2023年末，我国60岁及以上人口2.97亿，占全国人口的21.1%；2023年中国人平均寿命77岁，其中男性73.64岁，女性79.43岁；上海、北京、天津居前3位，平均寿命分别达到83.24岁、83.18岁和82.02岁。有关部门预计，到2035年左右，我国60岁及以上人口将突破4亿，占比将超过30%。

根据上述数据，我国目前约3亿人、10年后约4亿人退休，退休前有10～20年的养老金融培育期，退休后有近20年的养老金融延续期。显然，养老金融属于双向延伸的金融业务，可以成为一个超大群体、超长周期、超级规模的金融市场。

我国已建成全球规模最大的社会保障体系，养老保险第一支柱基本养老保险人数约10.5亿，其中城镇职工约5亿，城乡居民约5.5亿；全国基本医疗保险参保人数约 13.5亿，其中职工约3.7亿，城乡居民约9.8亿。但是，市场化、商业化的养老金融目前还处在发展的初级阶段，覆盖面小。第二支柱即企业年金参加人数约3000万，第三支柱个人养老金参加人数约2000万，正在试点的养老理财认购投资者47万、规模约1000亿元，长期养老储蓄存款人数为20万、余额约400亿元，商业养老金开户数59万个，专属商业养老保险保单74万件、累积养老准备金约110亿元。

养老金融是中央金融工作会议要求做好的金融大文章之一。国务院最近发布的《关于加强监管防范风险推动保险业高质量发展的若干意见》（保险新10条）明确了发展目标：到2029年“初步形成覆盖面稳步扩大、保障日益全面、服务持续改善、资产配置稳健均衡、偿付能力充足、治理和内控健全有效的保险业高质量发展框架”；到2035年“基本形成市场体系完备、产品和服务丰富多样、监管科学有效、具有较强国际竞争力的保险业新格局”。新10条对积极发展第三支柱养老保险、提升健康保险服务保障水平、健全普惠保险体系、发挥保险资金长期投资优势、持续推进高水平对外开放等提出了具体要求。

党的二十届三中全会决定提出，“积极应对人口老龄化，完善发展养老事业和养老产业政策机制。”我们必须以人民为中心，谋划大局，创新驱动，打造大众化、长周期、可持续的养老金融。

养老服务体系：多层次+广覆盖

据国家统计局数据，2023年全国居民人均可支配收入为39218元，比上年实际增长6.1%。按全国人口5等份分组，高收入组人均可支配收入达95055元，中间偏上收入组人均可支配收入为50220元，中间收入组人均可支配收入达32195元，中间偏下收入组人均可支配收入为20442元，低收入组人均可支配收入为9215元。高收入组是低收入组的10.32倍、中间偏下收入组的4.65倍。高收入群体可以获得与家庭金融资产和支付能力相匹配的老龄生活护理和医疗服务。但是，面向中间偏上和中间收入群体的中端养老服务、养老金融远远不足，面向中间偏下和低收入群体的普惠型养老服务、养老金融更加欠缺。

不同家庭的财富积累、收入水平、支付能力和消费结构各不相同，不同区域的自然环境、医疗水平、房地产价格和物价指数各不相同。必须构建多层次、广覆盖、惠及人民大众的养老服务体系。

第一，高端养老服务。实力强、信誉高的金融机构有条件吸纳与高端养老服务挂钩的个人金融投资，运营成熟、区位良好的高端养老社区有条件吸引中长期金融资本投资，只要政府在土地和税费上给点支持，就能形成可持续的养老服务+养老金融商业模式。

例如，泰康在35个核心城市布局了42个高品质养老社区，突出“尊享”，执行国际化的照护标准，提供医疗、保养、健身、文娱、老年大学等多元化的养老生活方案，按独立生活、协助生活、专业照料和记忆照护分区分档分价，万元级月费，预先购买泰康幸福有约系列年金险200万元保单总额可优先锁定入住权。

第二，中端养老服务。多数中端养老社区的经营者尚不具备吸纳个人投资所需的金融资质和商业信誉，机构投资者对中端养老社区的投资偏于审慎，即使政府在土地和税费上给了支持，目前仍未形成可普及的养老服务+养老金融商业模式。

例如，湖南的“九悦九养老”为老年群体提供“医、护、康、娱、食”五位一体的照护方案，千元级月费，力图通过标准化、高品质的养老服务，为养老资产创造稳定的回报，为金融资本提供可持续的投资收益，吸引金融资本，盘活养老资产。

由于中端养老服务的收费定价不可能太高，作为中端养老服务依托的养老资产需要的是较长周期、较低成本的资源配置。这就需要政府加大政策扶持力度，对中端养老服务所需的土地给予价格优惠，对中端养老服务企业的税费扩大减免幅度，与此同时对中端养老资产建设，建立政府投资基金、风险投资、保险投资和银行信贷相结合的投融资机制，降低商业性投融资的风险，达成可预期的商业性投融资收益，形成可持续的中端养老服务+养老金融商业模式。

第三，普惠性养老服务。2015年党的十八届五中全会提出“探索建立长期护理保险制度。”2024年党的二十届三中全会强调要“改善对孤寡、残障失能等特殊困难老年人的服务，加快建立长期护理保险制度。”长护险制度体现了社会成员相互扶持的理念，建立了互助共济的缴费制度，明确了国家的政策导向，是普惠性养老服务、养老金融的基础制度保障。

2023年长护险试点城市为49个，保险定点服务机构为8080家，参保人数达1.83亿，护理人数为134.29万。例如，福寿康以居家为核心、社区为依托，建立“医疗护理站+社区照护中心+养老院”的养老服务体系，运用数字化技术整合养老照护流程，实现医养结合养老服务的标准化、可视化和连锁化，年服务用户10万余人，年服务量超过1800万人次，成为全国规模最大的居家医疗照护服务机构。

普惠性医疗保险正在发展。例如，众惠相互保险社与医疗机构合作，为慢性肾脏病患者提供“肾爱保”专属医疗保险服务，“带病投保+慢病管理+互助保障”，分病种、分年龄、分性别、分阶段定价。

目前的问题是，长期照护尚未形成多渠道筹资机制，医疗保险统筹基金是长护险的主要资金来源，上海、广州达到100%。目前尚有结余的医疗保险统筹基金只能短期扶助长护险，长此以往可能加速医疗保险赤字，难以保障长护险的可持续发展。普惠性医疗保险目前基本依赖医疗保险统筹基金和新型农村合作医疗。

加快发展养老金融，更加注重为中端养老服务和普惠性养老服务提供市场化、可持续的金融资源，与政策性养老资源相辅相成，是全局性的任务。一是完善养老金融产品体系。满足人民群众多样化养老保障和跨期财务规划需求，提供覆盖广泛、公平可得、保费合理、保障有效的保险服务，特别是加快发展商业保险年金和商业养老金业务，加快开发适应个人养老金制度的新产品和专属产品，加快拓展面向中低收入群体的保险保障供给。二是引入公益慈善。三中全会提出“支持发展公益慈善事业。”应该考虑将公益慈善引入普惠性养老服务和养老金融，扩展长期护理保险筹资渠道，助力发展商业长期护理保险，对企业和个人捐赠资金用于资助养老服务的，给予税前抵扣。

养老金融创新：大数据+人工智能

数字经济时代，数据成为重要的生产要素。我国依托互联网经济超越式发展堆积的信息资源，在市场交易和公民行为领域具有全球领先的数据优势。宏观上，海量的市场交易和公民行为数据是数字经济发展的宝贵资源，也是养老金融数字化创新的宝贵资源。微观上，不同金融机构占有数据的数量、质量及其挖掘数据的能力，在很大程度上可以决定一家金融机构经营养老金融业务的实际能力。

我国公共数据存在行政分割的问题。涉及居民和企业的财务数据和行为数据，分散在金融机构、金融监管、工商管理、税务、海关等不同的局域系统中，存在行政性数据分割，影响数据价值的深度开发。我国非公共数据存在流通不畅的问题。全国移动支付用户超过9亿，数字化支付是主要的数据入口，但数据大户与金融机构之间的数据关联、数据共享尚未达成成熟的模式，数据价值未能充分发掘。

内容生产方式和人机交互方式的变革是最新的人工智能技术迭代升级。生成式人工智能大模型可以学习和理解非结构化数据，生成新的非结构化内容，包括文本、音频、视频、图像和代码，适应多种任务。最新的GPT-4o、Orion1等大模型底层技术的核心是文本、视觉、语音多模态组合的感知、学习和交互的能力，已经突破文本交互的局限性，能够感知、理解和模拟动态的真实世界。这将加快基于多模态感知的技术创新，促进智能化的数字金融创新。

数字金融创新并非给传统体制传统流程加上数字化外套，而是从根本上改革体制，重构流程，再造底层系统。人工智能+大数据，将进一步推进包括养老金融在内的智能化数字金融创新。

第一，打破数据壁垒。一是公共数据脱敏和开放共享。对具有公共属性的机构收集的个人信息和企业信息，进行脱敏处理消除个人和企业的标记。国家建立集中统一的公共数据库和互联互通的公共数据应用系统，打破数据孤岛。公共数据按照“原始数据不出域、数据可用不可见”的要求，以模型、核验等产品和服务等形式向社会提供，加大供给使用范围。二是个人数据和企业数据的确权和共同使用。对各类市场主体在生产经营活动中采集加工的不涉及个人信息和公共利益的数据，应该确认市场主体对该数据的持有权、使用权和收益权。对承载个人信息的数据，数据处理者必须按照个人授权和法规许可范围采集、持有、托管和使用，同时创新技术手段，推动个人信息匿名化处理，保障信息安全和个人隐私。要加快推进非公共数据按市场化方式“共同使用、共享收益”的新模式，支持金融机构与互联网平台、交通物流企业、数据分析加工企业、征信机构、公共服务机构等“数据大户”建立市场化的数据分享机制，为养老金融提供数据支持。

第二，行业级与企业级垂直模型融合发展。用海量数据预训练行业级垂直模型并持续调优，再根据不同需求调适差异化应用，定制企业级垂直模型，可以有效降低模型开发的边际成本，同时扩展模型的应用范围。在养老金融领域，采用行业级和企业级垂直模型融合发展的技术路线，同时选择适当的商业模式，有利于实现高效率、低投入、个性化的创新需求。

第三，全面提升养老金融智能化水平。建立智能化的服务管理系统，实现客户细分和差异化定价，为客户提供个性化、定制化的养老金融方案；建立财富管理AI助理，准确识别客户，提供更多关于客户的定制见解和定制方案，提高销售和顾问的服务品质和工作效率；建立资产负债管理引擎，实现关联岗位之间的高效协调，提高不同板块之间的资金流动性；建立AI产品开发系统，提高产品的专业性和适应性，更好满足市场需求。

第四，加强家族传承的财富管理。财富管理赋予养老金融保值增值、财富传承等重要职能。借鉴国际上的成功经验，应该大力拓展家族传承的财富管理，扩展养老金融功能。一是优化个人和家庭的资产配置规划，合理设计和安排金融资产投资、不动产投资、收藏品投资的资产结构和时序结构；二是优化家庭和家族的财富传承规划，合理设计和安排家族财产继承的税务策略和法律事务；三是优化家族和企业的财富再创造规划，合理设计和安排家族投资增值、家族产业升级、家族人才培养的发展方向和行动方案。

第五，尝试多模态AI技术创新和应用。一是实现人机交互高拟真的人性化。例如，应用多模态技术的智能金融机器人有可能做到动态捕捉、即时感知、正确理解客户的语言和表情，准确判断客户的风险偏好和业务诉求（意图识别），采用具有人性温度的表达方式为客户提供最优的服务方案，解决机器服务冰冷的问题，并能成为养老服务数字人。二是实现非结构化数据处理高效率的精确性。例如，应用多模态技术的AI工具，可以在健康医疗保险业务中对病历和医疗影像进行专业水准的质检和分类，核准健康评估，识别医生字迹，辨别声纹，甄别虚假理赔；可以在养老金融的服务前台和运营管理中后台对各种票据、合同等非结构化数据进行真实性审核和自动化录入，甄别克隆票据或虚假合同，正确提取数据并即时记账，提高服务品质，提高运营管理效率。

        养老制度保障：专业化+长周期

大众化、长周期的养老金融模式，是对传统模式的重大变革，必须完善专业化的养老金融制度保障。

第一，建立集约化的经营管理模式。养老金融产业链长，涵盖社保基金、商业银行、人寿保险、财产保险、财富管理、直接投资、资产信托、住房租赁、养老社区、医疗保健、法务税务等诸多领域，构建全链条、跨业态的架构有利于减少内部摩擦，提高运营效率。有条件的金融机构可以建立养老金融集团化经营模式，养老金融的不同板块通过资本枢纽组成金融集团，在风险有效隔离和分业监管的基础上，实现集团化管理和集约化经营。

第二，扩大结构性的金融市场开放。间接融资与直接融资的比例，G20国家普遍为3:7，我国则是7:3；资本市场的外资持股占比，美国超过20%，英国超过50%，我国只有个位数。养老金融呼唤更高水平的资本市场开放。应该吸引更多具有养老金融、证券投资、财富管理专业特色的国际一流金融机构到中国设立分公司或子公司，支持合格境外机构投资入股境内金融机构，加快形成头部金融机构为主的专业化、国际化养老金融体系；应该在保障金融安全的前提下逐步放开资本项目资金跨境流动的限制。

第三，发挥养老资金长期投资优势。健全资本市场功能，发展长久期投资产品，支持养老资金入市。培育耐心资本，加大战略性新兴产业、先进制造业、新型基础设施等领域投资力度，建立未来产业投入增长机制，服务新质生产力发展。

第四，安全与效率并重。数字金融创新必须以维护国家金融安全为前提，实现符合伦理标准的金融平等，保障符合安全标准的金融效率，营造符合经济规律的创新模式。

智能化的数字金融创新面对的挑战主要包括模型歧视、算法趋同、隐私保护等。模型歧视指模型输出的结果出现对某些群体的集体性偏见、差评和政策限制；算法趋同指在不同机构的量化交易之类的程序中，由于算法逻辑趋同出现相同的市场趋势预测，执行相同的市场交易策略，导致单边化的市场交易，引发暴涨暴跌的市场危机。

金融业应用生成式人工智能刚刚起步。可考虑的原则是“高中初小”：“高”是占领技术高地，“中”是全球领先的中国方案，“初”是把风险消灭在萌芽状态，“小”是风险概率和风险成本最小化。

养老金融属于跨界交集的业态，养老金融的数字化创新要求金融监管同步创新。一是完善一体化、穿透式的金融监管。覆盖各类养老金融机构，穿透不同的金融市场和金融业务，共享多方监管数据，执行一致性合规标准，实现养老金融监管全流程智能化，降低监管成本和被监管成本。二是完善法律法规。明确数字金融各参与方的责任边界，包括数字金融监管的基本原则、监管机构的职责和权限、金融机构的数字金融业务规范；三是完善数字金融技术审核认证制度。完善人工智能大模型的测试平台、工具、标准和方法。四是完善数字金融风险分析和监测系统。及时识别、评估并提前预警异常交易和市场操纵，主动预防系统性风险。

第五，探讨长周期真实性的财务会计准则。财政部决定，我国从2018年起执行“国际财务报告准则第9号：金融工具”（IFRS9），符合条件的保险公司可从2021年起执行；从2023年起执行“国际财务报告准则第17号：保险合同”（IFRS17），符合条件的保险公司可从2026年起执行。

IFRS9是管金融工具因而是资产端的准则。金融资产由原准则的“持有至到期投资（HTM）”“贷款和应收款项（LR）”“可供出售金融资产（AFS）”“为交易而持有（FT）”四分类，改为按“合同现金流特征”和“业务模式”，分为“以摊余成本计量的金融资产（AC）”“以公允价值计量且其变动计入当期损益的金融资产（FVOCI）”“以公允价值计量且其变动计入其他综合收益的金融资产（FVTPL）”三类，债务工具的减值规则由“已发生损失法”变更为“预期信用损失法”。这将对不同分类的金融资产在财务报告期的价值表现带来不同影响，并进一步影响保险公司金融资产配置的结构、类别和期限。

IFRS17是管保险合同因而是负债端的准则。 要求将原准则按收付实现制确认的保费收入，改为按履行保险合同义务的每一期间确认保险服务收入并剔除投资成分，并要求损益表以利源形式列报，新准则下的保险服务收入=合同服务边际摊销+预期赔付及费用+获取费用摊销+短险已赚保费，不再是销售保单收取的保费。这将对储蓄型、保障型、资管型等保险产品在财务报告期的价值表现带来不同影响，导致保险公司的保险服务收入大幅下降，并进一步影响保险公司的产品策略和资产配置管理。

财务会计准则是金融企业的基础性制度，人们通常把财务会计准则看作维护财务报告真实性的裁判和督导，特别关注如何规范会计核算和财务报告行为，如何防止做假账虚增利润或掩盖财务损失，如何防止误导资本市场和误导投资者。在深入考察中，我们发现，对于金融企业来说，财务会计准则不仅仅是会计核算和财务报告的规范，而且是市场定位和经营行为的导引；新的财务会计准则出台后，第一步影响金融企业的财务报告表现和市场估值，第二步影响金融企业的产品策略、风险偏好和资产负债配置，第三步影响金融企业的发展战略。当越来越多的金融企业受限于财务会计准则而改变市场定位和发展战略时，一个国家的经济金融结构和经济金融发展方向也可能受迫转向。

我国采纳基于欧洲的财务会计准则体系，这是我国经济与全球接轨的台阶。需要研究的是，美国强调“美国优先”，保持自己的财务会计制度体系，并不执行IFRS17；日本允许企业自行选择是否执行IFRS17。我国不宜盲目追随可能阻碍国家金融发展战略的外来规则。

养老金融负债端和资产端的存续周期都很长，财务会计准则强调当期财务报告的真实性，未必能体现长周期真实性的要求。在IFRS9和IFRS17规则下，保险公司的资产端和负债端对市场波动的反应都更加敏感，资产与负债的长久期缺口扩大，产品策略的选择余地缩小。我国应该从发展养老事业的战略高度评判新准则对养老金融的正负面效应，在制度设计上力求趋利避害；应该按照长周期真实性的原则，对不同类别的投资产品建立合理的估值方法，支持养老金融市场优化金融资源配置。

（编辑 季节）

2008年，中国以4万亿资金拉动本国经济，同时也拯救了衰退中的世界经济。这一举措不仅体现了中国的经济实力和责任感，也让中国股市成为沙漠中的绿洲，赢得了国际社会的广泛赞誉。然而，同样也是中国的股市，过去17年里在3000点附近徘徊不前。近年来，随着中国经济进入下行周期，中国股市也遭遇更大的衰退，同时，资金流向私人手中、大股东暴富现象严重，成为股市问题的核心症结。而其制度性原因则在于“一股独大”，即部分大股东通过持股优势控制公司，大股东不断减持股票严重损害了其他股东的利益，也不符合社会主义的分配原则。针对上述问题，必须规范制度，打破“一股独大”的局面，建立公平正义的股市环境，实现上市公司股东之间的多赢，推动中国股市的健康发展。

尊重资本、振兴股市是实现中国崛起的发展方向

中国股市在国家崛起中扮演重要角色。此次股市的发动和后续动向被视为决定中国前途与命运的关键之战，直接关系到国家的经济发展和社会稳定。从国家发展的宏观视角来看，中国股市是实现国家崛起不可或缺的一环，它承载着推动高科技产业链与资本市场价值链并行的重任。当前，中国制造业已跃居世界首位，但金融实力尚不足美国的五分之一，尤其在大宗商品如原材料以及石油天然气等能源领域，我们缺乏定价权和话语权，这些关键资源仍掌握在华尔街手中。缺乏价值链的定价权，无疑会制约中国的大国崛起进程。

股市是提升国民财产性收入的关键领域。在认识论层面，中国股市的发展应被视为提高国民财产性收入的重要途径。股市不仅服务于实体经济，更是提升国民财富的关键平台。就像我国房地产市场，如果仅仅停留在2000年之前的房地产价格上，我们作为世界第二大的经济体就会成为世界价值的洼地。股市有望成为增加财产性收入的价值高地，这样的发展态势将有助于中国在改革开放和外资引进中占据有利地位。

股市的崛起还是中国特色社会主义市场经济发展的方向。随着股市的繁荣，政府的第三财政收入（即国有股的红利收入和买卖差价收入）将得以增加，从而缓解当前税收和土地财政面临的压力；通过国资委代表的各政府机构，逐步实现国有资本的有序高效进退，并通过资本市场来完成，这将为国家创造更多的财富。而这一切的前提，都是股市的稳健增长。

中央高度重视背景下的健康牛市必须堵住监管漏洞

中央高度重视下短期救市取得一定效果，但启动“健康牛”只能成功不能失败。国庆节前后，为深入贯彻中央金融工作会议精神，积极落实中共中央政治局会议部署，各部门政策频出，短时间内A股新开700多万个账户，激活的账户也超过1000万。股市上涨了近1000点，这不仅提升了民众的财富水平，还增强了消费信心，促进了产业繁荣。股市的上涨为中国经济和投资增长注入了新的活力，为经济的持续发展提供了有力支撑。

要创造一个长期的、健康的牛市，需要满足资金拉动、监管市场补漏和科技前沿技术带来上市公司基本面的改善三个条件。当前的股市反弹主要依赖于银行资金的救市式注入，但如果不解决市场漏洞，漏洞大于输血，股市就难以形成长期的慢牛、健康牛。因此，为了拯救经济下行、财政艰辛和就业艰难的经济形势，我们必须打造一个健康的牛市，这需要我们在资金注入的同时，加强市场监管，堵塞漏洞，以免重蹈17年股市离不开3000点的覆辙。

中国股市缺乏信心和信任，关键在于监管市场上的诸多漏洞能否及时堵住。历史经验表明，股市的暴涨暴跌往往与监管制度漏洞有关。2007-2008年和2015年的两次牛市都未能持续，很快就又回到了低位。这两次教训告诉我们，除了国家政策的投入和央行资金的注入外，证监会监管制度漏洞的补漏也是至关重要的，否则就不可能有长牛市。我们不能在同一个地方跌倒三次，必须引起足够的重视，证监会应把主要精力放在全面监管和做好规划上，并依托独立董事等力量加强监管，确保股市的健康稳定发展。

中国股市问题的核心关键在于一股独大的股权结构

中国股市资金不断流向私人手中的主要制度性原因是“一股独大”。中国国有企业从“独一股”改为“一股独大”，再经过混合所有制成为现代股份公司，是一个历史的进步。然而，在2000年中国实现核准制之后，以家族企业为代表的民营企业的上市提上日程，这些企业也普遍形成了一股独大的局面。目前在中国5440家上市公司中，国有控股公司约1400家，而民营家族企业近4000家，占据了上市公司的绝大多数。这些民营家族企业普遍存在着家族控股的现象，大股东在IPO后虽然股份有所稀释，但总体上仍在53%左右。

我曾向监管部门反映过家族企业一股独大的问题，但得到的解释是国有企业已经一股独大，单独限制民营企业是否合适存在争议。20多年过去了，新上市的这4000家上市公司普遍一股独大，为中国资本市场埋下了祸根。这些企业通过资产评估、溢价发行和二级市场炒作的三级放大后上市，原始股价值极低不足1元，但上市后IPO价格普遍高达30元以上。同时，大股东只需拥有30%股份即可控制公司，因此从53%到30%的差额成为他们减持的目标。

一股独大带来巨大的卖盘缺口与国际投资公司的退出。从目前中国股市的现状看，5440家公司总股数7.5万亿股，其中近7亿股是流通股。假设大股东的股权比例从50%降到30%，将卖出1.5万亿股，以均价一股20元计算，这将产生30万亿的资金缺口。A股上市公司的大股东只想把公司股票大量抛售，这正是美国贝莱德等国际投资公司退出中国股市的原因。

大股东高价减持引发市场不公平和公司治理困境

发展股票市场的初衷与现实困境。发展股票市场的重要目的是让大股东发挥引领作用，携手中小股东共同做强做优上市公司。然而，现实中的情况却大相径庭。上市企业普遍出现“三高超募”现象，即高市盈率、高发行价、高募集比例，导致募集到的资金远超实际需求。这些多余的资金往往被用于理财等非主营业务，使得上市公司偏离了健康发展的轨道，进而影响了后续企业的上市进程。

