摘要：2017年以来烟台党支部领办合作社的实践，改变了农村基层党建工作机制，创造了支持村党支部发挥作用的工作推进机制和组织体系，让党的农村工作重新回到组织农民、发动农民，发展和壮大新型集体经济上。

自2017年开始，烟台市委组织部以“村党支部领办合作社”为抓手，创造性地将党建融入全市乡村振兴的工作实践，并在短短的三、四年内，在全市超过一半的村庄实现了这个目标。他们依靠村党支部的引领，把分散的农民群众重新组织起来，重构集体和农民之间的利益连接纽带，将个人合股、同一产业、同类产品的专业合作社，改造成为集体资产与个体资产合股运营、整合全村资源的社区合作社。组织起来、上下合力，已经成为烟台地区农村一种新的需求。

实践证明，这一整套做法非常有效，整体扭转了普遍存在的“支部弱、集体穷、群众散、产业衰”的状况。党组织有人跟了，说话有人听了，到处生机勃勃，一大批村党支部凝心聚力，带领全体村民走共富之路的典型村、示范村涌现出来了。这些可喜的变化反映了烟台为乡村振兴执着探路的勇气和耐心，也体现了烟台做法的某种优势、某种内在的潜力。

烟台经验到底是什么？为什么短期内能出现如此明显的效果？什么是支撑它破局开路背后的要因要义？未来它可能面临哪些挑战甚至是陷阱？

烟台经验是什么

烟台经验是在市场经济条件下，党以自己的政治和组织优势，推动村党支部走上前台，建立并统领合作社，将党建全面融入合作社产业发展、集体增收和农民共富，打造集体与群众综合利益共同体的组织行动。实践证明，它能直接贯彻党中央振兴乡村的战略意图，打通治乱治穷的最后一公里，是破解当前大部分农村地区散乱穷等问题最直接、最有效的办法。

首先，烟台经验改变了农村基层党建的工作机制。

在烟台，党建做得好不好，要看党支部在关键时刻能否站出来，带领村民一起办好合作社，发展壮大集体经济，实现村民共富、村庄和谐。这其实是一种上下结合，落到生活中的农村基层党建新做法。在村党支部领导下，村域各类资源可以整体规划、开发和保护。合作社设置集体股，让村民共富、村庄和谐的理念得以贯彻，贫富悬殊、村庄分裂的势头得以遏制。村党支部因此具有无可替代的核心作用。它超越了局限于政治教育、文件传达、会议培训等形式的传统的党建模式。

其次，烟台市委组织部创造了一整套支持村党支部发挥上述作用的工作推进机制和组织体系。

烟台市委组织部以村党支部和村支书为工作对象，支持他们抓住农民最关心的问题，帮助他们找到并实践本村发展产业和集体经济的路子。通过思想发动、先立旗帜发声聚力，再试点开路积累势能，不断地解惑释难和上下协同，让“党委定方向、基层党组织找办法”、“党支部书记和委员带头-党员先锋模范作用带动群众”的组织优势得以充分展现。它加速了地方党组织发现、培育好人和能人回村担任村支书兼任村主任的进程。党组织给村党支部书记创造政策环境，激发他们为党分忧、为民解难的职责使命，充分释放他们身上的能量，让他们心无旁骛，坚决带领群众治乱创富。

第三，烟台党支部领办的合作社，改变了一般的专业合作社的发展方向和组织机制，实质是党支部领办集体经济。

按照《农民专业合作社法》，农民5人以上就可自由组建合作社，秉承的是来自西方国家的同类个体联合的合作理念和制度安排，实现的是同一产业的专业农户经济上的联合，并不是为社区整体的发展服务。尽管2017年修法后各地出现了一些做社区综合服务的合作社和联合社，但在注册时经常被要求注明具体专业的名称。

显然，专业合作社的组织主体是个体，不是集体，专业按纵向延伸不受横向的范围约束。专业合作社做大了往往跨村跨乡，很容易走向产业公司。在分配环节的机制设计上，虽然专业合作社按规定要提取公积金、公益金，但其使用范围仅限社员，非社员的村集体成员尤其是最需要支持帮助的老弱病残是没份的。即便村支书入社，也只能代表个人；即便“党支部+合作社”也是先有专业合作社，再把支部建在社里，即扩大组织覆盖。至于合作社的盈亏，和村集体没有关系，也没有理由让专业合作社帮助村集体增加资产和照顾贫困户。即便有些专业合作社给村里修路搭桥分发福利，也只是出自类似企业自愿承担的社会责任，可做可不做。它与集体进入专业合作社成为经济主体，必须维护集体利益本质上不同。

烟台的探索，将这种市场企业性质的合作社组织机制，改造为与社会企业相近的新的组织机制。烟台市委组织部要求村党支部书记以个人形式、组织身份进入专业合作社，成为村集体经济资产在合作社占股的代持者并担任合作社理事长。村党支书职务停止或终止时，按法定程序改选，由下一任村支书任理事长。这是以党的组织体系和党的纪律保障合作社实现集体股与个人股合作经营、按股权占比分配所得的新的制度设计。集体股和村支书的进入，在资产结构和决策机制这两个关键点上扭转了一般专业合作社个人联合体的性质，推动其变身为村集体与个人联合体的共同体。

烟台实践证明，党支部领办合作社，实质是党支部领办集体经济，是将合作社打造成能够承载个人和集体两大主体的大船。这只大船的航向是新型集体经济共同富裕的道路。基层党建的工作机制、上级党组织的工作推进机制、合作社创新的组织机制，都是保障大船上两大主体形成利益连接纽带的动力。

1. 烟台探索给凋敝的村集体找到了生发活力的机会和途径。

   党支部领办的合作社不同于原村委会带领的旧的集体经济组织。它具有集体经济成份，但资产不全是集体的，而是集体和个人通过合股方式组成的新的资产共同体和经营共同体。新型专业合作社不直接承担旧集体组织的债务，其集体资产的初始入股除了村集体的机动地、集体与农户协商收回的林地等土地资源外，资金主要源自党和政府给予集体经济的项目投入。资产收益每年按照集体资产在合作社占股的分红进入村集体账户。这就给新旧集体之间搭起了一道隔离墙，形成了缓冲机制，旧集体的债务问题可通过新型合作社的发展逐渐化解。

2. 烟台党支部领办的合作社在部分区域正在走向村社合一的组织体系，为村庄民主探索了新出路。

   颇具深意的是，过去由于村民与集体之间没有经济纽带，开村民大会时到场的村民不多，而党支部领办的合作社纳入了集体股，让合作社成为政府惠农资金的接口、规模化经营的市场入口。这在一部分做得好的地区逐渐吸引了村民几乎悉数自愿入社。村民一改以往的态度，人人关心村集体，积极参与社员股东大会的讨论和决策。这让村庄的民主氛围重新建立起来了。

   这些就是，短短几年烟台乡村整体格局改变，被村民称之为翻天覆地变化的逻辑。

烟台经验的意义

烟台经验一言以蔽之，就是党的农村工作重心回到组织农民、发动农民，建立和壮大新型集体经济上，而不再简单地把农民和农业推向市场。

这在观察、处理乡村实际问题的方法论意义上，有着触类旁通的共性意义。

首先，恢复党的组织体系的政治工作传统。烟台将党建即党的政治工作全面融入乡村振兴各项事业，以集体资产进入合作社为突破口，激活了一批又一批为治穷创富胸怀大局主动行动的党支书和党支部。历史证明，什么时候基层党组织和党员与党中央在目标上高度统一，在行动上高度灵活，党的工作就会生机勃勃，党的领导就会得到群众的大力拥护。但是多年以来，“非此即彼”的思维方式，借着部门和学科的精细化、科层化分工，导致唯经济、唯物质，轻视社会、轻视社区、轻视整体、轻视大局、轻视综合等片面的思想观念蔓延，约束甚至控制了人们的思想和行为，限制了党的基层组织从大局出发自主行动和探索的能力。烟台市委组织部以大目标统一思想，以党建厚植信念，以榜样激发信心，同时竭力支持每个基层党支部从本村实际出发，为实现统一目标不拘一格地做多样化的组织探索，真正将基层党支部推进到乡村振兴一线的战略枢纽位置。

其次，发展壮大新型集体经济入列新时期党在乡村工作的重中之重。1990年，山东莱西召开全国村级组织建设工作座谈会，提出“党的领导、村民自治、集体经济”这三个基层组织建设原则，首次将集体经济与村民自治并列为党在农村基层工作的主要任务。30年过去，如今，烟台三千多个党支部领办合作社的实践，证明集体经济在基层实践中绝不可或缺，基层组织建设的这三个原则必须统合为一体。基层党支部如果不领办合作社、不动员村民做有利于集体的公共事务，就会变成空架子，党的领导就会是一句空话。基层党支部通过发展集体经济和改善乡村治理才能做实乡村发展工作，才能主动推进村庄的有序转型，以集体经济的市场竞争力提升支持村民共富的能力。拥有集体性质的经济组织可成为国家、市场和农民之间的中介，因其容纳度高、关联度强，能发挥整体性优势，从而承担起整合村庄内外资源的主体责任。

第三，不拒绝多样性和复杂性，努力实现开放的包容性成长。烟台实践直面乡村的真实矛盾，集中处理市场和非市场之间、营利和非营利之间、个人和集体之间、经济和社会之间、自主行动和顾全大局之间等等比较复杂的甚至是两难的问题。这是一种求实而非教条的态度，有利于回答和解决现实中提出的真问题。

新的挑战

烟台探索的成功令人鼓舞，带来的启发发人深省。在一个地级市自上而下的这类尝试前所未有，未来可期。

但这仍然只是一种开始。为了让其可贵的东西可持续发展，我们尝试着提出发展烟台实践可能面临的问题和隐患。

1.党组织的自身优势与局限

党组织在组织动员社会力量形成合力，克服体制机制上出现的淤堵点和发展障碍上，的确具有独特的优势和能力，但在具体的业务管理、财务管理以及技术应用上还是要坚决依靠专业制度和科学技术知识，遵循市场规律。合作社的工作机制尤其是财务规范和监督规范需要进一步完善。

2.新型集体经济组织形式的探索面临考验

烟台实践在集体发展与个人发展间建立起互相促进的关系，这似乎展现了与人民公社旧集体经济相异的一种新的集体经济特征。

新的集体经济的组织实现形式是什么？没有定论也没有先例。在《集体经济组织法》没有出台的“法律空窗期”，各地的多样化探索是必然的、有益的。即便法律通过后也不应只有一种模式。党支部领办的合作社、村集体组织、农业部门赋码登记的集体经济股份合作社，是烟台地区均拥有集体经济功能的三类公共性组织。他们在解决各自问题的同时，也发展出不同类型的相互关系。至于这种关系是分立、交互补充还是融合，也在进行着多样化探索。

由于这三类组织都在村庄社区，其范围经济的性质势必使其与社区治理相连接。那么，乡村经济发展与社会治理的功能和制度安排可否实现明确而又灵活的分工及至均衡？国家和地方政策如何为之而努力？当政策出现不确定变化时，地方实践如何面对？

总之，乡村社区的新型集体经济的组织似乎难以成为纯经济功能的专业性组织，但是否就是综合性组织？综合什么？怎么和专业化组织的发展建立起互促互补的关系？这方面的探索无疑面临由其多样化、复杂性与不确定性带来的挑战。

最困难也是最难得的，是不同性质的经济主体能够共生共存，最终使之实现个体、联合体、社区集体之间利益结构的激励相容，特别是在创造自主创新空间与适应技术革命及其各种变化时，能有适时调整的足够弹性。

3.政策配套

组织机制的形成与发展受制于体制环境与宏观经济政策。例如，作为村庄指导者和资源配置者的乡镇一级，常年存在的责权利不对等的体制性和机制性问题，已经严重影响到乡村振兴战略在基层落实的效率和质量。那么，厘定乡镇党委政府的财权、人权、事权，以乡镇财税体制改革为核心，配套行政体制和人事制度改革的一揽子系统改革，以及“乡财县管”“村财乡管”这一具体制度的改革，对于发展新型集体经济即村和跨村甚至乡镇一级的集体经济及其组织形式是非常必要的，甚至是迫切需要的。

4.经验推广

正如前述，我们认为烟台探索的核心要义应该肯定，特别是有些做法对今后的改革很有启发意义。不过，烟台实践时间不长，还在动态发展中。烟台经验对不同地域、不同发展阶段、不同资源禀赋情况下面对的不同问题，适用的程度可能会有差别，即普遍性和特殊性两者都有，必须小心区分而不宜笼统。历史上，好的经验为何推广失败？其中的主观原因和客观制约都存在，需要我们实事求是地辨析和汲取教训。

严格说来，经验推广与经验创造不属同一范畴。经验推广的目的是在更大范围、更为长期的时段获得长远价值。因此，审慎处理、权衡、把握经验推广过程中的特有矛盾，对于可能出现的隐患甚至陷阱，更需要警惕。

例如在某些追求短期政绩和形式主义根深蒂固的地方，过急推广有可能会适得其反，反过来危及原本好的经验。这是经验创造者无法虑及和避免的。有些问题也可能来自不同创新者自身。例如个别地区曾经出现过将集体资产化公为私，成了村领导的家族资产，还被冠以“党产”名号等等。烟台已经为此做了制度安排，但将要面对的各种挑战性问题还会不断出现。

（编辑  苏歌）

美国采取特殊体制的历史经验

　美国作为资本主义的市场经济体，每当遇到危机时，同样会设立特殊的权威机构来完成具有战略意义的重大任务。

　　战时生产局领导合成橡胶的生产

美国强大的工业生产能力是同盟国在第二次世界大战中战胜法西斯轴心国的主要原因之一。仅仅在参战后的第二年（1942年），美国的飞机产量就高达4.7万架，是日本的6倍。但直到宣布参战的那一刻，美国的工业动员能力还是一个巨大的“短板”。在轴心国的威胁急速扩大的1940年，美国成立了咨询性质的“紧急状态办公室”、“国防咨询委员会”和职权分散的“生产管理办公室”等机构，想尽办法加强军备生产（Morgan，1994）；但当年的飞机产量也不过2000多架，还不到日本飞机年产量（超过5000架）的一半。

　　在决定战争胜负的时刻，美国通过紧急立法设立了一个“史无前例”的动员机构——战时生产局，全权负责协调全国的经济生产活动，包括制定全国的工业生产计划、调配战略物资和协调各个大型私人企业的生产活动（Levine，1944）。战时生产局采取了“胡萝卜加大棒”的行政手段，一方面拿出大量国防生产订单激励私人企业转产战争物资；另一方面制定战略物资分配和金融贷款的优先顺序，给予积极配合政府生产计划的企业以高优先级，不配合政府计划的企业得不到支持。通过这种方式，战时生产局迅速把分散的私人企业动员到统一的战争生产计划上，使美国的工业技术和生产能力得以充分发挥，在极短的时间内提高了军工生产能力。战时生产局是美国打赢战争的一个关键。

　　战时生产局的一个重大功绩是解决了橡胶的断供危机。日本偷袭珍珠港后，迅速夺取天然橡胶的主要产地——南太平洋地区，切断了美国97%的橡胶进口来源（Tuttle，1981）。天然橡胶是重要战略物资，美国当时极度依赖进口，而橡胶断供意味着美国的工业生产将在一年之内全面瘫痪。生产合成橡胶将是唯一的出路。当时美国掌握两种制造合成橡胶关键原料的工艺：一是从石油中提取，标准石油公司通过战前与德国法本公司的协议持有这一工艺的专利；另一种可能的路径是从谷物或土豆转化来的酒精中提取（Wendt，1947）。然而，由于政府机构和企业长时间的扯皮和推诿，这在美国橡胶断供后的大半年时间内毫无进展。

战时生产局的介入扭转了困局。它在接管橡胶资源调配权限后，把生产合成橡胶列为“第一计划”，于1942年9月设立“橡胶主任”一职，统一负责动员和协调有关企业开展合成橡胶的研究，要求生产商按最快的速度生产可以满足工业生产需要的合成橡胶，谁能生产出来就给订单，不然一分钱都没有（Wendt，1947）。到战争结束时，美国的合成橡胶产能从1940年的4500吨提升到100万吨以上，保证了美国战时的需求，并且在战后形成了全新的合成橡胶工业。

 　 曼哈顿计划（Manhattan Project）

　　美国在二战期间开发原子弹的“曼哈顿计划”被视为“大科学”的典范。但是，当美国最初把核武器的研究交给科学界的时候，甚至都没有明确的原子弹研制任务。直到美国参战之后，决策者才意识到，不能再沿用毫无应用目标的实验室研究方式，必须交由军方专门领导原子弹的研制和生产。1942年，由总统直接领导的“最高政策小组”（美国战时最高决策机构）决定指派陆军工程兵团负责原子弹的研制工作，并直接对最高政策小组报告和负责，而且明确了研制原子弹的任务目标：要赶在任何敌国之前，造出能用于实战的原子弹。

　　当时，主要由科学家组成的国防咨询委员会认为，生产原子弹是一个简单的工程问题，只需要不到1亿美元的经费；有人提出，只要派给他们50-100个初级工程师和绘图员，就能很快建起可以正常运转的钚工厂。因此，决策层最初只派了一个校级军官格罗夫斯来牵头执行。但是格罗夫斯接手后发现，所谓的成熟技术都还处于实验室阶段，根本无法满足研制原子弹所需的批量生产。例如，能够用于实战的一颗原子弹所需的核材料是以公斤计的，但当时在实验室使用回旋加速器生产的钚元素，一个月只能生产2毫克。当时还没有任何机构设计或建造过可用于大规模生产核材料的反应堆和分离装置。最关键的是，核裂变的原理（链式反应）只是在理论上成立，还没有被验证过，甚至原子弹的爆炸原理在理论上都是空白。

　　因此，尽管有科学家的充分参与和支持，但原子弹工程的实施，必须动员各政府部门、工业企业和科学家的力量一起干。这些工作所涉及领域已远远超过陆军工程兵团的职责范围。例如，没有人事先知道应该怎么建设反应堆和设计生产流程，格罗夫斯只能找在电气和化工领域最有经验的斯通—韦伯斯特工程公司和杜邦公司来承包建造；铀矿石原料要从刚果进口，要请国务院出面协调；还要与战时生产局协商优先供应关键材料。

    在这种情况下，1942年6月，美国总统批准了核武器计划报告，同意设立“曼哈顿”工程区来执行原子弹计划，明确给予压倒其他任何计划的最高权限。

　　格罗夫斯决定采取明确的工程原则来推进项目——不管技术上是先进还是落后，只选择能够满足产量和时间要求的工艺和装备。例如，原子弹所需要的铀-235要从铀-238中分离出来，气体分离法是最可能支持大批量生产的工艺。有人提出，气体分离法只有采用纯镍部件才能抵抗加工过程中气体的腐蚀作用。但如果按照这个要求，全世界一年的镍金属产量都不够用。这时克莱斯勒汽车公司的工程师提出，汽车工厂在生产过程中也需要用镍来抗腐蚀，但在装备上镀一层镍，其效果与纯镍部件没有区别。这就是以结果为导向的工程思维解决问题的办法（格罗夫斯，1991）。

最终，举全国之力实施的曼哈顿计划用时超过3年，耗资数十亿美元。随着曼哈顿工程的展开，许多在自由探索中悬而未决的科学研究才取得了突破。例如，为了验证核裂变的是否可行以及计算核材料的用量，在军方的要求下，芝加哥大学冶金实验室组装了人类历史上第一个核反应堆进行试验，才第一次证实了大规模可控链式反应的存在。甚至计算机的出现都与这个工程有着密切联系，为了进行大量工程计算，军方动员科学家设计新的计算机，奠定了计算机的基础架构和基础运算方式的“二进制”。

　　创造技术领先的DARPA

　　 第二次世界大战促成美国政府对科学技术的直接支持。在战争迫近的1940年，MIT的范内瓦·布什成为罗斯福总统的科学顾问，他帮助建立了最高领导层和科学界可以直接联系的国防研究委员会（NDRC），并与同事们在MIT设立了研究雷达的辐射实验室。为完成紧迫的任务，该实验室创造了“有联系的科学和技术挑战模式”——即技术突破从基础科学阶段就与技术开发、样机和生产等后续阶段密切相联，并成为其他实验室（如开发核武器的洛斯阿拉莫斯实验室）的模型。

　　战争结束前，范内瓦·布什应罗斯福总统的要求，组织一批科学家起草战后美国的科学政策。1945年7月，他向杜鲁门总统提交了著名的报告《科学：无尽的前沿》，该报告建议国家应该大力支持科学家的研究，但不应该约束科学家自由探索的权力。在布什报告的影响下，战后一段时间，联邦政府在科学事业方面采取了高度分散和集中资助基础研究的体制（Bonvillian，2006）。

　　1957年10月，苏联发射了世界第一颗人造地球卫星“斯普尼克号”，对美国社会产生巨大冲击。“斯普尼克危机”使美国最高决策层意识到，要加速技术突破并重新领先，就不能依靠分散的、自由探索的体制。因此，艾森豪威尔总统发起成立了先进研究计划署（后来加上“国防”，即Defense Advanced Research Projects Agency，DARPA），随后又成立了国家航空航天局（NASA）。美国政府对这两个机构的拨款没有走常规渠道，而是通过“例外拨款”的方式，使得它们的活动和预算不需要按法律要求对外公开，赋予它们在选择和执行项目方面的自主权。美国决策层交给DARPA的任务是建立尖端技术领域对苏联的领先优势，研发在人们视野之外的“蓝天”技术。

　　DARPA全面继承了“有联系的科学和技术挑战模式”，在体制上还有更多的创造。它的最初任务是监督太空研发活动，避免该领域各军种的竞争。1960年后，集中于弹道导弹防御、核试验探测、推进剂和材料的研发（Fuchs，2009）。由于在1961年古巴导弹危机中遇到严重的指挥控制问题（政府获取即时数据、与现场指挥部互动），DARPA的研发重点又转向信息技术。DARPA利用大学和企业的信息技术研究力量，在全国范围内网罗最好的科技人员，以合同为手段，迅速建立起一个研发支持网络。这又为计算机和互联网的技术突破奠定了基础。

    DARPA把自己的机构保持在最小的限度，同时与国防部的研究机构建立起工作关系，军方则利用DARPA的投资参与解决共同的问题；DARPA提供了灵活的跨机构、跨学科的研发榜样。美国军方在20世纪80年代后期创造的“新军事革命”就建立在DARPA支持的许多信息技术突破之上，最初用于军事的信息技术创新又促进了美国经济在90年代的创新浪潮（Bonvillian，2006）。

　　在几十年的时间里，DARPA通常只有大约100名从学术界和工业界“借”来的科学家和工程师担任项目经理，以及大约120名辅助性人员。虽然每年的预算只有30亿美元，但每年都运营200个左右的前沿技术项目。

    DARPA自己并不做研究，而是授权项目经理提出特定的研究项目，建立以任务结果为导向的“临时项目小组”，项目的执行则交由大学、企业、实验室的科技人员承担。每个项目和项目经理的任期只持续3-5年。DARPA立项没有评审委员会，因为对突破性的技术项目不会存在共识（Dugan and Gabriel，2013）；项目经理只需要说服所属办公室的主任和DARPA的主任，就可以为项目获得资助（Fuchs，2009）。这些项目并非自由探索，而是明确阐述任务目标；项目经理对项目直接负责，确定项目的方向和所有相关的重大决策。考核方式以在项目期限内是否达到设定的任务目标为标准。

     DARPA每年召开两次项目经理汇报会，审查项目的进展情况。在项目期限内，只要拿出来的研究成果能够达到预期目标，则项目会继续；如果没做出成果，或者证实成功的可能性很小，项目将会终止，但也不会追究研究者的责任。这也是一种“揭榜挂帅”机制，对项目负责人、企业和科学家都有很强的刺激作用。项目经理必须充分组织调动各方力量，与不同领域和行业研发人员合作，而不是各自闭门造车。   

　　DARPA把研究活动建立在整个国民经济活动之中，吸引企业和研究机构参与可能军民两用的技术研究项目。DARPA为前期研究提供经费和项目运营支持，使企业以较小的前期投入，探索有市场应用前景的新产品和新技术，但必须符合DARPA的技术要求。这样DARPA可以充分利用企业资金和技术能力，避免耗费过多财力投入高风险的基础研发。如果项目成功，新产品和技术被市场接受，企业获得经济利益且有动力进一步迭代升级，军方则从市场获得所需产品。即使项目不成功，相关技术成果也可找到广泛的商业用途，使得美国的前沿技术研究处于高投入但可持续的状态。

    通过这种运作方式，DARPA作为一个强有力的机构领导美国的前沿技术开发，成为许多突破性技术创新的策源地，为美国创造了巨大的技术优势，从军事上的隐形战机、弹道导弹防御系统、数字化指挥系统、高能激光、全球定位系统（GPS）等，到从军事技术成果外溢民用的互联网、机器人和计算机软硬件及芯片制造等等，都是DARPA的直接成果或源于它所开创的研发项目。

　　DARPA是美国以国家力量促进创新的主要标志。有学者把这种模式称之为“发展型网络国家”，也有人称之为“企业家式的国家”。这些称呼虽有不同，但都直指这种模式的国家性质。那么，美国为什么不去依靠“万能的”市场机制而需要由国家设立的DARPA来领导创新？曾任DARPA领导人的Dugan和Gabriel，将DARPA的工作性质解释为“巴斯德象限”——具有应用导向的基础研究。他们认为，私营企业在巴斯德象限进行研发的情况是罕见的。一般来说，由于基础研究风险较大，企业会要求研发部门遵循公司业务单位的要求，但公司的业务单位几乎不可能选择对公司现有产品构成威胁的研究项目，而是投入到对保持现有竞争力有用的创新。于是，研发部门和业务单位往往相互妥协，结果是做出最糟糕的选择。一句话，市场机制不会自发地产生突破性创新。

    因此，设立DARPA的意义就是克服市场机制的弊端，以国家的力量动员市场的资源和科技力量，使其有意识、有组织地在巴斯德象限进行（应用导向型）创新，从而产生带来技术优势的重大突破。

讨论：历史经验对于未来重大任务和特殊机构的教益

从中美两国的历史经验看，以设立特殊机构来完成对于国家具有重大战略意义的任务，是一个虽不多见但反复出现的现象。因此，这种行动属于国家治理活动的一个特殊类别，一般出现于国家遇到重大挑战之时。以这种方式执行重大任务，必然具有在全国范围内动员、利用和协调各种资源和能力来完成任务的属性。因此，重大任务、特殊机构、举国体制和重大发展，它们之间存在着必然的因果关系。

　　第一，重大任务是在政治层次上定义和提出的任务。

　　重大任务起源于一个国家遇到的危机或挑战，这些危机可能来自技术、经济、社会或生态等方面，当它们形成对国家安全的挑战时，就出现提出重大任务的客观需要。不过，重大任务是在政治层次上被定义的。正因为如此，对重大任务的定义就无法排除意识形态、政治传统等因素的影响，也无法排除“误判”的可能性。由于定义和提出重大任务需要得到政治领导层的共识，也可能因此而受到领导体制和政治过程的影响。

    从新中国的历史可以看到，一些重大项目可能起源于个别领导人的特别关注，如聂荣臻元帅对于核潜艇的关注和建议，然后经过一个过程才能转化为领导层的共识。聂荣臻关于开发核潜艇的建议能够在两天之内得到批准这一事实，与其说反映了核潜艇的重要性，毋宁说是反映了当时中国政治领导层的特征。只有那些有作为的国家、有作为的政治领导层，才有能力采取实施重大任务的方式来应对危机或挑战。

    为完成重大任务的举国体制之所以不同于计划体制或市场体制的任务体制，就是因为重大任务的目的不是配置已有的资源，而是从现有的资源条件出发，创造出原来不存在的资源和能力，实现突破和重大创新，创造原来没有的资源和能力。

　　第二，设立执行重大任务的特殊机构，以举国体制动员全社会力量。

　　当国家的政治领导层提出重大任务时，往往需要设立特殊机构。这种机构的本质特征是得到国家最高决策层的授权，同时直接负责实施和完成以项目为形式的任务，并对任务的结果负责。所以要设立特殊机构，是因为完成重大任务超出了现行运行体制的能力范围。第一，重大任务往往是超越了现有各个组织的边界的大型复杂系统，所以专门成立一个执行系统集成职能的机构就成为必要。第二，重大任务旨在创造一个国家原来没有的“手段”（无论是技术的、工程的还是组织的），于是需要一个执行机构，能够在超越现行组织分工的更大范围内动员和协调各方面的资源。第三，重大任务影响国家命运，其成败最终要由政治领导层承担责任。因此，执行重大任务的责任链条必须直接和单一，不能被现行运行体制的组织分工所模糊。

　　对特殊机构的理解可以帮助澄清“举国体制”概念的限制条件：仅仅需要“集中力量办大事”或各方面的动员、配合等理由，并不足以定义举国体制，因为这些说法没有解释“举国的”力量是怎么被集中、动员和配合起来的。实际上，市场机制也可以在一定条件下执行大范围协调的功能，但这不能说是举国体制的结果。本文认为，无论是否存在公开的动员或任何有意识的其他安排，以特殊机构执行和完成重大任务的方式就是举国体制。也是在这个意义上，“举国体制”同样反映了美国同类行动的属性。

　　第三，以举国体制完成重大任务是“取得重大突破，实现重大发展”的发动机。

　　重大任务的特点是以做出有用的产品或系统为目标，项目的成败是可以评判的。中国和美国的历史经验都证明，以举国体制完成的重大任务会带来重大技术突破，也会从整体上带动科学、技术和经济的重大发展。今天中国在迫切需要在重要技术领域实现突破之时，理解这个机制尤其重要。

    例如，目前一个流行的意见是把加强基础研究作为中国科技发展的方针，其理由是：第一，中国之所以在某些领域被“卡脖子”是因为基础工作做得不够；第二，“基础研究是整个科学体系的源头，是所有技术问题的总机关”。但是，中国目前被“卡脖子”的真正原因是曾经实行以技术引进代替自主研发的政策。中国今天的“短板”大多不是没有做过的技术，而是在依赖引进的过程中半途而废（如集成电路和大飞机）。

    科学研究与技术发展之间，以及科技发展与社会需要之间是互动的关系。技术知识包括大量来自解决问题和试验、改进过程的技能和能力。技术进步为基础研究提供问题方向、需求、手段和验证，而基础研究为应用技术研究提供原理性知识和扩展的可能性，这是科技发展的基本规律。如果在技术上放弃自主研发，基础研究也就变成跟随式的。

　　重大任务需要的基础研究和技术开发是任务导向的，其目标是做出以前没有的东西，是以举国之力推动的重大创造。它需要已有的知识和经验基础，同时要超越现有的知识边界，所以重大任务也是全面带动基础研究和技术开发的动力。而基础研究本身不能被定义为重大任务，因为从知识基础到有用的战略产品或系统，两者之间需要大量的技术和工程活动，以及把这些活动动员起来的战略和组织。

    实际上，技术和科学可以解决的问题是无穷多的，但现实中的技术研发和科学研究总是集中于某些应用方向而忽略其他方向；对研发方向的选择是技术瓶颈、经济和社会性因素决定的。如果基础研究脱离了中国技术发展和经济发展的“语境”，那么投入多少钱都将感到研究不足，因为这些研究大多可能是无用的。

　　最后要指出：“以做出有用产品或系统为目标”的重大任务，是从获得胜利的要求——“取得重大突破，实现重大发展”来定义和提出的，而不是从现有资源/能力的状况来决定的。这样的应用导向是战略性的、进取性的和创造性的。新中国领导人在建国不到10年时就决心开发“两弹一艇”，不是因为中国已经掌握了多少相应的资源和能力，而是因为他们决心让新中国独立自主地发展；美国成立旨在“创造技术意外”的DARPA，不是因为已经知道哪些是“意外”的技术，而是要创造对于冷战对手的技术优势（然后DARPA才会去思考：能不能让飞机不被对方的雷达发现？不同制式的计算机能不能被连接起来互相通信？）。

    所以，重大任务、特殊机构和举国体制代表了一种以创造新的手段为目标来动员现有资源/能力的方式。无论一个国家具备了什么样的科技和工业资源，如果这些资源不被动员起来去实现某种超过现有资源利用水平的目标，那它只能随着市场的边际价格变动而缓慢变化，但绝不会自动带来重大突破。重大任务之所以能够带来重大发展，就是因为它以举国体制所支撑的更高抱负和更高目标，动员国民经济体系已经积累的资源/能力，从而创造出来不这样做就不会取得的重大突破。

结论

　　中国和美国的历史经验都证明，举国体制是一种任务体制，它既可以与计划体制兼容，也可以与市场体制兼容，但具有自己的独特性质和作用。今天国家在新的时代条件下提出采取“新型举国体制”的设想，目的在于完成“取得重大突破，实现重大发展”的历史任务。这个概念的内涵和外延，将由新时期所完成的重大任务及其采用的方式来定义。我们指出了中国在目前阶段有必要采取新型举国体制的两个原因。

　　第一，中国经济发展的方向必须在政治层次上决定，而不能由市场决定。在外部力量企图阻碍中国实现这些目标的压力越来越大的条件下，政治领导层的远见、抱负和领导力对于中国的经济发展是关键性的。

　　第二，实现重大发展，在利用市场机制的同时还必须采用其他的机制。市场机制可以通过竞争优胜劣汰、引导短期资源配置以及鼓励自发的创造性等，但是市场机制不能自动实现经济发展所要求的结构性重大变化。因此，中国仍然需要采用以举国体制完成重大任务的机制。

    就一般原则来讲，新型举国体制应该是由国家牵头采取某种合作行动的“体制”，它使政府、企业以及其他社会主体能够为实现某种具有总体价值的目标而采取有协调的合作行动，其根本特点是把一国之内社会分工不同、性质不同的行动主体动员起来，以完成任何某一类行动主体都不可能单独完成的任务。在参与这个过程时，每一个经济行动者都保持着独立的经济利益，因此市场机制也是新型举国体制的一个组成部分。

