经济导刊


 

  习近平总书记在党的第十九大报告中指出:农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题,必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重。中央关于实施乡村振兴战略的决策,像浩荡春风吹进了农村大地各个角落,八亿农民欢欣鼓舞翘首期盼新的未来,千百万农业战线上的乡村干部、农技人员满怀信心摩拳擦掌准备大干一番。

乡村振兴从何入手,是一个严肃的现实问题

     随着城镇化进程加快,工业、建筑业及其他新型产业的迅猛发展,服务业大量的用工,城市像一台巨大的抽水机把农村的资金、人才、劳力等资源源源不断地吸走了,造成了农村发展相对滞后。如今,村里的青壮年几乎全进城打工,留守在农村的多是老弱病残的人,六七十岁的老人成了种地的主力军。

   当初土地承包到户时,绝大多数生产队采取的是见地分地的办法,一家五口人分了十几亩地,还分成五六块,在这样支离破碎的承包地块上想实现农业现代化生产,简直就是在麻袋片上绣花,底子太差,难上加难。人民公社时期建起的很多水利设施,有的也未能很好地利用,有的甚至被破坏掉了。现在政府提倡土地实行流转,但土地规模化流转过程中也遇到了困难,有的城乡资本想下乡流转土地,但他们往往看中的是大块平整的水浇地,以便于采取机械化作业,对旱地、零散地是不屑一顾的。在流转过程中,一旦遇到不愿流转的钉子户就很麻烦。有的村民宁愿撂荒也不想流转,有的想把耕地作为家族墓地来用。如果遇到这种钉子户,想流转土地的公司和种植大户就没了辙,找村协调,村里也管不了,因为承包地确权后,村集体连对村民承包地进行小调整、调换的权力也没有了,他们对不愿流转的钉子户一点办法都没有。就是县乡政府也管不了,一旦遇到这样的个别钉子户,流转土地的事只能被搅黄。

   同时,流转土地普遍存在的问题是,有的山区旱地,转包土地的人出价低,村民宁愿撂荒也不愿转租。而平坦的水浇地,多数地方农民要价又太高,往往以这块土地平常年景的亩产量来定流转费,亩产1千斤小麦,就得给农民1千斤小麦的折价款。地租之高,给土地转包经营户造成过重的生产成本。如此一来,他们生产的农产品怎么能够与国外农产品竞争呢?因此国家进口农产品成为了一种不可避免的选择。近些年,我国每年都进口粮豆1.2亿吨以上,主要从美洲进口大豆和玉米,一旦国外用粮食出口来制裁我们,那就成了大事。

   转包土地经营者一旦遇到大的农业灾情,或者市场价格产生波动震荡,他们只好破产跑路。可以说,各地出现的转包土地的公司、种地大户撂荒跑路的现象,屡见不鲜。转包土地经营者一旦跑路,政府对他们的农业扶持资金就打了水漂,他们欠下银行和政府财政资金也成了呆账坏账,这就给当地政府留下一个烂摊子,农民也没指望向他们要土地流转费了,于是就上访不断,一地鸡毛,无法收拾。

   如今粮食收购价低,生产资料费用又过高,种地挣不了几个钱,甚至赔钱,这已经成为普遍现象。这样,在农村就不可避免地出现了大量撂荒地。在华北、西北山区,很多地方撂荒面积甚至达到三成以上,撂荒地面积之大,范围之广,在中国历史上是前所未有的。我所在的内蒙古贫困地区,整村废弃的村子已经占到全部村庄的三分之一。人多地少本来是我国的基本国情,却有这样多的撂荒地,实在是说不过去。怎样解决撂荒地现象呢?村集体和地方政府至今没有什么有效的办法。

    探寻乡村振兴的集体化道路

  农村问题积重如山,如何破解?我们欣喜地看到:2017年,中共山东省烟台市委组织部在提出了党支部领办合作社,找到一条乡村振兴之路。

  2017年,于涛同志调任烟台市委组织部部长。她在工作期间,先后走访了300多个村,发现农村存在几大突出问题:集体穷、支部弱、群众散、产业衰、合作社乱。当年烟台市村集体收入5万元以下的村有2100个,占村总数的32.6%。即使有集体经济的村,绝大多数是靠资源吃饭,简单发包租赁,增收渠道单一,发展后劲不足。那些集体经济空壳村,党的领导和基层治理也近于失控。有的村甚至连党支部书记都选不出来。基层党支部失去了凝聚力、影响力、感召力和权威性。有些地方甚至歪风邪气盛行。农村中普遍存在村民集体意识淡化、精气神萎靡的现象。

   农村发展存在严重活力不足的问题,村民在人均一二亩耕地上闹不出啥名堂。虽然中央和地方各级政府大力提倡发展农民专业合作社,连续17年中央一号文件都对农民专业合作社提出了明确要求,但一些合作社在发展过程中偏离了造福群众、服务群众的方向。比如,有的合作社被资本利用,成为圈地牟利的工具;有的合作社采取的是村民强强联合,排斥穷困户加入,上级政府支农惠农资金往往落到了他们的手里,越发造成村民贫富差距的拉大。更有不少合作社成为没有运转的“空壳”,有的只是为了完成上级的任务而成立的,有的成立的目的就是为了套取政府的扶持资金。

烟台市委组织部在广泛调研后形成了共识,如果真正要提高农业生产力,改变农村的困境,推动土地流转,实现规模化经营,实现农业现代化,必须发挥农村党支部的领导作用,由党支部来领办合作社,走集体化、合作化的路子,系统性地解决“三农”问题,从而实现党中央提出的乡村振兴的战略目标。

  有人质疑,党支部领办合作社是不是要回到人民公社的老路上去。当时市委组织部长于涛说:党支部领办合作社,带领村民合作起来走共同富裕道路与人民公社集体化的初心是一脉相承的,但又不是简单的重复,而是在新的历史条件下的一种制度创新。村民将承包地、现金、物质、机械设备、技术等各种资源折算成货币股金,入股合作社,这种经营理念与现代股份制企业的模式是基本一样的。但党支部领办合作社也有自身的特点,合作社的理事长要由村党支部书记出任,而不是由大股东把控。这是因为:

   第一,村集体将本村土地、水利等各种资源入股了合作社,将政府部分支农资金转化为合作社的集体股,村集体本身就是合作社的最大股东。

   第二,《中华人民共和国农民专业合作社法》第四条规定,“农民专业合作社应当遵循下列原则:(一)成员以农民为主体;(二)以服务成员为宗旨,谋求全体成员的共同利益”;第二十条规定,“农民专业合作社的成员中,农民至少应当占成员总数的百分之八十”。按照农民专业合作社法的规定,各个村的合作社章程里都明确规定,大股东的入股数不能超过总股本的20%。合作社从本质来说,是代表了所有入股个体农户的利益,就是防止大股东侵占家庭小农的利益。

   第三,合作社最大资产是土地,而现行国家法律和政府的政策都明确规定,农村土地不能私有化,不能自由买卖,土地所有权属于村集体,农民只有承包权,合作社即使经营破产了,也不能把土地清算给债主。出于这种特殊情况,由党支部书记出任合作社理事长理所应当。在烟台市,村党支部书记和村主任实行“一肩挑”,支部书记与村主任由同一人担任。党支部领办的合作社章程规定,如果支部书记人选有变动,原书记担任的理事长须自动辞去职务,由新当选的书记通过合作社代表大会选举程序接任。

   第四,人民公社体制是“三级所有、队为基础”,而现在的合作社是在工商局注册的独立法人组织。各级党组织和政府部门只是对合作社起一个引导帮助和技术指导的作用,绝不包办代替。合作社不搞平均分配,不吃“大锅饭”,实行股份分红。任何单位和个人都不能干涉其合法生产经营活动,这与人民公社是一个很大的区别。

   第五,合作社采取入社自愿的原则,可以自由退社,但退社要提前几个月通知,以便合作社筹集退还资金,但土地退股有另外约定条款,不能损害合作社集体的利益,退社村民不能任意把已建成的果园拆散分走。这也与人民公社不同。

  我认为,人民公社是中国共产党带领广大农民群众所进行的一个历史性的探索,也是体制创新的一种尝试。通过人民公社制度,党把千百年来一盘散沙的农民组织起来,大搞农田水利建设,使农村土地水利工程实现了翻天覆地的变化,大大提高了农业生产力;使流浪农民有了归宿,改造了流民中的二流子。农村各项社会事业有了极大的发展。建立了赤脚医生为主体的农村医疗卫生防疫体系,普及了农村基础教育,保证了全体农民有饭吃,虽然有的地方还未能实现人人可以吃饱饭。新中国1949年成立时,国民人均寿命不足35岁,到1981年提高到68岁。文盲率1949年是80%1982年降为34.5%2005年降为5%。特别是通过工农业剪刀差的手段,农业为工业积累了巨大发展资金,农村为城市做出了巨大的贡献。

   不可否认的是,虽然人民公社取得巨大的历史功绩,可是在实施过程中也出现了很多问题,比如对农民捆得过死,管理僵化,官僚主义严重,最后不得不进行包产到户的改革。早在1990年,邓小平同志就提出了“两次飞跃”的思想:第一次飞跃是废除人民公社,实行家庭联产承包为主的责任制;第二次飞跃是适应科学种田和生产社会化的需要,发展适度规模经营,发展集体经济。小平同志多次强调:“我们总的方向是发展集体经济”、“不想集体化集约化经济发展,农业现代化的实现是不可能的。”

  习近平总书记在2016429日视察小岗村时也讲到:“要尊重农民意愿和维护农民权益,把选择权交给农民,由农民选择而不是代替农民选择,可以示范和引导,但不搞强迫命令、不刮风、不一刀切。不管怎么改,都不能把农村土地集体所有制改垮了,不能把耕地改少了,不能把粮食生产能力改弱了,不能把农民利益损害了。”

    党支部领办农民合作社——烟台的大胆探索

  党支部领办合作社是一种新型管理制度,符合习近平总书记的讲话精神,是体现了邓小平同志提出的农村实现第二次飞跃的产物。由党支部发起成立的合作社,农村集体产权制度改革后成立的股份经济合作社代表村集体,正式注册为农民专业合作社。村集体以集体资金、资产、资源入股。共产党员带头加入,村民以土地、资金、劳动力等入股,自愿加入,建立起村集体和村民利益共享、风险共担的经济利益共同体,用类似现代企业制度的方式进行管理,接受合作社社员和村民的监督。党支部书记接受党的组织纪律的约束,同时接受纪检委的监督审查,使其能够廉洁奉公,全心全意地为村民服务。

  至于合作社的具体经营模式,是在上级党组织的指导下,各地村民发挥自己的聪明才智,因地制宜形成的。在实践中形成了多种多样的形式,有的是村独立经营,有的是村企联营,有的是建立生产、供销、信用三位一体的联合社经营。党支部领办合作社,就像合资公司经营一样,将农村集体组织对土地的所有权和村民承包权结合在一起,将两权落实到实处,成为了类似于股东角色,合作社或者村企联营公司类似于企业经理经营团队,各司其职,各司其责。

  烟台市党支部领办合作社2017年搞了11个试点,2018年在百村示范,2019年在千村覆盖,2020年在全域推进、全面提升,成效斐然。烟台市有6441个村,20191470个村建立了党支部领办合作社,2020年扩展到2311个。

  烟台的经验,引起了国内社会科学领域的重视,已经有不少学者前往调研。从目前情况看,全市各地合作社的运行情况健康,产业兴旺,农民增收,基层党支部重新焕发活力和领导力,村民团结奋斗与互助精神重新得到发扬。这是和各级党政机构的得力领导,和健全的制度建设分不开的。

  烟台在全市范围内有序稳步推行村党支部领办合作社工作,把农民组织起来,落实了基层党支部对乡村振兴工作的领导,为新时代农业合作化道路做了有益的探索,这是落实中央关于发展农民合作经济、实现共同富裕的一个很好的经验,也是全国在地级市范围内推行发展新型合作社的第一例。

  第一,烟台的做法完全符合中央提出的乡村振兴战略,符合习近平总书记关于加强农村党组织建设、坚持土地集体所有制、发展新型集体经济、走共同富裕道路的一贯精神。

  第二,农村农业现代化必须发展规模化经营,必须有资金和技术投入。在市场经济条件下,谁来组织农民、怎样组织农民,龙头企业下乡和农村集体的关系如何处理,怎样防止大户垄断,烟台经验提供了一个很有说服力的答案。党的基层组织负有组织群众为共同利益奋斗的责任,坚持党组织对合作社的领导,才能在发展农业生产的同时,维护村民共同权益,实现共同富裕。

  第三,依托党支部领办合作社这个平台,把建强农村基层领导班子、发展经济、做好群众工作等一起抓了起来。群众对两委有了信赖,群众集体主义意识增强,村里有事共商,扶贫工作有了长效机制,村庄文化活动有了明显改观,人才开始回流,村庄再现蓬勃活力。他们的经验说明,发展新型集体经济是实现乡村振兴的关键。

  第四,烟台市推行党支部领办合作社的实践中,通过合理的体制安排,既提高了协作效率,发挥了集中力量办大事的优势,也充分发挥了个人积极性和创造力。基层党组织发扬依靠群众,服务群众的优良传统,在领导合作社工作中做到身先士卒,民主决策,完善规章,有效监督,给群众带来了看得见的共同致富效益,从而提高了党支部的威信和号召力,加强了村庄和社会的凝聚力。

  第五,烟台市委组织部把握了正确的政治方向,抓好思想教育和培训干部。烟台的经验说明,领导新型合作社的基层干部和人才,只有在实际斗争中才能成长起来,正确的指导思想和政治路线是第一位的。烟台的经验说明,加强党的领导,发挥基层党组织作用,组织带领农民群众发展新型集体经济,是贯彻乡村振兴战略具有决定意义的一项举措。

  (编辑  碣石)



* 智广俊,内蒙古卓资县农牧业局研究员,农业科技专家。


 

按照“十四五”规划预算改革的要求,我国在预算管理和绩效管理制度中亟需补上PPBS所倡导的方案预算这一环节,将计划导向纳入预算过程,建立整体绩效计划制度,引入中期预算绩效管理框架、方案比选技术,注重分权与问责结合,强化预算绩效管理的跨部门协同。

PPBS的缘起

作为西方绩效预算配置基础单元的PPBSPlanning-Programming-Budgeting System)即计划-方案-预算系统,于20世纪60年代在美国推行,以后推广到许多国家(尤其是OECD国家),以合理建立基于政策目标的项目结构,作为国家预算改革的出发点。

PPBS最初是由美国学者查尔斯·希奇(Charles J.Hitch)和罗兰·麦基因(Roland N.McKean)在《核时代的国防经济学》一书中首先提出,目的在于提高国防计划预算的绩效。这里需要说明,PPBS中的“Program”,有“项目”、“规划”、“计划”等译法,笔者根据《核时代的国防经济学》书中原意,将Program译为“方案”。PPBS中,计划由国家高层行政部门作出,带有全局性;方案是由国防部和各军种根据长期计划作出,作为“生产确定产出的各种活动的集合”;项目则是具体的、可衡量其成果价值,由各军兵种司令部和所属局做出。实现计划的方案和项目可以有多种选择,通过优化组合,可以找到较高性价比的预算。

上世纪60年代之前,美国的国防预算由国防部拨款,按军种、部门切块划分。在实际执行中,出现各部门争项目争资金,重局部短期利益、忽视整体战略需求等问题。上级部门面对所属各部门上报的多个项目,不能明确了解其功能,项目间优先程度也不易判定,由此导致重复投资、预算失控、资金使用效率低下等弊病。为解决这些问题,1961年美国国防部率先推行PPBS,将国防计划划分为若干方案(program),在方案规模的选择上,运用定量方法评估费用和收益、选取较优方案,并对项目进行年度审查和中期评估。从而建立起包括计划-方案-预算的层级预算管理体系。

PPBS作为旧绩效预算向新绩效预算过渡的桥梁

PPBS将系统分析和成本收益分析等方法引入预算编制,是从管理导向的旧绩效预算向计划导向的新绩效预算过渡的桥梁。

 旧绩效预算

20世纪以来,随着政府干预不断加强,美国的预算从传统的“控制导向”向“管理导向”转变,1949年正式提出了绩效预算。绩效预算的核心是对投入与产出进行分析,通过引入各种测量工具和分析工具,测算预期的产出价值并与投入相比较,以提高公共服务供给的效率。与依照会计科目进行拨款的传统预算不同,绩效预算对不同活动进行归类,并在此基础上进行拨款。但由于初始实行的绩效预算法(旧绩效预算)只关注完成工作的效率(投入产出比),而不注意这项工作的实际效果和目标的合理性,测量产出的难度较大,而且常常导致预算管理部门和支出部门之间的冲突。

为提高预算的效率,需要在一个相对长期的预算框架内,定期对政策目标进行重估,再制定相应的活动计划。PPBS提供的多年度框架应运而生。

PPBS 的优点

1961年开始在美国国防部实施的PPBS改革,继承了旧绩效预算强调项目效率的基因,将预算从项目拓展到方案和计划,实现了预算制度从管理导向向计划导向的拓展。PPBS集规划方案和预算编制于一体,通过分析投入(费用)和产出(效益)比,即效率,对决策各个环节进行长期考察。由此在军事战略、预算划分和具体项目实施中建立了有机联系。在资源分配方面,根据战略需要制定方案,确定军事资源分配的方向和数量;在资源落实方面,将计划划分为若干方案,再形成相应的项目,选取单位效益成本最低的预算方案。

1965年起,继国防部之后,PPBS开始在美国各级政府采用,随后在其他国家,尤其是OECD国家中得到广泛采纳与发展。这些国家的预算改革的出发点,都在于合理建立基于政策目标的项目结构。其中,不同政府的组织结构有所不同,因为现存的组织结构是由历史因素决定的,而预算是根据实际的政策目标进行重新划分。

PPBS 作为方案预算的典型代表,首先是提高了资源分配效率。基于产出划分的项目的方案预算更加注重结果,要求以最低的成本实现单位效益。相比基于投入(成本)划分条目的旧绩效预算,PPBS 对方案的评估标准更加科学合理,通过对不同方案和项目的优先次序进行排列,在总额控制的前提下实现预算资源的合理配置。同时,PPBS 要求政府部门在不同方案之间进行权衡和比选,从而能够选择更经济高效的方式,实现政策目标。

其次,发挥了预算局的管理职能。方案的划分以计划为基础,项目的划分以方案为依据。“自上而下”层层分解计划和方案的过程,意味着每一个预算目标的实现,都由与其紧密联系的条目(item)作为支撑,而每一个方案的产出都是在相关项目的实现中产生。预算局必须在分解计划和方案中,主动发挥对资金和项目目标的管理职能。

最后,增强了预算对宏观经济的调控作用。PPBS 引入中期评估框架,不仅要对项目在单个预算年度进行评估,还要在其后2-4年内,对方案和目标的实现程度(绩效)进行评估。中期评估不仅从项目和方案层面考虑投入的变化和产出,还从计划层面考虑目标的实现程度。并对预算进行调整及部分的方案变更,从而引导宏观经济政策进行调控。

PPBS的弱点

第一,产出难以精确测量。在PPBS中,围绕方案的产出编制预算的过程中,需要对产出应被如何使用以及产出如何测量进行准确定义,而们对产出的定义有着不同的观点;即使能够形成一致的明确定义,也会产生跨部门标准的协调统一等问题。

第二,国防部门的预算改革经验不具有普适性,因为其他政府部门缺少如此充裕的人才和资金条件。

第三,随着预算方式的变化,即从控制导向的“投入预算”向管理导向的“绩效预算”变革的过程中,预算局的角色,应该相应地从资金的看守者转变为管理者(比如事前了解各预算部门的计划等)。但采用新的预算方法时,预算管理部门的任务目标并未及时进行重新定位。

第四,过度形式化。PPBS容易流于“为形式而考虑形式”,最终转变为对具体操作层面的机械性的探讨。PPBS认为形式(form)影响行为,信息分类和使用的形式影响预算制定者的行为,形式的改变会导致预期行为的变化。但这一见解可能过于片面和机械,它低估了预算编制过程中战略规划人员主观能动性的运用。事实上,在各种政治活动中,政治参与者倾向于根据自己的偏好寻找信息,而非随着所需信息形式的变化而自发地转变行动措施。

第五,跨部门协调困难。计划导向意味着政策制定需要集中到中央,而预算部门的职权有限,在职能未转换之前,无法承担制定中央预算政策的繁重责任。由此产生跨部门协调问题,即预算局难以对不同相关部门提出的项目进行统一的分析判定,并进行部门间的协调,以得出不同项目的集中程度,从而将其归为统一的方案。

第六,即使在国防领域,PPBS也没有能够阻止采购开支高出预算的情况。这与PPBS 过于追求计划,而忽视现实层面的考虑有关,缺乏对于现实情况的适应调整与妥协。

PPBS 由于难以处理上述理想与现实之间的矛盾,在 20世纪70年代早期被废止,此后美国还推行了目标管理、零基预算(Zero-base Budgeting,ZBB)、自上而下预算等改革,但上述预算改革都或多或少有 PPBS 的影子。究其原因,PPBS作为预算从管理导向向计划导向转变的产物,从宏观上讲,计划导向是后来的预算改革的基本取向;从微观上讲,PPBS 运用的多年度规划、中长期预算、系统分析、成本效益分析等现代技术,是有效的预算分析工具,也是绩效理念的具体实现方式,在其后的预算改革中必然仍会有广泛的运用。

新绩效预算的引入

上世纪90年代以来,由于经济危机、财政危机、公众信任危机等影响,英国、加拿大和澳大利亚等国启动了新一轮的预算改革。美国国会于1993年通过《政府绩效和结果法案》,要求各机构提出战略计划和年度预算计划,并在年度绩效报告中报告达成效果。

新绩效预算针对原方案预算的不足之处,将PPBS的计划导向、目标管理、成本分析以及对投入和产出的分析相结合,确定预算支出重点和绩效目标,整合绩效目标和预算,使得资金与效果挂钩,使得预算过程从投入产出取向转变为效率效果取向。新绩效预算的核心是“服务合同”,通过合同将支出与绩效相联结,预算局和下级部门之间由强调命令与控制的等级关系转变为平等的合同关系,各个支出机构对结果负责。

新绩效预算改革与此前最大的不同之处,在于对其预算机制和执行过程的重新构建。新预算改革囊括前期预算改革中排除的因素,包括放松外部控制、权力下放等,在一定程度增加了部门的自由度,同时也要求进行总额控制。下表列出了旧绩效预算、方案预算和绩效预算的演化和差异。

 

1 旧绩效预算、方案预算和新绩效预算的差异

 

旧绩效预算

方案预算(以PPBS为代表)

新绩效预算

时间

20世纪50-60年代

20世纪60--70年代初(过渡阶段)

20世纪90年代以后

关注焦点

投入和产出

方案构建

成果

编制依据

活动

方案

成果的衡量与实现

改革特点

管理导向

预算与计划管理结合

关注投入和产出

计划导向

关注中期评估

跨越部门和组织

结果导向

政治回应型

灵活性

缺陷

忽略政治过程

高预算理性

绩效测量问题

挑战

工作量大

绩效收集难度大

绩效难以测量

忽略政治过程

过于理想化

实施成本高

对人员专业知识要求高

未能解决开支高出预算的问题

管理文化改变

绩效信息整合进入预算过程

发展中国家控制难度

建设问题

 

PPBS与我国预算绩效管理改革

我国的预算绩效管理改革始于21世纪初,从项目支出绩效评价开始,经历了从绩效评价向绩效管理的延伸,从项目向部门整体和政府层面的拓展,从一般公共预算向“四本”预算覆盖的演变。目前我国正在努力建成“全方位、全过程、全覆盖”的预算绩效管理体系,项目层面的预算绩效管理制度和技术已经相对成熟,发挥了规范项目管理和提高资金使用效率的双重作用。但政策层面(与“方案”大体对应)、部门和政府层面的绩效管理相关制度尚未正式印发,测算技术和制度都未成熟定型,主要表现在:政府层面预算支出的统筹协同不够充分,部门预算管理的系统性不强,缺乏方案比选的程序和机制,缺乏预算绩效的中期视野等。

对标《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》要求,“深化预算管理制度改革,强化对预算编制的宏观指导。推进财政支出标准化,强化预算约束和绩效管理。”我国亟需补上方案预算这一环节,搭建好旧绩效预算向新绩效预算过渡的桥梁,为实现“更加强调结果导向”的新预算绩效管理奠定基础。

建立整体绩效计划制度

我国预算编制的实践过程中,项目是资源配置的基本单元,基本建成了项目事前绩效评估、事中绩效运行监控、事后绩效评价结果与预算安排挂钩的制度安排,项目层面的预算配置“一事一议”、“自下而上”的色彩较为浓厚,尚未从部门目标使命和战略出发,完全遵循计划、方案和项目的逻辑编制预算,“自上而下”的统筹协调不足。尽管中央部门和一些地方政府将项目划分为一级项目和二级项目,一级项目与方案较为接近,但是一级项目未能充分发挥类似方案衔接组织战略和具体项目中间环节的功能。

针对预算编制过程中项目与方案、计划的割裂,以及统筹协调能力不足的问题,中共中央、国务院《关于全面实施预算绩效管理的意?》中提出,“各地区各部门编制预算时要贯彻落实党中央、国务院各项决策部署,分解细化各项工作要求,结合本地区本部门实际情况,全面设置部门和单位整体绩效目标、政策及项目绩效目标。”为此,应借鉴PPBS的系统性、整体性观念,建立整体绩效计划制度。

