经济导刊




 

解决我国地方政府债务问题,需要探寻新的信用扩张机制。在中央严控地方政府债务风险的基调长期不变的大背景下,一方面,要探索新的信用扩张路径和工具,找到“土地财政”这一传统信用扩张模式的替代机制;另一方面,城投平台应从过去依靠土地、房地产融资,转向依靠资本市场融资,向国有资本运营平台转型。这两个方面的问题解决好了,我国地方债务问题将会有根本性的好转。

地方政府债务问题现状及原因分析

我国地方政府的债务问题,目前已发展到了较严重的程度。根据财政部和国家统计局公开数据测算,自2017年以来,地方政府债务余额以年均16.3%的速度快速增长,远高于同期名义经济增速的7.8%,导致地方政府负债率攀升、债务风险不断累积。2021年年底,我国地方政府的杠杆率(地方政府债务/GDP)为27%左右,债务率(地方政府债务/财政收入)超过105%,部分省市债务率高企,债务风险暴露。

我国地方政府债务问题主要是结构性原因导致的。近年来,地方政府和企业分担了GDP增长的主要责任,导致地方政府和企业债务负担较重。相较之下,中央政府和居民部门的债务率较轻。根据国家资产负债表研究中心数据,2020年以来,我国居民部门的杠杆率始终在62%的水平波动。根据中国人民银行统计数据,2022年居民存款上升近18万亿元,居民贷款只上升了不到4万亿元,存款比贷款多增长14万亿元。这意味着一方面地方政府债务压力越来越重,但另外一方面居民储蓄在爆发式增长。

此外,相较于美国联邦政府120%左右的杠杆率,我国中央财政2022年杠杆率只有21.4%(来自国家资产负债表研究中心数据)。因此,相对地方政府的高负债,中央政府通过高等级的信誉置换地方政府的债务信誉问题,应是未来主要的出路之一。

从本质上看,地方政府债务问题由城镇化派生而来。目前我国不同地区地方财政状况差异较大。东部沿海地区城镇化率基本在70%以上,城投债的结构持续改善,债务风险较为可控。中西部地区的城镇化任重道远,地方政府融资压力和债务风险较高。

“地方财政”传统模式难以为继

2008年之前,我国地方财政是预算财政。城投平台出现之后,开始转向金融财政,主要依靠债务,也就是银行贷款、非标债和债券。伴随房地产黄金时代的结束,指望房价、地价继续暴涨越来越不现实;高质量发展、创新驱动、鼓励生育与土地财政存在根本性矛盾,无法兼容,土地财政传统模式难以为继,需要再次转型。

城投平台普遍高杠杆,债务风险成为悬在中国经济头顶上的“达摩克利斯之剑”。城投平台以土地融资,采取重资产运营模式,债务负担沉重。从非标债到贷款,再到私募债,从县级城投向市级城投,再到省级城投,城投违约逐步蔓延。“城投债何时打破刚兑”成为债券市场最受关注的焦点问题之一。

在城投模式转型中发挥政府产业引导基金杠杆撬动作用

解决中国经济信用扩张问题,一方面要鼓励居民加杠杆、刺激消费,中国的居民杠杆率相对实体企业来说还有较大空间。

另一方面,地方政府面对信用扩张时,要转变思路,探索创新路径。国有资本运营平台作为创新投融资方式可发挥多重作用。一是做大做强,提高资本市场接受度。通过组建国有资本运营大平台,将原先的各种小融资平台集零为整,壮大总资产规模,使得融资更方便,融资成本更低;二是实现投资和招商模式转型。通过产业引导基金构建地方经济新支柱产业,实现“招商—入股—扶持—盈利退出”;三是推动融资模式转型,减轻对发债或银行贷款的依赖。

地方政府应重视发挥产业引导基金的杠杆撬动作用,顺应高质量发展、数字经济、智能制造趋势,培育专精特新“小巨人”,例如福建宁德培育出的宁德时代,安徽合肥培育出的蔚来汽车。部分地方政府其实已经在转型。例如,合肥围绕高科技产业链,利用国有资本运营平台,达到产业、科技、金融的良性循环。上海以政府产业基金为代表的城投,和股票市场(科创板)、基础设施公募REITs都紧密联系在一起,改变了过去我国地方政府信用扩张的机制。

金融市场为地方政府的财政转型提供了非常好的工具。应鼓励更多的地方政府像合肥或上海一样,在新旧城投模式的转换和推进中更快地适应新形势。

地方政府/城投平台融资模式转型:基础设施公募REITs试点

2020424日,中国证监会、国家发展改革委发布《关于推进基础设施领域不动产投资信托基金(REITs)试点相关工作的通知》,相较过去地方政府在基础设施方面基本上依靠发债或是银行贷款的模式,证监会为地方政府提供了接入中国资本市场的新工具——基础设施公募REITs。我国公开募集基础设施证券投资基金(基础设施公募REITs)是指依法向社会投资者公开募集资金形成基金财产,通过基础设施资产支持证券等特殊目的载体持有基础设施项目,由基金管理人等主动管理运营上述基础设施项目,并将产生的绝大部分收益分配给投资者的标准化金融产品。其行业范围涵盖交通基础设施、能源基础设施、市政基础设施、生态环保基础设施、仓储物流基础设施、园区基础设施、新型基础设施、保障性租赁住房、其他基础设施领域等,未来行业范围还将不断扩展。

基础设施公募REITs有着突出的优势。其一,伴随我国进入中高等收入国家行列,居民储蓄已经达到百万亿量级,通过公募REITs可以动员储蓄投资建设规模大、周期长的基础设施等领域。其二,公募REITs作为新事物在资本市场饱受追捧,不存在募资压力。其三,公募REITs在资产负债表里是权益投资,本质是股权转让,不存在偿债压力和利息负担,大大减轻了地方政府在债务端的压力。

对于地方政府而言,传统的基建投资模式由地方政府及其控制的城投平台主导,资金则来源于土地财政,通过REITs模式进行基建领域融资,有利于管控地方政府债务,缓解土地财政压力,破解后地产时代地方政府融资困境。对于城投平台而言,当前城投平台手中持有大量不动产,也产生了大量的相关负债,属于传统的重资产运营模式,负债率高企,经营负担沉重。如果能够以公募REITs的方式盘活、退出,不仅可以降低企业经营负担,转向轻资产运营模式,还可以通过盘活地资金再次投资新的项目,提高资金运营效率。同时,做成当地政府控制的城投平台上首支REITs产品,还可以极大提高当地的知名度和美誉度。

(编辑  尚鸣)



* 邓海清,中航基金副总经理、首席投资官。


   

当前中国政府债务的规模和结构

根据中国社科院国家金融发展实验室统计数据,截至去年底,中国整个实体经济部门的杠杆率(非金融部门的债务占GDP的比例)是273%,其中可以分成居民、非金融企业和政府负债三部分。居民部门的杠杆率是62%,非金融企业杠杆率161%,政府部门杠杆率约50%。其中,中央政府债务占GDP20%,地方政府债务占GDP30%