　　如果今天的中国仍然需要完成重大任务，也就仍然需要设立特殊机构，对特殊机构的要求也相应发生变化。特殊机构必须更多地直接面对市场，并以更开放的方式（如“揭榜挂帅”）动员全社会的力量。美国设立特殊机构的历史经验比较丰富，也有很多值得中国学习的地方，如DARPA虽是国家设立的特殊机构，但它的主要工作人员并不是职业官员。这种组织方式看不出在政府与市场之间存在“鸿沟”。

历史经验证明，对国家发展挑战最大、最艰巨的阶段，也是最有可能产生重大创新的阶段——技术如此，组织如此，制度也如此。因此，在党中央领导下采取新型举国体制的历史任务，就是在中国崛起的关键阶段，创造性地“取得重大突破，实现重大发展”。

（编辑  高梁）

    今年是中国共产党建党100周年。百年来中国人民在中共领导下经过不懈的奋斗，争得了国家的独立和人民的解放，实现了经济高速发展和社会的巨大进步。在全球传统资本主义国家普遍面临深层问题的今天，尤其具有现实意义。近日，本文作者接受了多维网评论部的采访，深入分析究竟该怎么看中国共产党和中国社会主义的重要问题。

中国共产党不同于西方政党

    问：今年是中国共产党建党百年，中国在中国共产党的领导下实行具有中国特色的社会主义制度，这和以选举为主要导向的西方政党有很大不同。而这曾经让海外不少人难以理解，甚至产生负面的认知。和西方政党对比，中共究竟有何不同？

    黄平：经过了100年，中国共产党已经是一个老党。但和西方一些更老的政党比，中共还是一个年轻的党，而且中共是目前世界上最大的政党，也是最大的执政党。

    在中国近代历史上，无数的有志之士为了救亡图存，尝试走过很多道路，不论是科学救国、教育救国、实业救国，还是戊戌变法、辛亥革命，都没能成功。苏联十月革命后，马克思主义和社会主义传入中国，一批走在新文化运动和五四运动前列的知识分子、爱国青年，在苏联和共产国际支持下创立了中国共产党。可以说，中共是近代中国面临内忧外患、甚至在亡国灭种危机下应运而生的党。它在初期受到共产国际和苏联的影响，但后来不断适应中国现实，不断克服教条主义和本本主义，走上了实事求是之路，也越来越和中国历史、文化、文明紧密关联。这样一个马克思主义中国化的党，完全不同于西方意义上的狭义的政党。

    西方的政党，更多地是代表某个特殊群体或阶层的利益，有着特殊的诉求，主要是因应其制度环境下的政治需要。中共的成立就是应对中国社会千年未有之大变局，从救亡图存到救国救民，从唤起工农到反帝反封建。从1921年中共建党到1949年新中国成立，历经了28年的艰苦磨练和战争考验，付出了巨大的牺牲，形成了一支高度组织化和具有丰富斗争经验的队伍。1949年夺取全国政权后，很多中共党员成为新社会的管理者和建设者。他们经过数十年的历练，其组织、管理和服务的能力是西方很多人所无法想象的。

    中共的代表性非常广泛，它不是一个狭隘的社团、党团和党派，不是仅仅代表某一部分人的狭隘利益。习主席在“七一讲话”中更明确指出：“中国共产党始终代表最广大人民根本利益，与人民休戚与共、生死相依，没有任何自己特殊的利益，从来不代表任何利益集团、任何权势团体、任何特权阶层的利益。”所以说，中共具有广泛的代表性，代表了人民的根本利益和民族的长远利益。有人说中共是法国思想家卢梭所说的追求公意的党，而非西方的代表“众意”的党。其实中共比卢梭讲的追求公意更具有整体性、全局性、长远性。从这个意义上说，中共实际上是继承了中国传统文化的治国理念：“铁肩担道义”，“天下为公”。为了确保党的人民性和广泛代表性，中共总是持续不断地进行积极的批评与自我批评，它不是西方式的权力斗争，更不是个人之争，而是为了防止和纠正那些忘记党的宗旨、忘记国家和民族整体利益的倾向的批评和斗争。

中共正在创造一个新的政党范式

    问：从这个角度来说，你认为中共有可能创造一个新的政党理论？

    黄平：不是有可能，而是正在创造。100年来，中共已经和中国几千年来治国理政中最基本的“大道”理念衔接贯通，并且继承发扬，在实践中这条路已经越走越通了。只有在客观看待中共及其历史作用的基础上，才会深刻理解新型政党理论的形成。不仅党内和人民群众要认识、认可，把它讲深、说透，而且要获得外界更多的理解，这就涉及到做好对外传播、“讲好中国故事”，让中共的理论体系和实践能被外界人士认识与理解。

    西方许多人认为，中共早晚会变成他们想象的那种政党。他们对中国和中共太无知，背后是太多的傲慢和意识形态偏见。他们总是认为自己的制度是唯一范式的，中国早晚要向他们学习和靠拢，结果是让自己的认知越来越封闭，看不到世界的多样性，也看不到别的制度和文化所具有的长处与生命力。

中共是近代以来革命的集大成者

    问：有专家认为，中国共产党是晚清以来历代先烈救亡图存的最终完成者，是中国近代革命的集大成者，是中国革命胜利的最后组织化形态。

    黄平：这就是指中国共产党人是在无数前人基础上的传承和创新，中共是100多年来救亡图存的仁人志士中的佼佼者。当然，中共也是在继承弘扬治国理政传统中，不断总结和提高其治理的能力和水平。所以，中共也是近代以来革命的集大成者，也是中国的优秀文化与传统的继承者和发扬者。

    列宁论述过，单纯靠工人的自发运动产生不了马克思主义，只能产生工团主义或者工会主义。即使在西欧或俄国，工人运动也是需要先进分子的带动和推动。中国近代以来的革命，首先要解决的是土地问题，民主革命的主力军也是农民。但它领导的革命不是简单地重复过去的农民起义，而是要经过先锋队的发动、启发和带领。这个过程中，需要先进分子们深入实际、走进基层，向广大工农学习，从工农群众中获得养料和启发。毛泽东说过，知识分子如果不与工农相结合，则将一事无成。

中共何以避免“君子之泽，五世而斩”

    问：站在鸦片战争以来的历史角度，中共给中国带来的变化的确非常成功，中国距离富强目标从未像今天这样接近。但还存在一个问题，中共的先进性能持续多久？中共成立之初那一代的共产党人多为怀有超乎寻常的抱负和情怀、经受了各种考验的革命者。但古人说过，君子之泽，五世而斩。对于中共来说，在老一辈渐渐离去后，新一代怎么保持自身的先进性？

    黄平：经过近30年奋斗而取得民主革命胜利之后，从人民政权建立，到政治建设中的继承与创新，包括确立党的领导核心地位、人民代表大会制度、多党协商与合作制度、民族区域自治，还有改革开放以来基层选举、在港澳实施的“一国两制”等等，还有社会建设中的各个方面，如国家的基础设施建设、土地改革、全民扫盲与基础教育、社会的公共卫生建设，以及改革开放以来一系列创新和开拓，中国保持了经济的持续高速发展，实现了最大规模的脱贫和最深刻的社会变迁（城乡、工农、代际等诸多方面）。这些都是不可否认的历史事实。如果没有具有先进性的党和它的中流砥柱作用，这些成就是根本无法想象的。

    说到先进性，我想起当年《抗日军政大学校歌》所唱的“黄河之滨，集合着一群中华民族优秀的子孙。人类解放，救国的责任，全靠我们自己来担承”。当时的延安正是集合了众多来自各地的热血青年，他们为了抗日救国和实现崇高理想，奔赴抗战前线。

    再往前追溯，毛泽东在学生时就写道：“天下者，我们的天下！国家者，我们的国家！社会者，我们的社会！我们不说，谁说？我们不干，谁干？”年轻的周恩来也写过“面壁十年图破壁，难酬蹈海亦英雄”。当时他们那一代革命者怀着救国救民的理想，后来经过几十年大浪淘沙，牺牲了无数先烈，但终能在斗争中发展壮大，直到建立新中国并领导了新中国的建设和改革。

    中共在历史上经过长期艰难探索、经历了各种曲折，形成了成熟的理论，其中最重要的内核就是“实事求是、群众路线和独立自主”。党在革命战争年代还形成了“理论联系实际、密切联系群众、批评与自我批评”三大作风。我认为，坚持这三大内核、弘扬这三大作风，就为保持先进性提供了理论和作风方面的基础。中共在战争年代还有“三大法宝”：武装斗争、统一战线和党的建设。统一战线至今仍是广泛联系和团结各界的重要途径。而党的建设，既包含政治建设、组织建设、纪律建设、作风建设，也有我们一贯坚持的思想理论建设。这些都是为了党员和干部队伍的净化和优化，是保持党的先进性的重要保障。

    中共怎样持续保持先进性，是非常重要和现实的问题，也是真正为民族为国家负责任的关键命题。我们今天之所以一再强调“不忘初心、牢记使命”，因为如果仅靠党员数量，还不足以证明中共今天的正当性和今后的先进性。

    1949年党中央进北京之前，毛泽东就告诫全党：“夺取全国胜利，这只是万里长征走完了第一步……以后的路程更长，工作更伟大，更艰苦”；“务必使同志们继续地保持谦虚、谨慎、不骄、不躁的作风，务必使同志们继续地保持艰苦奋斗的作风。”建国后中共一直非常重视这个问题。特别是改革开放以来一心一意搞经济建设，当时陈云就说，“执政党的党风问题是有关党的生死存亡的问题”，“党风问题必须抓紧搞，永远搞”，“没有好的党风，改革是搞不好的”。

    中共进城后成了执政者，既不再经历生与死的考验，手里又掌握了权力，迎合的人也就来了。申请入党的人不完全是有理想有抱负的热血青年，甚至不排除有的人是为了名利，甚至为了升官发财。还有些人曾经认同党的宗旨、有理想有抱负，但做官时间长了，就可能脱离基层、脱离实际、脱离群众。革命时期党和军队与人民群众是鱼水关系，但执政后情况就不一样了。

    何况，也不能仅靠讲革命历史和光荣传统来确保正当性，而必须与时俱进，不断学习更好地治理社会与服务人民，不断自我革新、自我完善，不断接受人民群众的批评和监督。革命历史和光荣传统当然必须讲，教育青少年和我们的后代。但毕竟过去的伟大不等于今天伟大，今天伟大也不等于今后伟大。如何能够永葆先进性，的确是一个真问题。

    20世纪50年代，时任美国国务卿杜勒斯说过，资本主义世界要有一个“基本的信念”，那就是“（苏联、东欧和中国等社会主义国家）继续要有孩子的话，而他们孩子又有孩子的话，他们的后代将获得自由”。他把希望寄托在这些国家第二代、第三代和平演变身上。当时毛泽东和中共领导人对此非常警惕，要让他们“和平演变”的希望破产。今天党中央一再讲“不忘初心、牢记使命”，一再强调在进入第二个百年的进程中还要继续保证党的先进性，这也是新时代的忧患意识和底线意识。

    具体怎么办？要做到“两个务必”，还要对外部世界和未来保持开放性和包容性，在开放中保持自主性。一个有生命力的政体一定是开放、包容的，而不是固步自封的。不断学习，不断检讨，不断吸收新事物，路就会越走越宽。这也是中国发展迅速的一个“秘密”。中共一直在不断学习和总结正反两个方面的经验和教训，随时准备坚持真理和修正错误。中国共产党除了每次党代会的正式工作报告之外，党内通过不断学习研讨，找差距，不断改进工作。这也是党的生命力源泉之一。如果没有自我改进和自我完善，就一定会官僚僵化，落后于时代。

    至于可持续性，中国一方面把社会主义与市场经济相结合，一方面把社会主义与中国传统优秀文化相结合，走出一条中国特色社会主义之路，就会在以往40年—70年—100年的基础上更加彰显其持续性。我一直认为，任何一个事物，如果它所跨越的时间越长、覆盖的空间越广、包含的个体越多，那么它所具有的普遍性就越强，也越有持续性。

马克思的批判依然有效

    问：被称作资本主义的西方，目前日益重视平权、劳工福利、社会保障，北欧推行了“民主社会主义”。面对这样的事实，你认为马克思当年的观点过时了没有？西方还是资本主义国家吗？

    黄平：这个问题要从多个层面来看。首先，20世纪80年代初，我们看到了中国和西方发展的差距，这在一定程度上促进了中国的改革开放。但要看到，当时西欧、北欧等国呈现的经济发展和福利保障方面的情况，既与生产力发展和科技进步有关；更与欧洲及其他地区的社会运动、工人运动、妇女运动、学生运动、反战运动密切相关，也包括受到苏联、中国社会主义实践的启发，导致欧洲社会发生了具有左翼倾向的各类社会运动，迫使欧洲原有资本主义制度不得不做出改变。当时美国也受到因越南战争而引发的反战运动，和20世纪60年代的民权运动、妇女运动等的影响。

    第二，任何社会都处于不断发展的过程中。随着经济、科技的发展，城市建设和公共服务等方面得到改善，人们的健康水平和生活水平也相应得到提高。二战之后，美国自罗斯福新政起，尤其是20世纪60年代美国民权运动以后，美西的确发生了很大的变化。马克思、恩格斯描写的19世纪英国工人阶级状况有了很大改变，那时的法国既不同于雨果和巴尔扎克笔下的法国，也不同于当年周恩来、邓小平他们赴法勤工俭学时的状况。这不是资本家们发了善心、改变了谋利的本性，而是一个历史过程，从早年那个充满血与火、“每一个毛孔都滴着血污”的资本原始积累阶段，发展为战后的资本主义阶段。西方资本主义经历了那么多的危机，其间又是大萧条，又是两次世界大战，他们不得不反省和调整，这才有了福利主义加凯恩斯主义，通过二次分配等政策，部分地改变了早期资本主义赤裸裸剥削的方式。这确实使西方社会、尤其是西欧北欧发生了很多变化，哪怕后来又有新自由主义的倒退和“往回走”。

    第三，我们对于那段历史的认知也有一个时间上的错位。中国改革开放之初所看到的欧美社会景象，是战后福利政策和凯恩斯主义政策的结果。当时正是我们对外开放和经济改革的初期，不少人误以为那时看到的欧美现状是刚上台不久的撒切尔和里根的新自由主义政策带来的，甚至也由此产生了对于新自由主义的迷思。

    第四，有一个非常重要的因素，即美国主导的这一轮全球化，把大量的血汗工厂、污染环境的生产环节逐步转移到发展中国家去。所以当时看到了欧美很多地方是蓝天白云，空气清新，环境漂亮，但没有看到资本主义生产方式残酷的一面。西方早期资本主义的生产基地基本都在国内，低价进口原材料，高价出口商品。随着资本的全球化，美国和西方受追求更低成本、更高利润的资本本性驱动，工业资本将大量工厂向外迁移，把产品设计、销售和金融服务等高利润环节留在国内。

    从全世界眼光来看，建立在不平等基础上的资本追求超额利润的逻辑不仅没有改变，反而因为资本无国界，甚至愈演愈烈。在很多发展中国家可以随处看到，工人的生产和生活状况惨不忍睹，这样的状况从根本上来说，正是西方世界与非西方世界的不平等关系带来的。现在西方国家一些人很喜欢讲人权、讲照顾弱势群体、讲动物保护，并拿这些来指责发展中国家。但很多情况下，他们的“讲人权”是典型的“站着说话不嫌腰疼”。第三世界的曲折、苦难和希望，他们真地看不到也不理解，甚至根本就不在他们的视野里，更不会去反思究竟是为什么。

    所以，今天的西方世界，起主导作用的依然还是资本逻辑，而且，“冷战”结束之后，发达国家的超级跨国企业对市场、资源、信息等的垄断更甚，整个世界的南北差距、西方世界内部的贫富悬殊也更加扩大。这种情况下，西方世界如果空讲一些如自由、民主、人权等等华丽辞藻，已经越来越难掩其虚伪，更不用说一再拿它当作外交和政治的工具，无端指责和打压别的国家和地区。这在美国2020年发生的“黑人的命也是命”风波和美国政府在整个防疫抗疫中不尊重生命的表现，显得尤其突出。

社会主义已经深深内嵌于中国

    问：那你怎么看中国的社会主义制度？

    黄平：百年以来，从李大钊、毛泽东等早期共产党人认定并证明只有社会主义才能救中国，到新中国成立以来坚持社会主义的发展道路，社会主义制度已与中国紧密融合在一起。今天，中国如果不讲社会主义，讲社会主义又不讲中国，都是讲不通的。

    第一，社会主义是中国共产党的理想信念，也是对人民、对民族的庄严承诺，它是一面旗帜，这个旗帜一旦丢了，资本霸权、贫富悬殊、黄赌毒、贪污腐败甚至国家分裂都会变得名正言顺。这些年揪出来的贪官污吏的丑行见不得阳光、也上不得台面，就是因为中国是社会主义国家，是人民政权，党和政府对人民最基本的社会主义公平公正的承诺，是衡量是非好坏的标准。

    第二，在实践层面，中国社会主义还处于初级阶段，社会主义与中国国情、中国特色结合，还在发展之中。它还在不断丰富和完善，新的情况、新的挑战、新的风险或不确定性层出不穷，要在不断深化的实践中深入认识，理论也要不断发展。中国的社会主义既不是简单照抄马克思、恩格斯的早期论述，也没有照搬苏联的模式，更不能按照北欧式的“社会主义”去剪裁。近代以来中国革命建设的实践发展，中国走的道路之所以越来越畅通，都是由于没有搞教条化的本本主义，而是从实际出发，走自己的路。

    第三，社会主义深刻地改变了中国。社会主义不仅是一套思想体系、一种理想信念，还包括基本制度框架和一系列具体的制度设计，一系列的社会政策、组织安排和治理模式，和几十年来已经成为中国开展经济社会建设和国家治理的实践模式——它既是社会主义的，也是中国的具体实践。它的道路、制度、经验、成就，已经与亿万中国人的生产、生活、交往和思维密不可分。这是亿万人民艰苦实践和不懈追求的结果，也是亿万人民自己的选择。

    问：所以说，你是反对外界一些对中国的批评，比如“官僚垄断资本主义”。

黄平：这些说法唯一的“用处”就是提醒我们防止中国社会主义变形变质，不论说者的用意是什么。客观地说，中国是今天世界上最有生命力的社会主义，最有可能为人类社会带来超越资本主义束缚、带来思想启发和社会实践的社会主义。这个社会主义要坚持走下去，就必须有共产党的坚强领导和国家的基本安全，否则社会主义最多只是书斋里的谈资，或只在二次分配里做点文章的“公共政策”而已。而确保中国共产党的领导地位和国家的基本制度安全，与所谓“垄断”没有任何内在的联系。

邓小平曾明确提出，中国一定要防止两极分化

    问：近年来，中国高层开始重提邓小平当年说的共同富裕，浙江还被作为社会主义共同富裕示范区。邓小平说过：“社会主义的本质，是解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕。”他主张让一部分人、一部分地区先富起来，先富带后富，达到共同富裕。现在中国重提共同富裕，是否意味着今后中国会在推进共同富裕上有实质性进展？

    黄平：当年改革开放起步时，邓小平对世界形势有一个重要判断，即和平与发展是世界两大主题：和平是为了解决东西方冷战问题，发展是为了解决世界南北差距问题。具体到当时的中国，小平同志有两句名言，“发展是硬道理”，“贫穷不是社会主义”。他之所以这样强调，是因为新中国经过前30年的建设，一方面确立了社会主义的基本制度，并在社会基础建设、人民基本健康与基础教育等方面已经实现了巨大的进步；但另一方面“人口多，底子薄”，社会经济发展水平很低，人民生活水平也很低。所以小平同志通过“发展是硬道理”等论断，来打破当时认识上的一些误区，具体政策和策略就是让一部分人和一部分地区先富起来。

    即使如此，小平同志当时也明确提到要防止两极分化，最终要达到共同富裕。在他看来，让一部分人、一部分地区先富起来只是必经的途径和过程。所以小平同志明确讲：“社会主义的目的就是要全国人民共同富裕，不是两极分化。如果我们的政策导致两极分化，我们就失败了；如果产生了什么新的资产阶级，那我们就真是走了邪路了。”随着改革开放40多年带来的国家快速发展并取得巨大成就，中共十八大以来不断强调不忘初心，并开始具体探索如何稳步实现共同富裕。

    问：我们可不可以认为，如果说前40年中国重心是解决发展不充分的问题，那么现在的重心要趋向解决发展不均衡的问题，朝向共同富裕的目标。

    黄平：即使过去40年，中国也从来没有放弃社会主义原则。在追求发展过程中防止两极分化的工作一直在做，不论是大规模扶贫、实行西部大开发，还是各种惠农政策和取消农业税，还有建立广覆盖的基本社会福利制度和医疗保健制度，实行九年义务教育，等等，其实一直在推进着具有中国特色的社会主义公平正义价值的实践。现在中国已经摆脱了绝对贫困，实现了小康，进入社会主义现代化建设的新阶段，故重心更强调走共同富裕之路，中共也更重视党员干部不忘初心、牢记使命。

    问：中国社会普遍诟病的教育、医疗、住房、养老等问题有解决希望？

黄平：解决了绝对贫困就接着要解决相对贫困等问题。这些问题如果不解决或解决得不好，作为社会栋梁的中青年也可能没后劲了。新一代广大青年都是热血爱国者，都想为社会主义现代化建设和民族复兴而奋斗。但如果他们的实际问题得不到解决，或解决得不够及时、不够稳妥，既会影响他们自己的发展和进步，也会阻碍我们国家从第一个百年走向第二个百年的进程。这些问题的妥善解决，是中国社会主义在新阶段贯彻新理念、走出发展新格局的应有之意。

世界面临资本全球化和以民族国家为主体的世界秩序的矛盾

    问：许多人都观察到，资本主导下的全球化正面临严峻问题，如贫富两极分化、社会不公、南北鸿沟、消费主义、金钱至上、破坏环境、竭泽而渔等等。资本主义似乎已经走到某个历史节点，需要新的道路或者变革来寻找出路。但今天世界存在一个基本矛盾：资本的全球化、资本的无国界，以民族国家为主体的世界秩序已产生政经脱离的矛盾。

    黄平：全球化有一个很突出的矛盾，即经济和政治的分离，经济越来越全球化，但政治仍然是以主权国家为基本单元。西方各国甚至更明显，政党们的争论都集中于国内或地方的问题与难题；而世界性的、国际性的问题，要么不予关注，要么不得要领。战后和冷战后的世界秩序还是过去那一套，但世界正处于百年未有的大变局中，原有的国际格局变了，国际关系在重组，国际规则在重写，国际秩序在重构。完全按西方国家的利益、由西方强推的“秩序”已经越来越不灵了。更不用说几百年来形成的国际关系的“丛林规则”与“零和游戏”根本就不是人类的出路。

    我们在坚持走具有中国特色社会主义道路的同时，一直倡导各国要互相尊重、和平共处，通过互利合作实现共赢；主张建设新型国际关系，走向人类命运共同体。但是以美国为首的主要西方国家，要么只关注自己的利益，要么坚持自己原来那一套“基于规则的秩序”，其实就是基于他们所制定的规则、符合他们的利益的“秩序”，却没有对于大资本和垄断跨国资本的规制，也没有对于强国霸权行径的限制。

    问：无法有效监管资本，资本的全球化和民族国家已经构成基本矛盾。在这种情况下，你认为未来的出路是什么？

    黄平：首先需要建立新的全球性的世界政治格局，而且全球性的世界经济必须要有世界政治相匹配，而不能只局限在各个“国家”范围内。联合国是世界性的组织，但是还远没有发挥它本应该起到的作用。欧盟也是一个区域性组织，现在也有非盟、拉盟、东盟等，之所以出现这些区域组织，也是因为单个的西方式民族-国家已经不足以应对全球性挑战。严格地说，如果经济是基础，政治是经济的集中表现的话，那么随着今天的经济（资本投资、商业贸易等）越来越以全球作为它的流动范围和活动空间，那么政治也必须是世界性的。

至于世界性的政治怎样开展，首先还是联合国发挥其应有的作用，其次才是区域性组织与合作框架，并进而达成全球基本共识与合作，但不能只是七国集团那样的西方小圈子，更不是回到孤立主义状态。孤立主义无法应对全球各种挑战、风险、危机与不确定性。其次，今天信息技术已将全球联为一体，甚至瞬间扩散、平行传播，而不再局限于西方国家之间，这也是打破政治地方化的一个可能的路径，虽然信息化也带来新的不确定。过去的国际关系格局已经不足以处理当今世界性问题和全球性难题了，所以必须要着手建构新的国际关系，致力于建设命运共同体，而不是退回强者为王、赢者通吃的丛林游戏。

（编辑  苏歌）

 1988年，我加入深圳市人民政府经济体制改革委员会，开始从事股份制改革和资本市场的创建工作。

在我国资本市场创建初期，我们在制度设计、法规制定的过程中，虽然会考虑国情特殊性和改革的需求，但仍是一张白纸，因为缺乏经验，我们更多的是学习模仿西方资本市场的运作方式和经验。应该说，这种学习、借鉴过程是积极的、有意义的，也是必须的。通过这种学习，加快了我国资本市场的建设过程。

在早期的资本市场建设过程中，我们有着比较高的制度自觉，对西方资本市场的动荡和金融危机也保持了较高的警惕。因此在市场发展的探索中，学习借鉴西方市场的经验做法是比较谨慎的。

随着市场的发展和经验的积累，虽然我们的市场还远未成熟，但我们对资本市场有了自己的认识，也有了相当的自信。明白股份制改革和资本市场不仅在建立现代企业制度方面有着重要意义，而且对全社会资源优化配置，为实体经济筹集发展资金，为广大人民群众增加财富收入都具有十分重要的意义。我们也理解了市场透明度的意义，理解了为什么要强调保护中小投资者的利益，以及如何保护他们的利益。我们开始有了自己的市场发展方向感，思考如何循着确定的战略方向制定政策。我在深圳证监局局长的任上，开始考虑并要求部下不要愧对深圳资本市场这座“富矿”，让它充分发挥优化资源配置、服务实体经济的作用。同时创造监管经验，创新政策制度。在监管工作实践中，我们积极探索，进行了一系列的监管创新和制度创新，在这个基础上开始思考中国资本市场的制度与政策选择。

可以说，我们已经开始在市场实践中思考和探索资本市场的中国道路。

姗姗来迟的道路自觉

中国资本市场30年来成就巨大，为完善融资结构、提高资源配置效率、推动中国经济增长做出了很大贡献，市场各个主体与监管者也功不可没。但目前还存在不少问题：融资能力有待提高，透明度、秩序性较差，风险隐患逐渐积累。究其原因，与我们迟迟未能走出简单模仿发展模式、缺乏道路自信与自觉有关。

中国资本市场经历30年的历程，理应结束初创阶段对西方市场的简单模仿，根据中国国情需要和社会主义制度要求，走出一条自己的道路。但遗憾的是，模仿还在继续，甚至是不明就里、不辨菽麦、没有社会主义制度自信地照抄照搬美国的资本市场。

我们早期初创阶段学习借鉴西方市场是必要的，这是因为初创的学习模仿是一个不可逾越的必然阶段。我们在这个阶段学习借鉴的都是资本市场最基本、最本原的东西，我们学习的都是资本市场作为融资中介为实体产业提供服务的规则和技术。我们可以在这个基础上，从中国的实际出发继续探索发展，更规范、更有效率、更好地为中国的实体经济发展提供服务。但是我们有些同志忘记了为中国产业发展筹集资金、配置资源的初心，盲目地照抄照搬，希望在中国克隆一个美式资本市场；看不清美国的资本主义已经不再是产业资本主义，已经演化为金融资本主义，金融也早已异化。如将其视为社会主义中国金融的榜样，就选错了样板。

原美国联邦储备委员会主席，2008年美国金融海啸之后被奥巴马总统任命为美国经济复苏顾问委员会主席的保罗·沃尔克认为，20世纪80年代之后，美国金融发展最大、也是最不幸的变化，就是美国金融已经由原来的“产业服务模式”，异化为“金融交易模式”。里根上台之后全力推行新自由主义，放任金融自由化，金融不再以为实体经济提供融资中介服务为己任，而是转向金融交易市场，在自营交易中投机套利自我服务。致使金融市场虹吸了大部分资金，导致美国产业空心化，不断加剧贫富两极分化，引发金融危机并危害全球经济。

美国金融精英还以风险管理为名，大搞所谓“金融创新”，创制了品种繁多、越来越复杂的金融衍生品，为其投机套利服务。金融衍生品泛滥，专事投机套利的对冲基金活跃，加大了金融市场的动荡，增大了投资者的风险，而且金融大鳄们加剧全球巧取豪夺，四处为害。美国经济的金融化，金融的交易化，交易的衍生品化、杠杆化、投机化，不仅使美国经济危机四伏，而且像新冠病毒一样，在全球蔓延。

金融自由化和新冠病毒一样具有潜伏期，人们往往对其缺乏警惕，不了解金融自由化已经对我国的经济发展、金融安全、经济安全和国家安全构成了极大的威胁。

习近平总书记反复强调要建立社会主义的“四个自信”，中国资本市场概莫能外。这事关中国资本市场的道路与方向，事关金融能否真正为实体经济服务，事关国家金融安全，事关中华民族的伟大复兴事业。

缺了一堂2008年金融海啸反省课

2008年发生的美国金融危机，不仅对美国经济、社会以及国运产生深刻影响，对全球经济的金融化倾向都是警示。而我国经济金融界对这场危机的认识，甚至与美国有识之士、政商精英的认识也相去甚远，更加谈不上吸取教训了！

2008年的美国金融海啸，引发了美国政商两界对美国金融制度的反思与担忧，《多德-弗兰克法案》及其中的《沃尔克规则》反映了对这场危机的反思、对美国金融制度进行改革，以保护消费者、禁止银行自营交易、禁止银行投资对冲基金和私募基金，被认为是“大萧条”以来最全面、最严厉的金融改革法案。尽管这部法案是在与金融利益集团反复博弈、不断妥协中的产物，不可能使美国金融重回本原，但这毕竟说明美国已经认识到了放任金融发展的严重危害。只是美国的政治制度和新自由主义已使美国回天无力。

时任美国财长亨利·保尔森将其所著回忆处理这场危机往事的书取名为《峭壁边缘》，书名恰如其分地揭示了这场危机的严重性质。

有一部曾获奥斯卡纪录片奖的美国电影《监守自盗》，片中用事实揭示了2008年金融海啸的深层原因，影片揭露了多年来银行家、评级公司、经济学家和监管当局等各色人等的嘴脸及对危机的“贡献”，揭示了美国的金融异化使衍生品等金融创新制造风险的真相。

然而，我国一些金融精英对美国的金融反思却视而不见。原本应该对在我国已经初露端倪的金融自由化反省的中国金融界，非但没有反省，相反却形成了一个奇怪的共识，即“美国走的太远了，中国还不够”。金融自由化和衍生品产生的风险不是“量”与“度”的问题，而是错误的市场发展方向的问题，是违反金融本原的问题。

2008年之后，中国资本市场金融自由化加速，积极推动资本账户开放，融资融券、股指期货、期权等纷纷上市交易。为了说明中国资本市场的金融衍生品风险可控，监管层和业界的说法是美国衍生品发生问题的原因是他们搞场外交易，我们搞的是场内（交易所）衍生品，透明度高，风险不大。曾几何时，场外衍生品交易已经在中国金融市场泛滥。更有甚者，在商品期货市场，我们又在开始推行所谓“国际化”的期货期权，层层叠套，愈益复杂。

美国金融危机的直接原因是资产证券化的次级贷款交易，即次贷危机。早在2005年，我国资产证券化已经起步，美国次贷危机后不得已停了下来。但是我们没有深刻认识资产证券化的危害，只看到其盘活资产、增加流动性的好处，更没有吸取危机教训，从国家安全高度去权衡利弊。2014年开始，资本市场中信贷资产支持证券等产品又不断涌现，说明我们还在盲目仿效美国，这将可能给我国金融、经济和社会造成巨大的灾难。

我们应该清醒，在任何市场中，只要方向错了，就不要指望参与市场的“主体”能够理性克制。贪婪将驱使他们无孔不入，无所不能。也不要对监管抱有不切实际的期望，我作为曾经的职业监管者深知：任何号称固若金汤的监管大坝都会被贪婪的洪水冲垮。这也是我们反复强调要深刻认识这场危机深层原因，“别人发病，我们要吃药”的原因。

金融服务实体经济要求真务实

近十多年来，我在多篇文章中反复强调金融要服务实体经济。之所以如此强调，一是服务实体经济是金融的本原，是金融赖以生存的理由，否则金融将是无源之水，无本之木。金融自大，登峰造极，其结果必然是玉石俱焚。可是这个道理却并没有深入人心，做到人皆自觉。二是虽然历次全国金融工作会议明确提出金融要服务实体经济，党中央也有明确要求，金融界对此也无异议。但是在金融市场的实践中，“金融服务实体经济”仅仅只是一面高高飘扬的旗帜或一句口号，说一套，做一套。所谓“金融创新”一律冠之以“为实体经济服务”，实际上却大多集中于交易创新，着眼于投机套利，而不是真正的融资服务创新。

因此，在金融服务实体经济问题上，不仅要听其言，而且要观其行。要研究金融政策的作用力方向，要注重国家服务实体经济战略与具体政策的吻合。金融服务实体经济，就是要坚持产业服务模式，金融政策一定要把服务实体经济落到实处，防范金融复杂化倾向，大力培育一级市场融资功能，规范二级市场建设，限制融资融券等杠杆交易，限制出现金融高风险的金融衍生品交易和高频交易等。

短短十几年，金融自由化造成的显性的和非显性的危害不断积累。一方面，经济金融化已成现实，金融在经济中的权重不恰当的占比越来越大。金融业利润和实体企业利润此消彼长，金融业缴纳的所得税总额已经超过整个工业部门的所得税贡献。

