房地产在我国经济结构中占有重要位置。2011-2020年，房地产投资约占全国固定资产投资20%，房地产及关联产业占GDP的15%以上。2021年以来，房地产市场持续低迷，给整体经济发展带来负面影响。国家为促进房地产止跌回稳采取了多项措施，4月25日，中央政治局会议特别提出要“加快构建房地产发展新模式”“加力实施城市更新行动”“优化存量商品房收购政策”等重要政策方向。

2025年6月28日，中信改革发展研究基金会联合中国房地产报在京举办“巩固房地产市场稳定态势和扩大内需”研讨会。研讨会上，来自企业、金融机构、研究机构的二十余位资深专家，就当前房地产市场形势和发展趋势、如何优化房地产政策、缓解企业困境，以及探索行业发展新模式等议题进行探讨。

当前房地产市场的形势

（一）上半年房地产市场继续下行，存量房问题突出

2024年，住房和城乡建设部会同多个部门，打出“四个取消、四个降低、两个增加”的政策组合拳，为2024年年底和2025年年初楼市止跌回稳奠定了基础。国家发行超长期特别国债推动“两重”“两新”建设，将城市旧城改造项目纳入其中。今年5月7日，金融监管总局出台了八项房地产融资增量政策。但目前稳定楼市政策的效应显然在递减，近期我国房地产市场仍处于下行通道，面临存量增加、区域分化和结构差异等问题。

（1）房地产尚未摆脱总体下行态势。

张其光（中国房地产协会副会长兼秘书长）指出：近年来我国房地产业发生了根本性变化：一是供求关系逆转，从供不应求转为供大于求，投资性需求基本退出历史舞台；二是价格持续下行，目前跌幅收窄但仍未改变下跌趋势；三是房价下跌严重影响市场信心；四是房企风险未解，企业普遍存在生存压力。

国家统计局公布的5月份70个大中城市商品住宅销售价格情况表明，行业、投资、销售、资金各方面都承受着一定压力。1-6月，商品房销售面积和销售额同比增速分别为-3.5%、-5.5%，一线城市成交明显好于二、三线城市；同期房地产投资增速为-11.2%。房价指数（含新房和二手房）环比5-6月继续下行。今年6月，全国商品房待售面积达7.69亿m²，处于历史高点。

（2）房地产价格仍处于下行通道，尤其二手房市场表现明显。到会专家反映：今年1月至4月上旬，全国房地产市场趋稳（北京房价小幅上涨），但5月份以来销量和售价再次出现超出预期的下滑，六月中旬起降幅有所收窄。

邹琳华（中国社科院财经战略研究院住房大数据项目组长）：根据我们对90城市房价的监测，5月上半月，房价环比跌幅为-0.72%，下半月为-0.57%，6月上半月为-0.38%，下调趋缓。

一线城市房价跌幅：5月下半月为-0.69%，6月上半月为-0.38、下半月为-0.53%（北京5月份降幅最大）。

二线城市房价跌幅：5月下半月-0.6%。6月上半月-0.44%。长三角、珠三角部分城市深度调整，合肥、南通、厦门跌幅较大，其余城市降幅收窄。

三线、四线城市房价跌幅稍高于二线。

对90个城市的市场信心指数的监测分析表明，市场信心持续悲观（审慎），买卖双方均持观望心态，抛售压力加大。悲观情绪也突出表现在网络舆情方面。

（3）房地产存量问题成为行业核心矛盾。

邹琳华介绍，重点监测的90个城市中，70%城市（不分一二三线）存量房挂牌套数同比均显著上升。当前房企手中存量资产为70万亿元，现房库存占比升至30%以上。    

二手住宅上市量增加，价格继续下降。

李红亮（保利发展北京公司总经理）：北京和几个核心城市，二手房成交量已数倍于新房，成为市场交易主体，而头部房企1-5月新房销售同比降12%，仅10%项目表现尚可。

李伟（合硕机构董事长）：老旧小区配套缺失，二手房市场房源类型多样（包括常规挂牌、法拍房、资本留置房等）供求关系的逆转，促使前期部分居民出于投资目的所购置住宅加入抛售的行列。

（4）商业地产运营承压较大。

李红亮、胡峰（戴德梁行北区董事总经理）介绍：一线城市甲级写字楼空置率从2019年的15%升至22%（有专家认为北京商业写字楼总体出租率不到五成，CBD八成左右），二线城市空置率约30%。租金水平深度回调，北京写字楼租金从平均400元/㎡降低至220元/㎡，对商业用房运营造成连带压力。新楼盘客户到访成交率下滑，多为持币观望，成交率降低。

对房地产市场发展趋势的判断

（1）房地产市场下行的根本原因是供求形势的逆转。存量房递增、人口增长率下降、城镇化率接近70%阈值（已达67%），市场规模相应缩小；国际环境变动、国内经济增速下调、就业市场波动、金融行业薪酬调整影响，以及房价下跌导致此前购房者资产缩水。至2025年6月末，中国家庭债务总额达92.1万亿元，其中个人住房贷款余额占比超60%。 种种因素叠加，导致居民购房能力和意愿减弱。

市场持续低迷和居民的悲观预期相互影响和强化。“房地产市场基本被持续的下跌把信心跌没了”。

（2）市场信心严重不足，但市场利空因素基本出尽。

邹琳华：结合前期市场利空因素逐步释放、国内政策持续向“稳定预期、激活需求、优化供给、化解风险”方向发力，市场进一步深度下探的风险有所降低。

多位专家认为：一线城市市场韧性较强，在政策支持下可能率先企稳，少数综合条件较好的二线城市有望温和改善（如杭州房市借“六小龙”品牌逆势上扬）。

林竹（华晟科技董事长、华晟基金会董事长兼首席执行官）提出，以数字经济（算力、芯片等）为核心的新型基础设施建设，可能带动部分城市产业园区及配套设施的开发需求，向“产业功能与空间服务融合”模式演进。但总体看，二线及以下城市供大于求的局面短期难以改变，部分城市还比较严重，这些地方楼市可能进入阴跌阶段。

房企面临的压力和转型努力

目前房企面临的压力

（1）目前普遍面临现房库存积压、未开发土地积压问题，企业资产负债表恶化。所有跟房地产相关的上下游的企业都在裁员。前期比较激进的企业纷纷暴雷，北京市场主要是几家头部央企在“玩”，现房库存比例仍不断扩大，只有降价一条出路。

遇绣峰（金地北方区域副总经理兼北京公司总经理）：金地是健康运营标杆企业，公开债已还清，2024年偿还了300多亿元，但短期利息压力巨大，现金流非常紧张。现基本没有新项目，都是消化存量；周围爆雷企业增多，但可获得的新增融资却越来越少，继续下去将面临新的经营困难。希望去杠杆能有时间找到新增项目实现换仓，降低经营风险。

宋效军（中国建设银行研究院副院长）：现在全国房地产企业每年倒闭三五十个很正常。市场上大量出现法拍房，挂二手房的更多。银行则采取保主体政策，差别对待，人口负增长的城市难以拿到房地产更新贷款或保交楼贷款。大城市高端改善住房的需求表现较好，刚需明显疲软，买房多为置换需求。年轻客户多倾向租房，因租金回报率只有1%左右，比买房划算。

（2）房企感到来自产业链的压力。因建筑行业不景气、企业退出较多，承接建筑项目投标条件提高（缩减垫资比例和回款周期）。来自买方的压力：房企预收款（合同负债或期房）规模较2021年高点降低30%以上，部分房企降低了70%，显示销售端面临压力。

（3）企业转经营模式的两难。

龙双双（华润置地华北大区副总经理）：华润置地的经营策略，是用新项目资金掩护去旧库存化，如果没有新项目带来现金流和利润，企业就很困难。但现在上面要求企业转经营模式（卖现房），如推行，则上项目拿地后资金至少要沉淀2年，且受到严格监管。这将使现金流问题无法缓解，也就不敢再投资上项目。公司前两年发行了自有资产（长租公寓和商业地产）REITs，两年来努力扩募，只是要求把更多自有资产装进REITs范畴，但上报项目、提供企业底层资产的程序过于繁琐，至今未能扩募。

（4）企业税负问题。

许立凡（中信城开副党委书记、副董事长、总经理）：房企处置自身不良资产遇到的最大问题，是土地增值税问题。土地增值税是按土地溢价计算的，如深圳佳兆业资产包中楼面地价很低（1990年代买的），本想将该资产包拆开处理，但要交100亿土地增值税，而原来盈利的项目现在陷入亏损。以前地方税务局允许预缴，现因财政紧张必须清缴。这些税务问题使得房企下一步很难推进不良资产的处置工作。

遇绣峰：税务稽查越来越严，通过税务稽查补税，对企业经营压力很大。目前企业现金流吃紧，只好折价出售资产，形成恶性循环。口子不能扎得太紧，要放水养鱼。

（5）建筑企业垫资比例较高。白亚东（中铁一局经营中心副总经理）：地方专项债和超长期国债真正能用到解决企业化债问题的很少，主要还是解决之前的政府欠债。企业现金流吃紧，因为前期给政府垫资造成的应收款，约占到项目规模的50%。希望严控地方政府项目垫资比例（上限30%）。  

房地产企业积极调整、探索转型

陈聪（中信证券基础设施和现代服务产业首席分析师）、林竹指出，目前房地产行业已呈现若干积极信号。

一是企业主动调整资产结构，实质性缩表。企业普遍采取更为审慎的经营策略，主动降低杠杆，聚焦核心能力建设，严控新上项目、优先去化存量，探索新的业务领域。今年1-5月，全行业总资产规模、存货总量及新项目开发投入同比收缩（分别为-7%，-14%，-25%）。

二是发展模式向产品本质回归，从过去的“三高”转向更加注重产品品质、运营效率和满足真实居住需求的方向转型；企业从依赖“土地/融资驱动”转向以“客户需求洞察”为核心，“好房子”理念正从概念向实践渗透，产品力成为关键竞争要素。

三是存量盘活通道价值初显。REITs（不动产投资信托基金）和证券化市场等金融工具正在发展，目前规模尚有限，但已为部分优质存量资产（运营良好的经营性物业）提供了市场化退出路径，有助于避免非理性抛售，促进资产有序流转。

稳定房地产政策效应的分析评估

（1）政策应有系统治理的思路和分步实施的规划。房地产政策要有针对性、有效性，结合实际情况出台有针对性的措施，让政策能在地方落到实处。

（2）政策制定需加强部门协同，统筹兼顾。如“好房子”体现了新房性能质量的迭代，但目前推出和强调宣传新房、好房将导致库存房价格下挫（新旧房得房率规则不同），金融政策应考虑行业规律和企业经营状况现实情况，并与当前房地产调控政策紧密联系、协同。

（3）稳定政策预期。调控政策要应出尽出，争取一次性端出，挤牙膏的结果导致居民越来越观望。要考虑到政策出台的效应，关键政策的调整应设置合理过渡期，最好提前预告，让企业有所准备。

（4）个别不同区域情况分类施策。专家提出：救楼市是救项目还是救开发商主体（开发商全国各地布点）？是否先稳住标杆城市的楼市，带动其他地方？如政府出资收储库存房改保障房，在三、四线城市是否可行（那里库存压力大、保障房需求有限）？另外，地区间经济发展程度不同，是更多发展市场化还是更关注保障房的供给，需要研究。

（5）推行现房模式要照顾企业现状。目前企业库存占用资金过多，过快推进现房销售将使企业流动性更为困难，宜循序渐进，避免“去金融化”等单一目标政策叠加，引发行业整体波动。    

如何加快形成房地产业发展新模式

（1）要明确租赁和销售的关系、市场和保障的关系。

张其光：上海北京等大城市，年轻人买房意愿不高，第一他没钱，第二他不想买，因为相比买房，租房成本低流动性高。尤其现在市场租售比很低，租房更便宜。设计政策要适应群众的消费观念和消费心理。

我们通过发展房地产市场解决了多数城市居民的住房需求，但政府有责任保障买不起房子的居民的基本居住需求。要明确“住房保障”和“保障性住房”是两个不同的概念，保障性住房只是住房保障的一部分，是住房保障的一种方式。现在应该强化住房保障（发展住房租赁市场）。

（2）开发商模式的转型。

许立凡：房企要深耕专业，回归产品领域。中长期看，“开发商”概念已逐渐过时，投资、建设、管理分离是大趋势，即转为“不动产基金+开发营建商”模式。新模式要求融资模式转型，从开发企业为主要载体的债权型融资模式，转为以项目为载体的私募股权基金投资模式。

融资以项目（而非企业）为载体，可使投资人不断纠偏，降低风险，让投资人对项目有信心，这样才能解决高杠杆问题。解决了房企股权开放（投资来源）问题，就容易从期房转向现房销售模式。新模式也将带动监管模式、消费者合同履约模式的全面转变。

存量房资产如何消化

如何有效地消化现有巨大住房库存，关系到经济发展全局。如何消化存量房资产的思路，大体如下：

（1）政府出资收储存量房转为保障房用途。

资金来源基本是专项债或地方发债。罗志恒指出，地方财政普遍困难，土地财政支柱已垮（去年和今年上半年，地方土地出让收入不足2020年同期的一半），而出资收储存量房不现实，只能由中央政府发国债成立中央的房地产稳定基金。李红亮：目前成本问题是地方专项债收购存量房的核心问题和主要困难。

杨凯生（中国工商银行原行长）：当年由资产管理公司（AMC）出面处置国有银行不良资产，银行和负债方均为国有，损失由财政统一承担。而现在银行和开发商股权都已多元化，此模式已不具备操作基础。技术操作也存在难题：（1）非国有背景下，AMC若按原价收购不符合市场原则；（2）不等值收购将使开发商暴露隐性损失，可能难以承受；（3）对海量房地产项目如逐一评估和交易，评估成本将会过高。

如何依托中央政府信用消化和剥离房地产商存量资产，需要深入研究。宋效军建议，可借鉴股市平准基金模式，引导保险资金等长期资本进入房地产市场。

（2）不动产投资机构收储存量房。

专家们指出：REITs作为关键金融投资工具，为存量资产提供了重要退出路径，可以避免房企盲目抛售资产，稳定市场、加速资产盘活。目前全国REITs规模约2000亿元，政策的门开得不大，主要是不动产资产鱼龙混杂，在一些区域或领域严重供过于求；在市场状态较好的区域，优质资产正大量进入REITs市场挂牌。建议拓展REITs准入的资产类型，优化杠杆机制与扩募流程，适当放松监管，提升灵活性。

周以升（清华五道口金融学院不动产金融研究中心副主任，高和资本执行合伙人）：如果政府机构出面收储，买卖价格很难体现真实供求情况，且难免有道德风险。应鼓励发展市场化资产管理机构介入市场交易，形成新的投资主体和投资生态，才能重建周期（止跌）。这也是美国日本的经验所证明的。也就是从单一开发商到新的金融生态的构建过程，在这过程中将实现周期的重塑。

从房屋租金回报率和（REITs）贷款利率看，银行优惠利率一般1.75%，贷出时通常加一个点；市场上存量住宅及商业房的租金回报率，一般在1%～2.5%或2.5%～3%，依区域用途而有差别。显然如无政策支持，市场化模式只能在部分地区和部分领域实施。周以升提出“政策支持的市场化大型REITs”方案：探索设立国家级的证券化REITs（注册资本达千亿，国家少量补贴，免契税和增值税，国家设立征信机构、提供政策性贷款）。基金将所购不动产资产用于租赁经营、并打包上市交易，10～20年后房价回升后可退市，并允许房产散售。

（3）政府专项基金收储转租赁住房。

张其光建议：中央政府应拿出一笔专项资金专用于存量房收储，同时成立专门机构，统一负责该专项基金的管理和使用。具体收购业务由收储机构实施，价格双方谈判商定。

收购的房产转为租赁住房。特别是北上广深的年轻人，即使房价再降，他们也买不起，但他们租得起。对实在租不起的人则提供保障房，这样既有利于发展租赁市场，同时又能凸显政府的作用。

稳定房地产市场的政策建议

（一）努力激活市场需求

改善客户端需求，减轻居民购房压力，提高客户购买的可能性。

松绑限制性政策，在北京和上海还有空间。一线城市担心房价反弹，但实际上今天投资性购房需求已经是历史了。

进一步清理交易税费。打通二手房与新房交易税收优惠：减免房屋交易增值税、契税；提高购房个税抵扣额度并允许换房延续抵扣。

（二）改善企业经营环境和提高供给质量

许立凡：税收调整。建议改革土地增值税规则，允许不良资产处置成本全额抵扣；

李红亮：取消亏损项目预缴所得税；

胡峰：建议推行香港式土地年租制，改一次性缴费为按年缴纳，缓解现金流压力。

叫停倒查式税务稽查，避免“杀鸡取卵”。

邹琳华、姬玲：提升存量房产质量。建议与旧城改造相结合，大力推进老旧住房的更新，促进二手房保值，通过电梯加装、停车扩容、公园配套提升老旧小区居住体验。

（三）严格划分保障房与商品房

建立“市场归市场、保障归保障”的双轨制。政府出资收购存量房定向转化为保障房的，必须与商品房体系严格切开。保障房就是保障，商品房就市场化，政府收购保障房不能进市场。

（编辑  碣石）

政府有效投资，在当前扩大内需实施超常规逆周期宏观调控的关键阶段，更凸显了中央对其所强调的“关键”意义。我认为，对与之相关联的“有效性”，可以提出以下更深层次的认识。

有效投资的七个层次的认识

第一，政府应该做的投资有别于企业在竞争性市场的投资。当下中央强调要提高投资效益，又特别注重逆周期调节，因此，政府发力安排有效投资是具有举足轻重的意义的，政府在支持企业参与充分竞争领域的投资之外，还需注重自己另外投资于和市场局限性、市场失灵相关的公共产品、准公共产品性质的工程基础设施领域。这是首先要掌握的政府投资“有效性”的要领。

第二，超常规的政策组合效应。在逆周期调节中，政府对加力扩大内需进行了一系列的政策性安排，在调节过程中，如何在正确投资方向引导下，把握政策扩张性的合理力度，与政策的有效性有关。目前中央非常明确地提出了“超常规”的政策组合，即更加积极的财政政策与适度宽松的货币政策的双搭配，这与政策的有效性具有内在的逻辑关系。如果以这种超常规的、加大力度的政策来推动扩大内需的调节，在正确方向之下又有力度方面的匹配，产生的效应就应当是较有效地增加就业，而这些政府应做的公共工程、基础设施投资项目，还将产生大量的需求，如设备、原材料等方面的订单进入市场。在提供岗位需求方面，可产生罗斯福新政的“以工代赈”效应。随着订单调动产能潜力和以工代赈提升景气之后，顺理成章的是提升了消费能力和调动大市场的消费潜力，助力提振消费这个重要命题，助益以有效投资为关键、消费为基础的社会再生产的大循环，形成投资与消费良性互动状态。

第三，增强发展后劲，从短期衔接中长期、超长期方面优化结构的有效性。总量扩张的逆周期调节是正确的，但还不够；财政政策的特点就是可以通过收入和支出来区别对待，突出重点，统筹安排，优化结构。将短期衔接到中长期，增强了发展的后劲。但发展后劲在一般的有效性考核里是很难量化的，一般微观主体做的投资项目，比如制造业的项目等，相对来说有效性比较容易衡量，但在宏观层面，尤其是50年的超长期特别国债，对于优化结构、提供增长后劲的正面效应怎么进行精准量化，这真是全世界的难题，但是这个方面的正面效应非常重要。

第四，政府推动的基础设施建设具有“适当超前”的规律。如果能够正确地掌控基础设施建设，那么就可以提升投资的“有效性”，形成一种对应关系。反之，如果掌握得不好，对于有效性则是有损害的。我国有多年实践经验可进行总结，其中，对这些年我国政府公共工程、基础设施建设存在一些争议，有些人认为存在过度超前的问题，但我认为主导性的问题，还是提前量不足。究其原因，有的是规划上认识不足，有的是受限于当时的条件。比如首都机场改扩建项目，改革开放以后先是改造了T1，以后又不得已而建T2，但T2运营没几年又要搞T3。如果将T2、T3一起做，总成本和结构会更合理。但因当时种种限制条件，只能先建T2，几年后觉得经济发展超出了预想，再把T3建出来，运行几年后发现还不行，再搞大兴机场。在规划上固然有客观各方面的限制，但主观方面还有可总结的规律。中国在发展过程中，往往主要的局限不是过度了、超前了，而是超前度不足。我国第一条代表性的高速公路是沈大路，设计时就存在超前不足问题，没修几年，不得不把全线停下来重新征地、加宽车道。老百姓本来对这条高速公路感觉是很好的，结果封了路之后怨声载道。后来沪宁高速公路也出现了同样的问题，在解决方案上就不敢再把路封掉，变成了单向交错施工，高速路变成了非高速路，但好歹这条路还能通行；当然老百姓还是多有抱怨——这都是教训。这些年，很多人批评中西部的高速公路上“空空荡荡”，没什么车走，那是没有看到超前性的意义：“要想富，先修路”，这是一个规律性的认识，中西部的路哪怕后面多少年间仍然不如东部的路热闹，但是这种投资建设的却是分布于全国各地呈现全覆盖状的准公共产品性质的干道网，这是我国走向共同富裕社会的基础条件，这些都是有效性的体现。所以，适当超前的规律需要进一步总结，这关系到我们政府投资算总账的有效性程度，在可持续发展方面，我们应该追求达到更高的水平。

第五，更广义的“正外部性”投资效益。与上述投资分析有关，如果从“惠民生”和促进全社会共享改革开放成果来说，学术界给出概念的“综合绩效”，或称“国民经济综合效益”，讲的就是超越微观直接效益眼界的更广义的“正的外部性”。比如说，青藏铁路建成了这么多年，如果从财务表现来说，估计收回投资还是遥遥无期的；其运营成本能不能靠现在的货运收费、客运卖票收入来覆盖，也是个问题。但是这个投资建设项目对于整个全局的战略意义，就是它的正外部性。

青藏铁路什么时候建？早一点晚一点，不可能非常精确，当年就是抓住“四万亿一揽子政府投资计划”这个应对世界金融危机冲击的特殊推动因素，达成基本共识，就把它建出来了。这个项目关系到国家的统一，民族的团结，使边疆以西藏自治区区域为代表的社会成员，更好地享受改革开放的成果，而且还以此工程为重要支撑条件抵御敌对势力搞民族分裂的破坏性因素，等等。所有这些，都是在“正的外部性”里所包含的“有效性”。

第六，政府投资的有效性，还要体现在对企业投资的“外部环境拉动效应”。不少企业现在投资积极性不足，这有很多原因，如整体市场营商环境方面，有不利于形成长期主义耐心资本行为的问题。但是总体来说，各个分散的微观市场主体，也是可以被周围的社会氛围所影响的。如果政府投资扩大内需、优化结构，把经济景气度往上提升，配之以保护产权、保障公平竞争的措施，这样越来越多的信心不足的企业，就有可能开始考虑：要跟进了。他怕别人都已经动手，我再进去就晚了。这样的一种拉动效应，当然还得配上其他因素，但以政府投资提升景气度显然是一个重要的推动因素，它有利于改善投资预期，提振市场信心。这也紧密关联宏观政策方针落在政府投资上应体现的有效性问题。

第七，政府投资具体项目需要以可行性研究和高水平的操作方案来支持。因为工程资金的管理、施工质量的工程监理、工期的保障等，所有这些具体管理要素，显然都同项目投资的有效性相关，不可忽视。