不过,这个数据明显低估了中国政府的债务。真实的中国政府债务如何还原?这方面统计数据很多,我引用了国际货币基金组织(IMF2022年度第四条款和中国政府磋商的估算值,主要提两个方面:

    一是地方平台公司的债务。很大一部分平台公司债务,在官方统计中列入“非金融企业”之中,政府有直接或间接的偿还责任,应该把它从非金融企业挪到政府债务中,这部分债务占GDP的比例,IMF的估算是47%

二是地方政府通过其他渠道新增的债务,包括专项建设基金和政府指导基金,IMF认为这部分债务约占GDP11%。这部分债务属于通常说的隐性债务(当然平台债也可以算是隐性债务)。

地方平台公司债务和其他渠道债务共占GDP58%。再算上正式统计的政府债,按IMF估算的中国全口径政府债务,约占GDP108%。我认为这个估算是比较有道理的。美国联邦政府债务占GDP大约110%左右,中国的政府债杠杆率和美国相近。

按照IMF的估算,经调整之后的中国实体经济杠杆率是284%。其中,政府全口径杠杆率是108%。应该说中国政府的全口径债务并不高,但债务结构问题比较大。中央债务只占GDP21%,地方债务87%

另一个问题是政府借债利率很低。现国债利率约2.9%,省级政府发债成本高一些,假定目前专项债4%左右;地方债很多是三四级城市的融资平台借的债,平均7%-8%,当然现在有一些下降。中国政府债务问题的实质不是本金的问题,而是利息的问题。

目前政府债务的总量不可怕,但是债务结构不合理,债务的利息增长得非常快,由此导致政府偿付利息的压力很高。

地方债务问题引起社会广泛关注

    今年年初,社会对地方政府债务的关注度明显增长,其主要原因来自三个方面。

目前地方财政非常困难。从财政支出方面看3年抗疫,地方财政负担巨大的预算外支出。而从收入方面看,由于疫情冲击、经济增长放缓,导致政府一般公共预算收入(特别是税收)显著下滑;而过去几年对房地产实行严格的调控政策,导致地方土地出让金收入大幅下滑,地方政府基金性预算收入明显下降。第一个因素,一方面支出增加,另一方面收入下降,地方政府的财政压力就非常大。但为了刺激经济增长,政府又需要更多的钱,必然要求融资平台扮演更重要的角色。平台被称为第二财政,在经济下行压力比较大的时候,地方政府对平台的依赖更高,但是现在中央对地方政府的隐性债务监管压力也很大,由此形成了尖锐矛盾。

    第二个因素,今年1月份的宏观数据公布后,金融数据表面上看很好,社会融资规模比较高,人民币贷款规模创历史的新高,M1M2的增速都有反弹,M1的反弹尤其明显。大量的资金流入了平台。目前金融数据的放量,让很多人担心会不会再次回到2008年国际金融危机后通过增发信贷、驱动地方政府扩大投资的老路,这方面的讨论比较热烈。

    第三个因素,地方政府债务问题背后所体现的深层次问题。

    我们的经济增长模式面临着调整。多年来,很多地方是通过土地、基建、地产、举债四个要素驱动经济增长。地方政府出售土地换得出让金,然后举债搞基础建设。土地基础建设一部分是工业用地,用于招商引资、推动经济增长;另一部分是商业用地,这部分土地收益较高,用来为地方财政和经济循环募集资金。所以土地、基建、房地产这三者是一个有机的循环,债务在其中是一个重要杠杆。过去20多年,这个循环基本是顺畅的,但现在这个增长模式的变现遇到了问题。因为这样的循环自然会推高商业地产的价格,而随着地产价格越来越高,当然会产生房地产泡沫的担心。随着“房住不炒”政策的实施,中央对房地产调控越来越严厉,尤其是过去两三年,资产负债表三道红线,商业银行贷款集中管理,这两招最厉害。

    房地产调控的效果,房价下降不显著,但商品房的交易规模明显下降,开发商拿地的热情下降,由此土地出让金的规模下降。这种经济增长模式,最终要靠商品房来变现,而变现遭到问题,就必然倒逼以往的“高周转、高负债”增长模式相应地进行调整。以前通过大量负债进行的经济运转模式,由于最终的变现渠道出了问题,就面临很大的挑战。以往的“经营城市”模式需要调整了。

    现在中国经济面临多重冲击。最重要的冲击来自两方面,一是过去三年的疫情,二是中美博弈。整个外部环境急转直下,同时我国经济的内生动力也在下降。为了维持经济的快速增长,过去两三年,地方政府在各个层面对经济增长和社会发展的介入程度都在加深,在居民消费、制造业投资、房地产投资,甚至在出口背后,都有地方政府的介入。所谓介入,就要靠真金白银的投入,在当前情况下,财税收入受到限制,转移支付、专项债券有限,土地出让金也指望不上了,政府所需资金只能来自隐性债务。

我认为,地方政府实际的隐性债务规模可能大大超出IMF的估算。除了平台的显性债务,地方政府11%的“其他渠道新增债务”是兜不住的。

进一步看中国地方债深层次问题

    在内外冲击之下,政府对经济增长、社会发展的介入程度不断加深,导致地方债务不断增加。如何解决地方债务问题?总体看,应从增量和存量,以及保障和预案四个方面着手。

    (一)增量方面:防范未来地方债问题反复爆发。

    1.未来对于新增的、全国性的、区域性的重大的基础设施建设,要更多地考虑用国债和省级地方债的方式去融资。目前地方债居高不下,偿债压力大的一个重要的原因是,这种基础设施投资,虽然社会效益比较好,但它本身是周期长、回报率低、项目效益很低的投资。我们的投融资平台用市场化方式去筹措资金和投资,会发生期限错配和成本-收益错配。为了缓解期限错配、让成本和收益更加匹配,未来对于重大的基础设施建设,就应该用成本最低、期限最长的融资方式,也就是国债、金融债,包括省级的地方债。

    2.财权、事权应重新划分。当前,地方政府的开支压力很大,财权下放首先要给地方政府开源,传统税种更多比例由地方分享,或者开一些新的税种,主要由地方政府来分享,比如消费税。

其次,事权上收。目前全国人口的流动,人口老龄化加剧,社会保障和医疗保障的支出,更多应由中央统筹,这是大势所趋。

    3.通过制度设计,防范化解存量债务风险。首先要做好一些前提工作,在财权、事权更加匹配,举债和项目更加匹配的前提下,加强常规性的债务审计,以及落实一把手的领导责任制。主要领导要承担相应的责任,要把它落实。

    4.调整地方政府的政绩考核机制。未来我们不能只看GDP,要同时看债务,在这种情况下,地方政府会在债务和GDP之间做一个权衡。

    5.推动城市投融资平台向经营性企业转型。当然,不是所有的平台都能够成功转型,但有条件的平台应该尽可能转为经营性的国有企业。

    (二)解决存量问题。

    1.进行全国性的全面的债务审计。可以把地方政府债务分为三类:第一类是经营性债务,即平台公司由于经营性目的而举借的债务;第二类是为提供公共产品而承担的债务,如铁路、公路、机场、港口等基础设施;第三类是其他债务。审计要为区分经营性债务和公共产品投资债务两方面工作做准备。