绩效计划是将战略规划落地,实现预算与战略衔接的一种重要机制,通过绩效计划,将战略目标层级分解为具体目标和可衡量指标,并明确实现绩效目标的预算资源和责任人,确保战略转化为具体的行动。在部门层面建立绩效计划制度,需要改变以往仅从微观的角度关注单个项目的行为,从“自下而上”转到“自上而下”,树立宏观意识,以计划引领方案,以方案安排项目。在政府层面需要完善跨域(跨部门、跨行业、跨政府层级)事务的绩效计划制度,强化统筹协调,明确跨域事务的绩效目标、资源配置和支撑项目。

引入中期预算绩效管理框架

我国预算绩效管理中,尽管要求中长期项目和专项转移支付项目填报中期(实施期)绩效目标和指标,对重大政策和项目也初步建立了定期评估与退出机制,但总体而言,在部门层面和政府层面的预算绩效管理仍旧缺乏中期绩效框架。

按照“十四五”规划“对实施期超过一年的重大政策和项目实行全周期跟踪问效,建立动态评价调整机制,政策到期、绩效低下的政策和项目要及时清理退出”的要求,其本质是对政策和项目进行中期绩效管理。借鉴PPBS的思路,有必要将预算绩效管理与国民经济与社会发展中长期规划、五年规划、部门规划相衔接,梳理财政支出政策,设定中长期绩效目标和指标,将资金投入与中长期绩效目标相衔接,建立全过程绩效追踪机制,提高资源配置效率和使用效益。

强化预算绩效管理的跨部门协同

实践中存在大量需要各部门、各层级政府共同行动方能完成的跨部门议题。我国尚未明确跨部门绩效目标的填报问题。目前填报的项目绩效目标和部门整体支出绩效目标和指标,基本上都是单个部门分头填报,部门之间尚未建立完善的绩效协调统筹机制。各部门各层级之间的“信息孤岛”埋下了部门预算项目交叉重复以及碎片化的隐患,无法清晰地衡量联合行动者各自的绩效贡献和职责。

强化预算绩效管理的跨部门协调,需要从方案(program),而不仅仅是项目的角度进行统筹谋划。方案预算要求在既定目标规划下,整合与该项目所有相关的资源,实现协同治理。

强化预算绩效管理的跨部门协同,需要在跨部门框架下构建绩效标准体系。在方案和战略目标层面,完善绩效指标和标准体系,将反映方案最终成果的指标和反映各部门行动和进程的“里程碑”指标紧密衔接。为提高部门沟通协同效率,还需利用大数据技术,构建跨部门的预算绩效信息数据库,打破部门“信息壁垒”,实现部门预算绩效管理流程与进度实时共享。

引入方案比选技术

方案比选是方案预算的一个重要特征,即明确部门战略和目标后,强调引入系统分析和成本效益分析等手段,在多个方案中选出一个相对优化的方案,然后根据优选的方案确定该方案的各项目。我国实施的预算绩效管理目前还主要停留在项目层面,没有形成对构成方案的项目组合以及不同方案进行比选的制度机制,系统分析、成本核算、成本效益分析等比选技术的指南和导则尚未公布于世。

成本效益分析是方案比选的核心技术之一,要将成本效益分析作为预算决策的重要参考,PPBS提供了可咨借鉴的思路:一是引入系统分析技术,梳理计划、方案、项目的层次分解体系。二是开展成本效益分析,运用成本效益分析等工具,对实现同一方案目标的各项目组合,对实现同一计划目标的各方案组合进行比选,找到相对最优的方案。三是健全成本核算和效益测量的技术指南。加强政府成本会计信息的应用,编制效益测量指南,实现预算管理中成本核算和效益测量环节的程序化、标准化、制度化和信息化。

注重分权与问责相结合

目前,我国预算绩效管理中,激励约束机制还不够完善,尤其是部门层面的激励约束机制还存在“重合规约束、轻绩效激励”的问题。按照“赋予部门和资金使用单位更多的管理自主权”的要求,需要建立战略引领、结果导向、分权问责相结合的管理机制。PPBS提供了有益的启发:分权意味着在总额控制的基础上赋予预算部门和资金使用单位管理自主权和灵活性。问责意味着上层管理部门更加关注结果,下层支出部门灵活进行方案选择,实施契约化治理,通过行政系统内部的绩效契约和政府购买服务等市场化绩效合同实现分权与问责的有机统一。

PPBS作为管理导向的旧绩效预算向计划导向的新绩效预算过度的桥梁,其理念和技术对于当前我国实现十四五“强化对预算编制的宏观指导”具有重要的借鉴意义。

(编辑  尚鸣)



¨ ??:国家社科基??般项?“我国政府部?预算参与和管理绩效作?机理的模型建构与实证检验研究”(编号:20BZZ060);教育部??社科?年项?“基于序参量识别的政府投资基?绩效评价指标体系研究“(编号:19YJC630005

* 奚丽萍,浙江?乐学院副研究员;曹堂哲,中央财经大学政府管理学院教授。



在金融开放背景下,金融支持实体经济的机理变得更加复杂。针对我国金融体系的关键脆弱性节点及其联动关系,应通过严格界定金融业务边界、提高金融服务能力和应急能力等一系列措施,着眼支持实体经济和防范金融风险。

     严格界定金融业务边界,统一金融监管

在我国金融发展过程中,多种因素形成的复杂金融体系、模糊的业务定位、交叉的业务职责,是导致资金流转不通畅、风险内部累积的重要原因。应加强以服务实体经济为导向,对标实体经济资金需求,明确金融机构定位及业务边界,在此基础上对相同的业务适用统一的规定和要求。

明确金融机构定位及业务边界

严格区分“存款性机构”与“非存款性机构”。对存款性机构(特别是在此基础上发放贷款、派生货币的机构)应实施标准统一、最为严格的监管。我国大型国有商业银行、股份制银行除了具有商业银行机构功能之外,还承担着派生货币的职责,基于其系统性重要地位,因而需要对其承担的职责进行明确梳理和定位。

重新界定信托公司和信托业务。多年来,我国信托公司在定位和职能上不能严格规范,已经异化为“影子银行”工具,偏离了“信托”的“受人之托,代人理财”本质。建议结合我国居民财富增加、人口老龄化的实际情况,重新界定信托公司的定位和功能,坚决压缩异化为“影子银行”工具的融资类信托业务,从监管角度引导信托公司规范和开拓发展投资类信托、慈善信托、养老信托、知识产权信托、遗产信托等创新业务。

重新界定资产证券化业务。资产证券化要满足“真实出售”、“破产隔离”的要求。目前开展的很多企业资产证券化业务,通过各种光怪陆离的包装,已经异化为与基础资产出售主体紧紧绑定的信用工具,其中房地产购房尾款、房地产供应链等占有相当大的比例。我国资产证券化没有起到降低企业负债率、盘活非流动资产的功能和效果。建议重新定位资产证券化业务和范围,必须回归其本质,真正实现为实体经济降杠杆、盘活流动性的目的。

重新界定投资银行类业务。银行间市场、交易所市场、场外市场开展的各类投资银行类业务,必须重新清晰界定,纳入统一管控。对于银行、信托等机构开展投资银行类业务的,建议要求设立专业子公司,由行业主管机构监管,按照与证券公司统一的标准、适用统一的法规开闸。

重新界定金融控股公司。在《金融控股公司监督管理试行办法》明确的非金融企业作为控股主体设立的金融控股公司之外,尽快将金融机构作为控股主体的金融控股公司纳入梳理和管控,并要求下设各类牌照公司必须通过子公司分业经营。

建立统一监管体制

在对金融机构和金融业务进行全面梳理、重新定位的基础上,进一步完善立法、补齐短板,按照功能监管的思路,对相同业务建立统一监管的体制。

加强各类监管规定的协同。在制定有关监管政策、法律制度时,加强不同监管的协同,避免出现多头监管,各个监管机构制定的法律法规相矛盾或出现真空地带的情况。

1.建议将商业银行开展的公募理财纳入公募基金的管理,统一适用《证券投资基金法》的各项规定;

2.将人民银行组织制定的《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》的相关要求,结合金融机构整改过程中发现的问题,予以统一规范,整合《证券公司监督管理条例》关于证券公司资产管理的相关规定,上升为统一的国务院行政法规,统一相关的监管要求,彻底避免套利空间和资金空转;

3.重新梳理银行间市场各类品种的定位,统一纳入《证券法》的管控,并在目前执法领域由证监会统一监管的基础上,实现管控的统一化;

4.增强监管规定的稳定性和可预期性,避免过于频繁的修订,及时清理已经不适用的法律法规和监管规定,减少各类“头痛医头、脚痛医脚”的临时通知要求以及透明度不高的窗口指导意见的适用。

加强金融基础设施的统一监管。基于金融基础设施的系统重要性,补齐与金融基础设施有关的监管规定,纳入统一管控。目前我国监管机构对金融基础设施仍存在分头监管现象,不同的监管机构之间协调性不足,容易造成监管规则和要求不统一,进而产生监管真空和监管套利现象,不利于金融市场的平稳运行。未来需要统筹协调不同监管机构之间的监管规则和要求。

统一金融消费者保护机制。从立法和执法的角度加快规范资本市场,严惩违法行为,切实保障中小投资者利益,为居民财富配置到资本市场提供公开、公平、透明的投资环境。修改《消费者权益保护法》,从立法角度明确金融消费者的法律地位,统一梳理目前人民银行关于金融消费者保护的相关规定以及证监会系统投资者适当性管理、投资者教育和保护的相关规定,制定统一的分类标准和保护要求。大力吸引优质企业上市或境外上市企业回流A股,为资本市场提供优质标的,有效避免资产泡沫。针对目前国内监管法规对金融公司违法的处罚力度较低的情况,建议加大金融违法行为的处罚力度。

提高金融服务能力,推动高质量的金融开放

提高金融服务能力,构建风险投资、银行信贷、股票市场、债券市场等全方位、多层次的金融服务体系,推动金融结构与服务模式朝着有利于鼓励创新的方向转变,有利于改善我国实体经济的融资结构,解决融资难、融资贵等问题。要以推动高质量的金融开放为牵引,促进我国现代化金融治理体系的构建。

引导资源配置到各类战略性新兴产业

重新定位资本市场的核心功能。中国资本市场要从仅重视发展单一融资功能的初级阶段过渡到融资、财富管理和资源优化配置三者并重的全方位配置资源阶段,并在资源优化配置方面发挥“指针”作用,进一步将社会资源配置到战略性新兴产业。

适当加快全面推动注册制的进程。在目前科创板、创业板试点注册制的基础上,引导投资者投资公募基金、私募基金等专业化投资,进一步提升投资者的机构化水平和风险判断能力,提高中介机构的定价和销售能力,并在此基础上加快全面推进注册制,以提升资产定价效率,实现资源优化配置。

完善资本市场的交易机制,尤其是建立资本市场的做空机制。目前我国资本市场仅有的交易机制是“融券”,但融券交易机制也限制了其做空的功能。建议建立资本市场做空机制,发挥做空机制在资本市场上的“啄木鸟”和“清道夫”作用,及时发现和曝光财务造假、虚假信息披露等违法违规行为。

推动高质量的金融开放

支持中资金融机构“走出去”。在“引进来”同时,推动金融机构“走出去”,实现金融业双向对外开放。针对“一带一路”项目的融资特点,创新跨境融资方式,开展跨国金融业务、设置跨国金融分支机构,提升对外金融业务广度和深度。这不仅有利于实现全球资源配置,降低金融风险和获取全球利润;而且有助于推进“一带一路”倡议和供给侧改革,为中国企业“走出去”提供更为优质的金融服务和金融环境。

加快人民币区域化、国际化进程。

1.有序实现以人民币为主导的资本账户双向开放。逐步开放居民、非居民参与国内外证券、不动产等大宗交易商品投资,不断完善宏观审慎监管机制。积极利用贸易渠道,推进人民币国际化,不断完善人民币汇率市场化形成机制,提升人民币在国际货币体系中的地位;

2.积极利用一带一路合作契机,支持人民币作为最终的计价结算货币,在一带一路国家沿线设置中方金融机构,拓宽金融合作业务,为对外投资企业提供融资支持和金融服务。对我国主导的产业链和石油、铁矿石等大宗商品积极推进人民币结算,逐步减少对美元体系的依赖;

3.及时了解掌握和研究分析世界其他国家不同法律的制定情况,并据此制定适用于国内金融市场、金融机构的法规制度,避免出现境内外法律法规存在较大矛盾冲突,导致跨境业务实际操作困难或者无法落地等情况。

加快数字货币等金融科技的发展。我国在金融科技领域布局较早,技术居于世界前列,若未来在国际数字货币以及相应的国际支付清算系统中发挥重要角色,则有望突破SWIFT制约。近期,SWIFT联手中国人民银行清算总中心、跨境银行间支付清算有限责任公司、央行数字货币研究所和中国支付清算协会,在北京成立金融网关信息服务有限公司,此举有助于我国金融基础设施与国际金融设施标准的对接。

数字人民币可追溯的特点使其从发行到流通的每一个环节都有迹可循,有利于加强金融监管,弥补金融监管制度的空白,有助于维护金融系统稳定。而在跨境支付领域,央行数字货币能够使得跨境结算更快速、安全,也有望加速我国CIPS系统发展。当前数字人民币跨境应用尚处于早期阶段,未来还需要在监管协同、技术挑战、商业落地等方面继续探索。

提升我国信用评级服务水平。提升金融机构对信用风险的辨识及定价能力,推动信用衍生品工具如CDS等创新金融产品的发展,加速推动资管产品净值化,推动信用评级机构进一步改革。20197月,人民银行宣布11项举措扩大金融业对外开放,其中允许外资机构在华开展信用评级业务,允许外资评级机构对银行间债券市场和交易所债券市场的债券评级,这可能对我国债券评级市场造成一定程度的冲击。可利用外资评级机构进入国内信评市场的鲶鱼效应,促进我国评级服务业的进一步发展和规范,扩大评级行业内部竞争,提高我国大型评级机构的公信力。

强化底线思维,提高金融应急能力

近年来,我国发生了多起影响金融稳定性的突发事件,国家综合运用金融、财政、税收等各种政策“组合拳”,予以妥善应对,保持了金融稳定性和社会稳定,经受住了高强度的“压力测试”。总结我国应对突发事件的经验,应进一步强化底线思维,主动防范风险,提前做好应对危机的准备。

加强监测预警,精准识别金融风险

完善信用风险评估。市场参与各方均应进行信用风险管理,加强对风险的研判和评估,从各自角度建立信用风险评估、动态监测和预警机制,持续监测和排查。加强实体经济大型企业信用风险的监测监控。重点关注对于产能落后、经营效率低下且杠杆率高企的实体经济企业,以及扩张迅速、多元化经营且负债率高企的企业集团债务风险的监测监控。加强对外汇市场资金流量和流向的监测。

持续投入基础数据和模型开发。风险的精准识别建立在长期的数据积累基础之上,预测模型是及时预警的关键。要持续投入财力和人力完善金融风险数据库和模型构建,为尽早、准确应对和识别风险提供支持。

构建风险监管框架,消除金融治理盲区

着重解决债券市场监管制度不一、信息沟通不畅等问题,压缩规避监管套利的空间。

规范金融创新业务。应尽快出台专门规范金融衍生品的法律,将场内、场外各类金融衍生品纳入统一管控,明确衍生品合约的法律属性和权利义务关系,统一准入和适当性管理要求;加强衍生品业务的风险管理,避免其异化为杠杆交易的工具,避免衍生品市场出现类似我国债券市场“九龙治水”的情况。同时,将拥有类金融业务的公司,如大型互联网公司的金融业务,纳入金融监管体系。监管机构可参照数字货币的沙箱模式,或者定期上报业务进展等方式,在鼓励创新和防范风险的平衡中,更好地规范与金融相关的创新业务

加强新技术在金融监管中的运用。金融数据资产是未来我国金融发展中的重要资产,既是价值所在,也是安全核心。在金融数据收集、跟踪、研究方面加强监管,更多使用大数据、人工智能、区块链等现代科学技术,既是监管需求,也是应用示范,还可应用于舆情监测、风险识别和预警等多个方面。目前在上海、海南等自由贸易试验区探索金融开放条件下加强监管的路径和实践,为后期参与《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》(CPTPP)等国际协定谈判积累经验。

提高金融供给,逐步缓释金融风险

重点防范和化解债务风险。针对存量债务尚未暴露的信用风险,推动市场化法制化的债务重组,避免发生系统性金融风险。

增强市场内在稳定性。完善债券市场信息披露制度,提高债券市场信息披露质量和透明度。推动双评级制度,提高信用评级的风险揭示功能,促进市场各方获得更为充分的信用风险信息。加快发展信用衍生品,完善风险分担机制。采取多元化措施维持市场的流动性充足和外汇市场的基本平衡,减轻国际市场震荡对国内金融市场的冲击。鼓励金融机构采用多种方式补充资本金,提升金融机构的风险承担能力。

稳妥化解隐性债务存量。对面临债务危机的企业,积极采取资产或债务重组、追加债务担保等方式高效率化解债务风险,避免债务风险对金融市场的冲击。引入市场化不良资产处置机制,培育专业的不良资产投资机构及第三方服务机构,运用市场和法治手段提升债务重组效率。通过多层次资本市场、市场化并购、各类政府引导基金等,引导投资并畅通退出机制,有序推动部分落后产能或管理不善的“僵尸企业”逐步出清。

提高违约处置效率。利用违约债券转让和匿名拍卖等违约处置机制,丰富债券购回、债券置换等债务管理工具,提高违约处置各环节的运行效率。对于具有突发性、传染性、可能引发系统性金融风险的违约事件,及时采取处置措施,稳定市场情绪。密切关注风险企业和债券的付息兑付工作,督促制定化解方案,保护投资者合法权益。

加强跨机构协调,快速响应金融突发事件

发挥国务院金融稳定发展委员会的统筹协调功能,明确不同监管机构的风险处置责任和流程,通过合力有效防范金融重大突发事件。

加强信息沟通。尽快建立不同监管部门之间的信息共享与交换机制。加强监管机构与市场的沟通,防止信息不透明引发市场恐慌和次生灾害,增强市场应对危机的信心。加强应对金融危机的信息共享和国际合作,增强国家间流动性互助能力和政策协调。

定期开展压力测试。要围绕地方政府债务、房地产市场、信用债市场等关键资产领域,以及个别金控集团、农商行等重点金融机构,从流动性萎缩、资产价格大幅波动、美联储外部政策冲击等角度定期对金融系统进行压力测试,加强预案研究,切实保障国家安全。

定期开展危机情景预演。通过情景假设、计算机模拟、局部沙箱实验等方式,发现、推演、评估金融体系的脆弱点及其可能引发的级联故障,做好不同情景下的应对方案,建立危机干预工具箱。

(编辑  宋斌斌)



本文为中信改革发展研究基金会金融实验室撰写的课题《金融开放背景下我国金融脆弱性节点分析及治理能力提升建议》中一部分。课题执笔人:季铭、滕越、杨帆等。

王永利:《中国金融亟需整体规划深刻变革》。


 

我国二氧化碳排放力争 2030 年前达到峰值,力争2060 年前实现碳中和。这就是“30·60 目标。在碳中和的背景之下,中国实体经济特别是制造业实现绿色转型,应当在更好发挥政府作用、加强顶层设计的同时,尽快建立起市场起决定性作用的生态文明建设的微观基础,并将此作为实现“30·60目标”的优先事项,力争在十四五期间构建起生态文明建设微观基础的基本框架。

“30·60目标带来的挑战和机遇

中国向“30·60目标”迈进既是挑战也是机遇。

从挑战来看,主要有两个约束条件:第一,现在中国人均碳排放达到7吨以上,超过了英国、法国等欧洲国家,尽管还有十年的达峰前时间,但在碳达峰前,排放增加的空间最多只有10%,否则下一步碳中和难度就会增加。第二,目前我国人均GDP1万美元,欧盟国家是3万~4万美元,我们的既定目标是,到2035年,人均GDP将达到3万~4万美元,也就是达到中等收入国家的人均水平,到2050年,达到前沿发达国家的水平,即6万美元左右。在这两个约束条件之下,难点是既要马儿跑得快又要马儿少吃草、少排放,甚至零排放。

发达国家中,英国是在20世纪70年代初碳达峰的,德国是在70年代末,美国是在2007年。实际上,碳达峰和碳中和这两个概念有很大区别。碳达峰没有减碳的压力,随着产业结构的变化,比如服务业比重提高或新节能技术的应用,碳达峰自然会出现。发达国家基本上是在没有或者少有减碳压力的情况下实现碳达峰的,但是现在这条路已经走不通了。

碳达峰本来有两条路,一条路是传统发展道路,就是高碳排放下实现较高的增长;第二条路是低碳排放低增长。现在这两条路都走不通,就剩下第三条路——低碳或者零碳,同时还要实现较高增长的道路。也就是说,我们要采取低碳和零碳的绿色技术和产业体系,同时实现高增加值和较高的增长速度,力争实现减碳和增长双赢。

中国是一个超大型经济体,在碳中和目标的巨大压力之下,仍要保持一个较高的增长速度,这在发达国家行列未有先例,我们现在面临的挑战前所未有,可选择的空间不大,并且具有较大的不确定性。

重压之下必须转型,转型以后可能就会出现优势。一方面,作为后来者,中国既有短板,也有优势。发达国家是碳排放达到峰值以后才开始转型,我们还没有达到峰值就开始转型,现在还有相当多的产品没有达到历史需求峰值,可以直接用绿色产品进行替代。比如汽车,以发达国家每千人的车辆保有量来说,美国是845辆,欧盟是423辆,日本是575辆,中国目前是173辆,假定未来达到400辆的水平,依然还有230辆左右的增长空间。因此,从历史跨度看,由于提前转型,中国绿色转型的成本相对较低,而发达国家的重置成本或者沉没成本很高。

另一方面,中国现在的增长速度较高,绿色产品的创新和推广市场空间很大,有利于形成商业模式和竞争优势。我们希望有更多创新,或者新的竞争优势,但在现有的车道里很难超过先行者,绿色转型是一个转换赛道的新机遇。中国有成本优势、需求优势,再加上已经有相当的技术积累,中国的企业未来将拥有更多的机会。近年来,在新能源汽车、光伏发电等领域,我国制造业已经涌现出不少成功的案例。

从全球范围来看,有可能推动人类自工业革命以来技术结构、生产方式、发展方式、发展理念的一次最重要变革,或者推动一场技术、产业和发展方式的伟大革命。

以重大绿色技术推动绿色转型

从根本上来说,绿色转型,即由传统工业化发展方式转向绿色发展模式,需要依靠一套新的绿色技术进行驱动,需要大规模系统性地更换技术。绿色技术的推广,需要同时实现三个目标。第一,高技术含量和高生产率,技术水平一定要排在前面;第二,少排放或者零排放;第三,与传统企业相比,具有低成本竞争力。

目前,我国光伏发电的成本降低了80%,充电成本降低了30%-40%,光伏发电的成本已经可以与传统的燃煤发电成本进行竞争。据预测,几年后光伏发电的成本很可能只有燃煤发电成本的一半。

什么是绿色技术创新?从现在开始,所有的技术首先需要符合绿色标准,不符合绿色标准的新技术就是不合格的。从某种意义上来讲,我们所有的技术都是绿色技术,所有的创新都是绿色技术创新。

中国环境与发展国际合作委员会(CCICED)组织中外专家进行深入研究,提出了绿色发展以及绿色城镇化过程中涉及水、能源、交通、建筑、土地利用6大领域的20项重大绿色技术,目前这些技术已经相当成熟。建议“十四五”期间向全社会推广较为成熟、能够产生明显经济社会效益的重大绿色技术。

1 “十四五”期间可重点推广的六大领域20项重大绿色技术

 

建立碳账户筑牢微观减排基础

如果做一个比喻,目前绿色发展仍然是“挂在空中的一个美丽的风筝”,看起来很美,但是根基不牢固。欧美国家早就开始自愿推动碳排放市场,近些年中国也成立了不少碳排放交易市场,但业务开展并不理想,原因在于缺少微观基础。

现阶段,中国的减排主要依靠政策推动和道德感召,绿色发展很大程度上是政府提供的公共产品,或者社会组织和个人的公益慈善事业,可持续发展的事业缺少可持续发展的机制。

实现碳中和目标,目前我国已经开始行动,但主要采取行政手段来实施,从上到下层层分解任务目标。在相当长的时间内,欧美国家也是采取这样的办法,这种办法的优点是行动比较快,短期之内也能见效。但存在的问题是:指标的分配可能不够公平合理,存在搭便车问题,权衡性较差等等。特别要防止一个取向,尽管减少碳排放是件好事,但也容易滥用成为行政干预的借口,严重的时候甚至可能影响正常的生活运行。

在绿色转型前期,行政性办法和局部市场尚可应付。进入碳中和目标约束下的绿色转型期后,必须建立与市场起决定性作用相适应的微观基础。换言之,绿色转型,既要技术创新,也要制度创新。

除了碳排放,目前中国还存在一般污染物、生态修复等问题,同时还要实现较快经济增长。因此,中国的绿色发展是广义上的。在这种情况下,中国要有一个绿色发展的微观基础,推动碳中和,建立碳账户。

碳账户实际上就是建立每一级政府、每一个企业、每一个人在减碳方面的责任,对排放多少碳、减多少碳进行核算。只有确定责任,交易才能活跃起来。除了减碳之外,其他污染物、生态修复、经济增长等因素也要建立绿色责任账户,目的是界定产权和责任。只有明确责任,各人自扫门前雪,世界才能变得清洁。

最近我们在做绿色责任账户的研究。建立绿色责任账户的原则是经济社会生态协同发展,碳减排与生态修复、污染防治、经济增长协同推进,基本构成要素包括GDP、生态元、碳排放、其他污染物排放等,将这些要素做成一个资产负债表,以生态元计量的生态资本服务价值为资产,单位GDP产出界定生态元提供责任,其他污染物排放为短期负债,碳排放是长期负债,进而建立起各级政府,包括国家、省、市、区,每个企业和每个人的碳账户和绿色责任账户,明确相关主体的减碳责任,并在一定时间内实现账户平衡。

综上所述,针对国家层面的碳中和和绿色发展目标,通过各相关主体责任的分解落地,才能推动绿色转型取得实质性的进展。

(编辑  宋斌斌)



本文是根据作者近期在中国发展研究基金会主办的博智宏观论坛月度研判会上的发言整理。

*刘世锦,全国政协经济委员会副主任、国务院发展研究中心原副主任、中国发展研究基金会副理事长。


我们熟悉的东西有些快要闲起来了,我们不熟悉的东西正在强迫我们去做,我们必须学会自己不懂的东西——毛泽东

如何认识我国宏观经济中的短期和长期问题

一般说来,宏观经济的短期问题是指在经济增长的长期趋势不变时,受商业周期影响的总供求不均衡情况。在开放经济环境中,短期宏观经济问题经常来自于外部扰动冲击,如1998年亚洲金融危机、2008年美国次债危机引发的全球金融危机和欧洲债务危机等。过去几十年,类似黑天鹅式的随机冲击对全球及我国经济短期稳定的影响确实比较大。从我国情况看,宏观经济的短期问题主要表现为总需求不足。尽管这一判断不存在大的意见分歧,但将问题引入更深一步,意见分歧将会加大。如当期总需求不足严重程度如何?是否需要采取更大的刺激政策?如何实现更加有效的财政与货币政策搭配?等等。由此引入更深入的问题是,目前我国总需求不足的成因是什么?   