大股东的行为偏差引发股市不公平。大股东在获得上市资格后，本应专注于上市公司的发展，但现实却是，他们利用上市前的股份优势保持一股独大，到二级市场后则倾销股份以实现个人暴富。这种行为导致了股市成为改革开放40多年以来极大不公平、导致两极分化的市场之一。

一股独大对上市公司治理也构成危害。一股独大不仅导致了历史上财富分配不合理现象，而且对中国股市未来的成长也造成了极大的危害。最典型的就是导致上市公司治理制度不合理。西方国家股权高度分散，形成了职业经理人内部控制的情况，俗称“保姆当家”，为了制约这种情况设立了独立董事制度，由独立董事代表股东制约职业经理人，实现了执行董事管运营、独立董事管监督的二元治理结构。然而，在我国上市公司中，虽然也采用独立董事制度，但由于一股独大的存在，独立董事由上市公司董事会聘请，薪酬由董事会决定，而董事会最终又由大股东所控制。因此，独立董事根本无法有效制约大股东的行为。

一股独大概是中国资本市场长期低迷的症结所在，也是上市公司治理结构不合理、独立董事难以发挥作用的根源所在。解决一股独大问题已经成为中国能否将这一轮股市引导到健康牛市的重要环节。因此，必须采取有效措施，如加强监管、优化股权结构、完善公司治理制度等，以消除一股独大带来的负面影响。

解决一股独大问题提升上市公司质量的有效途径

首先，国企牵头明确上市公司第一大股东的合理控股程度。在理想状态下，除国家有特殊要求的国有股份外，大部分第一大股东持股比例应在30%左右。大量案例表明，在市场经济的资本市场中，上市公司合理的股权结构应避免一股独大。以美国前500家上市公司为例，最大的股东持股比例普遍不高，如马斯克的特斯拉公司持有23%左右的股份，亚马逊的贝索斯持有12%的股份，其他大公司则主要由保险和基金等机构投资人持股，控股比例在5%左右。从调研和征求大型企业的观点来看，第一大股东的持股比例在30%为宜。在大多数国有控股上市公司中，这个股权比例也能体现第一大股东实现国家的战略意志。在这样的持股比例下，民营企业的大股东也不敢轻易减持而失去控制权，就会把主要精力放在公司经营上。

其次，以新老划断方式实现上市公司股权结构合理化。对于新IPO上市公司，第一大股东持股比例应严格限制在30%以内。对于民营家族拟上市公司，若持股比例大于此比例，应通过三板、四板市场实现减持，减持价格应在面值以上、IPO价格以下。这样做可以将上市公司在二级市场减持的价格放到一级市场场外完成，价格不会过高，同时带动股权基金的发展。而对于已上市公司，应强调分红，并要求他们今后再减持必须在其分红总金额大于IPO募集资金总额之后，且减持价格必须高于IPO价格。这样做的目的是解决IPO价格过高的问题，让大股东意识到IPO价格过高不利于他们减持，从而主动压缩IPO价格。

最后，进行独立董事制度改革，全面提升公司治理水平。康美药业造假一案判罚5位独立董事和执行董事，他们同样承担董事会的责任，罚款3.2亿元，成为治理结构中的一个典型案例，也充分说明我们不能够把独立董事和执行董事混为一谈。独立董事的改革措施包括：建立独董的管理机制，由独立的行业组织如独立董事公会进行独董管理、考评；改变独董的产生机制，建立独董库，向上市公司差额推荐独董；改变独董薪酬制度，在独立机构确定薪酬标准基础上，采用固定加浮动的薪酬方式；独立董事应认真审查上市公司每一项决定，敢于投出否决票，并保留向协会和证监会汇报的通畅渠道；逐步推动独立董事的职业化，使其成为上市公司治理的重要力量。

（编辑 季节）

10月29日，中信改革发展研究基金会召开“当前资本市场政策和形势”研讨会。与会专家剖析了当前资本市场形势，并从跨境投资、债券市场、权益市场等多个维度，就未来市场发展和投资机会分享了专业看法。

宏观经济与资本市场的关系

明明（中信证券首席经济学家）

（1）经济基本面决定股市的中枢和合理估值。经济基本面决定了股市的分子端和分母端，因此，股市的点位中枢和合理估值水平均由经济基本面决定。

经济基本面一方面决定了上市企业的盈利变动，也就是权益资产的分子端，另一方面也决定了投资者的风险偏好与对应的股市估值情况，也就是权益资产的分母端。因此，长期来看，股市的中枢和合理估值水平应该和经济基本面基本匹配。

（2）股市对经济的作用。经济决定股市，而股市反过来也会通过一级市场和二级市场作用于经济基本面。

一级市场方面。尽管我国金融体系长期以来以间接融资为主，但中小企业融资难、融资贵的问题长期存在，提高直接融资比例应是我国金融市场发展的重要方向，而股市一级市场正是发展直接融资的重要渠道。过去几年中我国一级市场发展比较快，IPO规模从2018年的不到1500亿元扩大至2023年的3500亿元左右。

二级市场方面。随着经济增长的放缓和房地产价格的下跌，对于居民部门而言，金融资产在居民资产负债表中的占比有所提升，股市通过财富效应对居民消费意愿和经济景气度的影响也越发明显。对于政府部门而言，旧增长动能的减弱伴随着土地财政减收、房地产拖累经济、传统招商方式失效等一系列问题，而股权财政能够创造可持续财源、拉动制造业投资和实现资本招商，从而成为政府培育新优势、探索新动能的重要工具之一。

（3）股市是政策的传导渠道。宏观政策在影响股市的同时，也可以通过股市进行政策传导，更有利于宏观政策的落实并发挥作用。

货币政策方面。央行于近期创设了两项支持股票市场的结构性货币政策工具，分别是证券、基金、保险公司互换便利（SFISF）以及股票回购增持再贷款。SFISF已于10月21日开展首次操作，金额500亿元。互换便利在不增加基础货币投放的前提下，明确要求资金用途仅限于股票市场，因此较为直接地提升了非银机构的融资能力和股票增持能力，向股市提供流动性支持，便捷货币政策传导机制。股票回购增持再贷款则可以通过为上市公司回购和主要股东增持提供低成本资金，从而提振投资者信心，改善上市公司股东回报并推动资本市场良性发展。

财政政策方面。其对股市的影响可以从直接和间接两个角度分析。财政可以通过发行特别国债等方式支持设立股市平准基金，通过对成分股以及ETF基金的买卖来为股市注入流动性，促进资本市场的平稳运行。此外，财政政策还可以通过多种方式间接作用于股市：一是通过财政支出增加和减税降费等政策，企业的经营成本有望降低、盈利状况改善，吸引投资者进入股市购买优质公司股票；二是伴随财政政策发力、提振经济，从长期看有望带来财富效应，提高居民收入，也将带来更多入市资金。三是积极的财政政策可以提升国有企业效益，通过增加国企利润上缴、补充财政收入，进而更好地发挥积极财政政策的效力。

从股东回报角度看股市长期发展

   刘琦（中信证券资产管理有限公司权益投资部负责人、董事总经理）

从中国经济发展历程看，A股企业利润增长比较显著，但是资本市场融资规模过大，股本被大量摊薄，每股收益没有跟上利润增长。

A股投资回报低于经济增速的主要因素是资本市场过度重视融资功能，背后的核心原因是上市公司在经济高速增长阶段有较强动机借助金融杠杆做大收入规模。首先，大企业利用其社会影响力积极寻求融资支持。其次，中小企业担心融资条件收紧，因此即使账面现金充足，依然在积极融资。地方政府在GDP“锦标赛”中有意引导企业利用金融杠杆快速扩张规模。最后，上市公司回报股东的主观意愿偏低。

（1）关注企业盈利能力和股东回报意愿。从微观视角看，A股投资回报水平取决于企业盈利和上市公司回报股东的主观意愿。目前监管层强调上市公司是根、股东回报是本，应当说是直击要害的。上市公司做大做强是长期股东回报提升的基础。

A股的股东回报有望改善。一方面，中国经济从高速增长阶段转向高质量发展阶段，上市公司的资本支出意愿可能有所下降，全社会融资需求有所回落。随着上市公司资产负债表的重塑，很多低效资产将被优化，公司盈利能力将逐步改善。另一方面，企业家将更加重视资本配置，即在扩大资本开支和回购股票之间进行权衡。最直观的证据就是近年来A股资金整体呈现净流入状态，即融资规模小于分红和回购规模。这一现象在港股更加明显。长期看，A股的股东回报有望改善，但是短期仍有隐忧。

（2）发展资本市场的建议。第一，要做大做强上市公司，不断进行产业升级，提升企业盈利能力，继而提升股东回报能力，打造企业共赢文化。第二，要做好政策的支持和引导。例如很多优秀企业对于出海建厂仍有很多困惑，缺乏成功的经验，希望得到国家或者行业组织更多的帮助和引导。此外，政策层面可以把促进民营经济发展的法治化保障做深做实，营造法治化的经营环境，上市公司行稳致远，才能进一步坚定上市公司大股东的长期投资信心。第三，要做好市场预期的指引。政策层面要加强与市场的沟通，积极引导市场预期。第四，培养耐心资本，引导市场对投资人进行长期考核。资本市场投资人有时基于短期考核要求被迫增加投机交易行为，不利于资本市场长期稳定发展。从中期视角来看，如果上市公司盈利可预期，投资者的投资行为长期化，资本市场也将从中受益。

  关于互换便利对资本市场影响的微观观察

邵子钦（中信证券非银金融首席分析师）

（1）便利互换的落地路径。央行新近创设了“证券基金、保险公司互换便利”业务。虽然便利互换是一个对资本市场“精准滴灌”的政策，但在现实中需要保险、基金、证券等非银机构加杠杆。对于保险公司来说，由于股票市场波动较大，目前权益仓位并未达到监管上限，在股票上加杠杆动力不足。

首先是保险公司。保险红利资产持有的比较早，持有周期也比较长，在这一轮当中他们追求绝对回报，其实还是兑现了很多收益的。对于能够拿到互换便利这个资金来说，保险公司要解决几个问题：第一步要用互换便利融到的资金购买股票；第二步把自己已经持有的股票卖出；第三步买入相应的“类固收”资产。由于涉及买卖两个步骤，在股票市场波动比较大的情况下，摩擦成本有可能就把利差吞噬，保险公司只能少量运用这个工具。

其次是基金公司。对于主动权益产品，虽然部分产品条款中可以用这个工具，由于主动型产品整体面临赎回压力，加上市场大幅波动且基金经理薪酬受限背景下，加杠杆动力似不足。

再次是证券公司。已经申报额度的20家机构里有13家券商。由于目前自营在券商收入中占比较高，而且风险监管指标并未放松，如果对管理层考核不发生变化，那么加杠杆的动力也不足。

（2）投资者结构变化。目前海外long only基金对我国A股的参与度没有实质性提升，另外头部私募已将部分仓位转战美股。目前A股参与主体为高仓位运行的公募、牛散和散户。从营业部草根调研情况看，国庆节期间所开新户，50%以上是户均2万元左右的90后，主要获客渠道是互联网。而庄家控盘-大V荐股-资金拉抬-获利了结等，已经形成闭环。

按照目前股市炒作风格，可能导致劣币驱逐良币及“破窗效应”。由于居民近150万亿元的存款分布不均（有一种说法，98%的人仅拥有20%即30万亿元），如果A股80万亿元左右市值回撤20%，就是16万亿元。市场波动可能引发贫富差距进一步拉大。

   （3）两点建议：完善的制度支持高效的资本市场，高效的资本市场吸引长线的投资者，这是一个资金与市场匹配的过程。在当前中国加速老龄化的人口结构下，市场不是没有“长钱”，只是没有“长做”。这里重要的环节是代理人机制（投资顾问）的缺失。支持独立第三方财富管理机构的发展任重道远。

另外，媒体和券商研究机构要实事求是，不能简单把“正能量”作为合规原则。悲观或乐观的意见都可以发表，前提是要客观，否则等于主动削弱公信力和品牌价值，把定价权拱手让给外资机构。 

当前债券市场建设的几点思考

吴浩（中信建投证券资产管理部董事总经理）

（1）“9·24”之后股债跷跷板，股债市场剧烈波动的启示。9月下旬至10月上旬，股票和债券市场出现剧烈波动，触发波动的原因是密集出台的政策转向导致投资者的预期反转。股市快速上涨，带动风险偏好快速修复及股债市场间资金搬家，债券市场则快速下跌。债券理财产品赎回的负反馈在十一假期后有更明显体现，带动债市收益率大幅上行，信用债流动性几近枯竭。

如何建立流动性熨平机制，建议：第一，在市场剧烈调整阶段，央行及时加大逆回购投放，增加二级市场买债操作，特别是呵护理财产品和非银机构的融资情况，避免市场因流动性问题放大调整波动。第二，引导市场机构树立长期投资理念，针对理财申赎公募基金导致市场波动放大的现象，要对理财产品配置公募基金比例和期限进行更为严格和规范的管理。第三，促进做市商等中介机构在市场波动阶段维持正常运作，维持市场必要的流动性，避免因做市商因素导致的市场流动性波动。第四，加强舆情监测引导及政策宣介，避免传言横行加剧市场不理性的波动。

（2）债券做市商应该真做市。债券做市制度是国际成熟市场中较为流行和普遍认同的交易制度。我国债券做市业务发展至今，业务规模不大。主要问题是：第一，债券市场未提供分层做市报价体系，利率债&信用债（甚至是垃圾债品种）、自营资金账户&资管理财账户的做市需求差异较大；目前做市商提供的报价服务同质化，主要偏重利率债品种-银行交易对手之间，不能满足多元的投资者结构，特别是资管理财账户的交易需求。第二，债券投资的风险对冲工具较少，做市商内部的风险敞口管理难度较大，损益对冲手段单一是限制做市商发挥制度优势的重要原因。

（3）市场“小作文”现象愈演愈烈。近一年来，债市“小作文”层出不穷，通过自媒体快速传播后，造成市场短期明显波动，对正常市场交易环境造成干扰。互联网不是法外之地，对该现象已引起广泛关注。

“小作文”的出现，往往是在官方信息短期缺位的背景下，被个别机构或人员创造并传播开来。为此希望监管能够相对高频且稳定地与市场保持沟通，官方出面引导市场预期，降低“小作文”的影响力。

“小作文”现象，也与债券市场当前投资者结构较为单一有关。建议加大柜台债市场、吸引包括个人投资者在内的各类投资者直接参与债券市场，更好发挥市场的价格发现功能，进而推动我国多层次债券市场高质量发展。

（4）《资管新规》实施几年来，各类资管主体的适用规则至今仍未拉平，呼吁监管部门给以关注。

大资管行业通常指五类资管机构：银行理财、公募基金、券商资管、保险资管、信托。《资管新规》实施至今，各类资管主体的适用规则仍未拉平。有些地方差异仍较大，给了诸多监管套利的空间，呼吁监管关注，适时出台补丁政策予以拉平。例如：

信托机构，在信托产品的估值方法、产品超额收益回补机制上，有不符合《资管新规》之处，给了信托产品平滑净值的漏洞。

公募基金，有免税的税盾优势，而其他资管机构主体的产品没有免税待遇，有不少银行自营资金专门投资于公募基金享受免税收益。

银行理财，产品可运用混合估值法，而券商资管&信托则不可以，公募基金少量产品2023年初发行后再未启用；银行理财新产品是注册发行制，可无限量发行，而公募基金、券商资管的新产品是监管审批制，需监管逐只产品审核通过后发行，经常有窗口指导的政策变化。

通过加大跨境投资发展中国资本市场

刘威（中信证券前高管、华兴资本合伙人、红华资本管理合伙人）

    通过分析中国资本市场的技术特征，提出调整市场产品、发展跨境策略产品和加大跨境投资，以及发展香港资本市场的建议。

（1）中国资本市场的重要技术特征。资本市场有三大核心要素：产品、参与者、规则。作为世界第二大资本市场，我们以沪深300为样本，和美股市场对比并认为：高波动、低回报、高风险、Long only（投资人基本是靠做多暴露风险敞口与市场博弈来获得收益）、散户特征等，是中国资本市场的重要技术特征。

（2）对市场产品调整是发展A股市场最有效的技术路线。不同市场所处的经济周期各有不同，市场特征存在很大差异，这为我们提供了很多资产选择。在人民币市场外，全球资本市场存在巨大的Smart Beta（以确定的规则对成分股进行筛选或对成分股权重进行优化配置，以承担一定风险或投资组合来获得超越传统市场的回报）。

以美股科技资产为核心代表，过去三年，其大型优质资产实现了可观的增长，并且还在持续扩展。国际资本市场都在以不同形式积极参与本轮科技产业革命。

相比之下，我国以A股现有的5300多只股票和市场技术结构，要在短期内实现基本面的改进、进而支撑市场走牛的预期，面临巨大挑战。

（3）大力发展跨境策略产品，提升A股市场的财富效应。全面扩大跨境产品投资，扩大A股市场增量资产规模和品类，引入其他市场的增长红利，是解决目前A股市场自身结构性问题的有效路径。

2024年三季度，我国ETF（Exchange Trade Fund 交易型开放式指数基金）总规模约3.5万亿元，约占A股总市值90万亿元的4%，而美国这一比例约为30%。如此看来，我国资本市场上ETF还有较大的成长空间。故此建议，大力发展跨境ETF，丰富产品线，避免同质化竞争；加强投资者教育，提高跨境市场认知度；积极借鉴美股和日本国债市场等先进制度，完善做市商制度，改进目前A股不适应的交易制度，放松融券规模，降低融券成本。

（4）对目前香港资本市场的思考和建议。香港市场是我们和世界市场链接最有效的桥梁。2023年11月，习近平总书记提出，香港作为国际金融中心的地位不容动摇。但目前中资金融机构在香港市场的业务能力和发展状态是跨境业务发展的巨大瓶颈。在过去五年外资大举撤离香港，美国出台法规严格限制美国金融机构参与香港证券市场交易的背景下，香港市场的主要业务依然是外资为主导。过去五年，香港前十大证券经纪商除了富途证券外，几乎全是外资。中资金融机构在香港的业务发展呈现业务高度同质化、日益A股化、去独立化这三个重要特征，离中央提出的战略目标相距甚远。

跨境投资业务的发展，在保证资本不外流的情况下能够参与、分享海外市场的增长，实现A股市场的财富效应提升，进而扩大A股市场的存量资产边界，为投资人穿越周期提供全新的顺周期资产选择。核心桥梁作用通过以跨境收益互换为特征的跨境金融服务来实现。

跨境收益互换对服务商的要求，是在资产负债表规模之外，具有衍生产品交易能力、风控能力、多层次市场开发能力以及配套的金融科技水平这四大核心能力。

经历了今年年初的A股市场动荡，监管机构大幅度压缩了上述业务的开展，原来比较薄弱的跨境业务能力再次削弱。这些年，中资金融机构在海外资本金补充的滞后进一步放大了我们的不足。或者说这些根本不在我们资本市场建设的整体战略考虑之下。

现阶段，提升A股市场的财富效应是提升投资人信心的主要战略，增量是解决问题的高效路径，更好提升A股市场财富效应。

资本市场宏观环境与政策导向

  徐鹏（中信证券资产管理有限公司投资策略和资产配置研究负责人、执行总经理）

近期权益市场分析及后续市场的讨论

观察近期资本市场的表现，可以认为决策层并不寻求股市V型反转，而是希望逐步提振居民和市场信心，映射为权益市场的区间震荡。

看资金端，内外资尚未全面向好。第一，散户、游资和“两融”是近期A股活跃的主力，但2021年被基金套牢的散户即使解套，短期内也很难重返市场；第二，机构希望观察政策效果，公募维持均衡仓位，私募暂未大幅加仓A股；第三，外资对中国的判断尚未扭转，他们已经从9月底的港股逼空行情中恢复，其对国内股票的配置比例并未大幅抬升，仅部分印度资金转向中国。

未来中国经济真正好转的可能

未来中国经济，包括资本市场和房地产改善的源头，可能来自天量的超额存款。历史上，中国居民存款的增量变动呈现约10年的周期：1998年亚洲金融危机、2008年全球金融危机、2020年疫情危机，事后均形成天量超额存款。本次疫情以来，中国居民存款扩张了35万亿-40万亿元。这是中国经济和股票市场将来向好的潜在的可能性之一。

观察已有政策的效果，我们需要进一步朝“国内宽财政+海外宽货币”方向努力。虽然目前地产政策正在为止跌企稳发力，但消费仍在以价换量，居民对未来的信心仍不足。中国经济的趋势性好转，需要一个很强的外部需求拉动的力量。回看日本“失去的30年”，股市曾有三轮大牛市，但因其政策刺激不坚定，以及外部环境不稳定，压抑了其经济复苏的进程。中国需要5～10年的长效化政策刺激，叠加外部需求的极度拉升，才能真正启动经济。此外，推动正向刺激时，需要以激励相容，避免负向管控的拖累。

关于资本市场稳定健康发展的几点建议

黄文涛（中信建投证券首席经济学家、研究所联席负责人）

1.建立稳定资本市场的跨部委协调机制。

通过跨行业、跨部门的政策联动，系统构建具有内在稳定性的资本市场政策与监管环境，形成活跃资本市场的合力。

2.提升金融服务实体经济质效，优化资源配置。

一是加大政策性金融支持力度。建议：建立以支持科技创新为主业的政策性金融机构，此机构可依托国家主权财政资金，以低成本进行融资、对科技创新企业进行股权投资和债权投资，分类核算，独立考核，更加注重对重大创新和重点领域的支持。

二是继续提高直接融资比重。进一步健全多层次债券市场体系。“十四五”时期我国直接融资占比从2021年的21%降至2023年的10%，在丰富直接融资工具方面还有很大空间。如：加大资产证券化产品创新力度，稳步发展资产支持证券，盘活存量资产，扩大基础设施的公募不动产投资信托基金（REITs）试点范围；扩大高收益债券市场规模并设计相应的交易机制与系统，以债券市场助力普惠与科技金融；降低衍生品投资等对冲产品门槛准入等。

三是提高保险资金另类资产配置比例。优化保险业风险导向的偿付能力体系。降低股权投资基金、股权直投、早期创投资产的风险因子，引导更多保险资金流入科技创新早期投资领域。

四是优化国有资本审计审查机制。尊重投资客观规律，在审计、纪检、巡视等监督工作应统筹考虑国有资本投资项目收益，建立标准化、可预期的审查原则，以基金整体而非单个项目进行监督审查，充分认识投资的概率本质，避免过度拆分项目盈利。打造创新友好型监管。

3.继续引导中长期资金入市

政府性资金：建议建立资本市场平准基金，平抑市场非理性价格波动。

外资资金：建议降低外资准入门槛，加快修订外国投资者对上市公司战略投资相关管理办法，将“单个境外投资者通过合格投资者持有一家上市公司股票的不超过该上市公司股份总数的10%，所有境外投资者对单个上市公司A股的持股比例总和不超过该上市公司股份总数的30%”，分别放宽至30%和50%。

最后，建议以央行、财政部为主导，充实券商资本金，培育一流投资银行和投资机构。习近平总书记指出，强大的金融机构是金融强国核心要素之一。当前，我国证券行业与国际先进水平还存在一定差距。与海外大型投资银行相比，中信证券、中信建投净资本分别为1400亿元、670亿元人民币，而高盛2023年末净资本达到1209亿美元（约合8700亿元人民币）。资本金的不足限制了资产规模的发展和业务广度，而海外业务布局和提升全球服务能力亦需要强大的资金支持。在这一背景下，做优做强国有大型金融机构，就更加亟需央行和财政给予充分支持，满足资金业务发展需求，增强风险抵御能力和国际国内市场竞争力。

（编辑  季节）

10月29日，中信改革发展研究基金会召开“当前资本市场政策和形势”研讨会，会议由孔丹理事长主持。与会专家对当前资本市场形势和监管进行了研判分析，并提出了相应建议。

对9月24日以来股市走势的研判

9月24日国新办召开记者会，人民银行、证监会，金融监管总局领导在会上公布了刺激股市和房地产市场的系列措施。其中核心政策包括“双降”（降准备金率、贷款利率）、“双创”（央行创设证券基金、保险公司互换便利；创设股票回购增持再贷款、引导商业银行向上市公司和主要股东提供相应支持贷款）。这是央行首次直接提供流动性支持资本市场的稳定发展。

10月初，财政部发布了推动高质量发展的“一揽子”逆周期增量财政政策。随后，国家发展改革委召开新闻发布会，阐释支持经济高质量发展的有关政策安排。

2008年以来，我国股市长期处于低迷状况，这与国外主要资本市场形成鲜明反差。2023年7月24日，政治局会议公报提出要活跃股票市场、提振投资者信心。此后金融机构和中央企业采取了相应措施，但14个月来未能有效提振股价，扭转股市跌势和恢复市场信心。