    2.债务置换。对于审计中遇到的因提供纯粹的公共产品而举借的债务,由于此前举债成本很高,很难匹配,此类债务应由中央或省级政府发债进行置换,以拉长借期、拉低成本,解决这部分债务问题。

    3.对于经营性债务和其他债务,中央和省是不能买单的,要由地方政府自己化解。地方政府化解可选择的方式:一是注入资产,如东部一些较有实力的地方,将国有企业的股权注入平台公司,以此缓解债务。二是地方政府和金融机构通过谈判进行债务重组,如此前贵州遵义的路桥债务化解就是一个典型的案例,将来这种方式可能越来越多。三是经济增长作为保障。如果我国经济增长率保持在较高水平,很多债务问题可以得到化解。当前的问题是怎样通过短期扩张性的宏观政策,中长期怎样通过新一轮改革政策提振或稳定经济的潜在增速预期,当然,实现较高增速不容易,需要付出更多的努力。

    4.中国爆发系统性债务危机的可能性比较低,但是我们不能排除部分中西部的地区,比如说二线或三四线城市爆发政府债务危机的可能性。因此现在应该尽快进行研究,设想可能的情景,深入分析并制定应付危机的预案,万一发生风险事件,就可以更加及时、妥善、自如地去应对。

    (编辑  季节)



* 张明,中信改革发展研究基金会咨询委员,金融专家。


 


方政府债压力上扬区域性债务风突出

地方政债务是财力与支责任的缺是转移付之收支缺口的重弥补近年经济下行压加大规模减降费地产深度调整地出让收入持下滑因素影响收支矛进一步凸政府债快速增长结构性及区域性风险较为突出,债率及债务率大

一是地方债快速扩大推升显性债务规模。自2015年地方债全面实行自发自还以来,特别是疫情三年期间,稳增长通过积极财政政策加大逆周期、跨周期调节力度,地方债大幅扩容,使政府显性债务快速增长。截至2022年末,地方政府显性债务规模已超35万亿,而负债率同比抬升2个百分点至29%。这一比例尚低于60%警戒线,也低于发达国家和发展中国家水平,风险整体可控,但地方财政持续承压,债务率攀升,风险进一步上扬。

二是隐性债务增速放缓、风险有所缓释,但仍较突出。2021年来,在政府加大隐债防控、推进控增化存背景下,隐性债务增速有所放缓。根据中诚信国际估算,2022年地方政府隐性债务规模在50万亿左右,是显性债务的1.4倍。而隐性债务后的地方政府负债率升至70%左右。在严格监管下,隐性债务增速连续两年下降,但由于存量较大且涉及范围广、程度深,仍需重点关注,防范风险再度积聚。

三是疫情动下各地济财力修复不一,各区域务风险进一步分2022各省GDP增速均上年有所下降海南、吉林等受击较大省份降幅明显规模抵退税房地产市场深度调整的背景下,22省一般公共预算收入下降,29省政府性基金算收入下西东北地区减收明国际测,全国27省(市、自治区财政平率较年回落税降力度较的东部地区落明受此影,地方债务风险区域分化明显,超过80%的省份显性负债率和债务率较上年抬升,西部、东北地区及青海、贵州抬升幅度较大,显性负债率超过60%警戒线,超七成省份债务率突破120%警戒线,域债务风险一步

地方政府债务扩中的结构性专项债展中存在的问题

债务质量关键在于持续扩容中债务的支出结构与效率、期限结构与现金流的匹配,是否形成了优质的资产和充裕的现金流,如果产生期限错配问题,近年来地方债务的快速扩容虽在短期内缓解了地方财政压力,但也对未来财政及债务可持续性提出了更大的挑战,这是债务风险积累的核心以及需要防范化解的根本原因。专项债发展中存在的五大问题。

第一,项目储备是否优质取决于地方债的质量。这是政府债务-资产高效转化的核心与前提,但目前存在优质项目储备不足、与资金需求错配的问题较多。

目前地方债使用中比较明显的问题是基础设施项目和资金不够匹配,要求收益自求平衡的专项债越来越多地用于这些没有多少经济收益的公益性和基础性项目。2022年近80%成专项债项目的本息覆盖倍数不到2倍;同时有超过20%项目依赖土地出让金,在土地市场持续低迷状态下,这类项目面临收益下滑的风险。另外,去年由于专项债发行规模大、节奏快,地方资金安排使用压力较大,资金用途调整的频率、范围均较上年明显增加,也在一定程度上反映出当前专项债项目与实际需求存在错配,优质项目储备不足的状态。

第二,地方债尤其是专项债使用效率不高,存在挪用或投向不合理等问题。

自地方债区分一般债与专项债起,财政部强调专项债务收入应当用于公益性资本支出,不得用于经常性支出。实际操作中,专项债违规使用时有发生。去年中央审计报告指出,“10个地区违规将136.63亿元专项债资金用于企业经营、人员工资等,地方审计部门也提到部分市县将专项债资金违规用于经常性支出、人员补贴等。近年来地方财政运转压力较大,由于缺少专项债和一般公共预算之间的防火墙,政府将专项债用于基本支出方面,进而影响基础设施建设。同时,部分专项债存在实际用途与初始项目平衡方案中的投向不一致,投向不合理容易造成收益测算失效、监管失灵等问题。

第三,专项债绩效管理有待进一步完善,激励约束作用仍需强化。

随着预算管理制度的不断完善,专项债资金使用绩效不断提升,对我国经济社会发展发挥了重要作用。但现行专项债项目绩效管理仍然存在一些突出问题。一是绩效理念尚未牢固树立,一些地方和部门仍存在重投入轻管理、重支出轻绩效的意识;二是绩效评价的广度和深度不足,在对专项债资金支出进度、项目基本要素、现金流偿还能力等方面进行评价的同时,部分区域对项目的收益变化、风险控制等重视程度不足,缺乏全周期的绩效管理及跟踪评价;三是绩效激励约束作用不强,绩效评价结果与预算安排和政策调整的挂钩机制虽已部分建立,但实效较低。如前所述,个别地区和个别领域的专项债资金仍存在使用低效、闲置沉淀、损失浪费的问题,截留、挪用、虚报的问题时有发生。

第四,专项债项目资本金到位难、市场化资金参与不足,基建投资拉动有限。

从项目资本金看,一方面在地方财政持续承压的背景下,地方政府可用于项目的财政资本金急剧减少、到位压力较大;另一方面,由于专项债作资本金的项目审核较严,专项债作项目资本金的比例不足10%,地方在实际操作中较为谨慎,且项目超八成用于交通基建领域,对其他领域的撬动作用仍显不足。从配套融资看,由于专项债项目收益偏低,金融机构参与意愿不足;大部分专项债项目立项主体为政府职能部门,本身不具备市场化融资条件,故目前市场化融资参与专项债项目仍较少,2022年仅占比6%。除此之外,受存量项目撬动效应边际减弱、疫情扰动项目建设进度等多重影响,专项债对基建投资的撬动作用较为有限。根据中诚信国际测算,2022年专项债可撬动6万亿基建投资,但实际上仅拉动约5万亿基建投资,专项债四两拨千斤作用仍待进一步发挥。