首先,宏观经济研究经常假设外部冲击是随机性的,一般不会改变长期增长趋势。对随机扰动造成的经济衰退应采取积极财政与货币政策。但实证检验结果似乎并不支持这种过于简单的假设,比如, 2008年美国金融危机引起了全球化进程和国际贸易趋势显著改变。目前,大家也都同意,新冠疫情是典型的外部随机性冲击,但除了公共卫生领域外,几乎没有人会否认,新冠疫情冲击已经波及到全球产业链、全球科技、甚至贸易规则。外部冲击不简单,一次冲击可能会改变发展趋势,这是我们应当重视的。

其次,过去四十年,我国以高速追赶型经济著称于世,而未来要想保持过去的高速增长是不可持续的,也是不必要的。追赶型经济本质是体现经济发展从低向高的阶段性问题,这既是观察我国宏观经济走向的长期视角,更是经济发展从数量追赶向质量创新转变的阶段性差异。

从一般的国际经验看,经济增长方式从数量追赶型转向质量效率型,会相伴而生两个典型的经济现象。一是追赶型经济的发展水平靠近世界前沿水平的过程,就是经济增长降速的过程。这是因为随着发展水平的提高,简单的模仿增长已经失去增长动力,经济增长需要强大的创新动能来支撑。这就引发了第二个现象,追赶型经济缩小与世界前沿经济发展差距的过程,是全要素生产率对经济增长的贡献不断提高并接近世界前沿的过程。一个国家人均收入接近世界前沿的高收入水平时,全要素生产率对经济增长的贡献要同时达到世界前沿的水平。 显然,有关追赶型经济减速,转而提升全要素生产率的贡献,是经济增长从依赖廉价要素的数量扩张型转向高效利用要素资源的创新驱动过程。由此产生的思考是,在实践中需要合理地识别两种不同原因的降速及相互联系,即增长方式转型期发生的经济降速与短期扰动型总需求不足降速的差别。

过去七十年,我国经济发展是典型的追赶型经济,经历了完整的从经济起飞到经济高速成长两个阶段,并逐步开始了中长期经济增长率降速。目前,被普遍接受的观点和实证结论是,自1952年开始的我国现代经济增长的起飞过程,大约持续了28年。在此期间,我国的经济中长期增长率达到了5%-6%的较高增速。改革开放进程显著地提升了我国中长期增长率,近乎10%的超高增长速度持续了近40年。我国经济高速增长不仅带来了经济规模的巨大成长,也实现了人均GDP快速增长,在绝对人口规模从10亿增长为14亿人、净增40%的同时,人均GDP从300美元超过了1万美元,从低收入之列到达中高收入门槛,进入了新发展阶段。在世界经济史上,我国作为超大型经济体,以10%的年增长速度追赶的时间之长、影响之大是空前的,也应该是绝后的。过去几年,我国经济增长率在波动中下降,应当是我国中长期经济增长率开始降速的重要标志。未来20年,我国中长期增速缓缓地落下来,接近于全球平均增速将是一个大概率事件。

“十四五”规划,就未来我国增长方式转型的中长期目标和短期目标的一致性做出了清晰规定。我国经济中长期增长要转向高质量发展,必须立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局。必须坚持深化供给侧结构性改革,以创新驱动、高质量供给引领和创造新需求,提升供给体系的韧性和对国内需求的适配性。必须建立扩大内需的有效制度,加快培育完整内需体系,加强需求侧的管理,建设强大的国内市场。国内生产总值年均增长保持在合理区间,全员劳动生产率增长高于国内生产总值增长,经济结构更加优化,创新能力显著提升,全社会研发经费投入强度高于“十三五”时期。

宏观经济政策若干对应关系的认识

当追赶型经济增长率缓缓下落时,我们对阶段性下落的幅度值得观察和研究。目前,国际上多数预测高度一致地认为,2021年我国经济增长速度不会低于8%。若以2021年增长率为8%-9%来估算2020-2021年的平均增长率,应当为5.5%左右。未来十年,我国中长期经济增长率会更高些还是更低些,值得深入研究。从原则上说,这是长期动态的经济增长方式转变引发经济增长下行的内在原因,但也应当看到,长期动态过程并不会消除短期静态扰动因素。两者叠加就会出现一个比较复杂的问题:经济下行中,长期与短期因素各自的影响有多大。短期因素影响大,就应当采取更加宽松的需求侧管理政策。从此意义上说,受短期、中长期和发展阶段转换多重因素的相互影响,有关中国宏观经济形势与趋势研究,相对应的我国的宏观经济决策可能是当今世界上最复杂的。

首先是供给侧结构性改革与总需求管理的关系问题。供给侧改革的重心是调结构与转方式,是长期动态的问题。需求侧是短期静态的总需求管理问题。尽管在现实中,需求侧管理往往会具有长期动态性,如加大科技支出增加了当期有效需求,也提高了长期增长中的科技进步水平。但需求侧管理主体还是短期静态问题。从整体上看,供给侧改革的核心目标是提高全要素生产率,是以经济增长质量替换经济增长数量。因此二者关系应当是:以解决长期动态的发展方式转变为主,兼顾短周期的总需求管理。

其次,如何把握短期静态与长期经济增长速度下降的平衡问题。需求很重要,总需求管理有利于防止宏观经济超预期过快下滑。解决追赶型经济下台阶问题,减缓中长期增长方式转变引起宏观经济波动的关键,还是要靠供给型政策。面对多种因素混在一起相互影响时,经济学一般的分析方法是,逐一讨论一个因素变化而其他因素不变的情况。假如没有出现经济增长方式转型的供给侧改革,从短期眼光看,过去40年我国宏观经济在不同年份的实际增长率有高有低,围绕着10%的均值波动。宏观经济政策宽松或是紧缩,实际上决定于增长率偏离10%的均值有多远。

换一个角度看,要实现经济增长方式的转型,必须进行供给侧结构性改革,以质量换数量,经济增长速度下行是经济增长方式是否发生了转变的参照性目标。在此情况下,我国长期增长率低于10%,回到经济起飞时期的5%-6%,实际经济运行在6%左右波动时,采取扩张性的总需求政策就显得缺乏依据。

三是有关内外需关系和扩大消费的问题。在国民经济核算平衡表上,内需和外需占比互为余数。比如说,GDP为100时,外需占比就下降了,内需占比就上升了,但总量100是不变的。因此,当我们讨论内外需的比例关系时,应该清醒地意识到,这不是短期问题,而是长期结构变化问题。扩大内需的准确含义是:未来我国经济的主要拉动力量是国内市场。与之相关的问题是,消费占比上升与投资占比下降,当期的GDP也不变。因此,启动内需并不是简单地提高消费率、降低投资率,而是要明确,合理的投资本身就是有效需求,消费可以带动经济增长,投资也会带动增长,取决于相对效率的比较,而不是简单的比例问题。扩大消费也不是多多益善,更不能过快过急。现在要警惕的是,我国经济发展水平提高了,没经历过低收入发展阶段的年轻一代有可能会模仿发达国家的高消费模式,带动国民经济进入过度消费的陷阱。此外,讨论消费比例时还要看到,扩大消费并不是简单的总需求管理问题。一国居民的消费主要依赖于当期收入时,宏观经济政策要在提高当期实际收入上下工夫。反之,居民消费主要决定于可持续的资产时,宏观政策的着力点是要稳定提高居民资产水平,提高社会保障水平。无论是前者还是后者,扩大消费都不是短期刺激政策可以奏效的。

四是特别重视消费与投资关系对长期经济增长的影响。宏观经济学中对扩大消费有着明确的质的规定性,即人均消费水平提高不能造成人均资本量的下降。供给侧结构性改革的核心是产业结构、技术结构和人力资本结构升级的问题,是追赶型经济转型时需要下大力气解决的问题,需要持久为功。这些年,我国制造业的利润越来越薄,这里有多重原因,说到底还是制造业低端化过剩的情况比较严重。企业利润率、利润增长率、资产利润率普遍下滑,应当是追赶型的经济增长动力减弱,此时采取总需求扩张政策很有可能是加大了追赶型数量增长的驱动力,并不利于创新驱动增长。

五是要防止中长期供给侧改革与短期总需求管理政策不一致的问题。这是当前应当予以关注的理论问题也是实践问题。总需求管理政策目标比较侧重于短期总量均衡,有关高质量发展的政策手段并不多。作为辅助性政策的需求管理应当更多地选择既有利于增加当期总需求又有利长期转型的政策,而不是泛泛地采取宽松的货币政策与财政政策。要平衡短期总需求与长期总供给政策,需要特别重视公共支出与公共服务问题。短期的公共支出可能是需求,更多的教育、更多的科学研究、更多的社会保障支出,是保持长期经济增长潜力的重要基础。面对低生产率增长,必须做的是不断提高人均人力资本水平,大力支持教育、科学研究及职业训练,这是高质量发展和创新转型的基础,也是当期重要需求管理内容。教育医疗卫生开支提高了人力资本存量,是长期经济增长持续动力,是以人力资本投资替代了物质资本投资,财政支出如何持续加大年度支出是很重要的问题。长期积累的社会保障缺口,形成了劳动力市场强刚性。失业的社会保障严重不足,成了劳动力市场可不可以流动的风向标。没有流动性的劳动力市场,一般会对应着僵化的难以调整的产业结构。加强社会保障体系建设既有稳定当期总需求的意义,也具有长期总供给能力提高的意义。

以供给侧结构性改革为主线,实现经济增长方式转型和短中长期宏观经济的稳定

实现高质量增长包括经济结构优化,创新能力增强,科技水平提高等一系列因素。高质量增长的核心是实现劳动生产率动态横向比较的持续提高。坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位,把科技自立自强作为国家发展的战略支撑,面向世界科技前沿、面向经济主战场、面向国家重大需求、面向人民生命健康,深入实施科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略,完善国家创新体系,加快建设科技强国。强化国家战略科技力量。

坚定不移推进改革,破除制约经济循环的制度障碍,推动生产要素循环流转和生产、分配、流通、消费各环节有机衔接。必须坚定不移扩大开放,持续深化要素流动型开放,稳步拓展制度型开放,依托国内经济循环体系,形成对全球要素资源的强大引力场。必须强化国内大循环的主导作用,以国际循环提升国内大循环效率和水平,实现国内国际双循环互促共进。

从整体看,我国供给侧结构性改革已经取得了突出进展,进入了高质量发展阶段。从创新能力看, “十三五”时期,我国在联合国知识产权组织(WIPO)等联合发布的全球创新指数中的排名上升了十四位,2020年,创新能力排名稳定在全球前15名,是唯一的中上等收入的发展中国家。从创新支出看,过去五年,我国研究开发支出大幅增长,超过了欧盟28国总计,成为世界第二大国。研究开发支出占GDP比例,远高于人均GDP一万美元经济体的平均水平,已与高收入经济体平均水平大致相当。从创新成果看,2000-2018年,我国专利申请量占全球的比例大幅上升,从2000年前低于5%提高为2018年接近45%。美国则从接近40%下降到20%以下。从专利授权量看,我国从占全球的比重不足3%上升为25%; 美国则从30%以上下降到20%。从创新效率看,我国企业员工研究开发支出的效率远高于东亚发展中国家,具有与以色列相似的创新效率集中度

未来在加大创新、推动高质量增长的过程中,应当关注与防止出现创新增长中的欧洲悖论。大量证据表明,知识创新(R&D)是提高经济增长质量的核心,表现为全要素生产率对经济增长的贡献显著超过要素投入的贡献。实证研究的结果表明,在新知识的引领创新增长方面,欧洲显著落后于美国,形成欧洲悖论。主要原因是存在着体制机制性障碍,导致大量的研究开发投入的成果只有一小部分能够转换成新的产业技术,形成经济增长的新动能,这被称为知识过滤器。主要原因,一是创新信息的非对称性。创新往往源自既有大学或企业的R&D试验室。发明者和决策者对创新估值的差异过大,加之缺乏创新激励机制,就会产生明显的知识过滤效应。二是欧洲悖论与缺乏创新创业的激励机制关系密切。企业家精神本质是以创新推动经济增长,企业家的特征是风险承受能力,缺乏具有世界影响力的可持续成长的企业家群体,是欧洲落后于美国的关键。三是政府的推动创新扩散的能力,在知识创新带动经济高质量增长方面具有积极的作用。目前,在以AI与大数据分析等前沿科技领域,美国市场、中国市场与其他市场的划分正在成为共识。四是知识创造具有典型的多元、分散、非组织的随机特征,有效的产业园区,特别是科技园区往往不在于引入了多少企业,当期能够创造多少GDP,更重要的是,要通过合理的规划机制、市场竞争机制创造出在创新者之间因为空间临近,实现合理的创新协同,有效地推动知识创新的共享、知识外溢的学习与匹配过程。五是要强化企业之间、企业与大学之间的知识流动,增加相互吸收能力。

(编辑  尚鸣)



* 唐杰,中信改革发展研究院资深研究员,深圳市原副市长。

THE NEW KALDOR FACTS:IDEAS, INSTITUTIONS, POPULATION,& HUMAN CAPITAL  Charles I. Jones Paul M. Romer  WP 15094

 

202092日, 联合国知识产权组织(WIPO)与康奈尔大学、欧洲工商管理学院(INSEAD)等联合发布的《2020全球创新指数》(Global Innovation Index 2020,GII

World bank The Innovation Imperative for Developing East Asia 2021

Audretsch D BLehmann E Entrepreneurial access and absorption of knowledge spillovers: Strategic board and managerial composition for competitive advantage Journal of Small Business Management200644 ( 2) : 155 166

 

中国80%以上的能源资源分布在西部、北部,70%以上的电力消费集中在东部、中部,供需相距1000-4000公里。基于这一国情,国家电网公司联合科研院所、高校、设备制造等160多家单位协同攻关,开展309项重大关键技术研究,连续攻克了特高电压、特大电流下的绝缘特性、电磁环境、设备研制、试验技术等世界级难题,成功研制世界上通流能力最大的6英寸晶闸管、换流阀、变压器等一批国际领先的电工装备,在世界上率先掌握了特高压大容量输电系统集成、大电网运行控制等技术,研制成功了全套特高压设备。先后建成特高压直流试验基地、特高压交流试验基地、特高压工程力学试验基地、高海拔试验基地、国家电网仿真中心、特高压直流输电工程成套设计研发(试验)中心等“四基地两中心”,在大量科学严密的试验中,攻克了一个又一个世界性难题,率先建立了由168项国家标准和行业标准组成的特高压输电技术标准体系,占据了技术和标准制高点,大大提升了我国在国际电工标准领域的话语权。

本文以国家电网公司特高压技术创新为例,探讨依托工程、业主主导的产学研用深度协同的创新实践模式,为在新形势下发挥新型举国体制优势和企业技术创新主体作用,深入推进自主创新、保障产业链供应链安全稳定提供启示和参考。

特高压创新战略的提出

特高压输电技术即交流1000kV、直流±800kV及以上电压等级的输电技术,具有远距离、大容量、低损耗的特点。特高压交、直流输电网除了能实现电能大规模和远距离输送的需求外,还大幅度提高了电网自身的安全性、可靠性、灵活性和经济性,具有显著的社会、经济效益。

进入21世纪,我国电力需求长期持续增长,2000年以来全社会用电量翻了两番。我国能源资源与用电负荷中心逆向分布,本世纪初,沿长江每30公里就有一座发电厂,长三角地区每年每平方公里二氧化硫排放量达到45吨,是全国平均水平的20倍,环境承载力受到严重挑战。而大规模、长距离输煤一直是中国能源资源配置的主要方式,铁路新增运力的70%以上都是用于煤炭运输,“煤电运”矛盾突出。为满足持续增长的电力需求,实现更大范围的资源优化配置,亟须加快建设电压等级更高、网架结构更强的特高压电网。

建设以特高压输电线路为核心的骨干网架,发展特高压输电,不仅可以改变我国骨干电网的基本配置,而且是适应我国能源逆向分布、缓解运力紧张、防治雾霾和大气污染、推动区域平衡发展的重要战略选择。对我国能源的利用方式、能源安全、资源优化配置及区域发展产生深远影响,具有重大的政治意义和经济意义,同时也预示着我国输变电领域的重大技术跃升。

2004年,国家电网公司党组从保障国家能源安全、推动能源发展方式转变出发,酝酿提出发展特高压电网战略。当时,发展特高压输电技术的必要性有诸多争论,是输煤还是输电,特高压经济性、安全性和电磁环境影响等等,质疑的意见很大。为此,国家电网公司在党中央、国务院和有关部委的领导组织下,开展了全方位、多角度、深入的研究论证。2004年国网公司开始滚动规划特高压电网,开展系列反复论证。

2005年国家发改委提出“启动我国百万伏级交流、正负80万伏级直流特高压输电技术前期研究工作”。2005年国务院领导主持会议,明确同意发展特高压电网,并将特高压纳入国家重大装备规划;同年在北戴河召开了特高压输电技术研讨会。特邀专家32名,包括政府机构、电网企业、设备制造企业、科研机构、高等院校在内的43个单位共130多名代表参加了会议;同时,国家电网公司委托中国工程院就发展特高压的一些重大问题进行咨询,中国工程院成立了由32位院士及11名相关专家参加的“特高压”咨询课题组;2005年、2006年,国家发展改革委两次组织召开特高压座谈会。

在这过程中,国家科技部、国土资源部、电监会、中机联、中电联等部门也在研究和论证的诸多环节给予了支持和指导。2006年国家发改委正式核准建设晋东南-南阳-荆门特高压交流试验示范工程,向家坝-上海±800千伏特高压直流输电示范工程也于2007年获得国家核准。国家电网公司以这两个特高压交流、直流试验示范工程为主要依托(以下合并简称“特高压示范工程”),作为业主单位主导创建创新联合体,整合国内设计、制造、高校等创新力量,主导开展特高压交流、直流全套技术攻关和设备国产化研制等全过程协同创新,实现核心技术自主可控,积累工程经验,为后续实现特高压规模化推广应用奠定了坚实基础。

特高压输电技术创新特点

我国特高压项目启动之初,世界上没有商业运行的特高压线路,也没有成熟的技术和设备,以及相应的标准和规范。美国、日本、前苏联、意大利和巴西等国曾于20世纪60年代末70年代初相继开始了特高压交、直流输电技术的研究,并建设了相应的试验室及短距离试验线路,但均未实现商业化运行。这意味着,我国发展特高压战略需要从技术、设备到工程应用全面自主攻关。

当时,我国电力技术和电工装备制造仍处于跟随西方发达国家的被动局面,国内500kV输电工程设备及关键原材料、组部件仍主要依赖进口,技术、标准和设备均建立在引进、消化、吸收基础上,整个行业创新基础薄弱,关键环节受制于人。

特高压输电代表了当时国际高压输电技术研究、设备制造和工程应用的最高水平。与常规的500kV输电工程相比,特高压输电示范工程建设主要面临以下六大难题。

一是技术攻关难度大。特高压交流输电具有充电功率大、潜供电流大、绝缘配合要求高等特点,需要突破过电压控制、外绝缘配置、潜供电流抑制、电磁环境控制等世界级技术难题。作为世界级的创新工程,特高压输电需要实现输电电压和电流的双提升,输电容量和送电距离的双突破。核心技术和关键设备均为首次研制,必须系统开发特高压输电全套技术并通过工程实际运行验证,面临着全面严峻的挑战和风险。

二是工程优化平衡要求高。特高压输电代表了国际高压输电技术研究、设备制造和工程应用的最高水平,研究开发工作在时间维上涉及基础研究、规划设计、设备研制、施工安装、调试试验、运行维护全过程;在逻辑维上涉及问题提出、方案设计、模型化和最优化、方案决策、计划安排、组织实施全流程;在知识维上涉及电、磁、热、力等自然科学和项目管理、技术经济等管理科学,是一个复杂的系统工程。如何通过合理的设计,实现各单元和设备配置方案的技术经济优化平衡,在工程效益上实现安全性、可靠性、先进性和经济性的有机统一,是特高压示范工程面临的突出难题。

三是设备自主研制挑战大。基于我国相对薄弱的基础工业水平,在世界上率先自主研究开发一个全新的、最高电压等级所需的全套技术和设备,实现从模仿者、追赶者向引领者的角色转换,对国内研发能力、试验能力、生产水平、制造工艺等都是极大的考验,极具挑战和风险。

四是工程管理统筹协调难度大。特高压示范工程覆盖链条长、参与主体多,组织管理和协调难度高。以特高压交流示范工程为例,工程涉及500多家建设单位、200多家设备厂商,累计10多万人参加工程建设。此外,特高压示范工程横跨多个省市,输电线路长,分别跨越黄河、汉江,四次跨越长江,走廊穿越区域地形地貌复杂,工程建设环节涉及大跨越施工、大件运输、大型主设备安装等,施工难度和配合要求远远超过常规500kV输电工程,工程的质量、进度控制和统筹协调难度大。

五是安全可靠性要求高。特高压示范工程建成后将投入商业化运行,需要在全电压、大功率下长时间可靠运行。特别是应用初期,需要长时期的考验和完善,以防止故障对大电网的冲击。另一方面,特高压传输距离远、送电容量大,故障扰动对电网冲击影响大,连锁故障风险大,对特高压系统设计、工程设计、设备研制、施工安装等全过程均提出了较高的安全可靠性要求。

六是生态防治与资源节约要求高。特高压输电线路、变电站(开关站)运行的电磁环境干扰和噪声污染是社会公众关注的焦点,如控制不当,可能引发负面社会舆论。另外,由于工程输电线路长,变电站技术复杂性高,如采用常规设计方法,走廊、变电站平面设计可能会增加较多占地,影响生态环境。

作为世界级的重大技术创新,特高压输电技术创新与工程任务主要构成如图1所示。

1 特高压输电技术创新与工程任务主要构成

 

特高压输电产学研用协同创新的基本模式

发展特高压电网是一项极具创新性的系统工程。特高压输电技术整个创新活动具有首创性、复杂性、系统性特点,为在较短时间内攻克特高压交流输电技术这一世界难题,实现特高压交流输电技术的创新突破,国家电网公司承担起主导特高压输电全套创新的重任。

国家电网公司拥有国内最系统最先进的电力技术研发资源、工程建设资源和调度运行管理资源,积累了一系列组织实施超高压交直流输电重大工程的建设运行经验,拥有在全国范围内集中科研、设计、制造、建设和运行维护优质资源的能力和影响力,在整个特高压输电创新实践中为我国开展重大技术创新管理提供了典型样本与经验。

1)国家电网公司作主导构建创新联合体,统一组织科研布局和联合攻关,建立世界一流试验研究体系。

面对艰巨的创新任务与难题,2004年以来,国家电网公司组织几十家科研机构和高校、200多家设备制造企业、500多家建设单位,共几十万人参与了特高压基础研究、技术研发、设备研制、系统设计、试验验证、工程建设和调试运行等工作,攻克了310项关键技术,解决了过电压与绝缘配合、电磁环境控制、特高压交直流混合大电网安全控制等世界级难题。

构建创新联合体。国家电网公司作为业主,主导构建了特高压协同创新联合体,在充分发挥国网公司创新力量的骨干和引领作用的基础上,凝聚国内外的优质科研资源和力量,打破各科研单位之间的壁垒和行业壁垒,全方位开展协同创新。共有2000多人直接参与和承担了特高压电网的研究工作,其中,院士30多人,教授及教授级高工300多人,高级工程师及博士800多人,工程师、在校研究生及其他人员超过1000人。

确立明确的创新目标。国家电网公司在充分调查研究工程技术需求的基础上,确定了创新联合体的总体目标——全面掌握特高压输电系统关键技术,实现科研、规划、系统设计、工程设计、设备制造、施工调试和运行维护的自主创新,建设“安全可靠、自主创新、经济合理、环境友好、国际一流”的优质精品工程。同时,对特高压输电的关键技术指标,如额定电压、额定电流、线路额定输送功率,最大潜供电流等提出设计及建设标准,为后续特高压相关装备的研制、工程设计及实施提供了统一的规范,为特高压全套技术标准的构建奠定基础。