        对政府有效投资重点领域的认识

基于政府投资有效性的七个层次的解说，可进而讨论对重点领域的认识。

对当前政府有效投资的重点领域，中央有非常明确的表述，即“两重”——国家重大战略实施和重点领域安全能力的建设。具体而言能做什么？举一个例子可以加强宣传和动员安排：我们现在应当把中国各中心区域的海绵城市和海绵流域建设加快做出来。这方面的教训十分明显。几年前，郑州大雨后有的隧道里发生淹车、死人的事，随后披露的消息说，郑州原来对海绵城市建设已经投入了大量资金，却未能避免那次悲剧。这可能有各种原因：也许工程建了一半还没有完善，也有可能是规划不当，还有可能是工程质量有问题等等。但无可回避的是，一定得总结经验教训，赶快把这个事做到位，城市基础设施建设一定要以人民为中心。郑州如此，之后每年夏天雨季，从南方到中部到北方，都会发生大大小小刺激人的消息，它们都跟这个事情的处理相类似；前几年北京及周边大雨，门头沟与河北涿州也发生类似的涝灾。

在这些中心区域建设海绵城市的同时，一定要建成环保专家所说的“海绵流域”，它涉及整个水系相关的通盘治理建设。北京市海淀公园是海绵城市建设的试点。目前海绵城市工程应当怎样扩展，怎样在北京连成片？连成片一定要跟北京整个水系一起考虑。同时，还一定要在地域的、物理的意义上，通盘考虑怎么建设地下综合管廊，这也是说了多年的事情。以高水平的现代化为取向，避免老百姓说的“马路装拉链”，就必须建设这个地下综合管廊。自然是要先从中心区域开始建，特别是要从新区的发展开始建。

城乡接合部外推的时候，我认为应硬性规定为一个指令性的图纸：凡是不按照地下综合管廊设计的，就不允许开工。老区只好慢慢地逐步建设。在过去这样天文数字的投资很难下决心，而现在应发力推进，此其时矣！有超长期的国债，以50年的闭环为基础，一定能把这个事情解决。

综合管廊竣工运行起来以后，有弱现金流，主管机构对进入这个管廊的所有管线的管理主体，要收年费，而年费的源头是使用者付费，这个循环是很清楚的。以50年为期，足够使这个闭环的弱现金流的循环不必体现为财政赤字。这是运用我们公共部门负债安全区空间，可以做的一个非常长远的、有正面有效性的大工程，也是多少年来我们想做做不成的事，现在得赶快做。

还有什么应该配套考虑呢？一定要把地铁和与地铁配套的整个轨道交通网，在海绵城市、水系建设和综合管廊的“规划先行、多规合一”的前提之下，纳入通盘规划，尽快建好。北京、上海和我国其他一大批中心城市，现在直观情况是看起来跟纽约曼哈顿、东京银座类似，高楼大厦林立，但实际的交通治理水平差得太多：纽约、东京的机动车拥有率明显高于北京、上海，但是却不用像北京、上海这样实行限购（北京是靠摇号，上海还加上一个“最贵的铁皮”——车牌竞价）。什么道理呢？就是因为我们的轨道交通建设，还迟迟没达到有效供给的水平，如果到了一定的程度，过了临界点，老百姓有钱可放开让他们买车，人们首选的，是用机动车来应急和周末、节假日体验和享受生活；通常出行，首选进入轨道交通网，特别是通勤族，如果住在郊区，他可以把车开到国家规划好的平价停车场、停车位上，然后进入轨道交通网，安全、准时、少污染、少烦恼到达目的地。这样一个有效供给支撑着的高水平的现代化都市生态，我们其实还差之远矣，现在正是发力建设的机遇期。为克服政府财力不够的局限，北京地铁4号线、16号线都是采用PPP模式（政府和社会资本合作），非常好的经验，为什么不能继续鼓励做呢？其他很多城市，都应这样积极推进起来。据说有关部门把300万人口定为同意给地铁立项的硬杠杠，其实从国际经验看，几十万人口的城市，只要有一定的流动人口规模和景气度，就应该赶快建设轨道交通。

如果把这些事情在中国主要的中心区域做起来后，还要规划建设城市停车场、停车位。这个事情其实影响重大，实际上对于现代城镇生活而言，这是一定要匹配的。包括在物理空间紧张的区域。亟应在政府规划之下建设相应需求的立体停车位。早前已有企业开发了立体化方案：一个停车位，上下合在一起有十个位子，地下地上各五层，最高最低的车，调到地面开走，在50秒之内即可解决问题。我国有这方面的供给能力，关键是要有启动资金，可采用创新模式PPP，因为一旦竣工使用时就有现金流，是非常好的一个机制。前些年交通运输部说，目前全国缺少5000万个停车位，现在说不止5000万个了。可以算一算，仅这一项，假定建一个停车位平均要10万元（如果配充电桩还得再高一点），这就是50000亿元的投资需求了！千头万绪的事情中，这么一个投资事项，就超出当年的“40000亿一揽子投资”了。要说它有没有效？非常有效。还有老旧小区改造，比如十几年、二十年之前，四层、五层的居民楼没有电梯，天经地义，现在不行，大家都希望装电梯了。又比如乡村振兴、新区开发等等方面，类似这些的投资潜力太大了，可做的事情太多了。

生产要素方面，钢材、水泥、劳动力、技术力量、管理力量、各种设备，我们一样都不缺，许多原来看着是过剩产能的，一旦投资做起来了，订单来了，它马上转为有效产能。总之，我们不缺生产要素，往往缺乏的是好的机制和一个创新的意识，去更加有效解决现实问题。

我们需要抓住机会，用公债来形成资金来源，作长期闭环的公债运营，包括专项债、特别国债、超长期特别国债，在我国“发得出，用得上”，当下正是一个非常好的历史契机。

我们要破解一些认识上的误区。现在经常听到一些看法，认为中国投资已经饱和，找不到地方政府合适的投资项目，政府投资注定是无效的，等等。这些都是很有影响的说法，但是这些观点是片面的。确实有些投资可能无效，可能浪费，举债也出现过像贵州一方面有那么好的县县通高速、村村通硬路面、安顺的数字产业集群发展，却另一方面也有独山县那个大而无当用巨量资金砸进去的水司府，正反两面都有，但不能用反面的来否定正面的。我们一定要严密防范失误，尽可能提高投资水平，提高政府的有效性。

（编辑 季节）

“消费驱动”的增长方式并不存在

关于“消费驱动”这一说法，谈论最多的是美国经济学家，例如克鲁格曼和萨默斯。克鲁格曼声称，长期以来“投资驱动”的增长方式使中国经济濒临金融危机的边缘；萨默斯则认为，中国“投资驱动”的增长模式已经走到了尽头。西方学界谈论中国的“投资驱动”时，实际上是指中国的经济增长战略和发展模式，即所谓的Growth Strategy或Paradigm。如何实现中国经济的长期稳定增长（发展）同在某个特定年度如何使中国经济增速实现某个特定目标，是两个性质完全不同的问题。前者关注中长期经济增长，研究的是供给方问题；后者侧重短期调节，研究的是需求方问题。作为长期经济增长问题，根本不存在“消费驱动”这样一种经济增长方式。

以马克思主义的再生产理论为例，将马克思两大部类再生产理论数学化后可以得到：储蓄全部转化为投资，储蓄率越高，社会总产品的产量增长越快。逻辑的结论当然是“消费率”越高社会总产品的增速越低。

以列宁的再生产理论为例，列宁在一篇题为《论所谓市场问题》的文章中，用“数列”构建了一个实质上是一个差分方程组的增长模型。列宁利用这个模型证明，尽管俄罗斯贫困、消费不足（第二部类得不到发展），但第一部类可以脱离第二部类增长缓慢的束缚而加速增长。

资本积累驱动经济增长不仅是传统马克思主义政治经济学的核心观点，在新古典主义经济增长理论中，情况亦是如此。例如，在最早的现代经济增长理论模型—哈罗德–多马模型中，“经济增速=储蓄率/资本产出率（k/y）”。由于假设储蓄完全转化为投资，储蓄率=投资率。该模型表明：经济增长由投资率与投资效率决定，消费的增加意味着储蓄和投资的减少。在其他因素给定条件下，消费的增加将导致经济增速的下降。

从标准生产函数（规模报酬不变的考布-道格拉斯生产函数）推导出的经济增速为：给定资本产出弹性和劳动产出弹性，经济增速是投资、劳动力投入和技术进步的函数。显然，对于决策者而言，投资、劳动力投入和技术进步都是十分重要的，必须掌握好三者的比例关系。

当前，中国政府十分强调产业和产品创新，把技术进步对经济增长的推动作用放在突出位置。就这种情况而言，中国存在“投资驱动”和“技术进步驱动”之间的选择，但技术进步不是从天而降的，技术进步离不开各种形式的投资。因而，中国面临“一般性投资驱动”和“注重创新的投资驱动”之间的选择。

可以对生产函数加以扩展，把制度变迁、人力资本等因素包括进去。人力资本的改善同教育、健康等因素有关，如果说消费对经济增长存在拉动作用，那么这种拉动应该是通过人力资本改善实现的。但消费—人力资本改善—经济增长的传递机制需要具体的量化研究，不是简单说说就可以得出结论的。同时，能够改善人力资本的消费是某些特定类型的消费，而这种能够改善人力资本的特定类型消费的提供同传统意义的投资密不可分。

总之，对决策者来说，由于不同时期条件不同，经济增长对投资、劳动投入和技术进步的依赖程度会有所不同，不同时期的增长模式可以贴上“投资驱动”“劳动力驱动”或“技术进步驱动”的标签。但并不存在“消费驱动”这样一种经济增长方式和战略。

除理论之外，西方经济学家还对经济增长和消费之间的关系进行了经验研究。例如，巴罗在他的著名教科书《经济增长》中明确指出，跨国经验证据表明，消费支出量对经济增长的影响是负面的。他还指出，总投资对GDP比与体现为教育和健康的初始人力资本存在正向关系。

一项经济活动可能同时兼有投资和消费的双重性质，一件产品也可能兼有投资品和消费品的性质。如登山、健身的支出既可以看作是纯粹消费支出也可以看作是人力资本投资。一辆汽车既可能是消费品也可能是投资品（取决于汽车的用途）。不可否认，某些类型的消费作为人力资本投资，对经济增长具有驱动作用。这种类型的消费对经济增长的作用到底有多大，还需要通过经验研究加以确定。而不加严格限定的情况下把消费说成是经济增长的“驱动力”，提倡中国的经济增长方式应从“投资驱动”变换为“消费驱动”，在理论上是完全错误的，其后果也是不难想见的。

否定“消费驱动”增长模式的存在并非意味着投资越多越好。投资同经济增长之间的关系并非线性的。在给定条件下，投资率存在一个理论最优值。以哈罗德-多玛模型为例，投资率（储蓄率）太高可能导致资本-产出率上升，因而过分提高投资率可能导致经济增速下降而不是上升。当然，资本-产出率上升也不一定是投资率过高造成的。由于某种原因导致资本-产出率上升，为了维持目标经济增速，政府可能不得不进一步提高投资率。改革开放前，中国曾经片面强调提高储蓄率和投资率，结果导致经济效率下降、资本-产出率上升，这种经验教训是不应该忘记的。

消费和投资之间的关系

消费和投资对社会福利的改善在长期是一致性的。生产的最终目的是消费，给定收入，把更多资源配置于投资，消费就会减少，反之则反。投资和消费并无矛盾，实质上两者之间的关系是现在消费还是在未来更多消费之间的选择，不同民族、文化、制度下和不同代际间，居民的时间偏好（或消费贴现率）都会有相当的不同。例如东亚国家普遍储蓄率较高，这是东亚奇迹发生的重要原因之一。大量计量分析表明，从长期来看，投资和消费高度相关，没有投资，就没有增长；没有增长，就难以支撑持续的消费。当前，中国面临的主要问题在于收入差距明显，基尼系数较高。

消费和投资的比例关系一直是马克思主义政治经济学的一个重要研究课题。苏联经济学家菲尔德曼于1936年提出的菲尔德曼模型建立在马克思在生产理论基础之上的。从长期的观点来看，要想使消费品的增长速度和整个经济的增长速度达到尽可能高的水平，就必须尽可能提高投入第一部类的生产资料在全部用于扩大再生产的生产资料中所占的比重r，尽管这样做会影响近期生活水平的提高。菲尔德曼等认为，计划者最重要任务是正确决定如何在两大部类间分配投资，即选取适当的r值。代入具体数值可以验证：如果r值较高，即现在用于生产消费品的投资较少，消费量较小，随时间推移，消费品的生产会迅速增长，并在某个时点上超过初期选择较高r值所对应的增长路径提供的消费品，取得“先苦后甜”的结果。

消费和投资之间关系也是新古典增长理论的重要研究领域。1920年代，拉姆齐对这个问题进行了开创性研究。拉姆齐-卡斯-库普曼斯模型证明：投资并非越多越好，资本积累存在最优水平，在这一水平下，人均消费可以实现最大化。但这类模型的推导依赖十分严格的假设，一些参数难以确定（如“时间偏好”和“消费贴现率”）。这些理论可作为制定经济政策的参考，但实用价值不大。

索罗的经典增长理论模型假定：给定生产函数、劳动力增长速度和资本折旧率等因素，在不同储蓄率定义的不同经济增长路径上都存在由人均资本量和人均收入定义的某一点，在这些点之上都存在一个人均产出、人均资本、人均消费增长率都为零的稳定状态。在索罗模型基础上，埃德蒙菲尔普斯提出“资本积累的黄金规则”，即如果在对应于由某一储蓄率定义的增长路径中的稳定状态下，人均消费水平大于所有其他稳定状态下的人均消费水平，该储蓄率所决定的人均资本量就是资本积累的最佳水平。对应于最佳资本积累水平，人均资本的边际产出等于劳动增速加折旧率。此规则是关于如何实现人均消费水平最大化的理论，同“是消费驱动还是投资驱动”的讨论没有什么关系。

罗思义等人对大量经验数据的研究证明，GDP增长与消费增长之间存在超高的相关性，固定资本形成净额占GDP比重与消费增长高度相关；经济规模越大，相关性越强。即消费与投资并非对立，而是现在多消费、未来少消费，还是现在少消费、未来多消费的问题。中国国民普遍重视养老保障、倾向为子孙后代留下一定积蓄，因此消费倾向相对较低，投资率相对较高。这种偏好并无所谓“好”或“坏”，如何在“现在”与“未来”之间取得平衡，是一个公共选择问题。

只有在有效需求不足的情况下，“消费拉动经济”的说法才是有意义的。由于有效需求不足，经济增速受到需求面的制约，我们可以根据国民收入恒等式对某一年度GDP增长的原因或可能性展开分析。根据支出法，GDP=C+I+X-M。这里C、I、X-M分别为最终消费、资本形成和净出口；政府支出G被分解到作为GDP构成部分的其他部分中。

在经济增长理论中，有一个隐含的假设：“有供给就有需求”；因而在经济增长理论中，需求约束是不予考虑的。在短期宏观分析中，假定供给是无限的，“有需求就有增长”。如果由消费需求、投资需求和净出口决定的经济增速低于潜在经济增速，政府就应该采取扩张性财政货币政策，提高消费、投资和净出口的增长速度，使实际经济增速=潜在经济增速。“消费拉动（或驱动）经济增长”的说法，仅仅在增加消费需求可以弥补有效需求不足，使实际经济增速等于或更为接近潜在经济增速的意义上才是正确的。但如果总需求超过潜在增速，就会引发通货膨胀。在这种情况下，政府就需要抑制消费需求或其他总量需求，以便把通货膨胀控制在事前制定的通货膨胀率目标上下。

中国的消费率是否过低

许多人认为中国的消费率过低。从数据来看，以2022年为例，中国最终消费是美国的43%（汇率1:7），2022年中国最终消费（63.8万亿），在GDP中占比为53.2%（=63.8/120）；2022年美国最终消费（21.08万亿美元），在GDP中占比为82.9%（=21.08/25.44）。但同时，中国社会零售商品支出是美国的87.4%（=6.29/7.2）（不直接可比），2022年中国社会零售商品支出为44万亿元，按1:7汇率为6.29万亿美元，2022年美国的商品消费支出和餐饮消费分别为5.94万亿美元、1.25万亿美元，加总为7.2万亿美元。

造成中国最终消费对美国最终消费之比，同中国社会零售商品支出对美国商品+餐饮支出之比之间的巨大差距（43%对87.4%）的主要原因，是美国最终消费中消费服务所占比重远高于中国。

从消费品支出对GDP比来看，中国明显超过美国。2022年，中国GDP是美国GDP的70%左右；2022年，中国的社零是美国商品消费支出（包括餐饮）的87.4%。换言之，从拥有消费品（汽车、电视机、空调等）的角度看，中国的消费支出对GDP之比明显超过美国。中国服务消费/GDP比明显小于美国服务消费/GDP比。经验可使我们感知，美国和西方国家服务价格明显高于中国（你在西方敢请保姆吗？）。此外还存在许多统计口径和方法问题。这些问题都倾向低估中国最终消费对GDP占比。

在美国，服务消费在最终消费中的占比通常在60%～70%之间，新冠疫情前美国服务消费占比为69%，服务消费明显高于商品消费。而中国的消费结构则完全不同。2022年，全年全国居民人均消费支出24538元，其中人均服务性消费支出10590元，占居民人均消费支出的比重为43.2%。众所周知，美国服务消费的价格远高于中国。因此，在考虑消费结构与价格差异后，中国与美国在统计意义上所呈现出的消费差距，实际远没有数据所展示得那么显著。经过粗略估算，若从最终消费结构（包括商品消费与服务消费）入手分析，在商品消费占GDP的比重方面，中国大约是美国的1.25倍。

中国居民更倾向于购买实物消费品，如汽车、电视等；而美国居民则更倾向于服务消费，如法律服务等。因此，从消费品拥有量角度来看，中国消费在GDP中的比重实际上是超过美国的。

此外，关于“中国居民可支配收入偏低”的说法，通常引用的是2022年中国居民可支配收入占GDP比重为43%的数据，而其他国家的这一比重普遍在60%以上。事实上，国家统计局公布的居民可支配收入有两套口径：一套基于入户调查，另一套基于资金流量表。2022年，基于资金流量表的计算，住户部门可支配收入占GDP比重为59.3%，二者差距显著。入户调查数据存在系统性偏差，入户调查样本填写更多为低收入者。此外，部分居民在填写时还有“向外低报”的倾向。

与其他国家相比，2022年日本的居民可支配收入占GDP比重为56.22%，丹麦为46.1%，都低于中国按资金流量表计算的59.3%。英国为61.47%，略高于中国。各国国情不同，简单比较还不足以说明问题。尽管中国居民可支配收入水平偏低，但并不像某些观点所表达得严重偏低。由于统计数据存在不准确性，对部分统计结果也不宜过度解读。

从实物消费量进行比较，中国生命预期高于美国（2021年78.2岁对76.1岁）；在实物指标方面，中国居民消费并不低于发达国家，在有些方面甚至领先于美国，例如卡路里摄取量、蛋白质摄取量、儿童身高、城镇居住面积、住房拥有率、教育年限、奢侈品销售、人均肉类消费等。如果考虑到社会实物转移（STIK），世界银行2021年ICP价格（International Comparison Program 2021 prices）显示，中国在居住、教育、休闲和医疗的消费量是用市场汇率度量的消费量两倍多。

当前中国最大的问题在于收入分配差距过大，基尼系数虽然有所下降，但仍处于较高水平。根据李实教授的研究，在过去20年当中，中国收入差距出现了一个先上升、后下降、现在基本处在一个相对稳定的高位水平。2008年的基尼系数是0.491，如果一个国家的收入差距的基尼系数超过0.5，会被国际社会认为是一个收入分配极端不平等的国家。我国基尼系数达到0.5之前，收入差距的基尼系数出现了缓慢下降期，但下降的幅度并不大。2016年开始，我国基尼系数处在相对稳定的0.46-0.47之间波动的状态，意味着2016年开始我们的收入差距并没有出现缩小的趋势，收入差距仍然处在一个高位水平。尽可能缩小收入差距不仅关乎社会公平正义，而且有助于提高整个社会的边际消费倾向。

综上所述，从消费占GDP比重的角度来看，中国与多数国家的差距并不像有些舆论宣传得那么显著，但在追求共同富裕目标方面，我们确实仍有许多工作要做。

如何提高消费需求

2025年我国设定的经济增长目标为5%，而消费在GDP中的占比已接近60%。若消费增速低于5%，实现全年5%的经济增长目标将面临较大困难。因此，作为短期内宏观经济政策的重要一环，今年必须采取措施大力推动消费增长。

关于具体的促消费措施，学者的建议主要包括发消费券、降低个人所得税、改革社保制度。在消费券方面，这种主张在逻辑上是自洽的。但在实践中，我们经常会陷入逻辑上的循环论证：为了提高经济增速，需要扩大消费；为了扩大消费，则需要提高经济增速。从理论上讲，消费是收入、收入预期和财产的函数，或永久性收入的函数。发钱或消费券之类的办法可以使收入暂时增加，但这一作用的实际效果与可持续性仍然存疑。

2024年1月-11月增速低于3.5%的消费品类别，由低到高顺序排列为：金银珠宝类（-3.3%）、建筑及装潢材料类（-2.3%）、化妆品类（-1.3%）、文化办公用品类（-1.3%）、汽车类（-0.7%）、服装鞋帽针织纺织品类（0.4%）、石油及制品类（0.6%）、日用品类（2.7%）、家具类（2.9%）。增速高于3.5%的消费品类别为：药品类、食品饮料烟酒类、通信器材类、家用电器和音像器材类和体育、娱乐用品类。不难看出，增速下降最多的是奢侈品，其次是非生活必需品，生活必需品增速则基本与GDP增速同步或高于GDP增速。在这种背景下，消费券是否能够显著带动消费增长存在不确定性。

第一，消费需求减少可能主要是中高收入阶层的高档消费品需求减少导致的，而这又可能是因为中高收入阶层的边际消费倾向较低，受收入水平和资产价格（如股票价格下跌和房地产价格下跌）变化的影响较大。第二，中低收入和低收入阶层的消费需求增速比较稳定。这可能是中低收入和低收入阶层的消费需求受收入水平变化的影响较小。即便收入下降，他们仍必须保持必需品消费水平不变。第三，由于消费券对高收入和中高收入阶层支出行为难以产生显著影响。对中低收入和低收入阶层来说，出于对未来不确定性的担忧，更倾向于将获得的额外资金用于储蓄而非用于消费。因而，消费券发放可能不会对总体消费水平和增速产生重要影响。

在减税方面。降低个人所得税的主要问题是，中国的税收制度是以增值税为主体的，个人所得税的总量有限。2023年，中国个人所得税总量为1.4万亿元。降低税率、提高征税门槛对消费增长的作用比较有限。但对于企业，特别是中小企业应该考虑减税。

在社保体系方面。中国的五项社会保险（养老、医疗、生育、失业、工伤）基本是以精算为基础的，原则上不应因需要执行扩张性财政政策就改变各种保险金的缴费和发放规则。但其中的一些构成部分同财政支出密切相关，例如中国养老保险体系中的城乡居民养老保险（以农民参保为主）85%的资金来自财政转移支付，应该提高城乡居民养老保险金的发放标准，逐步减小城乡养老保险差距。