第五,地方政府还本付息压力加大,优质资产转化不足,债务偿还风险及债务可持续问题需要重视。

随着近年来专项债快速扩容,地方还本付息压力持续加大。据中诚信国际测算,2022年全年,地方债财政资金还本付息额共计15059亿元(还本3848亿元、付息11211亿元),其中专项债还本付息共计8920亿元、占比约六成(还本2532亿元、占比66%,付息6388亿元、占比57%);地方债还本付息支出占地方本级广义财政支出的比重为4.6%,较2015年抬升3个百分点。有11省将超过10%的财政收入用于地方债的还本付息。巨大的还本付息支出成为新形势下的刚性支出。过高的还本付息压力也会挤压三保等基本支出,尤其在专项债项目收益难以还本付息时,地方政府可能挪用部分一般公共预算资金还本付息,这将加大地方三保压力,对财政和经济社会发展带来不利影响。未来五年地方债年均到期规模接近3万亿、专项债接近1.5万亿,在财力下滑叠加专项债项目收益偏低、优质资产转化不足的背景下,地方政府偿债压力风险不容忽视。若通过再融资债进行滚,也需要关注借新还旧较高比例[1]下的债券付息成本及后续利率风险。

解决地方政府专项债问题的对策

1.合理分配地方债务限额,落实落细绩效管理及评价应用。疫后经济修复阶段,各地稳增长压力依然较高,地方政府仍需保持一定的开前门力度,但相较于前几年注重总量扩容,目前在地方财力下滑背景下,应更加关注债务限额的合理分配及使用效率,完善绩效管理、落实评价应用。一方面,对于往年地方债务限额使用比例不高或产生效益不足的省份,或可适当减少下一年度新增限额的分配,对于专项债资金用好用足、产生效益明显的地区,可积极予以支持。另一方面,对于确有举债建设需求但债务水平不低的省份,或可在加强对该区域募投项目的筛选及审核的基础上,适当弱化当地债务水平在限额分配中的考量,但仍需确保当年与债务风险化解进度相匹配。

2.合理优化地方政府债务结构,提高国债和一般债比重。地方政府专项债使用中存在项目和资金配的问题,未来应统筹考虑各类政府资金和各类项目的搭配关系,以多样化的资金来源匹配多样化的项目要求。对于关系我国经济中长期发展,但基础性、公益性比较强的项目,可通过财政预算内投资或发行国债的方式匹配资金;对于地方政府权责范围内的公益与社会事业建设,应主要以一般债进行支持;至于专项债,要坚定不移地选择未来有收益、能自行平衡的项目进行支持,有效防止资金侧问题累积所带来的债务风险。

目前政府债务结构在保障专项债存量项目资金接续时,可适当提高国债及地方政府一般债的占比。近年来,中央政府加杠杆幅度低于地方政府,且与美日等发达国家相比,我国中央政府具有较大的加杠杆空间,同时考虑到中央政府举债成本较低,在赤字分配中或可适当提高国债占比。此外,在政府性基金大幅减收及专项债项目收益偏低的背景下,可合理提高一般债比重,既缓解地方三保压力,也能在一定程度上杜绝部分专项债挪用风险;对于部分资金到位压力较大、对社会资本吸引不足的专项债项目,也可适当考虑加大预算内投资、一般债的支持力度,保障项目尽早开工。此外,还需合理规划再融资债发行,一是规模不宜过高、避免后续付息压力过大,二是期限结构需优化、避免未来到期过于集中。

3.提升专项债资金使用效率,推动“债务-资产”高效转化,全流管理一是逐步建立完善募投项目储备长效机制,持续提升项目储备质量及数量。数量上,尽可能按专项债分配额度的2-3进行储备,并建立健全项目超前储备机制,为财政政策逆周期调节提供重要支撑;质量上,围绕二十大及十四五规划优先储备相关重大项目,将项目重要性、开工建设可行性、各类资金到位时间、收入来源结构等纳入储备标准,重视形成资产的周期及效益;针对区县政府较难把握储备标准的情况,加强基层人员培训,并完善省级部门与市县政府的联动机制。

二是强化专项债发行使用管理,加强多部门协调配合。一方面,加强多部门协调,完善申报使用机制及配套设施建设,对专项债项目开辟配套建设绿色通道,推动尽快形成实物工作量;另一方面,不断健全资金用途调整机制,必要时可合理增加债券发行使用的时效弹性,根据区域、领域等制定差异化要求,避免用途调整常态化,制约政策作用发挥。

三是合理扩大专项债支持范围,并逐步提升专项债用作项目资本金的比例。持续探索适宜专项债投资的项目领域,发挥政府投资的引导作用;部分专项债作资本金比例较低的省份,或可适当加大对当地金融资源的协调及优质专项债项目的宣传,进一步发挥专项债资金及市场化资金的合力,扩大有效投资。

4.完善项债项目融资机制加强政和货币政策的调配合。一方面,拓宽专项债项目资金来源,有效解决资金到位难、不及时的问题。一是继续引导金融机构加大配套融资支持。目前银行贷款参与专项债项目数量占比不足5%,应持续完善专项债项目投融资对接机制,并加强政策引导及政府协调,可积极培育为基建投融资提供专业化服务的机构,进一步加大金融机构融资支持意愿力度。二是灵活使用政策性、开发性金融工具。目前地方政府资金来源较少,可用于专项债项目资本金的来源和数量都不足,可适当下达政策性金融工具额度,为项目资本金搭桥;对于专项债暂时无法覆盖的领域以及审核暂未通过的项目,可审慎考虑并适当放宽政策性金融工具投放的条件要求,以全面补齐短板稳投资,政策性的支持也能在一定程度上起到投资引领作用,引导更多社会资本参与专项债项目建设,尤其提升商业银行提供配套融资的意愿。

另一方面,专项债的发行以及资金配套均离不开稳健货币政策的配合支持。结合当前国内外金融市场的情况看,在经济基本面修复仍承压、通胀风险整体可控的背景下,我国货币政策有望继续保持一个相对低利率、流动性充裕的金融环境,这对专项债大规模发行、银行贷款等项目配套资金及时到位是有益的,需加强宏观调控的系统性、前瞻性、协调性,进一步加强财政货币配合,适当延续当前适宜环境。

(编辑 尚鸣)



*  闫衍,中诚信国际信用评级有限公司董事长。

[1]  2022 年专项债借新还旧比例(用于偿还债券的再融资专项债/专项债到期规模)超过八成。



 

化解地方债务风险,首先是一个体制问题。我从五个方面谈如何进行体制问题的改革。

体制改革的五个方面问题

首先,要了解中国政府部门的杠杆率。

虽然国际社会对中国政府的杠杆率这一问题多有微词,但此前我国政府杠杆率一直比较平稳,而疫情三年来上升得非常快,上升幅度超过了我们的预期。其中的原因当然很多,比如疫情后一些企业和居民“躺平”了,政府必然要出手多做一些事。