这次政策举措取得了立竿见影的效果。股市应声暴涨，6个交易日内（含10月8日），各证券市场指数涨势之猛为30年仅见。到9月30日，股市总市值达97万亿元，比10天前增加19万亿；国庆假期新开户700万户，激活休眠账户1000万个。10月8日，股指在高位震荡下挫，此后大盘逐渐趋稳。现可确认短期内股市已实现反转企稳。以下聚焦部分专家观点。

贾康（中信基金会咨询委员，华夏新供给经济学研究院创始院长）认为，从这一轮股市急涨急跌特征看，可以基本认定还是政策牛、消息牛、资金牛，不排除板块轮动的投机牛。希望以此为契机，提升人气，提振市场信心和预期。估计在政策陆续出台预期下，股市将呈波浪式的发展。

9月24日至10月8日，股市迅猛上升后高位下挫，对此业内外不少人感到困惑。聂庆平（中信基金会金融研究中心执行主任，中国证券金融公司原董事长）分析：这次波动和2015年的股市异常波动有本质的区别；本次刺激政策是在经历了2015年以来不断地化解系统性金融风险之后，开始实施的加杠杆刺激政策，时机把握得比较好。目前资本市场总体是健康的，几个市场股价的平均市盈率增加的倍数不大，特别是蓝筹股板块及主要板块没有大的变化。而且股市转好的同时，房地产市场也开始企稳。9月份工业增加值的增速为5.4%，预计四季度情况会变好。

对救市政策的基本认识

到会专家一致赞成这次“救市行动”，认为这次救市决策层次之高、力度之大，实属空前；国家金融、财政部门和综合部门领导出面阐释宏观调控政策，充分表达了中央对克服眼前经济困难，扭转资本市场低迷状态的决心。在推出刺激政策的同时，也创新了货币政策工具。股市颓势的扭转振奋了市场信心，也鼓舞了人民群众对经济发展前景的信心。

专家们认为：这次提振股市更重要的意义，是将资本市场的稳定发展作为拉动经济的一个重要引擎，而不仅是“晴雨表”的作用。资本市场的基本功能是资源配置的一个核心平台。股市转好可以助推消费需求的扩张，例如股民增收对消费的鼓励作用强于政府发钱消费。聂庆平、林义相、刘纪鹏等专家把这次刺激政策看作“国家的命运之战”，因为人民群众的信心和信任，是推动经济向好的重要因素，甚至大于资金的作用。

有些专家建议，对股市和楼市要实行长期支持政策。这次宏观刺激政策，从金融角度看是央行以楼市和股市作为主要传导和抓手制定的货币政策，具有开创性意义。对股市和楼市的支持，应该成为我国经济的一个长期政策，这也是扩大内需的一个重要方面。美国、日本多年来通过货币和财政刺激资本市场是其维持宏观稳定的重要手段。

孔丹（中信改革发展研究基金会理事长）指出，对资本市场的支持和刺激是提振经济的重要措施之一，提振资本市场和推进实体经济向好应是相辅相成的关系。

聂庆平建议，要保持经济持续增长，应坚持以鼓励蓝筹股为核心的结构性“长牛、慢牛”作为政策导向，要扭转中国股市长期以来热炒小盘股和基金的习惯。一个活跃的、长期波动向上的资本市场反映着经济稳定发展的趋势。发达国家资本市场一般都以大机构为主，坚持价值投资，故能保持股市的持续上扬。这次政策组合拳出台有一个特点，即央行的积极货币政策面向主要的机构投资者。建议我国股市政策应指向鼓励价值投资的方向，促进市场形成以机构投资者为主体、以蓝筹股价值投资为主的结构，让机构行为引导散户，这样股市的走向可以比较健康。

          深化改革、促进资本市场健康发展的建议

    深化改革、推进整体经济持续复苏

李克穆（中信基金会资深研究员，原中国保险监督管理委员会副主席）认为：股市转牛市的驱动逻辑，应是经济领域整体综合改革，推进整体经济的持续发展，进入良性循环。综合改革应着眼整体布局，财政政策和货币政策支持，相关部门和行业协同推进，把握时点和空间，合力营造良好的市场环境和经济发展的新起点；资本市场和实体经济互动，增强经济增长的韧性。当全社会对经济发展的信心稳定回升，促进股市的长期投资行为持续增进，资本市场才可趋于稳定和繁荣。

贾康认为：经济改革的根本，是着力建设高标准、法治化的营商环境，企业在自负盈亏的约束下，充分发挥自主活力和创造性，政府的权力要与责任对等、严格绩效考评和奖惩；将有效有序市场和有为有限政府相结合。要让短期的政策效应和深化改革的中长期效应相衔接，提振社会信心，以保持应有的经济增速（实现2035年强国目标必须保证5%的年增速），服务国家发展战略。

深化资本市场的制度性改革

在股市反转的有利时机，应选准方向，启动股市改革和金融改革，打好振兴股市的基础，助力振兴经济大格局。

林义相（中信基金会资深研究员，天相投资咨询公司董事长）认为，股票市场依据的基本面是实体经济，经济搞不好，股市也很难好。但现在中国股市状况之差，和实际经济状况太不相称。美欧日股市的市盈率一般是20-25倍，中国股市市盈率仅13-14倍，大盘股更低。哪怕短期内经济没有更好的发展，如果堵住股市制度中的漏洞，股市应该会有50%的涨幅。要对股市操作过程中的制度短板加以重视并着力解决。如果操作过程中漏洞过多，大量资金跑冒滴漏，就达不到救市的效果，并导致很多股民继续被收割，救市提振市场信心和预期将难以落实。我国股市客观存在的普遍的犯罪活动有：内幕交易、市场操纵、虚假信息披露及其他欺诈行为。林义相对这些犯罪活动进行系统归纳：

内幕交易。股票市场再好的政策，出台之前都是内幕信息，所以必须加强对内幕信息的管理，对有关漏洞要有预防，在体制机制上加以改革调整。

例如，某上市公司申请再贷款回购股票（或大股东增持），其操作程序包括：公司股东会-董事会-向银行提交贷款申请和回购方案-方案呈央行申请再贷款。这属于重大内幕信息，出台后必然刺激该股价上涨。但全过程中知此信息者至少有几十人，此内幕信息是否会扩散、可能的扩散范围？对此必须有防范规则。特别是银行金融系统刚开始介入股市，有关环节涉及的各机构对银行规则、股市规则、保密条款以及失密后果的严重性，是否有足够认识？是否已建立了规章制度？需要认真检查。上市公司的收购兼并，同样涉及内幕信息。每一笔交易动辄几十亿，相应的保密措施如不跟上，收购方案公布后股价上涨，此前埋伏的“聪明资金”把筹码全扔给追高的散户，可能把他们都套在里头。时间长了，股民一定会失去对市场的信心。

股票回购、大股东减持、互换便利等方面也存在此类问题。

操纵股市。假定相关方利用信息优势、持股优势、资金优势，在信息公布前有意压低股价买入，信息公布后故意拉高股价获利，就严重违反《中华人民共和国证券法》有关操纵市场规定，应依法惩处。

某些大机构跟政府博弈赚救市钱。在这次“9·24”行情急涨急挫的状况下，可以感到其中某些机构的投机行为。一些大机构可能事前得知政府信息、提前埋伏，趁散户入市热情高涨时抛售变现，使得众多散户在高位套牢，打击市场信心，违反国家刺激政策的初衷。

如何形成“机构跟着政策走才能赚钱”的气氛？假定某些机构与政策对着干做空，我们可以连续拉抬股价让他爆仓，让他知道必须跟着政策走，其他中小机构也就不会盲目跟着“大鳄”跑，股民就会跟着大势进入股市。

对于上市公司“一股独大”和大股东减持的倾向。刘纪鹏（中信基金会资深研究员，中国政法大学资本金融研究院院长）指出：中国资本市场5400家上市公司中，民营企业约4000家，大部分都是一股独大（大股东所持股份平均占公司总股本53%）；总股本7.6万亿股，其中7万多亿股是流通股。如果每个公司都是一股独大、都有20%多的抛售空间，在当前社会信心还没有完全建立的时期，这些做空力量对股市的破坏性是很大的。

我们社会主义市场经济股市的宗旨，是要办好上市公司，而不是听任大股东违规赚钱。2023年“7.24”政治局会议后，管理层就规定限制股转融通（融资融券做空），为此证监会受到上市公司方面很大的压力（外国都允许做空，凭什么不让我们做空）。由于很多企业的大股东争取上市的目的就是减持套现，不让他减持，他就会想出种种对策绕过监管规定（如最新出现的“协议减持”）。这就要求证监会严格监管、发现漏洞并拿出相应的监管办法。

规则的梳理和调整改善

专家们建议，首先要在技术层面把漏洞堵好。建议抓住目前股市行情转好的时机，对股市现有的制度和规则进行全面系统的梳理。要针对上述内幕交易、市场操纵、虚假信息披露等问题，以及股市中长期形成的IPO过程中不规范行为、大小非减持套现走人问题、上市公司无休止地再融资圈钱等问题，对相应的制度的安排和机制的设计进行改革规范，出台控制措施。对腐败行为、利益输送等问题也要有一套预防方案和严格的监管规则，并出台相应措施。已出台的公司分红、退市等有关政策规定，也要进行规范。

总之，要从市场参与者的具体行为出发，有针对性地进行制度设计。在加强监管的同时，做好应对资本市场发生各种不稳定状况的预案。

林义相、刘纪鹏强调，注意区分监管与管制。要放松管制，按规则加强监管，监管应以事后追查为重点，中间的监管也要跟上。如果管制放松，必要的监管没有跟上，市场就会乱象横生。

股市制度的完善，需要更多的制度建设，并且涉及金融制度、企业制度等，制度问题是中长期要解决的事情。如果救市政策出台后跟着把漏洞堵好，我们的股市就有希望，形成一个波动的向上的“慢牛”局面。

提升上市公司质量

这是企业深层发展的基石，资本市场改革的重中之重。其基本问题包括：公司治理结构、对大股东的控制，独立董事问题。

合格的公司治理结构是上市公司的灵魂。中国股市现有的五千多家上市公司中，具备合格的公司治理结构、保持良好运行质量的上市公司的比例到底有多少？监管机构要不厌其烦地督促上市公司完善公司治理结构，约束自身、规范发展。这是一条单行线，不能回头，也没有岔道。

李克穆认为，建立有效的独立董事体系是健全公司治理结构的重要环节。独董不独立、有名无实，难以制约内部人控制，企业内外的利益关系根深蒂固，这是上市公司的老大难问题。改善独董制度要从国情出发，独董必须有能力承担相应的责任义务，必须严格自我约束。在公司一股独大情况下，独立董事是大股东聘的，监事会和独立董事基本上不能发挥监督作用。完善公司治理结构、推进资本市场的稳定发展，离不开深化改革。我国《独董新规》已出台一年，这是证券市场改革的重要步骤。建议监管部门和有关机构对独董制度的实施开展有步骤的跟踪研究，不断完善对独董的定期评估机制。

刘纪鹏建议：（1）独立董事的管理职能（资格审查、培训发证）由上交所、深交所转给上市公司所辖的协会。通过协会和1.2万名独立董事监督5400家上市公司，与全面监管配合，效果会好得多。（2）改革独立董事选拔制度，由协会制定独董标准，上市公司选拔独立董事要向协会的独董人才库申请。（3）对交易所应进行必要的监督。

完善退市机制。刘纪鹏指出：对上市公司的退市实行严刑峻法，方向是正确的，但公司按市值退市后，如果不考虑广大投资人的利益，是有问题的。加大退市后，我们的法院系统、行政、民事、刑事处罚等处置环节还没有跟上。即便是出台应急措施，也必须把退市后的补偿跟上来。

证监会有中小投资者保护基金公司，对作假造孽者不能留情，要让他们补偿。深交所的ST美尚减持了43亿元跑到新加坡，应该抓回来。对造孽者、券商，会计师事务所，要让他们负起责任来。建议证监会的罚没资金用于股市补漏。

（编辑  季节）                    

医疗服务城乡差距大，农村医护人员不足

整体上，医疗资源集中在经济较为发达或人口稠密地区。近年来，医疗卫生投资补短板力度加大。从医院数量来看，2022年人口大省山东（2666所）、河南（2470所）、四川（2465所）、河北（2423所）、江苏（2087所）排名前五，较2019年都有不同程度增长。从三甲医院数量来看，除人口因素外，医疗资源也与经济发展水平密切相关，2021年末全国三级甲等医院1651所，广东（130所）、四川（129所）、山东（107所）三甲医院数量排名前列。

          图1 2022年各省份医院数量

资料来源：各省份统计局、粤开证券研究院

从人均医疗资源来看，每万人床位数领先的是东北地区，广东医院较多但人均床位数和人均医护人员数较低。根据各省份2023年统计公报，东北和西部地区人均床位数增长较快。分省份看，黑龙江（90张）、四川（85张）、甘肃（83张）每万人床位数排名分列前三，而北京、上海、浙江等人口密集地区每万人床位数排名靠后，广东每万人床位数不足50张，排名最后一位。东部沿海省份医护人员一般较为集中，北京、上海、浙江每万人拥有卫生技术人员数分别达157人、103人、100人，但广东、福建人均医护人员指标较低，分别仅有77人、78人。分城市看，35个大中城市中，北京每万人口拥有医生数达52.6人，位居第一；上海、广州、深圳三座一线城市，人均医生拥有量均排在全国中下游水平，深圳每万人口拥有医生数仅26.7人，排名最后。

医疗条件城乡差距明显，农村人均医护人员数量大幅落后于城市。根据国家统计局2022年数据，我国城市、农村地区每万人拥有卫生技术人员分别为102人、66人，城市是农村的1.5倍。分省份看，广东、福建、江西、辽宁、西藏农村人均医护人员远低于全国水平，每万人拥有卫生技术人员56人、55人、55人、54人、46人。西藏、山西人均医护人员数量城乡差距较大，城市人均卫生技术人员相当于农村的3.3倍、2.0倍。

基础教育资源有短板

从教育经费看，山东、河南人口大省人均教育经费投入排名靠后。根据《2022年全国教育经费执行情况统计公告》，全国财政性教育经费48473亿元，其中一般公共预算教育经费39257亿元，包括中央财政教育经费5716亿元。从地方层面看，2022年，山东、福建、广东教育经费支出占地方一般公共预算支出的比重位列前三，分别为21.4%、21.0%、20.8%，北京、上海教育经费占地方一般公共预算支出的比重相对较低，仅为15.5%、11.6%。北京、上海高等教育生均经费分别为6.22万元、4.23万元，分列全国第一。与中央直属高校接受中央教育经费较多有关。而人口大省山东、河南高等教育生均经费仅1.80万元、1.54万元，分别排名第23位、第29位。小学教育阶段，北京生均教育经费3.59万元，位居第一；而河南生均教育经费仅0.73万元，位居倒数第一，仅相当于北京的五分之一。

      图3 2022年各省份高等教育与小学的生均经费支出情况

 资料来源：教育部、财政部、粤开证券研究院

从高等教育来看，高等学校数量的分布整体呈现出东多西少的特点。2022年，高校数量排名靠前的省份为江苏（168）、广东（161）、河南（156）、山东（153）、四川（134）、湖北（130），靠前的都是经济大省。而西北、东北、西南地区高等教育资源较为落后，每十万人口中平均高校在校生的数量也表现为东多西少。排名前列的省市依次是天津（5428）、北京（5397）、吉林（4989）。

          图4 2022年各省份普通高校数量

 资料来源：教育部、粤开证券研究院

从基础教育看，福建、广东、安徽等中东部省份教师资源相对稀缺。以生师比衡量，2020年，东北省份、北京、上海小学的生师比普遍低于15，教师资源相对丰富；而福建、广东、安徽小学的生师比排名靠后，分别高达18.0、17.6、17.4，基础教育师资与其经济实力未能匹配。初中阶段，东北三省初中的生师比处于10以下，而广东、福建初中的生师比分别达13.8、13.5，排名靠后，师资相对紧张。

市政建设：一线城市住房房龄老，城市管网改造投资需求大

从住房看，大城市老旧小区改造相关设施更新需求较高。近三十年以来，随着商品房市场发展和棚户区改造的推进，我国居民住房品质逐步提升。但一些城市尚存在较多结构不安全、设施不完善的老旧小区，房改早期的新建住房也到了建筑维护、设备更新的关键时期。

一是一线城市中心城区的老旧小区集中，建筑与配套设施更新需求较高。根据第七次人口普查数据，全国城镇家庭中，在2000年之前建成住房的居住户数占比多达31.3%，在1990年前建成住房的居住家庭户占比11.6%。上海、北京、天津、辽宁、广东、浙江在2000年之前建成住房的居住家庭户占比分别为47.6%、39.8%、39.6%、38.2%、35.3%、35.0%。北京市东城区、上海市黄浦区、广州市越秀区居住在1990年以前建成住房的家庭户数占比分别高达56.7%、46.2%、46.5%。2024年，住建部明确将住宅老旧电梯更新改造纳入超长期特别国债资金支持范围。未来还要研究将老旧街区、老旧厂区改造等有一定收益的城市更新项目纳入地方政府专项债支持范围。

二是一线城市居民住宅小区停车难，停车位缺口大。根据《城市停车规划规范》标准，50万人以上城市机动车停车位供给总量应控制在机动车保有量的1.1倍至1.3倍之间。但大城市实际备案停车位数量未达标，存在总量不足、分布不合理、立体停车场规划缺乏、停车充电配套设施不完善等问题，“停车难”持续困扰城市发展。一线城市中，上海、广州停车位相对充足，北京、深圳停车位则很紧张。根据运输管理部门统计，上海、广州2020年的各类型停车位总数分别为534万个、293万个，停车位与汽车保有量之比分别为1.14:1、1.04:1。北京、深圳各类停车位总数与汽车保有量之比均处于0.6:1左右，居住区的车位利用率日趋饱和、车位严重不足、公共车位利用仍有待提升。

      图5 2020年各省份城镇家庭居住在老旧住房的户数占比

资料来源：全国人口普查年鉴、粤开证券研究院

从市政看，东部地区一线城市市政管网密度高于其他地区。根据国家发改委披露的信息，截至2020年底，全国已有城市和县城燃气管道约105万公里，供水管道约127万公里，排水管道约102万公里，供热管道约48万公里。超大特大城市人口密度高，地下管网改造的任务更加艰巨。根据住建部统计，上海2022年城市建成区每平方米公里供水和排水管道合计50.17公里，远高于全国城市管道密度（27.22公里）；北京每平方公里燃气管线密度达21.8公里，密度高于全国平均水平（13.3公里）。

城市更新相关投资是未来政府基建投资的重点。我国城市发展已步入存量更新时代，城市更新通过维护、整建、拆除、完善公共资源等方式优化城市空间资源配置，既包括人口密度较高的中心城区的公益性市政工程，也包括城中村改造、危旧住房改造等居住环境的改造项目。根据新华社2024年7月19日转引住建部数据，全国城市更新项目已累计完成投资2.6万亿元，包括实施完善社区建设、更新改造老厂区、老商业街区、建设和改造医疗、体育、教育、文化设施等项目超6.6万个。根据住建部《2022年城市建设统计年鉴》，我国城市市政公用设施投资规模从2001年的2352亿元，快速增长至2021年的2.33万亿元，年化增速超12%；市政公用设施建设占固定资产投资约4%，未来有望大幅提升。

未来基建投资趋势与四个方向：与人口流动、人口结构、经济增长潜力、安全挂钩

从总量看，我国人口高峰已过，新增基建投资强度或将转弱，城市基础设施将从增量时代步入存量时代。国际经验显示，随着人均GDP和城镇化率的提升，新增基建投资强度将逐渐下降。以政府投资（公用投资）与GDP的比值衡量基建投资强度，美国于20世纪50年代至60年代为基建投资高峰，政府投资占GDP的比重最高达7.2%，而70年代开始一路下滑，一路降至1978年的4.2%，近年来稳定在3.5%至4.0%之间。日本20世纪70年代是基建投资高峰，公共投资占GDP的比重保持在10%以上，80年代开始退坡；90年代经济泡沫破裂后基建重新反弹托底经济，比重反弹至10%附近；2000年以后，基建比重一路下降，2008年金融危机之后稳定在5%左右。

      图7 中国、美国和日本政府公共投资占GDP比重的变化趋势

资料来源：IMF ICSD数据库、粤开证券研究院

在结构上，基建投资布局要进一步优化，要充分考虑不同省市人口总量变动和人口结构差异，基建投入也会有所不同。

首先是来自人口迁移的影响，要持续加大人口流入地区的基建投资强度。2022年开始，中国进入人口负增长阶段。随着人口自然增长率转负，人口迁移对区域人口的影响更大。2023年，全国仅8个省份常住人口自然增长率大于零，浙江、福建、江西三省人口自然增长率由正转负。人口流入地区有更多的新增基建需求，财政收入税基也更大；而人口流出地区老龄化趋势往往更严重，基建需求和财政支撑都相对较弱。从“七普”趋势来看，全国有16个省市的人口占全国的比例相比“六普”有所下降。东北三省人口占全国比例的下降幅度排名前三，中部地区湘赣鄂皖四省人口比例的下降幅度较大，广东、浙江人口增长较快，占全国的比例分别上升1.1个、0.5个百分点。

其次是人口老龄化带来的影响，基建投资需要适应中度老龄化社会的需要。一方面，老龄化加剧，适配新增人口的基建投资势必减少；另一方面，人口老龄化会加剧财政压力，养老金缺口和医疗健康的财政支出会加大。2023年末，全国60岁及以上老年人口29697万人，占总人口的21.1%；全国65岁及以上老年人口21676万人，占总人口的15.4%。我国人口老龄化的区域差距较大，从老龄人口占比来看，全国有19个省份65岁及以上人口占比超过14%，满足中度老龄化社会标准。东北情况较为严重，2023年辽宁65岁及以上人口占比21.1%，达到重度老龄化社会标准，吉林、黑龙江分别达18.6%、18.8%，川渝地区和江浙沪地区老龄化率也较高。国家卫健委预计，到2035年左右，60岁及以上老年人口将突破4亿，人口占比将超过30%，全国进入重度老龄化阶段。我国老龄化人口数量多、增长快、区域差异大，围绕老年民生保障的基建投资有望发力。

     图8 各省份2023年末65岁以上人口老龄化率

资料来源：各省份统计局、粤开证券研究院（注：上海、广东等七个省份数据为2022年）

最后是人口城镇化进程步入下半场，对应城市基建增量需求放缓，但存量更新需求提升。改革开放以来，中国城镇人口从1978年的17245万人上升到2022年的93267万人，常住人口城镇化率则从1978年的17.92%上升到2023年的66.16%。伴随着快速的人口城镇化，城市基础设施建设如火如荼开展。常住人口城镇化率在1996～2016年保持年均增幅超过1.4个百分点，此后开始呈现下降态势，2021年首次低于1个百分点。预计我国城镇化率提升将继续呈现放缓趋势，与城镇化增速直接相关的住房建设、城市道路、社区设施建设也将会面临调整。根据各省统计局的抽样调查结果，2023年，除了西藏以外的30个省份常住人口城镇化率均超过50%。上海、北京、天津城镇化率超过了80%，达到高收入经济体城市化水平；广东、江苏、浙江、辽宁、重庆、福建五省份城镇化率处于70%至80%之间，达到中高城镇化率水平。未来我国城市建设将从增量建设逐步转向增量建设与存量更新并重的时代。

从以上数据分析看，未来基建投资有必要沿着四个方向推进：与人口流动、人口结构、经济增长潜力、安全挂钩。

（一）基建投资要与人口流动挂钩，城市基础设施投资需补短板

人口流动规律是从农村走向城市、从小城市走向大城市乃至特大城市聚集，基建投资要避免“人口流出地浪费、人口流入地不足”的结构性问题，要为“以人为本”的新型城镇化服务。人口流入地区基建仍有发力空间，在城市交通、邮电、水利、环境等硬件设施加大力度补短板，公共服务也要优化为常住人口增加便利，释放新型城镇化投资潜力。