确定特高压输电工程创新路线。面对特高压交流输电技术既“不能买”也“买不来”的难题,国家电网公司下决心进行自主创新,他们以集中优势办大事的制度特点攻克难关,组织力量对特高压交、直流关键技术研究进行了全面的分析与系统规划,制定了“基础研究工程设计设备研制试验验证系统集成工程示范”的创新技术路线,全面覆盖了工程前期—建设—后期全过程,包含规划、系统、设计、设备、施工、调试、试验、调度和运行9大创新任务。在此创新技术路线下,紧密围绕产业化应用的全过程技术需求,统筹布局科研项目,分别组织编制了由180项课题组成的特高压交流输电关键技术研究框架、由129项课题组成的特高压直流输电关键技术研究框架,在国家、行业及国网公司层面设立不同数量及规模的攻关项目。在深入分析和厘清当时国内各项技术和产品的创新基础条件、创新资源和创新难度,以及国家在此方面的长远规划,明确了特高压输电的创新方式和路径,制定了攻关方式和核心重大装备的国产化目标。。

制定全面的攻关机制。为了在较短时间内成功开发全套具有自主知识产权的特高压输电技术,国家电网公司牵头制定了科学高效的协同创新攻关机制,并采取互动印证、专家支撑、全过程审查等措施,强化了对关键技术攻关的推动作用。一是抓好互动印证。重点抓科研攻关与工程应用的互动印证,抓不同科研课题之间的互动印证,抓相同科研课题不同承担单位之间的互动印证,动态协调、及时优化调整研究边界条件和思路方法,有效解决了各研究结果之间互相依赖、互相制约、互相迭代的难题,为在较短时间内高水平突破特高压输电关键技术难题创造了条件。二是构建协调机制,拉近科研与产业化应用需求之间的距离,实现科研、设计、设备、施工等各环节之间的高效协同。编制科研、设计及工程主要环节的协调配合专项计划,进行动态协调管控,科研与工程两者紧密关联、互为条件、互为校验。三是建立专家咨询机制。建立了数千人的专家咨询队伍,围绕特高压输电关键技术研究开展了上千次的研讨会,力求对关键技术难题做出科学、客观的技术决策。同时,依托专家委员会把关重大技术原则和方案,强化技术、信息交流和知识共享,推动关键共性技术协同攻关。四是制定严格的分步分级审查制度。在课题研究各个阶段,组织开展专项审查,紧密结合工程实践反复论证,重大技术问题由公司级领导主持公司级审查。通过中间成果审查、专题审查与公司级审查等多重把关,有效保证了关键技术科研的质量和水平。

创造充分的科研条件。特高压输电工程涉及到新技术、新设备的首次应用及后续的推广应用,因此技术的可行性、装备的可靠性、运行的稳定性等均需做到万无一失,零容错率。由于无经验可借鉴,长期占据该领域技术国际垄断地位的国外著名试验场站也不能满足这一要求,因此对于科研成果同时进行试验验证的作用显得越发重要。为确保科研成果的可靠性和稳定性,国家电网公司充分认识到试验能力建设的重要性,重点抓试验关键技术,主导攻克了高电压、强电流、复杂环境模拟、实时数字仿真等关键技术难题,自主建成了由特高压交流试验基地、特高压直流试验基地、西藏高海拔试验基地、特高压杆塔试验基地、国家电网仿真中心和特高压直流输电工程成套设计研发(实验)中心组成的“四基地两中心”试验研究体系,形成了目前国际上功能最完整、试验能力最强、技术水平最高的特高压试验研究平台,综合性指标和研究能力居世界领先水平。依靠特高压试验研究体系,获取了宝贵的试验数据,有效检验了科研成果,严格考核了设备,获得了大批原创性科研成果,为工程建设和后续研究奠定了坚实的实证基础。

1 特高压输电“四基地两中心”基本情况

名称

基本介绍

特高压交流试验基地

世界上唯一的集电磁环境、外绝缘特性、设备考核研究于一体的特高压输电技术研究基地,创造了世界最高参数的高电压、强电流试验条件,综合试验能力世界领先。

特高压直流试验基地

集研发、试验、技术服务及培训为一体的综合性试验基地,实现了全电压、全尺寸条件的特高压直流输电技术研究的试验条件,共创造15项世界第一,试验能力世界领先。

西藏高海拔试验基地

 

世界上海拔最高的电力试验研究基地,可开展高海拔地区交直流空气间隙、电磁环境、污秽外绝缘、设备绝缘等关键技术研究。

特高压杆塔试验基地

世界上规模最大、试验能力最强、功能最完善的杆塔试验基地,是我国唯一从事特高压杆塔真型试验研究的基地,重点解决特高压工程建设中机械力学领域的关键技术问题。

国家电网仿真中心

被命名为电力系统仿真国家工程实验室;在仿真规模、仿真能力和综合研究水平等方面居于国际领先地位,全面促进了我国具有自主知识产权及世界领先水平的大型复杂电网规划、运行仿真核心技术体系的形成。

特高压直流输电工程成套设计研发(实验)中心

被国家发改委能源局授予“国家能源特高压直流输电工程成套设计研发(实验)中心”;为超/特高压直流输电工程的关键技术研究、系统设计、阀厅设计、设备成套设计、设备采购规范、设备监造、系统调试、现场调试等与直流工程建设相关方面提供技术支持和资源共享及管理平台。

 

2)国家电网公司主导工程建设全过程,推动设备国产化和工程实践应用。

为了实现特高压输电关键设备的攻关与自主化研制,并成功实现工程应用。国网公司充分利用了我国集中力量办大事的体制优越性,在设备研制、工程设计、安装调试等关键工程建设环节创新了组织与管理模式。

组建关键设备攻关体系。主导组建由西电集团、特变电工、保定天威、平高电气等170多个国内厂家,专家委员会,科研、设计、试验、建设、运行单位以及高校等组成的常态化设备研制工作体系,并在每个设备类型、每类设备的主要技术方向上成立相对固定的专家团队,为设备研制提供技术支持。针对变压器、开关等重大关键装备,通过制定多种实现方案、选取各行业不同厂家“背靠背”研制、通过成百上千次试验反复验证迭代等方式,推动重大装备的国产化研制。

创新工程设计组织模式。打破各设计院独立进行设计的传统模式,建立由国家电网公司主导,原中国电力顾问集团公司及华北、华东、中南、东北、西北、西南六大电力设计院与相关科研、设备、施工、运行单位和专家组成的设计联合体,最大程度地集中优质设计资源和智慧,成立设计工作组,统筹管控工程设计。

发挥集团化与属地化运作优势。充分发挥集团化运作优势,在国家电网公司总部集约统筹下,采用专业化支撑和属地化运作管理的管理模式。由国家电网公司系统的专业建设单位负责组织现场建设,加强工程安全质量进度管控,国网交流公司和信通公司发挥专业化管理优势,分别负责主体工程、配套系统通信工程的现场管理;由属地省电力公司发挥属地优势,负责与地方各级政府与职能部门的协调工作,开展征地、赔偿、线路保护、通道清理、舆论导向等地方关系的协调处理,开展常规试验,实施属地线路的生产准备、运行维护和常规检修,为工程建设提供强力支撑。

主导推进科研成果转化。超前谋划,有序组织,依托科研成果主导输出全新的技术标准、专利、装备参数和产业规范等,全面支持特高压技术成果的产业化应用。在示范工程建设伊始,基于创新成果规模化应用的需要,提出了“科研攻关、工程建设和标准化工作同步推进”的原则。依托工程建设,结合关键技术研究和工程应用,建立涵盖系统集成、工程设计、设备制造、施工安装、调试试验和运行维护的全套特高压交、直流技术标准和规范,为形成可推广、可应用的整套输电技术和工艺方法、推动特高压工程大规模建设奠定了基础。

经过艰苦努力,1000kV晋东南-南阳-荆门特高压交流试验示范工程和向家坝-上海±800kV特高压直流示范工程先后于20091月、20107月投入商业运行,于20109月、201311月通过国家验收,并始终保持安全稳定运行。特高压交流输电关键技术、成套设备及工程应用获2012年国家科技进步特等奖,特高压±800千伏直流输电工程获2017年国家科技进步特等奖。

确立我国在特高压输电技术领域的国际领先地位

特高压交流、直流示范工程的成功实施,确立了我国在高压输电领域的国际领先地位,取得了重大突破和成就:占据全球电力科技制高点。攻克了特高压交流过电压、潜供电流抑制、雷电防护,特高压直流外绝缘、电磁环境控制、大截面多分裂导线等世界难题,取得了一系列基础理论和关键技术原创成果,在特高压输电领域实现了技术引领。推动能源资源大范围优化配置。截至“十三五”末,特高压输电能力达到1.4亿千瓦,成为跨区输电主力,其中特高压直流输电能力1.0亿千瓦。跨区输送电量中,新能源比重稳步提升,结构更加清洁化。预计到2025年,国家电网公司经营区跨省跨区输电能力达到3亿千瓦,输送清洁能源占比达到50%促进支撑能源清洁低碳转型。截至2020年底,国家电网公司经营区清洁能源装机容量7.1亿千瓦,占比42%。其中风电和太阳能发电装机4.5亿千瓦,占比26%,利用率达到97.1%21个省区内新能源成为第一、第二大电源;风电和太阳能发电量5872亿千瓦时,减少电煤消耗2.5亿吨、减排二氧化碳4.5亿吨。带动电工装备制造业全面升级。国家电网公司联合国内装备企业,研制了包括特高压变压器、电抗器、断路器等主设备在内的21大类近百项首台首套特高压关键设备,带动了我国电工装备制造业转型升级,电工装备已成为中国制造的金色名片大幅提升国际影响力和话语权。推动国际电工委员会(IEC)成立高压直流输电技术委员会(TC115)和特高压交流输电技术委员会(TC122),由中国担任秘书国和主席国。我国已从IEC成员国上升为常任理事国。带动了我国电工装备制造产业全面升级,实现了我国特高压全面走出去2014年和2015年,国家电网公司先后中标巴西美丽山水电特高压直流送出一期和二期工程,目前两项工程均已建成并保持安全稳定运行。培养了一大批站在世界电力发展前沿的专家人才。全面锻炼了特高压输电科研、工程规划、设计、装备制造以及建设、运行等领域的高水平科研人才、技术人才、管理人才和工程人才,为我国电力工业和输变电设备制造业的持续创新发展提供了强大的人才资源保障。

特高压输电技术推广应用的战略价值

基于特高压示范工程的优异表现,特高压工程创新成果得到大规模推广应用。特高压工程被列入国家大气污染防治行动计划。截至2020年底,国家电网公司已建成“141226个特高压工程,在运在建29项特高压输电工程线路长度达到4.1万千米,变电(换流)容量超过4.4亿千伏安(千瓦),累计送电超过1.6万亿千瓦时,成为连接西部、北部能源基地和东中部负荷中心的能源输送大动脉,破解了能源电力发展的深层次矛盾,实现了能源从就地平衡到大范围配置的根本性转变。在碳达峰、碳中和的大背景下,特高压电网已成为中国“西电东送、北电南供、水火互济、风光互补”的能源运输“主动脉”,在保障国家能源安全、促进清洁低碳转型中发挥不可替代的重要作用。

2 国家电网公司已建成在运特高压线路情况

序号

特高压交流工程

序号

特高压直流工程

1

1000千伏 晋东南—南阳—荆门

1

±800千伏 向家坝—上海(奉贤)

2

1000千伏 淮南—浙北—上海

2

±800千伏 锦屏—苏南

3

1000千伏 浙北—福州

3

±800千伏 哈密—郑州

4

1000千伏 锡盟—山东

4

±800千伏 溪洛渡—浙西

5

1000千伏 蒙西—天津南

5

±800千伏 宁东—绍兴

6

1000千伏 淮南—南京—上海

6

±800千伏 酒泉—湘潭

7

1000千伏 胜利—锡盟

7

±800千伏 晋北—南京

8

1000千伏 榆横—潍坊

8

±800千伏 锡盟—泰州

9

1000千伏 雄安—石家庄

9

±800千伏 上海庙—临沂

10

1000千伏 苏通GIL综合管廊

10

±800千伏 扎鲁特—青州

11

1000千伏 潍坊—石家庄

11

±800千伏 青海—河南

12

1000千伏 驻马店—南阳

12

±1100千伏 准东—皖南

13

1000千伏 张北—雄安

 

 

14

1000千伏 蒙西-晋中

 

 

突破特高压输电技术的启示

国家电网公司建设特高压交、直流输电示范工程的成功实践,充分证明“依托工程、业主主导,产学研用协同创新模式”的先进性和适用性;充分证明这一创新模式是拉动产业链与创新链、发挥市场主体作用、发挥我国制度优势的重要创新模式和途径。为我国乃至全球范围内重大技术攻关提供了一种行之有效的创新范式,为在新形势下发挥企业主体作用和新型举国体制优势,深入推进自主创新、保障产业链供应链安全稳定提供了启示和参考:

一是坚决贯彻中央决策和部署,是发展特高压取得成功的根本保证。党中央、国务院关于推动科学发展、转变发展方式、优化能源结构、强化自主创新、振兴民族工业等重大决策和部署,中央领导关于特高压工作的一系列重要指示精神,为特高压创新发展指明了方向,增强了国家电网公司的信心和决心,保证了特高压工作始终沿着科学发展的方向扎实推进。

二是充分发挥新型举国体制优势,是推进特高压创新工作的关键所在。国家电网公司作为特高压输电工程的业主,在党和政府的支持下,主导构建内外结合、多方参与、开放互动的科技创新联合体,充分发挥市场机制作用,通过统一指挥、分工协作、紧密配合,凝聚创新共识,激发创新动力,实现国内外优势资源和力量的充分整合和高效利用,全力攻克特高压全套技术难题,实现设备国产化研制,成功建成投运示范工程。

三是坚定自主创新信心,是实现特高压创新突破的内在动力。特高压技术攻关和工程的成功实现,极大地提振了中国电力工业和科技创新战线的信心。它充分说明,中国人可以走、并且更要敢于走西方强国没有走成的道路,充分证明了我们国家完全有能力依靠自力更生突破重大技术,完全有能力走别人没走过的道路开展自主创新。只要下定决心,坚定信心,持续努力,不断攻克难关,就能够实现从模仿者、追赶者向引领者的角色转换。

(编辑  尚鸣)



* 刘泽洪,国家电网有限公司副总经理;王绍武,国家电网有限公司特高压事业部主任;李欣、张园,国网能源研究院管理咨询研究所高级研究员。


 

20205月,美国国务院发布《美国对中国的战略方针》(United States Strategic Approach to The People’s Republic of China)报告。尽管从中美贸易战以来,美国舆论中对美国政府对华接触的批判不绝于耳,甚至这种主张也成为美国保守派在特朗普竞选中攻击自由派的主要理由之一,但这次美国以政府文件的形式公开承认改革开放以来美国对华接触政策的失败,至少表明经过特朗普政府在中美贸易战中的摸索,美国已经形成了一套应对中国崛起的新战略。这份报告和 2017年的美国国家安全报告,可以看作是美国政府应对中国崛起新战略和政策的纲领性文件,证实了这几年全世界的观察家甚至普通民众早已得出的一个基本结论:中美关系无法回到过去的年代。

事实上,有关“中美脱钩”“修昔底德陷阱”“新冷战”“文明冲突”等论述早已成为美国公共话语中的流行概念。美国政府的这份新战略报告强调以“基于原则的现实主义”(the principled realism)对中国发起全面围堵遏制的“新冷战”,但不同于美苏单纯基于意识形态的“冷战”。美国对中国发起的这场“新冷战”虽然有意识形态的“原则”分歧,但更是基于“现实主义”的美国国家利益。当然在利益竞争的背景下,美国也会为了其国家利益而与中国在有关领域中展开合作。

美国政府的这份文件宣告了改革开放以来美国对中国的接触政策失败,同时也宣告美国在“后冷战”以来建构“新罗马帝国”的世界帝国理想在现实中遭到失败,因此,美国谋求针对遏制中国而建构出大西洋体系和印太体系。这就意味着所谓的“中美脱钩”不仅包括技术、产业领域的脱钩,而且包括地缘政治上的重新布局。在这个意义上,我们可以说,美国建构“新罗马帝国”的梦想的破产与美国对中国接触政策的失败乃是同一个事物的两个方面——因为不能征服中国,不能获得中国的支持,美国不可能建立起世界帝国。

1949 年美国朝野讨论“何以失去中国”,到 2018 年美国朝野讨论“何以误判中国”,遵循的都是同一逻辑。那么,新的中美关系究竟是什么图景?美国对华的新战略是什么?

改革开放以来的中美关系

    分析改革开放以来,中美关系从美国对华友好接触政策转向“新冷战”遏制政策的变化,必须高度重视20082018 年这决定中美关系走向的关键十年。

    2008 年,西方爆发了金融危机,而中国举办了举世瞩目的奥运会,这往往被看作是“中国崛起”的标志;2018 年,特朗普对中国发起贸易战,这标志着中美关系的根本性改变。这十年对美国而言,是民主党的奥巴马政府试图对其内外政策进行大调整的十年;对中国而言,则是中国从领导换届和政治路线不断调整,积极有为开展“伟大斗争”的关键十年。

    中美两国同时在调整政治路线和国家政策的背后都有一个共同的预设问题:中国崛起将带来怎样的世界秩序?

    美国期望通过接触乃至“颜色革命”将中国纳入美国建构“新罗马帝国”的轨道,从而将中美关系定位为“主—从”结构的盟友关系,中国则将中美关系定位为平等伙伴的“新型大国关系”。而中美关系的未来,很大程度上取决于两国如何从现实出发来构思未来世界图景。

    历史的“天命”:中美两国的命运交错

    1978 年之后,中国全面实施改革开放。此后,苏联开启“改革与新思维”的年代。可以说,苏联和中国都不期而遇地走在结束“冷战”这个历史大背景下,苏联的改革导致国家的解体,为美国迎来建构世界帝国梦的机会。后冷战时期的美国通过“沙漠风暴”行动完美地展现了其构想中的“后冷战世界新秩序”,即美国建构“新罗马帝国”的世界帝国时代。

美国要建立起世界帝国,不能仅仅依靠传统的军事征服,更为关键的是如何通过经济手段控制全球。因此,克林顿政府的全球战略就是从军事扩张和控制转向在全球进行经济扩张,从而将整个世界纳入美国治理的经济体系中。

在美国的全球经济战略中,中国是最大且最具有潜力的市场。因此如何打开中国市场,在经济上控制中国,成为克林顿政府经济扩张战略的中心。在经历了1989年的艰难时刻之后,中国保持了国内政治稳定,在国际政治层面采取“韬光养晦”战略,全力以赴推动经济发展。20世纪90 年代,中国从中央到地方时刻都在关注经济的快速增长。在这样的背景下,中美虽然存在政治上的分歧,甚至出现各种各样的政治摩擦,但在经济领域却始终能够保持着高度合作。一方面,美国的过剩资本和技术与中国廉价劳动力和广阔市场形成了天然互补;同时在中国国有企业改制和上市大环境下,美国资本得以有机会收购优质的中国国有企业股份,从而获得超出想象的巨大收益。这种经济合作在推动中国经济高速增长的同时,也推动了美国经济和国民生活进入前所未有的繁荣。

    由此,“克林顿时代”成为美国在“后冷战”以来通过推动“全球化”战略来建构世界帝国的美好时代,中国经济的蓬勃发展为美国经济持续繁荣提供的巨大动力,也为美国建构世界帝国提供了充沛的经济资源。共和党小布什上台后,在新保守主义政治哲学影响下,将中国定位为政治意识形态敌人,成为实现其“历史终结”的打击对象,以至于发生了中国南海撞机一类的冲突事件。然而,“9 11”事件后,美国不得不调整其战略,展开了针对伊斯兰世界长达十年的“新十字军东征”

    在这种背景下,中美之间逐渐形成了政治与经济适度分离的两条平行线。虽然中美之间在政治利益和意识形态上存在这样那样的分歧,但由于中美密切的经济合作,成功地化解了一些政治上的分歧。中国逐渐学会了利用美国工商界的力量进行政治游说,通过经济上的“让利”来缓和美国对中国在人权问题、台湾问题、香港问题、南海问题上的政治和军事压力。由此,在中国人的舆论中一度出现了中美在经济上可以合作互补的“中美夫妻论”,保持中美经贸关系稳定乃是中美关系稳定的“压舱石”理论。然而,从美国的眼光看,中美经贸关系的“压舱石”是服务于其建立“新罗马帝国”的全球战略。美国展开规模巨大的伊斯兰战争,不仅需要中国在政治上的支持,更需要中国在经济上的支持。而当美国陷入伊斯兰战争时,中国却在“韬光养晦”中不断加速经济发展。

    2008年,金融危机使美国出现经济萎缩,而中国经济继续高速增长。中美经济力量的此消彼长到达了一个打破平衡的临界点。2008年,中国成功举办了一场令世界瞩目的奥运会,让西方人第一次看到了中国崛起的面貌。美国战略界开始检讨美国全球战略的得失。其中不少人检讨美国在“9 11”之后的战略失误,认为美国忽略了中国在经济和地缘政治上的崛起。这种观点成为推动美国政府战略转型的主流观点。为此,美国建构世界帝国的战略重心开始从伊斯兰世界转向应对中国崛起。

这两年,让很多中国人纳闷的是,为什么那么多美国的企业家,甚至在中国发大财的企业家,不再像以前那样要求美国政府对中国采取经济友好政策,而是支持特朗普对中国发起贸易战。这背后固然有经济的因素,即这些美国的在华企业感受到来自中国市场和企业的压力,它们在中国已很难像过去那样轻易获取暴利,但更主要是政治因素,即“中国崛起”威胁到美国建构世界帝国的战略。如何将经济上崛起的中国在政治上纳入美国建构的世界帝国体系中,成为美国调整对中国政策的关键。

美国在伊斯兰世界实行战略收缩。2009 年,美国总统奥巴马宣布从伊拉克撤军,2011年迅速击毙了本 • 拉登,随后宣布从阿富汗撤军。2011 年,奥巴马政府提出了“转向亚洲”战略;2012 年提出“亚太再平衡战略”,宣布美国计划将 60%的海上力量部署在太平洋。2014 年,美国策动菲律宾就南海问题提出国际仲裁,在南海问题上向中国施压。就在这一年,台湾发生了“太阳花运动”,香港发生了“雨伞革命”,云南和新疆则发生了严重的暴恐袭击事件。显然,美国所推动、发起的这一连串动作,都是遏制中国战略的实施步骤。

然而,美国的这一套做法对中国并没有产生明显的效果。相反,中国在经济上持续增长,产业升级效果显著,高科技公司和互联网公司雨后春笋般成长起来;在政治上,新一代领导人顺利完成交接,并通过一系列改革政策巩固了党对国家各项事业的领导;在军事上,海空力量持续增强,在南海吹填造岛并实现军事战略部署,从而突破了美国对马六甲海峡的绝对控制。在地缘政治上,通过“一带一路”倡议和亚洲基础设施投资银行(简称“亚投行”)构筑新的政治版图。在意识形态上,提出了现代化的“中国方案”以及“人类命运共同体”理念。这无疑对美国的世界帝国图景构成了根本性的挑战。

    在这种背景下,特朗普政府全面修正奥巴马政府应对中国的战略。在特朗普政府看来,奥巴马政府全球战略失败的根源在于迷恋传统的多边主义,从而让美国承受过重的国际义务和负担。美国对华政策的尴尬处在于:一方面要政治上遏制中国,另一方面却不得不在经济上依赖中国,这种经济上的依赖必然削弱政治上的遏制。此后,特朗普政府提出“让美国再次伟大”的口号,将战略重心转向经济,发起贸易战打击中国经济,并试图通过重振美国经济来维持其全球霸权。

    可以说,从 1993 年到 2009 年,是中美在政治上相对缓和而经济上密切合作的时代。从 2008 年到 2018 年特朗普发起对华贸易战,是中美在经济上继续保持合作而在政治上不断摸索、重新定位的“关键十年”。正是在这10年的发展中,美国得出“对华接触战略失败”的结论。这是共和党特朗普取代自由派的民主党当选总统的一个重要原因。为此,美国自由派检讨为什么中国让“美国的期望落空”,甚至从二战期间马歇尔调停国共两党开始,反思历届美国政府过高估计自己左右中国发展走向的能力。

“和平演变”与“中美共治”:美国对华的“接触”战略

    在特朗普政府对中国发起贸易战之际,美国战略界发起了“误判中国”的讨论。这次讨论与1949年美国讨论“失去中国”一样,表明美国对中国策略上的连续性。从《中美望厦条约》开始,特别是美国对中国推出“门户开放”政策开始,美国就将中国看作其迈向世界帝国的垫脚石。中国改革开放后,美国在中国进行持续不断的政治、经济和文化投资,希望将中国变成依附于美国的重要政治力量。这个定位尽管表面上是平等主权国家之间的战略盟友,而实际上则是“主—从”结构的“附庸国”。在美国战略构想中,中国之于美国,犹如印度之于英国一样,是其建立世界帝国的重要战略基地。

    美国内部对1949 年为什么“失去中国”的检讨,就是在检讨美国为什么扶持腐败无能的国民党,最终导致失去了清末以来在华不断取得的特权。而在 2017 年,美国对为什么“误判中国”的检讨,也是在检讨美国为什么寄希望于中国内部自由化而失败,从而失去了“遏制”中国崛起的最佳时机。我们只有理解美国构建世界帝国的战略布局,才能理解中美贸易战较量的“修昔底德陷阱”背后,有更深层次的关于发展道路、政治体制、文明传统和地缘政治的较量。