此外，社保体系中的最低生活保障覆盖范围和标准应进一步提高。截至2023年末，最低生活保障惠及663.6万城市人口和3399.7万农村人口，全国城市最低生活保障平均标准为每人每月785.9元；全国农村最低生活保障平均标准为每人每月621.3元。虽然改善社保体系的举措主要是为了减少贫富差距，维护社会公平正义，同宏观调控并无直接关系。但由于低收入群体边际消费倾向高，这些举措对增加居民消费可发挥一定作用。同时，政府也应进一步发放生育补助。

为了避免“要增加收入就要增加消费，为了增加消费就要增加收入”的循环论证，我们应论证“第一推动力”。这个第一推动力只能是由政府提供融资的基础设施投资。一笔基础设施投资会立即产生等量收入，这笔收入随即通过新的投资和消费又会产生新的派生收入。最初的一笔基础设施投资最终将产生数倍于初始投资的收入。基础设施投资导致收入增加—收入增加导致消费支出增加—消费支出增加导致收入增加的良性循环。通过增加基础设施投资启动消费不仅可能比通过发放消费券等方式更为有效，而且还将提高潜在经济增长速度。除基础设施投资外，政府还应通过实施产业政策，支持企业特别是创新企业的投资。

从刺激消费的角度来看，可以考虑的基础设施投资领域和其他政策措施包括：一是同消费没有直接关系的基础设施投资。这类投资虽然同消费没有直接关系，但可以增加居民的永久性收入，进而增加消费。二是可以满足未来消费需求的基础设施投资，例如新型城镇化建设中的不同类型养老院建设、专业陪护人员培训和工资补贴、医院建设、托儿所。三是消费者补贴（电动车补贴、电器补贴、养老机器人补贴），同时要符合产业政策要求。四是规范、支持课外兴趣、技能培训等服务行业发展，促进服务性消费（这一类服务是供给不足，而非需求不足）。五是增加相关财政支出，提高特定人群可支配收入，例如提高城乡养老保险和低保的覆盖范围和发放标准、产妇补贴和儿童补贴。六是税制改革，调整收入分配格局，减少贫富差距，从而提高全社会的消费倾向。七是稳定房地产和股票市场。八是为企业创新创造良好环境（供给创造需求）。

在中国的特定制度环境下，基础设施投资是一个政府部门可以直接控制的政策变量，除了在当前发挥有效弥补总需求不足的问题，还能提高中国潜在经济增收。当前关于中国基础设施“接近饱和”或“投资效率过低”的观点，值得商榷。国家或国企的基础设施投资为相关产业的发展提供了必要条件，以5G为例，我国5G建设已累计投资超过7300亿元，截至2024年7月末，5G基站总数达到404.2万个，5G移动电话用户达9.66亿户。投资主要由中国移动、中国联通、中国电信承担（一些互联网公司和设备制造商也参与5G基站的投资），政府也提供了部分支持。

2024年12月12日中央经济工作会议提出要“提高投资效益”。投资效益既包括商业回报，也包括经济和社会效益。基础设施投资具有公益性、长期性和基础性，不能要求公共投资项目在短期内取得商业回报。例如，从事基站建设的三大电信运营商盈利良好，但高铁2023年以前亏损情况比较严重（据国铁集团财报数据），但高铁网络的修建改变了整个中国的经济与社会生活，其社会效益难以估量。中国基础设施投资和建设能力是中国的制度优势，在总需求不足时期恰恰是最大限度发挥这种优势的时期。当经济充分恢复自主增长之后，政府主导的基础设施投资可以随宏观经济刺激政策的退出而逐步退出。

不可否认的是，以往的基础设施投资中确实存在严重浪费和重复建设等问题。2024年12月国办发布了地方政府专项债券禁止类项目清单，这类清单十分必要，这个清单可以作为基础设施项目审批的重要标准。

在“十五五”规划期间，政府是否可以安排一些同当年执行四万亿刺激计划时期类似的大项目。例如，进一步推进“西部大开发战略”，沿河西走廊向中亚进一步开展大规模基础设施投资，并建立相应的经济走廊。中亚位于欧亚大陆的中心区域，是连接欧亚大陆心脏地带和边缘地带的关键区域，把西部大开发同建设中亚经济走廊相联系对于刺激内需，对于加强中国的国内安全和地缘政治地位都具有重要意义。

（编辑  尚鸣）

文/《中国经济这十年》编写组^*

交通运输现代化是现代化经济体系的重要一环、现代化国家治理的重要体现，更是人民生活便利化的重要实现手段。

改革开放以来，我国交通运输事业取得了长足进展。党的十八大以来，党中央、国务院以建设交通强国、实现 “两个一百年”的奋斗目标为旨归，对我国交通运输事业发展作了系统擘画：服务好国家重大战略实施，打造现代综合交通运输体系，打造创新型交通运输业，发展绿色交通体系，强化交通现代化治理能力建设。我国交通强国战略有序推进。

交通大发展的机遇和条件

    我国历史上基础设施建设欠账较多，每当经济增长出现放缓趋势，加大“铁公基”投资成为经济政策的首选。2008年，我国实施积极财政政策,重点投资基础设施建设，有效降低了国际金融危机对我国经济的不利影响，“四万亿”投资计划中近一半的资金投向交通基础设施和城乡电网建设。2009年，我国铁路完成上万亿元的基建投资，为此需用钢材2000万吨、水泥1.2亿吨，可提供600万个就业岗位，拉动GDP增幅1.5%。

自2013年起，中国经济进入中高速增长的“换档期”。国家“十三五”规划提出交通运输是国民经济的战略性产业。交通运输基础设施投资再次迎来大发展机遇。

随着中央进一步削减投资审批事项和下放审批权，很多地方加快了本地基础设施建设项目的批复和建设进度，一批城轨、地铁、棚户区改造项目以及“十二五”规划内拟新布局的82个运输机场等又一波“铁公基”项目上马。

交通运输各行业发展规划

从“十五”规划时期开始，以综合交通为主题的专项规划与铁路、公路、港口、民航等分领域规划体系开始形成。

    2004年，国务院批准《中长期铁路网规划》：到2020年，全国铁路营业里程达到12万公里以上，复线率和电化率分别达到50%和60%以上，之后规划经过数次修订，建设进度加快。

    2007年，国务院通过《综合交通网中长期发展规划》，首次提出“综合运输大通道”概念，提出“五纵五横”10条综合运输大通道和4条国际区域运输通道。

    2008年《全国民用机场布局规划》提出，到2020年，民航机场总数达到244个（比2006年新增97个），全国80％以上的县级行政单元可在地面交通1.5小时车程内享受到航空服务。

    2013年国务院批准《国家公路网规划（2013-2030）》，规划目标是：形成布局合理、覆盖广泛的国家干线公路网络、多中心放射的路网格局。方案由普通国道和国家高速公路两层构成，总规模约40万公里。

    2017年，《“十三五”现代综合交通运输体系发展规划》提出：(1)构建“十纵十横”综合交通大通道； (2)加快高速铁路网和国家高速公路网建设，有序发展地方高速公路，打造国际枢纽机场、增强区域枢纽机场功能；(3)以普通铁路、普通国道、港口、航道、油气管道等为主体，构建综合交通普通干线网络；(4)以普通省道、农村公路、支线铁路、支线航道等为主体，通用航空为补充，构建惠及面广的综合交通基础服务网络。

2019年，党中央、国务院发布《交通强国建设纲要》：第一阶段2021-2035年，基本形成“全国123出行交通圈”（都市区1小时通勤、城市群2小时通达、全国主要城市3小时覆盖），和“全球123快货物流圈”（国内1天送达、周边国家2天送达、全球主要城市3天送达），客运便捷顺畅、货运高效经济；城市交通拥堵基本缓解；交通科创体系建成，装备先进安全，人才队伍精良，市场环境优良；基本实现交通治理力现代化。第二阶段，到2035年-21世纪中叶，交通基础设施、技术装备、科创能力、智能/绿色化水平居世界前列，交通安全水平、治理能力、文明程度、国际竞争力及影响力达到国际先进水平。

    2021年，党中央、国务院发布《国家综合交通运输体系规划纲要》，就2021-2035年国内综合立体交通网制定了总体规划和发展远景。

    2022年，交通运输部印发《关于扎实推动“十四五”时期重点推进的11项交通运输重大工程项目实施的工作方案》，提出“十四五”规划重点推进的11项交通运输重大工程项目包。

交通投融资改革动力强劲

改革开放后，我国交通投融资体制由单一的财政投入逐步向多元化转变，围绕“钱从哪来、谁来投资、怎样投资”等基本问题，出台一系列鼓励多元化投融资政策，有力促进了各种运输方式（尤其是高速公路和高速铁路）的发展。

2005年、2010年，国务院两次发文支持民间资本投资建设公路、水运、铁路、民航等领域。交通运输部也发文鼓励民间资本以独资、控股、参股等方式投资交通基础设施。

    随着财权事权下放和“政企分离”改革，地方政府分阶段成为收费公路、港口、机场等交通基础设施的所有者和投资主体。我国交通投资主体的属地化和企业化改革几乎是同时进行的。

2012年之后，地方融资平台的政府融资功能进行剥离转型。作为融资工具的升级，PPP（政府/社会资本合作建设基础设施）和交通产业基金登上历史舞台。

    2014年《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》提出，加快推进铁路投融资体制改革，完善公路投融资模式，鼓励社会资本参与水运、民航基础设施建设。此后中共中央、国务院、国办和交通运输部数次发文，鼓励和引导民间资本参与PPP项目，促进基础设施和公用事业建设。

    这些措施极大地改善了我国公路、铁路的投融资状况。公路建设发行收费公路专项债券，通过项目代建、设计施工总承包、建设市场管理等规章制度的实施进一步规范化。2013年铁道部改组后，在推进铁路投融资体制改革、完善运价机制、建立公益性政策性运输补贴制度、沿线土地综合开发利用等方面迈出了步伐。    

社会资本参与交通建设的另一形式是投资交通基金。2014年国务院决定设立铁路发展基金，主要用于国家铁路项目资本金，引入社会资本权益性资金，投资于高收益项目。此后设立了多批次中央财政贴息的专项建设基金。2016年，国务院批准的政府和社会资本合作融资支持基金成立，作为社会资本方参与各地PPP项目投资。

通过推进“放管服”改革，国务院于2013、2014、2016年三次更新《政府核准的投资项目目录》，取消或下放了企业投资的地方城际铁路、普通铁路、港口专用泊位、机场改扩建等领域的政府核准。投资项目管理进一步规范。

    国家发展改革委2015、2017年分两次将纳入国家规划的非跨省新建普通铁路、新建国家高速公路网、普通国省道建设、部分内河航道建设、内河航电枢纽建设、机场改扩建等项目的审批权予以下放和简化程序。

2017年开始，在金融市场高杠杆率和高流动性背景下，为打好防范化解重大风险攻坚战，在规范地方政府举债的基础上，交通等基础设施投融资开始重点以防控地方政府债务风险为总基调。

    交通投融资改革，带动铁路、公路投资较快增长。2012-2020年公路投资额年均增长超过12.5%，2017年突破2万亿元，2020年达2.43万亿元。

    “十三五”期间，交通固定资产投资共计16万亿元（2020年3.62万亿元），铁路固定资产投资额每年约8000亿元，民航投资总额4638亿元。

    图1 2013-2020年中国交通固定资产投资额及增速　

交通运输发展成效显著 

党的十九大以来，我国铁路、公路、水运、航空、邮政、物流等基础设施网络建设加速推进，“五纵五横”综合运输大通道基本贯通，各种运输方式一体化衔接日趋顺畅。一系列走在世界前列的数据表明，中国已经成为名副其实的交通大国。

在交通规划顶层设计的引导之下，我国综合运输体系建设加快实施，各个交通领域的建设节奏稳步推进。

综合交通运输体系建设取得历史性成就

我国已经成为名副其实的交通大国，正在向交通强国迈进。

至2021年年底，我国铁路营业里程达到15万公里，其中高速铁路营业里程4万公里、高铁对百万人口以上城市覆盖率超过95%；铁路复线率为59.5%，电化率为72.8%；全国铁路路网密度152.3公里/万平方公里。

  公路通车总里程达528万公里，其中高速公路16.1万公里、居世界第一，对20万以上人口城市覆盖率超过98%。

  各类邮政营业网点34.9万处，实现村村通邮。

  航运：内河航道通航里程12.8万公里。全国港口拥有生产性码头泊位20867个，其中万吨级及以上泊位2695个；全球港口货物/集装箱吞吐量排名前10港口，中国港口分别占8席和7席。2021年内河货运量完成41.9亿吨，货物周转量1.8万亿吨公里，长江干线成为全球内河运输最繁忙、运量最大的黄金水道。我国拥有世界第二大规模海运船队，国际海运承担了我国约95%的外贸货物运输量。

民航：2021年建成颁证民用运输机场248个（比2012年增加63个）覆盖92%地级市；北京、上海和成都分别拥有两个国际民航机场。北京首都国际机场为4F级国际机场，年旅客吞吐量超1亿人次，位居国内第一、亚洲第二位。2020年我国共有航空运输公司64家、运输飞机3903架、定期航班航线5581条。2020年全行业完成运输总周转量798.5亿吨公里、旅客周转量6311.3亿人公里、运输量4.18亿人次，货邮周转量240.2亿吨公里，运输量676.6万吨。

城市公共交通发展方兴未艾

公共交通作为城市客运的主体，始终是我国城市建设的重点。2020年交通运输部等12部门和单位联合发布《绿色出行行动计划（2019-2022年）》，提出了21条具体行动措施。

2020年年末，全国拥有城市公共汽电车70.44万辆、城市轨道交通配属车辆49424辆、巡游出租汽车139.40万辆、城市客运轮渡船舶194艘。

表1 2011-2020年全国城市客运量    单位：亿人

资料来源：根据历年交通统计年鉴整理。

2020年年底，重点区域直辖市、省会城市、计划单列市建成区公交车全部更换为新能源汽车的目标，标志着我国城市公共交通绿色化水平将持续快速提升。

  我国的网约车、共享单车、共享汽车、共享停车等“互联网+”交通新模式，发展水平均处于世界领先地位。估算2016年我国共享交通出行领域市场交易额约2038亿元，融资超过700亿元。共享交通的快速发展，有效盘活了城市交通存量资源，提升了存量交通工具的使用效率和市民出行效率，减少了静态交通用地需求，对促进城市交通绿色发展起到积极作用。

国际经验表明，当一国城市化率超过60%，城市轨道交通建设投资将迅速增加，以解决大城市交通拥堵问题。长期以来，我国城市轨道交通建设相对滞后，轨道交通运营总长度、密度及负担客运比例均远低于平均水平。

2012年以来，我国城市轨道交通投资开始加速增长。

“十二五”期间，累计完成轨道交通投资1.23万亿元，年复合增长率达23%，增速远高于铁路、公路、电力、石油化工、采矿等行业。“十三五”期间，轨道交通建设投资规模将达到1.7万-2万亿元，新增里程较“十二五”增长31.5%。

2000年，我国建成的轨道交通线路达117公里，涉及北京、天津、上海、广州四城市。2010年建成轨道交通线路达到1429公里，涉及大连、长春、深圳、重庆、武汉、南京、成都、沈阳、佛山等13城市。“十二五”期间共建成并投入城轨交通运营线路1640公里，至2015年运营线路总长度3069公里。

表2 “十五”～“十三五”规划期间我国城市轨道交通新增里程、投资情况

资料来源：根据历年交通统计年鉴整理。

  “十三五”期间，城市轨道交通建设速度与建设规模达到前所未有的高度，2020年轨道交通运营里程突破7000公里（2021年达到8736公里），城市轨道交通将成为全国一、二线城市公共交通的主体。

    图2  2012～2020年中国城市轨道交通运营线路总长度及增速

资料来源：根据历年交通统计年鉴整理。

         交通运输服务有力支撑经济社会发展

2012-2021年，我国交通运输、仓储和邮政业增加值占GDP的比重维持在4%-5%之间，2021年降至4.11%。2020年全社会营业性客运量96.7亿人、营业性货运量464.4亿吨。

（一）交通运输服务质量显著提升

10年来，我国交通运输服务质量不断改善。“互联网+交通”等新模式快速发展，运输服务通达性和保障性显著增强，货物运输服务保障能力不断提升。

  中国是世界上运输最繁忙的国家。面对日益增长的货物运输需求，加快多式联运发展，创新公铁联运、空铁联运、铁水联运、江海联运、水水中转、滚装联运等高效运输组织模式，货物运输结构持续优化，综合运输效率不断提高，物流成本逐步降低，交通运输环境污染明显减少，原油、成品油、天然气管道建设不断提速。铁路运量占社会运输总量比例不断提升，港口货物吞吐量和集装箱吞吐量均居世界第一。快递业务量强劲增长，连续6年位居世界第一。运输服务能力大幅提升，推进物流降本增效取得积极成效。

旅客运输专业化、个性化服务品质不断提升，出行体验更加方便、快捷、舒适、温暖。高铁、民航为主要发展方向的出行服务体系更加完善。中长距离客流逐步从公路转向高铁和民航。偏远地区开行的公益性“慢火车”，站站停、低票价、公交化，架起了山村与城市的沟通桥梁。公路客运普及和农村物流发展有力促进了城乡一体化。

“互联网+”交通运输正在深刻改变着人们的出行方式。网约车、共享单车、共享汽车等线上线下新消费模式，刷脸进站、“无纸化”登机、无人机投递、无接触配送、智慧停车、道路客运定制服务等新业态，让人们享受到了便利，为经济发展注入了新动能。

（二）装备和工程技术水平全球瞩目

经过不懈努力，我国交通基建和科技创新能力大幅跃升，核心技术逐步自主可控，基础设施、运输装备科技创新取得重大成果，一大批重点项目工程建成，“基建狂魔”令世界瞩目。

高速铁路、高寒铁路、高原铁路、重载铁路技术达到世界领先水平，高原冻土、膨胀土、沙漠等特殊地质公路建设技术攻克世界级难题。离岸深水港建设关键技术、巨型河口航道整治技术、长河段航道系统治理技术以及大型机场工程建设技术世界领先。

世界单条运营里程最长的京广高铁全线贯通，一次性建成里程最长的兰新高铁，世界首条高寒地区高铁哈大高铁开通运营，大秦重载铁路年运量世界第一，世界上海拔最高的青海果洛藏族自治州雪山一号隧道通车。

港珠澳大桥、西成高铁秦岭隧道群、洋山港集装箱码头、青岛港全自动化集装箱码头、长江口深水航道治理等系列重大工程举世瞩目。中国在建和在役公路桥梁、隧道总规模世界第一，世界主跨径前十位的斜拉桥、悬索桥、跨海大桥，中国分别有7座、6座、6座，世界最高的10座大桥中有8座在中国。

具有完全自主知识产权的“复兴号”标准动车组实现世界上首次时速420公里交会和重联运行，在京沪、京津（城际）、京张高铁实现世界最高时速350公里持续商业运营，智能型动车组首次实现时速350公里自动驾驶功能；时速600公里高速磁浮试验样车、具备跨国互联互通能力的时速400公里可变轨距高速动车组下线。

盾构机等特种工程机械研发实现巨大突破，最大直径土压平衡盾构机、最大直径硬岩盾构机、最大直径泥水平衡盾构机等相继研制成功。

海工机械特种船舶、大型自动化专业化集装箱成套设备制造技术领先世界，300米饱和潜水取得创新性突破。C919大型客机、支线客机ARJ21商业运营。快递分拣技术快速发展。远洋船舶、高速动车组、铁路大功率机车、海工机械等领跑全球。新一代智联网汽车等装备技术方兴未艾，成为中国制造业走向世界的“金名片”。

充分运用5G通信、大数据、AI等新技术。截至2021年底，约250个机场和主要航空公司实现“无纸化”出行。高速公路电子不停车收费系统（ETC）等新技术应用成效显著，全路网、全时段、全天候监测以及信息发布能力不断增强。北斗系统在交通运输（陆水空）全领域广泛应用。智慧公路应用逐步深入，智慧港口、智能航运等技术广泛应用。智能投递设施遍布全国主要城市，自动化分拣覆盖主要快递企业骨干分拨中心。

（三）交通管理现代化能力加强

我国交通运输体量庞大、情况复杂且处于快速发展中。我国大力提高管理水平，促进交通高质量发展。

推进铁路、公路、水运、民航、邮政等行业立法，综合交通运输法规体系已基本建成。出台和制修订交通运输标准化管理办法等规章，逐步放宽市入门槛，清理本领域各类不合理和非必要罚款及检查，深入落实交通运输领域各项减税降费政策，强化事中事后监管，推进商事制度改革。

运用大数据、云计算、物联网等信息技术，推动跨省大件运输等并联许可系统全国联网。推进新业态协同监管，线上线下一体化监管。优化行政审批服务方式，推广交通运输政务服务“一网通办”，办事效率显著提升。“放管服”改革优化营商环境，激发了交通发展活力，提高了政府服务效能。

全面推进节能减排和低碳发展。推进节能减排，建设低碳交通，着力提升交通运输综合效能，全国铁路电气化比例达到71.9%，新能源公交车和货车、天然气运营车辆不断增加。LNG动力船舶建成290余艘，机场新能源车辆设备占比约14%，飞机辅助动力装置（APU）替代设施全面使用。

  全国942处高速公路服务区（停车区）建成运营充电桩超过7400个，港口岸电设施建成5800多套，覆盖泊位7200余个，沿江沿海主要港口集装箱码头全面完成“油改电”。绿色交通省（城市）、绿色公路、绿色港口等示范工程，年节能量超过63万吨标准煤。建设综合客运枢纽、货运枢纽、疏港铁路，统筹推进公铁联运、海铁联运等多式联运发展。

统筹铁路、公路、水运、民航、邮政各领域融合发展，推动提高线位资源利用效率。因地制宜采用低路基、以桥（隧）代路等，加强沿线土地资源保护和综合利用。加强航道建设的生态保护和绿色建养，严格港口岸线使用审批管理与监督，提高岸线使用效率。

加快老旧和高能耗、高排放营运车辆、施工机械治理和淘汰更新，推进实施机动车排放检测与强制维护制度（I/M制度）。2012-2019年，全国机动车污染物排放量下降65.2%。

全面对接“一带一路”

金融危机以来，西方发达国家逆全球化倾向抬头，这对全球供应链的安全以及畅通产生了不利影响。作为全球化红利的受益者，中国坚决维护WTO的权威并严格遵守规则，采取一系列行之有效的策略予以应对。

早在1990年，一条铁路把乌鲁木齐与哈萨克斯坦边境小镇Aqtoghay连接起来，由此拉开中国与中亚诸国建立铁路联系的序幕。几年之后，这条铁路开始沿着塔里木盆地西线支脉向南、向西延伸，1999年该铁路正式抵达喀什。中巴铁路为连接新疆和巴基斯坦的铁路，起点在中国新疆的喀什，终点在巴基斯坦西南港口城市瓜达尔。2015年4月20日，中巴经济走廊正式启动。全长3000千米，将建成一条包括公路、铁路、油气和光缆通道在内的贸易走廊。有专家预计，中巴铁路将在2030年开工，2040年建成通车。中巴铁路建成之后，中国和巴基斯坦的交通和经济贸易就变得更加方便。届时来自中东的石油将通过中巴石油管道、中巴铁路直接运输到中国境内。

2015年1月，国务院常务会议部署加快铁路、核电、建材生产线等中国装备“走出去”。2015年9月，发布《推动共建“一带一路”愿景与行动》，为签署近10年的《泛亚铁路网政府间协定》注入了强大推动力，一批国际铁路建设项目正在不断提速。

