人类。这是真正的人本主义思想，而不是人文主义。在中国共产党强有力领导下，“减碳不达标，小心乌纱帽”形成各级政府的硬约束。这是对“人类命运共同体”理念的最好诠释。

第七个逻辑：辩证的思维。规划动态调适，指令性计划和指导性规划相衔接。在发展中保护，在保护中发展。核心是环保产业的发展，使得环境保护不再仅仅是花钱，而是兼顾收益，这样才能充分发挥市场力量。党的四中全会《公报》特别指出，“保持战略定力，增强必胜信心，积极识变应变求变，敢于斗争、善于斗争，勇于面对风高浪急甚至惊涛骇浪的重大考验，以历史主动精神克难关、战风险、迎挑战……”。

第八个逻辑：从后天看明天。从中共中央二十届四中全会《关于制定经济社会发展第十五个五年规划的建议》可以看到，“十五五”规划着眼于2060 碳中和、2050（49）建国百年、2035全面建成社会主义现代化（碳达峰，社会主义中级阶段）、2030“十六五”目标， 以伟大复兴牵引“十五五”战略规划。“远处着眼，近处着手”：四中全会公报指出，“实现社会主义现代化是一个阶梯式递进、不断发展进步的历史过程，需要不懈努力、接续奋斗。‘十五五’时期是基本实现社会主义现代化全面发力、夯实基础的关键时期，在基本实现社会主义现代化进程中具有承前启后的重要地位。”“要优化提升传统产业，培育壮大新兴产业和未来产业，促进服务业优质高效发展，构建现代化基础设施体系。”

第九个逻辑：并联式发展。产业数字化、数字产业化；绿色数字化，数字绿色化。人工智能的底座是电力，中国新能源发展兼顾数字绿色双转型。“十五五”规划建议还特别重视融合发展。“坚持把发展经济的着力点放在实体经济上，坚持智能化、绿色化、融合化方向……要加强原始创新和关键核心技术攻关，推动科技创新和产业创新深度融合……促进城乡融合发展……边斗争、边备战、边建设，加快机械化信息化智能化融合发展”。

第十个逻辑：立己达人。从愚公移山到一定要治理好黄河，从绿色中国到绿色世界，中国积极对国家与世界的可持续发展作贡献；从中国式现代化到世界共同现代化，高质量共建“一带一路”，构建人类命运共同体；从中华文明永续发展到人类文明的永续发展，彰显中国共产党胸怀天下，为人民谋幸福、为民族谋复兴、为人类谋进步、为世界谋大同的初心使命。

（编辑  季节）