金融自由发展的危害十分严重：一是放任、沉迷交易套利，虹吸了实体经济发展所需的宝贵资金。二是金融暴利的示范效应弱化了投资周期长、风险大、利润相对较低的实体经济投资，使全社会经济文化变得急功近利，不仅影响产业升级，更使中国产业持续发展有产业空心化之虞。三是金融从业者的高薪效应，将聚集中国最优秀的青年学子纷纷投身于虚拟经济，将严重影响中国的实体产业质量和科学技术水平。

另一方面，对金融自由化的潜在风险应该高度警惕。

金融自由化有较长的潜伏期，隐蔽性和欺骗性很大，我们不可轻视。因为我们并无天然免疫力，要防患于未然。一是正确评估金融开放。吸引外资对我国经济发展十分重要和必要，但应该以吸引直接产业投资为主。对于金融投资，无论是外资在华设立金融机构，还是投资我国金融市场，我们首先应该了解他们在母国的作为。如今以美国为代表的西方金融已经异化，不再以为实体产业提供融资中介服务为宗旨，他们早就不再按传统金融服务规则收取较低的中介收入，而是热衷金融交易投机套利高收益，导致了自己国家产业空心化，金融、经济危机四伏。这样的西方金融不远万里来到中国，难道他们是为了帮助中国人民，是为了给中国实体产业提供融资服务？毫无疑问，他们来中国是为投机套利而来，我们要高度警惕，防范他们带来的金融危机病毒。

二是对于金融衍生品等金融工具，我们不要抱有幻想。说衍生品是对冲风险、平抑市场波幅的风险管理工具，在理论推导上似乎也能成立。但我们应该通过美国金融发展史、当代金融市场实证分析，看看究竟有无金融投资者因使用衍生品对冲风险而躲过劫难？看看英国巴林银行、美国长期资本公司、雷曼兄弟公司、贝尔斯登公司等等热衷衍生品交易的下场，看看摩根大通银行这家在次贷危机中因“伦敦鲸”事件所遭受的重创。这些全球金融业巨无霸有丰富的金融经验和众多金融精英人才，都未躲过劫难。那些因衍生品翻船的金融投资者更是不胜枚举。一些企图通过衍生品交易规避经营风险的企业反而造成巨额亏损，如中信泰富因Accumulator（累计期权，是金融机构与投资者所订立的场外结构性产品合约）等衍生品交易造成百多亿的巨额亏损。香港国泰航空由于从2014年开始的4年期燃油对冲合约，巨亏241亿港元，几乎亏掉了自己10年的利润。2020年中国银行“原油宝”衍生品交易给自己和客户也造成了巨额亏损。事实胜于雄辩，衍生品实际就是金融机构投机套利的工具，非但不能对冲风险、管理风险，反而是在不断制造风险、制造危机。

麻省理工经济学博士理查德·布克斯塔伯是美国著名金融人物，1984年就被邀参与华尔街开发金融产品和交易模型，他被认为是引发了20世纪晚期两次最重大的金融危机的主要肇事者。他在所著《金融的魔鬼》一书中指出：“我们试图改善金融市场的状态，却直接导致金融市场的结构性风险，而风险的源头正是我们通常认为的创新。”“我们采取了许多措施，……增加了金融衍生工具的复杂性，因此不可避免地引发种种危机。复杂性下边潜伏着大灾难。”

我们不能继续盲目崇拜美国金融，不管不顾地全盘照抄照搬了。否则，将会给我们造成颠覆性灾难。

我国资本市场要建立社会主义价值观 

社会主义的资本市场价值观是为全体中国人民的整体利益、为国家战略服务，为实体经济服务。

在资本主义的价值观体系下，资本追求利润最大化天经地义，他们可以采取任何方式谋利自我服务。不仅在二级市场大肆利用衍生工具和杠杆投机套利，洗劫小投资者和制造危机；在一级市场也可以随心所欲按照自己的逐利标准选择上市企业，而不用考虑其是否有利实体经济，是否有利国民经济均衡持续发展，是否有利民生福利，是否有利环境生态，只要能够给他们带来超级利润。但是，在我国资本市场，我们要将有限的市场资源用于为实体经济服务。

这些年，我们资本市场一些乱象顽疾治理困难，不仅存在透明度差、退市梗阻等原因，而且与上市企业的选择缺乏价值观直接相关，使一些本不该进入资本市场的企业挤占了市场资源。因此，有必要把好资本市场的入口，在上市企业选择中旗帜鲜明地以服务实体经济为价值观，摈弃市值导向，限制非实体经济企业占用有限的上市资源。

一是将有限的上市资源向制造业和制造服务业倾斜，新增IPO数量要以此类企业为主。通过这种制度安排，一方面支持实体经济；另一方面形成一个良好的价值取向示范引导，吸引和鼓励更多的资源投入到中国制造之中。

二是为了更好地利用上市资源为实体经济服务，避免此消彼长、跑冒滴漏，应该限制金融企业上市融资并防止经济金融化，限制互联网平台企业、娱乐业、宗教名山胜地等企业包装上市融资。

三是禁止属于社会公共福利事业的教育、医疗服务行业上市融资。不能让资本无序扩张，染指人民群众的公共福利，以不当的市场化、资本化、利润化侵蚀社会公共产品，把社会福利当商业利润，破坏社会主义制度。

有中国价值观的资本市场才能政通人和、交易昌旺、资源配置效率效果双馨，胜任为中国社会主义市场经济提供融资服务、配置资源的重任。

1938年9月，毛泽东同志在延安桥儿沟召开的中共六届六中全会上，从中国共产党的革命实践出发，第一次提出了“马克思主义的中国化”这一概念，即马列主义的基本原理，需要与中国的历史和现实做有机结合，不能照抄照搬，必须走出一条中国道路来。

对于作为中国共产党的“道”之马克思主义，毛泽东同志尚且要进行中国化，遑论今天作为我们建设中国特色社会主义的“器”之资本市场，为什么还要亦步亦趋地模仿美国，不能走出一条中国道路来？“资本市场的中国化”需要一场思想解放运动。

                        （编辑  季节）

2021年2月25日，在全国脱贫攻坚总结表彰大会上，习近平总书记代表党中央、国务院庄严宣告，经过全党全国各族人民共同努力，在迎来中国共产党成立一百周年的重要时刻，我国脱贫攻坚战取得了全面胜利，现行标准下9899万农村贫困人口全部脱贫，832个贫困县全部摘帽，区域性整体贫困得到解决，全面完成了我国消除绝对贫困人口的艰巨任务。

脱贫攻坚消除了绝对贫困人口，我国还存在相当数量的相对贫困人口，共同富裕目标还远未实现。我们建议，在实现第二个百年奋斗目标时，消除全部贫困人口，基本实现“共同富裕”，包括实现共同富裕的战略建议。

 “共同富裕”和消除农村相对贫困人口

共同富裕是社会主义本质要求，是人民群众的共同期盼。共同富裕是价值诉求，也是奋斗目标，是财富增长标准与财富分配原则的有机统一。共同富裕不等于同步同等富裕，不意味着全部消除收入差距，但其本质应包含消除贫困。共同富裕既包括消除绝对贫困人口，也包括消除相对贫困人口。当消除了全部相对贫困人口，消除了城乡二元户籍结构，实现了全国城乡居民统一社保体系，就可以说基本实现了共同富裕。

如何定义绝对贫困和相对贫困？人们通常将收入水平不能满足基本生活需要视为绝对贫困。1986年国家启动扶贫工作行动以来，对绝对贫困的货币标准做过多次调整。相对贫困，是指在市场经济中部分居民收入水平低于全国人均收入水平一定幅度，因而生活仍然存在一定困难。世界银行确定的相对贫困标准，是人均可支配收入低于全体居民人均可支配收入的30%。一些发达国家的标准高于世界银行标准，如日本该指标是50%，欧盟为60%。[1] 我国的此项标准尚待确立。我们提出如下设想：

　　首先，借鉴世界银行、日本、欧盟做法，采用“比例标准”，即依据可支配收入占该年全国人均可支配收入的比值确定贫困水平，而不必由政府逐年公布贫困的绝对值标准。

　　第二，关于绝对贫困标准。2020年我国绝对贫困值是4000元，该值与当年全国人均可支配收入32000元的比值为12.5%。这12.5%也正是2013-2020各年“绝对贫困标准/全国人均可支配收入”的平均值。据此，今后可以将“12.5%”确定为我国绝对贫困标准，这是一个便于计算和比较的科学标准。守住居民年收入不低于上年全国人均可支配收入的12.5%，就守住了防止返贫、促进共同富裕的底线。

　　第三，关于相对贫困标准。参照主要经济体制定的不同“比例标准”并考虑我国国情，可将年收入低于上年全国人均收入50%、高于12.5%的区间，定义为相对贫困标准。需要指出，目前我国相对贫困人口主要在农村，今后消除相对贫困人口任务的工作重点也在农村。当按照这一标准消除农村相对贫困人口时，城镇相对贫困人口也必然随之全部消除，不必另行设立标准。

　　本文定义的“相对贫困人口”，与学术界常用的“低收入人群”是不同的概念。前者基于全国人均可支配收入的比例而确定，后者通常按照统计学上的五等分分类方法划分。相对贫困人口可以按比例标准在一定条件下逐步消除，而低收入人群任何时候都存在。

我国贫困人口长期存在的基础性原因

改革开放40多年，我国先后有10多亿人摆脱了绝对贫困，但到本世纪初，仍然有近亿人口处于绝对贫困中。找出这不足10%的人口没有和90%以上的人口同步摆脱贫困的原因，可以为制定实现全体人民共同富裕的规划提供依据。

我国相当数量的农民居住在中西部自然条件较差的地区。2011年，国家根据地理连片性和资源条件类似性的原则，划定了14个集中连片特困地区、涉及全国23.79%的县（680个县，其中有440个国定贫困县）、17.67%的人口、40.81%的国土面积。[2] 2012年，国家确定592个国定贫困县（8757个乡镇）。占全国行政区划总面积的26%；户籍人口24794万人，占全国总人口的17.8%。

这些地区资源禀赋差、自然灾害频发、耕地有限。当地农民长期过度开发区域内土地以维持生活，以至土地日益贫瘠。本地新增人口因诸多原因很少迁移，导致当地人均土地数量不断减少、质量恶化，一些地方成为不适宜人类居住的环境。特别是，各地已有几亿农民外出就业增加收入，但这些贫困地区有劳动能力的农民多滞留在家乡，没有分享国家工业发展的红利，自己拥有的资源又不足以创造出摆脱贫困的财富。这些是我国近亿人口仍然陷入绝对贫困处境的基础性原因。

　　完成消除我国农村绝对贫困人口战略任务的经验

　　在中央部署和全国人民参与的脱贫攻坚战中，我们充分发挥社会主义制度的优势，采取了许多超常规重大举措，胜利实现了奋斗目标，为今后全面消除贫困提供了宝贵的工作经验。

　　第一，投入强大政治资源。2015年，中西部22个省区市党政主要负责人向中央签署脱贫攻坚责任书，明确工作责任。按照中央部署，发达地区的各级党委政府、大中型国企和部分民营企业，承担了对口支援中西部贫困地区的任务。

第二，投入巨额财政金融资源。8年来，全国各级财政专项扶贫资金累计投入近1.6万亿元，其中，中央财政投入6601亿元。东部9省市共向扶贫协作地区投入财政援助和社会帮扶资金1005亿元，东部地区企业赴扶贫协作地区累计投资1万多亿元。土地增减挂指标跨省域调剂和省域内流转资金4400多亿元，扶贫小额信贷累计发放7100多亿元，扶贫再贷款累计发放6688亿元，金融精准扶贫贷款发放9.2万亿元，[3] 实际上，还有很多未包括在统计中的其他财政金融资源。这充分体现改革开放以来我国经济实力的巨大增长和党中央消除农村绝对贫困人口的决心。

　　第三，设定“一个都不能少”的人均4000元刚性考核目标。这一考核标准简单明了，可核查可度量可比较，没有变通余地。它给广大干部群众以激励，也防止了各种可能发生的弄虚作假。

　　第四，东部地区承担结对帮扶重要责任。中央把消除绝对贫困的任务确定为全党全国、而不仅是西部地区的工作任务。东部地区从政策、资金、产业、智力、文化、基础设施建设等方面对中西部贫困地区开展全方位、多层次的对口帮扶工作。342个东部经济较发达县结对帮扶570个西部贫困县，形成专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫等大扶贫格局。东部地区为西部地区脱贫攻坚发挥了不可替代的作用。

第五，全国各级党政机关和企事业单位选派300万名驻村第一书记和工作队员。这是加强脱贫攻坚组织力量的非常之举。现实情况是，一些贫困地区农村党支部的政治水平、工作能力和所掌握资源都无法胜任限期脱贫攻坚的任务；基层党政机关和干部中官僚主义、以权谋私等问题也较普遍，所以向西部贫困农村地区派遣大量得力干部是脱贫攻坚战役中非常必要的措施。

第六，组织大规模易地脱贫搬迁。由于我国存在相当数量的“一方水土养不起一方人”的地域，从1983年到2015年已经易地搬迁680多万人。[4] 按照“十三五”易地脱贫搬迁工作方案，全国累计投入各类资金约6000亿元，建成集中安置区3.5万个、住房266万余套、建筑面积2.1亿平方米，配套建设（或改扩建）了大量中小学、幼儿园、医院和社区卫生服务中心、养老服务设施及文化活动场所；5年内又搬迁了960多万贫困人口，同步搬迁了500万非贫困人口，平均每年搬迁人口300多万。[5] 不到40年的时间，易地搬迁农村人口累计2000多万。

易地扶贫搬迁，一揽子解决了搬迁民众的日常生活和就医就学等困难，为他们提供了更多的就业机会，同时置换出部分不宜种植主粮的耕地种植经济作物。易地搬迁也促进了贫困农民生产生活方式的进步和观念的改变。这是目前和今后一个时期最彻底、最有效的脱贫途径之一。

　　第七，几亿农民转为城镇户籍。我国城镇户籍人口从新中国成立初期的10%、1980年的20%、2015年的40%，2020年达到45%。实行家庭联产承包制以来，越来越多的农民脱离农业，或经商或就业，数亿农民工逐步融入城镇。近年来城乡二元结构管理破冰，国家有序开放农民入籍城镇，农民工子女开始与城镇居民子女分享公共服务资源。大量农村户籍转为非农户籍，是农村绝对贫困人口稳定脱贫的必由之路。

　　　消除我国农村相对贫困人口面临的挑战

我国在脱贫攻坚战取得了全面胜利的同时也要看到，距基本实现共同富裕的目标仍然任重道远。

原贫困地区农村居民收入构成不合理难以致富

　　2016-2019年，我国原贫困地区农村居民人均可支配收入从8485.5元/年上升到11567元/年，增加近30%，增速在各类群体中领先。但2019年他们的收入水平仅相当于全国平均水平的38%。

　　原贫困地区农村居民人均可支配总收入包括工资性收入、财产净收入、经营净收入和转移净收入四项。

　　工资性收入偏少：(1)2019年工资性收入只相当于全国居民同指标的24%；(2)2016-2019年工资性收入比例均值为34.58%，低于全国居民56.19%的平均水平；(3)工资性收入对总收入增长的贡献率低于全国居民平均水平。

　　经营净收入对总收入增长的贡献低。2016-2019年，经营净收入占总收入比重均值接近40%，超过工资性收入比重，但对总收入增长的贡献率仅为22%，低于工资性收入40%的贡献率。

　　转移净收入比重仍然较高。2016-2019年，转移净收入占总收入比重均值高达1/4。对总收入增长贡献达36.79%。2018年，转移净收入所占比重与一产净收入所占比重几乎相当。可见，原农村贫困地区对转移净收入的依赖度较高，来自种养殖业的收入偏低。

财产净收入难以维持基本生活。承包地地租是目前大部分农民财产净收入来源的主要组成部分，但收入仅能维持最低生活保障。2016-2019年，财产净收入比重均值仅为1.3%，而同期全国居民平均水平为8.25%。

农民工就业形势难以提高收入水平

我国农村户籍人口的人均资产拥有量少。2019年，包括经营净资产和非经营净资产在内，全国农村户籍人口人均资产为3.84万元，只相当于全国人均资产93万元的4.13%，[6] 贫困地区的水平更低。这是未来消除相对贫困的瓶颈。

　　西部吸纳农民工就业资源更少，尤其是市场资源（这里是指有购买力的需求）。拥有市场资源就可以吸引技术、资金、劳动力等要素。西部地区远离中心城市，远离发达国家市场，导致要素资源汇聚效果差。2018年，我国法人单位的区域分布，东部比重为56%，西部地区只占18.6%，[7] 西部吸纳工商就业比东部地区少很多。

农民工就业不稳定。通过工商就业获得工资性收入是农民增加收入的主要形式。我国多年来农民工数量保持增长，2019年为2.9亿，2020年则比上年下降了1.8%（外出农民工下降2.7%，本地农民工下降0.4%）。[8] 2020年有1900万外出农民工返乡留乡就业，对当地的就业形势造成巨大的压力。如江西赣州外出务工返乡创业就业人员累计约145万人，其中通过各种形式创业成功者达16.9万人，带动43.5万人就业（其中贫困劳动力2.3万人）。[9] 这说明，145万返乡人员中只有不到一半的人实现了创业和就业。而且，按照国际标准（我国也采用了这一标准），16岁以上、过去一周内至少有1小时的劳动报酬就不算失业。[10] 根据专家使用的信息，返乡创业项目吸收就业中，稳定就业只占1/4，灵活就业占3/4。[11] 官方最新宣布的数据目前灵活就业人数为2亿。[12]

未来有1亿农民剩余劳动年龄人口需工商就业岗位

2019年我国人口是14亿人，其中农村户籍人口约7.8亿人，推算其中18-60岁的劳动年龄人口约5亿人，[13] 其中包括2.9亿农民工和2亿左右从事农业生产的农民。按照全国20亿亩一般农田计算，人均耕种10亩地。

一些地区的实践证明，我国已具有的先进农业生产力，比我们现实中普遍应用的农业生产力要高很多，并可以大幅提高农民收入水平。以河北省邢台市金沙河农业合作社为例，该社3万多亩耕地，每亩小麦、玉米两季产量之和可超过1000公斤，并实现多年稳产；近百名职业农民，每人可以耕种400-500亩，人均年收入12万元以上。据此，伴随我国农业规模化发展、先进农业技术和生产方式推广，我国20亿亩主粮田仅需要职业农民400-500万人。其他农业生产领域所需劳动力投入（按照农业农村部估算）：设施农业每亩2人，露天种植蔬菜每亩10人，水果类经济作物每亩20人，以及林业、副业、养殖农忙时节短工、各类农业配套服务人员，最多只需要1亿左右的劳动力，而且可以保障他们达到我国目前的中等生活标准。

据此分析，结合2019年全国人口数据匡算，在我国近5亿农村户籍劳动年龄人口（18-60岁）中，减去2019年已实现非农就业的2.9亿人和未来1亿农业从业人员，未来将陆续释放出1亿左右相对剩余劳动年龄人口，需要实现工商就业。如果这部分群体滞留在农村，相当于土地超负荷承载；如果滞留在城市，将形成巨大的社会压力。

消除城乡二元结构任务更加艰巨

　　二元户籍是城乡二元社会的重要表现之一。1950年全国有5.5亿人，其中城镇户籍11.18%。1980-2020年，我国人口从9.8亿增至14.1亿，其间，城镇户籍人口从1.9亿增至6.36亿，农村户籍人口从7.9亿减至7.64亿，户籍城镇化率已达45.4%。

    尽管我国城乡面貌已经发生了巨大的变化。但是“城乡二元结构没有根本变化，城乡发展差距不断拉大趋势没有根本扭转”。[14]　　

    1950-1980年，户籍人口城镇化率增加了8.21个百分点，1980-2015年增加了20.5个百分点。2015-2020年，5年中户籍人口城镇化率从39.9%提高到45.4%，每年提高1.1个百分点。如果计划到2050年全面消除农村户籍，则未来30年每年户籍人口城镇化率要提高1.8个百分点。消除二元户籍的任务仍然很艰难。

　　首先，我国中西部特别是西部地区农民，不可能全部落户在本地城镇。异地落户城镇困难更大。目前农村户籍城镇化主要通过行政区划改变（占50%以上）、易地搬迁、就业购房落户三种形式。这部分落户城镇的农民仍保留农村承包地和宅基地权益，不能享有与城镇居民同等水平的医疗教育服务，只是形式上的城镇化。

　　其次，我国城镇社会保障体系尚未实现全国统筹，导致人口迁移和行政区划优化困难。城乡社保体系并轨还没有明确前景。在城乡社保体系并轨之前，土地相当于农民的最低水平社保，农村户籍是他们拥有和支配这种资源的资格。

　　第三，中国延续几千年的农耕文化传统，越来越多的回乡老龄农民对原生态乡土的眷恋，是影响农村户籍城镇化进程不可低估的因素。

战略建议

    分两阶段实现消除相对贫困人口基本实现共同富裕的目标

　　改革开放以来，允许并鼓励一部分人率先致富，但还无法设定实现“共同富裕”的时间表。直到2015-2020年，我们实现了消除绝对贫困的目标，可以说是实现“共同富裕”的第一阶段。

　　鉴于共同富裕目前尚未形成准确的定义和完整的内涵。建议实现共同富裕至少包括三个目标，即收入水平、户籍制度和社保体系。

　　党中央制定了我国2020-2035年基本实现社会主义现代化，2035-2050年建成社会主义现代化强国的总目标要求。据此我们建议，就实现共同富裕三个目标提出以下时间表：

　　第一，根据上文确定的标准测算，2020年我国相对贫困人口为1亿。消除相对贫困人口的任务可分两阶段完成：2020-2035年，消除占全国人均收入12.5%-25%的相对贫困人口。2035-2050年，消除占全国人均收入25%-50%的相对贫困人口。

　　根据国家发展规划，2020-2035年，全国人均收入将从3.2万元提高到6.4万元，每年递增4.7%。假定2035-2050年，人均收入从6.4万元提高到12.8万元，每年保持递增4.7%。

　　2035年之前，人均年收入/全国人均收入之比在12.5%-25%的人口（人均收入1.6万元以下），收入增长率保持在4.7%-9.7%区间，就可实现第一阶段目标。这部分人群中的劳动力主要滞留在农村，只要他们能实现稳定就业，这一增长速度可以实现。2035-2050年间，人均年收入/全国人均收入之比25%-50%的人口（人均收入6.4万元以下）收入增长率保持在4.7%-9.7%区间，就可实现第二阶段目标。

　　第二，2020-2035年，人口户籍城镇化率从45%提高到70%，2035-2050年，人口户籍城镇化率从70%提高到100%。实现相同户籍人口享有同等水平的教育、医疗等共同服务。按照目前人口向大中城市集聚的速度，每年提高1.8%的人口户籍城镇化率是可以实现的。

　　第三，2020-2035年，完成城镇户籍居民全国统筹社保制度；目前持有城镇户籍但保留原农村承包地宅基地权益的居民，将其所保留的这些权益国有化，以加入城镇居民的社保制度。与农民户籍城镇化的同时，完成上述社保制度的转换。我国城镇居民社保体系已实现省级统筹，全国统筹准备工作已经启动。2035年后的15年，与消除二元户籍同步实现消除二元社保，是完全可以实现的。

到2050年在收入水平、户籍制度和社保体系这三个领域实现上述目标，就可以说我国基本实现了共同富裕。

为2050年基本实现共同富裕三项目标的工作建议

　　1、国家有关部委和中央国企在投资资金和项目安排上优先照顾中西部地区，优先安排相对贫困人口中的劳动力。

　　2、加大中西部贫困人口易地搬迁规模，提高居住集中化水平，相应减少村、乡数量，城市近郊乡镇转化为街道社区。

　　3、撤销少于10万人的县级建制（约有200多个县），改为行政区。在妥善安置人员的条件下，精简政府机构和财政供养人员。

　　4、未来30年，为消除相对贫困人口，每年需要净增300多万工商就业岗位，鉴于西部地区实际情况，建议在中西部安排就业岗位之外的数量由东部承担。

　　5、鼓励民营资本投资增加工商就业岗位。目前全社会总投资额为61万亿元，其中私营和个体经济占1/3，据统计目前新增就业岗位主要是由民营和个体经济提供。据测算，净增1亿农民就业岗位需要约60万亿元，未来30年每年需要增加2万亿元投资，约占目前民营企业年投资额的10%。

　　6、将支付给贫困人口的财政转移收入资金，调整为补充农民社会保障。今后国家对农民收入的统计，应只包括工资性收入、经营净收入和财产净收入。

　　7、在全国推行“税收与税源一致性”改革，将中西部税源产生的税收（包括中央金融机构）留在中西部，在此原则上调整中央与地方政府的分税制。

　　8、鼓励工商资本下乡，支持二产主导的一二三产融合发展、提高农业生产力，在分配上向农民倾斜。同时解放出更多的农业劳动力从事工商就业。

　　9、在保留农民承包地和宅基地权益的条件下，鼓励农民落户城镇，享受与城镇居民相同水平的教育、医疗等公共服务。

　　10、尽快实施城镇居民社保体系的全国统筹，并将划转给社保基金的国有资本权益纳入社保收支体系，置换中央和地方财政对社保收支缺口的补贴。然后，尽快实施城乡一体全国统筹的社保体系。农民首先落户城镇，在将原承包地宅基地权益国有化的条件下，加入城乡一体全国统筹的社保体系。

以上构想实现，将建成社会主义现代化强国和基本实现全体人民共同富裕，就是实现了不仅“国强”而且“民富”的中国梦，在此基础上可以将“民富国强”确定为“社会主义初级阶段”完成的标志，2050年之后我国将力争迈向社会主义更高阶段。

                        （编辑  苏歌）

    编者按：

本文作者通过总结国家专委在组织实施“两弹一艇一星”项目中发挥的重大作用，指出：举国体制是用于完成国家重大战略任务的任务体制；中国为超越既有体制（计划经济体制或市场经济体制）的局限性，设立向国家最高决策层负责、有能力动员协调各方面力量的特殊机构是必要的；美国在组织重大国防科研项目中也同样实行类似体制。从而论证了举国体制既可以克服计划经济体制弊端，又可以弥补市场经济机制缺陷，是中国和美国都可以运用的利器。作者的这些见解，是对举国体制理论和实践的深入探索，值得我们思考。

建国初期，我国在计划经济体制下，集中力量办大事，迅速奠定了现代工业的基础，取得了以“两弹一艇一星”为代表的重大科技成果，体现了举国体制1.0版的作用。改革开放后，在市场化多元化条件下，我们实现了载人航天、北斗组网等一系列重大科技成果，可以说是举国体制的2.0版。

在新的国际国内形势下，中央要求：健全社会主义市场经济体制下新型举国体制，打好关键核心技术攻坚战。我们体会，新型举国体制之“新”，既有需要达成的任务本身之新，也有改革开放多年实践形成的有为政府和有效市场相结合的体制之新。既要发挥好国家权威机构决策、指挥、协调的作用，也要通过合理的机制，充分调动科研机构、企业和社会各方面力量的主动性和创造性，尊重科研人员的劳动，不断完善体制和政策，提高国家创新体系整体效能。这也可以视为举国体制的3.0版。所以，总结我们自己实施举国体制的历史经验，并借鉴他国的经验，是很必要的，应该引起应有的重视。

                                        ——孔丹*

导言 

　　中国崛起的趋势与外部遏制压力之间的矛盾加剧，标志着中国的发展进入一个挑战极大、任务极艰巨的阶段，但同时也是一个实现民族伟大复兴非常有希望的阶段。在这种情况下，领导中国“取得重大突破，实现重大发展”，也就成为中国共产党在这个历史阶段的关键使命。为此，党中央提出了实施“新型举国体制”的设想。在这里，“完成重大任务”是目标，采取“新型举国体制”是手段。

但是，“新型举国体制”这个概念迄今尚未被讨论清楚，也引起一些误解和争议。许多人把它简单地说成是“集中力量办大事”；对其持负面态度者怀疑这是重回计划体制；也有人把计划体制等同于“旧的举国体制”，因而集中揣测“新型”的含义。实际上，不管是旧的还是新的（未来打算实行的），澄清“举国体制”的内涵是理解“新型举国体制”的关键。因此，本文的首要目的是讨论“举国体制”的涵义，并以回顾中国和美国曾经采取类似体制的历史经验作为证据。

　　本文的立场是，举国体制是一种任务体制，它无关社会主义制度或资本主义制度，无关计划经济体制或市场经济体制，只是与完成重大任务的需要有关。在新中国历史上，以“举国体制”完成重大任务的典型例子莫过于“两弹一艇一星”。为什么当时能在比今天困难得多的条件下取得这些重大突破？通常提到的原因包括领导人的意志、科技人员的献身精神等，但如果回到具体的历史过程中就会发现：那些因素只是必要条件，而成功开发“两弹一艇一星”的首要条件是存在一个专门领导重大任务的特殊机构——中央专委。中央专委独立于现有的体制，得到党中央的授权并由最高决策层直接领导；它在完成重大任务过程中有权调动组织任何部门，并对任务的结果负责。

历史证明，中央专委不是当时计划经济体制的产物；相反，它是为了克服计划经济体制在完成重大任务方面存在的弊端而设立的。

从技术上讲，“两弹一艇一星”的研制是大型复杂系统，包含众多的亚系统和技术的开发，分属不同的工业体系；从管理上讲，计划经济体制是按照不同的工业实行部门分工的，每个部门都有自己的决策偏好，执行重大项目或工程经常遇到的问题，是部门分割导致了事实上的决策“分散”，使完成这些项目所必需的系统集成受阻。中央专委的成立就是为了克服这种弊端：在技术上，专委成为系统集成的领导者；在组织上，专委成为跨部门的决策和协调机构；在政治上，专委成为党中央在领导重大任务方面的责任主体。因此，中央专委是中国在计划经济时代实行举国体制的体现。

　　为完成重大任务而设立特殊机构的举国体制，不仅出现在计划经济时期的中国，同样也出现在市场经济的美国，而且多次扭转了美国的“命运”。在加入第二次世界大战时，美国为了把庞大的民用工业迅速转向军工生产，通过紧急立法设立了一个只对总统负责的战时生产局，它以“胡萝卜加大棒”的方式完成了美国工业的战争动员。为了在有限时间内研制出原子弹，美国设立了直接向总统领导的“最高政策小组”负责的曼哈顿工程区，并由陆军工程兵团按照工程原则负责执行。1957年，苏联发射世界上第一颗人造地球卫星后，面对落后于冷战对手的“危机”，美国成立DARPA（国防先进研究计划署），再次采取以任务为导向的研发模式来重夺技术优势。

　　中国和美国的历史经验都说明，举国体制是一种任务体制，不能将这个概念泛化为一般性的社会运行体制。重大任务是对国家具有重大战略意义的任务，而无论是计划经济体制还是市场经济体制，都不会自发地识别、提出并完成重大任务；重大任务的提出和执行只能通过政治过程，取决于政治领导层的远见、战略意志和实现国家远大目的决心。要完成重大任务，必须超越现有的运行体制的局限性，无论是计划体制还是市场体制，这就需要设立由国家最高决策层直接领导并对任务结果直接负责的特殊机构。无论是否存在公开的动员或任何有意识的其他安排，以特殊机构领导完成重大任务的方式就是举国体制。

    今天，无论从任务的特点还是从完成任务的方式来讲，中国需要完成的重大任务都比以往更加复杂。无论客观条件发生了怎样变化，“取得重大突破，实现重大发展”的历史任务，都要求我们继续启用以举国体制来完成重大任务的机制。

中央专委的活动历程

“两弹一艇一星”在新中国的历史上具有重大意义，而领导这些项目获得成功的充分条件是存在一个专门领导重大任务的特殊机构——中共中央专门委员会（以下简称中央专委）。这个机构由党中央授权，直接执行项目并对结果负责。级别如此之高的机构直接抓项目，这在我国历史上是唯一的一次，它是成功的决定性力量。

　　1955年，中央决定发展核工业，首先用于军事目的。根据中国与苏联在1956年8月、1957年10月、1958年9月签订的几个协定，苏联援助中国建设一批核工业项目和技术实验室，并将向中国提供原子弹的教学模型和图纸资料（《当代中国》丛书编辑部，1987）。但随着两国关系出现裂痕，苏联于1960年6月宣布暂停向中国运送原子弹模型和相关技术资料，同时撤退所有的专家。

    突然的“断供”使核工业建设陷入困境，对国防尖端武器的开发工作迫切需要集中统筹协调。1961年1月，聂荣臻在《关于一九六一、一九六二年科学技术工作安排的汇报提纲》中提出：“要发奋图强，集中力量，把各方面的力量统统组织起来，通力合作来完成国家任务……国家科委、国防科委、科学院、教育部和其他有关部门，从中央到地方都要扭在一起，共同商量，统一安排。”

　　1961年1月，党中央决定对面临困难的国民经济进行调整，引发了原子弹项目是继续干还是“下马”的争论。1961年11月，中共中央下发《关于成立国防工业办公室的决定》，国防工办由罗瑞卿任主任，作为国务院的一个口（国防工业口），在党内向中央书记处和军委负责，职责是管理国防工业系统内的“二机部、三机部和国防科委所属范围的工作”。

为了判断我国是否能够继续研制原子弹，中央派副总参谋长张爱萍上将牵头调查原子能工业的状况。张爱萍每到一个单位只问四个问题：一、你们原定的计划是什么？二、你们现在所做的事情，按计划还差多少？三、完成原定进度的困难是什么？要讲得具体。四、如果我给你解决了困难，你多长时间能完成？

1961年11月14日，张爱萍向中央提交报告，认为原子弹的科研工作有了很大进展，当前的困难更多属于工程性的问题，可以通过组织协作解决。虽然原子弹工程看起来盘子很大，但实际上很多东西都蕴涵在国民经济的各个部门之中。报告的结论是：由中央和国务院出面，统一协调，进行一次全国性的大协作、大会战，在1964年进行核爆是完全可能的（张爱萍，1994）。