“中欧班列”作为中欧货物运输的新形式出现于2011年3月19日，标志是“渝新欧”集装箱货运直达班列的开通。以此为标志，中国与欧洲之间的货物运输开启了“新时代”。目前，中欧班列已经开通67条线路，通达欧洲21个国家、92个城市，初步形成了相对稳定的运营格局，为中国与沿线国家共建“一带一路”提供了有力支撑。2011年，中欧班列全年开行量仅17列;2017年，其年开行量已达3673列；2018年8月底，班列开行总量已达10000列；2020年达到12406列，是2011年的700多倍。中欧班列不仅运输了汽车、笔记本电脑等高附加值产品，“也同样吸引了很多低附加值和大众货物”。

“一带一路”倡议实施以来，尽管面临2020年以来新冠疫情的不利影响，“一带一路”经贸合作逆势前行，贸易规模持续扩大，对外投资逆势上扬，合作平台建设稳步推进，丝路电商亮点突出，展现出强劲韧性和生机活力。货物贸易方面，2013～2020年，中国与“一带一路”沿线国家货物贸易额由1.04万亿美元增至1.35万亿美元，占中国货物贸易总额的比重由25%升至29.1%。2013年以来，中国与沿线国家货物贸易额累计达9.2万亿美元。

　 2021年12月3日，一条连接中国云南省昆明市与老挝万象市的电气化铁路——中老昆万铁路全线通车运营。截至2021年年底，中老昆万铁路玉磨段累计发送旅客量近10万人次，截至2022年3月11日，昆明海关累计监管验放中老铁路国际货物列车195对390列，总货运量达24.5万吨，货值达26.7亿元。进口货物主要有天然橡胶、化肥、铁矿石等，出口货物主要有蔬菜、水果、钢材、机电产品等。作为泛亚铁路中线的重要组成部分，中老昆万铁路是主动融入和服务“一带一路”倡议，推进中国与周边国家互联互通的重要基础设施，是推进中国—东盟自由贸易区建设的重要基础设施，为老挝乃至东南亚国家搭建起“富裕路”“幸福路”，是“一带一路”倡议的有效延伸。

                         （编辑 苏歌）

文/杨林^*

1992年9月30日，江泽民总书记在北京会见中信国际经济论坛中外代表时有一个即席谈话，谈到了建立社会主义市场经济体制等重要问题。这次谈话的时间背景是党的十四大召开之前，谈话面对的是国际经济界企业界高层人士，谈话风格一如江总书记在许多对外讲话场合那种轻松自如、坦诚风趣。虽然官方报道文字比较扼要，但谈话内容在国际上引起热烈反响和评论。我在会见活动中担任现场记录，完整地记下了全部谈话内容。今天重温这一谈话的背景和谈话内容中点滴细节，对于中国特色社会主义市场经济的过程，更多了一些具体而深切的感受。

           十四大召开前的国际论坛

改革开放之初，邓小平同志支持荣毅仁创办中信公司，将中信定位于中国对外开放的“窗口”。那时国门初开，由于长时间封闭，外国人不了解中国，中国人也不了解世界，非常需要这样一个“窗口”。中央主要领导同志经常在中信的一些会议和会见活动中受邀发表谈话，对外阐述党和国家的大政方针，产生了很好的效果。收入《邓小平文选》中的多篇重要文章，就是小平同志在这样的场合中的谈话。特别是20世纪80年代末90年代初的一段时间，为了打破西方制裁时高访中断、商务往来停滞的僵局，担任中信公司董事长的荣毅仁，力邀国际上许多知名企业家、银行家来京参加中信举办的国际经济合作研讨会，使他们有机会亲自听到中央最高领导人的声音。这些国际研讨交流会议便成为那样一个特殊历史时期中国对外政策宣示的重要舞台。

1992年，正值苏东剧变后世界风云变幻之时，小平同志年初视察南方做了一系列重要谈话，强调改革开放胆子要大一些，大胆地试，大胆地闯；计划和市场都是经济手段，并非社会主义与资本主义的本质区别。这时的国际社会，对中国的改革开放有很大期待，也有不少疑虑和猜测。荣毅仁董事长提出，国庆节前在北京举办中信国际经济论坛，对外传递中国将坚持改革开放政策、希望增进与各国合作的重要信息。论坛的举办是在党的十四大召开前夕，在时间安排上也显示出特别的意义。

9月29日至30日，论坛在钓鱼台国宾馆芳菲苑举行，出席论坛的是来自美、英、法、德、澳、日、韩和新加坡等16个国家、地区的63位代表，既有著名企业家，也有前政要和学者，包括新加坡内阁资政李光耀、美洲银行执委会主席克劳森、美中贸易全国委员会理事长安德森、英国太古公司董事长施雅迪、日本前外相大来佐武郎、日中经济贸易中心会长木村一三、韩国现代集团会长郑世永、泰国正大集团董事长谢国民等诸多知名人士。代表们围绕世界和亚太经济合作发展展开热烈、坦诚的对话，对中国进一步加快改革开放步伐、改善投资环境提出建议，并以论坛为平台，同我国政府有关部门负责人进行了直接而有效的交流。朱镕基副总理在开幕式上发表演讲，李鹏总理会见了全体代表。

我和所有参与论坛会务工作的同事是在28日统一入住钓鱼台的。负责会务统筹的中信公司办公厅主任姚进荣同志，当天晚上召集简报组人员开会，对文字记录、简报编写等工作提出一些具体要求。秘书处的张原生、于志刚同志负责现场记录李鹏总理、朱镕基副总理的讲话，记录整理江泽民总书记讲话的任务交给了我。为这样高级别领导人的讲话做记录，我还是第一次。论坛进行过程中，我们还需要将相关活动内容，包括代表们发言中的一些重要观点，快速整理成简报，直接上报中央领导。我后来听了江总书记的谈话有一个明显感觉，我们上报的这些简报，领导同志都认真看过了。

论坛代表虽然来自多个国家，但基本可以用英语交流，考虑到日本代表有9人之多，便安排了英语、日语两位翻译，由公关处的唐苓、孙晓燕担任。唐苓出身外交部翻译室，是荣老用得最多的英语口译；孙晓燕是中日友好协会会长孙平化的女儿，毕业于日本早稻田大学。她们二位的翻译水准均属一流。

故友相逢，谦诚求教

为期一天半的中信国际经济论坛在30日中午结束，当天下午安排的却是这次论坛活动最重要的环节：江泽民总书记将与参加论坛的中外代表见面。通过会议期间的充分沟通、畅所欲言之后，代表们对于与总书记的会见都抱有很大的期望。

15点30分，江泽民总书记准时出现在人民大会堂的会见大厅。看得出来，他和代表中的很多人非常熟悉，入场时相互热情地打着招呼。会见的座位摆成了一个大大的圆圈，江总书记左侧是荣毅仁董事长，右侧的位子上坐的是美洲银行执委会主席克劳森和美国国际保险集团董事长格林伯格。大家一一坐定，总书记笑着说：“今天看到会议代表名单，大多数都是老朋友。中国有一句俗话，‘人生何处不相逢’。在我们国庆节前夕，你们来参加这个论坛，我感到非常高兴。”几句开场白，使现场有些凝重的气氛一下子变得轻松起来。

会见自始至终，江总书记以谦和、平等、坦率的态度与代表们交谈，也对一些问题虚心请教，令人印象深刻。他坦言，“我学的专业是电机，后来所干的工作已大大超出电机专业的范围，但我始终坚持干一行、爱一行、学一行这一人生哲学和工作准则”。“我过去认为学工程技术比学经济难，现在我感到搞经济更难，经济问题变数太多。你们都是国际经济界的名流，是专门研究经济问题的，这方面的学问比我们这些学工程技术的大得多了。看了你们在论坛上的一些发言，觉得其中有许多精辟的见解。”

江总书记说，“我有一个问题想请教诸位，中国人口多、底子薄，原来经济基础比较差，在发展过程中究竟以多大速度前进比较合适？”                                                                                               

美洲银行执委会主席克劳森也是世界银行第六任行长，多次访华并受到邓小平同志会见，前一天在论坛发言中对亚洲地区经济发展速度与西欧进行了详细比较。此时他略作思考，侧过身来回答江总书记提出的问题，“我一直非常注意中国的经济发展情况，你们在过去十几年的发展的确是惊人的。究竟保持什么样的发展速度合适呢？挪威有一句老话说，如果你能管好，就是合适的。如果能达到12%的速度当然不错，但我认为能达到9%，特别是在中国人多地少的情况下能达到9%，已经是非常困难的了。所以我认为，如果能控制得好，能搞得好，就是适当的增长率。”

中国经济在改革开放后经历了持续高速发展，国内生产总值增长率有多年达到两位数，虽然中间也有下滑，在1991年仍保持在9.2%。邓小平同志南方谈话强调发展是硬道理，国内进一步提高经济发展速度的呼声很高，但具体多少速度才合适，在学者中争论相当热烈。听了克劳森的观点，江总书记显然还想了解与中国发展阶段相近的亚洲国家的情况，又转过身来询问泰国中华总商会会长郑明如:“泰国的发展速度大概是多少？”郑明如答道：“泰国1988年到1991年发展比较快，国民生产总值的增长率是13.2%。”

看到总书记专注地微微颔首，克劳森接着补充说:“我看到媒体报道说，中国的经济发展是强劲的，我认为这个势头不会中断。这次论坛对中国、对参加论坛的各国都很有益。通过开放，中国会越来越强大。我们美国也主张你们开放，希望你们能继续下去，我们愿意提供帮助。”

江总书记回应说：“我们不仅要继承和发扬中国传统文化的一切优秀成果，而且要学习和借鉴全世界所有国家先进的科学技术、先进的经营方式和经济管理办法以及各种进步的文化成果。有的不仅要学，还要花钱买，比如有些专利和技术诀窍就要按照国际惯例去买。我认为，中国和世界各个国家、各个地区、各大公司进行经济技术合作的前景是广阔的。同时我认为，经常举行这样的国际经济研讨会，对相互交流信息、提高国际经济技术合作的水平，都是很有帮助的。”

关于市场经济体制的重要发言

长期以来，国内无论是官方还是理论界的主流观点，都认为市场经济只能与私有财产制度相联系，是资本主义特有的经济机制，与社会主义是根本对立的。中国体制改革的目标选择了“社会主义市场经济”，这是对几十年传统观念的重大突破，但这一突破经历了相当艰难而曲折的过程。

大约3个月前的1992年6月，江总书记在中央党校省部级干部进修班上有一个重要讲话，当时已在党内做了传达。他在讲话中回顾了改革开放以来对“计划经济”和“市场经济”的认识过程，提出了体制改革目标模式的几种可选方案。在列举了对于“新经济体制”的不同表述后，他表示自己倾向于使用“社会主义市场经济”这个提法。江总书记当时是在党的高级干部中以征求意见的口气提出问题。党的十四大召开前夕，这个问题自然成为中信国际经济论坛代表们关注的一个焦点。

在这次论坛会见中谈到改革的目标，江总书记的语调沉稳：“今年年初，邓小平同志视察南方的重要谈话发表以后，我们全党和全国人民在这一谈话精神的指引下，更加致力于加快改革开放和现代化建设事业。在经济改革方面，我们的目标就是要脱离过去那种高度集中的计划经济体制，更多地发挥市场经济体制的作用，建立中国的社会主义市场经济体制。”这番话在代表中引起热烈的反响。

10月12日，党的十四大召开，江泽民总书记在十四大报告中对改革的方向是建立社会主义市场经济体制进行了全面阐述，成为20世纪90年代中国改革最重要的标志。

“当然，市场经济的手段在中国并不是现在才有的，市场问题荣毅仁同志就很熟悉。”江总书记接着说，“新中国成立以后，由于种种历史原因，在我们的国民经济活动中，计划经济手段发挥作用的范围很大，而市场经济手段发挥作用的范围却很小。记得我在上海念大学时，为了支持学习，晚上到夜校教书。从学校里出来，四川路上很热闹，酒酿、元宵、油豆腐、细粉汤，卖什么的都有，但这些在后来很长时间都没有了。现在在上海、北京等城市，夜市上的小吃很丰富，汉堡包、比萨饼也都有。”江总书记这番话很接地气，代表们在席间发出了会心的笑声。

“十多年来，我国的改革开放和现代化建设取得了丰硕成果。”江总书记兴致勃勃地讲起了改革开放的历历往事。“1980年，我担任国家进出口委员会副主任，负责联系广东、福建的四个经济特区的筹建工作，荣毅仁同志当时是我们的顾问。那时候深圳还只是一个很小的边陲小镇，一片荒芜；现在，一座新兴的现代化城市已经建设起来了。这就是改革开放的成果之一。我们现在除了这四个经济特区，还有海南经济特区和沿海若干个经济开发区，沿边和内地也都开放了。”

接着，江总书记又由特区谈到了他参加中外经济交流的一些经历和感受。“在筹建经济特区时，我曾去过新加坡、泰国、马来西亚、斯里兰卡、菲律宾，还去过墨西哥的华雷斯和爱尔兰的香农等地。我去墨西哥时，他们的发展水平还不高，听说现在已经发达起来了。那时候我就认识了在座的连瀛洲老先生。”总书记向86岁高龄的新加坡华联银行主席连瀛洲礼貌地拱拱手，随之话锋一转，“我深深感到，如果没有改革开放政策，没有经济体制和其他体制的改革，我们的国家就不可能取得今天这样大的成绩。”

走向新世纪的展望

这次中信国际经济论坛的主题是“展望21世纪世界经济和亚太地区的经济合作和发展”。对于8年后即将到来的新世纪进行展望，既需要前瞻的眼光，更需要历史的视角。江泽民总书记笑言:“你们这个讨论会研究的题目，我很感兴趣。”

江总书记对于历史和未来的思考，常带有一位工程师出身的领导人的突出特点。“我是第二次世界大战以后大学毕业的。从二战结束到现在不过40多年，世界科学技术的发展变化太大了。1945年我念过一本无线电工程的书，其中只讲到真空管，当时连晶体管也没有。1948年才有了晶体管，1958年有了集成电路，1970年有了大规模集成电路，后来又有了超大规模集成电路。我当电子工业部部长时曾访问过美国的硅谷，在那里见到一位搞集成电路的教授，我问他最窄的线条宽度是多少，他回答是0.5微米。去年贝尔实验室一个主任告诉我，他们制造的线条最窄已达0.2微米。”他还列举了“银河1号”计算机每秒亿次运算速度，说明科技发展具有广阔无垠的空间。

谈话中，江总书记把科学技术的发展上升到一种哲学的高度，他引用并解释了中国古代思想家庄子的话“一尺之棰，日取其半，万世不竭”，来表达自己对于事物发展的理解。“事物不可穷尽，学问永无止境。如果全世界都致力于科学技术和经济的发展，人类文明就会得到更大的提高。”

说到这里，江总书记很自然地将这一展望转到苏联解体后充满矛盾的国际政治现实中来。“很遗憾，虽然现在两霸对峙的局面没有了，但霸权主义、强权政治依然存在，世界仍很不太平。我从电视里看到世界上一些地区正在发生的许多战火连天、亲人离别的镜头，便不禁想起唐代大诗人杜甫的诗句‘烽火连三月，家书抵万金’。”

很早就听说江总书记熟悉多种语言，会见外宾时会直接用外语进行交流。这次会见中，我们对此有了近距离的感受。大概是看到现场有英语和日语两位翻译，他谈及一些科学技术问题时，不时使用英语和日语来表述。说到某个无线电专业的术语，又转用俄语术语，见两位翻译都译不出来，他便莞尔道出汉语原义并直接译为英语和日语，令全场代表大笑不止。不能不佩服江总书记超强的语言功底和表达能力，会见中不仅古文诗句随手拈来，间或还有非常地道的上海俚语，使整个谈话妙趣横生，气氛十分活跃。

第三产业值得关注

江泽民总书记在谈话中表达了对第三产业问题的关注。他关切地询问泰国代表，第三产业在泰国国家经济发展中所占比例。得知大约在60%多，他又提出了第三产业划分标准，他表示，第三产业的范围究竟怎么限定，还需要进一步研究。

“我为什么要提出第三产业的问题呢？因为我们经常研究如何扩大我国企业经营的自主权，特别是如何搞活全民所有制企业，如何提高它们的经营效益问题。”江总书记是以设问的方式来强调当时企业改革中的一些关键节点，从产业切入到企业。“为什么企业特别是大中型国有企业的效益往往提高不了或提高不快呢？我看很大的一个问题是人员太多，许多大中型国有企业基本上是3个人的饭5个人吃。那么，多余的人到哪里去？这是一个普遍存在的社会难题。如果不妥善解决这个问题，社会是很难稳定的。实际上，我们的全民所有制企业承担了相当大的第三产业业务。”

由第三产业谈到乡镇企业，江总书记说，“中国乡镇企业的兴起，是改革开放中涌现出来的一个生机勃勃的新事物，是广大农民群众的一大创造发明。”

乡镇企业是20世纪80年代后期逐步发展起来的，90年代开始进入超常发展的轨道。江总书记较早就看到了乡镇企业作为农村经济主体力量和国民经济“半壁江山”的重要作用给予了积极、热情的肯定和支持。他解释说，“乡镇企业非常适合我国农村的实际，适合我们的国情。即使一些乡镇企业暂时没活干了，工人还可以回去干农活。大力发展乡镇企业，有利于我国农村的稳定、发展和农业现代化的实现。这个问题是中国一个特殊的重大问题。乡镇企业的发展同服务行业、第三产业的发展是有紧密联系的。我很赞成和关注中国第三产业的迅速兴起。”

最后，江总书记对第三产业的发展做了高度概括：“第三产业发展了，不仅本身可以创造很大的利润，而且可以为第一、第二产业服务，有利于促进我国经济结构的合理化和整个国民经济的发展，还可以为富余的劳动力提供很多的就业门路。”

一个小时的会见结束了，江泽民总书记的谈话给代表们留下了深刻印象。从江总书记的谈话中，国际社会看到了中国最高决策层此时所思所想，也看到了中国下一步的政策走向和发展趋势，在一定程度上澄清了对于中国经济问题的一些顾虑和误判。

江泽民同志在担任部门、地方领导和中央最高领导人期间，曾多次参加中信的重要会议和活动。与中信国际经济论坛代表的这次即席谈话，只是诸多相关讲话中的一篇。今天研究中国特色社会主义的发展史和中信的企业史，研究社会主义市场经济体制在改革开放中的确立过程，这篇讲话给予我们很大启发。

（编辑  碣石）

文/姚争鸣^*

内容摘要：随着数字经济的快速发展，平台经济已成为全球经济体系的重要组成部分，同时也带来了复杂的法律关系与治理难题。传统的反垄断法律规范及执法的法律框架难以有效应对，行业监管路径的缺陷进一步制约了平台经济健康发展。这些现实难题与制度困境表明平台开放策略施展的必要性，反垄断、反不正当竞争及行业监管等制度上为平台开放提供法律支持和正当性依据。本研究旨在探讨平台开放与平台治理机制之间的内在联系，剖析现有法律体系框架和行业监管政策存在的局限性，分析平台开放的具体化构造规则在法律上的可行性与适用性，提出融合反垄断措施与行业监管措施的新型监管路径，践行软法治理与行业自治新模式，完善平台分级分类及公共基础设施属性的认定，以及在此基础上展开平台开放规则的法律体系构建问题。

通过对国内外相关法律框架与实践案例的综合研究，明确平台开放的具体化构造规则的核心要素，在此基础上提出了完善的法律体系建议。研究发现，平台开放不仅需要明确技术和商业层面的开放规则，还应在法律层面构建可操作性的开放构造机制，以确保平台治理的公平性、透明性与可持续性。

关键词：平台开放；新型监管路径；开放规则

一、平台经济发展中存在的法律适用难题和监管真空

欧盟微软互操作性争议案中，欧盟指控微软在操作系统中内置了自家的媒体播放器，限制了竞争对手的市场份额；谷歌广告服务器自我优待案中，谷歌在其广告系统中明显优待自家广告客户，向其提供更多曝光机会，从而排挤了竞争对手的广告服务；阿里“二选一”案中阿里巴巴要求商户在其平台上只能选择与阿里合作，不得在竞争对手平台上开展业务；微信与抖音外链封禁案中，微信禁止用户在平台上分享抖音链接，采取技术手段封禁抖音相关内容。上述案例皆是在互联网背景下，平台经济发展的自发行为，这种限制竞争的行为融合了平台经济的特性。

随着互联网技术的飞速发展，平台经济已经渗透至社会各个领域，改变了传统产业格局和市场生态。其本身所具备的规模经济效应、网络效应、多边市场结构等特性既带来了蓬勃的发展，也带来了垄断化与集中化的趋势。平台经济依托强大的数据处理能力和网络效应，构建起超大规模的数字化市场，不断扩大市场份额，吸引大量用户，优化运营成本并构建极高的市场进入壁垒；市场资源逐步向头部平台聚集，市场集中加剧。由于“赢家通吃”效应，市场演变为存量竞争，新进入者的市场空间被压缩，导致竞争格局固化，头部平台的市场控制力不断增强。平台跨行业的生态布局进一步增强自身的跨行业市场控制力，同时双边（多）市场结构加持下进一步集聚具有更高经济价值的市场领域，最终形成寡头垄断。平台经济的垄断化趋势将会带来极为严峻的社会损害，限制市场竞争、抑制市场创新、损害消费者福利等等。现行反垄断法律规范难以覆盖复杂的平台垄断行为。在数据隐私保护、算法控制等领域要进行有效规制更为艰难，尤其是在适用性上存在着相关市场界定困难、市场支配地位认定标准滞后、事后监管工具效率低、消费者福利标准不明确、救济措施单一且威慑不足、数据与算法垄断规制缺失等问题。在反垄断执法层面，存在着执法效率低、案件处理周期长、执法机构的资源和专业性不足、过度依赖行政处罚、监管重叠等困难。平台经济迅速发展涉及多方面法律领域，仅依靠反垄断法进行规制，显然无法全面覆盖平台经济运行中的竞争与治理问题。我国曾一度借鉴欧盟《数字市场法》的“守门人”理论经验，对平台经济问题的处理主要依靠行业监管手段，但忽视了其本身与生俱来的监管碎片化、监管动态性缺失、过度干预市场活动的路径缺陷。行业监管在平台经济发展过程中，不可能自发保持适度的市场干预，会产生限制市场竞争、抑制创新活力的问题，导致资源配置效率下降。

在新的发展形势下，我们要对平台经济的垄断化趋势及反垄断、行业监管法律体系框架重新进行审视，探索新的路径来应对新挑战。需要构建一种新型的平台经济发展应对策略，为平台经济的可持续发展提供法律保障。

二、平台开放的理论创新

平台经济发展中过度的生态扩张以及双（多）边市场的结构加剧了平台经济的垄断化与集中化趋势，反垄断制度、反不正当竞争制度以及行业监管制度为平台开放提供了法律支持和正当性依据。平台开放有其现实的必要性与法律规范和制度的正当性。

（一）平台开放的必要性

平台凭借规模经济和网络效应来推动自身的增长，构建双（多）边市场结构，不同参与者得以在平台上实现互动与交易，同时也借由网络效应反向增强平台的吸引力与市场控制力。平台通过利用大数据分析和智能算法，对用户行为进行精准预测，提供更加个性化且高效的服务。平台还积极建设业内业外生态系统，通过加强与其他平台和企业的合作构建多维度业务协同。