    地方政府债务问题的大背景,是公共财政预算收入增速下降,预算支出增速总体上升、高于预算收入。这样财政赤字会增大,从而政府债务也会增大。中国的赤字概念和债务概念并不等同,因为政府债务有一些是非赤字的债务,而赤字和债务都将会增大。

    近几年,财政收入占GDP的比重下降得很快。2015年,我国预算内财政收入与GDP之比达到22.1%,但现在下降到16.8%1994年实行分税制改革是下了很大决心的,当时朱镕基总理要啃这个改革的硬骨头,就是因为两个比重下降。财政问题在宏观经济中占有重要地位,财政出问题,经济就会真正出问题。财政比重下降是一个值得关注的危险信号,它预示着政府调控经济的能力正在下降。

政府性基金收入,2022年也是断崖式下跌,迅速减少了2万亿元。基金收入主要成分是土地出让金, 2022年基本上都封在那里,土地卖不掉或者卖不出价钱来。房地产市场问题成为我国经济的一个大问题,而化解地方政府债务风险,就成为解决当前面临困难的关键。

第二个问题,地方政府的债务问题,它是体制性矛盾的一个集中体现。

我们可以从几个角度来看。一是地方财政供养人口过多。每年财政供养人群支出,保守估计在6.8亿元以上,占税收的比例至少达到41%

    地方政府财政承担的功能过多,这是一直没有得到解决的老问题。政府干预太多了,什么事都揽着干,这就需要大量的财政收入,而财政收入在经济下行的情况下又不可能增长,于是政府只能借债,甚至产生潜在的负债。

    中国地方政府都不能依靠自己的税收收入来平衡自己的支出。地方财政收入包括三部分,第一是公共财政,北京、上海的财政收入非常好,但也只满足70%。中间有一部分是转移支付和税收返还,包括增值税分成比例等等。第二是政府性基金收入,其中主要是土地收入。第三是其他渠道。

当年搞分税制时,原则是一级政府有一级事权,基本可以用自己的收入来满足所承担事权的需要,这样才比较稳定。但现在地方财政可支配的财力结构状况并不稳定。财政最困难的是青海,最不困难的是北京,北京的困难系数为20%。如果我们重新编一个2022年各地财政困难系数排名的话,各地的困难系数应该都会提高。

    由此可见,地方政府债务问题其实与体制上不能够得到稳定的财政支持密切相关。

第三个问题,地方债务与经济发展。

我们研究了各省的债务率和经济发展水平的关系。有些省市,例如北京、上海,它的债务高,但经济增长情况好,债务问题就不是很大。政府债务率与经济发展水平关系最好的是上海,北京、江苏、浙江都处在经济发展的上限上。天津的债务率很高,但经济增长还没落在线下。最不好的情况应当是贵州、甘肃、青海,他们的债务率很高,而经济增长情况又落在下面。这表明,中国的债务问题,特别是地方债务问题,要进行分类解决。

第四个问题,讲地方债务不能就财政论财政,它和金融密切相关。

现在大家谈债务的货币化,其实债务货币化早就发生了,而且程度已经很深了。我们总的债券被商业银行持有70%以上。尽管央行基本上对于政府债券是袖手旁观的,但鉴于商业银行是货币供应的主体,中国政府债务的货币化程度事实上是很高的。

    地方政府债的资金来源,基本上都是商业银行,所以称为财政风险和金融风险互溢。这不是简单的财政问题,其实已经成为金融问题了。所以财政政策的金融化或者金融财政风险和金融风险互溢性增强,这是我们在考虑和讨论地方政府债务时不能回避的一个问题。

第五个问题,化解地方债务须要有综合措施。

(一)体制改革最重要。第一,中国现行五级财政不应再继续下去,建议实行三级财政。财政部10年前在一些地方推动过县、乡、镇财政合并试点。我国在改革开放前也是三级财政,地区和乡是上级派出机构,没有财政权。而现在“地区”和“乡”已成为实际的层级。1994年分税制改革后,我们去调查分税制的效果,其中很突出的一个问题是,分税制里中央税是清楚的,虽然中央只拿“瘦肉”,地方拿“肥肉”,但“瘦肉”长得很快。地方四级财政权总共就分到七种税,而且都是小税。所以做不到一级政权一级收入、能够基本平衡。我觉得还是要坚决地回到三级财政。

    第二,政府干预过多,参与的事过多。

    第三,财政分权还是分财?1994年分税制时的提法,是一级事权对一级财权,现在出台的文件是说一级事权对一级财力,而财力是可以调控的,调控权在中央。

第四,要切实减少财政供养人口。现在全社会就业形势不好,大家都要去考公务员。

(二)解决中央和地方关系,要有一套稳定的制度安排。需要实事求是确认并厘定地方政府应当承担的事权,并且为履行这些事权提供稳定、透明、可持续的财力支持。制度安排也应有立法的考虑,现在中央和地方的财政关系还没有成法。党的二十大报告中关于财政讲了三条:预算;税制;转移支付制度。有关转移支付制度,实际上是央地之间的关系,这个不解决的话,体制是不能够稳定的。

    (三)政府债务管理。目前政府债种类已很多了,还会继续发。要有一个专门的地方政府债务的管理安排,要管理发、用、管、还的问题,需要建立一套科学衡量的指标,同时完善管理体系,要设立单独的金融机构来专门为政府做这个事。

    目前地方债问题越来越突出。我曾到日本访问调研有关地方问题,日本的体制跟我们一样,也是单一体制,它不允许地方政府发债,而是由中央统一制定额度指标、配合指标,由地方去发。地方政府发行债券,基本上是由专门的金融机构安排。现在日本的地方政府债务资金来自三部分:第一部分是为地方政府发债的专门机构,设在它的内务省;第二部分是在市场上直接发债,像东京都,那肯定没有问题;第三部分是商业银行贷款。我觉得我们需要借鉴日本的经验。

中国解决债务问题,应当说不是很难。为回击国际上对中国债务问题的攻击,我们曾经编制了国家资产负债表。中国政府确实有负债,而且近些年债务增长很快,但同时中国政府的资产额也很大,这几年增长得更快。目前政府资产占全社会资产的30%-40%,其中很大部分是经营性资产、优良资产,因此可以通过资产置换的方式解决当下的债务问题,这应该是可行的。可考虑妥善安排出售部分经营性国有资产,以弥合地方政府的债务空缺。这里涉及部分国有企业的民营化问题,当然需要在政治上和经济上做好平衡。

(编辑 季节)