　　1962年6月，毛泽东在听取东南沿海形势的汇报时明确表态，对尖端武器的研究试制工作，仍应抓紧进行，不能放松或下马。但是，对全国各个经济部门进行集中动员协调的工作已经超过了国防工办的权限范围。同年10月19日，刘少奇主持中共中央政治局会议听取汇报，指出“导弹和原子弹都需要中央有个专门的机构来抓，做组织工作、协作工作，下命令的工作”（中共中央文献研究室，1996）。10月30日，罗瑞卿向中共中央和毛泽东上报《关于建议成立中央专门委员会的报告》，建议“在中央直接领导下，成立一个专门委员会，加强对原子能工业的领导，随时检查、督促计划执行情况，并在必需的人力、物力上进行具体调度，及时解决在研究、设计和生产建设中所遇到的问题”（罗瑞卿，2006）。11月3日，毛泽东在报告上批示：“很好，照办。要大力协同做好这件工作。”

　　1962年11月17日，周恩来主持召开中央专委第一次会议，宣布中央专门委员会正式成立，主任为周恩来，成员有贺龙、李富春、李先念、薄一波、陆定一、聂荣臻、罗瑞卿七位副总理和赵尔陆、张爱萍、王鹤寿、刘杰、孙志远、段君毅、高扬七位部长级干部（中共中央文献研究室，1997）。12月14日，中共中央作出《关于成立十五人专门委员会的决定》，指出：“委员会是一个行政权力机构，主要任务是：组织有关方面大力协调，密切配合；督促检查原子能工业发展规划的制定和执行情况；根据需要在人力、物力、财力等方面及时进行调动。委员会的决定，由有关方面坚决保证，贯彻执行。”（宋炳寰，2018）在中央专委第二次会议上，周恩来对专委委员们说：“你们都是从高级岗位上调来的首长，现在要动手动脚，是首长也是‘脚长’，权力最小也最大。你们个人没有任何权，但问题一经专委决定，你们检查执行，权力又最大。”（奚启新，2011）

　　根据上述资料，可以简要归纳中央专委的组织性质：中央专委是党中央在“两弹”上的“全权代表”。它独立于现有部门体制之外，根据任务的需要而设立。一方面，它受党中央的直接领导和授权，有做出战略决策的权力；另一方面，也是更为重要的，专委承担对项目成败负责的重任，必须以任务成败为一切工作的检验标准，以组织和协调各方面力量为核心职责，在全国范围动员一切力量完成国家需要的重大任务。

　　在中央专委的协调下，26个部委，20个省、市、自治区，900多家工厂、科研机构、大专院校参加了攻关会战（聂力，2006）。原先在二机部和国防工业系统内无法解决的事情，中央专委直接联系相关部门和地方解决。例如，分离高浓度铀必须用到一种气体分离膜（“甲种分离膜”），科研攻关遇到很多困难。专委调集了中科院上海冶金研究所、沈阳金属研究所、原子能研究所和冶金部的有关单位进行集中攻关，下“死命令”要求上海市必须完成任务，最终在1964年研制出符合技术要求的元件（聂力，2006）。后来钱学森回忆说：“那时中央专委的决定，要哪一个单位办一件什么事，那是没有二话的。那决定也很简单：中央专委哪次哪次会议，决定要你单位办什么什么，限什么时间完成……也不说为什么，这就是命令！中央专委的同志拿去，把领导找来，命令一宣读，那就得照办啊！好多协作都是这样办的，有时候铁路运输要车辆，一道命令，车就发出来了。”（何立波，2012）

　　中国第一颗原子弹于1964年试爆成功后，1965年2月，周恩来主持召开了中央专委第十次会议，提出增加七机部、四机部、五机部等部门的有关人员（中共中央文献研究室，1997）。3月2日，中共中央下发决定，将导弹纳入中央专委的工作范围，相应增加余秋里、王诤、邱创成、方强、王秉璋、袁宝华、吕东（替换王鹤寿）参加中央专委，并正式改称“中共中央专门委员会”（宋炳寰，2018）。

    自此，围绕核武器、核潜艇、导弹、人造卫星和核电站等一系列尖端科技工程项目的研制、试验的许多重大决策，几乎都是中央专委或是经由请示党中央做出的。

　　周恩来逝世后，中央专委逐渐停止了活动。1979年最后一次公开报道中央专委的活动情况。20世纪80年代末，中央为了加快武器装备发展而成立的“国务院、中央军委专门委员会”，由总理李鹏担任主任（怀国模，2014）。这一机构仅限于国防工业系统，在1993年“降格”为议事协调机构和临时机构，实际职能由国防科工委承担。

中央专委领导重大任务的具体过程 

　　为什么中央专委能够对重大任务的结果起到决定性的作用，本文分析了中央专委领导中国核潜艇工程的案例。

　　核潜艇工程起步时领导体制的缺陷 

　　核潜艇工程几乎与原子弹工程同时期上马。中国第一座核反应堆（苏联援助的重水试验堆）刚一运转，聂荣瑧元帅就于1958年6月18日召集了研制导弹原子潜艇的座谈会；27日，他向中央提出中国自行设计和试制导弹原子潜艇的报告。两天之内，报告得到毛泽东的批准（聂力，2006）。此后，苏联拒绝向中国提供核潜艇的技术援助，毛泽东遂下决心“核潜艇，一万年也要搞出来”。核潜艇工程从一开始就走上了独立自主、自力更生的发展道路。

　　核潜艇工程上马之初，采取领导小组协调、各部门分工负责的管理方式。领导小组由海军副司令罗舜初任组长，包括主要协作部门的负责人。分工情况是：海军负责全艇布局的总体设计，一机部分工负责船体、主辅机、电机、仪表以及工艺设计和制造，二机部（核工业部）负责核动力反应堆的研制，国防部五院负责导弹的研发。

    核潜艇工程上马时，只是在艇身制造和核反应堆方面有了一点基础，技术积累远远不足。核潜艇是一个技术极端复杂的系统，主要由艇身系统、核动力系统和作战系统（鱼雷或导弹）等组成，各相关工业部门基本上还没有掌握各自负责的子系统技术，只能先各自推进系统的研发，然后再考虑核潜艇的系统集成工作。

　　但是，核潜艇工程从开始进入设计阶段就陷入“摇摆”状态，问题出在组织体制上：领导小组是一个协调机构，缺乏对核潜艇工程进行全盘计划、指挥的权限，项目的进展深受各协作部门内部决策的影响。例如，核动力反应堆是核潜艇的“心脏”，但从1958至1962年，核动力研制团队的组织关系一直处于频繁调整状态。

　　核潜艇工程上马后，1959年2月，原子能所十二室正式成立核动力研究设计组，年底形成了200人的团队。从1959年底开始，研究设计组按照核潜艇的实际要求进行了“设计练兵”，1960年6月完成了《潜艇核动力方案设计（草案）》并上报。该设计方案“在后来的实践中没有什么重大的反复，这证明它在总体上是可行的。这就为以后的研制工作打下了良好的基础”（《当代中国》丛书编辑部，1987）。

    1960年12月，二机部决定：（1）将大多数技术骨干（60多人）调离原子能所，合并到二机部设计院；（2）在原子能所保留少数研制人员，后来成立一个新的独立设计组。

　　在中央调整经济的方针下，核潜艇工程于1962年7月下马。同时，中央要求保留动力堆的研究设计机构，保留少数必要的研究项目（周均伦，1999）。但实际上，二机部在此之前就酝酿解散潜艇核动力的研发团队，以便将其全部集中到生产堆工程。1962年5月，团队负责人直接向海军政委苏振华反映情况。几天后，二机部接到国防科委正式通知，将潜艇核动力设计人员和建制划归国防部第七研究院（孟戈非，2002），以保存这支技术团队。由此，核动力研发队伍分散到二机部（47-1室）和七院两个不同的部门。

可以看到，当时核潜艇动力堆的研究设计工作一直受到部门体制的影响。在计划经济体制下，面对一个复杂的联合开发项目，各分工部门很难自发地付出超过本部门权限范围的努力，协同合作；对份内的任务，也可能因各种原因而“暂时搁置”。因此，核动力堆研发出现的混乱源于部门体制在决策上的分散，这是计划经济体制无法自动解决的问题。

　  中央专委如何领导重大任务

　  中央专委接手核潜艇工程后，1963年8月决定将分处于二机部和七院的核动力队伍合并，在七院正式成立舰船动力研究所（715所）（杨新英，2016），由七院和二机部双重领导，以七院为主，任务是开展潜艇核动力装置总体方案的论证和设计。

　　此后，潜艇核动力的工程设计加快了进度。1964年5月，七院召开09-1反应堆动力装置主方案和主参数的论证会。10月，主方案确定，开始了对核动力装置的初步设计和技术设计（即系统设计和详细设计）。

    1964年下半年，国防科技工业体制发生了“部院合并”的变化，715所的隶属关系转回二机部，更名为北京15所（孟戈非，2002）。不过，这次组织关系调整没有影响技术队伍的稳定。

　　1964年10月，我国第一颗原子弹试爆成功。在经济全面好转的情况下，核潜艇工程再次提上议事日程。毛泽东指示，国防尖端技术“要有、要快、要超”（刘华清，2004）。1965年3月，中央专委决定批准核潜艇工程（09工程）重新上马，指派二机部负责在1965年下半年提出核动力堆的具体规划并报中央专委；工程的具体运行事宜由聂荣臻直接领导，并成立一个新的09工程联合办公室，由时任六机部副部长刘华清负责，直接向聂荣臻报告（刘华清，2004）。

    1965年8月25日，中央专委会议决定，同意二机部党组关于核潜艇陆上模式堆建在四川省夹江县境内，1970年建成陆上模式堆的计划。

    核潜艇重新上马后，首要事项是论证潜艇的总体方案，首先要明确，要一艘什么样的核潜艇，然后根据目标选择技术。中央专委在1965年8月的会议上明确了研制核潜艇的原则：（1）认真执行大力协同的方针；（2）立足于国内，从现实出发，分两步走，先研制反潜鱼雷核潜艇，再搞导弹核潜艇；（3）第一艘核潜艇既是试验艇，又要在主要战术技术性能上力求配套，可以作为战斗艇交付使用。

    尽管负责牵头的聂荣臻元帅没有技术背景，但他能够从战略的角度判断问题。他在把握方向和目标的前提下，让科学家和工程师对特定的技术问题进行充分讨论，各抒己见，再由他拍板选定一个最有可能实现核潜艇总体目标的技术方案。一旦确定，各方面必须统一开展行动。

　　许多具体的决策细节充分展现了中央专委的决策原则：选择技术的标准不是先进或落后，而是以达到目标为根本依据。例如：

    （1）关于艇身构型方案的讨论，当时提出“常规艇型加核动力”与“水滴线型加核动力”两种方案。“常规”论认为国家技术和工业基础薄弱，应当先仿照较为成熟的苏联潜艇的构型，按照“普通线型核动力→常规水滴型→核动力水滴型”的路线渐进发展；而“水滴”论认为，核潜艇和常规潜艇两者性质不同，不应该在常规潜艇的结构上加装核动力，“水滴”型并不是技术上的冒进，而是已经有调查研究和一定的实验基础，可以避免走不必要的弯路，做出一个成熟的核潜艇型号。聂荣臻专门召集有关负责人开会，在充分询问情况和商量探讨后做出结论：“总体不要用常规潜艇的艇型，要重新设计，不然搞得两不像……应该是‘好马配好鞍’，搞‘核动力水滴线型’！”（聂力，2006）

    （2）关于建立陆上模式堆的讨论，反对者认为反应堆可以先上艇后再试验，这样可以节省经费、缩短试验周期。支持陆上堆的观点则认为，在没有搞过艇上模式堆的情况下，直接上艇风险过大，在艇上调整反应堆也极为不便，建造陆上堆的目的就是保证核潜艇能够直接建造成功。最终，聂荣臻认为，核动力潜艇应该一次建造成功并且能安全运行，因而必须建立陆上模式堆进行充分实验（彭子强，2005）。

　　敲定技术方案后，中央专委开始采取措施，推动工程的具体执行。第一，设立明确的工作任务和完成期限，将各部分研制任务在全国范围内的科研机构、院校及企业进行了分配与协作。其中，二机部负责核动力装置的设计与建造，1970年要建成陆上模式堆；七院负责鱼雷核潜艇的总体研究设计。第二，进行跨系统、跨部门的统筹协调，指令有关军区派部队帮助施工，满足核潜艇研制所需的经费和物资器材；同时启动对导弹核潜艇研制工作的部署（董学斌、贾俊明，2009）。

　　1966年开始的“文化大革命”对核潜艇工程造成冲击。陆上模式堆是一个集29000多台件设备、仪器、仪表、管道、阀门于一身的复杂装置，由全国26个省市1200多个工厂、研究所和院校参与研制生产。“文革”中，许多工厂和研究所的领导干部和技术专家被批斗，协调09工程的系统面临瘫痪威胁。为此聂荣臻建议，并经毛泽东批准，国防科委于1967年3月将涉及国防的各个科研院所进行军事接管。当这些调整仍然无法阻止政治运动对核潜艇工程的冲击时，身陷政治漩涡的聂荣臻决定，在北京召开核潜艇工程协调会议，通知特别注明：凡是接到通知的厂长、书记，任何人不准以任何理由阻挡。但协调会依然无法从根本上扭转态势，参会的领导干部回到各自单位就再次受到冲击。

    面对全国各地的告急情况，聂荣臻冒着极大的政治压力，在1967年8月30日签发了一份以中央军委名义发出的“特别公函”，明确指示“核潜艇工程是毛主席亲自批准的尖端国防工程。任何单位、任何人，均不得以任何借口和理由冲击车间，更不能以任何借口停产停工”（聂力，2006）。这份文件具有极高的效力，使全国各有关单位纷纷恢复了生产科研秩序。40多年后还有老人记得，当时就是因为这份“特别公函”，所以909基地的一个电报，就能把正在运往其他地方用户的设备中途调到夹江。

　　中央专委的领导，使核潜艇工程能够在艰难局势下继续前进。1968年，聂荣臻因“二月逆流”受牵连，此后的工作由周恩来直接出面组织。1970年7月15日，周恩来主持召开中央专委会议，听取现场领导关于陆上模式堆的汇报，批准启堆试验，并决定派清华大学、二机部二院专家和有关部门领导赶赴现场，跟班工作。陆上模式堆于7月16日开始试车，8月30日达到满功率，验证了中国第一座核潜艇动力堆的成功。

1970年12月26日，艇上安装核动力装置工作完成，中国第一艘核潜艇下水。经过试航和调整，1974年8月1日，中国第一艘核潜艇入列，命名为“长征一号”。此后，以“长征一号”为基础，1978年中国第一艘弹道导弹核潜艇动工，1981年4月下水，1988年9月成功发射潜射弹道导弹。这标志着中华人民共和国成为世界上第五个拥有海基核威慑力量的国家。核潜艇工程的成功证明了中央专委在完成关系国家命运的重大任务上的关键作用。

                        （编辑 季节）

　　中华人民共和国成立后，中国经济体制在党的领导下经历了两次重大的转型，这两次转型对中国社会主义发展都产生了重大影响。

第一次转型：从新民主主义经济向社会主义经济过渡

第一次转型发生在新中国成立之初，党带领人民从新民主主义经济向社会主义经济过渡（1949-1956），也就是对旧中国经济制度的改造。新政权通过没收官僚资本建立起国营经济。此外国民经济还存在合作社经济、个体经济、资本主义经济、国家资本主义经济成分。从1953年起，中国就走上了经济体制转变的快车道，在“一五”计划起步的同时，中央提出了过渡时期总路线，原计划用10-15年时间实现社会主义改造，但实际上只用了三四年的时间就完成了。

1956年，中共八大宣布，中国已进入社会主义社会。在经济方面，形成了以国营和集体为绝对主体的单一所有制，同时开始全面实行计划经济。

　　（一）对旧中国经济制度的改造，初创国有经济

　　新中国成立后，前三年主要是恢复国民经济，后四年主要是开展大规模的工业建设和进行所有制改造。中国经济体制的第一次转型的核心内容有两个，一个是改变原有所有制成分和多种成分之间的比例关系。第二是建立起公有制为主体的计划经济。中国能在这么短的时间就实现了社会主义改造，这体现了共产党强大的社会动员能力和组织能力。同时也要看到，巨大的经济制度改造，必然有其历史和现实的条件。

　　首先是旧中国给我们留下的经济遗产。中国是人口众多、经济落后的大国，以传统农业为主。当时中国工农业总产值中，农业占84.5％，工业仅占15.5％，在工业中轻工业占到73.6％，大部分还是手工业。 

　　国民党时期，中国经济是统制经济和市场经济的混合体。国民政府在抗战时对金融、工矿、电气、军工等领域采取统制政策，以集中人力物力支持战争。抗战胜利后，国民政府接收了日资，从而官僚资本占到社会总资本的一半以上。由于多年战乱，中国的总资本1947年仅为142亿元，官僚资本所占比重由31.5％增至53.9％，民族资本由32.5％增至38.3％。

　　新中国成立后，没收了官僚资本，国营经济很快取得了领导地位。国营经济从一开始就实行计划管理，市场主要存在于旧中国延续下来的非国有经济部门。在当时，共产党的高度组织性和廉洁奉公，保证了经济管理的有效性。

　　（二）向计划经济过渡

　　新中国成立之初，面临着恶性通胀、重要物品短缺、高失业率、财政收支失衡等严重问题。稳定物价、统一财经是当时经济领域最重要的任务。中央采取一系列政策和措施，有效地扭转了经济局面，也强化了国家对国民经济的管理。

　　为稳定经济，人民政府首先取缔了银元外币投机市场，封闭了上海证券市场，又打击了转向粮、棉、煤炒作的投机资本。国家控制了粮、棉及钢材、木材、水泥等主要原材料的供应和销售，加强了对物价的控制与管理。

　　1950年3月，政务院作出《关于统一国家财政经济工作的决定》，很快实现了全国财政收支、物资调度和现金管理的统一，不断强化计划价格机制。

　　中央政府首先对金融业实行国营，以控制资本，首先将金融业纳入计划经济。

　　面对超过百万的庞大的失业人口，人民政府为保障就业，采取两个重要政策，一个是不允许私营企业随意开除工人，另一个是对旧公职人员实行“包下来”等政策。通过一段时间的过渡，劳动就业开始实行劳动部门统一招收的计划管理体制。

　　七届三中全会以后，中央着手调整公私关系，当时最主要的一个政策，是对私营企业实行加工、统购、包销等一套措施。国家保证了它们的原材料、销路，实际上私营企业在很大程度上被纳入国家计划经济体系。

　　考察新中国初期的经济发展，对当时的经济政策和措施可以作两个结论：从巩固政权、恢复经济的角度看，很成功并得到人民群众的支持。1952年，农业产值比1949年增长48.4％，工业生产比抗战前1936年增长23％，城市就业大为改善，市场物价基本稳定，人民生活水平得到改善。从另一方面看，无形中削弱了市场的作用。随着国家对经济的干预和控制不断加强，市场在决定价格、产品供求等方面的作用不断弱化，计划经济成分在不断增长。

　　新中国成立初期，国家的经济方针基本是以新民主主义的理论为指导的，即在经济落后的中国，必须利用市场和私营工商业发展生产，计划经济只能先在国营部分实行。计划经济具有优越性这一信念，是在领导经济工作的过程中逐渐增强的。

　　（三）单一公有制和全面计划经济的建立

　　1.大规模建设促进了经济制度的转型

　　到1952年，恢复国民经济的任务基本完成。1953年以后中国开始进行大规模经济建设，从新民主主义向社会主义过渡也就提上了日程。

　　1953年，中苏签订了苏联大规模援助中国建设的协议。当年6月，党中央正式提出了过渡时期的总路线：要在一个相当长的时期内，逐步实现国家的社会主义工业化，并逐步实现国家对农业、手工业、资本主义工商业的社会主义改造。这一总路线被写入1954年《中华人民共和国宪法》。

    在苏联的帮助下，第一个五年计划在制订过程中开始实施，全国城乡迅速形成参加和支援国家工业化建设的热潮。为保障国家安全的需要，中国选择了优先发展重工业的道路，快速发展重工业就形成了一种赶超战略。

　　在当时，由于国家各方面基础十分薄弱，大规模的经济建设和优先发展重工业方针必然要求实行全面的计划管理体制，这就需要提前进行所有制的社会主义改造。

　　2.“三大改造”的加速与“跑步进入社会主义”　　

　　按照最初的设想，对农业、手工业和资本主义工商业的改造，是一个渐进的过程，基本方法是由小到大、由低级到高级，发展和建立集体经济组织，农业合作化经过互助组、初级社、高级社几个阶段。直至1955年上半年，“三大改造”基本上是按照上述设想进行的。

　　1953年2月，中共中央通过《关于农业生产互助合作的决议》。当年秋季即加快推进农业合作化的速度。其重要背景是，1953年大规模基本建设展开后，粮食供应立即全面紧张，带动物价上涨。为此，国家于1953年10月决定采取粮食统购统销政策，以基本满足工业建设和城市居民的基本需要和物价稳定。这意味着要尽快把农民组织起来。1955年10月，中共七届六中全会通过《关于农业合作化问题的决议》，毛泽东主持编辑了《中国农村的社会主义高潮》，全国农村随即掀起了合作化的高潮。

　　对私营工商业的改造大致从1953年下半年开始。重点是有计划地扩展公私合营企业，通过对商品实行计划收购、计划供应，把私营小批发商和私营零售商逐步改造为各种形式的公私合营企业。私营工商业改造的实际发展进程出乎意料地顺利，1955年下半年，上海、北京、天津等大城市开始对某些重要行业实行全行业公私合营。随即，私营工商业的改造进入了高潮。其中的一个重要原因，是随着国家对经济的控制程度越来越高，私营工商业已很难生存。此后，公私合营企业存在了大约10年左右，至“文化大革命”时最后取消。

　　手工业的改造发展较快。相当一部分个体劳动者认识到，只有组织起来才能得到政府扶持，才能改变自己的命运。到1955年冬，手工业合作化也进入了高潮。

　　1955年年底到1956年年初，北京、天津、上海等各大城市相继召开盛大的群众集会，宣布胜利完成社会主义改造。当时，“三大改造”受到了各个阶层的拥护，这反映了人们对社会主义的美好憧憬。

　　3.单一公有制和全面计划经济体制的形成

　　经过“三大改造”，国民经济中，全民所有制和劳动群众集体所有制，这两种形式的社会主义公有制已居于绝对统治地位。到1956年，我国经济中非公有制成分已经几乎接近于零。

通过第一次经济转型，在城市、在农村，不仅在工业也在农业和商业，财政体制、金融体制、投资体制、物资供应体制、劳动人事体制和分配体制等等，已经全部都在计划的控制下。

    应当承认，单一公有的计划经济体制，在当时集中了有限的财力物力，建立起国家工业化的初步基础，在一定程度上改善了人民的生活水平。计划经济的局限性及其缺陷，是在很长的时期中逐渐显露并为人们所认识的。 

第二次转型：对传统社会主义经济体制的改革

　　第二次经济转型发生在改革开放时期。之所以要转型，首先是计划经济体制遇到困境，同时国内外的环境发生了变化。

　　（一）计划经济体制的困境和国内外环境的变化

  中国实行计划经济时间长达20多年，期间为完善管理体制问题，进行了多方探索。

　　在全面计划经济体制建立后不久，人们就感到，这种体制权力过于集中，统得过死，不利于调动各方面的积极性。为此曾做过一些改革尝试。如1958年向地方下放经济管理权，但因缺乏统筹，一时造成了混乱，1961年后再次收权，这又带来另一面的弊病，所谓“一放就乱、一统就死”。

　　1956年，陈云同志提出，个体经营和在计划许可范围内的自由生产和自由市场，是社会主义经济的必要补充。经济学界一些有识之士也看到了计划经济的缺陷。60年代，经济学家孙冶方提出“千规律，万规律，价值规律第一条”。尽管这些真知灼见当时受到了批判，但也为日后的改革提供了宝贵的启示。

　　计划经济时期的四个五年计划，除“一五”计划执行较好外，其他几个五年计划在执行期间不断地调整和修改，主要是受不切实际的高指标以及战备等因素的影响。面对愈益复杂的经济活动，政府不可能预制周密的、符合实际的指令性计划。

　　“文化大革命”结束后，加快四化建设成为全国上下的一致呼声。此时，我国已与世界上多数国家实现了关系正常化，中央看到了实行对外开放的机遇。

　　（二）改革目标与改革途径的探索

　　经济体制改革一开始是针对旧的计划经济体制的弊端，而改革目标和途径的探索，则经历了一段时间的实践。

　　1.计划与市场相结合

　　改革开始时，提出的是“计划与市场相结合”的改革思路，在国民经济发展中，以计划经济为主，充分重视市场调节的辅助作用。1978年的一次国务院务虚会上，就有人提出“计划经济与市场经济结合”。陈云、李先念对此表示支持。邓小平明确提出：“我们是计划经济为主，也结合市场经济，但这是社会主义的市场经济。”[1]

    1980年，薛暮桥为国务院体改办起草的《关于经济体制改革的初步意见》中写道：“我国现阶段的社会主义经济，是生产资料公有制占优势，多种经济成分并存的商品经济”，“我国经济改革的原则和方向应当是，在坚持生产资料公有制占优势的条件下，按照发展商品经济的要求，自觉运用价值规律，把单一的计划调节改为在计划指导下，充分发挥市场调节的作用。”这份文件被誉为改革的第一份纲领性草案。[2]虽然这个计划为主、市场为辅的思路，总体还是属于计划经济范畴之内的，但是它第一次给了市场经济一个合法地位。

　　2.与市场经济相联系的新经济力量和非公所有制成分的出现

    城市改革从1979年开始。改革吸取了过去中央与地方“分权-集中”的教训，由国家经委牵头，开展了国企扩大自主权的试点。试点企业可以在计划外安排原料供应、生产和销售，有一定的浮动定价权，安排留成利润的使用。虽然在执行中受到多方掣肘，但毕竟在计划体制上打开了一个缺口。

　　改革率先在农村取得突破。1980年开始，各地各种形式的联产承包责任制纷纷出现，极大地鼓舞了农民的生产积极性，促进了农产品市场的繁荣和农村乡镇企业兴起。邓小平说，乡镇企业异军突起是“完全没有预料到的最大的收获”。[3] 这就使中国整个经济链条开始活跃起来。

　　此时，城市所有制发生了变化，这个变化是由大批知识青年返城带动的。随着大批知青回城，有700多万知青待业，靠原来的计划经济安排已经行不通了。为尽快解决城市就业问题和维护社会安定，国家放宽政策、广开就业门路。允许街道、企业、机关开办企业，也允许人们自谋职业。这就出现了一批新的“大集体”企业和个体劳动者。1982年，中共十二大和当年通过的新宪法都指出，城乡劳动者个体经济是社会主义公有制经济的补充，他们的合法权益是受国家保护的。与此同时，放宽了对民营企业雇工的限制，促进了民营经济的快速发展。

　　沿海经济特区作为改革开放的窗口，实行了一系列特殊政策，不仅是中国引进外资和发展外贸的基地，也是有规模地建立市场经济的试验区。随着对外开放的扩大，各种类型的外资企业、合资企业也在沿海和内陆地区建立起来，成为中国发展市场经济的一个重要力量。

　　改革开放初期，陆续出现了多种新兴经济力量，不断创造和开拓市场，形成了适应市场经济要求的微观经济主体。

　　3.政府引导形成的价格双轨制

　　“双轨制”是中国经济体制转轨的重要特征。双轨制是在经济运行实践中自发形成的，在市场导向的改革思路渐趋明确的过程中，政府开始主导，有目的地推行，从而一方面在计划体系内培育和发展了市场机制；另一方面，对计划体制进行改革。

随着各种新型经济力量的出现，经济体制改革思路出现重大变化，从原来“计划为主，市场为辅”转化为体制外先行的增量改革思路，这个思路突破了原来仅限于体制内改革的瓶颈。

　　1984年10月，中共十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》首次提出，社会主义经济是有计划的商品经济。关于计划体制改革，确定了指令性计划、指导性计划和市场调节三种管理形式，要求逐步缩小指令性计划的范围。价格体系的改革也同时启动，缩小国家定价范围，适当扩大浮动价格和自由价格的范围。允许企业有一定的产品自销权并可以按市场价格出售。[4] 1987年中共十三大决定，进一步明确了经济体制改革的方向。

    1985年，生产资料供应和定价的双轨制开始正式实行。但在实现经济高速增长的同时，也出现了一定程度的混乱，一物多价的情况比比皆是。其他领域也不同程度地形成双轨制。计划价格和市场价格并轨是90年代的事情。

　　双轨制作为渐进的改革措施，使得市场机制和计划机制能够同时并存。这对中国稳步改革很重要，一方面能够实行市场化改革，另一方面又必须维持原有的计划经济运转。例如，当时最典型的一个例子，在80年广东沿海地区开放后，经济体制改革已往前走，上海基本还维持计划经济，为什么？上海是全国纳税多的地方，而开放地区国家给民营、外资企业很多税收优惠，国家财政还得靠上海企业。但是上海到90年代就必须改了，沿海地区轻工产品已经超过上海老字号产品，国企亏损越来越大，广东已开始缴纳一部分税收了，就把国企再放到市场中进行国企改革。尽管当时双轨制引起过很多争论，但正是借助这种方式，中国才成功走出从传统计划经济向社会主义市场经济体制过渡的一个道路。但双轨制不能长期化，它必须实现完整转轨。

　　4.资本市场的建立

　　随着计划体制的削弱和市场力量的增长，对资本市场的需求从多方面表现出来。

　　1979年后，为利用国际资本市场，中国陆续成立了几家国际信托投资公司。1981年财政部恢复发行国库券。最早一批有影响的股份有限公司成立并发行债券。中信公司到海外发售债券，政府和企业这两个举措就结束了中国既无内债又无外债的历史。

    随着经济改革的深入，必然涉及股份制、企业债券、股票、证券交易等等问题。80年代初，进行扩大企业自主权的试点和股份制的最初尝试，中国开始有一批有影响的股份制公司陆续建立。1988年9月在北京召开了“金融体制改革和北京证券交易所筹备研讨会”，形成《中国证券市场创办与管理的设想》，受到中央财经领导小组的重视，并相应形成了文件，强调创办交易所要同推进股份制结合，采取“民间发起、政府支持”的方式，借鉴海外成熟经验，市场监管和防范风险，等等。[5]

    1989年，由几家国有大公司出资建立了中国证券市场研究设计中心（“联办”），任务是研究和规划在中国的环境下如何建立证券市场。

    1990年12月，深圳证券交易所试运行，联办创建的全国证券交易自动报价系统开通，上海证券交易所正式营业。这一系列事件，标志着中国证券市场——资本市场的正式建立。

　　新中国成立后，中国全面走向计划经济时，第一个被取缔的是金融市场；但是在中国走向社会主义市场经济体制时，它最后一个步骤是建立金融市场，实际上就是资本市场。作为市场经济体系的高端，资本市场的创建具有重要意义，这是经济改革最关键的一个步骤。

　　（三）决定性的突破与社会主义市场经济体制的初步建立

　　1.确立建立社会主义市场经济体制的目标

　　中国建立社会主义市场经济体制的一个决定性突破，就是1992年邓小平到南方巡视，发表南方谈话。

在1988-1989年经历了严重的通货膨胀和政治动荡之后，关于改革的方向问题，再次引起理论界的激烈辩论。在改革关键的时刻，邓小平再次发挥了巨大作用。1992年初，邓小平在南巡中发表著名的南方谈话。他尖锐地提出，关于改革是姓“资”还是姓“社”的问题，“判断的标准，应该主要看是否有利于发展社会主义社会的生产力，是否有利于增强社会主义国家的综合国力，是否有利于提高人民的生活水平。”[6] 这个讲话起到了一锤定音的作用。

    1992年5月16日，中共中央政治局通过关于加快改革，扩大开放，力争经济更好更快地上一个新台阶的专题方案。同年10月，中共召开十四大，正式宣布：中国“经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制”。从70年代末以来开始的中国经济体制的改革，从摸着石头过河，到1992年之后，就进入到一个目标明确、有序推进的阶段。

　　2.初步建立在国家宏观调控下的社会主义市场经济

　　1993年秋，中共中央召开十四届三中全会，通过《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，为中国的经济体制改革制定了总体规划和行动纲领。按照《决定》，改革的主要内容包括：建立现代企业制度；配套推进价格、财税、金融和外贸体制改革，土地使用制度改革，培育和发展市场体系；由指令性计划转为指导性计划，建立健全宏观调控体系；建立合理的收入分配制度、住房制度，多层次的社会保障体系，等等。

    此时，市场作用在中国经济发展的资源配置中开始明显加强。大幅放开竞争性商品的价格，实现双轨价格的并轨。市场的经济调节和资源配置作用不断加强。

　　1997年，中共十五大明确指出：公有制为主体、多种所有制共同发展是我国的一项基本经济制度，非公有制经济是社会主义市场经济的重要组成部分。有关内容作为一项修正被写入宪法。

　　中国转向社会主义市场经济体制，一个很重要的作用就是构建适应市场经济的宏观调控体系。这也是中国特色社会主义的一大特点。政府极其重视建立国家宏观调控体系的工作。1996年中国经济实现了“软着陆”，1997年又成功地应对了亚洲金融危机的冲击，此后又克服了前所未遇的通货紧缩。在90年代后半期的复杂环境中，中国经济基本保持了持续、快速增长的局面。这表明中国已初步建立起在国家宏观调控下的市场经济体制。

　　到了世纪之交，中国经济体制第二次转型的过程基本结束。进入21世纪后，中国经济体制改革的主要任务已是完善社会主义市场经济体制了，而不是此前的转轨问题。

　　3.成功实现经济体制转轨的原因

　　一国的经济体制转轨，不仅涉及经济问题，也牵涉大量的政治和社会问题。相比其他国家，中国的经济转轨可以说是最为成功的。成功的原因主要有以下几方面：

　　第一，从中央领导到广大群众从切身的经验体会到，不改革就没有出路。尽管在改革过程中有很多挫折和争论，但改革开放的共识始终起着凝聚人心的作用。

　　第二，在党中央领导下，中央一批经验丰富、眼光远大、极具智慧并享有崇高威望的领导者始终在改革前沿，与全国人民边实践边总结经验，实事求是。他们有几十年治国理政的丰富经验，在体制转轨中，他们把对原来各种各样政治、经济问题的反思带到新的实践中，获取新的经验。对中国这么一个大国来讲，从中央到地方有这样一批经验丰富的领导者在改革中起着把舵作用至关重要，否则是很困难的。