二战之后,核武器的使用使得大国间较量很难诉诸直接的武力冲突,这就意味着世界主导权的更迭,很难采用历史上惯用的战争手段,而必须寻找新的方式,也就是“冷战”方式。“冷战”不是没有战争,而是没有发生使用核武器的大规模、世界性战争,多数情况下通过代理人进行小规模的、范围可控的军事冲突。与此同时,战争从单纯的军事战场冲突变成了一场更为隐蔽的综合性整体战,即采取政治、经济、科技、金融和文化领域的全面较量和不断渗透进行“和平演变”。这两种战略成为“冷战”的常规手法,前者是围堵遏制,后者是接触诱导。由此,“冷战”不仅在于社会主义与资本主义两条现代化发展道路之争,也是超级大国间的国际战略之争。在实施方式上,苏联更多采用比较直接的军事胁迫手段,而美国则在政治、经济、文化方面综合发力,尤其注重采用更为柔性的“和平演变”的接触诱导手段,追求“不战而胜”。

体制改革与“和平演变”战略

    美国的“和平演变”战略,其理论架构包括基于经济私有化和市场化,推动“市民社会”的兴起和文化价值观念的自由化,其必然带来多党政治的“政治民主化”。而一旦实现多党政治制度,则所有竞争的政治势力必然投靠资本力量。正如列宁早就指出的,资本主义多党制的实质就是资产阶级控制的一党制。美国可以通过掌握全球资本来控制意识形态、控制各种政治力量,最终建立起以华尔街为首都的世界帝国。当然,华尔街的金融体系必须以掌握全球军事暴力为后盾。美国自由派建构者的世界帝国有许多美好的称呼,比如“自由帝国”“金融帝国”“资本主义帝国”“人权帝国”“民主帝国”等等,但这都是对所谓“新罗马帝国”的具体阐释,即不再像罗马帝国那样单纯诉诸暴力,而是采用更为复杂、更为抽象、更为精巧的多种手法。这多种手法相互配合,构成“和平演变”战略。

    经过漫长的“冷战”岁月,苏共总书记戈尔巴乔夫在苏联实施的改革和“新思维”正好陷入美国“和平演变”的战略陷阱,因激进的经济私有化、思想自由化、政治“民主化”而导致国家解体和社会主义制度被摧毁。中国在20世纪80 年代启动经济体制改革和政治体制改革,也曾遭遇“和平演变”战略带来的威胁。幸运的是,中国避开了这个陷阱,保持了政权稳定和国家统一。苏联作为前车之鉴,让中国在经济改革中对“和平演变”始终保持着高度的敏感和警惕。尽管如此,美国始终没有放弃对中国的“和平演变”战略,市场经济的发展为“和平演变”提供了一定的社会基础。

    从经济上看,市场化经济发展迅速培养起一个经济力量雄厚的商人阶层,他们在经济上与西方资本有着千丝万缕的联系。其中最大力量乃是高度依附于西方的金融资本阶层。他们崇尚西方文化、认同西方体制,力图利用金融资本裹挟政府权力,以获取高额垄断利润。这个阶层深度渗透到媒体、教育等各个领域中,试图掌握中国的文化领导权。他们试图通过私有化和民主化获得更多的财富和更直接的权力。

    从政治上看,在中国政府主导推动的市场经济改革中,整个社会的文化价值观念发生了巨大变化,一个时期内不少官员日益腐败。一些官商勾结形成了各种山头、团伙和利益集团,资本势力在党和政府中不断渗透,编织并扶持自己的利益关系网络,甚至出现了“裸官”现象。十八大以来,中央开展严厉反腐败斗争,很多官员因丧失政治立场和政治意志、贪污腐化,成为“两面人”而受到惩处。从思想文化上看,美国对中国的长期文化渗透一度形成一个亲美文化阶层,他们信奉自由主义的意识形态,接受美国人关于“历史终结”的论述。

2008年是中国崛起的标志年,也是改革开放三十周年。自由派主张经济改革取得成就之后尽快推动政治体制改革的舆论,希望利用中国政治领导人权力交接的关键时期,全力推动关于自由人权、宪政民主等政治体制改革议题,推动中国走向“民主化”。而此时,美国在中亚、中东推动的一系列“颜色革命”取得了一连串成就,尤其是在实践中“颜色革命”已经和国际政治力量、互联网技术结合在一起,成为一套高度技术化、可以标准化培训的颠覆政府的政治操作手册。在这种背景下,自由派开始尝试运用新兴互联网手段来组织公共抗议事件,甚至连美国驻华大使都出现在预想的“公共抗议现场”,试试在中国开展“颜色革命”的水温。而此时台湾的“太阳花运动”、香港的“雨伞革命”和新疆分裂势力的恐怖主义已经在外围对中国政治发展构成巨大压力。

2008-2018 年这“关键十年”中,不仅中美关系走到了十字路口,而且中国政治发展道路也到了十字路口。推动政治体制改革的声音不仅在自由派群体中呼声很高,就是在党内也有不少类似的公开主张。中国究竟走什么道路?各种政治力量和意识形态交织在一起,一度甚至处于白热化状态。

    在这种思想文化大分化的背景下,中央始终强调“决不走改旗易帜的邪路”,也“决不走封闭僵化的老路”。

    2008年美国爆发金融危机并蔓延到西方世界,美国迫切需要得到经济蓬勃发展的中国的帮助和合作,更重要的是美国金融资本也在逃离西方,而希望在中国获得巨大利益。因此,西方资本力量不希望采取“遏制”战略。在这种背景下,奥巴马政府希望以多边主义约束中国,将中国吸纳到美国主导的国际体系并安排一个恰当的位置。一方面在经济上推出跨太平洋伙伴关系协定(TPP),图谋在美国主导下建立新的贸易规则,并以此迫使中国接受美国的治理;另一方面,在政治、军事上重建盟国体系,加强对中国的围堵。如果说这些策略属于外部推动,奥巴马政府推出的重大策略调整是在设定中国国内“和平演变”议程的同时,也通过设定中美关系来诱导中国进入美国设定的世界帝国体系。

    此时,美国政策决策者提出种种关于中美关系的新构想,著名者如伯格斯腾提出的中美建立非正式特殊关系的“G-2”构想,形成“中美共治”格局;佐利克提出美国应当让中国成为国际事务中的“利益攸关者”(stake-holder),弗格森提出的“中美国”(Chimerica)以及基辛格等人构思的“太平洋世界”等等。这些提法和概念一方面反映出美国因中国经济实力的增长开始高度重视中美关系,另一方面也是企图诱导中国将自己的利益与美国利益高度捆绑,形成“救美国就是救中国”的利益格局,以维持中国出口而美国进口、中国储蓄而美国消费、中国制造而美国金融(白条)的分工合作体系,从而将中国有效地纳入美国主导的世界帝国体系中,成为控制亚洲的“远东之锚”(布热津斯基语)。在这个体系中,即使形成一个“太平洋体系”,也要参照“大西洋体系”。美国赋予中国的地位类似于英国或者日本的地位,成为美国治理世界的得力助手。

    可以说,面对中国的崛起,推动中国走“和平演变”道路,与在国际政治中以“中美共治”诱导中美合作,是美国对华政策相互配合的两个方面。一旦完成对中国的和平演变,必然产生一个高度依附美国的政权,从而有效地实现“中美共治”的战略安排。而一旦接受了“中美共治”,中国就更要高度依附美国,像日本那样处于“附庸国”的地位。

    “中美共治”的提出,对国内不少人来说无疑是巨大的利益诱惑。在他们看来,从 1840 年以来,在中国与西方的关系上,要么被西方侵略殖民,要么被西方封锁排斥,现在中国既然能够在美国的帮助下走出“历史三峡”,甚至能获得世界头号强国如此的礼遇,难道对美国的仁慈和善意不懂得感恩、不值得欢欣鼓舞拥抱吗?这实际上相当于恢复到国民党时期的美国东亚战略盟友的地位,当时中国名义上也是与美国和英国作为平等盟国共同处理远东国际事务。可事实是,二战后,中国作为战胜国仅仅希望收回香港的新界地区都被英国拒绝,中国事务依旧操持在美苏这些大国的手中。在“历史终结”论的背景下,中国自由派无论对中国政治的构想,还是对中国在全球战略格局中的定位,始终处于不健康、不清醒的状态,甚至将曾经的国民党政府所拥有的国际地位视为其最高政治理想,幻想在民主自由的旗帜下享受“美国治下的和平”。

然而,无论是“和平演变”战略,还是“中美共治”战略诱导,从克林顿到奥巴马,所采取的对华政策就是不断推动中国在经济、政治和文化上与美国进行接轨,从而建立起美国与中国在现有国际体系中相互沟通、协作的渠道。更重要的是几十年的中美友好关系培养了一个相对熟悉美国、信任美国的精英阶层,为中美间的稳定友好关系奠定了广泛的社会和文化意识形态基础。这个社会基础既可以成为促进中美结束冲突、走向合作的积极力量,也可能演变成为配合美国“新冷战”的破坏力量。

(编辑  季节)



* 强世功,中信改革发展研究院资深研究员,北京大学法学研究中心主任。

学问要有生死感

张文木

2021-06-22 10:51:32


 

做学问不能讲空话

世上最大的问题莫过于生死,生死使世界瞬间真假分明。举例来说,我们搞学问,大家治学靠的是逻辑,比如大家吃饱饭后来讨论粮食安全,谈一天也谈不出个所以然,各有各的逻辑,不同的逻辑推出不同的道理,但如果饿三天再来谈,会场中间再放一个馒头,大家就没有那么多定义了,也没有那么多的逻辑和斯文了,眼睛发绿,直盯馒头,随时准备动粗。吃饱时,你问他什么叫粮食安全?他说有广义粮食、狭义粮食,还给你造出一些模型和数据来,一套一套的。这是没到生死存亡时,如果饿三天还有那些吗?谁再说广义概念,就让他去吃广义“粮食”。那个时候人越“笨”就越接近真理,因为笨人知道活着才能谈其他。饿三天以后,不用教就明白什么叫粮食安全。这样一个简单的道理,不到艰难时,特别是不到生死关头,就不容易被理解。

那么,逻辑是干什么的呢?用于组织材料,而组织材料的起点和材料组织后的归宿,则是生死,即阶级斗争。毛泽东曾教育他的家人说:“阶级斗争都不知道,怎么能算大学毕业?”[1]

空话亡国,空话毁家。所谓空话就是没有生死感的话。现在咱们写形势分析文章时,常说有三种可能性,机遇与挑战并存,困难与希望同在,处理不好还有意外可能等等。这些貌似有理的话,细一想基本都是废话。什么事不是三种可能性、机遇与挑战并存呢?周易说研究问题要“远及诸物,近及诸身”[2],意思是说,认识远处的事物的结论先要就近放在自己身上试试。比如你媳妇今天给你打电话,说:“老公,孩子找不着了”。你能对你媳妇说“不要紧,有三种可能性:机遇挑战并存、困难希望同在、处理不好有意外的可能”这样的话吗?当然不能。若这么说,你今天就回不去了。

好学问是要把学问变成改变世界的刀子

学问一定要“近及诸身”,尤其要跟你的生存有关,没有生存,何谈学问?姑娘家,之所以能成为母亲,不是因为年龄,而是因为经历。年龄是经历而非时间的记录。没有事情的时间,是没有意义的。孩子是母亲和姑娘之间的界碑。孩子一哭,姑娘就不是姑娘而是母亲了。如果没有孩子的话,50岁的女人还是姑娘,还喜欢接受那999朵玫瑰,接受扑通半跪在女生面前那暖男式的浪漫。但当你作了母亲就不一样,孩子一哭,你就要为孩子找食物、进厨房、拿菜刀而不是拿玫瑰。为什么拿菜刀?孩子哭了,得吃饭。如果没孩子,那就另说了:找外卖,打电话。

好学问是把学问变成改变世界的刀子,不好的学问是把改变世界的刀子变成无问西东的“学问”。

长期以来,我们已失去了战争年代那种生死感了,这可以从目前那些美女谍片和美女抗战片中感受到:在日寇实行“三光”政策的地方,我们一些片子中的地下工作者还在热恋和相互请客,爱情高于组织任务,这显然是想当然且不尊重历史的作品。当然现在也有不错的作品,比如说电视剧《潜伏》《人间正道是沧桑》等,我还看过《惊沙》和《三八线》,都是有生死感的作品。但这样的作品还不是主流。为什么,人没有遇到生死问题。人一到生死,马上就不一样。饿肚子时,这面放一把玫瑰,那面放一把枪,你看他摸什么,上去肯定摸枪,因为枪能解决吃饭问题。如吃饱时,他一定摸玫瑰,摸玫瑰不解决问题,但能博得好名声。

(编辑  季节)

 



* 张文木,中信改革发展研究院资深研究员,北京航空航天大学战略问题研究中心教授。

[1] 中共中央文献研究室编:《毛泽东年谱(19491976)》第5卷,中央文献出版社2013年版,第380页。

[2]“古者庖牺氏之王天下也,仰则观象于天,俯则观法于地,观鸟兽之文与地之宜,近取诸身,远取诸物,于是始作八卦,以通神明之德,以类万物之情。”《易经·系辞下传》,南怀瑾、徐芹庭译注:《白话易经》,岳麓书社1988年版,第379页。  



 

党的十九届五中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二O三五年远景目标的建议》。这个建议,既针对十四五规划,同时对未来十五年有一个战略性的考虑和安排。第十三届全国人大第四次会议审议通过了这个建议。在中共中央的建议中对多数问题没有做指标性的部署,而在全国人大通过的规划纲要中,对相当多的内容给出了具体的指标,使中共中央的建议加以具体化,内容更为全面、充实。


准确把握新发展阶段

中央作出我国进入新发展阶段这样一个战略判断,有着深刻的历史和现实依据。从“发展阶段”,可以联系到社会主义初级阶段理论。新发展阶段是指社会主义初级阶段中的一个阶段,这也是我们党通过几十年的奋斗,带领人民从站起来、富起来到强起来的历史性跨越的新阶段。

十九届五中全会提出的立足新发展阶段,主要是指:我们在全面建成小康社会之后,转向了一个更高的发展阶段。我国在“十三五”时期取得了战略性的成果,全面建成了小康社会,基本实现了第一个百年奋斗目标;“十四五”时期要趁势而上,这是为实现第二个百年奋斗目标的第一个五年,是开启全面建设社会主义现代化国家新征程的起步阶段。

在新发展阶段,首先要解决认识上的问题。就是习近平总书记常讲的:开展战略性的思考、系统性的规划。我们要胸怀两个大局观:世界百年未有之大变局和中华民族百年复兴大局。

第一个大局观:世界百年未有之大变局。

首先,当前国际经济格局是东升西降,其中主要因素是中国经济的崛起。一百年前中国是半殖民地半封建社会,积贫积弱,饱受帝国主义的欺凌侵略、人民深受三座大山的压迫。现在中国是世界上第二大经济体,在整个世界经济当中已占有很大比重。2020年,中国GDP是美国GDP70%左右,美国是20万亿美元,我们是14万亿美元。短时间内,世界经济中突然加入如此大分量,它引起的反应是可想而知的。

第二,国际政治格局发生变化。一方面,世界经济多极化带来国际政治格局的变化,大国竞争关系发生了重大变化,而且产生了多种的分化组合。另一方面,现代化的文明和发展道路,从单一的美国模式转变为包括中国道路在内的多种模式。

现代化本身就是一种文明模式。过去几乎全世界都是做的美国梦,认为只有美国文明、美国道路才是通向现代化的模式,坦率地说,上世纪80年代初期,中国也有很多人是这么认为的。

而我们走出了中国特色的通向现代化的中国道路。改革开放40多年来,中国的发展不仅让中国人看到,也让全世界都看到了,现代化文明的道路还有中国走出来的这样一条道路。中国无论从它的政治制度、经济制度,再到意识形态,都跟美国不一样。虽然我们现在还没有真正实现现代化,但可以看到,我们未来通向现代化所探索的道路是非常明确、非常有希望的。

中国特色社会主义进入新时代,意味着中国特色社会主义道路理论的不断发展,拓展了发展中国家走向现代化的途径,“给世界上那些既希望快速发展又希望保持自身独立性的国家和民族提供了全新选择,为解决人类问题贡献了中国智慧和中国方案”。十九大报告的这句话,让西方人,尤其是美国的战略家和政客们带来很大的震撼。中国的道路直接挑战了美国梦和美国的文明模式,而且给全世界树立了一个样板,中美关系出现波折,一个深层次的原因就是你直接挑战了美国的文明模式和发展道路。

第三,新一代信息技术、生命科学技术和新产业革命,深刻影响着世界的经济、政治和文化。互联网改变了人们的生产生活方式。去年新冠肺炎疫情期间,许多的公共活动都搬到了网上,这给人们很多新的启示,比如说教育,去年北京的大中小学都上网课,这就给我们提出了一个问题,教育将来是不是都要建那么大的校园和那么多的建筑物?当然线上教育不可能替代校园生活,但一部分教学内容在网上教育可能会更好一些,因为网上师资可以统一,例如北京市的某一个区,某一门课是选全区最好的老师来上,无论是几类学校,它的师资都是一样的,这是非常大的改变,它为教育公平、教育资源的共享提供了一种新的方案。

第四,全球治理发生了变化。中国提出全球治理的“共建共治共享”,这是一种民主化的治理模式。二战后,美国被西方推上了凌驾于各国的领导地位,它牵头建立了联合国,美元成为世界货币;美国通过召集G7会议,后又召集20国集团。构建西方大国集团来主宰世界政治经济格局,但美国对他的西方伙伴也从来不客气,像上世纪80年代,马克兑美元的升值,日元兑美元的升值,都是美元打压的结果。目前在世界经济多元化的趋势面前,美国的独家霸权遇到很大挑战。特别是建立世界贸易组织(WTO)之后,WTO的治理原则要求高度民主化,由于WTO的决议要求全体成员达成一致意见才能成立,美国的指挥棒不太灵了。

第五,经济全球化出现了新的趋势。全球化是一柄双刃剑。部分国家和部分群体能够从中受益,但并非所有的国家、所有的群体都能从中受益,处于边缘化或不利地位的国家和群体,可能受到损害。习近平总书记说,我们要站在历史正确的一边,一方面要看到它是客观发展规律,我们要继续推动它开放、包容、普惠、平衡和共赢,更多的国家、更多的群体能够从中得到实惠。这为我们展示了经济全球化的发展方向,是百年大变局的一个重要内容。

第二个大局观是中华民族百年复兴大局。

改革开放初,邓小平同志就提出到20世纪末要实现小康社会;党的十二大报告提出20世纪末国内生产总值翻两番,人均收入达到800-1000美元这一实现小康社会的基本目标。2002年十六大提出全面建设小康社会,要求2020GDP2000年翻两番,这个目标前两三年我们已经实现了。2017年十九大提出,2020年我们要全面建成小康社会,实现第一个百年奋斗目标。

1921年到2020年是第一个一百年, 我们实现了全面建成小康社会,实现了从站起来到富起来的历史进程。2020年也是我们取得脱贫攻坚战全面胜利的一年,在中国境内实现了消除绝对贫困。 扶贫是世界性的课题,世界银行、国际组织搞了很多年。中国实现了第一步脱贫目标,消除了绝对贫困,在世界上具有划时代的意义。

第二个一百年是1949年到2049年。中华人民共和国成立一百周年的时候实现社会主义现代化强国。十九大部署分两步走,到2035年基本实现现代化,到2050年实现社会主义现代化强国。对此我们充满了信心。

尽管我们遇到很多问题,国际环境不稳定、不确定性明显增加,新冠肺炎疫情影响广泛深远,经济全球化遭遇逆流,世界进入动荡变化期,单边主义、保护主义、霸权主义对世界和平与发展构成威胁。但和平与发展仍然是时代的主题。从当前和今后一个时期来看,我国发展仍然处于重要战略机遇期。

过去欧美国家没把中国的发展当回事,从客观环境上看,我们有一个战略机遇期。现在我们要自己创造战略机遇期。对付周边复杂的问题和国内经济建设这两方面,我们要避免舍本逐末。我们认识战略机遇期,在更大的程度是针对我们自己的,在实现现代化发展的道路上,搞好国内建设,实现高质量发展是更主要的。我们现在面对的国际环境与20世纪5060年代相比,要好得多。那时我们的国际环境非常恶劣,但我们也走过来了。所以要全力把国内的发展问题、建设问题搞好,国家强大了,这些问题自然就能够迎刃而解。

新阶段发展的内涵也在转变,要转向高质量发展。在这样的情况下,我们面对的主要问题,是社会主要矛盾的变化。在经济领域,农业基础还不稳固,城乡、区域发展不平衡,收入分配差距比较大,生态环保任重道远,民生保障存在短板,社会治理还有弱项,这些都是我们转向高质量发展需要更加关注的问题。

2021年,新冠肺炎疫情在全球蔓延,但中国的情况要比世界上很多国家好得多。2020年,我们取得了抗疫斗争的重大阶段性胜利,经济实现了2.3%的经济增长率。美国去年不仅疫情得不到控制,种族矛盾尖锐化,而且它在总统大选中的闹剧,让全世界对美国的价值观,它的所谓民主自由都产生了质疑。

中美两国的治理理念不一样。中国是以人民为中心,美国是以资本为中心。美国疫情还没有缓和,就嚷嚷着要复工复产,因为一停产资本就无法实现自身利益。如此导致疫情更加严重。

当前世界经济增长的前景仍是高度不确定的。今年4月初国际货币基金组织预测,今年全球经济增长率为6%,中国经济增长为8.4%。我国政府工作报告预测的目标是6%,国际组织对中国的预测远高于中国自己的目标,这是很少见的。

美国拜登政府上台,第一招就是经济刺激。36日,美国参议院通过了拜登政府的1.9万亿美元的疫情经济刺激计划,它有一部分钱是直接发到个人,每人发1400美元;其次还搞了一个八年就业计划,主要是刺激基础设施建设,八年共投资2.35万亿美元,通过财政手段刺激,实际上就是增发国债。由美联储购买美国国债,从而进一步放水,然后美元流出美国,让世界各国买单。全世界金融市场、货币市场将面临新的动荡,这对中国经济也产生了影响。

2020年,人民币兑美元已经升值了20%,人民币中间价从6.9元到了6.5元。人民币升值,一方面说明人民币是稳定的资产,升值对进口和对外投资都有好处;但同时它又削弱了我们出口商品的价格竞争力,对我们的宏观经济调控是一个新的变量和阻力。

目前大国关系正在不断的分化组合。去年美国和欧洲盟友关系疏远,利用这个时机,我们签了RCEP(区域全面经济伙伴协定),包括中日韩和东盟等国;以及中欧投资协定。拜登政府上台后修改了特朗普的对外政策,开始联合盟友一起对付中国,中欧投资协定谈判又面临一个变数。

现在中美关系进入战略相持阶段,这个阶段和特朗普政府咄咄逼人的攻势不一样。拜登政府遏制中国的基本战略不会变,美国的霸权主义也不会变。但也会有一些小动作,比如说中美间在应对气候变化上可以合作。我们要善于捕捉美国政府政策的微妙变化,顺势而为,推动中美经贸关系回归正常轨道,这是我们的愿望。

中美经贸关系脱钩,其实是不可能的,2020年中美贸易额比上年是增长的,今年一季度也是增长的,美国对华贸易战的结果,它自己对中国的出口减少了,从中国的进口却反而增加了,它的贸易地位下降了。抗疫期间它想恢复防疫物资的生产线也做不到,必须靠进口。现在中国的第一大贸易伙伴已经是东欧了,第二是欧盟,第三才是美国,但是它还是在增长,说明中美经济有很大的互补性。怎样利用这样一个有利的地位使中美经贸关系改善,这是我们努力的一个目标。

2020年,我们在克服美国对我们遏制,印度对我们的蚕食,南海维权,反台独、反分裂,应对涉疆斗争等方面,都取得了很大成果。今年以来,境外一些势力还在搞事,包括利用商业组织对新疆棉花进行抵制等等,这些对我们都不会形成什么颠覆性的破坏作用。想从根本上遏制中国,那是蚍蜉撼树。

今年两会期间,全国人大通过了完善香港特区选举制度,通过了国家安全法。通过这两个法律,使得香港局势基本稳定了。但围绕香港管制权问题的斗争仍然很激烈。为了防止港版的颜色革命,确保一国两制能够正确贯彻,我们一定要强调,港人治港必须是爱国者治港。


深入贯彻新发展理念

新发展理念,首先是以人民为中心。全面贯彻新发展理念,包括实现创新、绿色、协调、开放、共享五个方面。这些需要联系实际,不能仅流于概念和道理。具体的体现,主要就是“十四五”规划纲要中所阐述的2035年远景目标之中。第一是基本实现社会主义现代化,综合国力和经济总量大幅提升;第二是建成现代化经济体系,基本实现新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化;第三是基本实现国家治理体系和治理能力现代化;第四是基本建成法治国家、法治政府、法治社会;第五是国防和军队现代化。还有两个目标,要建成文化强国、教育强国、人才强国、体育强国、健康强国;要实现交通强国、贸易强国目标。 

纲要中提出,人均GDP要达到中等发达国家水平。这里只提出了定性指标。所谓中等发达国家,在国际组织也没有一个统一的指标,可参照的是国际经济合作组织(OECD25个成员国是确定的发达国家。那么中等水平是什么水平呢?韩国在其中处于中等位置,在世界银行统计中,20182019年韩国的人均GDP超过3.1万美元,这是现在的中等发达国家的一个参照标准。

另一个可参照的是所谓“跨越中等收入陷阱”,就是按国民收入的高中低划分层级。中国现在处于中高收入水平。所谓中等收入陷阱的指标是动态变化的,世界银行认为,“跨越中等收入陷阱”指的是从人均国民收入1.2万美元提高到2万美元这个阶段。而且一般的国际社会也认为人均 2 万美元的 GDP 是发达国家的最低门槛,是跨越中等收入陷阱的一个标志。从我国的实际情况看,2035年达到人均GDP3万美元以上是有困难的,但如果未来15年我们能够将经济平均增速保持在5.5%,人民币兑美元汇率中间价在6--6.5左右,人口规模维持14亿,实现人均GDP超过2万美元这个门槛,多数的经济学者认为还是有把握的。

“十四五”规划纲要提出,经济运行要保持在合理区间,要更多关注经济发展的质量、效益,其中要求全员劳动生产力增长高于GDP的增长,劳动生产率的提高要快于GDP的增长率,这是一个综合性的指标,同时要求推进新型城镇化,常住人口城镇化率从60.6%提高到2025年的65%。创新驱动方面也提出了一些具体指标,比如全社会的研发经费投入年均增长达到7%,增长很快,说明未来更重视科学技术和创新驱动。另外把打造数字经济新优势作为抓手,争取数字经济核心产业增加值占GDP的比重从2020年的7.8%提高到2025年的10%。这些都是关于质量效益创新驱动方面的要求。

在民生福祉方面,要求调查失业率控制在5.5%以内,确保就业优先;五年内劳动年龄人口平均受教育年限从10.2年提高到11.3年,就是要在十四五或者稍长一段时期普及高中教育;以及每千人口医师的数量、基本养老保险的参保率、每千人口的幼儿园数量,都有具体的要求。人均预期寿命由77.3岁提高到78.3岁。

重视绿色生态发展。这里核心问题是实现碳排放下降,五年内单位GDP的能耗、二氧化碳排放量都有具体的要求。要求2035年实现碳达峰,2060年实现碳中和这样一个目标,这是我国对国际社会的承诺。

统筹发展与安全,重视安全保障,坚持总体国家安全观。“十四五”规划提出了粮食安全、能源资源安全、金融安全。粮食综合生产能力要保持1.3万亿斤以上,能源综合生产能力要大于46亿吨标准煤,这是安全保障方面提的两个很重要的指标。


加快构建新发展格局

新发展格局,就是习近平总书记提的,构建以国内大循环为主体,国际国内双循环相互促进的新发展格局。这是根据我们的发展阶段、环境变化条件提出来的。

为什么要以国内大循环为主?