* 李扬,中国社会科学院原副院长、社科院国家金融与发展实验室理事长。



产业补贴

过去,关于补贴的国际规则主要是WTO框架下的《补贴与反补贴措施协定》 (Agreement on Subsi-dies and Countervailing Measures,简称《SCM协定》)。近年来,多个主要经济体提出了改革目前世贸组织现行《补贴与反补贴协议》,认为现行规定已无法限制政府通过大规模补贴、扶持国有企业等扭曲市场的行为。美日欧自2017年来多次发布反对政府扭曲市场的联合声明(USTR),要求针对以下行为做出限制:给企业提供无限担保;在没有可靠的重组计划的情况下,向无力偿债或境况不佳的企业提供补贴;对无法获得长期融资或独立商业来源投资于产能过剩行业的企业给予补贴;直接免除企业债务等行为做出限制。

区域全面经济伙伴关系协定(RCEP)、跨太平洋伙伴关系协定(CPTPP)、美墨加协议(USMCA)中,均有关于国有企业、补贴的条款,强调“国有企业应回归企业本性,回归市场导向” 。

需要特别关注,欧盟正在制定、即将通过并正式生效的《关于扭曲内部市场的外国补贴法》。

关于CPTPP补贴专章影响的分析

CPTPP“国有企业和指定垄断章,除了内容上比WTO框架下的《SCM协定》有更高要求外,更为关键的是这一章的条款能够适用于CPTPP的争端解决机制,就是部分存在强制执行力。

欧盟《关于扭曲内部市场的外国补贴法》

20206月,欧盟发布《针对外国补贴的促进公平竞争白皮书》。20215月,欧委会公布《针对扭曲内部市场的外国政府补贴的条例建议稿》。欧盟各成员国于2022630日关于该条例达成了政治协议,这项制度被欧盟立法者看作对欧盟国家援助制度的一项补充。

《关于扭曲内部市场的外国补贴条例》(以下简称“外国补贴条例”)等,不仅会影响我国在欧盟的优势企业的经营和投资并购,甚至还会影响到我国的财政治理。甚至对美国都会有深远的影响。

欧盟研究出台这则条例的原因在于:一方面,欧盟认为在外国补贴的支持下收购欧盟资产、参与欧盟的政府采购等,可能会扭曲欧盟内部市场的竞争;另一方面,欧盟国家援助控制制度只适用于欧盟成员国提供的补贴,而对非欧盟国家对欧盟企业提供的补贴则无法规制,进而使欧盟境内无法享受到外国补贴的经营者处于不利地位。

,欧委会在条例提案稿中引入了三项制度工具:一是为经营者集中增加了新的申报门槛要求和审查标准,二是在政府采购投标中,如果投标企业接受了来自外国政府的补贴,且采购的价值大于等于2.5亿欧元,也需要向欧盟申报并或审批,否则投标方无法获得政府采购合同;三是对于未达标的经营者集中参与政府采购,欧委会同样有权启动调查,并临时为集中方或采购方施加申报义务。这项新的竞争政策将带来的法律风险经济成本是巨大的,因为其法定的救济措施包括禁止补贴集中、剥离特定资产、开放基础设施使用权、禁止授予政府采购合同等。一方面,相关的调查程序将会延长经营周期,另一方面调查结果和救济措施会使在欧盟经营的企业面临诸多不确定性。

关于我国如何应对的思考

补贴在全球范围内普遍存在,各国(地区)对此的共识是,不能让国内补贴在国际竞争中带来不正当的竞争优势。我国并不存在专门规范政府补贴行为的法律制度,现阶段需要依靠《反垄断法》中的禁止行政性垄断的规定和公平竞争审查制度,发挥制约补贴的作用,在产业政策和政府补贴当中引入市场竞争的思维,逐渐优化补贴的制定和实施。同时,也可以进一步考虑制定规范补贴出台的一般性法律。

中国目前并不存在专门规范补贴出台的一般性法律。通过可能不完全的检索可以发现,中国的法律、行政法规、部门规章、地方性法规当中,“补贴”、“补助”、“财政资助”、“财政支持”、“财政奖励”、“税收优惠”等表述出现的次数以十万计。十三届全国人民代表大会常务委员会第91次委员长会议修改后通过《全国人大常委会2021年度监督工作计划》,“围绕财政补贴管理与改革进行专题调研”是其中一项重要的工作内容,《计划》要求“重点调研财政补贴的类型、规模、结构分布、受益主体、资金流向,财政部门与业务部门相关权责划分、预算管理、分配机制、资金监管等管理体制机制,财政补贴政策目标的设定以及补贴政策与产业政策、外贸政策的协调配合,财政补贴的绩效管理与资金使用绩效,财政补贴管理与改革存在的主要问题,进一步优化财政补贴管理体制机制、规范分配和使用、提升资金使用绩效的意见建议等。”

对补贴及其管理与改革进行优化完善,不仅符合我国强化竞争政策基础地位,建设高标准市场体系,推动高质量发展的内在要求,也有利于适应外部环境发生的新变化。

国有企业

在国有企业的竞争法领域,需要重点关注的是由竞争中立制度(或竞争中性原则)引发的个案法律适用问题。

竞争中立(Competitive Neutrality),由美国、澳大利亚、世贸组织(WTO)、世界银行、联合国贸发会议(UNCTAD)、经济合作与发展组织(OECD)等国家和国际组织在全球不断倡导和推行,旨在使国有企业等受到政府支持的企业,不应享有高于私营企业的市场竞争优势,具体内容涵盖税收中立、债务及补贴中立、监管中立、政府采购中立等方面。虽然竞争中立尚停留在倡导阶段,但背后蕴含的价值观,已经在影响一些法域投资并购审查规则的适用。如在中铝并购力拓、中广核与法国电力集团联合并购英国NNB控股集团等案件中,澳大利亚、欧盟均采取了单一实体认定规则,即将收购方在其本国内与其同行业且同样具有国资背景的企业视为一个整体来管辖,这就导致一项并购的收购方本身并未达到申报门槛,但由于将同样具有国资背景的其他同行业企业纳入营业额计算,就使得一项并购具备申报的义务。如欧委会在中广核案中认为,至少应计算国资委监管下能源领域的所有国有企业的营业额总和。这样的营业额计算方式,将使我国国有企业的海外投资并购产生更高的成本、更长的周期以及相关的不确定性。

我国“十三五”市场监管规划曾提出“实行竞争中立制度”,2019年国务院政府工作报告中曾写入竞争中性原则,相关的制度建设目前仍然有待推进。

总体政策建议

主动对接国际规则

在高水平的利用外资阶段,要主动地去对接国际的规则。我国《反垄断法》是国内的法律,它跟国际的关系究竟是什么?《反垄断法》是与各个国家自身的竞争发展的状态、阶段、科技和经济体量等等是相关的。目前在反垄断领域,还没有相应的国际组织、没有国际公约约束,竞争条款都是倡导型的。不过越来越多的国际组织多边条约,以及一些国家国内规则,公平竞争的理念和相关规则的讨论,或者制定对外有约束力的规则或法案。

例如,世界银行第一轮和今年开始的第二轮营商环境评估,在其一、二、三级指标中,新加入了市场竞争指标,包括国反垄断当局工作程序、合并审查监管问题,以及若干细化指标。它不是强迫的,旨在通过制度上的推进,去影响各个发展中国家的市场制度的推进和完善指标。