　　第三，党中央选择了正确的改革战略，我们有评判改革的明确标准。改革从经济领域开始，评判改革措施的“三个有利于”标准简练实际。中国确定以经济体制改革为重点，通过经济改革让人民受益，提高人民生活水平，得到大多数人拥护。

　　第四，改革采取渐进方式，不断探索，注重调查研究和试点，在时机成熟时再作出决断。我们说“摸着石头过河”，就是非常形象地表明了改革具有探索性。改革首先从事关群众利益的就业、分配、生产自主权等方面着手，步步深入，使得改革能较快地取得一些实际效果，同时也可摸清问题之所在。改革通过上下互动来推动，很多事情都是由群众和地方先做起来，当各方面条件成熟时，中央再出台政策或作出重大决断，成功以后再形成决策，形成制度。建立特区最开始也是地方先提出来的。当中央支持以后，不管是规模，不管是要求，都跟地方很不一样，原来地方设想的就是出口加工区，经过中央决策以后，就把它变成了一个经济特区，这是很不一样的。改革的目标在探索中逐步清晰，减少了不同意见的掣肘，也使改革免于遭受看似目标明确的“休克疗法”的伤害。

　　第五，上下互动推动改革。许多事情是由群众或地方先做起来，然后得到中央决策部门的认可，再经过试点完善，形成决策并推广。农村包产到户，建立经济特区，企业股份制、资本市场等等，都是由下面做起来，上面决策，再形成下面大规模开展改革。其中专家学者们提供双向咨询和理论支撑的作用十分重要。中国历史上还从未有过如此开放的决策过程。

　　第六，中国经济改革的过程中，外部环境总体比较有利，给中国提供机会。邓小平做出了对国际局势“和平发展是时代主题”这一重要判断，使中国能够决心打破封闭，抓住机遇。集中精力从事现代化建设、建立全方位的对外关系格局，这对中国主动参与经济全球化进程有非常重大的意义。

结论

　　（一）从上世纪50年代混合型经济体制向计划体制的转型，与向公有制为主体、多种所有制形式共同发展的社会主义市场经济体制的转型，在这一过程中，人们对市场、计划以及两者关系的认识，经历了一个否定之否定的过程。第一个转型过程中，市场要素越来越淡化，市场作用不断缩小，多种所有制成分并存局面让位于公有制占优的局面。在后一过程中，市场要素重新一点一点恢复，市场重新生成并发挥作用，各种非公企业由少到多不断成长，最终形成多种所有制并存的局面。这两个转型过程环节都差不多，但是它的排列顺序相反。

　　（二）在这两个过程中，市场经济的规律实际上都在发挥作用。不过，前一个过程中是隐性的，市场的衰落伴随着经济活动的僵化；在后一过程中是显性的，导致了市场的繁荣和经济的活跃。

　　虽然第二次经济体制转型有较充分的理论准备，但其演变在某种程度上可以看作是市场经济规律自行发挥作用的过程。到目前为止，适合国情的系统的经济理论尚未真正形成体系，还需要大量的探索。

　　（三）这两次经济体制转型虽各有客观原因，但其过程的共同特点是：由党和政府主导，带有探索性，从调整政策开始，通过上下互动、逐步推进的方式完成对原有经济体制的改造。在前一过程中，行政动员具有重要作用；而在后一过程中，经济手段发挥着十分明显的作用。总的来看，这种逐步过渡和渐进改革的做法减少了这两个进程中的阻力，较好地实现了经济体制的平稳转换。

中国经济体制的转型，其实都是跟国内国际环境联系在一起的。分析这个历史过程，可以为我们进一步完善我国现在的经济体制，适应国际环境的变化提供经验，给我们一些新的启示。

       （编辑  碣石  季节）

制造业始终是我们的立国之本、兴国之器、强国之基。实现中华民族伟大复兴必须要有强大的制造业作为经济的支撑。2015年，我国发布了《中国制造2025》，首次把建设制造强国作为战略目标。党的十九大报告再次明确指出，加快建设制造强国，加快发展先进制造业。推进制造强国战略要立足国家发展战略的需求，充分发挥我国的制造业大国优势、市场优势、人才优势、创新优势，坚持走新型工业化道路，不断迈向世界制造业价值链中高端。

外部环境和内部基础

国际制造业格局调整与全球价值链重塑

首先，逆全球化潮流冲击国际制造分工秩序。2016年以来，“逆全球化”暗流涌动，在全世界呈蔓延态势，全球化进程接连受挫，从而加剧了全球治理的复杂性，冲击了国际经济体系和分工格局。

2017年7月，英国经济政策研究中心（CEPR）发布的《全球贸易预警》报告显示，2008年11月至2017年6月，二十国集团（G20）的19个成员国（不包括欧盟）总计出台了6616项贸易和投资限制措施，而贸易和投资自由化措施仅为2254项。其中，美国在金融危机后累计出台贸易和投资限制措施1191项，居全球首位，占G20成员国家保护主义措施总数的18.0%，比排名第二的印度多462项，是中国的4.5倍多，成为全球贸易保护主义的主要推手。

其次，发达国家促进制造业回流影响国际制造区域分布。2008年，国际金融危机爆发，美国等发达经济体意识到强大的制造业是保持经济增长、维护其科技领导地位和经济竞争力的关键，出台了一系列如“重振美国制造业”的产业政策。其中，美国特朗普政府出台的鼓励“制造业回流”政策引发世界的广泛关注。发达国家制造业回流政策促进了它们的制造业再次参与全球生产网络，与此同时，也对发展中国家制造业产生一定“挤出”作用。

第三，产业与技术革命重塑全球价值链。每一次工业与技术革命都极大地影响和重塑了全球经济、生产与交流状态，重塑了全球产业链与价值链。按照传统国际贸易理论，商品和服务生产的相对优势取决于劳动、资本和资源等生产要素的禀赋，商品和服务贸易的流量则取决于经济规模和地理距离。第四次工业革命在很大程度上突破了传统国际贸易理论。随着交通运输成本快速下降，产品生产环节按各经济体在全球产业链中的全新比较优势在全球范围内进行分工协作，形成了跨越国境、连接全球的价值链体系。这一全球生产网络，将资本、劳动、技术等各种生产要素在全球生产体系中进行全新的分工和重组。正如日内瓦高级国际关系与发展学院教授理查德•鲍德温所说，全球价值链正在由“地理近邻性”向更重视法律、语言、技术等因素的“制度近似性”发展。随着部分发达国家实施“制造业回流”以及新一轮产业变革，未来国际贸易在高端制造业的竞争将更加激烈。

第四，中美贸易摩擦持续、制造业外部需求受限。自2018年起，中美贸易摩擦在波动反复中延续。2018年3月23日，美国特朗普签署总统备忘录，宣布对价值600亿美元的中国商品加征25%的关税。尽管中美两方经过磋商达成“避免贸易战”的协定，6月15日特朗普仍决定对价值500亿美元商品征收25%关税，商品范围涵盖航空、现代铁路、新能源汽车以及半导体、电信设备、电脑组件等产品，金额约相当于中国对美商品出口总额的八分之一。此后美国在贸易、金融、科技等领域不断挑起争端，持续对中国施压。

中美贸易摩擦使得国际贸易格局不确定性加剧。与此同时，金融危机之后全球经济遇冷，全球经济处于下行周期，制造业外部需求不足，国际贸易在中国经济和就业中的贡献率有所下降。以出口所拉动的就业为例，2007至2016年10年间，国际贸易创造的就业岗位减少了约6147万。以2014年为例，国际贸易创造的就业在总就业中的比重仅为16.83%，与1995年的水平相当。更为重要的是，中国制造业参与全球贸易的部分集中于中低端且可替代性强的生产环节，制造业外部需求可能面临持续下降的风险。以国际代工为主的外向型经济发展模式和“世界工厂”模式将难以延续。

第五，全球供应链结构面临重大调整。2020年，新冠病毒在全世界蔓延，新冠疫情不仅是全球公共卫生危机，而且伴随着潜在的全球经济危机、生产网络危机和供应链危机。由于防控措施不可避免地带来工作场所关闭和需求下降，全球生产、需求和就业陆续受到严重打击，各国许多工厂处于停摆或半停摆状态。新冠病毒传播对于全球生产和供应链的影响有可能常态化，成为影响各国经济与制造业发展的长期、重大因素之一。全球供应链的脆弱性大幅提高，随时面临因单国疫情暴发而导致的局部断裂风险。全球供应商将更倾向于拓宽原材料和中间品采购渠道，避免将生产环节集中到单一国家（地区），以增强多样化和抗风险能力，抵御“局部断裂”甚至“全面断裂”风险。

经济结构加速调整

首先，我国工业以供给侧结构性改革为主线和背景，大力推动质量变革、效率变革、动力变革。制造业以质量效益为中心，推进去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板，优化存量资源配置，扩大优质增量供给。一方面改造提升了传统产能，有序化解低水平过剩产能。另一方面，在技术进步和市场力量的推动下，新产业、新业态蓬勃涌现。供给侧改革提高了有效供给，提高了劳动生产率，并通过创新与技术的扩散效应，促进了制造业布局优化和制造业新旧动能转换。高技术企业快速迭代发展，引导其他企业引入新技术、实现产业升级，也起到了去产能和降成本的作用。

其次，创新驱动能力加强，制造业价值链位置显著提升。中国研发创新能力显著提高，专利数量跃居全球首位，创新驱动能力明显增强。创新与技术重塑了中国制造业参与全球价值链的方式和位置。

在过去，中国通过承接发达国家劳动密集型产业转移的方式成为“世界工厂”，形成了以国际代工为主的外向型经济发展模式，多数代工企业处于全球价值链低端，主要从事加工组装等低附加值、微利化的生产环节，相比美国、欧盟等国家和地区，中国的贸易就业创造主要集中在附加值低的简单价值链领域。

近年来，这一格局已经发生了深刻的变化。伴随中国创新驱动能力增强，“干中学”等模式培养了大量从事高技术行业生产的产业工人群体，积累了迈向全球价值链中高位置的资本、劳动和技术基础，制造业价值链位置有所提升。

2000年以后，全球价值链的增长主要集中在机械、电子和交通行业，东亚、北美和西欧等地区成为全球产业价值链的三大网络。中国是全球价值链扩张过程中最大的受益者和贡献者，在全球价值链的参与度上，中国已超越美国、德国、日本等传统制造业大国。

麦肯锡研究院针对20个基础产业和制造业的研究发现，伴随着中国制造深度融入全球价值链，尤其是在电子、机械和设备制造领域，中国在全球价值链中不仅是扮演“世界工厂”角色的供应方，近年来作为“世界市场”的需求方角色也越发重要。

第三，随着制造业快速发展，对地区经济的驱动能力和就业拉动能力显著。“内循环”正在逐渐代替“外循环”成为中国新时期经济和就业的主要增长引擎。2012年，省际贸易和出口分别贡献了全国总就业的32%和12%，省际贸易所拉动的经济增长和就业已经相当于国际贸易的数倍，成为中国经济和就业稳定增长的主力军。

第四，制造业不断提升产品质量与技术含量，产业辐射能力提升，支撑“中国制造”走向全球。在逆全球化时期主动争取和引导全球合作，进一步扩大开放，加强技术、资本交流，加强制造业产品在全球生产网络的不可替代性和嵌入性。中国制造业产业门类齐全，具有全产业链优势；同时市场潜力巨大，有强大的快速生产组织能力，伴随制造业产品质量与技术含量提高，中国已成为一个举足轻重的制造业中心，进一步巩固和提升了在全球供应链和价值链的地位。

第五，走集约化道路、推进绿色发展，成为制造业高质量发展的有力支撑。绿色发展是加快转变经济发展方式的重要着力点，未来制造业发展的方向。“十四五”期间，走生态文明建设之路，牢固树立尊重自然、顺应自然、保护自然的意识，坚持走绿色、低碳、循环、可持续发展之路，推动节能减排行动，共同应对气候变化，不断创新绿色贸易、绿色金融，为全球生态安全和绿色发展做出新贡献。

总体目标与主要目标

 “十四五”时期是实现《中国制造2025》的关键时期。坚持走中国特色新型工业化道路，以促进制造业创新发展为主题，以提质增效为中心，以加快新一代信息技术与制造业深度融合为主线，以推进智能制造为主攻方向，以满足经济社会发展和国防建设对重大技术装备的需求为目标，强化工业基础能力，提高综合集成水平，完善多层次多类型人才培养体系，促进产业转型升级，培育有中国特色的制造文化，实现制造业由大变强的历史跨越。

主要目标：

第一，大力推进制造业产业结构和区域结构优化调整。“十四五”期间优化产业结构，调整区域结合，进一步形成更为优化和完善的国内区域经济合作与一体化关系。在产业结构方面将大力推进产业基础高级化和产业链现代化，不仅要夯实工业化根基，而且要加强高端制造业和高技术制造业，提高制造业发展质量。在区域结构方面，要改善区域发展不平衡问题，通过“腾笼换鸟”和产业转移，带动国内欠发达地区制造业水平提升，增强区域内产业集群和区域间经济合作，促进区域经济一体化，极大提高制造业对全国经济发展的拉动和保障作用。

第二，迈向全球价值链中高端。“十四五”期间，在全球经济发展不确定性上升、全球生产网络脆弱性加剧的时代，为避免发达国家高技术产业和发展中国家劳动密集产业的两方面竞争和挤压，需要不断提高技术水平和劳动生产率，提升在全球价值链中的重要性和位置。增强价值链稳定性和嵌入性，延长价值链，力争在全球产业分工和价值链中的地位明显提升，整体进入中高端水平。

第三，科技创新能力不断加强。“十四五”是我国深度参与第四次工业革命的战略机遇期，也是我国加强科技创新能力、增强国际科技竞争力的关键时期。大力推进云计算、大数据、物联网、人工智能、5G为代表的新一代数字与信息技术的基础研发和应用，抢占第四次工业革命的战略制高点。两化（工业化和信息化）深度融合迈上新台阶。关键行业研发能力达到世界先进水平。

提升国民经济各个部门、各类社会发展领域以及生态环保领域的数字化、网络化、智能化水平，并为国家治理体系和治理能力现代化提供坚实的技术支撑。针对我国关键技术自给率低、原创性创新少、创新能力薄弱等问题，进一步把提高自主创新能力摆在全部科技工作的突出位置，以重点领域与重大专项为引领，布局前沿技术与基础科学，增强科技竞争力。

第四，国际化能力显著提升。到2025年，我国出口增加值占世界比重将进一步提高。一是要充分发挥大国的市场优势、人才优势、资源优势，建设以中国为中心的国家合作组织。二是充分参与国际标准制定，参与组建重点领域标准推进联盟，推进跨国产品研发与标准制定，鼓励和支持企业、科研院所、行业组织等参与国际标准制定，加快我国标准国际化进程。

第五，绿色发展协同能力显著提高。一是大力发展绿色技术，推进绿色制造，将绿色指标进行细化，并作为发展评估的重要约束性指标。对绿色产业给予政策扶持，引导产业发展方向。二是积极建设绿色高技术园区，坚持生态环保优先，大力发展循环经济。三是发展以绿色信贷为核心的绿色金融，规范发展绿色债券、绿色信贷、评估认证、信息披露等一系列具体政策。四是建设绿色高技术产业供应链示范标杆。充分调动个体、企业、社会组织等市场主体积极性，全民参与绿色建设。

重大战略任务

形成结构合理的制造业产业体系

第一，推进制造业供给侧结构性改革，促进新旧动能转换。增加制造业优质供给、有效供给，将着力点放在提升制造业劳动生产率上，通过技术创新与技术扩散，加快实现从要素驱动到创新驱动的转换，推进制造业发展的结构优化和竞争力整体提升，推进整体经济的新旧动能转换。

第二，凸显战略新兴制造业的增长带动作用。用创新政策推动技术进步，增强制造业核心竞争力、培育现代产业体系，大力推进战略新兴制造业，引领制造业走向中高端。高技术产业是国际竞争的核心产业和科技创新的主战场，是新时代我国经济发展新旧动能转换的关键所在。充分发挥市场的力量和技术的力量，积极培育各类融合发展的新业态和新模式，深化制造业服务业和互联网融合发展，促进现代物流和制造业高效融合，强化研发设计服务和制造业有机融合，推进消费服务重点领域和制造业创新融合，大力发展装备融资租赁业务。

第三，推动高科技产业比重稳中有升。大力推进云计算、大数据、物联网、人工智能、5G为代表的新一代数字与信息技术的基础研发和应用，抢占第四次工业革命的战略制高点，提升数字信息技术与国民经济各个部门、社会各领域以及生态环保领域的数字化、网络化、智能化水平，促进经济社会均衡、包容和可持续发展。

建立区域经济和就业协调发展的制造业体系

第一，提高中西部地区制造业产能和就业的吸纳能力。大力发展中部地区优势制造业，提高中西部地区制造业承接、吸纳、创新和开放能力。充分依托中西部地区劳动力成本优势，有序引导东部地区劳动密集型产业向中西部地区转移。

第二，促进国内市场一体化，进一步发展国内贸易创造就业机会。国内区域间贸易是内需的重要组成部分。破除阻碍、提高国内市场一体化程度，对我国实施“双循环”战略、加强国内大循环具有重要意义。

第三，加强制造业集聚区的辐射能力，提升人力资源积累。扎实推进国家级高新技术产业开发区建设，完善考核评价和动态管理机制，充分发挥高新技术产业开发区在集聚高精尖人才、集聚高端产业、孵化创新项目等方面的积极作用，形成产业集群，发挥辐射效应，带动周边地区和产业发展。

建立创新引领的制造业技术体系

第一，提升制造业研发投入强度，加强技术成果转化。强化创新激励政策，引导提升制造业研发投入强度，加强技术成果转化，提高制造业产品的市场竞争力。加强高技术产业引导基金的导向功能，加强引导基金的社会化募集、市场化运作，提高电子信息、生物医药、新能源和环保等一批创业投资基金的规模以及提高基金使用效率。引导、鼓励社会资本参与高技术产业创新发展，支持重点领域发展和重大工程实施，带动技术创新能力的不断提高。促进科技成果资本化、产业化、市场化，提高技术市场成交额，为技术创新注入新动能，让创新真正成为驱动经济发展源源不断的动力。

第二，加强知识产权保护，提升“中国创新”“中国创造”。完善知识产权和专利保护制度和政策法规，为市场主体创新活动提供良好制度保障。加快知识产权服务信息平台建设。推进知识产权、技术标准、商标品牌战略，鼓励企业实施专利标准战略，鼓励企业打造中国品牌、世界品牌。全面加强知识产权司法保护，充分运用司法救济和制裁措施，完善知识产权诉讼程序，健全知识产权审判体制机制，有效遏制知识产权违法犯罪行为，全面提升知识产权司法保护水平。

第三，提升制造业人才培育、引进、使用和汇集水平。高技术人才是未来国际竞争的核心，为提升制造业国际竞争力，首先要积累人才和培养人才，加大基础研发投入和人才培养力度，努力建设世界一流大学和学科，培育一流科研人才，做出一流的科学成果。二是要加强扶持科技型创新企业，培育优秀企业管理创新人才。三是要持续加强与科技先进国家交流，不仅要吸引一流海外华人创新人才，更要吸引全球创新人才，充分利用全球创新资源，提高我国科技创新能力。

第四，积极利用全球制造业创新资源，推动高技术企业深度参与国际竞争与分工。一是要链接全球高技术资源，加速高精尖人才、创业团队的双向流动，加强在资本、品牌经营、市场拓展、技术研发、项目开发、研发平台等方面开展全方位的交流与合作。二是要鼓励企业积极参与国际标准创制，开展知识产权全球布局，在世界市场角逐高技术产业发展主动权、话语权。三是对企业制定行业标准、国家标准、国际标准以及申请国际专利提供必要的财政补贴。

建立开放共享的全球价值链支撑体系

第一，促进制造业外商投资和贸易自由便利化，进一步拓展全球贸易网络，发展多元贸易伙伴关系。调整我国贸易网络重心，增加核心贸易伙伴以分散由于国际政治关系变化引发的贸易不确定性；建立与其他发展中国家的新型贸易伙伴关系，加强与“一带一路”沿线国家贸易往来，通过贸易促进中国和其他发展中国家的经济双赢，提升中国在全球经济中的影响力。

第二，积极参与国际贸易规则变革。当前国际贸易规则正处于新一轮重构期，我国应积极参与，支持全球贸易体系一体化，推动发展中国家全球价值链参与。在规则制定的过程中，要深刻理解和接纳基于全球价值链的全球贸易体系，致力于推动开放包容的多边贸易规则的发展。

第三，提升制造业产能“走出去”的质量、优化布局。我国已深度参与国际分工体系，然而我国制造业的相当一部分还处于代工阶段，处于全球价值链低端位置。“十四五”期间，我国要不断提升制造业产能“走出去”的质量，鼓励企业技术创新，推动高技术产业发展，重塑我国在对外贸易中的竞争优势。随着部分发达国家实施“制造业回流”以及新一轮产业变革，未来国际贸易在高端制造业的竞争将更加激烈。应高度重视制造业特别是高端制造业的发展，不断优化产业布局，提高制造业国际竞争力。

第四，积极维护全球供应链稳定，提供全球公共产品。把我国对于贸易在经济发展、就业稳定方面的利益诉求与国际社会需要结合起来，打造维护全球供应秩序稳定的新平台和新抓手。把我国不断提高的制造业综合实力逐步转化为在规则制定中更加有力的话语权和影响力，积极参与全球经济治理体系，努力提供全球公共产品，构建公平的国际规则环境。

建立资源节约、环境友好的制造业体系

第一，促进制造业资源使用的集约化，大力推进循环经济。绿色发展、循环发展、低碳发展是推进生态文明建设的基本途径，正确处理制造业发展与资源、环境、生态保护的关系是未来制造业发展的重要方面，绿色制造是未来制造业高质量发展的重要内涵之一。促进绿色制造业发展要立足于提高资源利用效率，实施能源、水资源、土地资源总量和强度双控制，并纳入经济社会发展的综合评价体系，强化目标责任。可持续发展是绿色制造要实现的重要目标之一。这要求大力推进循环经济，充分发挥技术的力量和监管的力量，推进资源再生利用产业化、规模化发展，提高大宗工业固体废弃物、废旧金属、废弃电器电子产品等综合利用水平，推进制造业与循环经济结合发展。推进循环经济要充分发挥产业园区的典型示范作用，全面推行产业园区的循环生产方式。

第二，推进绿色制造。打造制造业全生命周期环境友好体系。推动绿色技术创新和管理，增强绿色精益制造能力，大幅降低能耗、物耗和水耗水平。推动企业全生产流程绿色化、低碳化、环境友好化。支持企业实施绿色战略、绿色标准、绿色管理和绿色生产。建设绿色园区、绿色工厂，实现厂房集约化、原料无害化、生产洁净化、废物资源化、能源低碳化，对园区产值和增加值进行能源核算。充分利用财政和金融手段，积极支持绿色制造发展，加快制造业绿色改造升级，提高制造业资源利用效率。加强绿色认证，让实践绿色制造企业获得市场优势和竞争优势。努力构建高效、清洁、低碳、循环的绿色制造体系。

第三，厘清制造业的全球排放责任，积极参与气候变化应对。对重点能耗行业进行科学能耗规划，落实低碳发展战略的具体实施路径。对重点能源使用密集型、资源投入密集型的行业，鼓励企业开发和应用低碳生产技术。完善碳排放权交易市场，拓宽碳市场纳入企业范围和数量，建立和完善企业排放报告管理办法、市场交易管理办法、核查机构管理办法等重要配套规定。积极参与应对气候变化国际合作，持续推动应对气候变化南南合作，推动“一带一路”绿色发展国际联盟等国际发展机制，帮助广大发展中国家提高应对气候变化能力建设。

（编辑 季节）

    我国疫情防控已取得阶段性重大胜利，充分证明了社会主义制度和公益性医疗卫生体制的巨大优越性。新冠肺炎疫情暴发以来，我国公立医院救治了98%以上新冠肺炎患者，承担了最急难险重的任务，是当之无愧的中流砥柱，公立医院的公益性优势更加凸显。

    但我国卫生健康事业当前还有不少短板，群众对解决“看病难、看病贵”问题仍然呼声强烈。从长远看，要落实抓好常态化疫情防控、防范疫情反弹，要筑牢国家生物安全防线，恢复经济社会发展活力，在国际上更充分地展示制度优势和夺取道义话语权，都迫切要求加快公立医院改革。

    经过长期论证和试点，我国已经具备了公立医院改革攻坚的条件。建议抓住“战疫”阶段性胜利的契机，下决心突破体制和政策瓶颈，把公立医院改革纳入全局工作重要部署，实现全国公立医院由逐利性向公益性的根本转变、由“治疗为中心”向“健康为中心”的根本转变。

加快公立医院改革有重大的政治意义

全民战疫的经验说明，建立公益性的公立医院体系是必要和可行的

一是证明坚持医疗卫生公益性的重大战略意义，澄清了长期存在的一些模糊认识。听党指挥、召之即来的公立医院是我国战疫的主力军。相比之下，美国的医疗体系是市场化程度最高的，私人资本不断推高保险和治疗费用，只有3%的卫生总费用投入到预防部门。英国和意大利本来有完善的公立医院体系，但2008 年金融危机后大幅减少了对公立医院的投入，私有化、外包化严重冲击了公立医院体系，削弱了其应对疫情的能力。而有条件发挥公立医院作用的一些国家，疫情防控就比较得力，如韩国政府疫情初期就确立了55 家公立医院作为定点医院。我国某些省份在应对疫情中出现漏洞，同前些年推动公立医院私有化有很大关系。我国作为社会主义国家，必须坚持公立医院绝对主体地位不动摇，坚持公立医院公益性不动摇。

    二是证明公益性制度有利于调动医务人员积极性。公立医院公益性是否会影响医务人员积极性？“全民战疫”的实践证明，公益性是医疗卫生的本质属性。医务人员舍生忘死、顽强奋战；正因为实施了确诊患者免费治疗，切断了医患之间经济利益的冲突，又给予医务人员必要的物质保障和崇高的精神激励，让他们回归了白衣天使的本质，也赢得了广大患者和群众的加倍尊重。只要有科学的制度设计，公益性制度能够更好地调动医务人员积极性，融洽医患关系。得到群众拥护。

    三是证明公益性医疗卫生制度是财力可负担的。这次我国实施免费治疗新冠肺炎，人均费用1.7 万元。美国据不完全统计，平均治疗费用约合52 万元人民币，还要自付高额检测费用。公益性的医疗卫生制度，能够消除医院为营利创收而过度用药、检查的冲动。从长远看，回归公益性、实现预防为主，才能从根本上节约社会卫生总费用和财政支出。

    疫情之后完善公共卫生健康服务体系，迫切需要加快公立医院改革

    我国医药卫生体制虽然在抗击疫情中展现了显著优势，但同常态化疫情防控和人民群众更高的健康需求相比，还有一定差距。

    一是“重治轻防”的状况尚未扭转。近年来，新增医疗资源呈现向大医院和专科治疗集中的趋势，大医院从基层“虹吸”医生和患者的势头明显。地方政府扩建三甲医院冲动强烈，加剧了“治疗为中心”问题。我国现已有2500 多家三甲医院，2009-2018 年，三甲医院床位和收入分别增长了165.7%和228.6%。与此同时，公共卫生机构力量薄弱，每万人疾控人员数仅为1.35 人，仅为美国的14%和俄罗斯的10%。部分地方公共卫生队伍素质不高、人才流失严重、应急能力不强。从长期看，必须加强专业公共卫生队伍的建设。

    二是医疗费用增长过快、浪费严重。据多位医疗专家的临床经验，估计当前30%以上的医疗费用属于过度医疗所致。虽然医保报销比例提高较快，但参加基本医保患者住院实际报销比例2018 年为46.1%，同中高收入国家相比仍有明显差距。

    三是基层卫生比较薄弱。由于财政投入、医保投入、编制等方面的限制，目前基层医疗卫生机构的力量有限，难以按质按量完成国家规定的基本公共卫生服务目标。

    四是分级诊疗制度尚未形成。2008--2017 年，我国三级医院诊疗人次数所占比例从37%上升到53%，其原因是公立医院仍在逐利性轨道上运行，越来越多优质资源集中到三级大医院，要加快公立医院改革。

这次疫情，给公立医院正常运转造成巨大冲击，为改革营造了窗口期。我国公立医院运行仍高度依赖医疗收入，疫情期间常规医疗服务大幅度减少，医院运行和医务人员收入受到显著影响。这固然是疫情带来的困难，但同时也是纠正公立医院靠做大规模、逐利创收倾向的契机。

    调整公立医院改革部署，实施改革攻坚

    我国医改经过多年试点，特别是全国卫生健康大会和十九大以来，医改步伐明显加快，药品招标采购等重大举措加快推进，患者负担明显减轻。一些地方对医改还没有充分重视，财政投入、薪酬制度等关键改革尚未真正破题，改革措施难以形成合力。当前需要进一步增强改革的系统性、协调性，集中力量突破剩下的硬骨头。

公立医院改革攻坚，应当从分散推进走向集中精力打歼灭战，把改革梗阻一项一项打通，突破公立医院改革最核心、最关键的体制机制，具体表现在“两个根本转变”：

    一是公立医院运行从逐利性向公益性转变。公立医院从“患者越生病医院日子越好过”转变为“群众越健康医院日子越好过”，公益性的管理体制、财政投入、薪酬制度、人事分配、考核监管等制度初步建立并有效运行，达到患者的满意度大幅提升，负担明显下降；医务人员的待遇和社会形象大幅提高，医生成为更加有吸引力的职业。

    二是医疗资源布局从“治疗为中心”向“健康为中心”的全周期卫生健康服务转变。医疗资源向大医院和中心城区集中的趋势得到遏制，基层医疗服务大幅度加强。分级诊疗制度形成，全国范围内实现紧密型医联体全覆盖，群众能够享受到从公共卫生、预防保健、治疗到康复的全流程、全周期服务。  

    三是医改要成功，关键是加强领导。各级党委、政府把医改作为“一把手工程”，“三医”（医保、医疗、医药）由一位领导分管，实现部门联动。为推动公立医院改革攻坚，建议加强党的集中统一领导，政府定期专题研究卫生健康工作，组建涵盖多部门的医改办，统筹推进，提高医改政策的执行力。近年来制定出台了很多医改政策，但由于种种原因，这些政策缺乏约束力，特别是关于财政投入、薪酬制度、编制制度等规定，主要停留在一般性要求，以至于各地方执行时力度不一，推动困难。对关系公立医院公益性的关键政策，需要提出明确的定量指标，确保落实到位。

    集中力量突破公立医院改革重点难点问题

调整公立医院宏观资源布局

    公立医院改革，主要包括体制机制改革和资源布局调整，两方面工作互为前提、互相促进。当前我国公立医院资源分布不平衡，重治轻防、重医院轻基层、重集中轻分散，其根源是医院的逐利性，引导优质资源向盈利性强的环节集中；而公共卫生、公平服务、基层医疗日益薄弱。为此，要把体制机制改革和资源布局调整结合起来。

    一是巩固和加强公立医院主体地位，明确公立医院资源占比保持在85%以上。当前我国公立医院主体地位总体上是巩固的，但一些医疗服务体系过度商业化。从国际上看，公立医院主导的体制能够从根源上消除医患之间的经济利益冲突，把更多资源配置到预防保健、社区医疗、适宜技术等社会效益高的环节。据美国学者研究，英国私营医院占10%，不影响公立医院医疗质量。新加坡的私营医院占20%，影响公立医院的医疗质量。因此即使在西方国家，也通过各种办法限制私立医院（特别是营利性私立医院），营利性医院床位数所占比例一般仅占20%左右，日本则立法禁止营利性医院。当前，我国民营医院床位和人员数占比分别为26%和20%左右，其总体经营不够规范，大量逐利型资本进入该领域。国家应明确规定，公立医院医疗资源（人员和床位）占全国医疗服务资源不低于85%，以保持我国医疗卫生服务的公益性质，维护国家安全和人民根本利益。

    二是调整公立医院资源布局。根据居民实际需要，制定新的区域卫生规划，据此确定新的医疗机构规模、布局和床位、人员编制。突出“大卫生、大健康”的工作理念，限制特大型公立医院的资源集中，加密加强二级和一级医院布局，加快补上基层医疗卫生机构、全科、预防、儿科、老年照护等领域的短板。规划制定后要严格执行。

    三是从国家安全和社会安定的需要调整公立医院布局。事实表明，公立医院是国家的战略性基础设施。2008年汶川地震、这次全民战疫，公立医院都在第一时间担当重任。建议重新审视公立医院布局，留出适当冗余并重点补短板，按照防范重大公共卫生和生物安全事件的需要，根据人口分布情况（而非行政区划）调整公立医院布局，注重布局的均衡性。

    四是按照有保有压的原则，规范区域医疗中心和大型公立医院建设。扭转地方盲目争建区域医学中心、盲目扩张三甲医院、争设高精尖专科的倾向，规范区域医疗中心建设，加强中西部地区医疗中心能力，切实按当地居民的诊疗需要，以补短板为主，多做“雪中送炭”，少搞“锦上添花”。

    面向为群众提供全生命周期卫生健康服务，实现全国范围紧密型医联体全覆盖

    这次疫情应对初期的经验教训充分表明：医疗服务体系要做到上下联动、横向到边、纵向到底，对优化配置医疗资源、应对重大危机有关键作用。因此有必要加快医联体建设。其目的：一是让更多患者下沉基层，二是通过对医联体进行总体预算、总体考核，激励医联体主动提供全流程、全周期的卫生健康服务，使之成为对人民健康全程负责的主体。这两个目的是相互关联的，必须统筹实现。