第一，大城市加大市政道路建设投资力度。根据《2022年城市建设统计年鉴》，北京、上海的城市人均道路面积分别为8.0、5.0平方米，低于国际上现代化城市的道路标准（12平方米），也远低于全国城市平均值（19.3平方米）。2022年，全国城市道路桥梁建设完成投资额8708亿元，占城市市政公用设施建设投资的28.1%，是城市市政投资的最大领域。城市道路与桥梁建设规模较大，对城市公用设施建设投资的带动效应强。

第二，大城市发展轨道交通带来增量基建投资空间。发展轨道交通鼓励绿色出行也是缓解交通压力的重要方式。现有城市轨道交通体系仍有不足，重线路而轻路网，重建设而轻运营，未来还有优化提升空间。一是大城市轨道交通规划里程较高，密度有望继续提升。根据中国城市轨道交通协会，2023年末，31省份规划的城市轨道交通里程合计超6100公里（扣除已建成运营线路里程），构建高速度、大运能的城市轨道交通网能够带动增量投资。二是既有城市轨交线路改造升级需要持续投入，目前至少有10个城市的城市轨道交通已运营15年以上，未来还有更多城市和线路面临改造任务。三是未来对绿色装备、智慧运营的要求提升，都会带动投资需求。

第三，大城市配建停车场和公共停车位设施投资有望加大。北京、深圳等城市停车泊位数量与汽车保有量不匹配，停车难问题长期困扰城市发展。2021年，国家发改委等四部委发布《关于推动城市停车设施发展的意见》，目标到2025年，全国大中小城市基本建成配建停车设施为主、路外公共停车设施为辅、路内停车为补充的城市停车系统。未来大城市要科学合理调整老城区和新城区规划，适当提高配建停车设施标准，支持老旧小区厂区扩建配套停车场，同时鼓励社会资本参与建设。

第四，智慧城市建设带动信息化投资增长。智慧城市是提高城市治理效率、统筹信息系统安全的重要抓手，人口持续流入的超大特大城市应用前景广阔。根据国际数据公司（IDC）发布预测报告称，2024年中国智慧城市信息通信技术（ICT）市场投资规模预计将达到9508.8亿元人民币，2027年有望增长至1.18万亿元。

（二）基建投资要与人口结构挂钩，民生社会领域投资要大幅提高

未来人口结构变化趋势是老龄化和少子化，与之相关的医疗养老和教育等需求与过往将明显不同。其中，老龄化率上升，医疗、养老领域投资的数量和质量需求大幅上升，少子化的趋势和人口数量红利转向素质红利的要求，意味着教育机构数量合并、质量提升的需求上升。

第一，医疗护理、养老服务需求持续提升，未来健康养老机构相关设施投入增加。根据民政部《2023年度国家老龄事业发展公报》，2023年末全国共有各类养老机构和设施40.4万个，养老床位合计823万张，2025年要实现900万张以上的目标。

第二，社区住宅的适老化改造激发新的投资，未来老年宜居环境改善、改造增设养老社区服务设施仍需要大量基建投入。

第三，根据人口流动推动基本公共服务均等化。落实农业转移人口市民化，推行以经常居住地登记户口制度，增加常住人口可享受的公共服务项目，按照常住人口规模优化公共服务设施的布局，吸引农业转移人口安居落户。中央财政资金、建设用地指标要向人口流入地倾斜，支持建设基础教育校舍、保障性住房。公共教育与人口变化相协调，根据常住人口规模调配各地师资。加大人口流入地的教育经费投入，支持随迁子女就近在公办学校就读。

（三）基建投资要与提高经济增长潜力挂钩

基建投资要与提高国家经济增长潜力挂钩，通过基建投资既从供给端解决关键技术“卡脖子”问题，又释放消费需求。从供给端看，加大对新一代信息技术等新基建新能源等乃至基础研发相关的投入，提高经济的韧性和稳定性；从需求端看，加大对社会领域的投资，有利于解决居民后顾之忧，推动新型城镇化，释放居民的住房和消费需求。

第一，新一代信息技术相关基础设施投资是新基建的重点领域。党的二十大报告提出“加快建设网络强国、数字中国”。信息技术基础设施建设投资快速增长，5G基站、大数据中心、人工智能等领域新基建热度高涨。其中，算力基础设施的重要性将不断提升，根据国家发改委预计，“十四五”期间，大数据中心投资将以每年超过20%的速度增长，累计带动各方面投资超过3万亿元。

第二，发展能源和交通融合类基础设施促进经济结构升级。建设配套充电基础设施、推动车桩协同是发展新能源汽车产业的关键环节，不仅有助于节能减碳与构建现代能源体系，也有助于推动传统汽车产业升级。当前，我国新能源汽车市场蓬勃发展，但充电基础设施仍存在布局不够完善、服务不够均衡等问题。根据国务院办公厅《关于进一步构建高质量充电基础设施体系的指导意见》，到2030年要基本建成覆盖广泛、规模适度、结构合理、功能完善的高质量充电基础设施体系，“两区”（居住区、办公区）、“三中心”（商业中心、工业中心、休闲中心）是城市充电网络建设重点区域。未来充电桩数量有望高速增长，“找桩难”“公路充电难”等问题有望有效缓解。根据中国汽车工业协会统计，2023年新能源汽车销量累计完成949.5万辆，增长37.9%。保守估计，未来五年新能源汽车销量将保持10%的增速。车桩比按照2：1测算，将新建充电桩2900万个，按照单个充电桩造价1.5万元计，将带动投资规模超4350亿元。

（四）基建投资要与安全挂钩

基建投资要有利于实现更加安全的发展、推动“平安中国”建设，既保障经济和民生安全，又保障非经济安全。新中国成立已75周年，诸多城市建设已进入到增量建设与存量更新并重阶段，城市地下管廊、燃气管道老化、老旧小区和老旧住房占比逐步提高，相关的基建有必要加强，以应对极端自然灾害和人口规模集中产生的安全隐患，保障民生安全。

第一，城市地下管网改造建设潜力较大。地下综合管廊建设是城市建设的“里子”工程，同时容纳城市燃气、热力、给排水、电力等城市地下管网集中铺设，不仅事关重大公共安全和民生保障，还有助于推动城市基础设施和城市公共服务的高质量发展。根据住建部统计，2022年，全国城市供水、供热、燃气、排水、综合管廊固定资产投资完成额合计3551亿元，占市政公用设施投资的16%。住建部要求2024年全年要改造老旧管道10万公里以上，2025年底前要基本完成城市燃气管道等老化更新改造任务。国家发改委10月新闻发布会披露，未来5年全国需要改造的城市燃气、供排水、供热各类管网总量预计将达60万公里，总投资需求4万亿元。

第二，水利工程也是城市基建守护安全的重点方向。治理城市内涝既是重大民生工程也是重大安全工程。最近三年，旱涝天灾频发，一些中东部省份洪灾受损最严重，城市水利工程和防洪设施领域投资相对不足。2023年以来，多个省市水利行业投资增长较快，“十四五”期间水利项目数量明显增加。未来水利设施维护投资还有较大提升空间，加大海绵城市建设支持力度，以防洪排涝体系为支撑，完善城市雨水管渠系统，降低城市内涝和自然灾害风险。

第三，完善新型能源基础设施、提高能源资源安全保障能力。根据《中国的能源转型》白皮书，2023年中国能源转型投资达6760亿美元，是全球能源转型投资最多的国家。中国新能源产业丰富了全球供给，也为全球应对气候变化作出了突出贡献。一是生产环节，风电、光伏等新能源新增装机容量维持高位，持续带动千亿级别的投资。二是储能环节，风电、光伏发电受自然条件影响不稳定，需要“削峰填谷”的储能设施；随着新型储能技术发展，储能市场投资规模将不断扩大。三是传输环节，中国能源资源在地区之间的不平衡带来了跨地区之间的能源输送需求，西部省份风电、光伏发电推升跨区域输电基础设施建设的需求，带动电力投资需求。

ESG强调经济、环境、社会协调发展，倡导企业从单一追求利益最大化到追求社会价值最大化，这与以“创新、协调、绿色、开放、共享”为内涵的中国新发展理念高度契合。习近平主席指出，开放是人类文明进步的重要动力，是世界繁荣发展的必由之路。“开放”能带动创新、联动协调、增添绿色、促进共享，也是深化ESG传播实践、交流合作的重要支撑。我们希望以更加开放包容的视野，进一步密切与全球伙伴的交流互动，携手共商机遇、共谋发展、共创未来。

今年是中信集团成立45周年。中信源于改革开放、兴于改革开放，已发展成为一家金融与实业并举的大型综合性跨国企业集团，深耕综合金融、先进智造、先进材料、新消费、新型城镇化等领域，具有良好的综合优势和品牌影响力。截至目前，中信集团总资产超11.6万亿元，2023年实现营业收入超7000亿元、净利润超千亿元，在最新“世界500强”排名中位列第71位。45年来，中信坚持开放合作、广交深交朋友，在主动融入全球化和绿色低碳发展浪潮中，实现了发展质效的不断提升，形成了鲜明的国际化特色。

一是起步早，积淀了开放融合的深厚底蕴。中信集团成立之初便被赋予改革试点和开放窗口使命，在荣毅仁老董事长的带领下，坚持按市场规则和国际惯例办事，率先走出国门，广泛开展中外经济技术交流合作，以先行先试的不懈探索为中国改革开放和现代化建设积累了经验。这种开放交流的传统延续至今，成为中信文化的宝贵基因。

二是布局广，构筑了全球展业的领先优势。中信集团境外业务涉及金融、资源能源、基础设施、装备制造、电讯等多个领域，覆盖全球150多个国家和地区，特别是整合了银行、证券、信托等金融全牌照资源，为境内外客户提供综合金融解决方案；打通了从资源开发、贸易、航运物流到金属冶炼、装备制造完整的产业链条，增强了产业合作的潜能；围绕多元消费场景加大布局，提供一揽子服务，全方位赋能美好生活。

三是落点实，打造了有口皆碑的标杆成果。中信集团持续推进“联合舰队”等商业模式创新，实施了一批具有全球影响力的标志性工程。其中，阿尔及利亚东西高速公路、安哥拉社会住房等项目赢得了所在国广泛赞誉；德国海上风电等项目打造了第三方市场合作典范；中信戴卡摩洛哥工厂、哈萨克斯坦KBM油田等项目，为所在国工业化发展注入了新动力。

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五是交往深，拉紧了民心相通的融合纽带。中信集团坚持秉承正确的“义利观”，积极履行社会责任，树立了有担当、有温度的中资企业形象。从兴建中信百年职校到建设尼日尔综合医院，从推进非洲种业合作到搭建出版、智库等文化交流平台，“小而美”不断结出“大硕果”，有力促进了所在国经济社会发展和民生改善。

45年来，中信的国际化，始终是同各方互利共赢、优势互补的国际化，始终是创新引领、充满活力的国际化，始终是美人之美、美美与共的国际化。我们在致力自身高质量发展的同时，为全球合作伙伴带来了新的合作发展机遇。当前，全球百年未有之大变局加速演进，越是环境形势复杂，越要坚定不移扩大开放合作，为实现全球可持续发展、构建人类命运共同体贡献更大力量。在2024ESG全球领导者大会上，中信提出了以下四点建议：

第一，共同把握中国市场机遇。中国经济稳健前行，为世界经济发展提供了强大动力。特别是近期出台的一系列改革政策，为各国企业在华投资创造了更为有利的条件。投资中国就是投资未来。中信集团愿继续发挥桥梁纽带作用，所发布的“来中国、找中信”“要出国、找中信”两大服务品牌，全面统筹金融全牌照资源和产业创新资源，就是助力各国企业投资中国、赢在中国。

第二，共同拓展全球互利合作。产业链供应链是经济发展的“血管系统”，唯有把合作的纽带拉紧，把互惠的蛋糕做大，才真正符合各方利益。中信愿与全球合作伙伴建立更加紧密的交流共享机制，不断创新合作模式，加强产业链上下游深度融合，在综合金融、先进智造、资源能源、基础设施等领域落地更多务实成果，实现发展共赢。

第三，共同驱动创新活力引擎。新一轮科技革命和产业变革风起云涌，在全球创新版图和产业布局调整中成为关键要素。中信集团在高端装备、先进材料、绿色环保、生物育种等领域具有创新优势，将以更加开放的思维和举措，围绕数字经济、人工智能、新能源等领域，深化国际创新合作，加强技术、标准、模式等方面交流互鉴，共同培育新质生产力，塑造未来发展新动能。

第四，共同创造繁荣美好未来。推动实现更加强劲、绿色、健康的全球发展，是大势所趋、人心所向。中信将模范践行ESG理念，将ESG要求深度融入生产经营、改革发展各环节，积极履行社会责任，不断提升综合价值创造能力。加强ESG国际合作，在理论交流、标准研究、人才培养等方面深化互学互鉴，构建ESG共创共赢新生态。聚焦绿色金融、绿色产业、社会公益等领域，深挖合作潜力，落地更多标志性项目，为全球绿色可持续发展不断注入新动力。

中国有一句古话，叫“心合意同，谋无不成”。相信ESG全球领导者大会将成为中外对话交流、增加了解的新平台，成为凝聚共识、深化互信的新桥梁，成为同心合力、携手发展的新起点，推动开放合作共赢结出更多新硕果。

（编辑  杨林）

英国：以苏丹制为历史过渡

英国成为日不落帝国的过程，用一句话概括就是，英国成功地利用苏丹制完成了过渡，最终成为政教分离的国家，至今仍存的国教，是昔日苏丹制的遗存。

一世纪时，罗马帝国征服了不列颠岛。在罗马帝国衰落后，欧洲大陆的蛮族入侵英国。不列颠原住民凯尔特人、威尔士人、爱尔兰人等原来受了罗马文明熏陶，史上著名的亚瑟王就是岛上原住民抗击日耳曼蛮族的英雄。然而，入侵不列颠的盎格鲁-撒克逊人觉得自己才是文明人，以前的原住民和后来入侵的诺曼人、丹麦人、挪威人等都是野蛮人。这种认识差异在都铎王朝产生了一个麻烦。都铎王朝有威尔士血统，因此其统治地位受到盎格鲁-撒克逊人质疑。具体而言，盎格鲁-撒克逊人接受女性首领，而十六世纪初都铎王朝的亨利八世一心想要一个男性继承人，希望休妻再娶。于是他决定脱离罗马教会，离婚结婚便不用罗马教皇批准，国王自己批准就行。看似一个偶然的动机，造成不列颠与罗马教会非常重要的关系转变——彻底摆脱罗马教会。

1533年，英格兰将以前的天主教会改为国教会（接近路德派新教）。英国国教独立后，主教、大主教由国王任命，不需要花钱，向国王效忠就行。当时罗马教会在欧洲各国都有大量财产，除金银珠宝等浮财外，教会拥有的地产和房产，一般都占全国地产、房产的30%左右，像捷克高达50%以上。英国国教独立后，本国境内原属罗马教会的财产被国王大量没收，足以支撑国王发动战争或其他重要决策。由此都铎王朝  成为英格兰崛起最重要的时代。

罗马教会对失去英格兰非常愤怒，不仅将英格兰国王开除教籍，还针对英格兰发动“颜色革命”，以至鼓动忠诚的西班牙派出无敌舰队远征英格兰（1588年）。罗马教会试图挽回哈里发制在英格兰的统治权力，但这一努力没有成功，从亨利八世到伊丽莎白一世，都将本国教权牢牢控制在国王手里。

“乌托邦”这个词源于英格兰的托马斯·莫尔，他被称为空想社会主义思想界最重要的代表人物。托马斯·莫尔年轻时按神职人员进行培养，曾受到亨利八世的重用，但是他作为虔诚的天主教徒，坚决反对亨利八世离婚、再婚，反对脱离罗马教会，反对建立英国国教。托马斯·莫尔作为国王任命的大法官，还处死了很多反对天主教的新教徒，亨利八世最终处死了托马斯·莫尔。

由于摆脱了罗马教会，加上岛国的特殊性，英格兰成为当时欧洲最为独立的主权国家，为日后英国民族主义的兴起奠定了基础，并使民族主义成为风靡欧洲乃至全球的新意识形态，取代了盛行千年的神权意识形态。

英格兰建立苏丹制后，遭遇了两次重大危机。一是克伦威尔革命。摆脱罗马教皇建立国王掌控的国教会，使得英国受益匪浅，但由于欧洲宗教改革后形成的宗教自由空气，不仅产生了势力强大的路德派新教，还出现了若干更为激进的“新教派”，其中以加尔文教派最为著名。在英国，被称为清教徒的激进教派认为：国王支持的国教会只是“新瓶装旧酒的天主教”，与国王支持的国教会不断冲突，最终爆发了内战，这就是1640年代的英国资产阶级革命（也称清教徒革命），并经历了克伦威尔统治阶段。事实上克伦威尔领导的革命既是宗教战争也是内战，资产阶级革命的色彩反而相对较淡。克伦威尔成功地建立了苏丹制，即要求政权只与一个宗教紧密结合，当政权范围内有多个宗教势均力敌，苏丹制便会有大麻烦。

英格兰苏丹制的另一个重大危机是十八世纪的美国独立。虽然美国独立与克伦威尔革命相隔一个多世纪，但本质上是一脉相承的。克伦威尔曾想移民康涅狄格，在他与保皇党战斗时，不少在美洲殖民地的清教徒返回英格兰，参加克伦威尔的军队。克伦威尔处死国王后，自己没有当国王，只是号称护国公。在此问题上，他是华盛顿的榜样。美国独立等于是在英格兰本土之外，再次兑现并维护了克伦威尔的理想。至此英格兰的苏丹制走向终结，不得不接受政教分离的新原则。否则，英国不可能强势崛起并维持百年“日不落”帝国。

沙俄与意大利：苏丹制与哈里发制的现实结果

俄罗斯起源于现在乌克兰的基辅罗斯，再往前的历史晦暗不明。988年，基辅罗斯弗拉基米尔大公率全体贵族在第聂伯河集体受洗，接受了来自东罗马（拜占庭）的东正教，沙皇的称呼直接源自罗马皇帝凯撒，沙俄因此建立了王权高于教权的苏丹制。1453年东罗马（拜占庭）被奥斯曼帝国取代后，沙俄更是以罗马帝国和基督教的正统传承自居。 

沙俄境内有很多不同宗教，为了避免出现欧洲宗教改革后因宗教自由观念而导致各个宗教、教派都要争夺王权的局面，沙俄苏丹制表现出极其鲜明的特征，即东正教会公开彻底地效忠沙皇，完全维护沙皇利益，绝不反沙皇，甚至不到沙皇势力范围之外传教。东正教会成为沙皇权力的一部分，例如教育，东正教会的教育不像天主教会以及新教的教育那样会轻视或贬低王权，没有所谓知识分子独立性。教会财产也随时可以交由沙皇使用。因此，东正教在俄罗斯各种宗教和教派中，获得高于其他宗教、教派的特权地位。

曾经有一部英国小说《牛虻》改编成的同名电影，有一个情节很说明问题。主角是一位意大利革命者，他将内心的秘密告诉给了自己的教父，结果教父把他的秘密报告给了政府，他和他的战友们被捕入狱，因此他被认为出卖了革命同志。虽然《牛虻》故事针对的是当时的奥匈帝国，但事实上，这种现象当时司空见惯。宗教裁判所的僧侣们不光被动收集情报，还主动刺探异端的各种动态，今天被称为“宗教警察”。由罗马教会首创的书报检查制度是政教合一的重要产物。沙俄的东正教会在此问题上有过之而无不及。

十月革命后的一段时期，东正教曾发动信徒反对苏维埃。东正教神学院出身的斯大林掌权后，苏联东正教转而号召信徒支持苏维埃。一些逃离俄罗斯的流亡者认为，东正教大牧首支持苏维埃的言论是被迫的、违心的，但事实未必如此。二战期间，苏联东正教不仅号召信徒奋起反抗纳粹，还大量捐钱捐物，表现了强烈的爱国热情。苏联东正教与苏维埃的关系真正恶化是赫鲁晓夫时期，苏共为了“跑步进入共产主义”而实行尽快消灭东正教的政策。今天的俄罗斯重现政教合一迹象，也是其传统的延续。

以意大利半岛为中心的古罗马帝国是欧洲历史上最值得称道的一段历史。但是，自从基督教成为罗马帝国国教后，昔日罗马帝国的荣光完全看不到复兴的可能，尽管西罗马帝国灭亡后罗马教廷曾长期颁发“神圣罗马帝国皇帝”的头衔。18世纪，伏尔泰说神圣罗马帝国“既不神圣，也不罗马，更不帝国”，可谓一针见血。近代欧洲列强中，意大利崛起最晚，而且充分体现出志大才疏的滑稽。当时西方列强侵略势力向全球扩张，鸦片战争后列强在中国榨取了大量利益。1900年意大利也参加了八国联军，但只是象征性地派了几十人。这并非意大利心善，而是真的实力不济。此后，意大利想同欧洲各列强一样，在中国占据一块殖民地，被清朝政府果断拒绝。

究其原因，由于罗马教廷以及教皇国的存在，罗马教会在追求实现哈里发制的历史进程中，不允许强大的世俗王权出现，罗马教廷眼皮底下的意大利自然首当其冲。整个中世纪，意大利地区的世俗权力是碎片化的，很难有集中的王权统治。有实力的只是威尼斯、热那亚、佛罗伦萨这样的城市政权，其中最为强大的威尼斯还是因为它一直保持着与拜占庭的原初关系。在罗马教廷哈里发的政治玩弄下，整个意大利的世俗权力分崩离析，一盘散沙，长期处于勾心斗角状态，古代罗马帝国荣光只在墨索里尼那里可笑地一闪而过。

德意志：罗马哈里发的奶牛

意大利、西班牙之外，另一个深受罗马教廷“哈里发理想”之害的就是德国，历史上称为德意志地区。公元800年时，罗马教皇把神圣罗马帝国的皇冠戴在查理曼大帝头上，但查理曼大帝并不想完全被罗马教廷控制，罗马教廷试图通过法兰克王国实现哈里发制的愿望没有实现。法兰克王国分裂后，罗马教廷基本上是在德意志地区物色对象，授予神圣罗马帝国皇帝的头衔，仿佛更野蛮、更愚昧的日耳曼人更容易操控，更有助于实现罗马哈里发制。

德意志地区最初拥有皇帝头衔的是萨利安王朝（1024-1125年），共四任皇帝。最后一任亨利五世像查理曼大帝一样不服从罗马教廷，甚至监禁过教皇。亨利五世死后没有后代，罗马教廷将皇帝头衔转给了今天德国西部靠近法国的霍亨斯陶芬家族。霍亨斯陶芬王朝（1138-1254年）有一个著名皇帝腓特烈一世， 绰号巴巴罗萨，意思是红胡子，希特勒发动侵苏战争时的代号“巴巴罗萨计划”就是借用此意。1154年，罗马教皇国爆发起义，要废除教皇。应教皇的请求，腓特烈一世发兵进入意大利，镇压了起义。此后，红胡子皇帝像查理曼大帝一样与教皇产生冲突，多次入侵意大利，冲突的本质依然是皇权与教权“谁听谁的”。最严重时，教皇将腓特烈一世开除教籍。后来教皇又与皇帝和解，双方对权力做了分配。为了表示悔改，腓特烈一世领导了第三次“十字军”东征，但死于途中，未能到达耶路撒冷。

腓特烈一世去世后，他的儿子亨利六世继任皇位。 经历了多个皇帝对教皇权力的挑战之后，教皇决定从小培养一个绝对听话的皇帝。亨利六世去世时，他的儿子只有3岁，即后来的腓特烈二世。亨利六世生前希望皇帝宝座能够世袭，但教皇不同意，将皇冠转给了韦尔夫家族的奥托四世。不久腓特烈二世的母亲也去世了，她去世前请求教皇英诺森三世保护这个孤儿，教皇答应了。因此，腓特烈二世也被称为“教皇的孩子”。腓特烈二世的婚姻也是教皇安排的。1214年，在教皇的支持和帮助下，皇位重新回到霍亨斯陶芬家族，20岁的腓特烈二世的头衔上有了一顶神圣罗马帝国皇帝的皇冠。

腓特烈二世的故事太复杂，简单说，在政教关系上他产生了与教皇不一样的观点。现代有一种说法，说政教分离是耶稣定的，因为耶稣说过“上帝的归上帝，凯撒的归凯撒”，但这个理由很牵强，因为耶稣只是一个平民，他说这种话不过是自我保护。耶稣这个权宜之计的表述被腓特烈二世所接受，但与今天的政教分离观念不一样：他认为世俗权力可以划分一下，有些归教皇，有些归皇帝。例如婚丧嫁娶、人口统计、教育等权力归教皇，经济也可划分地盘，其他权力（尤其是武力）归皇帝。因此，严格来说，腓特烈二世所主张的并不是苏丹制，他不要求自己高于教皇，只是想与教皇平起平坐。但这一点也与罗马教廷的哈里发梦想产生了巨大的冲突。