中国的开放型经济也是为国内大循环服务的。中国GDP中的国内贸易占比高于外贸的占比,特别是服务业比重上升较快,有助于强化国内循环为主的经济发展格局,服务业的特点是它的很多产品可贸易性不强,它只能在当地消费。我国将来教育、医疗比重将会越来越大,当然教育、医疗可以部分发展远程服务,但也只能是部分代替。好些服务劳动,比如说理发、修鞋更多的是当地消费,服务劳动、服务消费它是同一个过程,可贸易性比较差。所以服务业的发展,必然是以国内循环为主。

第一,国内国际双循环相互促进,这也是中国模式的经验总结。就是说从两头在外模式逐步转向国内和国际循环相互促进的模式。我国在开放初期,鼓励扩大出口和引进外资,是促进高速发展的重要措施。现在随着经济实力的发展,就有能力扩大进口、对外投资。另一方面,我们已有大量外汇储备。为国内大规模开发建设增加了资本,并支持了货币增发,支持国内大量开发区的建设。地方政府用土地做抵押贷款,从而推进了土地的资本化。

现在我们更多的外汇转向支持国际金融治理,就是说,人民币增发的主要渠道,改为中央银行的再贷款、再贴现以及其他的市场操作手段。这些外汇储备支持了人民币的国际贸易结算,扩大了双边本币互换,促进人民币走出去,共建“一带一路”的资金流通,提供国家信用。

目前,国际货币基金组织已经将人民币纳入特别提款权,成为第三大货币,这就成为支持国际金融治理改革的一个重要的因素。现在人民币不完全是为国内服务,正越来越多地支持国际金融,这是我国金融领域的一个重大变化,对于改革美元霸权的国际金融体制也在发挥着作用,这是我国推进国内国际双循环的一个方面。

第二,中国主导共建“一带一路”。这不仅突破了原来的国际分工格局和地理空间的局限性,而且带来了双边、区域方面的很多新的治理模式变化,还有对外投资、中欧班列等方面的变化。在国际上产生的影响非常大。

关于中欧班列,它的意义是伟大的。资本主义的国际贸易史从来就是海洋贸易史,而中欧班列开通了国际陆路贸易,大大改变了国际贸易格局。而且还改变了很多方面,包括解决我们的海外仓库、海外站点等。去年全球新冠肺炎疫情期间,很多海运停摆,而去年中欧班列的运行数量大增。现在海上丝绸之路进展不大,将来通过铁路进行的国际贸易可包括西向和南向,国际贸易发展就有了更多的篇章。国际社会研究世界经济、研究发展的学者对此非常关注。另一方面,中美经济的互动,其实也是双赢,美国人在中美经贸当中得到的好处很大,普通百姓得到了大量廉价的日用商品。当然我们也有好处。2017525日,中国商务部发表了《中美经贸关系研究报告》,这个研究报告把双方的好处一项一项都具体列出来。这个都是公开的文献。


着力发展现代产业体系

在“十四五”规划建议和规划纲要中,提出要加快发展现代产业体系,巩固壮大实体经济的根基。原工信部部长苗圩在两会上发言,说中国实现制造强国目标至少还需要30年。我们在高技术产业方面确实有很大成就,在世界上也被人看重,但是我们的工业从总体看,还处于大而不强、全而不优状态,基础能力薄弱、部分关键核心技术仍受制于人。而且我们这些年制造业占GDP的比重下降的过早过快。

发展服务业本身没错。但是现代制造业是一个国家的立国之本,制造业也是国际竞争的焦点领域。所以规划纲要提出,要坚持自主可控、安全高效、推进产业技术高级化,提升产业链供应链的现代化水平,我们存在关键的基础部件缺陷,还有配套的问题,在这方面的产业链供应链都要继续提升。

制造业的优化升级,主要是智能制造、绿色制造、服务制造型,提出产品、行业的发展的方向。发展服务制造型是制造业的一个趋势,制造业和服务业融合,推动生产性服务业向专业化价值链高端延伸,将制造技术要素变成它的附加值。

第二是发展壮大战略性新兴产业。新一代信息技术(5G、大数据、智能技术等)、生物技术、新能源、新材料、新能源汽车、绿色环保这些战略性新兴产业,都是我们未来需要发展的目标。谋划未来产业要融合前沿科技,如类脑智能、量子信息、基因技术、未来网络等。基因技术不仅是生物制药,也与农业有关。

第三是推动产业的数字化转型。

构建现代能源体系。我们现在的能源总消耗中,煤炭消费占56.7%,占比依然偏高;石油天然气分别是19.15%8.5%,非化石能源只占15.7%,而且油气高度依赖进口。短期内也没法改变。来自俄罗斯和中亚国家的石油天然气的供给相对比较有保障。如果我们一带一路发展得更好,我们可能就会获得更多的运输线,我们在海外也可开发一些油气资源。

我们的目标是要建立多元能源供应体系,增量部分主要靠非化石能源,例如光能、风能、水力发电,以及核电。为实现2030年碳达峰、2060年碳中和的目标,“十四五”规划中提出了一些具体的项目和目标,就是发展风电、光伏发电,有序发展海上风电,加快西南水电基地建设、沿海核电建设等。非化石能源消费占比要提高到20%,相当于目前欧洲水平。要扭转煤炭消费比重偏高问题,要控制煤电、以电代煤,有序放开油气勘探开发。

交通强国建设工程。我国的高速铁路、高速公路的通车里程已经国际领先了,“十四五”规划和2035年远景规划中,又部署了一批发展项目。航空运输的航线已经铺开。关于加强邮政设施建设,邮政快递业发展很迅速,现在基本上是一个环境和设施问题,大量消费品都靠快递,将来快递要下到农村、厂矿,包括出海跨境电商,要建设海外仓。通过“十四五”规划实现交通强国。

(编辑  季节)   



¨ 本文是季节根据第72期“中信大讲堂·中国道路系列讲座”的直播实录摘编整理。

* 裴长洪,第十二届、十三届全国政协委员,中国社科院经济研究所原所长,中信改革发展研究基金会咨询委员。


 

    我国疫情防控已取得阶段性重大胜利,充分证明了社会主义制度和公益性医疗卫生体制的巨大优越性。新冠肺炎疫情暴发以来,我国公立医院救治了98%以上新冠肺炎患者,承担了最急难险重的任务,是当之无愧的中流砥柱,公立医院的公益性优势更加凸显。

    但我国卫生健康事业当前还有不少短板,群众对解决“看病难、看病贵”问题仍然呼声强烈。从长远看,要落实抓好常态化疫情防控、防范疫情反弹,要筑牢国家生物安全防线,恢复经济社会发展活力,在国际上更充分地展示制度优势和夺取道义话语权,都迫切要求加快公立医院改革。

    经过长期论证和试点,我国已经具备了公立医院改革攻坚的条件。建议抓住“战疫”阶段性胜利的契机,下决心突破体制和政策瓶颈,把公立医院改革纳入全局工作重要部署,实现全国公立医院由逐利性向公益性的根本转变、由“治疗为中心”向“健康为中心”的根本转变。

加快公立医院改革有重大的政治意义

全民战疫的经验说明,建立公益性的公立医院体系是必要和可行的

一是证明坚持医疗卫生公益性的重大战略意义,澄清了长期存在的一些模糊认识。听党指挥、召之即来的公立医院是我国战疫的主力军。相比之下,美国的医疗体系是市场化程度最高的,私人资本不断推高保险和治疗费用,只有3%的卫生总费用投入到预防部门。英国和意大利本来有完善的公立医院体系,但2008 年金融危机后大幅减少了对公立医院的投入,私有化、外包化严重冲击了公立医院体系,削弱了其应对疫情的能力。而有条件发挥公立医院作用的一些国家,疫情防控就比较得力,如韩国政府疫情初期就确立了55 家公立医院作为定点医院。我国某些省份在应对疫情中出现漏洞,同前些年推动公立医院私有化有很大关系。我国作为社会主义国家,必须坚持公立医院绝对主体地位不动摇,坚持公立医院公益性不动摇。

    二是证明公益性制度有利于调动医务人员积极性。公立医院公益性是否会影响医务人员积极性?“全民战疫”的实践证明,公益性是医疗卫生的本质属性。医务人员舍生忘死、顽强奋战;正因为实施了确诊患者免费治疗,切断了医患之间经济利益的冲突,又给予医务人员必要的物质保障和崇高的精神激励,让他们回归了白衣天使的本质,也赢得了广大患者和群众的加倍尊重。只要有科学的制度设计,公益性制度能够更好地调动医务人员积极性,融洽医患关系。得到群众拥护。

    三是证明公益性医疗卫生制度是财力可负担的。这次我国实施免费治疗新冠肺炎,人均费用1.7 万元。美国据不完全统计,平均治疗费用约合52 万元人民币,还要自付高额检测费用。公益性的医疗卫生制度,能够消除医院为营利创收而过度用药、检查的冲动。从长远看,回归公益性、实现预防为主,才能从根本上节约社会卫生总费用和财政支出。

    疫情之后完善公共卫生健康服务体系,迫切需要加快公立医院改革

    我国医药卫生体制虽然在抗击疫情中展现了显著优势,但同常态化疫情防控和人民群众更高的健康需求相比,还有一定差距。

    一是“重治轻防”的状况尚未扭转。近年来,新增医疗资源呈现向大医院和专科治疗集中的趋势,大医院从基层“虹吸”医生和患者的势头明显。地方政府扩建三甲医院冲动强烈,加剧了“治疗为中心”问题。我国现已有2500 多家三甲医院,2009-2018 年,三甲医院床位和收入分别增长了165.7%228.6%。与此同时,公共卫生机构力量薄弱,每万人疾控人员数仅为1.35 人,仅为美国的14%和俄罗斯的10%。部分地方公共卫生队伍素质不高、人才流失严重、应急能力不强。从长期看,必须加强专业公共卫生队伍的建设。

    二是医疗费用增长过快、浪费严重。据多位医疗专家的临床经验,估计当前30%以上的医疗费用属于过度医疗所致。虽然医保报销比例提高较快,但参加基本医保患者住院实际报销比例2018 年为46.1%,同中高收入国家相比仍有明显差距。

    三是基层卫生比较薄弱。由于财政投入、医保投入、编制等方面的限制,目前基层医疗卫生机构的力量有限,难以按质按量完成国家规定的基本公共卫生服务目标。

    四是分级诊疗制度尚未形成。2008--2017 年,我国三级医院诊疗人次数所占比例从37%上升到53%,其原因是公立医院仍在逐利性轨道上运行,越来越多优质资源集中到三级大医院,要加快公立医院改革。

这次疫情,给公立医院正常运转造成巨大冲击,为改革营造了窗口期。我国公立医院运行仍高度依赖医疗收入,疫情期间常规医疗服务大幅度减少,医院运行和医务人员收入受到显著影响。这固然是疫情带来的困难,但同时也是纠正公立医院靠做大规模、逐利创收倾向的契机。

    调整公立医院改革部署,实施改革攻坚

    我国医改经过多年试点,特别是全国卫生健康大会和十九大以来,医改步伐明显加快,药品招标采购等重大举措加快推进,患者负担明显减轻。一些地方对医改还没有充分重视,财政投入、薪酬制度等关键改革尚未真正破题,改革措施难以形成合力。当前需要进一步增强改革的系统性、协调性,集中力量突破剩下的硬骨头。

公立医院改革攻坚,应当从分散推进走向集中精力打歼灭战,把改革梗阻一项一项打通,突破公立医院改革最核心、最关键的体制机制,具体表现在“两个根本转变”:

    一是公立医院运行从逐利性向公益性转变。公立医院从“患者越生病医院日子越好过”转变为“群众越健康医院日子越好过”,公益性的管理体制、财政投入、薪酬制度、人事分配、考核监管等制度初步建立并有效运行,达到患者的满意度大幅提升,负担明显下降;医务人员的待遇和社会形象大幅提高,医生成为更加有吸引力的职业。

    二是医疗资源布局从“治疗为中心”向“健康为中心”的全周期卫生健康服务转变。医疗资源向大医院和中心城区集中的趋势得到遏制,基层医疗服务大幅度加强。分级诊疗制度形成,全国范围内实现紧密型医联体全覆盖,群众能够享受到从公共卫生、预防保健、治疗到康复的全流程、全周期服务。  

    三是医改要成功,关键是加强领导。各级党委、政府把医改作为“一把手工程”,“三医”(医保、医疗、医药)由一位领导分管,实现部门联动。为推动公立医院改革攻坚,建议加强党的集中统一领导,政府定期专题研究卫生健康工作,组建涵盖多部门的医改办,统筹推进,提高医改政策的执行力。近年来制定出台了很多医改政策,但由于种种原因,这些政策缺乏约束力,特别是关于财政投入、薪酬制度、编制制度等规定,主要停留在一般性要求,以至于各地方执行时力度不一,推动困难。对关系公立医院公益性的关键政策,需要提出明确的定量指标,确保落实到位。

    集中力量突破公立医院改革重点难点问题

调整公立医院宏观资源布局

    公立医院改革,主要包括体制机制改革和资源布局调整,两方面工作互为前提、互相促进。当前我国公立医院资源分布不平衡,重治轻防、重医院轻基层、重集中轻分散,其根源是医院的逐利性,引导优质资源向盈利性强的环节集中;而公共卫生、公平服务、基层医疗日益薄弱。为此,要把体制机制改革和资源布局调整结合起来。

    一是巩固和加强公立医院主体地位,明确公立医院资源占比保持在85%以上。当前我国公立医院主体地位总体上是巩固的,但一些医疗服务体系过度商业化。从国际上看,公立医院主导的体制能够从根源上消除医患之间的经济利益冲突,把更多资源配置到预防保健、社区医疗、适宜技术等社会效益高的环节。据美国学者研究,英国私营医院占10%,不影响公立医院医疗质量。新加坡的私营医院占20%,影响公立医院的医疗质量。因此即使在西方国家,也通过各种办法限制私立医院(特别是营利性私立医院),营利性医院床位数所占比例一般仅占20%左右,日本则立法禁止营利性医院。当前,我国民营医院床位和人员数占比分别为26%20%左右,其总体经营不够规范,大量逐利型资本进入该领域。国家应明确规定,公立医院医疗资源(人员和床位)占全国医疗服务资源不低于85%,以保持我国医疗卫生服务的公益性质,维护国家安全和人民根本利益。

    二是调整公立医院资源布局。根据居民实际需要,制定新的区域卫生规划,据此确定新的医疗机构规模、布局和床位、人员编制。突出“大卫生、大健康”的工作理念,限制特大型公立医院的资源集中,加密加强二级和一级医院布局,加快补上基层医疗卫生机构、全科、预防、儿科、老年照护等领域的短板。规划制定后要严格执行。

    三是从国家安全和社会安定的需要调整公立医院布局。事实表明,公立医院是国家的战略性基础设施。2008年汶川地震、这次全民战疫,公立医院都在第一时间担当重任。建议重新审视公立医院布局,留出适当冗余并重点补短板,按照防范重大公共卫生和生物安全事件的需要,根据人口分布情况(而非行政区划)调整公立医院布局,注重布局的均衡性。

    四是按照有保有压的原则,规范区域医疗中心和大型公立医院建设。扭转地方盲目争建区域医学中心、盲目扩张三甲医院、争设高精尖专科的倾向,规范区域医疗中心建设,加强中西部地区医疗中心能力,切实按当地居民的诊疗需要,以补短板为主,多做“雪中送炭”,少搞“锦上添花”。

    面向为群众提供全生命周期卫生健康服务,实现全国范围紧密型医联体全覆盖

    这次疫情应对初期的经验教训充分表明:医疗服务体系要做到上下联动、横向到边、纵向到底,对优化配置医疗资源、应对重大危机有关键作用。因此有必要加快医联体建设。其目的:一是让更多患者下沉基层,二是通过对医联体进行总体预算、总体考核,激励医联体主动提供全流程、全周期的卫生健康服务,使之成为对人民健康全程负责的主体。这两个目的是相互关联的,必须统筹实现。

    目前现有大部分医联体是松散型而不是紧密型,并没有实现分级诊疗和全流程全周期服务的内生动力。其主要原因,一是公立医院尚未实现公益性,各级医院之间没有连起来的动力;二是行政隶属关系复杂,难以实现人、财、物等要素的联合。

建议把医联体全覆盖作为改革的抓手和平台:

一是确定医联体全覆盖的目标,打破现有行政隶属关系,以市级医院、或较大的县级医院为龙头,按照地方实际情况调整布局,普遍组建紧密型医联体,做到全覆盖。我国大部分地级市医院是三级医院,有能力解决大部分疑难重症。如福建三明医改,把县级公立医院上划市级管理,全市县级以上公立医院院长由市级卫生、财政等部门统一考核,提高了管理效能。

    二是制定规范的医联体章程,做到紧密型联合。一个医联体必须是一个法人,打破原行政隶属关系,实现人事、财务、业务统一管理。

    三是创新拨款和考核方式。对医联体总体制定预算,将现有财政投入和医保总额控制指标,转为按投保人数、将整个医保资金分配给医联体。医联体承担所辐射地区居民的公共卫生、基本医疗、专科医疗、康复等全流程全周期服务。医联体的财务管理实行预算制,以鼓励医联体主动履行预防为主,把资源下沉到基层和公共卫生。

    四是鼓励医联体面向基层、打包提供免费基本医疗服务。可先在一定范围内试行这一办法。强化公共卫生、基本医疗和基本药物的公共品属性,通过增加财政投入、调整财政和医保支出结构等办法,确保所有人群都能平等获取,提高基层机构的吸引力。

    五是鼓励医联体和基层治理相结合。把基层党组织和群众自治组织建成促进健康优先发展的细胞和堡垒。

    落实公立医院的公益性事业单位地位,切实保障财政投入到位

    由财政或医保基金直接支付公立医院的人员和建设费用,是许多国家的通行做法,欧洲英、法、德国均如此。

    我国公立医院一般为公益二类事业单位,基层卫生服务机构和公共卫生机构为公益一类事业单位。但实际上,公立医院公益性事业单位的地位并未真正落实。2018 年公立医院总收入中,财政补助仅占9.5%(其中三级医院为7.8%,二级医院为12.5%),财政补助收入只相当于人员经费的四分之一。医院建设和运行的支出,90%以上要靠门诊和住院收入。不解决财政投入问题,就无法从根源上消除医院逐利性,控制医疗费用增长、规范医疗行为的措施也不可能真正发挥作用。要把落实财政对公立医院的投入责任作为医改攻坚的基础和前提。

    一是确定公立医院财政投入标准。2009 年《关于深化医药卫生体制改革的意见》明确了对公立医院“逐步加大政府投入,主要用于基本建设和设备购置、扶持重点学科发展、符合国家规定的离退休人员费用和补贴政策性亏损等”,但尚未制定财政投入的具体标准和指导意见,财政对公立医院的直接投入不足、不规范,公立医院负债建设和经营的状况普遍,加剧了逐利性和扩张动机。建议在调整公立医院资源布局的基础上,确定公立医院财政投入的标准,并像义务教育财政投入那样,确保严格执行。

    二是增加投入、调整结构,使政府对公立医院直接投入达到公立医院总收入的30%2018 年,我国公立医院总收入2.8 万亿元,其中政府财政投入2675 亿元(占9.5%)。建议用3 年左右时间,政府对公立医院直接投入额增加到8400 亿元,相应地,财政的卫生支出占总支出比例从目前的7.5%上升到10%左右(达到国际上中高收入国家水平)、占GDP 比例从目前的1.78%上升到2.5%左右(缩小与国际中高水平3.60%的差距)。

   从国际经验看,政府对公立医院的直接投入一般需要达到公立医院运行费用的30%左右,才能够有效规范公立医院行为。2018 年我国政府卫生支出16399 亿元,比2014年增长了5820 亿元。只要2020-2024 年该项支出增长幅度保持2014 年以来的增幅,就能够在2024 年使政府对公立医院直接投入占比达到30%。我们请多位专家根据临床经验估计,当前30%以上的医疗费用属于过度医疗所致。一旦新增财政投入主要用于化解公立医院债务和人员支出,就能有力扭转其逐利动机,大幅减少过度医疗。加上实行药品招标采购,医药费用将显著下降,现有医疗和医保费用还有大量的压缩空间。三明市医改8年来,政府财政投入逐年增加,医务人员实行年薪制,但医保基金从亏损转为结余。这充分说明,压缩药品费用和过度检查的费用,增加政府对公立医院的直接投入,是有空间的,是非常必要的。

    三是财政新增的公立医院投入主要用于化解债务和人员费用。债务负担和人员费用是影响公立医院公益性最主要因素。按2018 年数据测算,政府对公立医院直接投入如达到其总收入的30%,就是8400 亿元,而2018 年全国公立医院人员费用为9386 亿元、长期负债约2300亿元。新增的公立医院投入如按这一方向使用,债务就可逐年减少并达到全部化解、大部分人员支出由政府负担,公立医院完全回归公益性本质。国家每年花不到GDP 1%投入,赎买全国公立医院的医务人员费用,让公立医院全面回归公益性,是完全值得的。

    四是公立医院全面实行预算管理。虽然公立医院是预算单位,但长期以来医院追逐创收盈利,违背公益性质,预算约束力不强。在增加和规范财政投入的基础上,应对公立医院严格执行预算管理制度。把建设、发展、人员费用全部纳入预算,并加强考核,切断人员收入和业务收入的联系。

    全面实施医务人员薪酬制度改革,落实公立医院编制制度

    医务人员薪酬制度,是医务人员行为的“指挥棒”,是确保公立医院公益性方向的关键。2016 年全国卫生健康大会提出“建立符合医疗行业特点的人事薪酬制度”之后,开展了有关试点。但由于没有明确医务人员薪酬的标准和来源,这一改革还没有取得显著进展。打好公立医院改革攻坚战,薪酬制度应该是改革的重点和核心。

    一是明确“符合医疗行业特点的人事薪酬制度”的具体内涵。从国内外经验看,医疗行业由于公益性强、技术含量高、人才培养周期长、执业风险大,薪酬制度一般呈“高水平、不挂钩、注重长期激励”的特征。首先医务人员薪酬应处于较高水平,OECD 国家医生薪酬一般为社会平均工资的2.5-4 倍,而我国2018 年医务人员实际收入为社会平均工资的1.7 倍。医务人员收入不同医院经济指标挂钩,是为避免医生追逐私利损害患者利益。最后,公立医院医生一般应有比较稳定的职业和待遇,欧洲国家公立医院医生属于公共部门正式雇员,考核和激励侧重于技术水平、职业操守等。我国一段时间以来按照一般竞争性行业办法管理公立医院,其弊端是鼓励医院创收、收入自行支配,导致灰色收入盛行。实行符合行业特点的人事薪酬制度,就是要扭转这种状况。

    二是实施公立医院医务人员薪金制。要事前确定各类医务人员的平均薪金水平(而非根据医院收入提成),同时鼓励医务人员遵守医疗规范,免受经济利益干扰。首先要确定薪金标准,按照试点经验和我国当前情况,建议平均薪金标准略高于当前的医务人员实际平均收入水平,助理医师和护士稍低,经测算在适当增加财政投入的前提下是可行的。在这一基础上,建立以工作量、患者满意度、职业规范、医德医风等为导向的考核办法,在同级医生之间适当拉开差距。对严重违规行为严格惩处。