    目前现有大部分医联体是松散型而不是紧密型，并没有实现分级诊疗和全流程全周期服务的内生动力。其主要原因，一是公立医院尚未实现公益性，各级医院之间没有连起来的动力；二是行政隶属关系复杂，难以实现人、财、物等要素的联合。

建议把医联体全覆盖作为改革的抓手和平台：

一是确定医联体全覆盖的目标，打破现有行政隶属关系，以市级医院、或较大的县级医院为龙头，按照地方实际情况调整布局，普遍组建紧密型医联体，做到全覆盖。我国大部分地级市医院是三级医院，有能力解决大部分疑难重症。如福建三明医改，把县级公立医院上划市级管理，全市县级以上公立医院院长由市级卫生、财政等部门统一考核，提高了管理效能。

    二是制定规范的医联体章程，做到紧密型联合。一个医联体必须是一个法人，打破原行政隶属关系，实现人事、财务、业务统一管理。

    三是创新拨款和考核方式。对医联体总体制定预算，将现有财政投入和医保总额控制指标，转为按投保人数、将整个医保资金分配给医联体。医联体承担所辐射地区居民的公共卫生、基本医疗、专科医疗、康复等全流程全周期服务。医联体的财务管理实行预算制，以鼓励医联体主动履行预防为主，把资源下沉到基层和公共卫生。

    四是鼓励医联体面向基层、打包提供免费基本医疗服务。可先在一定范围内试行这一办法。强化公共卫生、基本医疗和基本药物的公共品属性，通过增加财政投入、调整财政和医保支出结构等办法，确保所有人群都能平等获取，提高基层机构的吸引力。

    五是鼓励医联体和基层治理相结合。把基层党组织和群众自治组织建成促进健康优先发展的细胞和堡垒。

    落实公立医院的公益性事业单位地位，切实保障财政投入到位

    由财政或医保基金直接支付公立医院的人员和建设费用，是许多国家的通行做法，欧洲英、法、德国均如此。

    我国公立医院一般为公益二类事业单位，基层卫生服务机构和公共卫生机构为公益一类事业单位。但实际上，公立医院公益性事业单位的地位并未真正落实。2018 年公立医院总收入中，财政补助仅占9.5%（其中三级医院为7.8%，二级医院为12.5%），财政补助收入只相当于人员经费的四分之一。医院建设和运行的支出，90%以上要靠门诊和住院收入。不解决财政投入问题，就无法从根源上消除医院逐利性，控制医疗费用增长、规范医疗行为的措施也不可能真正发挥作用。要把落实财政对公立医院的投入责任作为医改攻坚的基础和前提。

    一是确定公立医院财政投入标准。2009 年《关于深化医药卫生体制改革的意见》明确了对公立医院“逐步加大政府投入，主要用于基本建设和设备购置、扶持重点学科发展、符合国家规定的离退休人员费用和补贴政策性亏损等”，但尚未制定财政投入的具体标准和指导意见，财政对公立医院的直接投入不足、不规范，公立医院负债建设和经营的状况普遍，加剧了逐利性和扩张动机。建议在调整公立医院资源布局的基础上，确定公立医院财政投入的标准，并像义务教育财政投入那样，确保严格执行。

    二是增加投入、调整结构，使政府对公立医院直接投入达到公立医院总收入的30%。2018 年，我国公立医院总收入2.8 万亿元，其中政府财政投入2675 亿元（占9.5%）。建议用3 年左右时间，政府对公立医院直接投入额增加到8400 亿元，相应地，财政的卫生支出占总支出比例从目前的7.5%上升到10%左右（达到国际上中高收入国家水平）、占GDP 比例从目前的1.78%上升到2.5%左右（缩小与国际中高水平3.60%的差距）。

   从国际经验看，政府对公立医院的直接投入一般需要达到公立医院运行费用的30%左右，才能够有效规范公立医院行为。2018 年我国政府卫生支出16399 亿元，比2014年增长了5820 亿元。只要2020-2024 年该项支出增长幅度保持2014 年以来的增幅，就能够在2024 年使政府对公立医院直接投入占比达到30%。我们请多位专家根据临床经验估计，当前30%以上的医疗费用属于过度医疗所致。一旦新增财政投入主要用于化解公立医院债务和人员支出，就能有力扭转其逐利动机，大幅减少过度医疗。加上实行药品招标采购，医药费用将显著下降，现有医疗和医保费用还有大量的压缩空间。三明市医改8年来，政府财政投入逐年增加，医务人员实行年薪制，但医保基金从亏损转为结余。这充分说明，压缩药品费用和过度检查的费用，增加政府对公立医院的直接投入，是有空间的，是非常必要的。

    三是财政新增的公立医院投入主要用于化解债务和人员费用。债务负担和人员费用是影响公立医院公益性最主要因素。按2018 年数据测算，政府对公立医院直接投入如达到其总收入的30%，就是8400 亿元，而2018 年全国公立医院人员费用为9386 亿元、长期负债约2300亿元。新增的公立医院投入如按这一方向使用，债务就可逐年减少并达到全部化解、大部分人员支出由政府负担，公立医院完全回归公益性本质。国家每年花不到GDP 的1%投入，赎买全国公立医院的医务人员费用，让公立医院全面回归公益性，是完全值得的。

    四是公立医院全面实行预算管理。虽然公立医院是预算单位，但长期以来医院追逐创收盈利，违背公益性质，预算约束力不强。在增加和规范财政投入的基础上，应对公立医院严格执行预算管理制度。把建设、发展、人员费用全部纳入预算，并加强考核，切断人员收入和业务收入的联系。

    全面实施医务人员薪酬制度改革，落实公立医院编制制度

    医务人员薪酬制度，是医务人员行为的“指挥棒”，是确保公立医院公益性方向的关键。2016 年全国卫生健康大会提出“建立符合医疗行业特点的人事薪酬制度”之后，开展了有关试点。但由于没有明确医务人员薪酬的标准和来源，这一改革还没有取得显著进展。打好公立医院改革攻坚战，薪酬制度应该是改革的重点和核心。

    一是明确“符合医疗行业特点的人事薪酬制度”的具体内涵。从国内外经验看，医疗行业由于公益性强、技术含量高、人才培养周期长、执业风险大，薪酬制度一般呈“高水平、不挂钩、注重长期激励”的特征。首先医务人员薪酬应处于较高水平，OECD 国家医生薪酬一般为社会平均工资的2.5-4 倍，而我国2018 年医务人员实际收入为社会平均工资的1.7 倍。医务人员收入不同医院经济指标挂钩，是为避免医生追逐私利损害患者利益。最后，公立医院医生一般应有比较稳定的职业和待遇，欧洲国家公立医院医生属于公共部门正式雇员，考核和激励侧重于技术水平、职业操守等。我国一段时间以来按照一般竞争性行业办法管理公立医院，其弊端是鼓励医院创收、收入自行支配，导致灰色收入盛行。实行符合行业特点的人事薪酬制度，就是要扭转这种状况。

    二是实施公立医院医务人员薪金制。要事前确定各类医务人员的平均薪金水平（而非根据医院收入提成），同时鼓励医务人员遵守医疗规范，免受经济利益干扰。首先要确定薪金标准，按照试点经验和我国当前情况，建议平均薪金标准略高于当前的医务人员实际平均收入水平，助理医师和护士稍低，经测算在适当增加财政投入的前提下是可行的。在这一基础上，建立以工作量、患者满意度、职业规范、医德医风等为导向的考核办法，在同级医生之间适当拉开差距。对严重违规行为严格惩处。

    三是落实和加强医务人员编制制度，将符合条件的医务人员全部纳入编制。编制制度有助于稳定公立医院队伍、吸引优秀人才、体现长期激励，它也和职业福利、社会地位和稳定性、荣誉感密切相关。现行医务人员编制标准还是1978 年制定的，编制过少，远不能满足实际需要。现全国公立医院在编人员279.01万人，编外人员252.71 万人，临时工67.44 万人。公立医院医生平均每周工作56.4 小时，超过法定劳动时间40%，影响医疗服务质量。编制严重不足，也是导致医务人员队伍不稳定、同工不同酬、基层人才流失等问题的根源之一。“全民战疫”说明，医疗卫生队伍和军队一样，也是国家和人民安全的中流砥柱。应该按照实际需要和国际标准，重新核定医务人员编制，突破“财政供养人员只减不增”规定，实事求是地大幅度增加编制存量，为人民健康和国家长治久安打造一支稳定的医疗卫生队伍。

    扩大全科医生队伍，实施“户户都有家庭医生”计划

    以全科医生为主体的基层医疗卫生队伍，是维护人民健康的第一道防线，也是组织群防群控、维护基层安全的重要力量。自我国实施全科医生制度以来，人民群众非常欢迎，但因这项制度实施时间还不长，我国全科医生还非常短缺，每万人全科医师仅有2.16人，是美国的七分之一、英国的三分之一。要实现公立医院公益性，为群众提供全流程全周期卫生健康服务，必须大幅度扩大基层全科医生队伍。一是调整全科医生数量目标，落实编制和薪酬。按《关于改革完善全科医生培养与使用激励机制的意见》（国办发〔2018〕3 号），到2030 年每万名居民拥有5 名合格的全科医生（相当于每名全科医生服务2000 名居民），这一标准严重偏低。例如古巴作为发展中国家，健康指标领先于美国，但人均医疗成本只有美国的5%，其全科医师队伍起了关键作用。古巴每120-150 个左右的家庭配置一个家庭医生诊所。按照这样的水平，我国需要300 万名家庭医生。即每500 人一名家庭医生。

    二是改革医学教育、缩短学制。新建扩建一批医学院校，形成全科医生培养能力。实行符合全科医生特点的教学和学位制度，缩短学制，突出实际操作能力，加大实践技能的教学实践比重。鼓励部分现有专科医务人员、离退休医务人员转任全科医生。

    三是完善家庭医生执业机制。鼓励居民社区利用公共空间无偿为家庭医生提供工作和居住空间，建立基层卫生服务机构和基层党组织、群众自治组织的联动机制。

    加强卫生健康信息系统的顶层设计

    “全民战疫”充分证明信息化是优化配置医疗资源的有力武器。医疗卫生最大的特点是信息不对称、需求不确定，利用大数据、信息化技术能够有效地优化配置资源，做到供给和需求的精准对接。当前我国医疗信息化建设已进行了大量探索，但尚未充分发挥作用，主要原因是缺乏顶层设计、标准不统一，每家医院都是信息孤岛，难以互联互通。要充分发挥信息系统作用，关键是加强顶层设计。

    一是用军民融合的路径开发医疗信息系统。国民健康信息是高度敏感的战略性信息，医疗信息系统是重要的战略性基础设施，关系到国家安全、生物安全和人民健康，是国际上敌对势力千方百计企图获取的信息。应当由军队和国有企业组建医疗信息化平台，完全使用国产软件和硬件，实行闭环管理，以最高标准确保信息安全。

    二是加强顶层设计。参照国家实施重大项目办法，集中动员科研力量，开发在全国范围内普遍适用的健康和医疗卫生信息系统，融合共享医疗、医保、医药以及健康、养老、养生等各部门数据，构建全国“一张网”，实现各种医保、医疗信息顺畅接入、便捷传递。改变目前软硬件开发“小、散、乱、标准不一致”的状况以及财政投入“撒胡椒面”的情况，实现统一标准，互联互通。

    三是开发面向群众的应用程序。打造适合基层的通用性平台和app。实现居民能够通过信息终端方便地同基层卫生机构产生联系，开展分级诊疗、预约挂号、健康教育、健康管理等业务，让基层医疗卫生机构主导建立全流程的卫生健康服务体系，促进资源下沉。

    附表一：世界各国政府卫生支出占财政总支出比例（2017年） 单位：%

        附表二：世界各国政府卫生支出占GDP 比例（2017 年） 单位：%

（编辑  碣石）

党的十九大报告强调，创新是引领发展的第一动力，是建设现代化经济体系的战略支撑。“十四五”时期（2021-2025年）是我国第二个百年奋斗目标的开局期、迈向高收入阶段的开局期、实施创新强国阶段的开局期，是我国从创新大国迈向创新强国的关键期。随着中美在各个领域的竞争和冲突加剧，创新驱动发展战略对于稳定经济增长、降低全球产业链、供应链风险的重要意义更为突出。根据十九大的部署，我们要发挥社会主义市场经济、新型举国体制和对外开放等综合优势，坚定实施创新驱动发展战略，强化创新作为发展第一动力的地位和作用，特别是要提高基础性、原创性的科技创新能力，力争在若干重大战略性前沿领域取得突破性成果；在建设世界一流大学和研发机构、培养一流人才方面实现重大进展，不断提高创新质量，全面支撑和引领经济高质量发展，走出一条从人才强、科技强到产业强、经济强、国家强的发展新路径，为我国未来十几年乃至更长时间创造新的增长周期。

发展现状 

“十三五”以来，我国科技总体发展水平实现巨大历史性变化，科技创新水平已在若干前沿领域处于世界前列、进入领跑阶段，科技实力进入世界前列，成为具有重要国际影响力的科技大国。科技创新为高质量发展注入新动能。根据世界知识产权组织《2019年全球创新指数报告》，我国创新指数从2016年第25位上升至2019年第14位，已经超越英国，位列发展中国家及中高收入国家的首位。

“十三五”规划首次将科技进步率作为发展的核心指标，提出从2015年的55.3%到2020年的60%的预期性目标。到2019年，我国科技进步率已经达到59.5%，是统计期间（1998年之后）最高的年份。对照预期目标，除了个别指标（如全社会研究与试验发展投入占国内生产总值的比重提高到2.5%以上）未能达到之外，其他主要指标均超过预期目标。

对国家科技“十三五”规划实施情况（2016-2019）评估表明：在12个量化指标中，到2018年已经有4个量化指标提前完成2020年目标，国家综合创新能力排名、科技进步贡献率、PCT[1] 专利申请量三个指标进展良好；R&D经费投入强度、每万名就业人员中研发人员两个指标滞后。反映在国家“十三五”规划中的三个指标，每万人口发明专利拥有量12件的目标在2019年上半年已提前完成，科技进步贡献率能够按预期达到，研发经费投入强度未能如期实现。总体来说，实现了进入世界创新型国家行列总目标。

创新进入高质量发展阶段 

“十三五”时期，我国创新效率大幅提升，创新实力稳居世界前列。2019年，我国全社会R&D支出22144亿元，全社会R&D支出与GDP之比为2.23%，与欧盟国家平均水平相当（2.18%，2018）。2018年，我国国际科技论文总量和被引次数稳居世界第二，2019年，全国研发人员全时当量达到461.0万人年，总量持续居世界第一。2019年，我国国内（不含港澳台）发明专利拥有量为176.3万件，每万人口发明专利拥有量达到12.6件，提前完成国家“十三五”规划目标（12件）。规模以上制造业每亿元主营收入有效专利数（件）从2012年的0.33件增长到2016年0.71件，年均增长率21.2%。 2019年我国PCT国际专利申请5.9万件，超过美国跃居全球第一。

我国跻身全球知识产权引领者行列

我国已成为世界最大知识产权国，世界技术创新中心之一。欧洲专利局数据显示，2017年，我国专利申请数量高达8330件，首次取代瑞士，成为仅次于美、德、日、法的第五大申请国。2017年，我国国内专利、商标、工业品外观设计等各类知识产权的申请量均位列全球第一，分别占全球总量的43.6%、46.3%和50.6%。专利申请量和授权量均居世界首位，申请量连续8年位列世界第一。2020年上半年，共受理PCT国际专利申请2.95万件，同比增长22.6%，其中，国内申请2.68万件，同比增长20.7%。在若干技术领域表现突出。例如，截至2018年12月，我国人工智能相关专利申请量超过14.4万件，占全球申请总量的43.3%，居全球首位。我国知识产权发展水平从2014年第20位跃升至2017年第8位。世界知识产权组织总干事弗朗西斯·高锐称，“中国已跻身全球知识产权引领者行列”。

知识产权市场体系快速发展

全国技术市场成交额，从2015年的9836亿元上升到2019年的22398.4亿元，占GDP之比从1.43%上升至2.22%，这成为我国特有的大规模技术市场，也成为研发再投入的重要来源。截至2019年上半年，我国专利质押融资项目同比增长33%，其中小额专利质押融资项目占比为68.6%，更多创新型中小微企业通过知识产权质押获得融资支持。

新兴产业带动作用不断提高

“十三五”时期，新兴产业对经济社会发展的带动和支撑作用进一步凸显。科技进步对经济增长贡献率从2012年的52.2%增至2018年的58.5%。高新技术企业研发投入占全国比重超过50%，发明专利授予权量占40%。新兴产业逐渐成为带动经济高质量发展的重要力量。

区域创新高地辐射效应显著 

北京、上海加快建设全球影响力科技创新中心，在基础研究、原始创新和国家急需领域取得重大突破。全面创新改革试验区、创新型省份和城市建设形成一批可复制可推广的经验，京津冀、长江经济带协同创新发展等深入推进，东中西部跨区域创新合作迈出新步伐。19个国家自主创新示范区和168个国家高新区成为区域创新驱动发展的核心载体和重要引擎。2018年，北京中关村、武汉东湖、上海张江、深圳、苏南、天津滨海、西安等7个国家自创区对所在地区GDP增长贡献率都超过20%，成为创新驱动发展的“领头雁”。

科研体制改革迈出坚实步伐 

总体来说，我国建设世界创新强国已具备加快发展的基础，科技发展正进入由数量增长向高质量发展的提升期，科研体系日益完备，人才队伍不断壮大，科学、技术、工程、产业的自主创新能力快速提升。同时要看到，我国科技创新水平虽然在主要指标上已与创新型国家接近或相当，但综合创新能力仍有待提高，创新发展不平衡不充分等问题仍较突出。主要表现在：

第一，科技创新发展不平衡，原始创新能力不强，自主提出重大科学命题和有效解决关键产业问题能力不强。中高端科技供给能力与发达国家相比仍旧存在明显差距，关键核心技术“心脏病”问题突出、“缺芯少基”现象普遍；系统集成能力较强，但集聚整合全球科技创新资源能力不够；再创新能力不足，某些关键产业领域对国外产业技术依赖较强。研发投入中，基础研究、应用研究与试验发展经费极不平衡，基础性研究成为最大的短板，这是提高我国原始创新能力的最大瓶颈，也是未来我国科技发展需要着力解决的重点问题。

第二，社会创新活动发展不充分，创新主体的活力与潜力尚未充分发挥。2019年我国各类企业研发经费支出占全国总研发支出经费的76.4%，但与创新领先国家相比，企业整体研发投入强度仍然较低，规模以上高技术制造业企业研发投入强度为2.41%，装备制造业研发投入强度为2.07%；科技创新高端人才支撑不足。我国已拥有世界最大的科技人才队伍，但缺乏世界级科学家、战略科学家、高层次人才和科技领军人才，一些冷门偏门学科人才短缺，人力资源国际化程度有待提升；我国科技领域全职研究人员总数已超过美国、欧盟，但每千人劳动力中研究人员比重远低于美欧发达国家。以科技研发为基础的服务业发展不充分，技术服务业规模较小、创新研发支撑作用较弱，这与我国建成创新人才强国、创新市场强国目标极不相符。

第三，创新引领尚未全面实现，科技创新的高端供给能力不足。核心技术对外依存度较高，导致一些关键领域技术领域受制于人，难以满足依靠创新引领产业转型升级的需求。

主要目标和任务

“十四五”时期，我们要全面增强国家科技实力和创新能力，实现创新驱动发展对经济社会的全面引领作用，为我国到2035年跻身创新型国家前列奠定坚实基础，为实现社会主义基本现代化提供全面战略支撑。在重点领域和关键核心技术取得重大突破，科技进步贡献率达到高水平，实施一批关系国家全局和长远的战略性重大科技项目，建设相对完整的、独立开放的国家创新体系，进入世界创新型国家和人才强国行列。到2025年,实施创新驱动发展战略要突出以下几项任务：

总体来说，坚持把创新摆在国家发展全局的核心位置，坚定不移地走中国特色自主创新道路，坚持自主创新、全面跨域、引领发展、贡献人类的方针，加快实现我国整体科技水平从跟跑、并行向领跑的转变，加快实现创新从模仿跟随向引领的转型，加快实现前沿科学领域从知识利用者向创造者的转化，在全球科技发展的关键领域和前沿方向进入领跑阶段，成为第四次工业革命和新一轮全球创新的引领者、推动者、贡献者，加快建设世界创新强国，为实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴提供强大动力。

具体来说，“十四五”时期实施创新驱动发展战略，要使国家科技实力跃居世界前2位，迈进世界创新型国家前列（前10位），世界第一大科技人才国家地位更加巩固，拥有一批世界一流的科研机构、研究型大学和创新型企业，全社会创新能力大幅度提升，创新全面引领发展成效更加显著，研发投入强度达到2.6%，国际专利申请量（PCT）再翻一番，（见表1）对世界科技创新与科学发现作出重要贡献。

表1  创新驱动发展主要指标（2015-2025）

注：2020年目标与实际结果一列，括号内为实际结果。

主要措施 

“十四五”时期，我国创新驱动发展要围绕2035年基本实现社会主义现代化的要求，依据十九大报告以及《国家创新驱动发展战略纲要》，确定若干个国民经济和社会发展的重点领域，超前部署前沿研究领域，加大基础研究支持力度，有效整合基础研究、应用基础研究、技术产品开发、工程化和产业化，突破一批重大关键技术，形成独立完整的产业创新链，全面提升科技支撑能力，充分发挥创新在推动产业迈向中高端、增添发展新动能、拓展发展新空间、提高发展质量中的核心引领作用。

创新驱动发展中，要处理好政府与市场、自主创新与开放创新、科技创新与制度创新的关系。这需要建设和完善国家创新治理体系，在重大战略性领域充分发挥新型举国体制优势，加强科技创新和技术攻关，强化关键环节、关键领域、关键产品保障能力，不断提高中国特色国家创新治理体系的制度效能。从此次全球抗击新冠疫情中可以看到，新技术和新业态不断涌现并逐渐深入渗透到社会、产业和生活中，科技治理的复杂度随之上升；另一方面，科技创新事关社会发展的方方面面，科技治理不是某个组织和个体的任务，而是事关全局的公共性事务。有效的科技治理能更好地实现创新的社会功能，更好地实现创新对经济社会发展的支撑作用。

稳定构建基础科学研究体系 

基础研究是整个科学体系的源头，建设世界创新强国，必须加强我国的基础科学研究实力、提高基础科学水平。要鼓励自由探索，大幅增加国家科学基金对基础科学研究与基础学科建设的投入，大力支持“从0到1”的原创性成果；构建以人类生命健康领域、社会发展和生态环境改善、变革性技术发展、提升基础科学能力等为核心的?基础科学研究体系；大幅增加国家科学基金对多学科领域交叉共性难题的投入，以多学科、跨领域交叉融合提升基础科研能力。

加快形成核心技术突破体系

核心技术能力是一国创新实力的根本，自力更生突破关键核心技术是中国创新的鲜明底色。要围绕建立现代化经济体系，统筹部署创新链、产业链，加快形成核心技术突破体系，发挥新型举国体制优势，实现重大领域关键核心技术的突破，构建科技前沿战略研判体系；布局建设一批体量大、学科交叉融合、具备国际前沿水平、综合集成的国家实验室（体系），解决技术瓶颈背后的核心科学问题，促使基础研究成果走向应用。

加快完善创新成果的市场转化体系 

新技术新成果转化应用和产业化是创新链的重要环节。要培育一批专业化水平高、服务能力强的国家技术转移机构，建立完善区域性、行业性技术市场，打造连接国内外技术、资本、人才、创新资源的技术转移网络。建立统一开放的技术交易市场体系和技术产权交易市场（中心），创新技术转移模式，加速创新要素开放流通。为知识产权的资本化提供一系列服务，发展专利质押融资以提升知识产权运用效益。大力发展科技中介服务业和科技金融服务业，积极推动跨境知识产权市场的发展，让知识产权服务全面融入经济社会发展。

加快推进创新融通的现代化经济体系

把创新作为第一动力，建设实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协调发展的产业体系，不断提高创新对现代化经济体系的支撑能力。要加强创新的经济融合、主体融合、技术融合与跨领域融合，促进科技创新与经济社会发展深度融合。大力发展现代研发产业及服务业，切实解决科技创新与经济社会发展长期存在的“两张皮”问题，打通从科技强到产业强、经济强、国家强的通道。

加快构建多层次创新人才储用体系 

创新的关键在人才。加快构建多层次创新人才储备和使用体系，加快形成具有国际竞争力的人才制度优势，促进战略科技人才、科技领军人才、青年科技人才和高水平创新团队的建设，实现不同领域创新人才“各尽其用、各显其能”。

加快形成多中心区域创新体系

加快构建多中心、多功能的区域创新中心，形成多层次、多领域的区域创新布局。北京、上海、深圳加快建设具有全球影响力的科技创新中心，粤港澳大湾区加快建设具有全球影响力的新兴产业创新中心。加快建设一批“绿色中国”“健康中国”“平安中国”等国家级创新区和创新城市，支撑前沿科技探索。

构建民生科技服务与支撑体系 

以科技创新推进民生发展，使得科技创新成为民生发展的科技支撑。在打赢脱贫攻坚战的基础上，加大开展科技扶贫，补齐农业科技短板；聚焦污染防治攻坚战，建立“绿色中国”科技创新试验区或试验城市；在卫生安全领域加快研究基础病理学、流行病学、疫苗研制、中医学治疗，巩固医疗领域的研究成果；拓展信息技术与生命健康领域融合发展前景，构建“健康中国”创新示范中心；可以利用疫情防控等大数据管理平台，促进信息技术在应急安全等领域深度应用，为政府精准施策提供决策辅助，为建设“平安中国”提供有力支撑。

建成更加开放的国际创新体系

促进国际学术交流合作，推进国际创新体系的发展，提高国际科技话语权。科学发展史表明，如果一个国家学术产出占同期世界总数20%以上，就可以称为“世界科学中心”，我国目前已接近这个数字。建设世界科学中心需要持续扩大全球创新人才、资源、技术交流，完善政府间科技创新合作机制，争取举办世界科学论坛大会；扩大我国进入全球科技创新中心城市数量，提升城市排名；不断加强与世界顶尖高校、发达国家高新技术企业的科学交流与技术合作，紧密结合“一带一路”建设，积极推动中国技术标准“走出去”。积极推进公共卫生领域的国际合作。在当前防控疫情的关键时期，全球命运共同体逐渐形成，推动疫情防控国际科技合作，推动开展药物和疫苗联合和研发，我国提出让科技创新成果惠及世界，中国新冠疫苗研发完成并投入使用后，将作为全球公共产品，为实现疫苗在发展中国家的可及性和可担负性作出中国贡献。

加快整合创新支撑政策体系

深化体制改革，完善国家创新体系的政策体系。加速推进知识产权改革及其保护制度。建立健全中长期科技创新绩效评估制度，完善项目评审、人才评价、机构评估等评价体系；加快形成具有国际竞争力的人才制度优势；进一步整合与优化创新驱动发展的相关配套政策，构建相互协调、相互配合的创新支撑政策体系；完善激励企业技术创新的财税政策；加强引进技术消化吸收和再创新的开放政策；实施适应知识产权战略和技术标准战略的产业政策；扶持创新创业的金融政策；完善军民结合、寓军于民的融合政策；扩大开放的国际科技合作与交流政策；提升全社会科学素质的科普与创新教育政策，等等。

加强创新战略的方法体系建设 

战略规划是全局性、根本性的，要围绕加快建设世界创新强国，加大对创新战略方法的研究，加强创新驱动发展的顶层设计，积极探索新型举国体制推进科技创新模式，深化战略性问题研究，提高创新战略的科学性、系统性、适应性和前瞻性。

一是着手制定2021-2035年国家中长期科技发展规划，提出未来15年我国创新战略的重大思路、重大任务和改革举措，组织国家重大科技项目和工程；

二是着手研究制定“十四五”国家科技创新规划和国家创新驱动发展战略规划，形成与“十三五”国家科技创新规划、“十四五”国家经济社会发展规划有机衔接、统筹实施的战略部署，勾画我国至2025年基础领域、重点领域与核心技术的发展路线图。

      （编辑  季节）

健全新型举国体制，是强化国家战略科技力量、突破关键核心技术瓶颈、提高整体科技创新效能的重要举措之一。为落实习近平总书记《努力成为世界主要科学中心和创新高地》的要求，2021年3月28日，“中国‘举国体制’形成演变研究”课题组和《产业与科技史研究》编辑部，组织召开了“新型举国体制与推进科技创新研讨会”，从多个角度探讨了新型举国体制的相关问题。

新型举国体制要预见性的解决科技发展、产业升级等重大问题

中国社会科学院经济研究所董志凯研究员认为，新中国七十年所取得的巨大成就离不开举国体制，“一五”时期的156项建设奠定了新中国的工业基础，时至今日仍有接近一半的项目企业继续经营，如今的液晶面板行业、高铁行业，同样具有鲜明的举国体制特征。

当下中国发展已经进入新时代，如果仍然满足于发挥比较优势，就会步入“比较优势陷阱”，受到西方发达国家钳制。中国必须完成从跟跑到并跑再到领跑的转变，领跑应当建立在创新之上，而创新又应当建立在基础科学研究之上。新型举国体制对基础科学研究的支持表现在四个方面。一是加强规划。基础科学研究需要自由探索，但随着科学研究规模化、融合化趋势不断增强，基础科学研究也需要国家规划予以指引。通过新型举国体制为基础科学研究提出目标，落实国家任务、解决国家需求，是制度探索的方向。二是培养、积累学术人才。基础科学研究需要长期积累，需要大量人才投入其中。新型举国体制应当健全学术评价体系，提供科研人员长期研究的环境和条件，充分发挥优秀科研人员的创新能力。三是建立基础研究和应用研究的链接。从基础研究到应用研究的跨越是目前科研领域的短板，中国科研成果转化的成功率约为10%，西方国家约为40%，新型举国体制应当打通两个领域，既能让科研成果服务于产业发展，也能让产业发展为科学研究提供更多支持。四是保障经费投入。与过去相比，中国科研投入已经有了明显增长，但是基础科学研究周期长、链条长，需要新型举国体制进一步保障经费投入。

中国人民大学贺耀敏教授从五个角度分析了新型举国体制“新”在何处。第一，新型举国体制是市场经济条件下的举国体制。新型举国体制并不是对社会主义市场经济的否定，社会主义市场经济是新型举国体制的前提。新型举国体制需要更好地发挥宏观调控作用，政府与市场之间不是相互掣肘，而是让两种体制力量得到有效集中和升华。第二，新型举国体制代表了对国家战略的新认识。单纯依靠市场力量难以解决关键技术“卡脖子”问题，新型举国体制要预见性的解决科技发展、产业升级等重大问题，这是国家发展必要的制度保证和政治保证。第三，新型举国体制体现了对科技攻关规律的新认识。科技领域是新型举国体制最重要的应用领域，当下科学技术的影响力前所未有，科技竞争是国家间竞争最重要领域之一。科学研究要突破学科间、军事民用间的分野，要开展全球合作和大规模集成创新，能否通过新型举国体制应对目前科技攻关的新特征、新挑战，具有深远影响。第四，新型举国体制反映了对安全问题的新认识。国家面临的安全问题不仅包括科技领域，并逐步渗透到市场、贸易等领域，需要新型举国体制将各类风险控制在一定范围内，发挥科学技术的正效应，确保稳定可控的发展环境。第五，新型举国体制还是一种感性认识。美国主动破坏自身主导、建立的国际政经秩序，转嫁危机、攻击中国出现常态化趋势，新型举国体制反映出中国做好今后可能长期面对西方国家的集体围追堵截的准备，捍卫国家利益的斗争愈发激烈。

中国社会科学院当代中国研究所郑有贵研究员比较了新型举国体制和集中力量办大事的异同点。十九届五中全会提出健全新型举国体制，十九届四中全会提出集中力量办大事是我国国家治理体系的十三个显著优势之一，二者侧重点不同，新型举国体制侧重于“体制”，而集中力量办大事侧重于“机制”、“目标”。新中国工业建设初期正是通过举国体制奠定了资本密集产业和技术密集产业的基础，但弱势窘境仍存在。

新时代的新型举国体制有三个特征。首先，新型举国体制有更为鲜明的目标导向。新型举国体制要解决市场解决不了的问题，跨越发展中的瓶颈。其次，新型举国体制有更为明显的战略导向。新型举国体制不是盲目的，不是什么事情都当“大事”来办，而是在顶层战略规划下发挥作用。最后，新型举国体制要坚持以人民为中心导向，集中力量办大事也应当是人民齐心办大事。

中国科学院自然科学史研究所刘益东研究员从学术评价和人才培养角度探讨了科学研究中集中力量办大事的路径。中国科研工作的显著特征是大而不强。中国两院院士810人，只有杨振宁一位诺贝尔奖得主，另一位诺奖得主屠呦呦并非院士，美国院士2400人，其中有190位诺奖得主。从科学研究自身的发展规律来看，突破性、颠覆性的科研成果，常常没有发表在因循守旧的“顶级期刊”当中。“四唯”评价体系使得中国学者在科研过程中追求数量、忽视质量，科研工作步入“中等水平陷阱”。科研领域的集中力量办大事常常以“两弹一星”为例，但背后原因是一流人才占据关键位置、进而产生一流成果。习近平总书记提出“推进自主创新，人才是关键”，新型举国体制应当以人才为核心，一流人才需要什么样的体制，体制就进行什么样的改革。

目前推进的代表作制度是一种改革思路，不过代表作制度仍有局限，代表作制度之外，国家应当及时奖励“十年磨一剑”、具有一项突出成果的科研工作者，“以突破论英雄”，形成示范效应，逐步探索与改革现有的学术评价和人才培养体系。