双（多）边市场结构是平台经济的运行机制核心。平台借助网络效应与规模经济特征实现快速扩张，同时利用数据驱动手段优化资源配置，并运用动态竞争策略和生态构建手段，维系自身的市场地位。大型平台凭借用户基础、网络效应，巩固其在市场控制， 使得“赢家通吃”的局面逐步稳固。随着此类平台市场份额的不断扩大，能与其竞争的进入者愈发减少，借助收购兼并、业务协同生态等扩张手段，平台迅速完成市场整合，使自身的系统重要性更加完备，进一步形成“太大而不能倒”态势。 传统反垄断法下的强制拆分手段可能带来较大的社会代价，如降低市场效率、减损消费者福利等。 正因如此，凸显了平台开放的必要性。平台开放不但可以打破平台对资源的垄断，而且通过促进不同市场主体间的互动，降低市场壁垒，推动创新与竞争。

1.平台经济的垄断化趋势。

如上述，平台得以依托强大的数据处理能力和网络效应，构建起超大规模的数字化市场，平台通过边际成本递减效应，不断扩大市场份额。 而传统经济受制于实体经济中的规模经济和交易成本，无法达到平台经济的规模，这也是科斯认为企业不能代替市场的主要原因。

（1）规模经济特性加速市场集中。在发展初期，平台通过大规模资本投入建立基础设施，吸引大量用户并借助数据驱动优化运营成本，单位用户的获取和维护成本呈现下降趋势。 随着用户群体的扩大，平台的服务质量和资源整合能力不断提升，进一步强化了用户对平台的依赖，形成锁定效应，增加用户的转移成本。 新进入者将面临极高的进入壁垒，即便拥有先进技术或创新商业模式也难以突破既有平台所构建的市场壁垒。

通过规模扩张占据市场优势后，平台往往会采取低价策略、大规模补贴以及并购竞争对手等方式进一步强化市场集中趋势。 例如，电商行业大型平台利用规模经济带来的成本优势压低商品售价，向供应商施加议价压力， 中小型电商平台难以与之竞争。外卖、共享出行等行业亦存在类似现象，如美团、饿了么外卖平台的“二选一”竞争行为， 主导平台通过资本运作及市场竞争策略，实现市场份额的持续增长并形成高度集中的竞争格局。在规模经济效应的持续作用下，市场资源更多向头部平台聚集，进一步加剧市场集中，形成平台经济的垄断化趋势。

（2）“赢家通吃”效应固化垄断地位。平台经济具有典型的网络效应，即用户数量的增加会带来更强的市场吸引力，促进更多用户加入而形成正反馈循环。 形成“赢家通吃”并进一步巩固其市场主导地位，在互联网背景下这一效应的出现愈发频繁。供需双方都会优先选择已具备大量用户的平台，用户规模的积累、平台内部的规则设定、数据控制手段的强化是“赢家通吃”效应的主要表现。平台利用用户数据进行精准匹配，使用算法优化措施来提升服务质量和用户体验，用户只能被动地更加依赖平台。平台企业采取诸如技术封锁、数据壁垒以及市场排他性条款等手段进一步降低用户的流动性，如采取会员体系、积分机制、独占合作协议等“强绑定”策略来提高用户的沉没成本，促使用户锁定效应的强化。 新进入者的市场空间被进一步压缩，头部平台的市场控制力不断增强，加剧了平台经济的垄断趋势。

（3）平台生态扩张引发跨行业垄断传导。平台经济的快速发展还表现为跨行业的生态布局，使平台的市场控制力突破了行业界限，形成跨行业更大范围的市场支配力。平台在其业务领域建立竞争优势后，进一步利用生态体系扩张的方式向关联行业渗透，以实现跨行业垄断的传导效应。平台融合技术，协同手段和数据共享措施快速整合市场资源。

大型互联网平台发达的支付体系、用户庞大的社交网络、高速的搜索引擎等基础服务和基础设施之间的相互连接，实现了业务间的高效协同，并借助庞大的用户数据资源精准营销和预测用户行为，占据在新行业内的主导地位。例如在美团“二选一”案中，执法机构认为“当事人到店餐饮消费、生活服务、酒店旅游、出行等多个领域和餐饮外卖上下游进行生态化布局，为网络餐饮外卖平台带来更多交易机会”。 在此过程中，平台企业通常采用并购、投资、战略合作等方式扩展业务版图，将原本竞争激烈的市场纳入自身生态体系。例如某些头部电商平台在占据零售市场主导地位后，进一步延伸至物流、金融、广告等多个领域， 形成全方位市场支配力。平台企业还利用既有市场优势，以交叉补贴、流量倾斜等方式扶持自身生态内的企业，增强跨行业市场控制力。跨行业垄断的隐蔽性较强，传统的反垄断执法以及行业监管模式难以适应这一新兴竞争格局，由此，平台经济的垄断对市场公平竞争秩序带来新的挑战。

（4）双（多）边市场加剧结构失衡。平台经济的一个核心特征在于其实行双（多）边运营模式，平台能够同时连接多个市场主体并高度匹配不同主体的价值。这种双（多）边市场结构存在着权力失衡和利益倾斜等问题。在双边市场模式下，平台往往优先考虑具有更高经济价值的市场一侧，容易形成资源分配不对称的局面。如在互联网广告市场的头部平台倾向于优先服务广告商而非普通用户，广告商能获得更多的精准投放机会而用户面对隐私保护弱化、个性化推荐过度等问题。 例如外卖平台倾向于优化商家端的收益，而非提高骑手的劳动权益， 平台内部不同市场主体之间的利益分配严重失衡。平台企业在多边市场环境下可以通过差异化定价、算法调控等方式对不同市场主体施加影响，强化自身对市场结构的控制。平台在网约车行业通过动态定价机制调节乘客支付价格和司机的收入水平，市场供需关系受平台算法主导，平台在其中扮演了价格操控者。 由于双（多）边市场结构的复杂性，传统市场规制手段难以使双（多）边市场平衡，权力进一步向平台集中，市场竞争格局逐步向垄断化方向演进。

（二）平台经济垄断化引发的社会损害

1.限制市场竞争。主导平台拥有强大的资源整合能力、资金优势和创新型技术，新的竞争者难以在市场站稳；当少数平台掌握了大部分市场份额时，新兴企业和中小型企业的生存空间就被极大地压缩。对市场的公平性与竞争性造成侵蚀，对行业的多样性与活力起到了消极的抑制作用。

2.损害消费者福利。随着平台市场趋于集中，在缺乏竞争压力的环境之中，平台可以提高价格，减少优惠，并借由隐性费用来增加消费者的成本。鉴于消费者形成了路径依赖，难以跳转至新的平台，限制了用户的自主选择权。 平台对消费者个人数据的过度收集与利用，加大了数据泄露的风险，对个人隐私以及企业数据安全构成威胁， 致使平台的市场控制与信息垄断行为愈发严峻。

3.抑制创新。由于垄断平台对创新话语权加以掌控，其他竞争者，特别是中小企业和创新型企业在技术研发、产品创新等方面面临着极为巨大的压力与困难。平台采取诸如“收购竞争对手”或“技术封锁”的策略，将潜在的技术创新与商业模式创新予以消弭。平台通过拒绝开放API接口或者对数据访问加以限制的方式将中小型平台潜在的创新扼杀于摇篮之中。平台自身进行技术革新，其创新的出发点往往更多地倾向于自我巩固，并非推动行业的整体进步。

（三）平台开放的正当性

1.反垄断制度的正当性支持。在平台经济快速发展这一背景下，反垄断制度对平台开放是持支持态度的，其对平台企业的市场行为起到规范作用。

在平台经济高速发展背景之下，反垄断法的核心价值体现为如何去界定平台企业是否拥有市场支配地位，以及怎样去判断其是否对这种地位加以滥用。在平台开放的情境之中，平台企业要遵循不排除不限制竞争的基本原则，不可凭借数据控制或技术优势，制造市场壁垒或者排除竞争对手，影响平台生态的开放性和公平性。

平台开放中的法律适用，体现为对平台企业市场行为的动态监督与干预。反垄断执法不但要对平台企业的市场份额进行有效界定，而且要对平台在市场开放中的隐性壁垒予以识别，需要拥有足够的技术敏感性以及市场洞察力，以确保能够及时有效地对平台经济的新型竞争行为实施监管。

反垄断政策对于平台开放的正当性支持，体现在政策的引导作用与市场规范作用上。各国为适应平台经济的特殊性，在反垄断政策上逐步做出了调整，比如欧盟提出了“数字平台反垄断框架”以明确数据垄断及算法滥用的法律边界，这为平台开放过程中涉及数据共享、算法推荐等技术问题提供了明确的法律指导。各国的反垄断政策也逐步加强了对跨境平台的监管并加强国际合作，推动跨境数据流动的法律合规性。 我国在2021年10月发布的《互联网平台分类分级指南（征求意见稿）》和《互联网平台落实主体责任指南（征求意见稿）》提出，超大型平台必须落实公平竞争示范、平等治理、开放生态等义务。

2.反不正当竞争制度的正当性支持。从法律原理的角度来看，反不正当竞争法强调维护市场竞争秩序，反对滥用市场支配地位，明确要求平台企业在开放过程中规范自身行为。我国反不正当竞争法的核心目的之一是促进市场公平竞争，在平台开发的实际操作中为实现公平透明的市场竞争提供可行的路径。

反不正当竞争法规定，平台开放需要遵循公正、合理、不限制竞争原则，避免任何因不正当手段而形成市场壁垒的行为。明确要求平台不得采取妨碍市场竞争的行为，不得利用自身的市场地位以构建技术壁垒、控制数据等手段限制其他市场主体的参与；其在进行市场操作时不能剥夺竞争对手的基本资源或信息，以限制市场的自由进入与退出。平台必须遵循竞争规则，不能利用其优势地位排除竞争。平台开放要推动资源共享，要防止因技术手段而致使竞争行为受到限制的情况出现。依据第十二条的要求，平台开放应当促进各类市场主体，特别是中小型企业和创新型企业得以参与，不可通过封闭技术以及限制数据共享的方式造成市场信息不对称，影响竞争秩序的正常运行。平台开放的核心目标就是在保障消费者利益的前提下促进市场竞争的自由和充分。在平台开放的过程中，绝对不能凭借技术数据等方面的优势来操控市场，要推动资源的共享和技术的进步，同时防止平台企业凭借其市场地位的优势，运用不正当竞争手段，对市场的正常秩序造成破坏。

3.行业监管制度的正当性支持。

（1）“守门人”制度。

“守门人”制度可被划分为“传统守门人”和“新型守门人”两种模式。其中，传统守门人理论着重强调平台作为“守门人”，应当承担起阻止第三方违法行为的责任，例如网络平台所应履行的内容审核义务。传统守门人理论中，守门人充当市场上的限制性角色，即维护竞争秩序和市场规则的稳定性。但随着信息技术和网络平台的迅猛发展，传统理论显现出局限性，新型守门人理论应运而生。新型守门人不仅是那些能控制市场准入的企业，还是基于互联网、平台技术以及数据控制能力的新型平台型企业，其控制着互联网经济的基础设施和其他经营者进行互联网交易的渠道或者瓶颈。 平台成为市场的主导力量，扮演的不仅是限制准入的角色，更多的是引导、组织和推动创新的核心。新理论强调平台信息中介和创新推动者的作用，平台在管理和控制市场参与者之间的交互需要，确保平台内部规则的公平性、透明度以及开放性。新型守门人在很大程度上推动了创新和市场资源的优化配置。

以新型守门人理论为基础的平台之所以能够进行开放，因其可以切实地对市场自由与公平竞争的双重需求予以平衡。作为守门人的平台，其职责在于保证市场参与者在公平公正的环境中展开交易，防止平台出现垄断行为以及不正当竞争的重任；通过自身的规则与算法，有效地实现对市场的监管与组织，推动生态系统朝着健康的方向发展。

守门人制度的正当性支持体现为以下几个方面：

第一，平台建立明晰的市场准入规则，确保市场中各方的公平竞争。平台型企业与传统市场中大型企业控制资源手段不同，其凭借开放接口、共享数据以及灵活的商业模式，使得小型企业、个体创业者等得以进入市场，能够与大企业在同一市场中展开竞争。这种开放性提升了市场的竞争力，有助于降低市场的准入壁垒，进而提高社会资源的整体利用效率。

第二，作为守门人制度的执行者，平台不断完善治理结构和规则体系来促进市场的公平性与透明度。通过算法和数据分析手段，有效地防止平台主导方利用技术手段进行不正当竞争，利用不公正的推荐算法来压制竞争对手或操控用户选择。

第三，新型守门人理论采取结构性监管手段解决“赢者通吃”问题。欧盟DMA第6条要求守门人允许第三方服务与其系统互操作，禁止限制用户跨平台切换。 这样就削弱了平台通过控制“入口”形成的垄断壁垒，支持中小经营者公平参与市场竞争。我国《互联网平台落实主体责任指南（征求意见稿）》针对超大型平台提出“开放生态”义务， 引导其向第三方开放接口，促进数据流通。

守门人制度通过重构市场竞争秩序来完善事前量化标准，简化反垄断认定门槛，规避事后监管的滞后性。数字平台兼具商业主体和准公共基础设施的双重属性，守门人制度通过公平竞争义务限制其滥用私权力。我国《中华人民共和国个人信息保护法》第五十八条要求守门人保障用户数据迁移，支持用户跨平台自由选择服务；欧盟要求数字钱包互操作性，防止支付领域垄断，实行互操作义务打破企业“数据孤岛”。

守门人制度的正当性支持还体现在市场规则的合法性和合理性上。平台开放需要保证平台内外参与者的合法权益不受侵犯。

守门人制度为平台开放提供了重要的理论支持，特别是在如何平衡平台自由和市场公平之间的关系方面起到了积极的推动作用。但是确保平台开放既能够促进市场创新又能避免平台滥用“守门人”角色，依然是未来法律与政策需要重点解决的问题。

（2）公共承运人理论

在19世纪的交通运输和通信领域之中，“公共承运人”应当为社会公众提供广泛的服务，需承担起公平公正的服务责任。铁路、航运和邮政等行业强调提供公共服务的企业要对特定消费者予以负责，还要将其服务对所有潜在消费者开放。公共承运人制度为平台开放提供了理论支持，平台作为现代信息社会的核心构成部分，往往掌握着庞大的数据资源、流量和信息传播渠道。尤其是互联网平台、社交媒体、搜索引擎等数字化平台，它们不仅是信息和资源的传递者，还是市场中各种主体互动的枢纽；如果平台承担起公共承运人角色，就应当对所有的市场参与者提供公平透明和非歧视的服务，不应当随意偏向某一方或垄断市场资源。

公共承运人理论的一个核心要素是平等对待原则。传统理论强调服务提供者必须为所有社会成员提供平等的服务机会，不得随意拒绝或歧视某些消费者。平台若要遵循这一原则，就必须在服务提供过程中做到透明公开，公平对待不同的用户和服务提供者，在大平台经济中，平台的开放性和公共性显得尤为重要，大型平台所具备的公共属性使得用户依赖其进行基本社会经济活动。 平台开放相关数据和技术接口，确保不同市场主体都能公平地接入平台资源，从而有助于促进市场的多样化竞争，在一定程度上减少市场中资源不均和信息不对称的现象。平台的开放性和公共性还着重强调平台提供服务的不可歧视性，面对小型企业或个人用户，需采取公正的服务策略，不可因平台自身的商业利益或市场地位而做出排他性行为或采取歧视性措施。 平台往往凭借海量用户的数据以及行为模式来实现盈利，从而致使平台容易偏向大用户或付费客户，忽视小型用户的利益。平台应凭借明确的服务条款以及公平的交易规则，构建起更为健康、公正的市场环境。需要注意的是，平台开放并不等同于完全舍弃市场控制，在遵循公共承运人义务的前提下，平台往往能够规避因市场主导地位被滥用而引发的不公平竞争情况。通过让更多参与者实现公平接入，平台在确保竞争时，对由于市场集中度过高而可能导致的垄断行为加以防范，这在防止大型平台凭借自身市场支配地位对竞争者实施不正当排挤、压制创新等行为方面，有着颇为重要的意义，平台将担负起维护公平竞争的职责，避免在平台开放的过程中形成新的不公平格局或者竞争壁垒。

以从平等对待到普遍服务义务、再到反垄断和不可歧视原则为基础，公共承运人制度为平台的开放给予了多维度的理论依据。公共承运人理论强调平台于市场中的公共责任，平台不但要服务自身的商业利益，更应为所有参与者给予公平开放的服务，从而助力平台构建起更为合理的市场规则，并且为平台的合法性与社会责任予以有力支撑。平台若能灵活运用公共承运人理论，便能够在激烈的市场竞争中达成自我规范，进而推动平台经济朝着更加健康、有序的方向发展。 

（编辑  季节）

文/陈贇^*

国有企业是推进国家现代化、保障人民共同利益的重要力量，是党和国家事业发展的重要物质基础和政治基础。国有企业必须服务国家或地方的重大发展战略，聚焦国之大计，承担国家的战略发展布局和规范的任务，高水平实现经济属性、政治属性和社会属性的有机统一。 

履行国家战略使命评价制度是国有企业实现高质量发展的内在要求和重要举措

（一）国有企业实现高质量发展的内在要求。改革开放后到党的十八大之前，国有企业发展的重要目标是保值增值，考核标准重点是利润、营收和资产等指标。在实际发展中，一些国企出现工作的中心是围绕业绩指标展开，什么行业热就投什么行业，哪里赚钱快就往哪里跑，存在党建弱化、虚化、边缘化，对科技创新重视不够以及安全生产防控不到位等情况。

从2020年开始，国务院国资委不断丰富考核指标体系，引导国企强化科技创新和高质量发展。2020年考核指标为“两利三率”：净利润、利润总额、资产负债率、营业收入利润率、研发经费投入强度；2021年考核指标体系增加了全员劳动生产率，成为“两利四率”；2023年考核指标体系优化为“一利五率”：利润总额、资产负债率、净资产收益率、研发经费投入强度、全员劳动生产率、营业现金比率；2024年考核指标体系沿用“一利五率”的经营指标体系，但用“营业收现率”替换“营业现金比率”。2025年3月，国资委全面深化改革领导小组全体会议更加明确提出要深化精准考核，深入推进“一业一策、一企一策”考核，用好考核指挥棒，助力打通产业链堵点。

近10年，通过国有企业分类改革和考核体系的探索，国资国企新发展理念得到进一步确立，布局和结构进一步优化，核心竞争力进一步增强。但这些考核导向和指标体系与国资国企要在全面推进中国式现代化进程中发挥不可替代的重要作用的要求相比，仍有距离。因此，需要进一步完善考核体系，充实履行战略使命的指标，引导国有企业高质量地发展。

（二）国有企业实现高质量发展的重要举措。伟大的企业使命企业在发展中不断实现凝聚人心、激励士气的共同理想，为企业树立良好的社会形象，赢得消费者信赖。

熊彼特在《经济发展理论》中指出，伟大的企业和企业家是时代的产物，也是推动时代转型与社会进步的中坚力量。世界级企业是推动时代进步的企业，将自身生存发展目标与国家和全球发展的趋势与共同挑战相结合，如谷歌、微软、苹果、亚马逊等发达国家的世界级企业，我国各领域的许多国营企业也迈入世界500强前列，他们不但在销售额、市值、市场占有率等硬实力上显著超越同领域的其他竞争者，同时也在创新力、社会责任、影响力等软实力上拥有卓越表现。

当前，我国许多国有企业在使命担当、核心竞争能力作用的发挥上还不得力，在企业文化建设方面尚未明确企业的使命；在企业发展实践中，存在研发投入不足、人才激励不显、安全生产忽视等现象，与国企战略使命不符。这些方面的问题，严重影响着企业的创新能力、产品质量和社会形象，削弱了企业的市场竞争力。因此，强化履行战略使命评价，有利于国企对企业竞争能力的再认识，高度重视通过企业伟大使命凝聚人心和赢得市场，助力国企高质量发展。

（三）实现中国式现代化发展的有效方式。当前，国际秩序面临重塑，国际贸易保护主义抬头，地缘政治冲突和安全风险增多。大国间在多个领域争夺制高点和话语权的竞争正在加剧。新一轮科技革命和产业变革深入发展，各大国纷纷加大科研投入，美国联合西方盟国对我国实施战略围堵，力图在关键核心技术领域对我实施封锁，我国面临产业升级的迫切任务。

我国发展不平衡不充分问题仍然突出，推进强国建设、民族复兴伟业任务艰巨繁重。我国在若干关键核心技术领域受制于人的局面尚未根本扭转，对可能产生颠覆性影响的未来技术、未来产业布局还相对滞后。当前经济增长速度换挡，内需市场潜力尚未充分挖掘，部分行业产能过剩，经济发展的质量和效益有待进一步提升。我国区域之间、城乡之间的发展差距仍然较大，影响社会公平正义，制约全国统一大市场的形成和整体经济效率的提升。

国有企业大多处在关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，是实现国家战略意图、应对外部环境变化和重大风险挑战的重要力量。通过建立履行战略使命评价机制，引导和激励企业聚焦“国之大者”、围绕国之所需，更好发挥科技创新、产业控制、安全支撑作用，以发展的确定性稳大局、应变局、开新局，推动党和国家事业行稳致远。

国企履行战略使命分析及评价指标体系探索

建立国有企业履行战略使命评价机制的基础，是要探讨国有企业需要服务哪些战略以及选取什么样的指标。黄群慧（2025）提出，建立战略使命评价模型，应从战略使命界定、战略使命规划、组织架构支持、要素资源保障等方面设置战略使命评价指标体系；国有企业必须坚定不移向“新”发力，将发展新质生产力作为战略使命。綦好东（2022）提出，在全面建设社会主义现代化国家新征程中国有企业的功能使命是：解放和发展先进生产力的主力军，制度变革与创新的践行者，以人民为中心立场的坚定拥护者。李政（2023）提出，在新发展阶段，国有企业的核心使命和任务是通过高质量发展贡献国企力量、发挥国企作用，为中国式现代化保驾护航、提供战略支撑。陈元志提出，国企战略使命包括服务国家宏观战略、保障经济安全、引领科技创新、承担产业控制责任、推动绿色发展、保障公共利益六个重要方向。这些专家学者从不同的角度阐述了国企的战略使命，具有启发性。

本文基于宁波国企的角度，结合《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》《中共中央、国务院关于支持浙江高质量发展建设共同富裕示范区的意见》《中国共产党宁波市第十四次代表大会报告》等重要文件，探索国企战略使命涵盖范围及评价指标。

（一）创新驱动发展战略。科技是国之利器。当前我国正健全新型举国体制，深入实施创新驱动发展战略，全面增强自主创新能力，努力实现高水平科技自立自强。国企具有坚实的创新基础、丰富的创新资源和雄厚的创新实力，要有“勇挑重担、敢打头阵”的责任担当，努力成为国家战略科技力量的主力军，瞄准先进与未来科技和产业发展制高点，着力打造原创技术策源地，掌握科技发展主动权和主导权，筑牢国家安全防线。评价指标可采用研发投入强度、发明专利授权数量、国家“三大奖”获奖情况等。

（二）制造强国战略。制造业是国民经济的主体，是立国之本、兴国之器、强国之基。虽然我国已建成门类齐全、独立完整的产业体系，但在制造业部分行业仍存在“大而不强”问题，在自主创新能力、资源利用效率、产业结构水平、信息化程度、质量效益等方面与世界先进水平相比差距明显，转型升级和跨越发展的任务紧迫而艰巨。国企要加快传统产业强基转型升级，大力布局战略性新兴产业和未来产业，推进“AI+”行动；培育发展工业母机产业集群，推进产业基础高级化、产业链现代化，培育“链长”“链主”，不断提升产业体系现代化水平，向产业链价值链高端攀升。评价指标可采用全员劳动生产率、战略性新兴产业收入及占比、制造业关键业务智能化覆盖率等。