中世纪时，欧洲几乎所有教育权力都归罗马教会，但腓特烈二世办了一个那不勒斯大学，还聘请教师讲授来自伊斯兰的知识，引发罗马教会的不满。为了实现哈里发制，“十字军”东征时期罗马教会搞了几个军事修会，又称“骑士团”，比如圣殿骑士团、医院骑士团、马耳他骑士团等，他们都是僧侣，即中国人理解的“出家人”，类似少林武僧，用军事技能为上帝服务，等于罗马教廷自己拥有几支军队。其中一个较大的军事修会叫条顿骑士团，它的团长跟腓特烈二世关系特别好，经常不听教皇的命令而服从腓特烈二世。

“十字军”东征事业，使得罗马教会最接近实现哈里发制，而腓特烈二世破坏了这个美梦。例如，当腓特烈二世与教会的矛盾难以缓和时，腓特烈二世便鼓动条顿骑士团独立，条顿骑士团因此占领了普鲁士地区。普鲁士在后来的宗教改革中皈依了新教，并成为德国统一的源头，其“铁血宰相”俾斯麦的军国主义特征也由此而来。

当时教皇要求腓特烈二世发兵夺回耶路撒冷，而腓特烈二世的出征却一拖再拖，以至教皇认为腓特烈二世阳奉阴违，将其开除教籍。1228年，腓特烈二世终于发起第六次“十字军”东征。此前最初的几次东征，“十字军”曾经占领耶路撒冷，在那里建立了基督教国家。但伊斯兰英雄萨拉丁赶走了耶路撒冷的基督徒，以后“十字军”想重新夺回耶路撒冷，都未能成功。由于腓特烈皇帝被开除了教籍，参与第六次“十字军”的人数不多。腓特烈二世还与萨拉丁谈判，萨拉丁便同意将耶路撒冷交给腓特烈二世，条件是允许穆斯林也可以进入耶路撒冷。于是腓特烈二世本人兼了耶路撒冷国王，等于兵不血刃收复了耶路撒冷。一个被教皇开除教籍的非基督徒收回了耶路撒冷，居然还与异教徒谈判和解，允许异教徒进圣城，令教皇无比愤怒。腓特烈二世与罗马教会连续几任教皇的关系都很糟糕，不止一次被开除教籍。最终，霍亨斯陶芬家族的男性后代全部死光，只留下一个女性后代。这个结局意味着，教皇想从一个孩子开始培养一个听话皇帝的实践失败了。

从800年第一次把皇冠授予查理曼大帝开始，到霍亨斯陶芬家族被罗马教廷害得绝嗣，前后经历了四个半世纪，罗马教廷在实现哈里发制的道路上总是没能完全成功。

一计不成又生一计。此后，罗马教会改变了“神圣罗马帝国皇帝”的产生方式。德国历史上有一种身份叫选帝侯，即有资格选举皇帝的诸侯。选帝侯一共有七个，其中四个是世袭大贵族，三个是大主教。封建制度是指国王把土地分封给贵族，而德意志当时出现一种“宗教领主”，即领主不是世俗贵族，而是主教或大主教。七个选帝侯中有三个是宗教领主或称“教会侯”，说明罗马教会的哈里发制在德意志地区仍在半途中。此后，到“神圣罗马帝国皇帝”拿破仑废除了选帝侯制度，五百多年间，靠选帝侯选举出来的皇帝不过是傀儡或软弱无力的空架子，由此便可确保罗马教廷的权力始终高于世俗君主。各个宗教领主并不需要向皇帝效忠、尽义务，只需向罗马教廷效忠和尽义务，例如交税或出兵。这也是教产免税的一个来源，其实是免世俗政权的税，不免罗马教廷的税，对神的义务取代了对君主的义务。所以宗教改革时期，马丁·路德痛心疾首地说：德意志是罗马教会的奶牛。意思是说德意志的血汗钱都被罗马教会吸走了，而教廷发行的“赎罪券”的榨取，又超出了宗教领主掌控的范围，扩大到贵族领主和普通民众头上。

伴随着文艺复兴的宗教改革，导致欧洲很多地区爆发宗教战争，德意志也遭受了惨重的战祸。宗教战争后，德意志地区的领主们签了一个协议。简单一句话，各个领地的宗教信仰都依领主信仰而定，简称“教随君定”。这导致德意志各个领地的宗教信仰状态极其复杂，领主与民众信仰不一致的现象很常见，从而导致德意志地区长期分裂成碎片邦国。

在那时，效忠于罗马教廷的耶稣会非常活跃，他们全力以赴地做各个君主、贵族的上层工作，搞定一个君主，便搞定一个邦国。但天主教耶稣会在中国的传教没有成功。 德意志地区在宗教改革后确立“教随君定”，实际上意识形态和政治制度一片混乱。德意志地区的邦国也有宗教信仰相对一致的，例如普鲁士上下都皈依了新教，最终成为德国统一的源头。

在十八世纪启蒙运动后期，思想界的活跃中心从法国转移到德国。德国出现了不少醉心于宏大理论构建的哲学家，他们几乎都是力求构建一个宏大的理论体系，以求像上帝原则一样放之四海而皆准。他们不像英国思想家那样讨论国家主权，而像宗教理论家一样探讨世界秩序。希特勒则是将这两者与德意志特殊历史结合以后诞生的恶果。

美国：半启蒙半神权国家

英国在宗教战争和内战后逐步走向政教分离，一个鲜明的结果，是美国脱离英国独立后的制宪会议，明确了政教分离原则。美国独立在法国大革命之前，法国大革命的重要成果之一便是将政教分离确定为普世原则。虽然这三者前后传承且具有一定的因果关系，但本质上仍有不同。英国披着政教合一的外衣，实行政教分离却犹犹豫豫，以至于不能用成文宪法确立。法国大革命则是彻底的政教分离，当时有一句俗语“用最后一个教士的肠子吊死最后一个贵族”。也就是说既要消灭教会，也要消灭贵族。

而美国革命的本质是只反等级制度，不反宗教信仰。法国由于伏尔泰、魁奈、狄德罗等“崇中媚华”的思想家存在，其政教分离的原则与中国千年前就确立的政教分离原则基本一致：宗教不能干预政治。华盛顿对中国几乎完全不了解。杰斐逊在《独立宣言》中明确用“造物主”为政治依据，临时啃读法国启蒙思想的著作。法国大力支持美国独立，在法国大革命需要美国支持时，美国却推三阻四。华盛顿在总统两个任期届满后著名的《告别演说》中，没有直接点名地警告杰斐逊、麦迪逊等人，不要崇拜法国！

当我们说，法国大革命后的政教分离原则基本与中国一样：宗教不能干预政治。那么，美国独立后字面上一样的政教分离，内涵却恰恰相反：政治不能干预宗教。这两者有巨大区别。假设宗教干预了政治，那么，在法国和中国的政教分离原则下，政治就能干预宗教，以使其不能干预政治。而在美国政教分离原则下，假设政治干预了宗教，那么，宗教就有权干预政治，禁止世俗政权干预宗教。

平等的确是美国的重要特征，除了世俗平等外，很多人忽视了美国的宗教平等。天主教借鉴伊斯兰教试图建立自上而下的大哈里发制度未能成功，美国独立实际上是因为新教有众多小教派而建立了一个很多“小哈里发”的平等。美国独立时共13个州，其中只有2个州实行政教分离，即宾夕法尼亚州和罗德岛州（美国最小的州）。其余11个州都是政教合一，但其政教合一政策不尽相同，有些州禁止其他宗教和教派到本州传教，违者轻则罚款、驱逐，重则监禁、处死。而联邦层面无法确立联邦统一的官方宗教，只能由各州自行决定。

因此，在法国大革命之前独立的美国，本质上是一个半启蒙、半神权的国家。至今依然。美国政治的核心理念“小政府大社会”就是抑制政府、贬低政府的哈里发制，只不过一群意识形态的“小哈里发”们以民主的名义，取代了自上而下的教会“大哈里发”，构成所谓“大社会”。

很多国家照搬美国宪法都不成功，因为他们未能清晰地认识到，美国联邦宪法并不像美国人吹得那样完美。以南北战争为例，南方奴隶主维护奴隶制最大的依据有两个，一是《圣经》肯定奴隶制，二是联邦宪法允许州脱离联邦，但林肯都不接受。所以，如果美国联邦宪法正确，林肯就是违宪；如果林肯正确伟大，美国联邦宪法就是有严重缺陷的。

美国独立后版图不断扩大，现在为50个州。研究美国历史的人往往忽略一个事实——美国独立后的二百多年历史中，有过四次“大觉醒”，第一次在美国建国前后，第二次在南北战争前，第三次在二战前，第四次在冷战后期直到反恐时期。“大觉醒”似乎与“启蒙”词义类似，实际上“大觉醒”是指宗教意识觉醒，是指宗教复兴。也就是说，美国历史上，每一次启蒙思想向前走一步，都必然导致宗教复兴向后退一步。

美国联邦宪法造成一群“小哈里发”们无忧无虑地享受宗教自由，却在国内导致大量邪教出现，而美国联邦宪法又不承认有“邪教”。当不得不镇压邪教时，宗教自由的幌子已经弹洞累累，还要死扛。在国外，“政治不能干预宗教”的宗教自由导致各种原教旨主义无法遏制。虽然历史不能假设，但我仍认为：如果不是美国半神权半启蒙的宗教自由，霍梅尼很难上台，本·拉登很难成气候，基于各种原教旨主义的恐怖主义很难猖獗。美国在世界各地的所作所为，很多是出于美国错误的政教分离观念的必然，是真正的“搬起石头砸自己的脚”。

结束语

    从西方大国崛起的政教关系中可以得出下述结论：

第一，所有宗教都天生带着政教合一的基因，没有例外。如果今天有哪个宗教放弃政教合一，一定是在历史上经过剧烈冲突后产生的。包括汉传佛教。

    第二，古老的宗教可能因为经历了太多血腥冲突而不得不接受政教分离，新兴宗教则很可能因为政教合一的基因和美国主导的世界规则而沦为邪教。

第三，美国的宗教自由原则非常幼稚，任何宗教自由必须符合政教分离的前提。如果美国不能改变他们对政教分离的认识，很容易陷入分裂。

（编辑  季节）

中央企业的董事会试点

国有企业的领导体制是国有企业改革中一个非常重要的问题，也是一个非常敏感的问题。

长期以来，我国对国有企业实行党委领导下的厂长负责制，企业的重大问题由企业党委集体讨论、共同决定，日常工作由专人分工负责。这种领导体制在实际运行中出现了两个问题：一是工作责任难以落实，集体决定的事无法明确责任，实际上是无人负责；二是厂长和党委书记之间在企业中权责纠结不清。经营和决策的责任无法落实。

1986年国务院印发了《关于深化企业改革增强企业活力的若干规定》，要求“全面推行厂长（经理）负责制。厂长（经理）是企业法人的代表，对企业负有全面责任，处于中心地位，起中心作用”。1988年4月，全国人大通过的《中华人民共和国全民所有制工业企业法》规定：“厂长在企业中处于中心地位，对企业的物质文明建设和精神文明建设负有全面责任。”“企业设立管理委员会或通过其他形式，协助厂长决定企业的重大问题。”

厂长负责制全面推行后，明确了权责，提高了决策和执行的效率，简化了企业的内部关系，取得了明显的经济效果。但另一方面，厂长负责制不可避免会产生一个人说了算、难于制衡和监督的情况。

针对厂长负责制出现的问题，对已出台正式文件的提法有所调整。1991年，全国人大通过的“八五计划纲要”中的表述是，“深化企业领导体制和经营机制改革，进一步发挥党组织的政治核心作用，坚持和完善厂长负责制，全心全意依靠工人阶级办好企业”。这是当时国有企业领导体制最完整的表述。但在实际操作时，每个主体的行为边界都需要进一步明确。

1994年，国有大中型企业建立现代企业制度的试点工作正式启动，国有企业的领导体制经历了一次重大变革。这次的变革非常彻底，所有试点企业都建立了符合《公司法》的、规范的法人治理结构。由于国有独资公司不设股东会，试点企业都依法建立了董事会、监事会、经理班子，而且按照试点的要求规范运作。从形式上看，试点企业内部已经形成了制衡和监督的结构，但并未真正形成制衡和监督的机制。

试点企业普遍的情况是：董事会、经理班子、党委会人员高度重合，需要自我制衡；而且董事长、党委书记、公司法定代表人往往是“一肩挑”，领导体制上仍是厂长负责制的延伸。监事会都是由企业内部人员组成，实效非常有限。由于制衡和监督都是形式上的，运作程序又非常繁复，一批已经建立了董事会的企业日后又撤销了董事会，回归到总经理负责制的体制。

国务院国资委成立时，中央企业的治理状态是：大部分企业是按照《企业法》注册的国有独资企业，没有董事会，实行总经理负责制；少部分企业是按《公司法》设立的国有独资公司，建立了董事会，但成员都是企业内部人，而且与经理班子高度重合，实际上是董事长负责制。这两种体制的性质是一样的，都是一把手负责制。

一把手负责制在中国有着深厚的传统和文化土壤，对于企业来说长处与短处都很明显。 一般来说，一把手负责制对中小企业是可以适应的，因为经营管理环境相对简单。但对于大型企业而言，业务是多元化的、市场往往是全球性的，决策的科学性要求非常高；而且企业内部层级多、管理难度大，一个人很难掌控得了。

从企业领导体制的角度，一把手负责制如果加不进任何制衡的因素，尤其在企业重大决策环节，大家都顺着一把手说话，带来的风险也会很大。把一个大型企业的稳定发展完全维系在一个人身上，很难说是一个科学合理的体制。

企业一把手带领内部团队决策的结果往往是，开会讨论时除了一把手畅所欲言外，其他人都不方便、也不愿意讲话，等着一把手拍板，这种由许多人参与的决策本质上是一把手决策。如果企业的领导体制不进行改革，很难有实质性的改进。这种决策机制中的矛盾，在设立了董事会的国有独资公司中表现得尤为明显。按照规范的公司治理，这类企业的决策组织和执行组织是分离的，由于功能不同，这两个组织有着完全不同的运行规则。

国务院国资委曾深入剖析过中央企业出现过的一些重大决策失误，领导体制方面的原因基本一样。企业一把手主观上并不想把事情搞坏，但个人掌握的信息有限、个人的判断力也有限，企业内部又没有纠错的机制，这种类型的决策失误造成的经济损失有些高达几亿元，甚至几十亿元。所以，缺乏制衡因素的一把手负责制对于大型企业而言，不是一个科学的、可靠的领导体制，需要进行改革。这就是国务院国资委要进行规范的董事会试点的初衷。探索的主要方向是：在维护企业内部团队集中统一和企业主要负责人权威的前提下，在企业的决策环节从外部加入制衡因素。

国务院国资委提出了选择部分中央企业进行规范的董事会试点的建议，并得到国务院的同意。2004年6月，国资委印发了《关于中央企业建立和完善国有独资公司董事会试点工作的通知》（国资委〔2004〕229号），标志着试点工作正式开始。但要使各有关方面和中央企业负责人能理解和接受，能够符合国情并取得实效，并不容易。要取得实效是一个很大的挑战，因为这种性质的体制建设特别容易流于表面化和形式化。

试点的主要内容包括：第一，调整董事会的结构，建立外部董事制度，选聘外部董事进入董事会并占到多数，减少董事会与经理层的人员交叉，实现企业决策组织与执行组织的分离。第二，加强董事会相关制度的建设并规范运作。成立董事会各专门委员会，依法依规制定董事会章程和议事规则，逐步建立董事会文化。第三，企业的党委书记、职工董事进入董事会。在现代企业制度的整体框架下，对企业党组织发挥政治核心作用和职工民主管理进行探索。第四，坚持和完善外派监事会制度，并与董事会制度相衔接。实现企业决策组织、执行组织和监督组织之间的良性互动。第五，调整国资委和所监管企业的关系，向董事会放权。第一批试点企业共7家，包括神华集团、宝钢集团、诚通集团、国药集团等。

建立外部董事制度是试点最重要的内容，这对于一把手负责制下的内部团队决策体制是一个很大的冲击。由于试点企业的理解和支持，第一批试点企业董事会的外部董事一步到位都超过了半数。国务院国资委认真研究借鉴了我国上市公司的独立董事制度，并有针对性地进行了制度改进，主要是为了与国情和中央企业的实际相衔接。

中央试点企业董事会日后的运作情况表明，选择中央企业刚退休的老同志担任外部董事是非常正确的选择，这些同志大都成为各企业董事会运作的核心和骨干。

中央企业的负责人一直按照党政干部进行管理，60岁必须退休，只有少数人可延到63岁。但大多数人退休时身体和精神状态都很好，退休后不让他们再做事，对社会、对他们自己都不好。这些同志在中央企业范围内很有威望和影响，在职的企业领导人很容易接受他们；他们对国有企业的运作方式很熟悉，没有水土不服的问题，可以很快适应环境、进入角色；最主要的是，他们长期在企业担任领导工作，经验和教训都有，见多识广、阅历丰富，对企业可能出现的问题和风险有敏锐的直觉。这种能力是极宝贵的社会稀缺资源，他们退休后特别适合做这种非全时性的决策把关工作。在身体允许并且自愿的前提下，通过担任外部董事的方式，把这批老同志重新使用起来，发挥他们的优势和作用，对国家、对企业、对他们自己都是非常好的事情，特别是在我国老年社会已接近到来的背景之下。

选择中央企业刚退休的老同志作为外部董事，客观上对中央企业负责人产生了一种很好的正向激励作用。只要在岗时认真负责，把企业经营管理得很好，廉政上也没有问题，退休后只要愿意，国资委仍会聘其为外部董事继续发挥作用。当时还没有退休后兼职的限制。

董事会试点的一个重要内容，是如何发挥企业党组织的政治核心作用和职工的民主管理。为此，各试点企业党组织的主要负责人都进入了董事会，董事会中都配备了职工董事。

当时，依据《中国共产党章程》，企业党组织的政治核心作用主要体现在参与重大决策、党管干部和党建工作三个方面。试点企业在实践中都探索出一些有价值、可操作的具体做法。

在参与重大决策方面：在企业进行重大决策前，企业党委如果认为决策事关重大，可先行讨论并拿出意见，由党委书记带到董事会上报告；由于试点企业董事会外部董事占多数，董事会的决策可能与企业党委一致，也可能不一致；如果意见不一致，党委书记要把董事会的意见带回党委研究，如果企业党委认为董事会的决策违背了党的重大方针政策，可以向上级党委报告，并由上级党委出面裁决，由此形成一个工作闭环。需要说明的是，“由上级党委出面裁决”的情况在试点过程中并未出现过，原因可能在于，党的宗旨与董事会搞好国有企业的目标是内在一致的。

在党管干部方面：企业的党组织对干部管的是政治要求，即能不能用的问题；具体怎么用、在什么岗位上用，则属于董事会和经理层选人用人权的范畴。

在企业党建方面：重要的是党建工作要与企业的生产经营和企业文化建设深度融合，培养一批既能胜任业务工作又能做思想政治工作的“双肩挑”人才，尤其要避免在企业内部形成“两张皮”。

为发挥好职工董事的作用，国资委专门制定了《董事会试点中央企业职工董事履行职责管理办法》。职工董事在享有其他董事同等权利和义务的同时，还承担涉及职工的特别职责；职工董事要向董事会反映职工的合理诉求，在参与董事会决策时，要依法维护职工的合法权益；如未能履行好上述职责，职工董事要承担个人责任。

为使试点企业董事会能在制度化的框架内规范运作，国资委进行了一系列制度建设，其中比较重要的综合性文件是《董事会试点中央企业董事会规范运作暂行办法》（国资委〔2009〕45号）。文件在总结前一段董事会试点实践的基础上，对规范董事会的运作提出了全面要求。

为了做好外部董事的选任工作，国资委成立了董事资格审核委员会，完全由企业负责人和人力资源方面的专家组成，各试点企业结合自身实际，制定了一系列董事会的运作规范。

试点企业董事会与外派监事会之间的衔接互动，是试点中遇到的一个不大不小的问题。原因是稽查特派员、外派监事会先于国务院国资委成立，监事会主席都是国务院直接任命的副部级干部，监事会系统在国资委内部相对独立。

在国资委的倡导下，一些试点企业的监事会主席主动把监事会工作与董事会对接。一方面把监督工作的部分重点转向董事会，监督董事会的工作是否到位、是不是规范，监督董事是否认真履职、业务能力是不是称职，使外派监事会成为国资委评价董事会和董事的重要主体；同时还建立了与外部董事沟通的制度，在监督过程中发现企业需关注的问题和风险时，与外部董事交换意见，供外部董事决策时参考。这后一点实际上弥补了一个工作衔接上的缺口。以往外派监事会发现企业中存在的问题或潜在的风险，会向国资委报告。但国资委并不十分了解具体企业情况，也很难及时做出判断和反应。报告了但没有回音，监事会主席们对此意见较大。

中央企业董事会试点和主营业务整体上市是国务院国资委同时推进的两项工作，由此出现了集团公司和上市公司“双层董事会”的问题。为解决这类机构重叠、职责不清的矛盾，国资委通过调查研究总结出三种模式供试点企业选择。

一是宝钢模式。集团董事会负责宝钢集团的发展；对于钢铁主业，集团公司董事会对上市公司有一个授权范围，授权范围内的事项由上市公司董事会决定。

二是神华模式。当时神华上市公司占集团总资产的62%，但其方向是整体上市。在整体上市前的过渡期，神华集团不设总部部门，存续企业的日常经营管理委托给上市公司；集团公司董事会负责集团的整体发展，上市公司董事会对资本市场和投资者负责。

三是中铁模式。中铁集团99%的资产已经进入了股份公司，集团公司的董事会完全是虚化的。重大事项的决策权都授权给上市公司的董事会行使，国资委选派的外部董事都以独立董事的身份进入上市公司董事会。

这三种模式由其他试点企业根据自身的情况自主选择，核心要求是厘清职责边界、避免同一事项由不同的决策主体负责。

中央企业规范的董事会试点从2005年第一批7家企业正式开始，到2013年时已经超过50家。几年的试点显现出一些初步的但意义重大的变化。

第一，试点企业的决策机制发生了变化。所有试点企业都反映，外部董事在决策把关上发挥了重大作用。外部董事由于不受企业内部关系的羁绊，可以更坦率、更真实地发表意见，这个组织的决策质量必然会提高。这是试点取得的最重要的收获。

第二，对企业的个性化管理开始形成。国务院国资委成立后一直面临一个无解的难题：面对着一百多家不同行业、不同类型、不同状态的企业，只能一刀切，做共性管理。外部董事进入后，对企业的战略管理、对企业负责人的考核评价开始出现个性化的趋势，更加贴近企业的实际，这对于企业国有资产的监管工作具有重要意义。

第三，改革、管理和结构调整的力度加大。以往一把手带领内部团队决策时，企业的决策组织和执行组织是合一的，出题人和解题人是同一批人，董事会试点把企业的决策组织和执行组织分开了，出题人会针对企业需要解决的短板和难题提出工作要求，从而加大了企业改革、管理和结构调整的力度。

第四，有利于企业决策组织的优化。以往国有企业领导班子管理一直存在市场化不够、人员流动性不足的问题，配一个班子需要考虑多方面的因素，调整和优化并不容易。试点企业董事会在人员的组织结构和专业结构上都比较顺利，不同专业背景的外部董事根据企业发展的需要，进和出都比较简单，这也是试点的一个重要收获。此外，外部董事制度还有助于帮助企业抵御行政干预。有时某些政府部门会要求企业进行一些不符合自身发展方向的投资或并购，在职的企业负责人往往不好拒绝；此时，董事会难以通过是一个合理、有效的应对理由。董事会试点带来的上述变化非常有价值。原因在于，这些变化是体制效应。 试点的初步成效使中央企业各个层面越来越认同试点的制度安排，因而国资委在扩大试点范围时再未遇到实质性阻力。

公司治理是一项非常复杂的改革，会遇到国情、体制、观念、利益等多方面问题，国务院国资委在推进中央企业董事会试点工作中遇到的难题很多，从试点整体的情况看，大体上是前期效果比较明显，后期已出现了弱化的迹象。比较突出的问题可能在于两个方面。