新型举国体制应引入市场机制，让新技术得到有效扩散，建立完整的产业链

中国科学院大学王大洲教授认为，随着国际形势变化，国家竞争类似于企业竞争，在竞争过程中必然存在国家行为。国家科技竞争可以区分为“追赶”和“引领”两种情况，一般来说“追赶”的成功率较高，美国的半导体、中国的核武器都是其中的成功代表，而“引领”的成功率较低，如日本的第五代计算机研究最终失败。新型举国体制应当思考“引领”问题，至少建立一种二元体制，既有集中力量的追赶，也有在国家总体发展方向下的自由探索。

中国社会科学院世界经济与政治研究所李毅研究员就新型举国体制进行了比较研究。集中力量办大事是一种具体实践，而新型举国体制则需要从理论上予以认识，相关研究可以从若干层面展开，基于历史发展的比较研究空间广阔。例如在产业科技政策方面，中国可以与西方发达国家进行比较，也可以与日本为代表的东亚国家进行比较；宏观的举国体制可以和微观的科技创新体制进行比较；工业软件、大飞机等具体产品的研发、制造，也可以进行国际间或产品间的比较。通过比较研究取长补短，实现新型举国体制研究的繁荣。

清华大学戴吾三教授就新型举国体制下的创新主体问题进行了分析研究。从宏观层面来看，新型举国体制必须坚持党的领导，此次抗击新冠疫情充分体现出市场经济条件下党的领导的重要性。从微观层面看，目前企业是新技术的重要创新主体，若干企业推动了中国5G技术的发展，企业中的员工特别是工科硕士，是更为具体的创新主体。明确这一情况后，新型举国体制一方面可以加强对企业、企业员工的支持方式和力度，另一方面也可以反思科学院体制的科技创新作用、创新能力，从而相互促进。

中央财经大学兰日旭教授就新型举国体制中的政府与市场关系进行了发言。中国政府是中国发展的一项长期优势，中国古代的技术水平领先全球，部分在于大国条件下官办的推动。中国的问题在于，缺乏相应成果的转移机制。新型举国体制应当解决政府与市场关系问题，在发挥政府主导优势的同时，引入市场机制，让新技术得到有效扩散，建立完整的产业链。在此过程中，国有企业一端连接政府、一端连接市场，利用好国有企业的自身特点、发挥其引领作用，可能是健全新型举国体制的突破口。

哈尔滨工业大学姜振寰教授认为，要搞清楚新型举国体制与计划经济体制有什么区别，其概念的内涵与外延、特点、适用范围与前提等需要弄清楚。中央党史和文献研究院石建国研究员就新型举国体制的边界进行了分析。从现有文献出发，新型举国体制是针对市场经济条件下关键核心技术攻关的举国体制，抗洪、抗疫虽然发挥了举国之力，但不属于新型举国体制关注的范畴，市场能够解决的问题同样不属于新型举国体制关注的范畴。从现有制度体系出发，党的领导是根本制度，社会主义市场经济体制、按劳分配是基本制度，上述两种制度派生出的制度是重要制度，新型举国体制属于制度体系中哪一个层面，需要探讨。

中国社会科学院经济研究所肜新春研究员认为，举国体制是一种国家治理手段，不同历史时期都有应用，在大国发展过程中具有普遍性，反之，小国发展是否需要举国体制，值得思考。目前西方世界把中国的举国体制妖魔化，认为中国的举国体制站在经济学理论的对立面，实际上西方也应用举国体制，“曼哈顿计划”就是例子。新型举国体制可以具备更强的普遍性和适用性，破除西方对举国体制的偏见，让举国体制得到认可。

中国政法大学熊金武副教授提出了新型举国体制的若干发展方向。举国体制在中国一直存在，新型举国体制应当首先发挥市场的作用、企业的作用，民企、国企、小企业、大企业，种种主体都能够在新型举国体制中进行整合、释放活力。新型举国体制应当鼓励变化，很多传统行业不是没有创新能力，而是没有创新需求、缺乏创新动力，创新不一定都是变革性的，改良、干中学都是创新的重要形式和方法。新型举国体制还应当考虑创新的深远意义，对于重大创新，不仅要算经济账，更要算政治账。

中央财经大学肖翔副教授认为，新型举国体制应当发挥中央政府的作用、地方政府的作用、国有企业的作用。过去采用举国体制，目的在于解决从无到有的问题，现阶段工业生产服务水平需要进一步提高，走出价值链低端。中国的汽车工业、机床工业都曾经有较好的发展，但是后来又逐步落后，新型举国体制需要对工业发展进行长期规划、发挥长期作用。中央政府之外，地方政府、国有企业更加贴近工业生产一线，值得关注和研究。

北京理工大学申晓勇副教授就新型举国体制受到关注的原因说，2019年2月，习近平总书记在会见嫦娥四号任务人员代表时提到，嫦娥四号任务“是探索建立新型举国体制的又一生动实践”，2021年2月习近平总书记在会见嫦娥五号任务人员代表时再次提到“发挥新型举国体制优势”。除航空航天领域外，新型举国体制基本围绕核心技术攻关问题展开，而核心技术攻关正是中国当前需要解决的重要问题。

举国体制是我们的制度优势所在

中国社会科学院当代中国研究所武力研究员认为，多学科、跨学科研究是社会科学发展的趋势，研究举国体制，不仅是经济问题，还是政治问题，是我们的制度优势所在。我们需要用大历史观来看举国体制的形成和演变，需要历史的坐标。如果说建国初期我们突破了贫困陷阱，改革开放以来我们突破了中等收入陷阱，那么在今后的30年，中国要建设现代化强国，则要突破以美国为首的西方发达国家的遏制陷阱。二百多年来，西方挟资本主义工业文明的先发之力，建立起其主导的现代世界体系正在发生改变，这是百年未有之变局的根本所在。贸易战可以采取国内循环为主的“双循环”进行应对，而科技战则必须取得胜利，没有科技创新和走到世界的前列，中国经济也不可能转型升级到世界产业链的中高端。要突破“西方遏制陷阱”，除了通过科技创新实现产业升级的高质量发展外，别无他途。

应当深入总结新中国举国体制形成和发展的历史。从新中国72年的历史看，举国体制的形成是与上世纪50年代前期国家安全受到严重威胁分不开的；从改革开放43年的历史看，新型举国体制则是在中国发挥政府和市场两只手作用基础上形成的。随着信息化、国际化不断发展和西方对中国遏制的逐步升级，科技不仅与经济发展的关系日益紧密，而且直接关系到国家安全问题，关系到国家根本利益和诉求能否得到保护。特别是今天科学的发现和重大技术创新，已经完全不同于19世纪那样依靠少数天才和不多的资金就可以实现，也不同于20世纪那样依靠单个实验室或大企业就能够实现。

科技创新需要持续投入。如今重大的科学发现和技术创新已经进入到一个更高的层次，没有大规模的人力、资金投入以及政产学研的合作，很难走到世界科学和重大技术创新的前沿。这种科技创新日益呈现大规模、集成性、持续性趋势，甚至成为国家间越来越激烈的竞争，中国必须了解和能够提出应对方案。今天对新型举国体制的研究应当不断深入，应该从六个方面进行深入探索。

第一，明确界定新型举国体制的内涵、外延，做到精准化。新型举国体制既不是过去计划经济体制的回归，也不是全能型的，它是建立在市场经济基础上如何更好发挥政府作用的产物。

第二，如何发挥好新型举国体制的作用。科学是发现，技术创新是发明、创造和改进，二者都具有很大的不确定性，尤其是科学发现风险大、成本高，市场机制往往失灵，而企业的动力也不足。在不少科学和技术领域，有很多人终其一生也没有发现，只能为后人起到铺路石和敲门砖的作用，因此在这方面，政府的保障作用就非常重要。新型举国体制就是在市场调节不起作用或作用不大的地方，在企业无能为力的地方，在涉及国家安全的领域，发挥其“集中力量办大事”的作用。

第三，深入研究新型举国体制如何与现有的国家治理水平和市场成熟度相协调。党的十九届四中全会提出国家治理体系和治理能力现代化，中国还是一个发展中国家，人口多，区域之间、城乡之间、产业之间的发展都不平衡，社会主义市场经济体制建立还不到30年的时间，科技体制机制远不够完善，这方面改革的目标、方法和步骤都需要深入研究，统筹考虑，辩证施策，进行精准操作。因此研究的任务是繁重的，需要自然科学界与哲学社会科学界协调攻关，需要政产学研紧密配合。

第四，科学没有国界，但是科学的应用是有国界的；技术没有国界，但是技术带来的利益是有主人的。科技，特别是在那些关系到国家安全和国家间竞争力的领域，更是成为各国政府直接干预的领域。但是科技创新又离不开国际交流，因此，就需要我们结合国际形势的变化和针对不同的科技领域、不同的国家，深入研究科技交流和合作的对策，如何使新型举国体制在科研院所、企业以及科技工作者个人的国际交流和合作方面发挥好作用。

第五，新型举国体制是一个动态的、仍然处于变革和发展中的体制，它作为中国特色社会主义基本制度的主要组成部分，与社会主义的根本政治制度、基本经济制度是什么关系？与国家治理体系现代化、经济体系现代化，以及国家安全、国防现代化是什么关系？与我们的教育体制、科研体制是什么关系？与我国经济和社会发展的阶段性目标、长期目标是什么关系？如何适应新型工业化和国际形势的变化？如何应对潜在的科技创新挑战？等等，都需要我们进行深入细致的研究。

第六，科技创新更多的是脑力劳动，往往是一种投入和产出具有很大不确定性的劳动，自觉的投入很重要，因此精神的支撑和激励非常重要，这包含科学家精神和工匠精神，也包括爱国主义精神和为人民谋福祉的高尚情怀。新中国成立以来，在中国共产党的领导下，我们形成了一系列红色精神谱系，其中有“两弹一星”精神、“三线建设”精神、“大庆”精神、“航天”精神；涌现出一大批英模人物，其中有邓稼先、郭永怀、钱学森、于敏、黄旭华、南仁宫、袁隆平、马恒昌、王进喜、郝建秀等。这些反映了举国体制中精神激励作用和家国情怀的精神谱系和模范人物，应该好好研究，传承和发扬下去，成为新型举国体制的主要组成部分。

（编辑 尚鸣）

党的十九大报告指出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。从根本上讲，解决主要矛盾还是要依靠经济发展。

“十三五”时期全面建成小康社会的发展目标已经如期实现。“十四五”时期，中国的经济增长仍然有望保持在中高速增长区间，我国拥有超大规模的市场体量使得内需动力强劲，拥有门类齐全、独立完善的工业体系，使得中国的产业体系具有内在稳定性，拥有规模宏大、素质不断提升的人才队伍，使得中国创新动能不断释放，这些有利因素也使中国经济具有极强的应对外部冲击的韧性。

按照党的十九大战略部署，高质量发展是未来我国发展的大逻辑，其本质就是落实新发展理念，加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，稳定经济基本盘，有效化解外部压力和冲击。这就需要建设和完善现代化经济体系，发挥我国超大规模市场体量优势，积极扩大内需，扩大有效投资需求，挖掘潜在消费需求；实施创新驱动战略，推进制造强国战略，加快产业基础现代化和产业链高级化，推动经济体系优化升级。

经济增长预测

2013年以来，中国经济发展步入“新常态”，开启了从高速增长向高质量发展的进程，中国进入“中国特色社会主义新时代”。

2019年我国人均GDP首次超过1万美元，2020年中国将顺利完成“全面建成小康社会”的目标。“十四五”时期，是我国由全面建设小康社会向基本实现社会主义现代化迈进的关键时期，是“两个一百年”奋斗目标的历史交汇期，也是全面开启社会主义现代化强国建设新征程的重要机遇期。

分析和预测“十四五”时期经济增长，必须考虑始发于2019年年底的新型冠状病毒肺炎疫情（简称新冠疫情）在全球暴发后对经济增长带来的巨大负面冲击，以及愈演愈烈的国际贸易保护主义和中美贸易战不断升级所带来的不确定性。

我们将经济增长预测分为高方案和低方案两种情况分别进行预测。从要素视角，长期经济增长的因素主要包括实物资本、人力资本和全要素生产率（TFP）。1978-2012年，国内外环境有助于我国提高三大因素的投入和利用率，使得我国保持了年均近10%的经济增长率。然而，这一高速发展时期也产生了由于高投入和高污染问题带来经济长期增长的不可持续问题。高质量发展将是“十四五”期间我国经济发展主要方向。

“十四五”经济发展面临诸多不确定性。但是我国经济发展的基本面没有变，仍然具有较大的潜力，我们仍然有潜力保持一定的经济增速。

鉴于“十四五”时期面临的不确定性，我们选择两种方案。基于全球增长模型和增长核算方法，我们首先在高方案下对“十四五”期间的GDP增长进行了分析和预测。

从实物资本来看，2018年我国的资本存量增速已经从过去10%以上下降至7.1%，且增长速度还可能进一步下降。经历了40年的高投资和高增长之后，我国的资本存量已经非常高，新增资本虽然在数量上仍然很大，但是与庞大的基数相比，其增长率不可能太高。根据预测，2025年我国实物资本存量增长率将降至5.6%，“十四五”期间资本存量的年均增长率将为6.4%。

人力资本是劳动力数量和平均受教育年限的乘积。2010年之后，人力资本积累呈现相反变动趋势。一方面，由于人口老龄化，从2013年起，我国经济活动人口在达到顶峰后逐年下降；另一方面，我国劳动年龄人口的平均受教育年限不断增加。目前，我国劳动力平均受教育年限增加的正面作用明显高于劳动力数量下降的负面作用，人力资本总体保持正增长。不过，由于1999年高等教育扩招的政策效应下降和人口老龄化的不断深化，人力资本增速趋于下降，“十四五”期间年均增速约为3.0%。TFP增长率将维持在1.0%左右。初步预测，“十四五”时期GDP增长率大致可以维持在5.2%-5.7%之间。

从国际比较看，我国GDP增长速度比同期世界经济增速3%左右高出2个多百分点，是世界主要国家中增速较快的国家之一，仍是世界经济增长的火车头。到2025年，中国人均GDP将超过13000美元，成为高收入国家。

表1 “十四五”期间经济增长预测与增长核算

单位：%

注：2019年数据基于《2019年国民经济和社会发展统计公报》数据测算，实物资本存量基于永续盘存法计算；人力资本存量基于15-60岁劳动年龄人口数量与平均受教育年限的乘积计算。TFP即全要素生产率；这里实物资本和人力资本的产出弹性均为0.5。

经济结构更趋合理

结构优化、要素升级、制度变革是高质量发展的三大动能，为高质量发展提供动力源和支撑点。未来我国的经济结构变迁具备以下三个特征：（1）劳动生产率高——经济结构服务化，基于知识和高层次人力资本要素积累的服务业比重和品质提升，且服务业的发展和结构升级充分借助有利于效率改进的教育、研发、知识、信息、产权等部门的杠杆作用；（2）消费能力高——消费比重提高和结构升级，形成“消费结构升级→结构优化→经济增长→消费结构升级”的动态循环过程；（3）资本深化，资本-劳动比率或人均资本量显著提高。

产业结构升级。“十四五”时期，我国产业结构呈优化升级态势，具体表现为第一产业比重略有下降，第二产业比重持续下降，第三产业比重稳步上升，产业结构趋于合理化、高度化。

需求结构不断调整。社会总需求可划分为内部需求和外部需求两部分，内需包括消费需求和投资需求，其中消费需求分为政府需求和居民需求，投资需求分为政府投资和民间投资；外需是指产品和服务的输出。需求结构优化主要在于两方面：（1）消费需求调整，扩大国内消费需求，特别是居民消费占GDP比重的不断提高；（2）投资需求调整，投资规模和投资结构与消费需求相匹配、与产业结构升级相匹配，提升投资效率和效益。

投资、消费、出口三大需求的变动是促进我国三次产业结构演变的直接推动力。我国的最终消费率（占GDP比例）从1983年的67.3%逐步降至2010年的49.3%，此后开始步入回升阶段，2019年已增至55.4%。中国的消费占比随着工业化进程所表现出的“先降后升”趋势与发达国家的经验相似，但区别在于中国的消费占比明显偏低，大约要低10个百分点。我国的资本形成率[1]也经历了“先升后降”的过程：从1983年的34.3%不断攀升，直至2010-2011年达到峰值（均为47.0%），此后增速放缓甚至下降，2019年停留在较高水平（为43.1%）。我国货物和服务净出口占GDP比重的变化趋势也呈现“先升后降”特征：从2007年的8.7%不断下降，2019年降至1.5%，实现进出口基本平衡。

2019年我国最终消费支出对GDP增长的贡献率为57.8%，资本形成总额的贡献率为31.2%，货物和服务净出口的贡献率为0.7%。我国经济增长由主要依靠投资、出口拉动转向依靠消费、投资、出口协调拉动转变，经济发展将更多依靠内需特别是消费需求拉动。未来一定时期内，资本形成总额占GDP比重将趋于下降，预计2025年降至39.3%；最终消费支出比重将不断上升，预计2025年升至60.7%，净出口占GDP比重将为零或在零值附近上下徘徊，实现从出口导向型向进出口均衡、内外需协调发展的转变。这是加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的基础和条件。

就业结构升级。产业结构的调整升级要求一定数量和质量的劳动力要素与之匹配。就业结构升级主要在于两方面：（1）就业结构与产业结构协调发展；（2）就业结构现代化，劳动力从第一、第二产业转向第三产业，劳动力从劳动密集型、资本密集型产业向技术密集型、知识密集型产业转移。我国第一产业就业比重仍然较高，第三产业就业比例始终偏低。

随着产业结构升级，我国就业结构的持续变化，预计到2025年第一产业劳动力就业份额将降至17.8%，第二产业劳动力就业份额将降至26.7%，第三产业劳动力就业份额将增至55.5%，就业结构与产业结构同步优化、协调发展，加速现代化进程。

城乡结构更加均衡

城乡协调均衡发展是高质量发展的内涵要求。城乡均衡发展主要在于三方面：（1）从“城乡分割”转向“城乡融合”；（2）由“二元经济结构”转向“现代一元经济结构”，以新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化建设的深入推进，实现整个社会的现代化；（3）农村剩余劳动力有序迁移至城市。城乡结构主要体现在城镇和农村的人口结构、收入差距、消费支出差距、消费结构等方面。

城镇化率稳步提升。改革开放以来，我国的城镇化率呈直线上升趋势，从1978年的17.9%提高到2019年的60.60%。我国的城镇化发展仍有较大空间。

2019年年末，我国大陆总人口达到14亿人，预计到2025年城镇化率将提高到66%，城镇人口将达到9.44亿人。新型城镇化将使得当前1亿多农村居民转化成城镇居民，为“十四五”期间经济的稳定增长提供动力，同时也是“十四五”时期的重要发展任务。

城乡收入水平增长。改革开放以来，我国城乡居民收入水平不断提高，但城乡区域发展和收入分配差距依然较大。按2019年不变价格计算，预计2025年城乡居民人均可支配收入将分别增至57 113元、22 169元。城乡居民人均可支配收入差距将逐步缩小，2025年城乡居民收入比预计降至2.58。

城乡消费水平提高。随着收入水平不断提高，城乡居民消费支出稳步增长。2013-2019年，全国人均消费支出从13220元增至21559元，城镇居民人均消费支出从18487.5元增至28063元，农村居民人均消费支出从7485.2元增至13328元，城乡消费支出比从2.47逐步降至2.11。预计2025年城镇居民人均消费支出和农村居民人均消费支出将分别提高至39174元、18995元。2025年城乡消费支出比预计将降低至2.01。

公共支出结构优化，民生不断加强

政府公共支出提供了大量的公共产品和公共服务，对长期经济增长具有持久影响。随着我国政府职能由“经济建设型”向“公共服务型”转变进程中，公共支出不断发生变化，总体的方向是通过调整公共支出规模、优化公共支出结构，推动公共服务高质量、均等化。公共支出转型的调整重点在于三方面：（1）提高公共部门配置效率（包括公共资源配置效率和公共产品供给效率），提供充足、优质的公共产品和公共服务以有效满足社会公共需求；（2）优化公共支出结构，增加教育、科技研发和公共卫生等领域的投入，提供人民的获得感、幸福感、安全感；（3）推进基本公共服务均等化，缩小地区间、城乡间公共服务水平差距。

公共投资是政府公共支出的重要组成部分，也是全社会投资的重要部分。其中教育、研发和卫生方面投资关系到人力资本的最终积累情况，对经济的长远发展具有重要的意义。2000年之前，我国对教育、研发和卫生的投入明显是不足的，随着经济发展到一定的阶段，以及人口老龄化问题的逐步显现，加强教育、研发、卫生等公共投入成为我国财政支出结构转变的重要方面，我国公共支出结构将更加合理，更加注重民生，更加体现“以人民为中心”的特点。

教育投入。2018年国家财政性教育经费投入占GDP比重达到了4.02%，连续6年超过4%。 “十四五”期间，我国教育总经费应保持较高的增长速度，从2018年的4.61万亿元到2025年的7.93万亿元左右，“十四五”年均增速达到8.0%，高于经济增速（5.2%-5.7%）。

预计我国劳动年龄人口平均受教育年限从2018年的10.6年提高至2025年的11年。尽管中国人口红利在下降，但是教育红利仍在上升，对长期经济增长和社会发展持续释放人力资本红利。

研发投入。创新驱动发展战略的实施推动，使我国研发投入明显加大。据初步统计，2018年全国研发经费投入总量为2.17万亿元，比2012年（1.03万亿元）增长了110.7%，年均增长13.2%。我国研发经费继2010年超过德国之后，2013年又超过日本，目前我国已成为仅次于美国的世界第二大研发经费投入国家。2019年我国研发经费投入强度（研发经费与GDP之比）为2.19%，比2012年提高0.21个百分点，已经超过欧盟国家平均水平（2017年为2.13%），在发展中国家位居前列。

预计2025年我国研发经费投入强度将达到2.50%左右， 届时研发经费投入将达到3.35万亿元左右；“十四五”期间年均增长率达到8.54%。我国的研发效率也将提高，具体表现在发明专利授权数不断提升上。预计到2025年我国发明专利授权量将达到54.5万件左右，“十四五”期间年均增长率为3.23%。需要指出的是，我国基础研究投入占研发总投入比重仍然偏低，“十四五”期间主要是大力增加基础研究投入。

公共卫生投入。医疗卫生支出具有很强的溢出效应，需要政府进行相当比例的投入。然而，长期以来我国财政性公共卫生存在投入不足和投入结构不合理的问题。根据世界银行统计测算，我国2019年公共卫生投入占GDP比重仅为1.7%，不仅低于发达国家平均水平，也低于世界平均水平，甚至低于某些发展中国家的平均水平。

党的十九大提出“实施健康中国战略”，这意味着政府将增加公共卫生投入，以确保这一战略的实施。2018年我国的卫生总经费占GDP比重已经达到6.57%，预计到2025年将达到7.5%。2025年财政性卫生总经费将达到3.22万亿元左右，“十四五”期间年均增长率为9.73%。预计2025年我国的人均预期寿命将达到78岁，届时，我国的人均预期寿命与高收入国家平均水平非常接近。

当然，需要指出的是，我国财政性公共卫生投入比重仍然偏低，此外，公共卫生经费有一部分并没有用之于民。我国还应当进一步完善基本医疗卫生制度，以实施健康中国战略为目标，提升财政性卫生投入的效率，提高医疗卫生可及性水平和保障能力。

（编辑 季节）

城市群作为资源要素的主要集聚地和协同创新的最强承载体，在区域和国家经济社会发展中发挥着核心支撑作用，是各国经济发展格局中最具活力和潜力的地区。资料显示，世界排名前40位的城市群为全球贡献了66%的经济总量和85%的科技创新成果。对我国来说，抓住世界百年未有之大变局带来的机遇，适应形势变化构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，实现国家经济更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展，必须高度重视城市群发展，采取更加有力的举措推动城市群建设。

进一步认识推动城市群发展的重要意义

党的十八大以来，我国把城市群作为新型城镇化的主体形态予以积极部署、大力推进。在《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》中，对优化提升东部地区城市群、培育发展中西部地区城市群和建立城市群发展协调机制做了安排。国家“十三五”规划纲要明确了城市群的具体建设任务。近年来，19个城市群和2个城市圈的规划编制工作相继展开。党的十九大报告进一步指出，要以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局。十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二0三五年远景目标的建议》强调，发挥中小城市和城市群带动作用，建设现代化都市圈。在新发展阶段为推动形成新的发展格局，应进一步认识并充分发挥城市群建设的重要作用。

第一，有利于促进城乡区域协调发展。当前我国存在的主要问题是发展不平衡不充分，这在城乡区域发展方面表现得尤为突出。东西部差距过大问题没有完全解决，南北地区悬差又凸显出来；近些年城镇居民与农村居民人均可支配收入比有所缩小，但综合考量城乡差别依然很大。建设城市群有利于加快缩小城乡间、地区间的发展差距。城市作为优质资源要素的主要集聚地，不仅构成了经济社会发展的主体动源，而且是带动区域发展的核心力量，而由多个城市有机组合而成的城市群，依托其网状形态和联动机制对周边地区发挥着更加广泛和更具强度的辐射带动作用，从而能大大加快欠发达地区的发展进程。不仅如此，依据东、中、西部地区资源禀赋和发展潜能构造城市群功能和布局供应链价值链，则可以形成区域间联动发展、合作共赢的格局。就城市群内部看，通过城市间的合理分工及交通通信等基础设施网络连接等举措，不仅能发挥中小城镇各自的比较优势，还可以充分发挥中心城市的引领带动作用，促进域内各城市间在关键领域和重点环节的一体发展、协调发展，从而大大提升相对落后地区的发展速度与品质。

第二，有利于防止和治理“大城市病”。城镇化发展进程寓含着两个演进趋势，一个是农村生产要素向城镇的流转集聚，这更多地体现为土地城镇化的发展；一个是产业和人口等向大城市的转移集聚，这更多地体现为人口城镇化的发展。前一种演进容易形成粗放发展，而后一种演进很容易导致“城市病”。大城市具有的综合优势吸引众多的人口和企业进入，众多人口、企业的进入推动了城市产业多元扩张和功能全面拓展，大而全的产业体系和混杂的功能结构，造成城市不堪重负，形成了交通拥堵、环境污染、资源浪费等一系列“城市病”。因此，注重于发展单个城市，不仅大概率会使城市患上各种病症，而且一旦患病，很难通过自己进行有效治理。发展城市群则能够较好地解决这个问题。通过功能疏解重组，既能化解中心城市面对的人口多、产业杂、环境乱、服务难等难题，又能强化各适宜中小城市的主体功能，推动其产业结构和公共服务等优化提升。藉此也能有效克服各城市间基于局部利益造成的不良竞争，促进优势互补、资源并济和风险共担。

第三，有利于进一步提升资源配置效率。城市群为一体发展、协同运行提供了坚实的组织体系和空间构架，而一体发展、协同运行给城市个体和城市群整体都能带来强大的发展动能。城市间的合理分工减少了不良竞争、带来了地区协作，防止了资源配置分散、带来了专业效能的提升，强化了比较优势、提供了产业衔接配套条件。在一体化、同城化等机制下，各城市可以突破行政区划约束，在城市群范围内自由进行资源要素配置，不仅能有效化解自身面对的“巧妇难为无米之炊”的困境，还能大大降低配置成本,提高适配水平，从而大大提升发展质量与效率。

第四，有利于加快形成双循环战略格局。城市群是国家和地区发展创新的主体，是全面承载生产、分配、流通、消费过程，衔接供给、需求体系，连接国内外市场的平台。城市群的循环不仅是国民经济双循环的基础与支撑，也是动能和推手。通过加强城市群各城市间跨行政区的开放合作，打破阻梗与封锁，畅通内部“小循环”，实现中心城市的引领带动作用与其他城市联动发展的有机结合，可全面激发各个地区的发展潜能，提升城市群整体竞争力，带动周边区域加快发展。通过深化城市群间的开放合作，形成合理的区域分工和全方位的合作联动局面，形成供给与需求的配套促进、产业链创新链的联动提升，通过发挥内需潜力，使国内市场和国际市场互相联通。

不断提高城市群的建设水平

我国城市群发展要在新发展格局中担当砥柱职责，必须走内涵式的高质量发展道路。要遵循客观规律要求，着眼解决关键问题，不断提高城市群的建设水平。考虑到城市群建设所涉及领域的广泛性与关系的复杂性，在具体方略上，应从实际出发，灵活施策、多措并举。

第一，强化区域战略协调互动，进一步优化城市群功能分工。囿于历史基础和自然禀赋的差异，我国城市群在国土空间中总体呈现出“东高、中平、西低”的分布格局，而东部地区城市群的经济实力、可持续发展能力远远领先于中西部地区城市群。现有城市群本身发展很不平衡，既有已经较为成熟的，也有正在快速发展之中的，还有处于培育形成阶段的。这种不平衡状态，要求城市群的发展坚持分类指导、因地制宜，根据各城市群的发展水平和比较优势，进一步明确功能定位、确立发展重点。在此前提下，应大力推动成熟型城市群与发展型、培育型城市群的战略互动。长三角、粤港澳、京津冀等成熟型城市群应充分发挥辐射带动作用，将发展型城市群和培育型城市群作为产业转移和跨区域合作的主要依托，发展型和培育型城市群应进一步加强与成熟型城市群的交流合作，一方面，通过移植借鉴成熟经验和科学做法，夯实经济社会运行和治理的软硬件基础，建立国际一流的发展环境；另一方面，通过飞地经济、租赁经济、托管经济、共享经济、平台经济等多种组织形态和合作模式，实现优质资源要素的共享互补，进一步强化地区比较优势和特色经济体系。

第二，加快都市圈建设，完善城市群空间结构。都市圈是以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心，以约1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态，它以同城化为方向，构筑中心城市和周边城市一体化发展的运行格局。都市圈是城市群的基本支撑和主要带动力量，从根本上决定着城市群发展的能量与质量。放眼世界，城市群的发展几乎都得益于都市圈的优强发展。据2018年数据，纽约大都市区以占美国东北部大西洋沿岸城市群不到25%的总面积集聚了超过40%的就业，创造了约40%的GDP，其集聚带动效应十分显著。推动城市群发展，必须加快都市圈建设。都市圈建设仍然要坚持分类指导、因地制宜，操作的重心，一方面是进一步塑造和突出中心城市的主体功能，增强其核心竞争力；另一方面应大力推动中心城市与周边城市的一体发展、协调联动，这两个方面应该有机结合、相互支撑。可以利用空间换产业、市场换技术、园区换资本等手段，在疏解中心城市非主体功能的同时，将中心城市发展中的一般功能和“臃肿”事务向周边地区进行“梯度转移”，扶助周边地区突破发展的瓶颈制约。同时，以体制机制创新为保障，以基础设施一体化为支撑，促进中心城市和周边城市市场统一建设、产业错位布局、公共服务协同共建、生态环境一体保护，在合作联动中实现互利共赢。通过促进中心城市和周边地区功能互补和同城化建设，进一步完善城市群的空间结构，形成更大的发展能量。

第三，依托经济联动规避行政区划约束，最大限度提升城市群综合承载能力。京津冀、粤港澳、长三角、成渝等19个城市群承载了全国78%的人口，贡献了超过80%的地区生产总值，成为承载资源要素、引领经济发展的主要空间载体。由于城市群各城市间通过协调联动，强化了资源要素的跨行政区划配置，提升了区域资源能源、生态环境、基础设施、公共服务等对经济社会发展的承载和支撑能力，缓解了单个城市因行政区划限制所受到的土地、生态、环境等的约束。推进城市群发展，应进一步通过共建经济区、深化互补性经济合作、促进体制对接与市场开放等途径，突破行政边界限制，打通人员、资金、技术、土地、数据等要素的自由流动通道。土地是城市群发展的核心要素，往往受制于行政区约束和城市分割，应作为城市群改革创新的重点。在加强建立全国性建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制探索的同时，重点应加快城乡结合部农村集体土地制度改革，盘活存量建设用地，并深化农村宅基地制度改革试点，完善城乡建设用地增减挂钩政策，通过这些举措改变中心城市土地紧缺而外围地区土地闲置的状况。

第四，强化数字技术开发利用，夯实城市群现代化建设的智能基础。以互联网、大数据、人工智能等为代表的数字技术日益广泛并直接作用于经济发展，形成“数字经济+”模式，带动人类社会生产方式变革、生产关系再造和生产空间重构。如果说过去区域经济乃至整个国民经济的快速发展在很大程度上得益于各项正确的方针政策大力推动的话，那么数字技术将进一步成为国家高质量发展的核心支撑力量。对于城市群建设来说，数字技术不仅是高效运行、有效治理和一体联动的支撑，还是内涵拓展、品质提升、功能集聚的条件。要把握新的科技革命的机遇，立足争取未来发展的主动地位，全力推进城市群数字技术的开发利用。当前，应加快5G基站、智慧高速公路、未来社区等数字基础设施或运行载体在城市群内深度布局；大力推动传统产业数字化改造，促进制造业与数字技术融合发展；结合本地比较优势，发展和壮大数字经济核心产业；加快完善相关法律法规体系，优化数字经济投资促进机制，强化保障措施。通过努力，在城市群内形成优质高端、开放包容的数字技术基础设施与经济运行体系。

第五，协调优化“三生”空间，努力提高城市群的内在品质。高质量发展的城市群应当是生产、生活和生态功能的有机结合体。回顾我国城镇化发展历程，“三生”空间布局失衡是一个突出问题。在比较长的一个时期里，对生产功能的过度重视，导致生活空间和生态空间不断被蚕食侵夺，相应影响了城市品质的提升和人民福祉的增长。随着新发展理念特别是绿色发展理念深入人心，今天城市生态和生活空间建设已受到各方面高度重视，但协调发展和优化布局仍然面临着不少难题。高质量发展前提下的“三生”协调，要把绿色作为全部经济社会活动的底色，融入到生产格局和生活方式之中。要站在绿色发展、经济发展与环境保护有机结合、人和自然和谐共生的基点上来考虑“三生”的建设与布局，通过“三生”的融合协调，更好满足人民日益增长的美好生活的需要，实现城市群的高品质建设、高质量发展。