    三是落实和加强医务人员编制制度,将符合条件的医务人员全部纳入编制。编制制度有助于稳定公立医院队伍、吸引优秀人才、体现长期激励,它也和职业福利、社会地位和稳定性、荣誉感密切相关。现行医务人员编制标准还是1978 年制定的,编制过少,远不能满足实际需要。现全国公立医院在编人员279.01万人,编外人员252.71 万人,临时工67.44 万人。公立医院医生平均每周工作56.4 小时,超过法定劳动时间40%,影响医疗服务质量。编制严重不足,也是导致医务人员队伍不稳定、同工不同酬、基层人才流失等问题的根源之一。“全民战疫”说明,医疗卫生队伍和军队一样,也是国家和人民安全的中流砥柱。应该按照实际需要和国际标准,重新核定医务人员编制,突破“财政供养人员只减不增”规定,实事求是地大幅度增加编制存量,为人民健康和国家长治久安打造一支稳定的医疗卫生队伍。

    扩大全科医生队伍,实施“户户都有家庭医生”计划

    以全科医生为主体的基层医疗卫生队伍,是维护人民健康的第一道防线,也是组织群防群控、维护基层安全的重要力量。自我国实施全科医生制度以来,人民群众非常欢迎,但因这项制度实施时间还不长,我国全科医生还非常短缺,每万人全科医师仅有2.16人,是美国的七分之一、英国的三分之一。要实现公立医院公益性,为群众提供全流程全周期卫生健康服务,必须大幅度扩大基层全科医生队伍。一是调整全科医生数量目标,落实编制和薪酬。按《关于改革完善全科医生培养与使用激励机制的意见》(国办发〔20183 号),到2030 年每万名居民拥有5 名合格的全科医生(相当于每名全科医生服务2000 名居民),这一标准严重偏低。例如古巴作为发展中国家,健康指标领先于美国,但人均医疗成本只有美国的5%,其全科医师队伍起了关键作用。古巴每120-150 个左右的家庭配置一个家庭医生诊所。按照这样的水平,我国需要300 万名家庭医生。即每500 人一名家庭医生。

    二是改革医学教育、缩短学制。新建扩建一批医学院校,形成全科医生培养能力。实行符合全科医生特点的教学和学位制度,缩短学制,突出实际操作能力,加大实践技能的教学实践比重。鼓励部分现有专科医务人员、离退休医务人员转任全科医生。

    三是完善家庭医生执业机制。鼓励居民社区利用公共空间无偿为家庭医生提供工作和居住空间,建立基层卫生服务机构和基层党组织、群众自治组织的联动机制。

    加强卫生健康信息系统的顶层设计

    “全民战疫”充分证明信息化是优化配置医疗资源的有力武器。医疗卫生最大的特点是信息不对称、需求不确定,利用大数据、信息化技术能够有效地优化配置资源,做到供给和需求的精准对接。当前我国医疗信息化建设已进行了大量探索,但尚未充分发挥作用,主要原因是缺乏顶层设计、标准不统一,每家医院都是信息孤岛,难以互联互通。要充分发挥信息系统作用,关键是加强顶层设计。

    一是用军民融合的路径开发医疗信息系统。国民健康信息是高度敏感的战略性信息,医疗信息系统是重要的战略性基础设施,关系到国家安全、生物安全和人民健康,是国际上敌对势力千方百计企图获取的信息。应当由军队和国有企业组建医疗信息化平台,完全使用国产软件和硬件,实行闭环管理,以最高标准确保信息安全。

    二是加强顶层设计。参照国家实施重大项目办法,集中动员科研力量,开发在全国范围内普遍适用的健康和医疗卫生信息系统,融合共享医疗、医保、医药以及健康、养老、养生等各部门数据,构建全国“一张网”,实现各种医保、医疗信息顺畅接入、便捷传递。改变目前软硬件开发“小、散、乱、标准不一致”的状况以及财政投入“撒胡椒面”的情况,实现统一标准,互联互通。

    三是开发面向群众的应用程序。打造适合基层的通用性平台和app。实现居民能够通过信息终端方便地同基层卫生机构产生联系,开展分级诊疗、预约挂号、健康教育、健康管理等业务,让基层医疗卫生机构主导建立全流程的卫生健康服务体系,促进资源下沉。

    附表一:世界各国政府卫生支出占财政总支出比例(2017年) 单位:%

 

最小值

最大值

平均值

中位值

低收入国家

2.11

15.02

5.91

5.03

中低收入国家

2.99

19.24

7.68

6.99

中高收入国家

1.37

26.91

11.53

10.86

高收入国家

6.15

23.64

13.55

13.04

        附表二:世界各国政府卫生支出占GDP 比例(2017 年) 单位:%

 

最小值

最大值

平均值

中位值

低收入国家

0.40

2.99

1.38

1.11

中低收入国家

0.37

8.15

2.35

2.05

中高收入国家

0.19

12.45

3.60

3.16

高收入国家

1.41

9.22

5.27

5.06

(编辑  碣石)



* 李玲,中信改革发展研究院资深研究员,北京大学中国经济研究中心教授;江宇,中信改革发展研究院资深研究员,国务院发展研究中心研究员。


 

党的十九大报告强调,创新是引领发展的第一动力,是建设现代化经济体系的战略支撑。“十四五”时期(2021-2025年)是我国第二个百年奋斗目标的开局期、迈向高收入阶段的开局期、实施创新强国阶段的开局期,是我国从创新大国迈向创新强国的关键期。随着中美在各个领域的竞争和冲突加剧,创新驱动发展战略对于稳定经济增长、降低全球产业链、供应链风险的重要意义更为突出。根据十九大的部署,我们要发挥社会主义市场经济、新型举国体制和对外开放等综合优势,坚定实施创新驱动发展战略,强化创新作为发展第一动力的地位和作用,特别是要提高基础性、原创性的科技创新能力,力争在若干重大战略性前沿领域取得突破性成果;在建设世界一流大学和研发机构、培养一流人才方面实现重大进展,不断提高创新质量,全面支撑和引领经济高质量发展,走出一条从人才强、科技强到产业强、经济强、国家强的发展新路径,为我国未来十几年乃至更长时间创造新的增长周期。

发展现状 

“十三五”以来,我国科技总体发展水平实现巨大历史性变化,科技创新水平已在若干前沿领域处于世界前列、进入领跑阶段,科技实力进入世界前列,成为具有重要国际影响力的科技大国。科技创新为高质量发展注入新动能。根据世界知识产权组织《2019年全球创新指数报告》,我国创新指数从2016年第25位上升至2019年第14位,已经超越英国,位列发展中国家及中高收入国家的首位。

“十三五”规划首次将科技进步率作为发展的核心指标,提出从2015年的55.3%2020年的60%的预期性目标。到2019年,我国科技进步率已经达到59.5%,是统计期间(1998年之后)最高的年份。对照预期目标,除了个别指标(如全社会研究与试验发展投入占国内生产总值的比重提高到2.5%以上)未能达到之外,其他主要指标均超过预期目标。

对国家科技“十三五”规划实施情况(2016-2019)评估表明:在12个量化指标中,到2018年已经有4个量化指标提前完成2020年目标,国家综合创新能力排名、科技进步贡献率、PCT[1] 专利申请量三个指标进展良好;R&D经费投入强度、每万名就业人员中研发人员两个指标滞后。反映在国家“十三五”规划中的三个指标,每万人口发明专利拥有量12件的目标在2019年上半年已提前完成,科技进步贡献率能够按预期达到,研发经费投入强度未能如期实现。总体来说,实现了进入世界创新型国家行列总目标。

创新进入高质量发展阶段 

“十三五”时期,我国创新效率大幅提升,创新实力稳居世界前列。2019年,我国全社会R&D支出22144亿元,全社会R&D支出与GDP之比为2.23%,与欧盟国家平均水平相当(2.18%2018)。2018年,我国国际科技论文总量和被引次数稳居世界第二,2019年,全国研发人员全时当量达到461.0万人年,总量持续居世界第一。2019年,我国国内(不含港澳台)发明专利拥有量为176.3万件,每万人口发明专利拥有量达到12.6件,提前完成国家“十三五”规划目标(12件)。规模以上制造业每亿元主营收入有效专利数(件)从2012年的0.33件增长到20160.71件,年均增长率21.2% 2019年我国PCT国际专利申请5.9万件,超过美国跃居全球第一。

我国跻身全球知识产权引领者行列

我国已成为世界最大知识产权国,世界技术创新中心之一。欧洲专利局数据显示,2017年,我国专利申请数量高达8330件,首次取代瑞士,成为仅次于美、德、日、法的第五大申请国。2017年,我国国内专利、商标、工业品外观设计等各类知识产权的申请量均位列全球第一,分别占全球总量的43.6%46.3%50.6%。专利申请量和授权量均居世界首位,申请量连续8年位列世界第一。2020年上半年,共受理PCT国际专利申请2.95万件,同比增长22.6%,其中,国内申请2.68万件,同比增长20.7%。在若干技术领域表现突出。例如,截至201812月,我国人工智能相关专利申请量超过14.4万件,占全球申请总量的43.3%,居全球首位。我国知识产权发展水平从2014年第20位跃升至2017年第8位。世界知识产权组织总干事弗朗西斯·高锐称,“中国已跻身全球知识产权引领者行列”。

知识产权市场体系快速发展

全国技术市场成交额,从2015年的9836亿元上升到2019年的22398.4亿元,占GDP之比从1.43%上升至2.22%,这成为我国特有的大规模技术市场,也成为研发再投入的重要来源。截至2019年上半年,我国专利质押融资项目同比增长33%,其中小额专利质押融资项目占比为68.6%,更多创新型中小微企业通过知识产权质押获得融资支持。

新兴产业带动作用不断提高

“十三五”时期,新兴产业对经济社会发展的带动和支撑作用进一步凸显。科技进步对经济增长贡献率从2012年的52.2%增至2018年的58.5%。高新技术企业研发投入占全国比重超过50%,发明专利授予权量占40%。新兴产业逐渐成为带动经济高质量发展的重要力量。

区域创新高地辐射效应显著 

北京、上海加快建设全球影响力科技创新中心,在基础研究、原始创新和国家急需领域取得重大突破。全面创新改革试验区、创新型省份和城市建设形成一批可复制可推广的经验,京津冀、长江经济带协同创新发展等深入推进,东中西部跨区域创新合作迈出新步伐。19个国家自主创新示范区和168个国家高新区成为区域创新驱动发展的核心载体和重要引擎。2018年,北京中关村、武汉东湖、上海张江、深圳、苏南、天津滨海、西安等7个国家自创区对所在地区GDP增长贡献率都超过20%,成为创新驱动发展的“领头雁”。

科研体制改革迈出坚实步伐 

总体来说,我国建设世界创新强国已具备加快发展的基础,科技发展正进入由数量增长向高质量发展的提升期,科研体系日益完备,人才队伍不断壮大,科学、技术、工程、产业的自主创新能力快速提升。同时要看到,我国科技创新水平虽然在主要指标上已与创新型国家接近或相当,但综合创新能力仍有待提高,创新发展不平衡不充分等问题仍较突出。主要表现在:

第一,科技创新发展不平衡,原始创新能力不强,自主提出重大科学命题和有效解决关键产业问题能力不强。中高端科技供给能力与发达国家相比仍旧存在明显差距,关键核心技术“心脏病”问题突出、“缺芯少基”现象普遍;系统集成能力较强,但集聚整合全球科技创新资源能力不够;再创新能力不足,某些关键产业领域对国外产业技术依赖较强。研发投入中,基础研究、应用研究与试验发展经费极不平衡,基础性研究成为最大的短板,这是提高我国原始创新能力的最大瓶颈,也是未来我国科技发展需要着力解决的重点问题。

第二,社会创新活动发展不充分,创新主体的活力与潜力尚未充分发挥。2019年我国各类企业研发经费支出占全国总研发支出经费的76.4%,但与创新领先国家相比,企业整体研发投入强度仍然较低,规模以上高技术制造业企业研发投入强度为2.41%,装备制造业研发投入强度为2.07%;科技创新高端人才支撑不足。我国已拥有世界最大的科技人才队伍,但缺乏世界级科学家、战略科学家、高层次人才和科技领军人才,一些冷门偏门学科人才短缺,人力资源国际化程度有待提升;我国科技领域全职研究人员总数已超过美国、欧盟,但每千人劳动力中研究人员比重远低于美欧发达国家。以科技研发为基础的服务业发展不充分,技术服务业规模较小、创新研发支撑作用较弱,这与我国建成创新人才强国、创新市场强国目标极不相符。

第三,创新引领尚未全面实现,科技创新的高端供给能力不足。核心技术对外依存度较高,导致一些关键领域技术领域受制于人,难以满足依靠创新引领产业转型升级的需求。

主要目标和任务

“十四五”时期,我们要全面增强国家科技实力和创新能力,实现创新驱动发展对经济社会的全面引领作用,为我国到2035年跻身创新型国家前列奠定坚实基础,为实现社会主义基本现代化提供全面战略支撑。在重点领域和关键核心技术取得重大突破,科技进步贡献率达到高水平,实施一批关系国家全局和长远的战略性重大科技项目,建设相对完整的、独立开放的国家创新体系,进入世界创新型国家和人才强国行列。到2025,实施创新驱动发展战略要突出以下几项任务:

总体来说,坚持把创新摆在国家发展全局的核心位置,坚定不移地走中国特色自主创新道路,坚持自主创新、全面跨域、引领发展、贡献人类的方针,加快实现我国整体科技水平从跟跑、并行向领跑的转变,加快实现创新从模仿跟随向引领的转型,加快实现前沿科学领域从知识利用者向创造者的转化,在全球科技发展的关键领域和前沿方向进入领跑阶段,成为第四次工业革命和新一轮全球创新的引领者、推动者、贡献者,加快建设世界创新强国,为实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴提供强大动力。

具体来说,“十四五”时期实施创新驱动发展战略,要使国家科技实力跃居世界前2位,迈进世界创新型国家前列(前10位),世界第一大科技人才国家地位更加巩固,拥有一批世界一流的科研机构、研究型大学和创新型企业,全社会创新能力大幅度提升,创新全面引领发展成效更加显著,研发投入强度达到2.6%,国际专利申请量(PCT)再翻一番,(见表1)对世界科技创新与科学发现作出重要贡献。

1  创新驱动发展主要指标(2015-2025

指标名称

2015

2019

2020

(目标与实际值)

2025

(目标值)

属性

研究与试验发展经费投入强度(%

2.1

2.23

2.52.20

2.6

预期性

每万人口发明专利拥有量(件)

6.3

84.5万)

13.3

160.2万)

13

180万)

20

250万)

预期性

PCT申请量(万件)

4.32016

5.9

6.5

10以上

预期性

科技进步贡献率(%TFP

55.1

59.5

6060.5

65

预期性

高新技术企业营业收入(万亿元)

22.2

31.82017

3442

60

预期性

“三新”经济占GDP比重(%

14.5

14.9

17.1

20左右

预期性

全国技术合同成交金额(万亿元)

0.98

2.2

2.34

4

预期性

知识产权使用费进出口总额(亿美元)

 

3502018))

 

 

预期性

注:2020年目标与实际结果一列,括号内为实际结果。

 

主要措施 

“十四五”时期,我国创新驱动发展要围绕2035年基本实现社会主义现代化的要求,依据十九大报告以及《国家创新驱动发展战略纲要》,确定若干个国民经济和社会发展的重点领域,超前部署前沿研究领域,加大基础研究支持力度,有效整合基础研究、应用基础研究、技术产品开发、工程化和产业化,突破一批重大关键技术,形成独立完整的产业创新链,全面提升科技支撑能力,充分发挥创新在推动产业迈向中高端、增添发展新动能、拓展发展新空间、提高发展质量中的核心引领作用。

创新驱动发展中,要处理好政府与市场、自主创新与开放创新、科技创新与制度创新的关系。这需要建设和完善国家创新治理体系,在重大战略性领域充分发挥新型举国体制优势,加强科技创新和技术攻关,强化关键环节、关键领域、关键产品保障能力,不断提高中国特色国家创新治理体系的制度效能。从此次全球抗击新冠疫情中可以看到,新技术和新业态不断涌现并逐渐深入渗透到社会、产业和生活中,科技治理的复杂度随之上升;另一方面,科技创新事关社会发展的方方面面,科技治理不是某个组织和个体的任务,而是事关全局的公共性事务。有效的科技治理能更好地实现创新的社会功能,更好地实现创新对经济社会发展的支撑作用。

稳定构建基础科学研究体系 

基础研究是整个科学体系的源头,建设世界创新强国,必须加强我国的基础科学研究实力、提高基础科学水平。要鼓励自由探索,大幅增加国家科学基金对基础科学研究与基础学科建设的投入,大力支持“从01”的原创性成果;构建以人类生命健康领域、社会发展和生态环境改善、变革性技术发展、提升基础科学能力等为核心的?基础科学研究体系;大幅增加国家科学基金对多学科领域交叉共性难题的投入,以多学科、跨领域交叉融合提升基础科研能力。

加快形成核心技术突破体系

核心技术能力是一国创新实力的根本,自力更生突破关键核心技术是中国创新的鲜明底色。要围绕建立现代化经济体系,统筹部署创新链、产业链,加快形成核心技术突破体系,发挥新型举国体制优势,实现重大领域关键核心技术的突破,构建科技前沿战略研判体系;布局建设一批体量大、学科交叉融合、具备国际前沿水平、综合集成的国家实验室(体系),解决技术瓶颈背后的核心科学问题,促使基础研究成果走向应用。

加快完善创新成果的市场转化体系 

新技术新成果转化应用和产业化是创新链的重要环节。要培育一批专业化水平高、服务能力强的国家技术转移机构,建立完善区域性、行业性技术市场,打造连接国内外技术、资本、人才、创新资源的技术转移网络。建立统一开放的技术交易市场体系和技术产权交易市场(中心),创新技术转移模式,加速创新要素开放流通。为知识产权的资本化提供一系列服务,发展专利质押融资以提升知识产权运用效益。大力发展科技中介服务业和科技金融服务业,积极推动跨境知识产权市场的发展,让知识产权服务全面融入经济社会发展。

加快推进创新融通的现代化经济体系

把创新作为第一动力,建设实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协调发展的产业体系,不断提高创新对现代化经济体系的支撑能力。要加强创新的经济融合、主体融合、技术融合与跨领域融合,促进科技创新与经济社会发展深度融合。大力发展现代研发产业及服务业,切实解决科技创新与经济社会发展长期存在的“两张皮”问题,打通从科技强到产业强、经济强、国家强的通道。

加快构建多层次创新人才储用体系 

创新的关键在人才。加快构建多层次创新人才储备和使用体系,加快形成具有国际竞争力的人才制度优势,促进战略科技人才、科技领军人才、青年科技人才和高水平创新团队的建设,实现不同领域创新人才“各尽其用、各显其能”。

加快形成多中心区域创新体系

加快构建多中心、多功能的区域创新中心,形成多层次、多领域的区域创新布局。北京、上海、深圳加快建设具有全球影响力的科技创新中心,粤港澳大湾区加快建设具有全球影响力的新兴产业创新中心。加快建设一批“绿色中国”“健康中国”“平安中国”等国家级创新区和创新城市,支撑前沿科技探索。

构建民生科技服务与支撑体系 

以科技创新推进民生发展,使得科技创新成为民生发展的科技支撑。在打赢脱贫攻坚战的基础上,加大开展科技扶贫,补齐农业科技短板;聚焦污染防治攻坚战,建立“绿色中国”科技创新试验区或试验城市;在卫生安全领域加快研究基础病理学、流行病学、疫苗研制、中医学治疗,巩固医疗领域的研究成果;拓展信息技术与生命健康领域融合发展前景,构建“健康中国”创新示范中心;可以利用疫情防控等大数据管理平台,促进信息技术在应急安全等领域深度应用,为政府精准施策提供决策辅助,为建设“平安中国”提供有力支撑。

建成更加开放的国际创新体系

促进国际学术交流合作,推进国际创新体系的发展,提高国际科技话语权。科学发展史表明,如果一个国家学术产出占同期世界总数20%以上,就可以称为“世界科学中心”,我国目前已接近这个数字。建设世界科学中心需要持续扩大全球创新人才、资源、技术交流,完善政府间科技创新合作机制,争取举办世界科学论坛大会;扩大我国进入全球科技创新中心城市数量,提升城市排名;不断加强与世界顶尖高校、发达国家高新技术企业的科学交流与技术合作,紧密结合“一带一路”建设,积极推动中国技术标准“走出去”。积极推进公共卫生领域的国际合作。在当前防控疫情的关键时期,全球命运共同体逐渐形成,推动疫情防控国际科技合作,推动开展药物和疫苗联合和研发,我国提出让科技创新成果惠及世界,中国新冠疫苗研发完成并投入使用后,将作为全球公共产品,为实现疫苗在发展中国家的可及性和可担负性作出中国贡献。

加快整合创新支撑政策体系

深化体制改革,完善国家创新体系的政策体系。加速推进知识产权改革及其保护制度。建立健全中长期科技创新绩效评估制度,完善项目评审、人才评价、机构评估等评价体系;加快形成具有国际竞争力的人才制度优势;进一步整合与优化创新驱动发展的相关配套政策,构建相互协调、相互配合的创新支撑政策体系;完善激励企业技术创新的财税政策;加强引进技术消化吸收和再创新的开放政策;实施适应知识产权战略和技术标准战略的产业政策;扶持创新创业的金融政策;完善军民结合、寓军于民的融合政策;扩大开放的国际科技合作与交流政策;提升全社会科学素质的科普与创新教育政策,等等。

加强创新战略的方法体系建设 

战略规划是全局性、根本性的,要围绕加快建设世界创新强国,加大对创新战略方法的研究,加强创新驱动发展的顶层设计,积极探索新型举国体制推进科技创新模式,深化战略性问题研究,提高创新战略的科学性、系统性、适应性和前瞻性。

一是着手制定2021-2035年国家中长期科技发展规划,提出未来15年我国创新战略的重大思路、重大任务和改革举措,组织国家重大科技项目和工程;

二是着手研究制定“十四五”国家科技创新规划和国家创新驱动发展战略规划,形成与“十三五”国家科技创新规划、“十四五”国家经济社会发展规划有机衔接、统筹实施的战略部署,勾画我国至2025年基础领域、重点领域与核心技术的发展路线图。

      (编辑  季节)



* 胡鞍钢,清华大学国情研究院院长,清华大学文科资深教授、博士生导师;周绍杰,清华大学公共管理学院长聘副教授,国际发展与全球治理研究所副所长;鄢一龙,中信改革发展研究院资深研究员,清华大学国情研究院副院长。

[1] PCT是国际《专利合作条约》的缩写,专利申请人可通过PCT途径递交国际专利申请。—编者注




编者的话:

“一个民族要知道自己的历史,知道自己是谁,才有未来。”

历史是一面镜子。当前,全党正集中开展党史学习教育。在党的百年发展历程中,无数革命先驱一代又一代为党的革命和建设事业终生奋斗。在纪念建党百年活动中,革命烈士彭湃的孙女彭洁应邀在多地做了《忠于理想的两代人》专题报告,给人们上了一堂生动的历史教育公开课,产生了强烈的影响。彭湃和彭士禄父子两人所处的历史阶段不同,所承担的使命也不相同,一个是职业革命者,一个是科学家,但两代人都将为国家奋斗终身的理念贯穿人生始终,分别为中华民族的站起来和强起来,作出了重要贡献,真正践行了共产党人的初心和使命。

                                        

2021322日,得知彭士禄院士仙逝,享年96岁。我虽然已有心理准备,但还是觉得有一些突然。就在前几天,彭老的儿子彭浩给我发微信,医院于314日就发了病危通知。彭老生前嘱托三件事情:丧事从简;不保留骨灰,海葬;骨灰撒在了他多年工作过的地方,葫芦岛海域。

回顾与彭老交往的一些情景,我心里泛起阵阵的酸楚。南粤大地虽然已经春草依依,北国之风还是夹带着阵阵寒意,彭老的离世,更使我感觉到这寒意侵入肌骨。长辈的去世,留给活着的人,除了深深的思念,还有更为可贵的精神财富,这就是他们的革命风范。坐在电脑前,我回看着与彭老交往的记录,那一行行简略的文字,在我面前呈现的则是一幅幅值得永远珍藏的人生画图。联想到彭老之父——中国农民革命运动著名领袖、中国共产党早期重要领导人彭湃的传奇人生,更促使我把一些感想以及与彭老交往的那些片断写出来,告慰彭老的在天之灵,寄托我们的哀思,与读者共同感受,在大时代的风云变幻中,彭老父子是如何把握自己的人生选择的。

彭湃:一个民族永久的纪念

说起彭老,对中国革命历史稍微有一点了解的人,都会自觉不自觉地与他的父亲彭湃联系起来。他们是典型的红色家庭,彭老则是标准的红二代

寻求救国救民的道路

彭湃,原名汉育,乳名天泉,18961022日生于广东省海丰县海城镇的一个工商业兼地主家庭。在鼎盛时期,他家每年收租稻谷几千余石,拥有瓦铺40余间,从海丰桥头走过一条古老的街道,两旁的店铺以及那一大片房子都是他家的。因此,他们家有鸦飞不过的田产之称,就是乌鸦飞了一天都没有飞出他们家的地界。用钟鸣鼎食和珍馐美馔来形容他们家的日常生活,一点也不过分。凡去过海丰县城看到过那栋白色小洋楼和宽阔的赭红色广场的人,都能感受到彭家当时的气派,也不难想象出彭家的富裕程度。

彭湃本人长得相貌堂堂,英俊帅气,家庭又是那么富裕,用今天的话来说,就是典型的高富帅。但是,随着他眼界的开阔和对中国社会更深刻的了解,他认为自己的理想生活不应是这样的。他在一首诗中表达了自己的理想:

磊落奇才唱大同,龙津水浅借潜龙。

愿消天下苍生苦,尽入尧云舜日中。

彭湃从小就读文天祥的《正气歌》,他曾和同学畅谈国家大事,谈论社会民生。那个年代,相当一部分爱国青年把留学日本当作一条探求救国之策的道路。周恩来于1917年赴日留学前夕写的一首诗,就表达了这样的思想:

大江歌罢调头东,邃密群科济世穷。

面壁十年图破壁,难酬蹈海亦英雄。

那一年的周恩来只有19岁,比他大两岁的彭湃也是这样的一位青年才俊,怀揣着愿消天下苍生苦的崇高理想,于19176月东渡日本求学,寻找救国救民的道路。

在日本,彭湃考入早稻田大学政治经济科。五四运动的消息传到日本,留日学生在东京举行国耻纪念集会活动,彭湃参加了游行,被警察打伤,他由此投身社会运动。彭湃一直在探索,要拯救中国、要改造中国。他说:“出国留学,不是出来镀金,应下九牛二虎之力,学点顶用的东西,于国于民才会有益。”他在日本第一次读了《共产党宣言》,学习马克思主义学说,也结识了日本社会主义运动的先驱。几经寻求,他确定将马克思主义作为自己奋斗终生的信仰。他认为,这是在黑暗中打开了天窗,见到了光明。在日本留学期间,彭湃不仅研习理论,也做社会调查实践,他参加组织农民建设者同盟,重点就是研究农民问题。19215月,彭湃大学毕业后归国。他穿着白色的西服,住在彭家老宅旁新落成的白色小洋楼里。家乡人看着这位玉树临风、翩翩儒雅的青年,心里充满羡叹:彭家的千里驹回来了,彭家更要发了!后来,彭湃的举动,实在是让人大跌眼镜,他走的路、做的事,是千百年来祖祖辈辈都无法想象的。

旧制度的叛逆者

19223月,彭湃在广州加入了中国社会主义青年团。他谢绝了广州教育局长的高薪聘任,回到家乡组织海丰社会主义研究社。1922年6月,他发文宣告将不惜家财,在农村做实际运动。不久在海丰也建立了组织,他是主要骨干之一。自此之后,他脱下西装,改成农民的打扮,走村串巷地做起了最基层的农村和农民工作,并于1922729日成立了著名的六人农会。此后,农会组织进一步壮大。

这位旧制度的叛逆者的革命之路是由同情穷人开始的。因为目睹农民的苦难,彭湃下决心要到农村去做实际运动。他认为,中国是以农民为主的社会结构,农民能够解放,中国的根本问题就可以解决。

革命要从自己革起

20世纪20年代,中国农民运动的先驱竟是一位留洋归来的地主大少爷,他在南方的一个小县城掀起了一场革命。

1923年1月,海丰县总农会成立,彭湃任会长。他不光推动减租,减轻农民负担,还包括怎么救助贫苦农民。7月1,广东省农会成立,他当选为省农会执行委员长。彭湃,注定会成为一个被刻进中国历史年轮的大写的人!