第一，董事会的权限不足。企业建立了规范的董事会后，原由政府部门或出资人机构行使的相关职权要向董事会下放，这一点原则上没有问题，但真正操作起来情况非常复杂，放什么权、放多大程度，要探索一些可操作的过渡性安排。

第二，高水平的外部董事资源不足。试点前期，国资委选派的外部董事素质是很高的，为试点的起步打下了很好的基础。但随着试点企业数量的增加，现有的高水平的外部董事已显不足，此后又遇到对退休人员兼职限制的问题，外部董事的来源更是捉襟见肘。

找不到合适的外部董事成为全国国有企业董事会建设面临的一个普遍性问题。董事会试点制度的基础是要有高水平的外部董事，外部董事的素质越高，制度效果就越好。如果不能保证外部董事的素质，或者一些“关系”因素掺杂进来弱化了标准，实施效果会大打折扣，甚至可能完全流于形式。

在一个具体企业内部，董事长和总经理的职责和权限很难完全划分清楚，董事长与总经理之间不太协调的情况相当普遍。

为了解决这个问题，国资委选择了一些企业试行外部董事长制。外部董事长是兼职的，不在企业坐班，只负责主持董事会的运作，总经理担任公司的法定代表人。外部董事长制试行的范围不大，效果因人而异，但这种模式显然也很难大范围实行。

完善公司治理是一个世界性的难题，也是一项长期性的任务。国务院国资委推动的中央企业董事会试点是一项非常有意义的探索，希望借此改变缺乏制衡的一把手负责制在企业经营管理上的固有弊端，在企业的决策组织中制度化地插入制衡的因素，这个目标值得肯定。

我国各类企业的发展一直存在一个通病：对领导者个人的依赖程度过高、制度化的因素过少，因而企业的发展普遍缺乏稳定性。中国的传统文化中并没有董事会制度的土壤，加上现实体制背景的限制，这样的努力会遇到许多困难，有可能成功，也有可能不太成功，甚至可能完全变形、失效。但希望把国有大企业的长期稳定发展建立在一个制度化的基础之上，无疑是一个值得坚持和探索的方向。

分离国有企业办社会职能

分离国有企业办社会职能是国有企业改革中最难推动的工作之一，原因是国有企业办社会职能的规模很大，而且移交涉及的利益关系非常复杂。不同类型的企业承担的社会职能差异很大，有多有少。一般来说，油田、矿山等独立工矿区企业办社会的职能最为完整，甚至承办了所在地的政府机构；即使是一些地处城市的大型国有企业，办社会系统也非常庞大，如长春市的一汽集团、武汉市的武钢集团、宜昌市的葛洲坝集团等。

由于历史的原因，国有企业办社会职能机构的存量很大。据1998年教育部的统计，全国国有企业自办中小学1.7万所，在校学生732万人，教职工63万人，学校的数量约占全国总数的1/3；卫生部的统计数据显示，全国国有企业办医院等医疗机构7297所，床位60万张，工作人员79万人，在全国所占比重大体上也是三分之一。据2004年底的统计数据，全国国有企业自办公安机构2680个，职工14.2万人；自办检察院271个，职工0.63万人；自办法院313个，职工0.68万人；自办消防机构635个，职工2.4万人；自办市政机构681个，职工2.98万人；自办社保机构1300个，职工3.07万人；自办社区机构1894个，职工7.8万人；自办供水供电供暖机构2827个，职工21.9万人。这些机构需要企业每年补助经费285.9亿元以维持运转。

一般认为，分离国有企业办社会职能的工作关系很简单，企业交出去、政府接过来即可，但实际操作涉及的利益关系非常复杂。

分离企业办社会职能不可避免会增加当地的财政支出负担，地方政府并没有积极性。分离各类办社会机构涉及众多的政府部门，有时同样性质的机构还要对口不同的部门，如中学一般是市级教育机构、小学是区级教育机构；每个部门自身的预算都不宽裕，都不愿意增加自己的支出责任，因而接收单位也不积极。

有些系统还有编制问题，企业办学校、医院、公检法机构的人员都是企业员工的身份，没有事业单位或政府机构的编制，在编制方面如没有相应安排，移交后的遗留问题会很多。一些本地教育、医疗资源已经饱和的地区，不愿再接收新的学校和医院；不发达地区非常需要补充这些资源，但当地财政的承受能力恰恰最差。困难企业办社会系统人员的待遇较低，移交后自然会要求同工同酬，但这会额外增加地方财政的负担；好企业办社会机构员工的待遇一般会高于社会上的同类人员，这些员工都不愿意离开企业分离到社会上去。

因此，分离国有企业办社会职能工作能够推进的前提是：中央政府下大的决心，提出明确的工作要求；地方政府把相关的政府部门组织好，统一政策、统一接收。靠企业找对口部门一对一商谈，绝无成功的可能。同时，要准备好足够的改革成本、制订好合理的补偿政策，让接收方及分离出去的员工在经济上尽量不吃亏，配套政策尤其要考虑到有关编制和人员待遇方面的问题。

第一份分离国有企业办社会职能工作的正式文件是1995年国家经贸委等5部门印发的《关于若干城市分离企业办社会职能分流富余人员的意见的通知》（国家经贸委〔1995〕184号）。这份文件是优化资本结构城市试点的配套文件之一，也是一项试点中不能不做的工作。这项试点的主要内容是国有困难企业的政策性关闭破产，企业破产了不能把所办的学校和医院一起“破”掉，必须进行分离移交。但184号文件回避了一个最为关键的问题，分离企业办社会职能的成本由谁来承担。

针对这个最大的难点，各试点城市根据自身实际进行了多种方式的探索。一是增提教育费附加，专项用于分离国有企业自办的中小学校，原办学企业不再承担分离后学校的经费。二是政府与企业商定一个经费分担比例，经过几年过渡期后由政府承担全部费用。三是一些财政困难的地区，先向政府移交企业所办学校的管理权，在一段时间内仍由企业负担全部经费，之后再由政府正式接管并负担费用。

1999年10月，国家经贸委在福建省南平市召开了全国国有企业分离办社会职能工作座谈会，向全国推广福建省的经验。福建省特别强调政府在分离改革中的主导作用。省政府、省经贸委制定下发了一系列有关分离工作的政策文件，针对不同类型的企业办社会机构，分别明确了分离的原则和范围、人员编制、经费来源、资产处置、组织领导等各个具体方面。对企业办社会比较集中的福州、南平、三明等城市，专门成立了工作机构负责推进；全省还建立了统一的分离工作统计报表制度，以便及时掌握各地的工作进度。在经费分担方面，福建省的主要办法是设定一个三年的过渡期，企业负担的经费份额逐年递减、政府的份额逐年递增，过渡期后由政府全额负担。经过两年的努力，福建省地方国有企业办社会问题基本解决。福建省的经验对全国分离国有企业办社会职能工作是一个重大突破，对其他省市产生了很好的示范和借鉴作用。

（编辑  季节）

内容提要：无论是在宏观层面，还是微观层面都发挥了重要作用。但不可否认，国企并购仍然存在较多偏离功能定位和主责主业、并购过程管控能力不足、整合成效不明显等问题。对此，本文深入分析并提出对策建议。关键词：国企并购；意义；问题；对策建议

近年来，国企并购^①持续不断，并购的原因和出发点各不相同，有的是为了业务协同扩大市场规模，有的是为了布局新产业新赛道，也有部分是为了业绩考核的需要。虽有较多成功的案例，但未达预期的国企并购项目仍然很多，为此笔者结合自身经历，就国企如何提高并购质量提出对策建议，目的是为减少并购盲动性，提高成功率，促进我国经济高质量发展。

国企并购的战略意义

国企并购是指国有企业之间或国有企业与其他所有制企业之间的控股权收购活动。国企并购在宏观层面的意义，是可以优化国有经济布局，增强国家对关键行业和关键领域的控制力、影响力，提升国企对国家安全和基础民生的保障能力；在微观层面，有助于企业优化产业结构，提高资源利用效率，增强市场竞争力，提升经济规模与经济效益，实现企业做强做优做大。

国企并购是一项复杂的工程，涉及趋势研判、并购领域与并购标的选择、标的尽调与研究、交易谈判、交易安排、决策审批、管理整合以及企业文化融合等诸多方面。国企在实施并购时，必须准确判断经济形势与行业趋势，对目标企业进行深入的调查与分析研究，要加强信息交流，不断优化谈判策略，选择最佳交易方式，确定最优交易价格，提前谋划制度嫁接与组织机构调整等方案，确保并购战略意图得以实现。

国企并购存在的主要问题

国企并购在产生积极作用的同时，也存在一些不可忽视的问题，主要包括并购意图偏离主责主业、信息不对称、尽调不充分、决策质量不够高、整合能力不够强、整合成效不明显等方面。

（一）并购意图与国企功能定位、主责主业有偏差。相较于其他企业，国企有着显著不同的战略定位和功能要求，国企出资人和董事会都会研究确定企业战略规划，明确主责主业；但仍有较多的国企对于自身确定的战略目标不够坚定，导致较多并购行为偏离企业长远发展规划。当前我国经济增长率缓慢下移，诸多国企面临较大的业绩压力，此时市场上可以并购的标的也会显著增加。一些国企为了完成考核业绩，除了通过内部挖潜增效之外，往往会采用并购方式实现会计报表业绩的增长，即使有些标的并不符合国企功能定位和主责主业，也会寻找各种理由推动并购进程。事实证明，不少并购项目并不能提升国企核心功能和核心竞争力，反而由于资源投入非优势行业、非专业领域，造成资源利用效率不及预期，甚至出现重大偏差，进而拖累整个企业发展。

（二）信息不对称、专业能力欠缺，导致并购质量不够高。并购方无法全面准确掌握被并购企业信息的问题较为突出，原因既有被并购方隐瞒真实的经营问题和潜在风险因素，也有并购方专业能力、并购经验不足的因素。虽然国企并购必须聘请专业机构担任财务顾问，但尽职调查报告和可行性研究质量不够高的问题仍较为突出，存在趋势研判不够充分、标的研究不够仔细、交易价格与交易安排和争议解决机制不够科学合理等一系列问题。当前，不少国企决策者对宏观经济形势、行业发展趋势的掌控能力不足，对标的企业的研究不够深入，过多依赖于中介机构、企业部门提供的信息，很难做出超出自身经验的判断，在很多时候决策质量不高。从近几年某省国企并购数个上市公司案例来看，并购之后，被并购方多数业绩大幅下降，风险不断呈现，被并购企业财务稳定性和持续经营能力都受到严峻考验。

（三）并购整合能力不足，整合成效不够明显。并购不是两个企业之间资产、业务、人员的简单相加，而是包括公司治理结构、管理制度、业务协同、企业文化等多方面的整合融合。并购方能否为被并购企业提供充足的资源支持，以及是否具备强大的经营能力来促进被并购企业的持续成长，这是衡量并购成功与否的关键。从多个并购案例来看，国企的经营运作经验仍然有限。国企为什么能够实现并购？主要原因是具有信用优势，同时能比其他并购者开出更高的价格，而不仅是拥有市场资源、技术优势、专业的整合团队、超强的管理能力。事实上，部分国企有效整合被并购企业资产、业务、团队、文化的能力均有不足，很多时候出现被并购企业不同程度的管理混乱、运营效率下降和内部矛盾加剧，有些甚至造成关键技术人员、管理人员离职流失，进而影响了企业的经营业务和市场竞争力。

国企并购的对策建议

并购要成功，天时、地利、人和三者缺一不可。天时即国家政策、经济形势、产业发展趋势、市场环境等；地利即区域经济布局、当地政府政策及态度、当地资源匹配度等；人和即双方管理层的共识和信任关系、企业文化融合度、人力资源的趋同性与互补性等。所以，国企在计划实施项目并购的时候，一定要结合自身战略定位，全面评估外部市场环境、自身资源优势、标的企业情况，不断完善并购计划、整合方案，才能确保并购活动成本最小、效益最优。

（一）坚持战略引领，聚焦主责主业确定并购目标。国企具有特殊的功能定位，要求国企并购不仅要考虑经济效益，还需考虑国家战略、社会责任等多方面的因素。为此，国企并购需要强化战略意识，要仔细分析并购行为能够给企业带来什么样的战略价值，确保并购行为在方向上不会出现重大偏差。要从功能定位及主责主业出发，以增强核心功能、提升核心竞争力为落脚点，充分结合自身专业优势，确定企业的并购领域、并购标的，做到并购有目的、有标准、有选择。并购企业务必加强宏观经济形势、行业趋势的分析判断，从而更加准确地把握并购时机。对于经济上行周期和下行周期要采用不同的并购策略，特别是经济下行周期的并购要更加谨慎。并购项目要结合自身资源禀赋和目标企业两个方面进行深入分析研究，包括资金信用、业务资源、专业技术、企业管理能力等，即能否实现双向赋能，确定并购目标才能实现事半功倍的效果。

（二）加强信息沟通，配强专业力量做好尽职调查工作。在企业并购活动中，信息完整度、颗粒度至关重要。信息不完整或过于粗糙，对并购者都是不利的。并购方应要求被并购方提供全面完整准确的财务报表及其他重要经营信息，尽最大努力要求被并购方对信息真实性做出承诺，同时约定由于信息不真实造成并购方损失的应承担赔偿责任。并购方要建立一支具备商务、税务、会计、法律、金融等专业知识，且熟悉并购流程、沟通协调能力强的组织团队，通过财务、业务、法务尽职调查，全面了解被并购方的经营财务情况。财务尽调要对资产负债率、经营性现金净流量、各项资产与负债进行核实确定，了解目标公司的财务状况、税收、薪酬福利、绩效考核等信息。业务尽调要对行业地位、产品毛利率、市场占有率、关键管理团队、专业技术人员、关键技术、企业文化等信息进行核实，对市场竞争力、管理效率和运营状况等作出评价。法务尽调要对目标公司的主体资格、股东与董事会构成、重要法律文件、劳动用工、经营业务和知识产权合法性等进行审查，充分了解目标公司的产权状况、治理架构、法律纠纷和潜在风险等信息，对目标公司涉及的诉讼、仲裁、行政处罚等情况作出详细披露和分析。尽职调查是一个细致且复杂的过程，并购团队内外部工作人员务必做到齐心协力，方能确保调查的全面性和准确性。

（三）优化交易谈判策略，明确关键交易条件。在并购谈判过程中，并购方应主动与被并购方沟通，就并购意图、并购价格、支付方式、权责划分、整合计划、争议解决机制等关键问题进行充分协商，要善于寻找利益共同点，不断缩小双方分歧。因为并购价格主要基于财务专项审计与资产评估结果，所以并购方必须主导财务专项审计与资产评估工作。

支付方式既包括现金与非现金组合，同时又包括分期支付以及履约保证金安排。而交易价格和支付方式是并购交易的关键要素，二者之间存在函数关系，如何选择支付方式，并购企业需要考量未来金融形势以及自身财务状况。因为百分之百的现金支付、股权+现金支付、完全股权交换、股权+表决权委托等不同的方式，都会对交易价格带来不同程度的影响，所以，谈判的时候务必将二者作为一个整体与被并购方进行商谈。在谈判初期并购方要提出最合理的交易价格和支付方式，不断缩小双方之间的差距，达成可接受的交易安排。

有的并购项目资金需求量巨大，并购企业完全依靠自有资金可能不是一个最佳选择，有的企业也不具备这个实力，事实上多数并购都是采用不同来源的资金组合，既要发挥好杠杆作用，提升资本金收益率，又要控制好债务风险。并购可能涉及税务问题，合理的税务筹划可以降低并购成本，双方应就该问题展开充分讨论，寻求最佳解决方案。

另外，争议解决是采用司法诉讼还是仲裁程序，要合理选择，并明确管辖法院、仲裁地点。如果不是百分之百的股权收购，其他未被收购的股东态度同样很重要，会关系到并购后整合运行的成败，务必做好提前沟通争取理解支持。

（四）提高并购决策质量，提升并购整合成效。并购方案应充分听取和吸纳不同背景和专业的人员意见，提前与国资、反垄断、商务、证券监管等国家行政机关对接，了解政策符合性和审批程序。

并购方案在经过多个层次的沟通修改完善之后，企业相关部门就会进入最终决策程序。一套科学、合理、高效的并购决策流程就显得尤其重要，是否并购、如何并购都要在这个环节确定下来。在董事会决定并购之后，要以最快速度完成各种交接和产权转移登记工作，这个过程时间越短，风险相对越小。并购方需要对被并购企业资产、负债、业务进行再梳理，对风险再排查，尤其是或有风险、潜在风险，要锁定风险损失范围。要对内部各项管理活动进行系统检查，根据新的业务结构和市场定位对原有的组织架构进行调整，包括整合相同或相似的部门和业务单元，精简管理层级，优化跨部门协作流程，完善薪酬福利、绩效考核体系，提高管理效率和业务协同，规范处理好会计、税务、法律问题。同时启动文化融合工作，增强员工归属感，提高稳定性，减小负作用力。最后，并购双方需要结合具体业务特点和市场需求，持续进行组织变革和管理优化，不断提高整合成效。

企业并购不仅是企业快速发展的重要手段，也是市场经济条件下资源整合的必然选择，它是一项复杂的系统工程，需要精心谋划、周密执行和持续优化，才能真正实现并购的战略目标，促进企业和我国经济高质量发展。

（编辑 宋斌斌）

党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（简称《决定》）明确提出：深化文化体制机制改革，构建更有效力的国际传播体系。今天的中国，是紧密联系世界的中国。中国对世界的影响，从未像今天这样全面、深刻、长远；世界对中国的关注，也从未像今天这样广泛、深切、聚焦。

为了构建更有效力的国际传播体系，《决定》给出的路线图有四：一、推进国际传播格局重构，深化主流媒体国际传播机构改革创新，加快构建多渠道、立体式对外传播格局；二、加快构建中国话语和中国叙事体系，全面提升国际传播效能；三、建设全球文明倡议践行机制；四、推动走出去、请进来管理便利化，扩大国际人文交流合作。

我国进行国际传播的能力建设和使命任务

“国际传播”(international communication)的释义有二：1、通过传媒或人际交往进行超越国家界限的信息传播及其过程。2、以国家（政府）或社会组织为行为主体的超越国家界限的大众传播活动。

现代意义上的“国际传播”概念诞生于两次世界大战期间的美国，并随着该国的发展与全球化的不断深入几经嬗变。其主要包括两个部分，一是将国际社会发生变动的信息，传达给本国受众的由外向内的传播；二是将本国政治、经济、文化等方面的信息，传达给国际社会的由内向外的传播。在学术界，关于“国际传播”普遍地存在广义（一切跨越国界的信息传播）的和狭义（依靠大众传播媒介进行的跨越国界的信息传播）的两种理解。世纪之交的时候，主流语境中使用较多的是“对外传播”，后较多使用“国际传播”这一提法。

中华人民共和国成立至今，我国的国际传播大致可以分为四个发展阶段。第一阶段（新中国成立至20世纪70年代末期），伴随对外传播管理机构的建立和一批外宣媒体的创办，我国的对外传播体系逐渐形成，在传播新中国声音、打破帝国主义封锁、争取朋友、扩大影响等方面发挥了奠基作用。第二阶段，20世纪70年代末期至90年代初期），党的十一届三中全会以后，中国的对外传播事业驶入蓬勃发展的“快车道”，在中央对外宣传小组和中宣部的领导下，外宣媒体承担起“让世界了解中国，让中国走向世界”的历史重任，在国际传播领域开启了崭新篇章。第三阶段（20世纪90年代初期至90年代末期），为了推动中国媒体向世界说明中国，1991年1月组建了国务院新闻办公室；对外宣传媒体相继采用先进的通信技术、卫星传输技术、多媒体技术等，驻外记者队伍不断壮大；新华社的对外业务有了长足发展；中国电视基本实现了全球覆盖。第四阶段（21世纪初期），中国对外开放进入新的阶段，在对外宣传新思路的正确引导下，中国的对外传播取得了突飞猛进的繁荣发展。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央深刻把握信息时代国际传播规律，统筹内宣外宣，打通网上网下，从讲好中国故事入手，全力提升国际传播能力，建设具有习近平新时代中国特色对外传播的话语体系，推动我国国际传播工作构建新格局、开辟新境界，中国的国际话语权与影响力获得跃升。

中国的国际传播能力建设，可分为重点媒体的国际传播能力建设与多元主体的国际传播能力共建。我国媒体主动积极参与国际传播，加快建立海外机构，大体覆盖全球热点地区及重要城市，利用多手段报道全面呈现中国的文明大国、东方大国、负责任大国、社会主义大国形象。中央宣传部副部长、中央广播电视总台台长兼总编辑慎海雄认为，国际传播中存在的套路化说教式的推介，往往会适得其反，要善于捕捉能够出奇制胜的传播点，以“看不见的宣传”方能达到最佳宣传效果。要传播好党的声音、讲好中国故事，至关重要的一条就是要牢牢把握国际传播规律，在“敢讲”“会讲”“能讲”中丰富讲好百年大党故事的对外传播叙事框架，以小人物讲好大道理，以小切口反映大时代，培养懂语言知文化、善讲中国故事的国际传播人才，综合运用总台国际视频通讯社、CGTN融媒体平台、44种语言对外传播平台、多语种网红工作室等矩阵，贴近不同区域、不同国家、不同群体进行精准传播（如“一国一策”“一群一策”等），生动讲好新时代的故事，用中国共产党人的崇高精神风范感染海外受众，润物无声地引导海外受众更好认识中国共产党和中国人民的可信（展示中国的公信力）、可爱（中国的温润度）、可敬（中国的责任感），应用中华文明数千年沉淀下的文化特质帮助国际社会形成正确的中国观与中共观。

谁是国际传播的主体？主要有四个：政府、企业、社会组织及个人。这是一个动态发展的过程，新一轮科技革命、产业变革迅猛发展，国际传播的主体经历由一元主体（政府）向多元主体的转变。它已经不再仅仅是政府或主流媒体（新闻专业精神的最佳实践者和体现者）的事情，所以须进行多元主体的国际传播能力共建，以形成顶层设计之下各部分的协同联动、传播主体协同联动，形成舆论强势。讲好中国故事的重点在于打造多元协同的传播渠道。针对不同国家和地域的历史文化、民族宗教、社会形态等，进行更精准的话语切换，用域外受众喜闻乐见的方式讲好中国故事，是提高国际传播效能的重中之重。我们要抓住信息技术的机遇，形成不限于政府组织、机构媒体、企业、高校、智库、出版、公共关系、电影、展览、画院等的多主体传播矩阵，用集成效应改变失衡、板结的国际传播格局。

2021年5月31日，中共中央政治局就加强我国国际传播能力建设进行第三十次集体学习。习近平总书记指出，讲好中国故事，传播好中国声音，展示真实、立体、全面的中国，是加强我国国际传播能力建设的重要任务。他强调，要深刻认识新形势下加强和改进国际传播工作的重要性和必要性，下大气力加强国际传播能力建设，形成同我国综合国力和国际地位相匹配的国际话语权，为我国改革发展稳定营造有利的外部舆论环境，为推动构建人类命运共同体作出积极贡献。“坚守中华文化立场，提炼展示中华文明的精神标识和文化精髓，加快构建中国话语和中国叙事体系，讲好中国故事、传播好中国声音，展现可信、可爱、可敬的中国形象。”“加强国际传播能力建设，全面提升国际传播效能，形成同我国综合国力和国际地位相匹配的国际传播能力。深化文明交流互鉴，推动中华文化更好走向世界。”习近平总书记为新时代的中国国际传播指明了光明大道、提供了科学的行动指南。

如何实现“更有效力”的国际传播

当今国际形势变乱交织，逆全球化思潮抬头，单边主义、保护主义等明显上升，联合国2030可持续发展议程的落实面临不小挑战。百年未有之大变局加速演进，世界进入新的动荡变革期。党的二十届三中全会通过的《决定》强调“构建更有效力的国际传播体系”，意味着实现伟大复兴需要增强国家软实力，推动高质量发展需要良好的国际舆论，坚定人民文化自信需要世界普遍尊重，推进全球文明倡议需要文化交流互鉴和重塑国际舆论秩序需要积极主动发声。

当前中国国际传播仍处于“西强我弱”局面，面临着能够引领国际舆论的话题较少、实际传播效果难以估算、部分选题与表达方式不符合海外受众（用户）的传播习惯及信息不对称等问题。新时代提升国际传播能力面临的问题和挑战还有：内容缺乏精准设置，难以吸引受众关注；方法比较传统呆板，难以激发受众共鸣；手段相对局限单一，难以广泛送达受众；力量较为分散薄弱，难以形成工作合力等。