完善城市群一体化发展的支撑协调机制

一体化是城市发展的基本品质所在，也是其旺盛的持续发展潜力所在，而一体化的本质和核心则是资源要素的无障碍自由流动和地区间全方位开放合作。因此，推动城市群发展，还要以促进资源要素自由流动和各城市间全方位开放合作为导向，建立健全各种支撑协调机制，尤其要重视如下一些方面的机制建设。

第一，完善规划指导协调机制。事前的统筹布局、一体规划不仅可以避免低水平重复建设，还可以促进各个城市的发展紧扣自身功能定位，充分发挥比较优势，从而促进城市群内部合理分工与协调发展，进而提升区域的整体竞争能力。我国实施规划指导具有特殊的优势和丰富的经验，世界上一些国家和地区在城市群规划建设方面也有可资借鉴的做法。例如纽约都市区区域规划协会的工作经验表明，尺度较小、精准度较高的区域规划更能促进区域间交流合作。因此，应当进一步完善城市群规划的指导、管理与协调机制，在强化政府规划部门指导的同时，针对不同区域的城市群发展建立社会层面的规划引导和协调机制。在规划重点上，考虑到都市圈发展对城市群发展的特殊功能，应在统筹谋划城市群发展总体方向、战略布局、地区特色和发展重点的同时，把加强都市圈建设的规划指导与协调放到突出重要的位置。

第二，创新产业集群发展跨区域协调机制。产业集群的跨区域建设是城市群建设的核心内容，而形成世界级产业集群是实现城市群高质量发展的关键支撑。产业集群组织在欧盟、美国、德国、日本等发达国家世界级产业集群的建设过程中发挥了至关重要的作用。在坚持政府引导、市场决定和企业推动的基本思路与操作原则的基础上，我国推动城市群内跨区域产业集群建设，还应借助已有的区域合作机制，尝试建立包括政府、企业、高校、科研院所、行业协会、投资机构等在内的多元化集群管理组织架构，通过其更好协调各方利益，维护公平竞争秩序、优化产业结构，并不断推动产业发展政策的调整和创新，支持先进特色产业做强做大。

第三，探索公共服务优化配置机制。以医疗、教育为代表的公共服务跨地区共享是城市群高质量一体化发展的重要标志，也是提升人民群众获得感和幸福感的重要途径，但它在现阶段仍然是城市群建设的一个难点。解决这一难题，一个可以探寻的思路是建立教育、医疗协同发展体系、形成公共服务跨区域优化配置机制。在具体操作上，可以通过中心城市医疗、教育等公共服务部门与周边地区签署合作协议等方式，促进资源共享、研训协同；可以采取设立分院、科室合作、学校共建、专家义诊、线上云平台等办法促使中心城市优质医疗教育资源服务于周边城市居民。值得重视的是，这次新冠肺炎疫情的突然袭击，警示城市群建设必须高度重视生物安全和卫生安全，进一步优化城市群空间布局和城市建设格局，完善突发公共卫生疫情联防联控机制，健全跨区域公共卫生应急管理体系，做到反应及时、应对有力，严谨有序、万无一失。

第四，建立成本共担、利益共享机制。交通基础设施互联互通、生态环境联保联治、产业发展协同协作、市场要素对接对流等跨区域事务都涉及成本分担和利益分配问题。保障城市群一体化高质量发展应进一步畅通多层次政府间沟通协商机制，按照稳定存量、改善增量的原则，建立成本共担、利益共享的分配机制，以全面调动各城市、各地区的积极性。为切实推进一体化发展进程，可以以政府资金为引导，探索设立城市群共同投资基金，相应建立科学高效的基金投资决策机制和运行监督机制。

总起来说，城市群发展是一项宏大而又艰巨的系统工程，要审时度势、统筹兼顾，并谋于高远、工于细末。特别是要基于百年未有之大变局的形势和实现高质量发展、建设现代化的要求来谋划和推进。通过持续努力，使我国城市群真正成为带动国家发展的创新高地和核心增长极。

（编辑 尚鸣）

中国提出形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，是面对国际国内发展新形势新要求做出的战略选择。其中，国际循环是否通畅高效，直接影响着中国今后发展速度、质量的国际竞争力，也将是经济全球化发展趋势的重要影响力量。

回望四十年：大规模外循环的必然性

改革开放以来，中国以年均9.7%的高速度持续增长了40年，改革与开放是中国增长表现优异的两个关键驱动因素。其中，构建大口径外循环、较大规模利用国内国外两种资源两个市场发挥了重要作用。现在，中国发展进入新时期，国情主要方面与40年前相比发生根本变化，外循环的作用和地位都相对回落。

改革开放初期：要素结构失衡及大口径外循环重要性

对外开放初始，我国要素禀赋极度失衡，几种主要生产要素占全球的比重畸高畸低，其中劳动力极为富裕。1980年我国劳动力占世界劳动力总量的比重高达22.4%，而资金和技术极为短缺。见图1。如此失衡的要素禀赋，无法将较多劳动力吸纳到现代经济部门，潜在巨量内需无法实现，高比例的劳动力在农业部门隐性失业，收入极低。

图1 1980 年我国主要生产要素占全球比重

那个时期，我们不断扩大开放规模。图2是改革开放前30年我国对外贸易的增长及占GDP的比重（对外贸易依存度）。在对外贸易中，加工贸易特别能够利用我们劳动密集的优势，因此发展最快，比重很高。

图 2 1980-2008 年我国外贸依存度

注：图中的贸易指货物贸易与服务贸易。

资料来源：世界银行。

在这个阶段，大口径外循环对促进中国经济增长、就业、结构升级和技术进步发挥了重要作用。

1.外循环吸纳就业能力强

我国出口产业集中在劳动密集的产品和加工环节，吸纳就业能力明显强于面向国内的产业。在外循环比重最高的2006年，百万元工业增加值的就业密度（就业人数/百万元增加值）工业全行业平均为6.73%，其中部分产业高得多，如文教体育用品制造业（21.52%）、纺织服装鞋帽制造业（18.29%）等，见图3。扩大出口能够更高比例地扩大就业，在当时，同等规模的内需不可能吸纳如此多的劳动力。

图3  每百万元增加值吸纳劳动力

2.外循环进口能源资源

出口得到的外汇能够进口短缺的能源和原材料，支撑国内产业发展。例如石油、大豆、铁矿石等进口持续增加。下图表明，改革开放以来我国初级产品进口额的增长及比重变化（见图4）。

图 4 初级产品进口额及比重

注：柱状图表示进口额，折线图表示占比。

数据来源：国际贸易数据库（UN  comtrade ）

3.外循环引进先进技术设备

多年来，机电产品进口占我国进口商品的比重约为一半，主要是成套设备、关键单机和先进仪器仪表等，持续提升我国产业装备水平。高技术产品的进口比重也持续增长，其中包括投资品、中间产品和消费品三部分，对我国技术装备水平、最终产品水平和消费水平的提升有重要贡献。

总之，由于改革开放初期要素禀赋的严重失衡状况，改革开放后较长时期内，高比例的外循环是中国持续较快发展的必然选项和突出特点

要素禀赋改变及外循环比重下降

经过40年发展，我国要素禀赋持续改变，外循环的地位由升转降，内循环地位持续提升。

2018年，我国劳动力占全球的比重降至20%，而投资能力持续快速增长。我国资本形成总额占全球资本形成总额的比重已经高达26%，研发投入紧跟其后达到21.2%，两者的比重都超过了劳动力。因此，劳动密集型产品出口在我国经济中的比重和地位都有所回落（见图5）。最近10年，对外贸易、加工贸易和吸收外资的比重和地位都明显下降。

图5  2018年中国主要生产要素占全球比重

资料来源：江小涓：《中国对外开放七十年》，人民出版社，2018 年。

国际比较视角：变化符合规律

一个国家内循环与外循环的关系，不仅受本国发展阶段和发展水平的影响，同时在很大程度上受国家经济规模的影响，大国国内可以有较为完整的经济体系，内部循环余地大。小国则往往有较高的贸易依存度。人口大国之间在市场规模、消费结构和产业体系等方面有相似性，可比性较强。

过去40年，经济全球化较快推进，各国外贸依存度都有明显提高。比较图6（a、b、c），各国外贸依存度普遍提高，这些国家的平均依存度从1980年的28.2%，提高到2006年的46.9%，后略有回落，2019年为42.6%。总体看，对外贸易的地位显著提升，外循环的作用显著加强。中国贸易依存度在大国中排名由低至高再到中等水平。1980年，外循环在我国经济中地位较低，在所有大国排名最后。2006年，我国外贸依存度达到了64.48%，在所有大国中仅次于菲律宾，排名第二位。此后，外循环的地位又有明显下降，到2019年排名居中偏后，比大国平均外贸依存度低近了7个百分点。总体看，外循环在中国经济中的地位符合大国的一般规律：在发展水平较低时依存度较低，在快速发展中排名显著提升，经济增长趋于稳定后排名也开始降中趋稳。

图6  1980、2006、2019年人口1亿以上大国外贸依存度

数据来源：世界银行（The World Bank）。

国内市场规模和产业水平：国内循环为主的重要基础

从市场规模看，中国社会消费品零售总额逐年增加，由2000年的3.8万亿元增加到2019年的40.8万亿元。2019年，美国社会消费品零售总额达62375.57亿美元，按汇率计算，中国消费规模进一步接近美国，相差约2700亿美元。2020年受新冠疫情影响，社会消费品零售总额首次出现下降，2020年中国社会消费品零售总额为39.20万亿元，较2019年的40.8万亿元同比下降3.93%。虽然近年来，伴随着消费需求、消费渠道、消费方式的转变以及电商红利期的退潮，我国零售额迅猛增长的时代已经过去，零售额增速放缓是明显趋势，但相对其他产业，社会消费品依然是重要的经济增长贡献来源（见图7）。

从产业体系看，我国是世界唯一拥有联合国产业分类中全部工业门类的国家，目前拥有41个工业大类、207个工业中类、666个工业小类，形成了独立完整的现代工业体系。在世界500多种主要工业产品当中，有220多种工业产品中国的产量占居全球第一。我们用了几十年的时间走完了发达国家几百年所走过的工业化历程。从科技发展看，2019年全国规模以上工业企业有效发明专利数为121.81万件，比2018年增长了12.39万件。一些技术已经从过去的“跟跑”到“并跑”甚至向“领跑”迈进，发电设备、输变电设备、轨道交通设备、通信设备等产业已经处于国际领先地位。

上面分析表明，经过四十年的发展，我国国情发生了显著变化，外循环的比重和地位也经历了显著变化，重要性有所降低。

图7 2000-2019年社会消费品零售总额及增速

数据来源：国家统计局。

展望新时期：以高水平外循环打造中国与世界新纽带

面向未来，我国要把满足国内需求作为发展的出发点和落脚点，加快构建完整的内需体系，大力推进科技创新及其他各方面创新，加快推进数字经济、智能制造、生命健康、新材料等战略性新兴产业，形成更多新的增长点、增长极，着力打通生产、分配、流通、消费各个环节，逐步形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，培育新形势下我国参与国际合作和竞争新优势。要顺利实现向新发展格局的转变，需要在更高水平上推进外循环，推动经济高质量发展。

打造新纽带的重要性紧迫性

从全球范围看，在传统国际价值链分工有所停顿与减速的同时，更高技术支撑下的产品与服务国际分工快速推进，推动新一轮全球化蓬勃发展。

首先，近些年新设计或迭代升级的新产品，从一开始就立足多国共研共制。这是由于技术升级速度加快，技术系统复杂性增加，新技术新产品研发费用上升，而产品生命周期却在不断缩短，迭代速度加快。因此，任何企业独自创新和生产难度加大。全球分工与合作，加快创新速度，提高制造过程的劳动生产率。

第二，服务全球产业链加速延伸。在网络与数字时代，服务的基本性质发生改变。一是规模经济极为显著，这源于许多数字服务的初始成本很高而边际成本很低，特别是可复制的文化类、信息类服务更是如此。二是范围经济极为显著。一个巨型平台形成后，可以销售多种产品和服务，并且以品牌优势不断拓展新的产品和服务。对消费者来说，登录一个平台就会应有尽有，对企业来说能最大化地利用平台资产，降低成本提高效率。

第三，数字技术推动形成全球创新链。信息技术特别是数字技术提供了合作创新的新方式。现代信息技术能够将相距遥远的专家联系在一起，并用数字化方式实时共享研发进程。数字技术崛起，促进产业深度融合与全球价值链重构。世界知识产权组织采用大数据方法追踪了世界上最大的科技集群，研究全球范围内的创新如何相互交织在一起。研究发现，全球创新网络的分工更加多元化和多样化，容纳更多经济体。

在上述趋势中，我们必须不断提升参与全球化的高度和深度，才可能更多获得高水平全球分工的益处，提升自身竞争力。

打造新纽带的有利条件

1.全球产业链参与度位居前列

参与新一轮高水平全球化进程，我们比以往有更多的有利条件。经过多年开放式发展，我国在全球产业链中的地位，超过了我们在全球GDP中的地位，在全球产业链中的地位排名第一。与任何国家相比，我国产业搭载在全球产业链上的份额最大，在全球产业链中已经有重要位势。因此，推动全球产业链发展和维护全球产业链安全，是与我们自身发展直接相关的重大利益。

2.在全球创新链中地位显著上升

全球创新网络在很大程度上是通过企业研发的国际化形成的。跨国公司是全球创新网络的重要载体。世界知识产权组织的调研显示，中国在跨国公司全球研发网络中的重要性不断提升。上世纪最后10年，在全球创新网络中，中国的贡献大约只有1%的专利，而在2015-2017年期间，中国贡献了大约15%的专利（见图8）。中国的一些城市更是成为了全球创新合作网络中的关键节点，在ICT产业全球十大创新网络中，北京、上海都已经处于其中（见图9）。

图8  全球创新网络中专利的国家分布及变化情况

图9  全球创新网络中中国的位势：北京上海进入前 10（ICT 产业）

3.拥有一批数字制造先进企业

我们还有一批参与高水平国际竞争的优秀企业。近些年，我国形成一批在国内外都堪称行业标杆的先进数字制造企业。从2018年开始，世界经济论坛与麦肯锡合作评选领跑第四次工业革命的“灯塔工厂”，这些工厂分布于全球各地的各个行业，通过全面应用数字技术，优化业务流程，改变了生产部门员工的工作方式和技术利用方式，实现了运营系统的创新。迄今共有五批企业上榜，其中中国上榜企业最多，达到16家，占比29.63%。这充分表明了40年来我国企业的发展与进步，展示了以我国企业为引领组建或推动全球数字化产业链创新链的乐观前景。

以新纽带促进高质量发展

1.吸引高水平外资流入

从图10可以看到，外商投资企业在我国各类技术活动中的贡献水平均高出全国平均水平，表明吸引外资带来了较多的技术资源，外商投资企业成为带动我国技术向更高水平创新阶段迈进的重要力量。现在我国吸收外商投资，主要是可以获得随资金流入的各种竞争要素，如技术、全球网络、经营理念、研发能力等。

图10  2016-2018年外商投资企业对全国规模以上制造业企业产品工艺创新贡献度

注：外商投资企业各项数据包含港澳台投资企业数据。

数据来源：国家统计局《2017中国统计年鉴》、《2018中国统计年鉴》、《2019中国统计年鉴》

2.集成全球先进技术

技术出口大国往往也是技术进口大国，只有双向高度参与全球创新链，才能为自已带来最强的技术能力。图11是美国、中国和印度三国ICT专利进出口的情况，可以看到，美国这样的技术强国却大量引进技术，这并不难理解。在代表最高技术水平的产业中，产品各部分都需要达到相应的高水平，如果是大型复杂产品系统，整机企业、关键设备企业、零部件供应商等产业链中的各部分，技术水平和产业特性需要同步迭代和平行发展。愈是最高水平的产品，愈是需要集成全球最高水平的技术能力，因此这类产品全球技术网络密集。

图11 中国印度美国ICT专利的进口与出口

数据来源：联合国贸发会议（UNCTAD）。

3、进口短缺自然资源

耕地、淡水和石油资源等自然禀赋无法改变，随着经济体量加大，这些资源相对短缺的问题更加突出。2006年开始，我国石油进口依存度就超过60%，目前已经高达近80%。表明国内石油供给量与我们庞大经济体量对石油的需求相比明显不足，要依靠国际循环补充缺口。

4.增加对外投资

与我国其他资源相比，资本已经是相对充裕要素。面对土地、淡水、环境容量等自然资源的日益稀缺，面对日益提高的劳动力成本，相当部分的资金继续在本土配置，会达不到最佳状况，降低资金收益。这种情况下，投资者开始向外转移，寻求有更高回报的投资地点，这是资本追逐利润的必然结果。这种转移有利于阻止本土投资收益率的持续下降，稳定资本收益。从图12中可以看出，中国作为跨国投资东道国的地位和作为跨国投资输出国的地位，已经出现替换趋势。

图 12 1980-2019 年中国对外直接投资与实际利用外资

数据来源：国家统计局。

完善推动高水平外循环的制度和政策

开放体制要更加完善和相对定型

要继续完善涉外经济法律法规体系，坚持各类经济主体地位平等、对各类财产权平等保护的原则，提高法律实施和执法水平。首先要平等看待出口和进口。通过出口扩大市场、获得规模经济和分工的益处，与通过进口引进各种资源、提升国内产业技术水平和竞争力，两者同等重要。其次要平等看待吸收外资和对外投资，吸收外资带来的资金、技术、先进产品、管理经验等，与对外投资带来的投资收益、出口扩大、当地生产和技术获得等，两者同等重要。第三要平等看待外资企业和内资企业，公平竞争能促进整个产业提升效率和竞争力，实现高质量的内外循环。

加快改革创造更好发展环境

国内基本经济变量失衡和市场扭曲带来的影响超出国界，负面影响被放大，影响高水平外循环的形成和发展。例如当价格不能及时反映某种要素的市场供求和机会成本时，企业就会超量使用，还会大量出口。再如，国内企业可以在国内融资，可以引进外资，还可以到海外投资，如果国内金融业配置资金的效率不能有明显改善，国际投融资行为就会超常发生。还有，海外各大证券市场都在努力成为中国优质企业上市地点，各个交易所都在积极争抢中国的上市资源。如果我们的证券市场不能做到高效透明规范，我们的优质企业就会到海外上市。只有国内加快建设高水平的市场体系，才可能加快形成更高水平的外循环。

深入研究高水平贸易规则的影响

现在，一些新的高标准贸易协定出现，涉及零关税、服务业开放、服务贸易、电子商务及市场准入、知识产权保护、环境保护等，这些协定全部生效后，将覆盖55%以上的国际贸易和国际投资，推动相关领域新一轮全球化进程。我们继续扩大开放，绕不过这些方面的要求。在开放制度建设中，一方面要着眼于国际经贸体系和贸易投资规则的调整，及早研究这些标准的影响和对策，推进建设与其相衔接的制度体系，认真审视我国各种隐性补贴政策和当地企业保护政策，择机推进更高标准的开放举措。另一方面，要着眼于我们自身优势、特点和需求，推出我们主导的高标准规则体系，在进一步的开放中有匹配度和主动权，并为未来新全球化体系的形成贡献中国力量。

（编揖  尚鸣）

 “十四五”时期主要目标与指标

党的十九大报告提出，从2020年到2035年，在全面建成小康社会的基础上，再奋斗15年，基本实现社会主义现代化。“十四五”规划是实现这一目标编制的第一个五年规划。党的十九届五中全会指出，“十四五”时期是我国全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后，乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年。这就规定了“十四五”规划的基本定位、基本任务和主要目标。

“十四五”时期，经济社会发展“以推动高质量发展为主题，以深化改革为主线，以改革创新为根本动力，以满足人民日益增长的美好生活需要为根本目的”。这是制定“十四五”规划主要经济社会发展目标和指标的基本依据。中央要求，“十四五”时期经济社会发展主要目标，要锚定2035年远景目标，综合考虑国内外发展趋势和我国发展条件，坚持目标导向和问题导向相结合，坚持守正和创新相统一。[1]十四五规划提出了6个方面的发展目标和37个主要量化指标。

实现高质量经济发展

经济发展取得新成效，在质量效益明显提升的基础上实现经济持续健康发展，增长潜力充分发挥，国内市场更加强大，经济结构更加优化，创新能力显著提升，产业基础高级化、产业链现代化水平明显提高，农业基础更加稳固，城乡区域发展协调性明显增强，现代化经济体系建设取得重大进展。

经济保持中高速增长，实现持续健康发展。“十四五”时期，国内生产总值年均增速预期目标可设定5.5%左右，实际值可在5.2%-5.7%。这样规划预期目标主要考虑因素是：“十三五”时期我国GDP年均增速已从“十二五”时期的7.8%减速至6.7%（不包括2020年），从高增长时代（指7%以上），进入中高速增长时代（指7%以下），也带动了劳动生产率、人均GDP和居民人均可支配收入的增速同步下行。“十四五”时期潜在增长率在6.0%左右。这次突发性新冠病毒疫情对经济增长率造成强大冲击，2020年GDP增长下降。2021年将恢复到潜在增长率（6%左右）。只有实现保增长的核心目标，才能使基本指标增长达到平衡协调，即实现经济增长率、全员劳动生产率、居民人均可支配收入同步增长。到2025年我国GDP将达到130万亿元（2019年价格，下同），按购买力平价（PPP，2017年国际元价格），相当于30.53万亿国际元，占世界比重由17.3%提高至19.8%；到2025年我国人均GDP将达到95002元，按汇率法（2019年美元价格）计算，为13771美元，进入高收入水平阶段；按购买力平价，为21432国际元，相对美国人均GDP的追赶系数从2019年的1/4提高至2025年的1/3。这反映了中国仍属于追赶型经济发展阶段，主要经济指标增速可以保持在5%以上。这表明，到“十四五”末达到现行的高收入国家标准，是完全有可能的。

劳动生产率增长与经济发展同步。我国劳动生产率从2019年115009元/人上升至2025年的155262元/人，相对美国劳动生产率的追赶系数，从2019年23.5%提高至2025年的30.5%-32.5%（见表5-1）。^[2] 中国要实现对美国的经济追赶，核心是实现劳动生产率的追赶。我国就业人数于2017年达到顶峰（77654万人），开始进入缓慢下降期，其中农业就业总数与占比持续下降，向非农产业转移，体现在农业劳动生产率提高；第二产业就业总数与占比持续下降，但保持了最高的劳动生产率水平；第三产业就业总数与占比持续提高，依靠提高全员劳动生产率支撑中高速经济增长。我国新生劳动力预期受教育年限将从2018年的13.9年提高至2025年的15年以上，人均劳动力资本存量的不断提高，有助于提高劳动生产率水平和劳动报酬。

国内市场更加强大。预计最终消费支出占GDP比重从2019年的55.4%提高至2025年的60%左右，其中居民消费支出占GDP比重从38.8%提高至43.4%，政府消费支出比重从16.6%提高至17.3%；资本形成总额占GDP比重从43.1%下降至39.3%，但仍是世界最大的国内投资市场。预计净出口占GDP比重在0-1%之间，实现净出口基本平衡，若进口大于出口还会扩大对世界市场的“中国需求”，产生更明显的溢出效应，消化部分外汇储备。

促进产业结构优化升级，产业迈向中高端。服务业增加值比重，预计从2019年的53.9%提高至2025年的58%。这是我国从中高收入水平进入高收入阶段的重要标志，服务业增加值将保持7.0%左右的增速，对经济增长的贡献率达到60%左右，[3] 成为我国吸纳就业人数最多的产业，是新增劳动力就业主渠道。新经济增加值占GDP比重提高1个百分点左右，新产业、新业态、新商业模式迅速发展，成为我国新型经济重要支柱，产业迈向中高端，既能扩大国内需求，又能创造有效供给，支撑经济中高速增长。“十四五”时期，创造有利于促进“三新”经济的制度政策体系，预计2025年新经济增加值占GDP比重从2019年的16.3%提高至17.5%以上。

实现2025制造强国目标，产业基础高级化、产业链现代化水平明显提高。我国制造业增加值占世界比重从2018年28.2%提高至2025年的1/3以上，制造业在全球产业链的分工地位不断攀升，制造业增加值率显著提高，部分重点行业居于全球价值链中高端位置。制造业创新能力显著增强，工业化、信息化、数字化、智能化深度融合。制造业绿色化水平不断提升，重点行业单位工业增加值能耗、物耗及污染物排放达到世界先进水平。制造业国际竞争力不断提高，形成一批拥有核心技术、具有知名品牌^[4]，国际竞争力的世界一流跨国企业和产业集群的“中国兵团”。^[5]

加快建设新型智慧化城镇。从2019年到2025年，我国常住人口城镇化率将从2019年的60.6%，^[6]上升至66%左右，相当于2018年中高收入国家的平均水平；城镇总人口从8.48亿人提高至9.47亿人，占世界比重从19.6%左右提高至22%左右，成为世界最大的现代化城市社会；户籍人口城镇化率从44.38%提高至50%。主要考虑是，在2019年的8.48亿城镇人口中，约有2.28亿以农民工为主的外来常住人口，要纳入到城镇的基本公共服务、社会保障、保障性住房等制度之中，需要两个到三个五年规划才能基本解决。城镇劳动力占全国劳动力比重将从2019年的57.1%提高至65%以上，乡村劳动力比重降至1/3左右。我国仍处在城镇化快速发展期，加快建设高质量的智慧城市，是我国经济社会创新持续发展的最大驱动力。

实现创新驱动发展

创新成为引领发展第一动力，科技自立自强是国家发展的战略支撑，人才是创新驱动发展的第一资源。人才资源潜在动能的发挥，一方面在于充分优化人才资源的配置，一方面在于在市场经济和开放经济条件下发挥新型举国体制的优势，依托一批关系国家全局和长远战略性重大科技项目，超前布局一批国际科学前沿的重点领域项目，改革和完善科研体制机制，建设齐全完整独立开放的国家创新体系，进入世界创新型国家和人才强国行列。从当前科技发展阶段来看，我国已经从跟随型前进到并跑型、部分领域进至领跑型阶段，进入创新驱动的良性发展轨道。

创新能力显著提高。首先研发投入规模要进入世界前列。到2025年，研发经费投入强度预期目标达到2.6%以上，研发资本存量从2018年3.2万亿国际元（2017年价格）提高至2025年的5.20万亿国际元，占世界比重从13.1%增至16.6%。基础研究占研发总经费的比重从2019年5.6%提高至2025年的7.5%以上。在技术创新产出方面，在“十三五”时期发展基础上，到2025年每万人口发明专利拥有量达到20件，境内发明有效专利和PCT（专利合作协定）翻一番，成为世界最大的技术创新出口国，加大知识产地保护，2021年6月起实施修订后的《专利法》，对故意侵犯专利权，按一倍以上五倍以下确定赔偿数额。技术创新成为经济发展的最大贡献力量，科技进步贡献率达到64%。

实施创新驱动发展战略，必须充分发挥市场经济条件下新型举国体制优势。其一，要打造一大批高水平创新主体。我国研发人员总数从2018年的182万人上升至2025年的256万人，占世界比重从16.0%上升至19.6%。要加强现有国家实验室、科研院所、大学和重点企业的创新团队，加快建设一批国家创新中心和研发基地，组建一批国家重点实验室，打造一批世界级创新型企业，构建各类创新主体的协同创新格局。其二，持续推进人才战略。实施人才强国战略，大力培育青年科技人才，突出“高精尖缺”类领军人才的培养和引进，大力吸引世界一流科学家来华访问、工作和创业。其三，高起点做好国家科技战略规划。瞄准世界科技前沿，重点组织实施一批国家重大科技攻关项目，加强基础研究，强化原始创新、集成创新、引进消化吸收再创新，不断提升国家、社会、企业、大学、科研机构自主创新能力。

民生福祉达到新水平

在全面建成小康社会之后，我国进入全面建设共同富裕型社会（简称“共富社会”）的新阶段。我国社会结构正在发生深刻变化，社会观念、社会心理、社会行为发生深刻变化。最核心的目标就是在共建共享发展中实现高质量民生发展。

居民收入水平增长与经济增长基本同步，总体达到中高收入水平。全国居民人均可支配收入保持中高速增长，从2019年的30733元上升至2025年的43000元左右，年均增速达到5.8%左右。全国中等收入人数大幅度上升，从2019年的5.6亿人上升至2025年的8亿人，占全国总人口比重从40%提高至57%。拓展城乡居民收入增长渠道，鼓励来源更加多元化，以工资性收入为主，经营性、转移净支付、财产性收入为辅。

城乡居民收入与消费差距不断缩小。城乡收入分配格局明显改善，城乡人均可支配收入相对差距从2019年的2.64倍降至2025年的2.4倍以下，对农民家庭直接转移支付、公共服务及社会保障支出持续增长。与此同时，城乡居民人均消费支出差距低于人均收入差距，从2019年的2.11倍减小至2025年的2.0倍以下。农民家庭进入汽车普及阶段（百户汽车拥有量超过50辆），农民人均住房建筑面积仍高于城镇居民人均水平，2019年分别为48.9平方米和39.8平方米，2025年将分别突破50平方米和40平方米，成为城乡居民最重要的财产之一。

城乡居民达到富足消费结构。预计到2025年，城镇居民家庭恩格尔系数从2019年的27.6%降至25%以下，农村居民家庭恩格尔系数从2019年的30.0%降至26.4%，均属于富足型消费结构。我国居民家庭服务性消费继续上升，超过商品消费比重。居民消费结构的转换有助于促进服务业的发展，从而通过创造就业促进城镇化发展，对转变经济增长模式产生积极影响。

实现更加充分更高质量就业。我国劳动力占世界总数的22.3%，是世界上就业压力最大的国家，也是世界上实现充分就业大国之一。就业是最大的民生，实现充分就业主要体现在两个核心指标，即城镇新增就业和失业率。要充分发挥城镇吸纳新增就业的潜力，力争每年新增就业在1000万人以上；要把城镇调查失业率控制在5.5%左右，城镇登记失业率控制在4.5%以内。实现上述目标，一是要充分发挥第三产业创造就业主渠道作用，为新生劳动力和农业农村转移劳动力创造就业机会和岗位。二是要大力促进公平就业，这既包括收入公平，也包括就业机会公平。收入公平就是要使劳动报酬与劳动生产率增长同步，成为居民收入的主要来源；促进就业机会公平就是要规范职业中介机构发展，加强职业培训，积极为就业困难人员提供公益性就业岗位，帮扶残疾人、零就业家庭成员就业。三是要实行就业优先战略。大力优化营商环境，支持个体经营者和小微企业发展，促进创业带动就业，鼓励多渠道（包括个体工商户）灵活就业，全国市场主体登记户从2019年的1.23亿户上升至2025年的1.6亿户以上。

全民受教育程度不断提升，教育现代化取得重大进展。按照《中国教育现代化2035》的总规划目标，推进我国教育现代化水平和总体实力进入世界前列。建成服务全民终身学习的教育体系。学前三年教育毛入园率达到93%；^[7] 义务教育进一步提升优质均衡水平，农村及经济发展落后地区的义务教育师资配备、教学设施设备标准化和现代化水平显著提升；高中阶段毛入学率从2019年的89.5%提高至95%以上，从普及化阶段进入高度普及化阶段，高等教育毛入学率从51.6%提高至57%以上，进入普及化阶段（>50%），将超过中高收入国家平均水平（2019年为53.2%）；职业教育体系结构更加优化、多元，更具特色，建设一批高水平职业院校和专业，更加面向产业发展和就业需求；高等教育要加快“双一流”建设，优化学科配置，人才培养更加面向创新性要求；完善从幼年至老年的终身学习体系。劳动年龄人口受教育年限明显增加，从2020年的10.8年提高至2025年的11.2年，新增劳动力受教育年限从2019年的13.7年提高至2025年的15年左右，接受过高等教育的比例从2019年的48%提高至55%左右。，

多层次社会保障体系更加健全，全覆盖不同类型人口。健全多层次社会保障体系。健全覆盖全民、统筹城乡、公平统一、可持续的多层次社会保障体系。

卫生健康体系更加完善，主要健康指标接近高收入国家行列。按照《“健康中国2030”规划纲要》，以提高人民整体健康水平为目标，全面提升健康治理体系与治理能力。其一，始终把人民群众生命安全和身体健康放在第一位，健全国家公共卫生应急管理体系，从源头上防控重大公共卫生风险。其二，提升主要健康危险因素的控制能力，提升健康服务能力，人民健康水平显著提高，人均预期寿命和人均健康预期寿命均提高1岁，相当于全国总人口健康资本提高14亿人岁，产生巨大规模的健康福祉。其三，完善健康投入机制，政府卫生经费与GDP之比持续提高，健康科技创新整体实力显著提升，积极发展健康产业，成为国民经济支柱性产业之一。

优化生育政策，促进人口长期均衡发展。目前，我国妇女总和生育率降至1.69，已跌破警戒线，属于超低生育率，少儿人口、劳动年龄人口持续大幅度下降，老年人口持续快速增长。必须抓住难得的生育最后机会窗口，从全面放开二孩政策转向全面放开生育、鼓励生育政策，提高优生优育服务水平，2025年总和生育率目标达到1.80以上。实施渐进式延迟法定退休年龄，积极开发老龄人力资源，建立老年友好型社会，创造数亿老年长寿红利。

脱贫攻坚成果巩固拓展，建立解决相对贫困的体制机制。一是制定新贫困线标准：每人每日消费支出5.50国际元，^[8] 到2025年使他们人均每日消费支出超过10.0国际元，彻底告别贫困。二是重点是解决区域性整体相对贫困问题，继续实施产业扶贫、社会扶贫、对口帮扶，不断提升相对贫困地区的自生发展能力，积极为零就业家庭和就业困难人员创造公益性就业岗位。三是继续夯实社会保障兜底，不断提高最低保障水平，不断夯实农村养老保险体系。需要完善低保援助体系，做到应保尽保。这是后小康社会时代不能放松的领域。