我国需要考虑相关法律与规制的完善,包括政府采购、企业补贴、竞争中性等问题,这些问题与越来越多地进入我们主导的多边贸易和投资组织的讨论以及WTO规则的讨论密切相关。近期中央经济工作会议也指出,要积极地推动加入CPTPP和数字贸易协定,主动对照相关规则、规制、管理标准,深化国内相关领域的改革。需要考虑以下问题:

第一,推动国内规则整合,以应对即将或正在谈判的这些国际组织和多边条约。

第二,这些条约和公约不管由谁主导,欧盟也好,美国也好,重要的问题实际上是一个最低的标准。因为谈判,最后是取得最低的标准。尽管有的国家之所以有较大的话语权,在这些问题上有更高的谈判条件,我国参与谈判时,应争取在很多方面、很多领域是高于国际组织或者是多边条约这种标准和规则和管理的。我们要追求以最低的标准争取加入CPTPP。欧盟刚刚通过的国内扭曲市场的补贴的法案。过去我们采取贸易补贴,要受WTO的约束,现在我们的投资或类似投资的跟国家有关的这种补贴,包括政策性银行的补贴项目。如果我们的产品、投资要进入欧盟,就要受到这个法案的约束。

第三,所有与经贸、投资有关的组织,有一个共同的价值观和制度理念,就是市场化、法治化、国际化。我国要继续强化竞争政策的基础地位,只有这样,我们的市场化和法治化才能进一步加强,才有可能进一步地实行高标准、高质量的国际化。

第四,实现我们国家的竞争政策基础地位。首先要约束政府的公权力。要有公平竞争审查制度。建议按照《反垄断法》有关规定,约束政府,包括地方政府的公权力。要贯彻公平竞争原则,从源头自我审查,凡是具有排除或限制竞争的文件、规章,部门指示等等,都不能通过。在这方面应有一套机制。另一方面,要强化《反垄断法》中行政垄断有关规定的作用,去约束政府,包括地方政府。政府的出发点都是好的,本来是市场能解决的问题,它就是一定要管,而且它去亲手扶植它认为好的这种类型的企业,这些是我们现有的制度和法律都能约束的。所以在这个方面,都要遵循市场化的这种原则。

我们需要重申市场经济就是法治经济,它是与规则相结合的,全球的市场经济体和国际组织一定是有趋同的规则。我们应该如何去对照,如何去对接,可能是我们对接国际规则中的任务、挑战。

制度完善方面

完善产业政策的自律制度,和竞争政策对产业政策的他律制度。

一方面,我国产业政策领域缺乏基础性法律制度,特别是缺乏政府补贴方面的法律制度规范,导致市场良法善治的不足,致使各地方、各部门在出台补贴方面享有较大的自由裁量权。大量重复补贴名目的背后,是低层次重复建设和过度同质竞争,这种自我小循环式的思维构成统一大市场建设的阻碍。2018年习近平总书记在民营经济座谈会上指出,“要推进产业政策由差异化、选择性向普惠化、功能性转变”。从全国大市场、全国一盘棋的角度考量,应当为补贴制定专门的法律制度,明确补贴的宗旨、原则、范围、对象;补贴制定和发放的程序;资金的来源要求和分配调度规则;管理体制、绩效评价、透明性、监督问责、法律责任等方面内容。

另一方面,要加快推动公平竞争审查制度的法制化建设。我国《反垄断法》是竞争政策的重要制度工具,也是落实党的十九大“打破行政性垄断,防止市场垄断”的关键法律路径。《反垄断法》修订版第4条加入了“国家坚持市场化、法治化原则,强化竞争政策基础地位”,第5条规定国家建立健全公平竞争审查制度。行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织在制定涉及市场主体经济活动的规定时,应当进行公平竞争审查”。《反垄断法》关于行政性垄断行为和公平竞争审查制度的审查标准,主要采取列举式的规定,这对于快速打击各种滥用行政权力排除限制竞争的行为,尽快改善我国市场竞争的整体状况,具有相当的合理性和优越性。随着市场竞争法治持续深入、市场竞争机制不断改善和竞争文化的逐步培育,今后行政性垄断行为将大大减少。为进一步追求规则的一般性和普适性,还要加强对行政性垄断和公平竞争审查制度在要件化和标准化等方面的深度立法研究。

监管执法完善

一是要按照国际正当执法程序的要求,不断完善我国的反垄断执法。

二是要在知识产权等重点领域,形成有利于我国未来长远创新和国际竞争力的执法规则。

三是要做好数字经济领域的监管、执法法律规则边界厘清和监管执法权力协调工作。

四要做好依法规范发展的后评估工作,不断改善执法。

五要持续强化违反公平竞争审查制度的执法衔接,增加常态化的督察和检查,强化公平竞争审查制度的刚性约束。

体制机制保障

一要继续完善反垄断执法体制机制建设,强化反垄断执法的相对独立性、级别和权威性。202111月,国家反垄断局成立,市场监管总局实际负责反垄断执法的司局由一个增加至三个,反垄断执法资源得到扩充,更加常态化的执法格局将为我国市场竞争状况带来持续改善。

二要建立新型政务考评体系。我国经济正在向高质量发展转型,建设现代化经济体系,既需要依靠法治保障公平竞争,也需要依靠各级政府部门予以贯彻和落实,政务考核评价指标体系与竞争政策的实施之间有着紧密的联系。为促进高质量的发展,应当建立起一套鼓励实施竞争政策、促进转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的政务考核评价体系,为参与服务国家治理、推动高质量发展打通深层次的关卡。

三要发挥各级人大和人大财经委对产业政策和补贴的监督作用。政府如何实施产业政策和竞争政策,也应该受到国家权力机关的监督。在我国,产业政策与国民经济和社会发展计划、财政配套落实之间的联系密切,但几者在衔接中如何体现竞争政策,仍存在空白。一些地方性实践经验表明,各级人大和人大财经委能够在此方面发挥积极和实际的作用,建议今后从源头抓起,使我国产业政策的制定和实施更加符合竞争政策的理念和规则要求。

(编辑 季节)

 



¨ 本文摘编自 2022 10 月国家发改委委托中信改革发展研究基金会所做课题《双循环背景下我国改革开放新路径研究》。

* 黄勇,对外经济贸易大学涉外法治研究院常务副院长、教授。


 

畅通国内大循环,关键靠全国统一大市场。国内国际双循环是以市场作为衔接点,市场建设是引领构建新发展格局的一个关键要素。市场经济是法治经济,能不能完善落实好市场法治,直接关系到新发展格局的构建能否满足高质量发展阶段的要求。

我国改革开放中竞争政策与反垄断法的新挑战与新路径

竞争政策和反垄断法在市场顶层设计和法治完善当中,扮演着至关重要的角色。市场经济是实施竞争政策和反垄断法的前提。我国改革开放、实行社会主义市场经济特别是党的十八大以来,竞争政策和反垄断法的实施不断取得成就,并形成许多宝贵经验。