国际传播不合理秩序依然存在，美国等西方国家企图塑造国际社会对中国发展的错误认知，诋毁抹黑中国国家形象，否定我国的正当发展权利。中国作为世界第二大经济体，正在日益走近世界舞台中央，但我们在国际舆论场上的声音一直弱小，存在“有理说不出、说了传不开”的传播困境。为了加快构建更有效力的国际传播体系，需要树立坚定的马克思主义立场，增强主体意识和引领意识，打造基于全人类共同价值的话语优势和构建多维对外传播格局等。面向世界讲好中国故事，全面提升国际传播效能。在适应信息技术发展中提升国际传播效能，在加快构建中国话语与中国叙事体系中提升国际传播效能，在充分发挥地方特色及优势中提升国际传播效能，在推动中外文明交流中提升国际传播效能构建更有效力的国际传播体系，是应对“变局”、服务“大局”的必然要求。四川国际传播中心、海南国际传播中心、江西国际传播中心、甘肃国际传播中心……在当下的国际传播过程中，通过不懈创新探索，省级党报构建了具有自身特色的立体化多媒体融合传播渠道，通过整合不同媒介的优势，形成全方位、多角度的传播网络。其“推动国际传播 讲好中国故事”的“五招”即拓展渠道，扩大覆盖面；精准传播，提升抵达率；培育人才，形成“国际范儿”；发挥区位优势，国际传播内容差异化；创新产品形态，入局文化出海新生态。

全面增强中华文明传播力影响力必须坚持正确指导思想，必须展现新时代中国形象，必须全面提升国际传播效能，必须深化文明交流互鉴。我们正处在一个由人工智能引领的传媒业大融合、大变革的关键发展阶段。生成式人工智能正在深刻地影响着人类的传播机制、教育生态和生活方式，智能传播时代的大幕业已开启。在智能传播时代，讲好中国式现代化故事的精要有：创新叙事方式，提高“讲故事”的吸引力；构筑传播矩阵，形成“讲故事”的协同力；注重分众传播，增强“中国故事”的亲和力；完善反馈机制，拓展“故事”的传播力。借力推动传统媒体与社交媒体齐头并进发展，打造融媒体、全媒体对外传播矩阵。更好推动中外媒体合作，达到“借筒传声”“借船出海”的传播效果。

以文化共通构建国际传播战略共同体。注重文化共通面的挖掘，以“同心圆”从国内共同体辐射国际共同体；充分发挥多元主体独特优势，协同打造优质内容；建立嵌套式（指从宏观到微观的叙事框架）叙事模式，加强传播效果评估反馈机制的力度。须树立国际传播的全局观，以人类命运共同体理念为基础理念、长远理想，完善体制机制以推动形成国际传播大格局。建强适应新时代国际传播需要的专门人才队伍。国际传播横跨国际政治、公共关系、跨文化传播等领域，有着丰富内涵和广阔前景，而学科建设的关键在于围绕国家战略需求和中国式现代化的发展大势，设置人才培养模式，筑牢国际传播的语言基础、增强国际传播的叙事能力和提升国际传播的文化品质等，从而为输送精准服务国家战略需求的人才队伍贡献力量。要支持高校面向国际传播、国际组织等重要领域布局相关专业，有的放矢地培养懂语言、知文化、善讲中国故事的国家战略人才和急需紧缺人才。

概言之，为了构建更有效力的国际传播体系，务必树立坚定的马克思主义立场，增强主体意识与引领意识，全力打造基于全人类共同价值的话语优势、构建多维对外传播格局。多角度提升传播力度：适应国际传播语境与遵循国际传播规律，避免过于生硬的宣传，进行适当的“政治脱敏”，易于国际受众接受；不忘初心，保持话语特色，建设适合国际传播实践的话语体系；注意国际传播的关联性、动态性和持续性，从暂时的事件与议题中抽离出来，由全局出发应对挑战；调整传播姿态，通过采用主体间性传播等达到理想的传播效果。于开新局的智能传播时代，在加快构建中国话语与中国叙事体系中提升国际传播效能。通过创新叙事方式、构筑传播矩阵、注重分众传播等路径讲好“中国故事”。完善体制机制以推动形成国际传播大格局，建强适应新时代听党指挥、懂语言、知文化、爱国家爱人民、善讲中国故事的传媒劲旅。

（编辑 杨利红）

2024年6月28日，第十四届全国人大常委会第十次会议通过了《中华人民共和国农村集体经济组织法》（以下简称《农村集体经济组织法》）。本法总则部分的第一条明确了立法的目的；第二条明确界定了什么是农村集体经济组织，把我国特有的这一法人组织同其他法人区别开来；第三条明确了制定本法的目的。这蕴含着本法的底层逻辑。这部发展壮大新型农村集体经济的根本大法，推动了乡村全面振兴。

农村集体经济源于农业社会主义改造

理解《农村集体经济组织法》，首先要对“农村集体经济”这个概念寻根溯源。农村集体经济是中国共产党领导亿万农民进行新民主主义革命和社会主义革命取得的制度性成果。

在新民主主义革命阶段，我们党靠“打土豪、分田地”把亿万农民团结起来，推翻了帝国主义、封建主义和官僚资本主义三座大山，建立了新中国。新民主主义革命的胜利，给我国农村土地制度带来的变化是平均地权，通过土地改革，把占有土地比较多的地主富农的土地分给无地或少地的贫农和下中农，使农户按人平均占有的土地大体相当。但经过土地改革建立起来的土地制度仍然是私有制，农村仍然是小农经济，只是以平均地权的小农经济取代了地主主导的小农经济。

 新中国的经济建设不能建立在小农经济基础之上。以毛泽东同志为核心的我党第一代中央领导集体，在延安时期就提出了中国革命分两步走的战略：第一步是新民主主义革命，第二步是在此基础上进行社会主义革命。在党的七届二中全会上，毛泽东同志进一步提出，中国革命在全国取得胜利后，要迅速恢复和发展生产，使中国稳步地由农业国转变为工业国，由新民主主义社会发展到社会主义社会。由此可知，新中国进行土地改革建立起来的农村土地制度属于新民主主义社会范畴，还不是社会主义性质的经济制度。

新中国成立初期，在全国范围实行了土地改革。虽然农业生产恢复很快，但农村也出现了令人担忧的现象，就是两极分化苗头。据中央党校原副校长、著名经济学家苏星撰写的《新中国经济史》（修订版）披露，在解放比较早的东北地区和山西地区，到1951年都出现了一部分农民卖出土地成为新贫农，一部分农民买入土地成为新富农的现象，而且买入土地的农民多为农村基层干部。

为了引导广大农民摆脱小农经济、走上社会主义发展道路，在新中国诞生之初，我们党就依照马克思列宁主义改造小农经济的理论，总结继承革命根据地时期领导农民办合作社的历史经验，在农村鼓励和发展农业生产合作社，同时还成立了供销合作社和信用合作社，这称为农业合作化运动。农业合作化极大地促进了农业农村经济的发展。1955-1956年，我们党领导在各个经济领域进行了社会主义改造，包括农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造；也就是在生产资料所有制领域进行社会主义改造，把私有制改造成公有制。改造的脉络大致如下：在农业合作社化运动中，农户带着土地、畜力等基本生产资料加入初级农业生产合作社中。所谓“初级”，就是农户的土地、牲畜等生产资料由合作社统一经营，但其所有权还是归农户私有。在按劳分配为主的前提下，对土地和畜力也给予一定的报酬。初级农业生产合作社的规模一般都比较小，只有十几户、几十户。到1955年底，加入初级农业生产合作社中的农户，占农户总数的63.3%。同时也出现了1.7万个高级农业生产合作社。

农业合作社化发展到高级农业生产合作社阶段，意味着社员的私有土地无代价地转归合作社集体所有，耕畜和大型农具按照自愿互利原则折价归社所有。合作社在有计划分工和合作基础上组织社员集体劳动。高级农业生产合作社一般有几百个农户。到1956年年底，全国有54万个高级农业生产合作社，吸纳社员占到农户总数的87%，到1957年底则达到了96%以上。随着高级农业生产合作社在全国农村普及，土地私有制在事实上已经消亡了，农村集体经济作为社会主义经济制度登上历史舞台，彻底地巩固了新民主主义革命取得的“耕者有其田”制度成果，基于私有制的农村土地交易市场也彻底消亡。

在高级农业生产合作社普遍成立的基础上，1958年在全国范围形成了“小社并大社”势头，有的大型高级农业生产合作社将自己称为人民公社。这一名称得到了毛泽东同志的认同，1958年8月29日，中共中央政治局扩大会议通过了《中共中央关于在农村建立人民公社的决定》，在全国农村掀起了人民公社化运动。到1958年年底，全国成立了26578个人民公社，加入的农户有12325万户，占农户总数的99.1%。人民公社制度有两个基本特征：一是“政社合一”，人民公社既是经济组织，又是乡村政权组织；二是“一大二公”，即规模大和公有化程度高。

从初级农业生产合作社到人民公社的发展，推动了农业生产和整个农村经济的发展。但总体上也存在生产关系和生产力不匹配，在人民公社初期甚至刮了一阵“共产风”，严重挫伤了农民生产积极性。

1961年，中共中央颁布了《农村人民公社工作条例》，首次对人民公社制度进行重大改革。把农业社会主义改造以来形成的农村土地制度和农业经营制度固定下来，确立了人民公社“三级所有，队为基础”的制度框架。

 “三级所有，队为基础”是农村集体经济组织的直接制度起源，是理解《农村集体经济组织法》所规范的乡镇、行政村、村民组三级农村集体经济组织的基础，是指我国农村集体经济组织分为三个层次。上层是人民公社，就是现在乡镇的前身。中间层是生产大队。生产大队是现在行政村的前身。基础层是生产队。生产队是现在村民组的前身。所谓“队为基础”，是指生产队是人民公社组织农业生产的基本单元，构成人民公社的基本核算单位。党的十一届三中全会之后进行的农村改革，就是首先从生产队开始的，安徽省凤阳县小岗村就是生产队。

关于如何评价农村改革前形成的农村集体经济，学术界有各种各样的讨论，应该把思想统一到党中央十一届六中全会的《建国以来党的若干历史问题的决议》上来。党中央认为，农业社会主义改造以来，我们党确定的指导方针和基本政策是正确的，取得的胜利是辉煌的，同时存在要求过急、工作过粗、改变过快、形式过于简单划一的问题。

 为了更为深入地理解农村集体经济组织这个基本范畴，全国人大农委原主任陈锡文同志的一个观点值得重视。他认为，我国的农村土地集体所有制具有“内公外私”特点。即从具体的农村集体经济组织内部看，土地是公有的，不是农户私有的；但从农村集体经济组织之间的土地权属看，边界非常清晰，具有排他性，一个村民组的农户对其他村民组的土地不具有任何权利。党中央制定人民公社60条之后，农村不同集体经济组织之间的土地权属边界一直清晰且稳定，生产队即现在的村民组所属的土地，大体上与土地改革时期的农户及其土地相吻合。这就告诉我们，理解中国的农村土地集体所有制和集体经济组织概念，要同村庄的行政区划边界联系在一起，要同这个边界范围内的土地养活的人口联系在一起。

社会主义市场经济体制下农村集体经济的制度优势

党的十一届三中全会之后，党中央尊重农民首创精神，在农村实行家庭联产承包责任制，后来称为农村基本经营制度。《农村集体经济组织法》的立法初衷就是巩固和完善农村基本经营制度。在这部法律颁布前后，社会上出现了一些议论。有人认为应该否定农户经营体制，回到过去的集体统一经营，还有人认为改革不能走回头路，不宜再提发展壮大农村集体经济。这些议论虽然在观点上尖锐对立，但共同点是否认社会主义市场经济体制下，农村基本经营制度所承载的农村集体经济制度优势。新时代要发展壮大新型农村集体经济，必须在理论与实践相结合上，搞清楚农村集体经济在市场经济体制下的制度优势。

为了回答这个问题，首先要明确一下农村基本经营制度的三个要件。

第一，农村土地归农民集体所有，不是归农户私有，也不是归国家所有。我国宪法规定得非常清楚，在国有农场之外，农村土地都归农民集体所有。

第二，集体土地由农户承包经营。除很少的农村还保留集体统一经营体制外，绝大多数农村都采用农户经营体制。

第三，集体为农户提供社会化服务。当年党中央总结小岗村等农村改革典型的经验，把农户与国家、集体的利益分配关系概括为“交给国家的、留足集体的、剩下都是自己的”。集体经济组织有责任用集体提留形成的集体积累为农户提供社会化服务。

上述三个制度要件加上利益分配关系，也叫统分结合双层经营体制，写入了我国宪法。过去，我们讲农村改革合理性时，主要是从“分”即分户经营的角度进行阐述，而对于“统”即统一经营的角度分析得比较少。要学深悟透《农村集体经济组织法》，从“统”的角度认识农村基本经营制度在市场经济体制下的制度优势是当务之急。

这里介绍两个农民自发完善农村基本经营制度的案例。

第一个是南方农村的案例，广东省清远市叶屋村。

叶屋村是个只有35户的小规模自然村，人民公社时期是生产队。1982年，该村与全国绝大多数农村一样分田到户，1997年一轮承包到期后没有搞二轮重新发包。2009年年底，叶屋村自发进行改革。缘由是，在900多亩农田中，水田有30%左右撂荒了，没有撂荒的也经营得不好，多数旱田处于粗放经营状态；农民在种地的过程中经常出现纠纷。人均收入3000块钱左右，大部分青壮年劳动力外出务工。叶屋村被划为省级贫困村。

面对本村严峻的现实，村民组组长叶时通认识到：村里又穷又乱的病根是农户承包地分割细碎——户均8.1块地。必须重新调整承包地，让各家各户的承包地集中连片。形成这个思路，他是受自家经验的启发：分地时分到了三亩鱼塘，恰巧在村子边缘，旁边还有可以开垦的荒地。于是叶时通开出了一块11亩的鱼塘。他又在鱼塘旁边养猪，猪的排泄物有控制地流到鱼塘里成为饵料，实现了循环养殖。就靠这11亩鱼塘，叶时通家平均每年收入不低于10万元，过上了小康生活。他希望全村各户承包地都能集中连片，都可以做到致富。2009 年初，他下定决心要把叶屋村发展变成现实。于是，他做通村民理事会的工作。

但真正实施起来却遇到了矛盾，主要有两个焦点。一是当初承包地分得七零八落，土地质量有好有差，分地时好坏要搭配。解决这个问题的唯一办法是修路、修渠、改良土壤，尽可能做到土地质量相差无几，也就是改造中低产田，建设高标准农田。一是搞工程需要资金难度大，二是1982年以来村里没有再分过地，但有的户人多了地没多，有的户人少了地没少，户与户之间人均耕地面积相差很多，人多地少户要求重新按人分地，人少地多户不同意，怕减少自家土地面积。 

经过讨论，改造中低产田工程款筹措办法像当初搞大包干那样，各户按照承包地面积向集体上交承包费。真正难以解决的矛盾焦点，集中在是否重新按人平均分配承包地上面。经过多次会议讨论，这个问题解决了。以叶时通为核心的村民理事会对不愿意让出承包地的老人们说：土地是共产党给咱农民的，应当人人有份。老媳妇能分地，小媳妇将来也会变成老太太，也得分地；孩子长大了要娶媳妇，更要分地。更重要的，老人户虽然地多却种不过来，荒在那里不会产生收益，向外出租都不会有人来接手。土地集中连片后，虽然有的家庭土地面积减少了，但经营起来很容易，收益会大大增加。最后，人少地多的老人户也一致同意重新按人平均分地。

叶屋村迅速完成了高标准农田建设工程，重新分配承包地。他们的承包地分配方案是每户分配一块水田（稻田或鱼塘）和一块旱地，也就是每户有两块地，实现了适度规模经营。这样改革之后，叶屋村的面貌迅速焕然一新，大部分青壮年劳动力回村务农。2010年的人均收入超过万元，2014年超过25000元，无力耕田的老人户也通过亲门近枝代耕等方式，实现了人均收入超过15000元。改革以来，叶屋村每年都有13万元的集体经济收入，用于维护提升土地质量，美化村庄环境和改善村民福利。

第二个是北方的案例，内蒙古自治区达拉特旗的官牛犋南社。

官牛犋南社也是个自然村，是过去的生产队，有281口人、3000多亩耕地。2005年之前，这个村也同叶屋村一样，土地分割细碎，一些土地被撂荒。达拉特旗引进企业流转土地，发展农业大规模经营，为了解决农民就业问题，要求企业必须雇用本地人当农机手从事农事作业，7名青壮年劳动力被企业雇用，他们掌握了机械化作业全部流程和作业技能，还认识到，本村土地流转给企业，利润让企业赚走了，肥水流到外人田。所以，当2012年土地流转到期后，他们申请由他们7人承包土地，给集体的租金提高一些，3000多亩耕地由农机手承包。结果，他们每人每年纯收入不低于20万元，多者有三四十万元。

面对土地承包给少数几个人造成的村内巨大收入差距，官牛犋南社所有老百姓都发生了心理不平衡。于是官牛犋南社的干部群众经过反复讨论，决定成立土地股份合作社，各户按照承包的土地面积折股，把土地交给合作社统一经营。合作社成立农机作业队，由农机手承担全部农事作业。农业生产资料投入由合作社（组集体）承担，农产品销售收入归集体所有，扣除成本后的利润归组集体，提留集体积累后，按各户所占股份进行分配。

官牛犋南社的做法取得了良好效果，粮食产量提高了，集体经济收入大幅度增加。2022年全社创造了500多万元利润，全社每人分到了18000元，仅这一项就超过了全国农村人均收入水平。官牛犋南社的做法被上级党委总结概括为“统种共富”。

这两个案例的共同特点是，都属于纯农业区，单纯靠农业生产经营，就既扩大了耕作面积，又提高了耕地质量，增加了农产品产量，农户也大幅度增收。同时，他们都根据本村实际情况找到了“统分结合、双层经营”的有效形式，体现了与时俱进的“宜分则分、宜统则统”原则。从市场经济的角度看，他们都是在集体经济组织内部进行的产权交易，提高了资源配置效率。我们根据实践经验将完善农村基本经营制度总结为四个制度优势。

第一，确保耕者有其田，弱小农户永远不会失去土地，种地不受剥削，劳动者与土地零成本结合。这样的优势只有在土地集体所有制基础上建立起来的集体经济组织中显示出来。不论是像华西、南街村那样的发展集体经济老典型，还是像叶屋村、官牛犋南社这样的新典型，都做到了这一点。第二，土地所有者、经营者、劳动者三者利益和谐统一，来自土地的集体收入为集体成员服务。实践证明，凡是能够按照市场经济原则让集体成员有效运作土地资源的集体经济组织，将会形成可观的集体经济收入，既为集体成员创造了更好的发展条件，也为集体成员提供了更多的福利。第三，有利于村庄资源在整体规划基础上的高效利用。集体发挥了统一经营职能之后，首先都要改变土地资源支离破碎状况，进行整体规划利用，提高了土地资源利用效率。第四，为发扬民主、实现乡村良好治理有效奠定经济基础。统分结合、双层经营体制，是市场经济体制下先进的土地制度和农业经营制度。在坚持和完善农村基本经营制度的过程中，涉及每个集体经济组织成员的切身利益，每个人都有表达自身利益诉求的权利。这就是民主管理的过程，更是通过德治法治自治相结合，实现乡村治理有效的过程。

落实《农村集体经济组织法》要解放思想，全面深化改革

《农村集体经济组织法》颁布实施，为新时代发展壮大新型农村集体经济提供了法律保障，自人民公社体制解体后，“三农”领域一直都在强调坚持和完善统分结合双层经营体制。但历经几十年，农村集体经济组织普遍经济实力薄弱，缺乏为集体经济组织成员提供社会化服务的能力，绝大多数小农户在市场竞争中还处于一盘散沙的状态。

 要落实好《农村集体经济组织法》，必须勇于面对现实，找到小农户一盘散沙的制度性原因。习近平总书记在《摆脱贫困》一书中指出：一些农村在实行家庭联产承包制时，没有很好地理解统一经营和“归大堆”的区别，放松了“统”这一方面，需要统的没有统起来，不该分的却分了，其结果是“大一统”变成了“分光吃净”，从一个极端走向另一个极端。

通过前面介绍的叶屋村案例和官牛犋南社案例可知，他们在改革之前困难重重，正是“分光吃净”带来的恶果，目前在全国的各地农村仍司空见惯。我们要改变这种情况，理解好实施好《农村集体经济组织法》就非常重要。但是，光看法律文本还是不够的，比法律文本更为重要的是，相关部门的领导干部要有改革的精神和勇气。习近平总书记在2017年12月28日召开的中央农村工作会议讲话中指出：“改革是乡村振兴的重要法宝。要解放思想，逢山开路，遇河架桥，破除体制机制弊端，突破利益固化藩篱，让农村资源要素活化起来，让广大农民积极性和创造性迸发出来，让全社会支农助农兴农力量汇聚起来。”

所以，落实《农村集体经济组织法》，一定要改革。党的十八大以来，习近平总书记以问题导向原则指导“三农”工作，直面很多重大现实问题。比如，他要求中国人的饭碗要装中国自己生产的粮食。这是因为，进入21世纪以来，我国的粮食自给率由2000年的100%不断下降，到2020年时已经下降到不足80%；又比如，他提出农村谁来种地问题，那是针对全国各地农村普遍存在青壮年劳动力几乎全部外流现象。

 要改革，就要把思想统一到习近平总书记关于“三农”工作重要论述上来，以党的二十大和二十届三中全会精神为指导，全面深化改革。《农村集体经济组织法》的颁布实施，为深化农村改革提供了新的历史性机遇。这部法律的贯彻落实，必将有力推动我国“三农”领域构建出以完善的农村基本经营制度为表征的高水平社会主义市场经济体制。

（编辑 碣石）

在大数据时代，数据已经成为数字经济发展的核心要素，贯穿于生产、分配、流通、消费的全过程，而个人数据是数据资源的关键内容之一。数据本身具有复杂的财产属性和人身属性，在收集、利用过程中蕴含着巨大的商业价值，同时由此产生的纠纷也层出不穷，并出现逐年上涨的趋势。

当下，学界和实务界针对数据权益法律保护展开讨论，但受限于数据确权困难、数据交易成本过高等问题，未取得有效进展。笔者认为，将个人数据权益保护和个人数据商业化利用问题结合起来研究，是一个重要的方面。现实中出现的侵害个人数据权益的行为，实质上是个人数据商业化利用的正当合理边界的争议。在实践中，相关的经营者针对自己的权益受到损害时，往往以“不正当竞争”为由主张自己的合法权益，但是不正当竞争法显然尚未针对个人数据商业化做出应有的制度应对。因而，有必要以《中华人民共和国反不正当竞争法》（以下简称《反不正当竞争法》）为核心，平衡多相关主体的利益，确立公平的数据竞争规则，维护市场竞争秩序；在宏观上坚持数据高效流通利用优先的原则，注重保障消费者等弱势群体的合法权益；在微观上以数据商业化利用的各个环节为切入点，通过类型化立法技术提炼出数据获取、数据使用和数据交易中不正当竞争行为的判定规则，并将其纳入新修订的《反不正当竞争法》中。

个人数据商业化概述

进入数字时代，依据数据来源是否具有可识别性，可将数据划分为个人数据和非个人数据。个人数据是指能够识别到特定个人的数据，其在具体情境下能够与数据主体人格权益产生紧密关联，包括但不限于主体的姓名、性别、出生日期、身份信息、职业信息、家庭住址、联系方式等信息。在2021年4月审议的《个人信息保护法（草案）》中把“是否可识别”作为区别除匿名化信息外个人信息的标准。

“可识别性”是认定个人数据的关键因素，当依据数据提供的信息或者相关的信息识别到某一特定主体，就可以认定该数据为个人数据，反之则是非个人数据。但是，“可识别性”有很大的不确定性。识别包括直接识别和间接识别：通过数据提供的具体信息识别到数据主体是具体识别，而结合其他信息才能确定具体主体的是间接识别，识别前首先要做的是明确间接识别还是直接识别。在实践中，几乎所有数据都可能存在于其他数据，即使是“匿名化”也无法完全真正保障我们的个人数据不被识别和利用。