192311月的一天,彭湃用一种最直接而决绝的方式,拆掉了一个富家子弟与农民兄弟之间的阶级隔阂。他将地契烧掉,革命要先革自己的命。在海丰老街的那棵大榕树下,彭湃慷慨激昂地向农民兄弟们讲述了为什么种田亏本、为什么不合理的剥削制度应该彻底废除的革命道理。说罢,他抽出一张田契,大声宣读了佃户姓名和亩数,然后擦亮一根火柴,伸到那张田契下面……,随之而来的是一张张佃户的田契被烧毁,一张张农民的脸庞挂满了泪水。彭湃英俊的面庞在火光的映照下显得无比圣洁,他是中国历史上第一个烧契分田的人!他脱下洋装,换上粗布衣,与农民同吃同劳动。

人们也许会问,怎么突然在岭南大地冒出一个毁家革命的富家子弟?要回答这个问题,必须回到当时那个处于三千年未有之大变局的历史时代。自1840年以来,中国先后遭受了两次鸦片战争以及法国、日本和八国联军的入侵,帝国主义列强占领都城、屠杀民众,迫使腐败的清政府割地赔款,人民处于水深火热之中,中国逐步沦为半殖民地、半封建的悲惨境地。那个时代,一些满怀救国情怀的先进分子,以各种方式寻求救国之路。广东人康有为、梁启超等人发起了轰轰烈烈的戊戌运动,试图变法图强。变法运动失败之后,谭嗣同等变法六君子血洒菜市口,我以我血荐轩辕。这些仁人志士的牺牲,在很大程度上唤醒了沉睡的中国,促使许许多多的中国人进一步思考:中国落后衰弱的根本原因,乃是实行两千多年的封建帝制。于是,另外一位广东人孙中山先生领导辛亥革命,武昌城头的一声枪响,宣布封建王朝在中国的终结。后来,袁世凯开历史的倒车,复辟帝制,终因不得人心而命归黄泉,随后中国进入了黑暗的北洋军阀纷争时代。

1917年,俄国十月革命一声炮响,给中国送来了马克思列宁主义。先进的中国人认识到,蕴藏在千千万万的工人、农民中间的力量,才是能够使中国真正实现自强的根本。彭湃,就是在这样的大时代背景下,选择了背叛自己所在的阶级,坚定地依靠工农的力量,从最基层开始做着改造中国的工作。

全国农民运动的旗帜

1924年春,彭湃提议创办广州农民运动讲习所,这个讲习所到1926年结束,共六届。他担任第一、五届讲习所主任,培养了一大批农民运动骨干,成为中国共产党培养革命干部的一个创举。

1927412日,蒋介石在上海发动反革命政变,屠杀共产党人和革命群众。彭湃自广州赴江西,参加了南昌起义。1927年八七会议,他当选中央临时政治局委员。

192711月,由彭湃领导的农民武装起义创建了海陆丰革命根据地,在全国最早打出苏维埃的旗帜,建立了全国最早的县级苏维埃政权。当时的中共中央机关刊物《布尔什维克》中指出:广东的海陆丰,此次的伟大而普遍的农民暴动……建设了工农兵苏维埃的政权,实开中国革命史上光荣的伟大革命前途的新纪元。……算是中国破天荒第一次的苏维埃。”这一年,彭湃31岁。到19283月,海陆丰苏维埃政权在敌人重兵围攻下,顽强坚持了4个月,彭湃的妻子蔡素屏等四位亲人在这场血雨腥风中相继牺牲。当彭湃将家中田地分给农民时,蔡素屏是家族中唯一支持他的,她参加了海丰妇女运动,1927年加入中国共产党,成为海丰县妇协主任。

1926年彭湃撰写了《海丰农民运动》一书,周恩来题写了书名,这是中国共产党历史上第一部关于农民运动的专著。毛泽东将其列入《农民问题丛刊》中,指出《海丰农民运动》乃本书最精粹部分它给了我们做农民运动的方法它又使我们懂得中国农民运动的性质县政治必须农民起来才能澄清,广东的海丰已经有证明。毛泽东称彭湃为中国农民运动大王,认为全中国各地都必须办到像海丰这个样子,才可以算得革命的胜利,不然任便怎样都算不得。全中国各地必须都办到海丰这个样子,才可以算得帝国主义军阀的基础确实起了动摇,不然,也算不得

1928年10月,由于工作需要,彭湃离开海陆丰和广东,去上海参加党中央的领导工作,任中共中央政治局委员、中共中央农委书记、中央军委委员兼江苏省军委书记。1929824日,由于叛徒出卖,彭湃在上海被国民党反动派勾结帝国主义租界工部局巡捕逮捕。当天晚上,在上海主持中共中央军委和中央组织部工作的周恩来,立即召开紧急会议设法营救,最后未获成功。830日,被捕后第六天,彭湃被上海龙华警备司令部杀害,慷慨就义时不足33岁。关押彭湃监牢的墙壁上,留下一条飞龙,那是彭湃临行前画的。

彭湃与周恩来在革命斗争中结下了深厚的友谊。19249月,周恩来奉党的指示从法国回到祖国,彭湃去广州码头迎接,两位神交已久的革命战友终于见面了,这一年,周恩来26岁,彭湃28岁。19252月,周恩来率黄埔军校学生军东征,两次到达海丰,并把指挥所设在彭湃家的白色小洋楼里。

彭湃的名字,与中国农民运动紧密联系。彭湃牺牲后,周恩来立即代表党中央连夜起草了《中国共产党反对国民党屠杀工农领袖宣言》,愤怒声讨国民党反动派屠杀彭湃等革命领袖的滔天罪行:他曾经领导海陆丰几万农民,开始中国农民反抗地主剥削的革命斗争;他曾领导着全广东几万农民不断地反抗一切地主阶级残酷的榨压;他曾亲自领导过东江海陆丰广大农民群众实行土地革命,肃清反动帝国主义与封建势力,反抗资产阶级的剥削,创立苏维埃政权。他并参加南昌暴动。他这样英勇的革命斗争的历史早已深入全国广大劳苦群众的心中,而成为广大群众最爱护的领袖。谁不知广东有彭湃;谁不知彭湃是中国农民运动的领袖……。”

彭湃的生命是短暂的,而精神则是永恒的。他身为富家子弟,衣食无忧,在当地处于比较高的社会地位。但是,他不安于过这样的日子,而是为了劳苦大众过好日子而毁家革命。以“愿消天下苍生苦”“千家兴、万家好”的精神,以为大多数人谋利益作为终生理想,为了贫苦农民阶级的解放,他坚决背弃自己的阶级,烧掉自家的田契,把自家的土地分给农民,使自己成为一名真正的无产者。这一旷世壮举感动并唤醒了农村劳苦大众,点燃了现代农民革命运动的星星之火,使之燎原中国大地,成为中国以农民作为主力的新民主主义革命的先声,首倡中国革命“农村包围城市”的先河。

彭湃是一个为理想献身的共产党人。他靠理想活着、工作着,最后也为理想欣然而去。在他的生活中,理想是精魂,是主宰。而理想本身也因他的忠诚和毅力,更显出光辉,更增加重量,更具吸引人的魅力。

彭湃的牺牲,没有吓倒彭家人,反而激起了一阵阵的革命风暴。当年,彭家是富甲一方的豪门大族,本可过上安稳闲逸的生活,但他们中的许多人追随彭湃的足迹,为了理想而先后走上了革命的道路,前赴后继,勇建奇勋。1928年至1933年,短短的5年间,彭湃一家就有六位亲人为革命献出了年轻而宝贵的生命。除了彭湃本人,还有他的第一位夫人蔡素屏、第二位夫人许玉馨、三哥彭汉垣、七弟彭述和侄儿彭陆。彭湃牺牲两年后,第二位夫人许玉馨在打游击时牺牲,她就义前写诗怀念彭湃:“风萧萧兮秋意深,步高山兮独沉吟。思我哥兮泪沾襟,天地人间兮何处寻?”19561116日,彭湃的母亲、被毛泽东称为革命母亲的周凤老人,出席了全国烈军属代表大会,毛泽东亲切地握着她的手说:彭湃是我们的好同志,您是彭湃的好母亲。1983年,中华人民共和国民政部给彭家六位烈士颁发革命烈士证明书,以表彰彭家在第二次国内革命战争中所做的牺牲。彭湃的一生是短暂的,但他通过自己的亲身实践,在中国革命史上书写了灿烂辉煌的篇章!

烈士遗孤被老百姓保护下来

彭士禄,彭湃的儿子,是革命烈士留下的一棵根苗,是革命的星星火种。1928年母亲牺牲,1929年父亲又英勇就义,他4岁就成为孤儿。但是国民党并没有放过彭士禄,他们到处搜找他,要将革命后代铲草除根。潮汕地区的老百姓为了保护他,冒着生命危险把他到处转移,彭士禄不知道住过多少老百姓家里,后来住到红军哥哥陈永俊家,由于叛徒告密,他和陈永俊的母亲被捕了,陈永俊的母亲在严刑拷打下死不承认他是彭湃的儿子。

8岁被捕入狱,彭士禄的童年是在铁窗下度过的。监狱里的狱友见他衣衫褴褛,几百个人主动凑钱给他做了一套衣服,他后来回忆说,这是百家衣。后来,彭士禄被从潮安监狱转到广东汕头百炮台监狱。敌人给小彭士禄拍了照片,登在报纸上,标注文字:共匪彭湃之子被我九师捕获 国民党本来是想在报纸宣传扩大影响,这个消息恰被他的祖母和地下党组织获悉了。一年后,他被释放,流浪街头。1936年,流落香港的祖母终于找到他,把他带到香港。这一年彭士禄12岁,在香港读了两年书。14岁那年,他偷偷跑回广东寻找革命队伍,投奔了东江抗日游击队。后来,周恩来获悉他的下落,派人将他送到重庆。4岁成为孤儿,8岁被捕入狱,14岁参加革命,仅从他这三个年龄点的境况,就不难想象到他究竟遭遇了多少苦难,走过了一条多么富于传奇色彩的人生道路!

1940年秋,在重庆八路军办事处,彭士禄第一次见到了周恩来和邓颖超,周恩来激动地对他说:“孩子,终于把你找到了。你爸爸是我的好朋友哩!你要继承你爸爸的遗志,好好学习,努力工作,听党的话,服从分配,要为你爸爸争光呀!”

15岁时,彭士禄被送到了延安。在延安,他才知道彭湃是个大人物。彭老曾经与我谈过他刚去延安时的情况。他刚到延安,在当时引起了轰动,许多老革命家都来看望他,而且给他送来鸡、鸡蛋、水果等在当时来说非常紧缺的食品。我问他:“当时革命烈士的后代到达延安的,也不在少数,而您作为一个小孩子,为什么会有那么大的影响力?”彭老以一种腼腆而略加自豪的神情说:“因为我的爸爸很有名啊!”彭老所说的其父的影响力,固然是一个原因,但是,他本人3岁失恃、4岁失怙、8岁入狱、14岁参加革命的传奇而悲壮的经历,足以使当时延安的老老少少们对他抱以深切的同情和关爱,并且从心底里发出赞叹!

彭士禄永远忘不了周总理的嘱托:“小彭,记住,无论什么时候,无论走到哪里,你都要记住你是海丰人,你姓彭,是彭湃的儿子,永远不要改名换姓。”

(编辑  季节)

 



* 殷雄,中信改革发展研究院资深研究员,中国广核集团专职董事。


 

    过去的一年,中美关系经历了一段低谷。特朗普及美国一些政客出于竞选需要和美国极端势力的政治诉求,不断向公众散布反华、仇华言论。美国民众对中国的好感度也急剧下降,据媒体报道,有超过70%的美国人对中国表示反感,近期估计也不会有大的好转。

在这样的语境里面,社会上有很多非常悲观的论调,认为美国社会已经形成共识,要跟中国全面对抗。其实,美国社会盲目的反华情绪是缺乏自洽性的,它背后既没有国家利益、集团利益的理性考量,也没有反映出不同社会群体在中国问题上的利益冲突,所以注定是不可持续的。

在外宣和舆论工作中应采取精准定制、分化制约的策略

    随着新总统拜登的上台,新一届美国政府的工作重心首先是去特朗普化,着重解决疫情、经济等问题,同时避免激怒支持特朗普的右翼保守力量,加剧国内的分裂。

    在外交政策方面,拜登政府当务之急是修复和盟友的关系,把欧洲的外交作为重点,重建美国在国际事务中的领导力。还有一批人主张继续特朗普提出的印太战略,在对华政策上强调意识形态和价值观的冲突,宣传中国威胁论。在这个背景下,美国的对华舆论格局,体现出不同政治派系的利益考量和意识形态方面的分歧。这给我国外宣和舆论工作带来了新的挑战和机会,我们应当采取精准定制、分化制约的策略。

首先要认识到,美国社会结构是非常复杂的,从政治精英到民众,对中国的认识是多元化的。美国的政治精英主要分为四个派系。

第一个派系是建制派。主要就是台上的拜登总统那一派,以及民主、共和党两党传统的建制派,还有企业界、金融界的精英群体,在本届美国政府中占主导地位。这一派系同样存在反华倾向,认为在冷战后的国际秩序下,中美两国利益分配对美国不公平,导致中美关系不可持续。包括意识形态主义者,以及那些所谓人权卫士,特朗普后来扩展的东西他们也很看重。但建制派寻求的是一种和中国既有斗争,又减少自身伤害的模式。他们对气候变化、新冠疫情等全球问题是很关注的,他们愿意在全球治理上和中国合作,也不愿意在斗争中自损八百。

    第二个派系是“美国优先派”。主要是特朗普的支持者,多数集中于“红州”,大体覆盖了美国国内具有孤立主义、民族主义倾向的群体,思想上具有强烈的民粹主义特征。这部分人主要关注美国国内的身份认同政治,在中美关系上,他们最看重的就是贸易,强调要保护美国利益,和中国在贸易上寻求某种形式的对等和对抗。由于特朗普被主流媒体禁声,这一派系在声势上有所减弱。但从大选结果看,右翼保守势力在国内具有坚实的基本盘,依然能够对现在的美国政府政策方向施加不小的压力。

    第三个派系是极端派。就是前国务卿蓬佩奥这一派。这一派系是新保守主义的延续,包括激进的民族主义者和极端的自由主义者,极端派均在其中。他们讲自由民主、讲人权是作为一种武器,他们主要关注现实的国家竞争,所以也会在全球范围推行自由主义。在中美关系上,这部分人将中国视为头号威胁,为了遏制中国,他们是不惜伤敌一千自损八百的,宁可伤害自己,也要把中国拉垮。

    第四个派系是新左派。这个派系受到美国千禧一代的支持,他们对美国政治体制持很严厉的批评态度;他们痛恨资本主义制度,同时善于利用社交媒体,组织动员能力非常强。在过去几年里,发起了“黑命贵”、“占领华尔街”等社会运动,年初发生的美国“散户韭菜大战华尔街”事件,也是新左派支持的运动。这也印证了此前多个权威机构做出的民调结果,美国年轻人对社会主义制度的好感越来越大,其支持率和资本主义拥护者基本已经持平了。因此这一群体应该是我们争取的对象。

政治精英以外的美国民间社会,则为我们外宣工作提供了非常广阔的空间。美国民间社会跨越不同的年龄、种族和地域,有多元化的利益诉求和政治取向,对中国的认识也是多元化的,虽然他们对中国的看法会受到来自政治精英的影响,但是这种影响不是绝对的,也不是固化的。民众依然能够通过文化、教育、商业等领域接受不同的思想,而不存在根深蒂固的意识形态。值得注意的是,美国地方政府与联邦政府政治精英在利益上往往也是不一致的,因此,可以看作是民间社会的组成之一,也能作为中国与美国民众建立联系的渠道。

针对美国对华舆论格局的特点要有协调性和针对性

    针对美国对华舆论格局的特点,我们在海外的舆论工作应该提升协调性,增加分散性。

首先,我们不应该把美国看成一个整体,而是要将美国政府和美国老百姓一分为二。他们的策略是把我们的党和人民一分为二,我们也要把他们的政府和人民一分为二,充分抓住所谓“深层政府”在国内不得人心的弱点。我们应该一针见血地指出,他们面对新冠疫情这一全球性危机,痴迷于政治斗争,不顾美国人民的生命利益。同时必须要强调,中美两国人民之间不存在根本矛盾,中国期待一个稳定、健康的中美关系,来应对当前人类社会的共同挑战。

其次,我们对美国的政治精英派系要分别对待,有针对性。对于建制派,尽管拜登已经当选,但是建制派和“美国优先”与极端派之间的矛盾却进一步加深。我们要利用这一矛盾,提倡求同存异,寻求一种中美之间既斗争又合作,避免相互伤害的模式,与他们在气候变化、抗击疫情等全球治理问题上加强合作,在舆论上也要发出这样的声音。对于“美国优先”派和部分的极端派,要利用他们的民族主义、民粹主义思想,向他们倡导主权意识,强调贸易利益,批判美国的扩张主义。对于新左派,我们要将他们看作可以团结的对象。新左派跟“美国优先”派是势不两立的,新左派与建制派之间也有根本的矛盾和斗争。通过宣传中国在推行社会平等、解决贫困问题和抗击新冠疫情上取得的成绩,我们可以进一步倡导集体主义,批判美国政治制度下贫富分化、种族主义等各种各样的问题。

有针对性做好美国民间的舆论工作

    针对美国民间的舆论工作,美国政治精英已经将其视为意识形态层面的威胁,酝酿一系列针对中资媒体的定向打击,包括美国国务院变相驱逐中国记者,推特把我们的账号封禁了。这个局面下,我们要努力做好如下工作:

    第一,加强自上而下的总体协调。针对西方受众群体的差异性,进一步提升宣传舆论工作的精细化。我们外交官和媒体在推特上的发声应细分化、多元化。对于新左派、建制派以及广大受益于中美关系的普通民众,要继续加以团结,进一步宣扬人类命运共同体的理念,发出全球治理的合作倡议,对于顽固的反中政治势力要揭露他们的政治野心,揭露他们防疫不力,置人民生命健康于不顾,导致美国数十万人死亡,揭露他们导致美国贫富不均的政策,把这些人跟美国人民对立起来。

第二,在网络治理方面,要利用互联网自下而上的分散性。近些年互联网在国内舆论中的作用是非常成功的,广大的90后、00后年轻人具有强烈的爱国主义思想,能够熟练掌握互联网舆论工具。在国内社交媒体,我们的“自干五、小粉红”们面对西方的舆论渗透,已经展现了强大的斗争精神和高超的斗争本领,我们要有信心,要相信我们自己的年轻人。

我们应当在西方打造全新的媒体平台和媒体产品

  要鼓励海外的和国内出去的“自干五”们,让我们的民间力量能够自发联络和组织起来,用这种分散化、非官方的力量介入西方舆论斗争。这里面有普通老百姓,有医生、老师、警察,我们的张文宏医生开推特讲新冠疫情,我们的艺术家,我们的设计师、我们的舞蹈家,讲他们在中国的生活,如果这样的话,今后两三年也许可以造就出几百个在国际社交媒体上具有非常大影响力的中国人。他们不代表政府,说错话也没什么关系。要培养更多的海内外“自干五”网红,形成自下而上的方式产生议题、引领议题,在西方舆论空间逐步形成动态的议题设置能力,在多元化的美国民间社会培育相应的受众群体。由于西方无法封锁这种自下而上的传播力量,通过发动群众,我们可以在西方舆论界内形成自己的代言者。

从长远看,我们要在西方积极布局自己的媒体平台,特别是在新媒体阵地。随着疫情对生活方式的改变以及价值观的多元化,我们应当在西方打造全新的媒体平台和社会媒体产品。今后的媒体平台应当去官方化,在内容上进一步国际化,在报道全球新闻的同时,融入我们自己的价值观。

我们的媒体应该不只是看中国的事情,全世界的事情都应该评,都应该报道,逐渐在西方舆论空间积极影响,建立公信力,吸纳西方社会愿意自我反思的力量,扩大中国话语在全球的影响力。

(编辑  尚鸣)



本文是作者在中信改革发展研究基金会近期召开的“国际交往体验及当下应对之我见”专题座谈会上的发言摘编。

* 李世默,中信改革发展研究院资深研究员,复旦大学中国研究院理事、研究员。


 

百年未有之大变局的核心内容之一,是中国的迅速崛起和美国的相对走衰,由此产生了中美博弈。在话语的沟通方面,估计要经历一个从交锋到更好地交流的过程,恐怕这是绕不过去的。其中一个重要问题,是我们对西方文化、美国文化能够准确地把握,做到知彼知己。

只有经过交锋才能更好交流

现在的问题是,我们对自己比较清楚,但对于外部不是很了解。西方文化的一个特点叫狼性文化,尊重实力,尊重强者。作为博弈的 对手,示弱是一点用都没有的。只有在经过交锋之后才能更好地交流,这是一个辩证的关系。

在硬实力方面。比方说在南海问题上,我们的岛礁建设实际上就是交锋,钓鱼岛、东海防空识别区也是这样。经过交锋之后,就进入了全新的局面,棋就走活了,就可以在新的前提下更好地进行交流。软实力也是一样,中美要经过交锋才能更好地交流,因为它是承认实力的,而这个实力包括硬实力,也包括软实力。我们一些同志长期做解构西方话语和建构中国话语的工作,这样就比较敢对西方话语亮剑,也很愿意和他们对话、交锋。当然交锋并不是说一定要声嘶力竭吵架。如果他傲慢,我可以比他还傲慢,如果他客客气气,我也客客气气。但关键是把道理说清楚,讲出的话背后有知识的分量、思想的分量。这是最关键的。

构建有原创性的大话语体系

为了能够更好地交锋,一定要进行原创性的思考、原创性的研究。知识分子和学者如此,对我们的外交人员和各方面的干部,也都应该有原创性,只说套话、官话是不行的。当务之急是建构自己的大话语体系,包括学术话语、大众话语和国际话语。只有打这三种话语的组合拳,中国话语才能走向社会、走向世界。中国话语应该具有全面、透彻、强势的特点,并具备解构西方话语对中国的主流叙述的能力。

西方对我们的攻击和舆论围剿,不仅是官方话语,也包括学术话语、大众话语、国际话语。所以我们要打组合拳,既有官方话语、学术话语,也有国际话语和大众话语。官方话语很重要,是我们在各方面问题上的定海神针,但光有官方话语是不够的,在交锋当中,一定要有原创性的东西,这样才能得到人家的尊重。

    2020年我国抗击新冠疫情取得很大的成功,这个成就极大地增强了我国人民的自信和自豪感。我们的年轻一代通过移动互联网了解全世界的动向,而且时时刻刻在进行比较,对照比较之下,西方神话不再,美国模式走下神坛。这对于我们沉着应对百年未有之大变局,应对美国发起的挑战非常重要。一方面,官方平台要发挥正式渠道的作用,同时非官方的或者半官方的平台,活动的余地可以更大一点,更加真实一点。不久前BBC播放了它对北京市民的采访,记者问店铺的小老板,你们现在生意恢复了吗?人家笑呵呵地说,比你们国家好多了。这话很真实,真实能够打动人。问那个女孩子,你们的生意怎么样?她说哪像你们国外,都乱跑。这个是