（三）区域协调发展战略。区域间差异大、发展不平衡是我国基本国情。实施区域协调发展战略，是关乎我国经济发展全局的重要战略举措。国企要充分发挥示范带头作用，聚焦实现战略目标和提升引领带动能力，以市场化方式促进要素跨行政区域聚集，以专业优势推动公共服务均衡化，积极参与跨区域基础设施建设运营、打通区域一体化壁垒，加大投资积极推动区域重大战略落地；示范带动中西部和东北地区传统产业转型升级，推动京津冀协同发展、长三角一体化、长江经济带发展等，为推进高质量发展、构建新发展格局提供有力支撑。评价指标可采用在中西部和东北地区投资额，在京津冀协同、长三角一体化、粤港澳大湾区建设等重点项目承揽金额等。

（四）“一带一路”战略。“一带一路”倡议是我国在新时代实行全方位对外开放的重大举措。共建“一带一路”经济带，充分尊重各国主权、安全、发展利益和文化传统，有力维护世界和平，为全球经济提供增长新动能。共建“一带一路”是我国企业实现高质量发展的重要平台。国企在资源能源开发、基础设施建设、装备制造等领域有着较强实力，具有参与“一带一路”分工协作和协同发展的巨大潜力。国企要对标世界一流企业，积极参与“一带一路”建设，带动中国产品、技术、标准和服务走向世界，提升我国在全球产业链的话语权、对全球价值链的掌控力、对国际规制和标准的塑造力。评价指标可采用“一带一路”投资额、“一带一路”营收占比等。

（五）乡村振兴战略。农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题。没有农业农村的现代化，就没有国家的现代化。当前，我国发展不平衡不充分等问题在乡村最为突出。实施乡村振兴战略，是实现“两个一百年”奋斗目标的必然要求，是实现全体人民共同富裕的必然要求。国企要切实增强责任感使命感紧迫感，参与农村公路、供水、供气、环保、电网、物流、信息、广播电视等基础设施建设，推动城乡基础设施互联互通；参与大型商品粮、棉花、糖类、天然橡胶、优质奶源等生产基地的建设，提高农产品的生产加工和储运能力；推进乡村文旅康养和休闲农业，构建现代乡村产业体系。评价指标可采用乡村振兴投入增长率、乡村振兴项目营业收入、乡村振兴项目带动就业人数等。

（六）应对人口老龄化战略。人口老龄化是当前社会发展的一个重要趋势，是经济社会发展的一个重要变量。我国是世界上人口老龄化程度比较高的国家之一，老年人口数量最多，老龄化速度最快，应对人口老龄化任务最重。人口老龄化的影响具有全局性、长期性和多重性，倒逼科学技术创新、产业结构调整、劳动力素质提升、就业结构和就业方式转型，同时促进供给侧和需求侧改革，创造新的消费需求。国企要积极参与建立健全老有所依的社会保障体系、老有所养的养老服务体系、老有所医的健康支撑体系、老有所乐的精神文化服务体系、老有所学的老年教育服务体系、老有所为的社会参与服务体系。评价指标可采用康养产业投资额、康养产业营收占比、客户满意度等。

（七）就业优先战略。就业是最基本的民生，事关人民群众切身利益，事关经济社会健康发展，事关国家长治久安。国家以实施就业优先战略为引领，以破解结构性就业矛盾为着力点，以深化就业体制机制改革为动力，以不发生规模性失业风险为底线，持续促进就业质的有效提升和量的合理增长，推动实现劳动者工作稳定、收入合理、保障可靠、职业安全等，为中国式现代化伟业提供有力支撑。国企要在吸纳就业方面发挥引领和支柱作用，制定并实施具体的稳岗扩就业计划；通过内部挖潜、外部引进等方式，优化人力资源配置；通过校企合作、工学交替等方式，培养符合企业需求的高素质人才。评价指标可采用每年新增就业人数。

（八）可持续发展战略。大量事实表明，高投入高污染的发展方式造成生态环境破坏，迟早会受到自然界的惩罚。尊重自然、顺应自然、保护自然，促进人与自然和谐共生，是中国式现代化的鲜明特点。推动经济社会发展绿色化、低碳化，是新时代党治国理政新理念新实践的重要标志。国企要完整、准确、全面贯彻新发展理念，作推进可持续发展战略的表率，深入规范落实ESG标准，推动煤炭等化石能源清洁高效利用，推进钢铁、石化、建材等行业绿色化改造；推进能源革命，大力发展风电、光伏、氢能等清洁能源产业；加快能源资源梯级利用、废弃物循环利用和污染物集中处置，等。评价指标可采用单位产值能耗、废弃物回收率、碳排放强度、ESG报告披露情况等。

（九）浙江高质量发展建设共同富裕示范区。高质量发展建设共同富裕示范区，是习近平总书记亲自谋划、亲自定题、亲自部署、亲自推动的重大战略决策，明确要求：到2025年，推动共同富裕的体制机制和政策框架基本建立，形成一批可复制可推广的成功经验；到2035年，基本实现共同富裕，物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明全面提升，共同富裕的制度体系更加完善。国企要积极推进资源整合、方式创新和品牌建设，以高质量发展为首要任务、以缩小“三大差距”为主攻方向、以改革创新为根本动力，统筹用好标准引领、数智赋能、绿色改造等手段，一体做好“强城”“兴村”“融合”三篇文章，实现山区海岛乡镇新型帮共体全覆盖，加快缩小“三大差距”。评价指标可采用党委、政府部署相关任务完成度。

      表1  国企履行战略使命评价指标体系

（十）宁波建设现代化滨海大都市。宁波是中国首批十四个对外开放沿海城市之一、计划单列市和副省级城市。建设现代化滨海大都市，是对历届市委提出的“以港兴市、以市促港”以及建设现代化国际港口城市、国际港口名城等目标举措的赓续传承、深化拓展。宁波锚定建设现代化滨海大都市目标聚力攻坚，建设充分彰显硬核实力、极核功能、滨海形态、优良生态、文明典范、国际风范的大都市，为全省高质量发展挑大梁作示范。国企要聚力科技创新大进步、产业能级大跃升、内外循环大畅通、数字变革大突破、城乡发展大融合等，着力服务打造全球智造创新之都、打造国际开放枢纽之都、打造东方滨海时尚之都、打造全国文明典范之都、打造城乡幸福共富之都、打造一流智慧善治之都。评价指标可采用党委、政府部署相关任务完成度。

综合以上分析，形成如表1所示的国企履行战略使命评价指标体系。 

推进国企战略使命评价要注重五个统筹

（一）统筹全面要求与突出重点的关系。国家、省、市战略涉及许多方面，包括经济、政治、文化、社会、生态等，除了本文论述的重大战略外，还有人才强国战略、科教兴国战略、数字中国战略、文化强国战略等。每个战略要求的内容比较广泛，从本质上讲，作为推进国家现代化、保障人民共同利益重要力量的国企都应积极响应、贯彻落实。但是，在进行国企履行战略使命评价时，要使企业凝聚发展其所长，紧密结合国企功能定位和当前国家面临的主要问题等，要有所为有所不为，突出重点，不断优化国有资本布局，引导国企更好地发挥科技创新、产业控制和安全支撑作用，更好地服务推进中国式现代化这个全局。

（二）统筹相对稳定与动态调整的关系。战略具有全局性、根本性、长期性的特征，因此，探索建立的国有企业战略评价指标体系要保持相对稳定，充分体现其战略导向。但当今世界不确定性加剧，政治、经济、科技格局仍在深刻调整，我国经济社会发展处于累积问题化解期、新兴动能培育期、经济转型阵痛期的叠加，国家、省、市层面会根据新情况新问题调整发展战略，出台重大政策措施。因此，对国企履行战略使命评价体系要进行动态调整，及时把各层面最新重大战略转化为国企的使命任务，保障党委、政府战略意图落地见效。

（三）统筹履行战略使命评价与“一业一策、一企一策”考核的关系。当前，国企正在积极推进“一业一策、一企一策”考核，根据功能定位、行业特点、发展阶段，分类设置考核指标及权重，加大个性化考核指标的占比，推动“考准、考实、考严”要求落地扎根，着力培育具有“争先、创优、进位”意识的一流企业。推进履行战略使命评价并不是要另起炉灶，增加企业考核负担，而是对国企考核评价统一设计、化繁为简、合并整合，把履行战略使命评价的指标融入“一业一策、一企一策”考核体系中，完善评价指标，引导国企在履行的战略使命任务前提下更好地完成经营业绩指标，实现高质量发展。

（四）统筹国企与国企整体履行战略使命评价的关系。我国对国企核定主责主业，进行分类管理。本文探索的国企履行战略使命评价体系是立足于国企整体情况，强调某个层级国企整体要增强核心功能，履行使命担当，积极服务国家、省、市重大战略，因此指标体系相对全面。但是，具体到国企个体时，应严格实行“一企一策”政策，根据功能定位、主责主业、发展规模等因素选取履行重大战略的测评内容和指标。

（五）建立评价指标与健全工作机制的关系。推进国企履行战略使命评价，不仅需要建立评价指标体系，还需要健全相应保障机制。建立融入企业业务机制，深度融入纳入战略规划、投资决策、战略执行、监督整改中，充分释放战略使命评价的规划支撑、执行督导、效果反馈等功能。建立跨部门协同机制，各部门在评价制度实施过程中要信息共享、资源互补和协同配合。建立激励与约束机制，形成良性循环，推动企业不断提升战略使命履行能力。

（编辑 尚呜）

文_沙学康 程晗^*

居民消费是经济增长的重要驱动力。经济学理论认为，收入是决定居民消费的关键变量。近年来国外以提升收入、稳住就业为目标出台了大量提振居民消费的政策。其中范围最广、力度最大的就是新冠疫情期间各国出台的以失业救济、薪酬保护、针对特定人群转移支付和特定行业消费补贴等为代表的一系列提振消费政策。尽管有大量学者对政府的提振消费政策效应开展了理论和实证分析，但聚焦新冠疫情期间的大规模提振消费政策开展跨国比较研究尚不多见。本文旨在对疫情期间各国提振消费的主要政策工具进行梳理，探讨政策特点和政策推行过程中的教训。为我国优化完善提振居民消费相关政策提供一定的参考。

国内外相关文献综述

国内外学者关于政府政策对消费影响的研究较为丰富，从观点来看大致可分为两派。一派学者认为财政支出会抑制居民消费。例如Sutherland（1997）发现，政府财力不足时的扩张性财政政策会导致居民认为未来会发生增税和可支配收入减少，因此会增加储蓄、降低消费欲望，从而得出财政支出在一定程度上对居民消费具有替代效应的结论。卞志村、杨源源（2016）通过构建动态随机一般均衡模型，发现政府投资性和消费性支出会挤出居民消费。Dawood和Francois（2018）则采用协整面板模型，实证估计了24个非洲国家居民消费和政府消费间的替代关系，研究发现居民消费和政府消费之间存在跨期替代，这就导致扩张性财政政策会降低居民消费需求。

另一派学者认为财政支出会促进居民消费。例如温桂芳、马栓友、赵萍等（2003）认为，财政支出会促进社会需求扩张，其机理在于财政支出规模的扩大提高了居民消费意愿。李晓嘉、蒋承等（2016）基于空间Durbin模型对我国省级财政支出与居民消费的关系进行实证分析，发现相邻省的经济性支出和民生性支出促进了本省的居民消费。Kim等（2021）评估了新冠疫情期间韩国出台的“韩国经济影响补助金（KEIP）”政策对消费的刺激作用，发现KEIP计划显著刺激了居民消费，且该政策乘数约为0.5。Chetty等（2024）使用私营部门大数据测算了疫情期间美国多轮财政刺激计划对居民消费的影响，发现现金支付导致疫情初期居民消费支出急剧增加，但在疫情后期的作用则大幅下降。

疫情期间提振居民消费政策的国际比较

（一）国外提振居民消费的四类工具

1. 提供失业救济

国外通过放宽失业保险门槛、发放额外失业补助等方式稳住居民信心。例如美国面对疫情期间飙升至14.8%的失业率采取了两项措施：一是扩大失业保险覆盖面，将失业救济资格扩大至自雇人员、独立承包商、零工经济从业者等不具传统失业保险资格的群体；二是发放临时失业补助（Federal Pandemic Unemployment Compensation， FPUC），联邦政府于2020年3-7月期间为失业人员提供额外的每周600美元失业补助。2020年12月后，失业补助降至每周300美元并持续发放至2021年9月。

2. 设立薪酬保护计划

该计划为企业提供招聘和就业补贴，从而保障就业、避免裁员。例如美国推出了以保障居民就业为核心目标的薪酬保护计划（Paycheck Protection Program，PPP），该计划通过为小企业提供无偿贷款使其得以继续支付员工工资，防止大规模裁员。澳大利亚则以向企业提供工资补贴的方式开展薪酬保护。2020年3月-2021年3月，澳大利亚推出了Job Keeper计划，该计划规定受疫情影响收入下降的企业每雇佣一名符合条件的员工，每两周可获得1500澳元的补贴。

3. 针对特定人群提供转移支付

国外试图通过发放针对特定人群的转移支付改善居民收入拉动消费。美国在疫情期间三次向低收入纳税人发放转移支付，总计超过8500亿美元。2020年3月，美国颁布了《冠状病毒援助、救济和经济安全（CARES）法案》，该法案规定向年收入不超过75000美元的纳税人提供一次性1200美元现金，另外给每名儿童额外提供500美元。此后的《冠状病毒应对和救济补充拨款法案》和《美国救助计划（ARPA）法案》进一步延续这一政策并加大了现金补贴力度。日本方面，通过2021年的第四轮经济刺激计划针对18岁以下儿童、低收入家庭等特定群体发放额外现金补贴。

4. 发放餐饮文旅行业的消费券

国外通过发放消费券刺激餐饮、零售和旅游等受疫情影响较大的行业的本地消费。例如日本曾于新冠疫情期间推出全民性的“Go To”经济复苏计划，其中“Go To Travel”旅游补助对旅行产生的交通、住宿、购物等费用补贴50%。Go To Eat”餐饮补助给指定平台提供最高折扣25%的餐饮折扣。“Go To Event”文化与娱乐补贴提供电影、演出、体育赛事门票折扣。澳大利亚则于2020年末推出“Stay and Spend”计划，政府为消费者提供100澳元的电子消费券，并规定这些消费券必须在本地酒店、餐馆等场所消费。新加坡于2020年向所有新加坡公民发放了100新加坡元的电子消费券，用于刺激餐饮、零售和旅游等领域消费。

国外提振消费政策的特点与教训

（一）国外提振消费政策的特点

国外提振消费政策轮次较多、规模稳定、注重宣传。首先，国外提振消费政策轮次较多。例如，美国在2020年3月疫情初期快速出台第一轮救助计划，对居民就业、收入和消费提供支持。随后面对疫情的反复和经济的波动，美国又出台了第二轮、第三轮经济刺激计划。其次，政策支持力度逐步加大。每一轮政策提供的支持力度稳中有增、实施期限保持稳定、覆盖面逐渐扩大。例如从第一轮至第三轮刺激计划，美国向低收入居民提供的直接现金补贴额度从1200美元/人稳步提升至1400美元/人，提供失业救济金的期限从三个月逐步延长至六个月，覆盖范围也扩大至个体户和零工经济从业者。最后，注重政策的宣传。外国政府通过媒体宣传、深度沟通、政策指导等多种方式加强了居民对提振政策的积极预期。以日本为例，首相及政府高层定期召开新闻发布会，向国民说明财政支持政策，强调补助金的发放方式、申请流程及预计效果。

国外提振消费往往聚焦重点人群。理论表明由于低收入家庭边际消费倾向更高，因此同样规模的财政补贴对于低收入家庭的提振消费作用更为显著。疫情期间，国外出台的提振消费政策的一大特点是聚焦特定人群尤其是低收入人群，试图通过“以小博大”的方式用最低财政成本最大化提振消费。国际货币基金组织对于美国《CARES》法案中的直接现金补贴和失业救济金政策进行了对比研究，发现由于失业救济金能更大程度上地惠及低收入群体，因此其提振消费和产出的作用相对更大。

（二）国外提振居民消费政策的深刻教训

    提振消费政策效应持续时间较短。以失业救济、薪酬保护、转移支付、消费补贴等为代表的提振消费政策属于周期性政策，对于打通阻碍居民消费提升的结构性堵点作用有限，因此其政策效果持续性不足。从主要发达国家疫情前后居民消费数据来看，美国、日本、加拿大等国疫情前居民消费同比增速保持在2.6%、1.1%、5.1%左右，疫情期间出台提振消费政策后居民消费增速短暂冲高至8%、6%、11%，但疫情结束后随着政策退坡，居民消费增速快速回落至疫情前水平。

向居民部门提供的转移支付大多被用于储蓄。疫情期间国外向居民提供的现金转移支付，后被证明更多转化为居民储蓄而非消费。例如美国每周家庭脉搏调查（HPS）数据显示，除了第一轮经济刺激计划的资金大多被用于购买生活必需品，第二轮、第三轮刺激计划期间，50%以上居民将救济资金用于偿还债务和储蓄。美联储数据显示截至2023年，美国家庭累计超额储蓄超2万亿美元，但消费支出增速却从2021年四季度的3.3%降至2024年的2.8%。

依托财政工具的提振消费计划增加了债务不可持续的风险。新冠疫情期间西方国家出台的提振消费的财政政策资金来源主要是大规模发行政府债务。尽管提振消费政策拉动了经济增长，但从数据来看，经济增长并不能完全抵销债务增速。例如美国、英国、法国等国家疫后政府债务占GDP比重仍然持续上升，债务不可持续风险一直在加大。

过度补贴是导致大规模顽固通胀的成因之一。大规模的过度的财政直接补贴直接增加了总需求，造成了疫情后期以来西方国家持续的高通胀。分析各国核心CPI数据发现，自2021年1月起，主要国家核心通货膨胀快速上升，持续了将近两年后，才于2023年后以相对缓慢的速率下降，迄今为止尚未恢复至疫情前水平。美联储对各国财政政策拉动通胀的点数进行了测算，发现大规模财政刺激计划分别导致美国、加拿大、英国、欧元区、新兴市场国家通胀总计抬升2.5、2.4、1.6、1.8、1.4个百分点。

有力有效提振我国居民消费的政策思考

回顾疫情期间国外出台的各类提振居民消费政策，尽管在短期内取得了一定的成效。但从长期看并没有解决居民消费的痛点难点问题，政策效应持续性不足且造成了较大的财政负担。今年政府工作报告指出：促进消费和投资更好结合，加快补上内需特别是消费短板，使内需成为拉动经济增长的主动力和稳定锚。提振消费已经是我国当前重要的政策发力点。参考国外提振消费的教训启示，本文探索提出了提振我国居民消费的政策思考。

以提升居民收入为支撑点。一是持续完善最低工资调整机制。鼓励地方研究设计与通货膨胀、居民信心等挂钩的最低工资标准动态调整方案，定期开展最低工资标准变动研讨会并形成具体调整思路。二是探索针对重点群体进行精准转移支付的必要性与可行性。组织相关部门联合高校、科研机构等开展针对低收入群体发放精准转移支付的可行性研究。探索根据家庭经济状况、人口结构、抚养负担等多因素设计差异化的有条件转移支付政策的可行性。三是落实完善重点领域、重点行业、城乡基层和中小微企业就业支持计划。组织有关部门研究制定重点领域、重点行业清单，建立统一大数据平台组织企业进行申报。

以促进服务消费为着力点。一是大力推动文体旅游消费提质升级。鼓励地方结合自身特色打造“文化IP+旅游体验”新模式，支持景区结合自身条件有序推进人工智能、低空经济、具身智能等的场景化应用。二是大力推动入境消费的便利化。进一步扩大外卡受理范围，通过升级受理终端设备和赋能商户等方式，提升商户受理和服务境外游客的能力。在国际消费中心城市的机场、商圈、景区部署AI多语言导览机器人，支持多种语言实时翻译，探索与境外知名社交平台联动推送个性化旅游攻略。三是大力推动银发消费潜力的释放。引导互联网、大数据、人工智能等新兴技术企业在老年消费领域拓展应用，开发适合老年人使用的智能购物平台、在线医疗问诊系统、虚拟旅游体验等数字化消费产品和服务，拓展老年消费的场景和渠道。

以活跃新型消费为增长点。一是远近结合挖掘新型消费潜力。充分把握新型消费领域的增长机会，通过大力度政策支持构建更加成熟的消费场景。短期内，加速推进智能穿戴、超高清视频、健康轻食、国潮国货、智能家居等相对成熟、更受年轻人欢迎领域新技术新产品开发与应用推广。长期内，围绕虚拟现实、脑机接口、人工智能家居、高端医疗与体检、养老服务等方兴未艾的消费场景开展充分研究，针对可能的细分消费场景开展宣传并以探索相关消费补贴。二是城乡结合挖掘新型消费潜力。一方面结合城市更新和新型城镇化建设，推动重点商贸街巷改造升级，持续优化城市新型消费场景。另一方面，加强县域商业街区改造，提升县域消费场所质量，为新型消费落地提供场景支持。

（编辑 宋斌斌）

文/闫 坤 张晓珉^*

长期以来，美国政府债务率受经济、政治因素影响不断上升。日本政府债务率受经济泡沫、社保体系等左右，呈现上升态势。对我国而言，经济增长是债务稳定的基础，需保持政策理性，在用好政府债务的同时，更要关注私人部门债务和私人经济活力，多维度保障债务可持续，以推动经济健康稳定前行。

美国政府债务率演变历史及特点

自20世纪40年代至70年代末，美国政府债务率因战后重建等因素下行，80年代起受经济形势及政治博弈影响上升。经济增长乏力时债务成为刺激手段，两党执政理念差异致财政决策短视，债务率在危机冲击与政策调整中不断变化。

（一）20世纪40年代后，美国政府债务率走势分为两个阶段

第一阶段，自1945年至70年代末，美国政府债务率下行。二战结束后，美国进入战后重建时期，政府债务缩减成为债务率下降的关键因素。从历史数据看，美国在独立战争、南北战争及两次世界大战后，政府负债因战争需求与支出攀升，战后杜鲁门政府实施“补偿性财政政策”，大力削减军费及基建投资，使财政赤字显著降低。随后艾森豪威尔执政期间，以平衡预算为前提，优化财政收支结构，减税并持续削减国防开支、公职机构与人员，并减少国际援助，在八年执政期内的多个年份实现预算盈余。肯尼迪与约翰逊执政时期（1961-1968年），虽采用凯恩斯主义需求管理模式，扩大财政支出，如约翰逊推行 “向贫穷开战” 计划，大规模增加社会福利支出，但得益于经济高速增长的有力支撑（美国经济在此期间年均增长3.8%），实际家庭收入年均上涨2.1%。GDP的快速扩张有效吸纳了财政赤字增加带来的债务压力，使政府债务率维持下行态势。20世纪70年代石油危机引发了经济滞胀，福特与卡特政府（1974-1980年）虽采取系列政策调整，如福特改变税收结构、卡特实施减税与公共服务投入举措，但经济困境加剧了财政赤字。不过，此前经济积累的韧性与产业基础使政府债务率仍延续下行。