从现实来看，“可识别性”这一标准容易被泛化使用，那么个人数据是否会与人格利益产生高度关联呢？以该标准作为认定个人数据的标准仍有待研究，同一个人的数据在不同情况下可能呈现不同的特质，即使是相同的数据从不同角度看也是不同的。有学者指出，不结合具体情况，空谈隐私保护和个人数据保护，不仅无法为相关权益提供有效保护，更会引发一系列弊端。

个人数据的商业化利用行为，是指个人数据的相关主体出于获取经济利益的目的，通过数据收集、数据处理、数据使用三个环节在个人数据中经过数据分析创造价值以及实现价值的过程，其中个人数据的相关主体包括数据开发者、数据资源持有者、数据加工使用者和数据产品经营者等。

个人数据的收集是个人数据商业化的重要步骤。在当前数据流通不断加快的时代，这种现象并不少见，但是并不是任何针对特定主体的数据信息收集都可以纳入数据收集的范围。要构成数据收集，应具备以下两个条件：主观上，数据使用者具有利用被收集者数据的主观目的，客观上，数据使用者必须利用自己已有的技术主动收集特定个人的数据信息。

个人数据的处理包括个人信息的录入、存储、编辑、更正、搜索、传输、删除等具体环节，其中“匿名化”与“去标识化”是处理过程中备受瞩目的环节。在大数据商业化应用过程中，个人数据的使用是其中的一个关键步骤，即数据用户将自己收集的、经过处理的个人数据应用于现实，或对其进行数据分析，并在此基础上对其进行使用。在当前的数据商业化利用中，个人数据的使用是必不可少的一环，也是数据收集和数据处理行为的目的所在。个人数据利用方式的多样性必然会引发对个人数据利用进行合理规制的难题。

个人数据商业化利用的隐忧

（一）扰乱市场竞争秩序

近年来，数字经济和互联网的快速发展为经营者提供了大量免费且优质的用户数据，政府部门以及授权机构也通过多种途径获得了较多的公共数据，数据流通速度不断加快，从而带来巨大的经济利益和社会效益，但随之而来的还有交易者对数据的依赖。即便是从社会效益的角度看，数据优势提供者利用自己享有的优势地位提高了社会的总福利，也为消费者提供了物美价廉的商品和服务，然而随着经营的持续，经营者会滥用自己拥有数据的优势地位扰乱市场秩序，可能针对竞争者限制竞争行为，也可能会出现针对消费者和交易对象的剥削和不公平交易行为。

（二）消费者保护问题

消费者保护问题与数据息息相关。首先，个人数据的商业化利用能否保证数据在收集、处理、使用过程中完全脱敏，不被泄露，这关涉到被收集者的个人隐私；其次，数据商业化的利用有可能出现强制交易的现象，损害消费者的公平交易权；若经营者处于优势地位，则很可能出现强制收集个人数据的情况。个人数据商业化利用可以提高社会的总福利，但这些福利的分配倾向于经营者，作为消费者获得的利益其实并不多，甚至可能会减少。数字经济时代，这些都是竞争法和消费者保护法应当重点关注的消费者保护问题。

（三）对创新的影响

数据商业化在大数据时代是创新的重要来源，运用大数据技术能够最大限度地分析和归纳蕴藏在海量数据中的规律。网络购物的兴起，关键因素就是大数据对背后的消费者购物习惯和规律的分析，探知消费者的喜好，为消费者提供心仪的产品。

但数据商业化过程中可能出现的不公平交易等问题，极有可能阻碍创新。数字经济时代，无论何种规模的企业若要创新，都不得不依赖数据的收集和利用。大型企业往往利用自己的优势地位独占有益的数据，留给中小型企业的创新空间狭小。竞争法必须重点考虑在维护大型企业数据权益的同时，保障中小型企业能够参与到数据商业化进程中。

数据商业化利用的原则和规则构建

（一）在《反不正当竞争法》规制中明确数据商业化利用的原则

为保证个人数据商业化利用的顺利进行，应当在《反不正当竞争法》修订中明确修订的具体原则，坚持数据高效利用原则和维护弱势群体合法权益。

1.坚持数据高效利用优先原则

我国数字经济的发展，与欧美老牌数字经济强国相比，仍存在体量大而不强、发展快而不优的劣势，具体体现为数字经济的开发利用程度以及数字经济平台的国际化程度不高。数字经济的发展以及社会的进步，需要数据流通、共享，要在保证数据安全与隐私保护的前提下，坚持数据高效利用，打造数字经济产业群，为我国数字经济的国际化助力。在数据保护和隐私保护方面需要保障用户的数据安全，但是应避免“一刀切”地禁止数据获取，应当在考虑数据获取者利益、数据使用者利益以及数据流通效率的基础上，做出行为不正当认定。

2.维护弱势群体的合法权益

我国相关法律对保护用户隐私有一定的保护措施，但普通用户与平台处于地位不平等状态，部分平台依托用户、数据、流量等形成的相对优势地位，在数据领域实施拒绝许可、差别许可以及自我优待等行为，并且在保障用户合法权益的用户协议中植入“霸王条款”，限制用户数据流通，甚至剥夺用户对自己个人信息的自主权。个人数据的最大来源是消费者，消费者不会从数据商业化中获得直接的利益。但是经营者滥用商业数据探知消费者的消费习惯，实施恶意的大数据杀熟：根据对人们消费偏好数据的收集和检索分析，向用户索取比新用户更高的价格；消费者则处于交易劣势，不能及时知晓，形成不公平市场竞争。

（二）个人数据商业化利用规则的构建

《反不正当竞争法》立法中有一项十分重要的立法技术，即类型化不正当竞争行为，通过把不正当竞争行为类型化，提升法律适用的准确性，确立公平的竞争规则，保证个案公平。但是类型化立法过程中存在诸多难点，最显著的是需要对诸多不正当竞争行为提炼，根据不同的行为特点准确归类，一般达到这种要求需要提供大量的实践案例和社会现象。目前我国数据经济领域不正当竞争的案例足以达到类型化所需案例的水平。个人数据商业化领域的不正当竞争行为按价值链环节的不同，可以类型化以下三种：数据获取、数据使用、数据交易中的不正当竞争行为。

1.对数据获取中不正当竞争行为的规制

在数据获取这一环节，不正当竞争行为可以分为（1）不正当获取受保护的商业数据的行为和不正当获取商业秘密的行为。（2）在处理这一阶段的不正当竞争问题时，应把重点放在平衡创新激励数据生产者和数据高效利用上。

（1）不正当获取受保护数据的行为。首先应明确受保护数据的定义，尽管《〈反不正当竞争法〉修订草案征求意见稿》从大量实践中的案例提炼出商业数据的构成要件，包括“来源合法性”“商业价值性”和“技术措施管理”，但该标准仍有待商榷。“来源合法性”规定经营者必须合法获得数据，其法理来源是“不得从违法行为中获利”。商业数据涉及个人信息及国家安全，若其来源违法，例如违背“告知-选择”原则、超出协议范围进行采集、未对其去敏感、匿名化等，则会产生一种逆向激励，促使其滥用优势地位，实施侵犯个人隐私和数据安全的行为。“商业价值性”要求数据能产生商业利益，但是判断“是否具有商业价值性”的标准还未有具体规定。根据主观标准，在数字经济环境下，数据所蕴含的挖掘、分析、反馈预测、外部关联等价值，可以给使用者带来实在的或潜在的经济效益，因而具有“商业价值”的含义。但是，根据客观标准，必须要有一定的数据资源，即具有相当的规模。在此基础上，对于“商业价值”的判定，应当采用客观的标准。“技术措施管理”要求必须衡量数据是否值得保护，主要根据经营者是否采取了密码保护等相应的措施控制其数据。以上各个要件的分析都应纳入数据高效性利用的考量，防止过度依赖数据保护理论而产生偏差。

（2）不正当获取数据商业秘密的行为。2020年最高人民法院发布的《关于审理侵犯商业秘密民事案件适用法律若干问题的规定》明确将数据纳入商业秘密的保护客体，但在现实中商业秘密持有者并不会根据这一条款起诉，而是会采取《反不正当竞争法》中第二条一般条款。究其原因，是构成这一条款需要的要件难以证明，一旦获取商业秘密者能证明自己所持有数据的一部分在此前已经被公开过，则商业秘密持有者的诉讼请求便不能依据商业秘密的条款请求法律保护。因此在对数据商业秘密进行保护时应当具体分析。虽然传统商业保护秘密条款规定“构成商业秘密必须具有秘密性”，但是基于数据的特殊性，有必要对数据的商业秘密条款做特殊设计，例如适当降低数据秘密性的举证要求，强化获取商业秘密者获取商业秘密的不正当性证明。

2.数据使用中不正当竞争行为的规制：以弱势群体保护为核心

以数据商业化中可能侵犯的弱势群体权益的不同，可以将数据使用中的不正当竞争行为分为（1）以损害消费者权益为主的杀熟行为；（2）以损害平台内经营者权益的滥用数据行为。

（1）大数据杀熟行为。这个问题学界已谈论多年，多以反垄断法的视角讨论。但2022年修订的《中华人民共和国反垄断法》仅增加了非常原则且模糊的一款“具有市场支配地位的经营者不得利用数据和算法、技术以及平台规则等从事前款规定的滥用市场支配地位的行为”，但该条款在实践中难以应用。社会发展对于规制大数据杀熟行为的需求依然存在，且愈加突出。经营者滥用自己相对优势地位实施不合理差异化定价、损害消费者平等交易权益的行为，应当放入《反不正当竞争法》进行规制，有效保护消费者权益。

（2）滥用数据侵害其他经营者权益的行为。经营者一旦在大数据经营中取得数据优势，可能在竞争中对其他经营者施加不正当限制。典型代表为平台经济，例如平台掌握了用户和经营者的数据，采取不合理的分成机制，损害消费者和经营者两者的权益。例如某外卖平台通过多年的补贴式扩张手段，在全国主要城市建立起外卖商家和消费者的信息匹配机制。刚开始为了招募更多的商家入驻，采用大力度的补贴和高额的分成比例；随着平台逐渐做大、对比同行有了相对竞争优势，招募新商户的压力降低，旋即对商户提出严苛的合作条件和不合理的分成比例。商户与平台处于相对弱势地位，无法维护自己的合法权益。同样，该平台为了吸引新用户使用该APP，向用户发放大额优惠券，用户对该APP产生依赖后再逐渐减少优惠条件。

另一类在外卖领域出现的问题，是骑手入驻权益问题。平台经营者依据自身积累的数据优势，为平台入驻的骑手施加不合理的义务和限制。近些年不正当竞争领域频发的强制“二选一”问题即此类行为的典型代表。平台利用优势地位和商家对其的依赖性，强迫经营者在平台间“二选一”。在该行为得到规制和纠正后，平台滥用数据、算法和平台规则，不当限制入驻商家权益的行为仍然存在：例如收取不合理的保证金、任意调整收益分配规则、强迫商家接受最低价条款等。上述问题都可以在反不正当竞争法中设置相应条款，对相关主体滥用数据优势地位进行规制。

3.数据交易中不正当竞争行为的规制

（1）滥用相对交易优势地位拒绝开放数据的行为。新修订的《反不正当竞争法》增加了“禁止滥用比较优势地位”这一规定，表明我国对这一规定的要求仍然没有降低。长期以来，我国《反不正当竞争法》所采取的规制措施未能有效地解决市场竞争过程中出现的扭曲竞争行为。特别是，当经营者利用从属关系所产生的相对交易优势地位，排除或利用竞争者之间的相互依存关系，从而使竞争者无法通过反垄断法加以调整。这种不正当竞争行为会损害消费者的权益。此类情况在数据交易领域同样存在，必须在重点考虑数据获取者是否付出合理代价的基础上予以相应规划。

（2）滥用公共数据独占地位拒绝开放数据的行为。近两年，公共数据日益引起人们的关注和讨论。数字城市的建设已经在全国范围内展开，数字政务是在原有的信息化办公的基础上，基于数据的收集、利用甚至是流通而进行的数字化转型。政府部门对公共数据实行特许经营，会引发排他性管理问题，而并非所有的公共数据都受反不正当竞争法规制。此时，公共数据的合理许可使用问题仍有待研究与解决。通过在反不正当竞争法中引入禁止经营者滥用公共数据独占地位、拒绝开放数据行为条款，有助于设定公平合理、无歧视的公共数据许可使用原则，提高公共数据流通和利用效率。

结语

伴随着数据商业价值的凸显与数据权益纠纷的频发，当前以解释论为核心、通过个案分析进行行为规制的思路，无法再为经营者提供明确稳定的行为预期和规则指引；构建体系性的数据竞争规则和数据商业化利用的不正当竞争行为的专门章节，也成为数字时代反不正当竞争法改革的重要选项。此次《反不正当竞争法》修订，应当紧密结合数据和数据商业化利用行为的特性，坚持数据高效流通利用优先原则，注重弱势群体保护，以数字经济创新发展为目标，在总结提炼数据收集获取、分析利用、流通交易各环节中已经出现的不正当竞争行为类型的基础上，制定数据商业化利用不正当竞争行为认定的各项专门条款，通过加强数据商业化利用的竞争法保障进一步完善数据基础制度，以此激活数据要素，做强做优做大数字经济，在新发展格局背景下提升我国数字经济的国际竞争力。

（编辑 尚鸣）

美国近年来制定的与制造业回流相关的政策

19世纪末至20世纪80年代，美国一直以原创性发明和庞大的制造业稳居全球产业链顶端。从1894年工业总产值超越英国开始，美国经济总量占据世界首位达130年。二战后，美国依靠军事和经济实力建立起一套全球制度和规则体系，全面主导全球化历史进程，“黄金美元”和“石油美元”等因素相互叠加，成就了美国作为世界制造和金融中心的强势地位。

冷战结束后，美国企业发起了一场“再造战役（reengineering campaign）”，通过制造和服务外包进行梯次转移，将大量劳动和资源密集型、高污染产业转向新兴经济体。制造业的外移流出，使美国步入了“产业空心化”的轨道。制造业增加值占GDP比重从1970年的22.7%下跌至2021年的11.1%。

2008年，美国经济在金融危机中遭遇重创，美式全球化体系随之衰落和终结。全球化处于重塑和再造的历史十字路口。

2013年我国提出了“一带一路”倡议。以此为标志，推动全球化朝开放、包容、普惠、平衡、共赢的发展方向，开启了全球化的新周期。2023年，我国以美元计价的国内生产总值为美国的65%，我国科技和产业竞争力快速上升，与美国的差距不断缩小。随着“70%魔咒”被打破的危机感，美国将对中国打压遏制的触角从贸易延伸到科技、金融、投资、文化、军事等多个领域。实现超越的真正动力来自科技革命和产业革命。由此，美欧与我国在科技和产业领域“脱钩断链”的趋势不断深化。美国政府将重振高科技、高附加值的先进制造业作为长远发展战略，出台了一系列政策措施， 意在夯实国家经济基础和全球竞争力。

（一）奥巴马政府的“再工业化”布局

奥巴马政府布局“重振美国制造业”战略，对内增加政府投资以推动“再工业化”，对外鼓励出口以逆转长期以来的国际收支逆差。2009年2月，奥巴马政府出台《美国复兴和再投资法案》（American Recovery & Reinvestment Act，ARRA），投入7000多亿美元支持国内制造业发展；同年9月和12月出台《美国创新战略：促进可持续增长和提供优良工作机会》和《重振美国制造业框架》，推出以技术创新带动制造业和新兴工业的全面规划，并以此促进就业。2010年8月，奥巴马签署了《2010年制造业振兴法案》（Unite States Manufacturing Enhancement Act of 2010），投入制造业170亿美元，提高国家制造业的综合实力；同年1月推出鼓励国家出口倡议，2010-2014年出口倍增计划，以促进经济增长，解决约200万人就业岗位。还连续修订《1930年关税法案》，促进本国制造，削减贸易赤字。

在重拾先进制造业战略中，奥巴马执政时期还推出《美国复兴和再投资法案》，加强政府对新能源行业的优先发展和投入；以及出台一系列法案，强调技术创新的重要性。2011年出台《美国创新战略：确保我们的经济增长与繁荣》，明确创新主体，框定了7个优先发展的重大创新领域，加强创新配套制度建设。同年推出《先进制造业伙伴计划》，提出成立先进制造伙伴指导委员会，形成“官产学研”的合作模式，2012年形成的《先进制造业国家战略规划》得到了后继政府的接续完善。

表1 奥巴马政府“再工业化”及先进制造业政策汇集梳理表

（二）特朗普政府制定“美国优先”产业政策

特朗普强调发展新兴技术以保持美国的全球领导力，并加强对先进制造技术的支持和推广；将奥巴马以内生为主的“重振美国制造业”修订为“制造业回流”计划。将大额财政支持转向税收（包括关税、企业税和个税）改革，降低家庭和企业负担；吸引跨国企业携带资本、技术、人才回流；发布《制造业就业主动性计划》，为鼓励制造业设立了贸易和制造政策办公室。此外，政府大幅调整对外经贸政策规则，从多边转向双边，如退出“跨太平洋伙伴关系”（TPP）和重新签订“美加墨协定”（USMCA），意图重新主导对全球贸易规则的制定权。特朗普通过提高进口关税和展开“301调查”发动中美贸易战，并通过《中国行动方案》打击中国的“千人计划”。

2018年，特朗普政府发布《先进制造美国领导力战略》第二版，提出发展先进制造业三大目标，将“技术、劳动力、供应链”三方面作为保障先进制造业领导地位的核心要素；2020年发布《关键和新兴技术国家战略》，明确20项关键与新兴技术的优先领域清单，强调将国家战略与技术战略相统一，掌握技术话语权并保持领导力。对奥巴马的战略部署进行重大调整，从发展中高端制造业转向发展关键和新兴技术的国家战略高度。

表2 特朗普政府制造业回流及先进制造业政策汇集梳理表

（三）拜登政府的“供应链韧性”建设

2021年，拜登政府推出《美国就业计划》和《基础设施投资与建设法案》，分别通过金额达2.29万亿美元和1.2万亿美元的基建投资，旨在创造上百万就业岗位、重建交通、电力、网络通信等国家基础设施，为先进制造业发展提供包括研发、制造和就业培训。

4月，推出《美国制造税收计划》，通过总额约2万亿的新税收计划，将公司征税由21%增加至28%，为基础设施建设提供财力保证。拜登政府签署《关于确保未来由美国工人在美国制造行政令》，将联邦政府采购美国货的占比从55%提高至75%，确保关键供应链的本土化生产。在多项法案和计划的合力下，以政府大力投资基础设施建设来振兴美国制造业。

美国政府和企业在保障供应链安全方面达成了共识。2021年1月，拜登签署了《美国供应链行政令》，对半导体制造、电动汽车电池、关键矿物材料和医药等四类关键产品的供应链进行审查，重新评估供应链的安全性。政府推出了一系列支持制造业回流美国的扶持措施。

2022年8月，拜登签署《2022年芯片与科学法案》和《2022年通胀削减法案》，向芯片产业提供约527亿美元资金，向新能源汽车、太阳能、风力、氢能源以及与气候相关产业投入约3690亿美元补贴，以吸引相关产业链和企业的发展，并促进先进制造业产业链回流。拜登政府还推出《先进制造业国家战略》、《关键与新兴技术清单》和《美国政府关键与新兴技术的国家标准战略》，从制造实体、技术创新到技术标准各方面完善产业科技政策体系，确保其在全球经济和技术领域的长期竞争优势。

表3 拜登政府制造业回流及先进制造业政策汇集梳理表

在对外经贸关系方面，拜登政府一方面通过建立《印太经济框架》（IPEP）来分散跨国供应链、减少对中国的依赖，另一方面通过与日本、韩国和中国台湾建立《芯片四方联盟》掌握半导体产业的控制权，成立“美国－东亚半导体供应链韧性工作组”。美国与欧盟达成的《跨大西洋贸易及投资伙伴协议》（TTIP）涉及服务贸易、政府采购、原产地规则、技术性贸易壁垒、农业、海关和贸易便利化，与欧盟建立的“贸易和技术理事会（TTC）”在人工智能、量子技术、6G技术、半导体技术、生物技术、清洁能源、出口管制和捍卫人权等八个领域加强合作关系，形成高效的协调机制，为美国全球产业链分工与布局，全方位主导盟友的一致行动提供有利契机。

（四）美国先进制造业战略发展步骤

美国三届政府围绕制造业振兴和产业链韧性战略，内外双管齐下，步步为营、丝丝入扣，逐渐构筑由法案、行政令、关键与新兴技术战略等多层次、综合性体系，实现宏观、中观、微观立体化的系统设计。三届政府有不同的政策侧重，但都聚焦于确保美国制造技术领先全球的总目标。通过强势外交和优化营商环境，美国在高端制造业回流本土、中低端制造业向近岸和友岸迁移的布局，基本实现了全球产业链格局的重构。

保持先进制造业战略高度的连续性，有赖于历届政府在制度设计和计划实施中的系统性和连贯性。从教育培训、基础研究、技术研发到应用推广，都体现了其战略特点：（1）前瞻性和可行性；（2）任务清晰，机构分工合作；（3）实施部门和人员的专业性；（4）政策和项目高度透明，接受公众和法律监督，杜绝职权滥用和腐败；（5）政府对科研机构和企业仅提供政策引导，不参与各实体具体决策。

在战略实施中，美国的国家科学基金会、商务部、国防部、能源部等对先进制造相关的跨部门分工协作发挥着关键作用。具体计划和项目包括：科学基金会负责先进制造和制造系统集成计划（MSI）、未来制造计划（FM）、制造创新国家网络计划（NNMI）、增材制造推进计划（AM Forward），国防部负责制造技术计划（ManTech）、先进制造技术联盟计划（AM Tech），能源部负责先进制造技术路线图计划（MFG Tech）等。

表4 美国先进制造计划/项目汇集梳理表

美国制造业回流和全球产业链调整现状

在一系列政策措施推动下，美国基本遏止了制造业下滑的趋势。2010-2021年，制造业增加值年均增速1.8%，2021年新冠疫情后，增速反弹至6.7%，高于GDP增速（5.9%），制造业增加值规模首次迈上2.5万亿美元的新台阶。

制造业就业人数从2010年的1159.5万人增加至2022年的1293.4万人（与此相对照，2000-2009年减少了580.5万人），实现了“V形”反转。“回岸倡议”机构数据显示，2010-2022年，回流制造业企业公告的新增就业岗位近160万个。

 （一）美国对中国实施脱钩断链

在新一轮科技革命和产业变革中，全球产业链重构具有大国竞争的政治化、逆全球化、全球经济治理体系碎片化等新特点。在兼顾效率和安全的前提下，全球产业链格局正在朝着本土化、区域化和多元化的方向变化。

美西方对中国制造产业的脱钩断链主要表现为：低端制造业向东南亚、南亚和墨西哥转移，高端制造业向欧盟、美国以及日本回流。新冠疫情的暴发使得欧洲各国意识到其关键物资供应能力下降，基于供应链安全性和韧性的考虑，辅以《欧洲药物战略》，欧盟各国加速医疗医药制造业的回流，对华制造业投资主要集中于汽车制造和石化产业，总体外迁规模较小。日资制造企业主要以回流和转移两个方向撤离中国。

表5 达经济体的跨国企业从中国产业链回流情况

 （二）美国制造业回流现状

美国制造业回流的趋势显得强劲与持久，且重点聚焦于缩短供应链。在美国看来，中国是其较大的贸易依存度、单一来源和地缘政治风险的最高组合。2010-2023年，美国回流企业和外商直接投资（FDI）所创造的工作岗位，分别为150206和137093个，美国企业回流创造的就业岗位的87%来源于亚洲地区，中国是美国企业第二大回流来源地，仅次于韩国。其中，电动汽车电池、太阳能等替代性进口领域的回流通常来源于中国，而芯片行业主要来源于中国台湾。

在供应链多元化方面，美国促使劳动和资源密集型产品的进口来源多样化。2013-2023年，美国从中国进口这些产品的份额急剧下降。此类生产企业因劳动成本高，故将此类制造业迁至“友岸”国家；因而2023年越南出口至美国的份额快速增长。2018-2023年，美国从中国进口份额占比下降至与欧盟持平，产业链近岸回流，使得墨西哥成为承接美国低技能技术密集型产品的第三大出口国。在中等技能技术密集型产品的进口方面，来自中国的进口份额大幅减少，2013-2023年，美国从墨西哥的进口占比增长明显。2018-2023年，美国在高技能、技术密集型产品进口集中度中，中国所占份额明显下降，欧盟跃升为第一大进口来源。