第二阶段，自20世纪80年代里根执政以来，美国政府债务率延续上升态势。里根政府（1981-1988年）奉行“里根经济学”，以大规模减税为核心策略，打破美国政府预算编制的传统，短期内财政收入骤降，政府债务率由此开启上升通道。老布什（1989-1992年）执政面对高赤字与债务压力，虽然他在竞选时承诺不加税，却因经济增长乏力、福利支出攀升而被迫加税，但未能扭转债务攀升态势；经济结构调整与财政收入矛盾凸显，债务负担持续加重，经济增长对债务依赖加深，政府债务率在经济波动与政策调整中持续上升。1992年克林顿政府因前任总统们遗留的高赤字压力，将削减赤字优先于公共投资计划实施；伴随国防开支削减、信息技术革命驱动经济繁荣。1998年，美国实现了预算平衡，政府债务率短暂下降。小布什当选后（2001年）推动大规模减税，致预算赤字远超里根时期，政府与民间借贷激增，催生房地产市场泡沫与金融风险。2009年奥巴马执政后，为应对金融危机，签署大规模经济刺激法案，财政支出与减税并举，稳定经济但大幅推高债务。金融机构救助与经济复苏计划消耗巨额财政资源，政府债务急剧攀升。随后特朗普执政延续减税、放松管制与福利限制政策，经济结构调整缓慢，债务率维持高位。新冠疫情冲击下，特朗普签署巨额援助计划，拜登执政后续推经济刺激方案，多轮救助使政府预算赤字与债务爆发式增长。

（二）近50年来美国政府债务率上升的原因

第一，政府债务成为助推经济增长的利器，特别是在金融危机、新冠肺炎疫情冲击时，成为重要的对冲手段。在经济上行阶段（如20 世纪40年代至70年代），企业盈利丰厚、居民收入稳定增加，税收增长强劲，政府财政状况良好，债务依赖度降低，债务率平稳可控。然而，自20世纪70年代后期起，美国经济步入滞胀与产业转移的“黑铁时代”，传统制造业竞争力下滑，新兴产业培育迟缓，经济增长动力匮乏，失业攀升与财政收入缩水并存。在此背景下，政府为刺激经济、稳定就业与推动产业升级转型，不得不加大财政支出，公共投资激增、社会保障开支扩张以及税收减免频出，财政赤字与债务规模迅速膨胀，债务率持续走高。在2008年金融危机与2020年新冠疫情等重大危机冲击时刻，经济衰退加剧，企业破产潮涌、消费市场冰冻，政府更需海量举债以实施大规模经济救助与刺激计划（如量化宽松货币政策与巨额财政补贴），直接致使政府债务率飙升至新高位。债务成为经济下行期稳定经济的关键依托，却也带来债务率持续攀升的困境。

第二，美国两党政治博弈导致政府债务率出现攀升趋势。美国政府债务扩张深受政治因素干扰，两党制下执政理念分歧与竞选政治逻辑相互交织。民主党执政时倾向凯恩斯主义，注重社会福利体系构建与公共投资拓展。如奥巴马时期的医保改革与拜登时期的基建与产业投资计划，虽旨在改善民生与夯实经济长远发展根基，但短期内大幅增加财政支出，加剧预算赤字与债务负担。共和党上台则多奉行新自由主义理念，以大规模减税、削减政府管制为要旨，里根、小布什、特朗普执政期减税政策贯穿始终、以期激活企业活力与私人投资，却导致财政收入锐减、赤字高企，债务规模失控扩张。四年一度的竞选周期，两党为赢取选民支持、巩固政治地位，常将短期利益置于首位，以扩张性财政承诺拉拢选民，忽视债务可持续性、将债务难题遗留给继任者，致使政府债务在政治博弈中陷入“棘轮效应”困境，不断攀升且难以逆转，政治短视与党派利益博弈持续扭曲财政决策理性，推动债务率持续上扬。

日本政府债务率的演变历史及特点

日本政府债务率自经济高速增长时缓慢上升，后因社保体系建设、经济泡沫等因素波动变化，债务率长期呈现上升态势。日本财政收入端国债依赖重、支出端社保负担大；危机应对举债多；私人部门去杠杆慢等因素共同促使债务率居高不下。

（一）日本政务债务率整体维持上升态势

20世纪60年代至70年代初，日本经济处于高速增长快车道，政府债务率伴随经济发展呈缓慢上升态势，年均增长幅度低于1个百分点。在此期间，政府依据经济发展需求适度举债，将资金精准投入基础设施建设、教育事业、科技创新等核心领域。

步入70年代中期至1987年，伴随“福祉元年”进行社会保障体系构建，养老、医疗、福利保障网络全方位覆盖，以及掀起“日本列岛改造论”驱动大规模公共工程建设。在此期间，财政支出、政府债务率年均增速跃升至近4个百分点。

1987年至1990年，日本股市楼市资产价格脱缰疯涨，经济过热虚火旺盛，GDP增速超常规飙升。同期，大规模基础设施建设投资热潮持续升温，政府债务规模水涨船高。但因GDP扩张速度在资产价格泡沫助推下更为迅猛，债务率意外呈现三年连续下降态势，累计降幅约12个百分点，经济数据表面繁荣。

90年代初，经济泡沫猝然破裂，日本经济瞬间坠入漫长寒冬。此后15年间，政府为挽救濒危经济频施财政猛药，债务率年均增长约 7.8%。亚洲金融危机、美国科技股泡沫破灭，“9?11”事件连番外部冲击如雪上加霜，致使1998-1999年及2000-2002年债务率增速陡然跃升,债务依赖成为政府在经济困境中无奈且唯一的选择，政府债务规模似滚雪球般持续膨胀，财政不堪重负，债务率持续攀升。

后续发展历程中，日本政府债务率历经短暂调整、危机冲击下飙升、政策调整波动企稳等阶段。2006-2007年债务率短暂下滑，源于经济结构优化与财政政策调整，债务结构改善。2008-2011年受次贷危机和地震灾害冲击，救市与重建导致债务率年均提升了12.2%。2012-2019年在安倍经济学干预下，财政重建与消费税调整，将债务率的年均增速稳定在0.6%，但经济深层矛盾未解决，债务率脆弱波动。2020年受新冠疫情暴击，经济遭到重创，政府实施大规模财政刺激导致债务率猛涨至259%，较2019年飙升约22.3个百分点。随后在260%高位震荡徘徊，债务高悬。

（二）日本政务债务率持续攀升、居高不下的原因

第一，从收入端看，日本财政收入结构长期失衡，国债依赖症积重难返。自20世纪60年代起，国债发行收入占比持续攀升，至2022 年高达34.3%，远超六成的预算税收占比。回溯历史可见，60年代后期国债依赖初现端倪，近三十载多超30%，国际金融危机与新冠疫情期间更是飙升，如2009年达48.5%。税收增长乏力源于经济增长长期低迷、产业结构调整滞后、企业盈利能力下滑及税收政策僵化，致使财政收入根基不稳，国债发行成为填补缺口关键。由此陷入债务累积循环，加剧债务率攀升。

第二，从支出端看，社会保障支出成为财政支出首要负担，与日本社会老龄化进程紧密捆绑。自20世纪70年代因老龄化加速，社保支出占财政支出比例从1965 年的14.7%，一路攀升至2022年的33.7%，2022年社保支出规模为1990年的3.2倍，其中养老保险、医疗及护理保险体系完备化与人口结构老化双向驱动支出社保刚性增长，挤压其他公共支出空间。财政公共工程支出比重从1972年的22%锐减至2022年的5.6%，因经济成熟后基础设施建设的边际收益递减、社会低欲望致消费倾向下滑、公共投资乘数效应衰减，前期大规模基建投入未达预期经济带动效果。资源错配加剧财政收支矛盾，债务偿还长期占用超10%的财政资源（2022年达22.6%）。偿债与社保支出双重挤压，债务率被迫抬升。

第三，政府债务成为应对危机的重要工具，推动政府债务率上升。90年代初，经济泡沫破灭触发私人部门资产负债表衰退，房地产与股市价格崩塌，资产骤减、负债刚性，导致企业与家庭行为逆转。企业削减设备投资追求负债最小化，家庭则抑制消费偿债，导致信贷需求萎靡，货币传导梗阻。据统计，2023年6月末，制造业贷款余额仅为1993年的82%，反映经济主体从逐利转向偿债、经济需求端塌陷。政府为稳经济被迫举债托底，债务率被动抬升。2007年后，全球金融危机与国内经济困境交织，日本实施多轮扩张政策以刺激经济，刺激规模屡创新高。2007-2012年财政支出跃升，而GDP年化增速仅-0.03%，导致债务率攀升失控。2012-2019年在“安倍经济学”指导下，财政虽平稳、债务率波动小，但经济增长低迷，GDP年化增速仅0.9%。2020年，疫情冲击导致财政支出猛增46.2万亿日元（增幅45.6%），债务率突破260%，GDP年化增速仅维持在-0.4%。财政政策在危机冲击下陷入债务扩张与经济停滞螺旋，债务率加速上扬。

第四，私人部门去杠杆周期过长，抑制经济复苏，导致政府债务率分母端增长有限。传统制造业受新兴经济体冲击、竞争力下滑、产业升级滞缓；僵尸企业依赖政策输血存活，挤占资源、降低经济效率；终生雇佣与年功序列制阻碍企业创新迭代、人力资本增值；老龄化削减消费、提升社保负担、削减劳动力供给，多因素共振下，私人部门活力匮乏、经济复苏迟缓，政府持续举债稳经济，债务率居高不下、攀升不止，近年来在260%高位震荡徘徊。

对中国的启示

我国正在推动经济增长以稳定债务，保持政策理性连贯，重视私人部门债务健康管理，从多维度保障债务可持续性，如优化产业结构、强化政策协调、加强债务管理与风险防控等，实现经济稳健发展。

第一，经济增长是债务稳定的核心支撑。20世纪40-70年代，美国经济高速增长期，虽财政扩张但债务率稳中有降，日本经济腾飞时债务率缓慢上升。我国应持续优化产业结构、推动科技创新驱动经济高质量发展，提升经济增速与质量，增强GDP对债务稀释能力，确保债务增长与经济增长、财政收入增长适配，防止债务率因经济波动失控。如加强新兴产业培育，提升制造业核心竞争力，使经济产出增长远超债务增量，稳固债务根基。

第二，政策理性与连贯性至关重要。美国两党制下财政决策受政治博弈干扰致债务攀升，日本财政政策在扩张与紧缩间摇摆加剧债务困境。我国政策制定应基于长远战略考量，要强化政策的系统化和跨周期设计与协调，避免短期波动引致债务风险积聚。要保持政策连贯性稳定性，依据经济周期精准施策，经济扩张期合理控制债务增速、优化债务结构，衰退期精准发力刺激经济同时防控债务风险，提升财政资金效益，强化预算约束与绩效管理，防止债务无序扩张。

第三，私人部门健康是债务良性循环关键。美国居民部门债务“亲周期性”影响宏观债务，日本私人部门“资产负债表衰退”拖累经济与债务。我国应重视私人部门债务管理，经济上行期引导合理加杠杆推动消费投资，防范过度借贷；下行期强化金融监管、优化金融服务帮助企业居民修复资产负债表，如创新信贷产品、推进债务重组，提升私人部门偿债与再融资能力，增强经济内生稳定性，避免私人部门债务恶化冲击财政金融体系致政府债务被动上升，形成政府与私人部门债务协同健康格局。

第四，债务可持续性需多维度保障。美国凭借国力与美元地位维持债务可持续但隐患犹存，日本财政收支失衡、社保债务难题突出。我国应强化财政可持续理念，优化财政收支结构，拓宽财政收入源、提升税收征管效能、培育新财源，精准管控支出、提升资金效益；加强社保体系精算平衡、提升基金可持续性。完善国债市场建设，提升国债市场深度广度与流动性，合理确定国债发行规模、期限、利率结构，强化投资者信心；优化政府债务管理与风险预警防控体系，构建多维度债务可持续保障框架，在债务合理利用与风险防控间精准平衡，推动经济稳健前行。

（编辑 季节）

文/约翰·凯（英）^*

人们对商业的看法发生了深刻的变化

1901年，金融家约翰·摩根筹建了美国钢铁公司，这在当时按各种标准来说都属于全球最大的企业。在此两年前，约翰·洛克菲勒将其业务活动整合至一家公司名下，即新泽西标准石油公司，从而控制了美国约90%的精炼石油产品。钢铁和石油为汽车工业的勃兴奠定了基础，进而促使人们的日常生活以及对商业的看法发生了深刻改变。

在名著《战略与结构：美国工商企业成长的若干篇章》^[](1962)中，其作者、商业历史学家艾尔弗雷德·钱德勒讲述了现代管理型公司的兴起，其中包括通用汽车、杜邦（化工领域）、零售商西尔斯-罗巴克，以及新泽西标准石油等商业巨头。这些公司不仅在美国相关行业里独占鳌头，而且不断加快向海外扩张的步伐。其规模如此庞大，以至于营业额超过了许多国家的国民收入总额。伴随经济实力的壮大，这些商业帝国的政治影响力与日俱增，其经济实力和政治权力的结合似乎可以确保其霸主地位常盛无虞。

但事实并非如此。2009年，通用汽车公司按照《美国破产法》第11章规定的程序申请了破产保护，其汽车销量虽在美国位居榜首，但在全球市场上却被丰田和大众远远抛在身后。其他老牌的企业同样在劫难逃——杜邦经历了业务分拆，西尔斯-罗巴克已然几近名存实亡。它们之所以走向衰败，并非因为人们不再开车和购物，或者不再需要化工产品，而是因为其他企业后来居上，更有效地满足了市场需求。在钱德勒列举的例子中，唯有新泽西标准石油（现在的埃克森-美孚）仍然领先如初，尽管从化石燃料向可再生能源过渡已属大势所趋。

信息技术是驱动商业发展的新引擎

20世纪70年代，你可能会预见到，信息技术将是21世纪驱动商业发展的引擎。许多精明的投资者确实做到了：他们的远见和热情将IBM（国际商业机器公司）托举成为世界上最有价值的公司之一。然而，如若就此断言，那个时代风光无限的计算机公司肯定会一直保持新前沿赛道的领跑者地位，显然是过于乐观了。

21世纪，全球迎来了汹涌澎湃的互联网科技浪潮。在华尔街，人们采用此中新兴弄潮儿名字的首字母组合，称它们为“FAANG”，即脸书（Facebook，现为Meta）、苹果（Apple）、亚马逊（Amazon）、奈飞（Netflix）和谷歌（Google，现隶属Alphabet）。随后，金融界又把目光投向“七雄”，其中，英伟达取代了奈飞，特斯拉和微软是新加入的。微软在21世纪的头10年行动迟缓，将引领移动计算转型的角色让位给了苹果，不过最近几年，其市值又得到了强劲恢复。实际上，微软早在1975年由哈佛大学辍学生比尔·盖茨和保罗·艾伦共同创立，在前述现代新兴经济巨头中属于资格最老的一个。相比之下，这些企业中有4家是在21世纪才开始上市交易的，而且没有一家从事制造业（后面会解释苹果的情况）。其员工既不是来自贫困阶层的劳工，亦非阶级压迫的对象，许多人拥有名牌大学的学位（后面将谈到亚马逊），俨然代表着新兴生产力的创造者。

截至2023年，投资者坚信“七雄”代表着商业的未来，于是争先抢购这些公司的股票，正如他们曾经对待美国钢铁公司、通用汽车和IBM的股票那样。至少在一段时间内，这些投资者的判断可能是正确的。但经验表明，这7家公司可能和早期一些大企业一样，会随着时代的创新而走向没落。在我撰写本文时，新日本制铁株式会社正在谈判收购已经斜阳西下的美国钢铁公司，这恰似为安德鲁·卡内基称雄的镀金时代补上最后一笔历史脚注。因此，任何企业都无法打破盛极必衰的周期律，区别只是有早有晚。

本文的一个核心论点是，商业虽经历了多次迭代、嬗变，但用来描述商业的语言却普遍安之若素。世界经济并不是由少数跨国公司控制的，甚至能够在本行业盘踞龙头地位的公司也寥寥无几。在过去两个世纪里，从建造纺织厂、钢铁厂和铁路，到建造汽车装配线和石化工厂，都需要大量的资本积累。这些“生产资料”均局限于特定的行业，例如，铁路仅能用来跑火车，火车司机也只能去经营铁路的公司谋职。

21世纪的领先公司不再依赖重型的设备投资，仅需筹集用于弥补初创时期亏损的适度资本即可轻装上阵。而且，此类公司的办公设施、商店、车辆和数据中心等有形资产大多可以用于从事自身主营业务之外的许多经营活动，而且是可以替代和分享的。它们不必掌握这些“生产资料”的所有权，完全可以凭借轻资产异军突起。

的确，房地产公司和车辆租赁人等握有大量有形资产所有权的公司，很难依靠这种所有权实现对商业的控制，资本家也不可能再依靠手中掌握的生产资料对劳工颐指气使。工人完全可以自由择业，而且多数会受到工会保护，他们无须关心谁是生产资料的所有者，或者谁是企业的股东，因为这对他们并不重要。在他们心目中，一个理想的企业应当管理规范，层级相对扁平，并允许员工参与组织决策。

在现代企业中，这是极其必要的。如今的老板不能再像安德鲁·卡内基和亨利·福特那样对下属发号施令，因为他们无法掌握全面的信息，更难维系员工的忠诚；最重要的是，他们需要依赖广泛分布在整个组织系统中的集体能力。现代商业环境充满巨大的不确定性，企业必须注重发挥众多个体的能动性，将之凝聚成为集体知识和智慧，从而形成高效解决问题的能力。唯有如此，企业才能在组织革新中保持竞争优势。由此，企业中的关系不再是纯粹交易性的，需要群策群力，围绕一个共同认定的目标。所以，企业管理和运营活动必然要同时兼顾社会性与商业性两个维度。

集体知识是我们在书本和网络上学到的事实和理论，这些知识通过个体的经验以及他人的阐发得到增强。多数动物仅局限于自身学到的知识和技能，而人类则具有传承、传播和积累知识的独特能力。我们所能理解的科学和欣赏的艺术，是一代代科学家和艺术家薪火相传、接续创造的结晶，而且有教师和专家为我们悉心讲解这些文明成果。集体知识还包括通过社会交往和商业互动对自己和他人的认知，我们从中学会了应该何时赞美，何时批评，何时跟随，何时引领。集体知识有时被描述为“群体智慧”，但群体智慧在于知识的总和，而非知识的平均值。在社会分工精细化的时代，没有人能够做到全知全能，甚至连熟悉多个领域的通才都已经极为罕见了。

21世纪公司的竞争力是由人的智能决定的

在21世纪，公司的竞争力是由人的智能而非有形资产决定的。成功的公司善于构建独特的能力集合，这种能力体现为供应商或客户关系、技术创新、商业流程创新、品牌、声誉和用户网络等方面的独特优势。对于这样的公司，竞争对手至多能够模仿和跟随，但难以超越。这些公司之间的差异化意味着现代产业在结构上已经发生了质变，不再像过去那样依靠密集的资本投入，竞争的焦点也远离了同质化产品的生产规模和低价优势。

因此，我们所说的“利润”不再是简单的资本回报，而是“经济租金”。在农业经济主导的时代，“经济租金”这个术语是指地主从土地中获取的收益，肥沃的土地和优越的地段自然能带来丰厚的回报。今天，经济租金用来描述某些人和机构因拥有卓越的商业才能而获得的收益。能言善辩的律师、杰出的外科医生、精明的股票交易员、体育和电影明星、音乐奇才泰勒·斯威夫特、硅谷的企业和房主、迷人的威尼斯，以及球迷遍布全球的曼彻斯特联队，他们获取的收益均可以归结为经济租金。

经济租金的概念同样适用于一些传统意义上的公司，如果它们为客户提供的商品和服务优于竞争对手，由此产生的超额收益就等同于经济租金。苹果和亚马逊就像泰勒·斯威夫特、曼彻斯特联队、硅谷和威尼斯一样，是凭借高超的竞争能力赚取经济租金的。从某种意义上讲，这是通过创新差异化取得的垄断权。

但是，这种垄断并不属于反托拉斯法打击的对象，相反，我们应该欢迎这种差异化及其相关的“垄断”。在一个完全竞争的市场中，产品都是同质的，众多厂商的效率也相差无几。无论对于宏观经济还是对于个体企业而言，这种静态的均衡都不是一个理想的发展模式，因其抑制了企业的创新和进取精神。经济组织的核心任务在于追求生产要素的最优组合，从而实现价值最大化。成功做到这一点，就等于发掘了创造经济租金的源泉。

现代商业的运作原理和模式

在现代经济学、商学和政治学表述中，人们通常将“经济租金”一词与“寻租”联系到一起，二者其实具有本质区别。个人和公司如果以不正当手段操控市场，或者通过强行销售毫无价值的产品和服务谋求暴利，那就是典型的寻租行为。现代经济中确实存在这种弊病，因此我们需要制定法规，限制利用政治影响和权利来攫取优惠待遇、赢得项目合同，或建立垄断性市场壁垒，以确保公平竞争的市场环境。深入理解经济租金的性质和起源，将有助于我们找到应对寻租行为的方法。不过，本文的目的不是提出解决寻租问题的对策，而是通过分析和阐释以消除保守派和激进派两个极端的误区，真正揭示现代商业的运作原理和模式。至于分析商业和公共政策如何促进由创新差异化产生的经济租金，以及如何消除政治体制中的公权滥用，将是我下一阶段的任务。

若要洞悉企业的财务账目，并理解现代经济中的收入和财富分配，有必要首先理解经济租金的概念、起源和效果。但是，资本和资本主义的传统术语妨碍了这种理解。现实中，即使精明的投资者也要审查“占用资本收益率”（ROCE），尽管这种收益率与资本投入之间的关系，往往并不比它与用水量或召开会议次数之间的关系更密切。

经济租金不是什么异常现象，而是充满活力的经济所体现出的核心价值特征。当个体和企业得以充分发挥各自的才能来创造租金时，经济就会增长；当法律和制度激励各类市场主体奋发图强，通过公平竞争淘汰保守和落后时，社会就会进步。如果这就是资本主义，那么我就是资本主义的卫道士。但是本文的内容与“资本”几乎没有关系，与资本家和工人为控制生产资料而进行的任何斗争完全无关。文中所描述的经济制度，严格来说是一种市场经济机制，或者更确切地说是多元经济，而不是传统政治经济学中的资本主义经济。多元经济是一种人们可以自由地尝试任何创新（尽管经常失败）而无须中央权威批准的经济。多元经济是一种制度性的规范，制度的规范确保消费者能够在一个竞争环境中表达他们的需求，而那些成功满足这些需求的商业行为能够得到保护和鼓励。

市场经济的多元化也需要一种共识和规矩，即承认失败和追求变化。官僚机构很难有这种自我意识。对照IBM、通用汽车和美国钢铁公司经济上的没落与苏联经济上的失败，原因大致相同：高高在上的中央权威无法适应科学技术和市场需求的变革。它们不仅反应迟钝，而且迟迟不愿承认失败。区别在于，IBM、通用汽车和美国钢铁公司的经济表现迄今为步入了下坡路，将领先地位让给了微软、苹果、丰田、特斯拉、纽柯（一家美国的钢铁公司）和安赛乐米塔尔（一家卢森堡的钢铁公司），而苏联的经济体制失败则彻底拖垮并导致整个政治体系的崩溃。

“资本主义”一词的产生，是为了描述一种由资产阶级精英设计和控制的经济体。现代商业的支持者和批评者经常将传统历史性的“资本主义”形象与当今市场或多元经济的现实混为一谈，后者的本质特征是它不受控制，或者至少不会长期受到任何人的控制。传统制度的话语体系和现实的错位还在进一步扩大。20世纪下半叶，商业开始从依靠雇用大批产业工人从事规模生产的工业结构，演变成一个由知识精英在合作环境中分享集体智慧的新结构，但是关于商业世界如何运作以及应该如何运作的问题，主流叙述却置若罔闻。经济关系仍然被纯粹定义为交易性的，依然认为商业的驱动力仍聚焦于目标和奖金，而将内在动力和职业道德抛诸脑后。商学院的教科书仍然强调商业的目的在于为背后的股东创造价值，而不是满足客户和社会的需求。

如此就出现了一个密切相关的悖论：资本对商业运营的支配地位每况愈下，金融部门的规模和从业者的报酬反而与日俱增。而且，金融部门扭曲的价值观正在向商界渗透——企业创始人和高管只因效忠于股东利益而得到丰厚的奖赏。由于商业道德的侵蚀和无可争辩的金融霸权，21世纪的公司不得不接受正当性与合法性的拷问。如今，它们必须面对一个令人尴尬的现实：公众虽然热衷于产品，却讨厌它的生产者和经营者。正如我将深入揭示的，当代管理者追求股东价值的执念最终不仅损害了股东价值，而且葬送了其前辈依靠智慧和诚信所创建的基业。

强调个人主义和股东价值的理念和方法源于美国，继而迅速向全球扩散。所有跨国经营的企业都要受到母国和东道国法律、规章、习惯和社会期望的约束，这些强制性的规范和社会习俗显然是因国而异的。这种差异不仅存在于美国与俄罗斯之间、加拿大与日本之间，英国、德国和美国之间，而且存在于美国国内的特拉华州与加利福尼亚州（简称“加州”）之间。然而，许多关于商业的论述未能认识到，公司董事和高管的法律职责和预期行为取决于公司所在的总部基地和业务区域。本文对上述不同地区的制度差异特别关注，因其在很大程度上决定了21世纪公司的未来。

我是一名英国经济学家，我的商业经验和知识大部分来源于英国。英国是现代金融、现代法律和现代体制的开拓者，并通过殖民运动将之传播到了世界各地。英国是工业革命的发源地，18和19世纪极具影响力的经济学著作——亚当·斯密的《国富论》和卡尔·马克思的《资本论》，就是在我儿时的家乡爱丁堡和我现在的伦敦办公室附近完成的。斯密和马克思的经济学为理解商业的本质和原理奠定了基础，而现代经济学对理解现代商业的贡献则难以望其项背。

不过，若要深入了解20世纪的商业，就必须认真研读美国一些学者的名作。除了前面提到的钱德勒的《战略与结构：美国工商企业成长的若干篇章》，还可以阅读阿道夫·伯利和加德纳·米恩斯的《现代公司与私有财产》^[]，从中审视美国商业从镀金时代的强盗大亨向20世纪由管理层控制的企业过渡。如果有人能称为更深刻的体现了这种转变，那就是艾尔弗雷德·斯隆。他曾长期担任通用汽车的最高领导，堪称20世纪最伟大的企业家之一。当接近退休时，斯隆和他的财务总监唐纳森·布朗迫切希望将自己积累的经验教训传给后辈。布朗于是聘请了一位逃离日趋纳粹化的欧洲、来到美国的众多维也纳知识分子之一，让他来讲述他们总结出的管理之道，他就是因此声名鹊起的彼得·德鲁克。商业经典著作《公司的概念》^[]的问世，为德鲁克一举赢得了首位管理“大师”的美称。斯隆和他的同事并不喜欢这本书，出版商也对这一本商业著作能否畅销持怀疑态度。他们错得多么离谱！70多年过去了，《公司的概念》仍然炙手可热。

如今，每家书店都设有商业书籍专区，其中的图书大致可以分为两类。一类属于成功学，如《灵敏——令顾客满意并获取巨额利润的秘密》。这类图书的作者通常以咨询或发表“激励演讲”谋生，而且收入不菲。在机场书店里买一本这类图书，你可能不等飞机落地就把它丢在一边了。另一类严格来说属于政治经济学，如《剥削、毒害、监视——资本主义如何加剧不平等，戕害我们的福祉，摧毁地球》。这类图书刻意挑选一些已知的事实和观点来调动情感共鸣，以迎合那些固执己见的读者。

我的著作不属于上述任何一类。我希望思想深邃的高管能够在本书中找到一些有趣的东西，但我无意给那些急于求成的年轻经理提供什么秘籍。我的目标读者是那些通常不会拿起商业书籍的人，那些阅读大众科学或历史的人，他们可能不熟悉某些商业主题，我欢迎他们以一种严肃的态度来揭示21世纪商业世界的变化，21世纪公司遇到的知识性和挑战性。对于那些商科的学生和有志于商业事业的年轻人，或仅仅想更深入了解商业的人，我希望他们能读我的新著，喜欢它，并经过深度思考之后得出这样的结论：商业生涯不仅仅是为了经济回报。

（编辑 季节）

文_杨国梁 赵腾宇^*

4月2日，美国总统特朗普签署行政命令，宣布对全球主要贸易伙伴实施“对等关税”政策——对所有贸易伙伴加征10%的“最低基准关税”，对中国、欧盟、越南等与之贸易逆差较大的经济体加征额外关税。该政策的税率计算过程如同儿戏，名为“减少美国贸易逆差”，实乃特朗普政府奉行单边主义逻辑的延续，试图通过关税杠杆，迫使国际资本回流美国、重塑全球产业链。

这一政策引发全球市场剧烈震荡，全球主要股指显著下挫，国际油价跌至低位，半导体、汽车等行业遭受冲击。欧盟、中国、加拿大等主要经济体迅速回应，将对美国采取反制措施；东南亚部分国家因产业链转移成为美国“对等关税”政策的“重灾区”。全球贸易体系面临自2008年国际金融危机以来最严峻的挑战。

在全球化遭遇逆流的背景下，中国保持战略定力，坚定信心，坚持高水平对外开放不动摇，继续推动全球经济朝着更加包容、更加开放的方向发展。

坚持高水平对外开放具有三重必然逻辑

一是贸易保护主义不可持续。特朗普政府以“对等关税”为幌子，实质推行“经济民族主义”，试图通过制造贸易摩擦达成三重目标：转移国内矛盾，争取“铁锈地带”选民支持；遏制中国等新兴经济体发展，维护技术霸权；特朗普在“美国最优”战略中，重构全球产业链，迫使美国海外投资制造业企业将生产环节回归美国。然而，这种“零和博弈”思维严重破坏全球产业链稳定，无论是历史案例，还是相关研究机构的定量估算结果，都显示关税壁垒不仅无法解决美国制造业“空心化”问题，而且将损害美国消费者利益，是不可持续的。

二是中国产业链韧性已显著提升。特朗普政府妄图通过提高贸易壁垒、限制技术流动，遏制中国产业升级。但中国不断锻造自主可控的产业链韧性，走出了一条独具特色的突围路径。一方面，中国企业科技创新主体地位不断增强，成为带动产业升级的“强力引擎”。例如，在半导体领域，寒武纪自主研发的AI芯片性能出色，广泛应用于自动驾驶、智能家居、智能医疗等领域。在新能源领域，宁德时代自主研发的各类电池技术成果斐然，有力推动了新能源技术在多行业落地应用，带动电池材料研发等相关产业协同发展。另一方面，中国不断加大基础研究投入力度，为国家创新体系提供充足的“源头活水”，推动中国持续取得基础研究新突破。例如，在量子计算领域，“本源悟空”量子计算机上线运行，搭载72位自主超导量子芯片和首个量子计算机操作系统。在脑机接口领域，完成全球首例介入式脑机接口传感器血管内取出试验，为未来的临床应用奠定基础。

三是中国已进入制度型开放新阶段。近年来，中国形成了全方位、多层次、宽领域的制度型开放新格局。首先，以自贸试验区建设为牵引。目前全国已形成22个自贸试验区“雁阵”，在多个领域先行先试。例如，在上海自贸试验区推出跨境服务贸易负面清单，在北京、海南等四地开展增值电信业务对外开放试点等，为全国制度型开放提供宝贵经验。其次，主动对标国际高标准经贸规则。我国以申请加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）和《数字经济伙伴关系协定》（DEPA）为契机，推动多领域规则相通相容。《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）已实施三年，为亚太区域经济一体化注入了强劲动力。最后，持续优化市场化、法治化、国际化营商环境。通过深化“放管服”改革，我国营商环境在全球的排名不断提升。法治化建设成效显著，出台《公平竞争审查条例》《公平竞争审查条例实施办法》，保障各类经营主体享有公平的竞争环境。加速推进全国统一大市场建设，修订《外商投资准入特别管理措施（负面清单）》，将限制措施减至29条，全面取消制造业外资准入限制，持续破除准入壁垒。

坚持高水平对外开放要把握好三对关系

一是把握好改革与开放的关系。习近平总书记指出，进一步全面深化改革和高水平对外开放是相辅相成、相互促进的。改革越深入，对开放水平的要求就越高；开放水平越高，对改革的促进作用就越大。要以改革保障制度型开放。通过深层次改革破除制约深化对外开放和高水平发展的体制机制障碍，营造市场化、法治化、国际化一流营商环境，优化升级监管体系，依法保护外商投资权益。要以对外开放促进改革。继续主动对接国际高标准经贸规则，在产权保护、产业补贴、环境标准等领域实现规则、规制、管理、标准相通相容。进一步推动服务业有序开放，加大对外商投资的吸引力度。

二是把握好开放与安全的关系。习近平总书记指出，“越是开放越要重视安全”“要贯彻总体国家安全观，统筹发展和安全，增强在对外开放中维护国家安全的本领”。对外开放不是无底线的妥协，要坚守安全底线。一方面，要提升监管能力。转变监管理念和管理方式，强化对金融、数据等敏感领域的动态监测和预警能力，完善外资安全审查、出口管制合规等制度，确保既“放得活”又“管得住”。另一方面，要提升风险防控能力。以高水平自主创新突破“卡脖子”技术瓶颈，积极参与新兴领域国际规则、技术标准的制定。充分发挥自由贸易试验区独特优势，先行开展压力测试，为全国其他地区积累经验。

三是把握好国内与国际的关系。在国内，进一步激发消费市场内需潜力，打造应对外部冲击的“稳定器”。我国拥有全球最大最有潜力的消费市场，要进一步提振消费，全方位扩大国内需求。完善收入分配机制，健全社会保障体系，增强居民消费信心。在国际上，推进高质量共建“一带一路”走深走实，进一步拓展国际合作空间。加快建设绿色丝绸之路和数字丝绸之路，搭建开放包容的国际合作平台。以“硬联通”夯实基础设施互联互通，以规则标准“软联通”促进贸易投资便利化，以“心联通”将发展成果转化为共建国家人民的获得感。

特朗普政府的关税政策，是过去一段时间内逆全球化思潮抬头、单边主义和保护主义蔓延的缩影。其出现，既有偶然性，也有必然性。正如习近平总书记所言，“开放是人类文明进步的重要动力，是世界繁荣发展的必由之路”。从长期来看，经济全球化是不可阻挡的历史潮流，以关税壁垒阻挡开放潮流的举动终将失败。

在全球化遭遇逆流的背景下，中国应以“不畏浮云遮望眼”的战略定力，坚持高水平对外开放不动摇，继续为世界经济发展注入更多稳定性和确定性，维护开放合作的国际环境，推动经济全球化朝着正确方向发展。

（编辑  宋斌斌）

文/李霄松  刘宝成^*

新中国成立以来，我们一直秉持国际主义精神，对发展中国家提供援助。随着国内外政治经济格局的变化，目前我国对外援助政策的基本特点是以人道关怀为先导、基础设施为核心、优惠贷款为主要工具，并通过“一带一路”倡议强化发展合作的综合体系。近年来，国家国际发展合作署的成立、ESG标准的引入及多边融资机制的完善，标志着我国更加注重提升受援方的经济韧性和治理能力。然而，在跨文化沟通、跨部门协调以及透明度等方面存在的不足，仍然是我国当前亟待应对的挑战。

我国对外援助的动态演进不仅反映了国家发展战略与全球角色的调整，也为我国通过加强南南合作，创新引领全球治理拓宽了战略务实的主渠道。

中国对外援助的历史演变

二战之后，全球南方国家的独立成为时代发展趋势和国际政治的重要议题；随着冷战时代的落幕，其重心转移到经济和社会发展上来。与南南合作框架的演变密切契合，我国外援政策总体上经历了四个不同的阶段（见表1），在理念、目标、政策和方法上与全球北方经济的传统捐助模式形成了鲜明反差。

表1 中国对外援助的四个阶段

  第一阶段（1950—1977年）

初期阶段。我国对外援助围绕三个核心战略目标展开：（1）争取国际社会承认，取代台湾在联合国的合法席位；（2）与社会主义阵营中各国开展互助合作并提供支持；（3）秉持无产阶级国际主义理念，援助亚非国家。

20世纪50年代初，我国开始向朝鲜、越南、蒙古等社会主义邻国提供军事与经济援助，帮助其实现政治与经济独立。从1956年起，我国将经济技术支持延展至其他亚非国家。1964年制定“中国对外经济技术援助八项原则”，在发展中国家深入人心。1950至1978年，中国尽管自身经济实力有限且在发展中经历了种种曲折，但一直通过无偿援助、无息贷款和技术援助等方式，先后向66个国家提供相应援助，其中非洲国家占45个；1971至1975年，我国援外总额达450亿元人民币，占年均财政支出的5.88%，1973年更高达6.9%（图1）。这一巨大投入在新中国成功恢复联合国席位方面发挥了关键作用，毛主席高度评价说，中国是由“非洲兄弟抬进联合国的”，凸显援外在外交工作中的战略意义。

图1 中国对外援助支出（1950-2021年）

数据来源：《中国对外援助研究（1950-2010）》（张郁慧，2012年），附录（第219-220页）；2000-2021年数据源自财政部《全国一般公共预算支出》。

进入20世纪70年代，我国在国际援助领域逐步淡化了意识形态色彩，更多强调经济合作，改革开放后开始接受来自日本及西方国家的技术援助。

在此阶段，中国对外援助以双边为主，自20世纪70年代起，逐步涉足多边合作。1973年中国恢复联合国席位后，认真履行国际义务，并开始向联合国开发计划署（UNDP）、联合国工业发展组织（UNIDO）及联合国资本发展基金（UNCDF）等多边机构提供援助，首次捐赠包括40万美元和380万元人民币，其中UNDP获资最多（见图2）。中国向联合国发展机构的多边援助逐年增加，截至1993年，累计捐赠达4809.5万美元和3041万元人民币，主要用于扶持贫穷国家的生产生活。至今，联合国系统仍是中国进行多边援助的重要平台，标志着中国援外机制的多元化发展趋势。

图2  1973-1993年中国对联合国发展机构的多边援助（美元/万元人民币）

资料来源：《中国对外经济贸易年鉴》，1994/1995年，第816-817页

  第二阶段（1978–1994年）

改革开放确立了“以经济建设为中心”的基本国策，促使国家援外方针从政治和安全议题转向经济领域的互利合作，突出和平发展的主旋律。1983年，国务院提出对非洲经济合作“四项原则”——平等互利、注重实效、形式多样、共同发展，明确了援助应服务于中外双方的经济效益。在这一阶段，尽管受援国数量增加，中国援助总额和财政占比却显著下降（1980–1981年占财政支出仅0.6%），无偿援助逐步减少，取而代之的是成套设备、开发项目和进口信贷等更具经济回报的新的援外形式。

与此同时，我国开始广泛接纳多边援助。1979年，UNDP成为首个为中国提供多边援助的国际机构，初始援助金额为1500万美元，支持了27个项目，并在后十年持续成为中国最大的多边捐助方（见表2）。在此之后，中国接受世界银行（1981年）、国际货币基金组织（1981年）和亚洲开发银行（1986年）等机构的援助与贷款，支持教育、技改和民生项目。直至2011年，中国仍是官方发展援助的净接受国。相应地，我国开始以多边协作为平台拓展自身对外援助的方式和资源。例如，1986年，由中方提供部分资金、物资与技术支持，与联合国机构合作，在37个国家实施111个技术援助项目。此阶段体现出中国对外援助正在向制度化、多元化与经济合作优先的方向发展，援助实践日益强调互利共赢、效率导向和信守国际规范。

表2 1979-1993年联合国机构对华技术援助（万美元）

资料来源：《中国对外经济贸易年鉴》，1994/1995年，第814页

  第三阶段（1995–2017年）

中国对外援助政策与国家全球化战略的深度融合，主要体现于1995年提出的“大经贸战略”和2000年确立的“走出去”战略，旨在通过将对外援助与扩大贸易和对外投资相结合，可以更有效地整合全球资源与市场。对外援助政策在此阶段呈现制度化与经济导向并重的特点，通过官方发展援助与南南合作相结合的方式实现互利共赢。虽然援助总额持续增长，但在国家预算中所占比例却在逐步下降，从1980年前的平均3%降至1995年前的0.5%，再至2010年的不到0.2%，反映出中国GDP增长带动财政支出扩大及援助政策的结构性转型。

在非洲，中国重点投资能源与矿产资源、基础设施及市场拓展，推动商业和工业标准的制定。中国对援助方式的调整也回应了非洲国家1993年在东京举办的非洲发展会议上提出的贸易和投资诉求，进一步深化了双边政府合作与经济伙伴关系。

第四阶段（2018年至今）

2018年国家国际发展合作署（“国合署”）成立，我国援外体系从商务部主导转向由国务院直属机构统一协调，外交部在其中发挥更大主导作用。国合署的设立，旨在整合各部委、地方机构和驻外使馆资源，以更高层次参与全球发展治理。依据中央相关决定，对外援助被赋予构建“人类命运共同体”和落实全球发展战略的重要角色，实现从“经济外交”向“援助外交”的全面转型。这一阶段援外的目标不仅限于促进发展合作，更在于增强中国的软实力、全球影响力和“负责任大国”形象，对外援助成为推动经济和政治影响力的重要工具。

2019年以来，我国对外援助呈快速增长，年均规模达200亿元人民币，其中多边援助年均披露额为50亿元。主要因对亚洲基础设施投资银行、世界银行、新开发银行等多边机构的资本缴纳达118亿元人民币。截至2020年，我国公共预算对多边援助支出达390亿元，涵盖捐赠与实缴资本。

“一带一路”倡议自2013年提出以来，已成为中国对外援助的重要平台。美国援助数据库AidData数据显示，“一带一路”沿线国家获得的援助总额远超其他国家，显示出其作为发展资金通道的集中效应。自2020年起，我国开始调整对外援助与贷款策略，深入推进项目的透明化与问责机制，更加注重贷款偿还能力、环境可持续性和社会包容性。这一阶段出现诸多创新机制，包括社会责任联盟、非政府组织推动的企业责任倡议及援助评估体系建设，有力回应了国际社会关于债务陷阱、环境破坏及透明度不足的质疑。随着“一带一路”建设进入第二阶段，其内涵逐渐从基础设施建设转向运营、管理和影响评估。据AidData统计，截至2021年，中国对中低收入国家援建的基础设施项目中，有57%已纳入环境、社会和治理（ESG）风险管理机制，表明合规性和责任性有所增强。

中国对外援助的经验与特点

“外交战略、商业利益与社会效益”构成我国对外援助的三大目标。我国援外政策的重心在不同历史阶段经历了显著转变，呈现出不同的特征与运营方式。该转变受多重因素的推动，包括国家外交战略、商业利益诉求以及不断演化的国内发展需求与地缘政治优先议题。

南南合作与中国对外援助的特点

与西方发展援助模式不同，中国将其对外援助明确定义为“南南合作”，强调发展中国家间的平等合作与共同发展。南南合作涵盖政策、经济、社会、文化、环境和技术等领域，其传统核心在于发展经济援助与技术合作。作为南南合作的重要主体，中国与其他发展中国家共享发展经验和人道主义目标，尽管其政治取向和商业利益存在差异。由于发展中国家普遍对国家主权高度敏感，中国除要求受援国承认一个中国政策外，坚持不干涉内政原则，不对援助附加任何政治条件，契合了“构建人类命运共同体”的外交理念。然而，中国对外援助体系一直由政府间主导，受援国公众及私营部门参与有限；由于透明度和监督机制不足，受援方滥用援助资金和违约事件时有发生。

传统捐助国强调受援国的治理改革、人权保障和公民社会建设，而中国援外实践突出在相互尊重的基础上，实现经济互利并重视比较优势，以及促进贸易投资。20世纪70年代以来，伴随全球南南合作的转型与中国改革开放的推进，中国对外援助从政治导向逐渐转向发展导向，目标兼顾中国经济增长与对外人道主义关怀。在人权政策上，中国强调“生存权”和“发展权”的优先性，强调基础设施建设是实现社会经济全面发展的基础。

凭借政策性银行提供的无息或低息贷款，中国企业在国际工程项目中竞争优势明显，广泛涉足道路、电力、住宅等大型项目。该援助模式借鉴日本将援助、投资与贸易相结合的经验，同时，在东道国政府担保和贷款安排上展现更高的灵活性。

作为全球最大制造国和出口国，中国需确保原材料稳定供应，以维持其在全球价值链中的地位。这使得自然资源丰富、资本稀缺和技术落后的发展中国家成为中国援助的重点对象。近年来，流向非洲、拉丁美洲与加勒比地区的援助出现下降，部分原因在于新冠疫情冲击与中国援助重点正在从大型基建项目转向更具可持续性的合作模式。

新时代的对外援助进一步加强了我国与全球南方国家的外交与经济联系，习近平总书记提出“高质量共建‘一带一路’八项行动”，凸显了互利共赢与互联互通的目标。在数字与实体基础设施建设方面，我国承诺提供包括国家开发银行与进出口银行设立的3500亿元人民币融资窗口，以及丝路基金新增拨款800亿元人民币。新的合作重心包括推动电子商务、数字平台接入、贸易便利化与治理能力建设，强调“软性”基础设施的建设与能力提升。

我国正将可持续发展、创新、反腐败和多边协作纳入“一带一路”倡议新阶段，以及援助项目的评估标准。具体举措包括贸易流程的便利化与标准化、外国官员培训、人员交流和设立“一带一路”国际合作高峰论坛秘书处，意在构建更具韧性、可持续、互利共赢的全球南方发展伙伴关系。

对外援助融资方式的变化

截至2018年，累计援外金额达人民币6158.3亿元，主要采取无偿援助、无息贷款及优惠贷款三种类型（见表3）。1978年以前，中国援助聚焦地缘政治盟友，提供军事援助、成套项目、现金及物资支持等，以无偿援助和无息贷款为主。1978年后，凭借在基础建设推动工业化与城市化方面的经验，我国开始通过大量的优惠贷款，在全球南方国家大规模投资基础设施与生产设施（见表4）。这一模式不仅服务于中国产能出口与资源进口，也促进了受援国的社会经济发展，体现了从“受援国受益”向“互利共赢”的战略转型。

表3 中国双边对外援助的融资方式

资料来源：国新办，《新时代的中国国际发展合作（2021）》；《对外援助各类专项资金管理办法（1992年）》；《对外援助管理办法（2021年）》

表4 截至2018年中国对外援助资金明细（单位：十亿元人民币）