我国竞争政策和反垄断法的成绩和经验

竞争政策是市场经济体制中最为核心的基础政策,反垄断法则是市场经济的“经济宪法”。过去二十多年,我国经历了市场立宪、竞争立法,并且随着发展的深入,推动竞争政策从幕后走向前台,开始进入国家顶层设计的视野。竞争政策是强调市场和竞争优先原则,凡是实施市场经济体制的国家和地区,竞争性政策都是一个基础性的政策。我国市场机制、竞争政策和反垄断法从无到有,发挥着越来越大的作用。

1.我国对市场竞争机制的鼓励和竞争立法。计划经济时期,国家主要通过行政指令性计划决定资源的配置和产出分配。党的十四大提出建立社会主义市场经济体制的目标之前,我国仅实行有限竞争的有计划的商品经济。1980年,国务院就颁布了《关于开展和保护社会主义竞争的暂行规定》,首次提出了反垄断特别是反对行政垄断的任务,对开展和保护社会主义竞争的必要性、打破地区封锁和行业垄断、采取合法手段进行竞争等问题作了原则性规定。自此之后,我国的竞争政策与法律开始受到重视。

1993年,我国修订《宪法》,确立了国家实行社会主义市场经济的基本经济制度,竞争政策开始有了扎根的土壤,但没有一部统一的反垄断法,更没有形成一个专门和完整的反垄断法体系。199312月,全国人大常委会审议通过了《中华人民共和国反不正当竞争法》,并决定将制定反垄断法和相应法规体系等问题,留待以后专门立法解决。

2001年我国加入世贸组织(WTO),2003年党的十六届三中全会通过了《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》,推动了《反垄断法》的立法进程。与此同时进一步明确了经济体制改革中的若干重点。

《反垄断法》的制定中有一个至关重要的议题,就是要有“竞争政策”的表述。其原因在于:在成熟的市场经济国家,竞争政策是与货币政策、财政政策和贸易政策并驾齐驱的经济政策,竞争政策的基础地位是不言而喻的。而与此同时,在包括中国在内的转型经济国家,政府的文件更重视产业政策,很少提到甚至完全没有提到过竞争政策。基于与发达市场经济国家截然不同的经济、社会、历史和国际背景,中国需要的是一部与西方国家“形似而神不似”的《反垄断法》。产业政策是政府主导的政策,在中国实行市场经济体制之前,是以政府主导的产业政策为主体。在立法之初,对竞争政策和产业政策关系的认识尚不统一,因此必须将竞争政策规定列入《反垄断法》,以期达到与产业政策协调的目的。《反垄断法》于2007830日通过,我国反垄断立法取得了巨大的成功。这部法律中一系列的规定,明确我国坚定不移继续进行改革开放的同时,也使我国拥有了一部中国特色的反垄断法律。

2.反垄断法实施与竞争政策强化2008年是《反垄断法》实施的开局之年,也是全球陷入金融危机,各国纷纷开展救市措施、动用金融政策和产业政策的一年。我国《反垄断法》在实施之初便面临巨大挑战。

2013年,国家发改委发布了产业政策与竞争政策关系的研究项目,对外经济贸易大学竞争法中心的专题报告,从竞争法的角度比较了日本和韩国的产业政策经验,并建议在我国确立竞争政策的基础性地位,以及建立竞争政策与产业政策协调的体制机制。2015年开始,一系列中央文件采纳了报告中的表述。中共中央、国务院《关于推进价格机制改革的若干意见》、《关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》等文件,先后提出“ 促进产业政策和竞争政策有效协调”“探索实施公平竞争审查制度”“逐步确立竞争政策的基础性地位”“加快出台公平竞争审查制度”,同年,中央财经委员会第十一次会议研究了供给侧结构性改革的议题,为公平竞争审查制度的出台实施和竞争政策培育了优渥的政治土壤。20166月,国务院发布《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》,公平竞争审查制度正式建立,成为落实竞争政策的关键举措。2017年,原国家工商总局发布的十三五市场监管规划采纳了实行竞争中立制度的表述;2019年,竞争中性原则的表述被写入政府工作报告。党的十九届四中全会《决定》明确提出“强化竞争政策基础地位”;2021年“十四五”规划《纲要》中,“强化竞争政策基础地位”已经形成了单独的一节表述;2022624日,经修订的新《反垄断法》第4条明确规定国家坚持市场化、法治化原则,强化竞争政策基础地位。自此,竞争政策的法治化实施框架日益完善,为今后的竞争政策法治奠定了更加坚实的基础。

我国竞争政策与反垄断法面临的挑战

1.国内发展阶段和经济形势。当前,我国经济面临供给冲击、需求收缩、预期转弱“三重压力”,经济增长速度放缓,面临诸多风险隐患和不确定性。20223月,《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》发布,要求从全局和战略高度加快建设全国统一大市场,再次要求“建立公平竞争政策与产业政策协调保障机制”。对我国加快完善社会主义市场经济体制,意义重大。

2.严峻复杂的国际市场环境。从竞争政策和反垄断的角度来看,目前在这两个领域内,尚不存在有约束力的国际公约、区域性协议或双边条约。一方面,竞争政策所代表的市场价值观、理念和相应的经济制度,具有广泛的国际共识;另一方面,反垄断法是各个国家和地区的域内法,但各法域的反垄断法几乎都规定了域外适用制度,如果发生在境外的垄断行为排除、限制境内的市场竞争,就应适用境内的反垄断法。这一制度时常会引起不同法域之间的矛盾或冲突,由此反垄断的冲突协调与国际合作非常关键。

经济全球化带来广泛的市场共识,也使得各法域的反垄断法律制度在目标宗旨、制度框架、基本原则、分析方法、救济路径、正当程序等方面凝聚了大量共识,并最终推动了反垄断法在制度和实践方面的趋同。

综合以上两点,如果一个反垄断法域在国际冲突协调的过程中过于“标新立异”,突破反垄断的国际基础共识,就可能使国内市场的反垄断法适用问题,升级为贸易摩擦甚至是争端和冲突。

在世界百年未有之大变局加速演进时,国际市场正朝新型全球化的方向演进。部分国家和地区基于保护本土市场国际竞争力的目的,围绕价值倡导、贸易投资协定和国内法律制度等方面,正在酝酿或形成竞争政策的新工具,使竞争政策呈现出域外适用扩大化、拘束力强化和法治政策化与政策法制化的特点。例如,RCEPCPTPP中已包含不具备强制力的竞争政策专章,但关于国有企业和补贴的章节条款则适用争端解决机制,对参与方在市场和竞争政策方面的要求越来越高、拘束力越来越强;美欧关于数字经济反垄断和管制新规正在重塑数字经济发展的价值观,一些国家和地区将进行借鉴;欧盟各成员国之间已经就《关于扭曲内部市场的外国补贴条例》达成政治协议,准备通过的条例旨在规制在欧盟境内经营同时领取外国补贴达一定规模的企业;取代世界银行“营商环境”评估项目的将是“宜商环境”评价体系,等等。在国际规划中,这几个重要政策工具进行协调都是由竞争政策统领。

我国作为世界第一大贸易国和第二大经济体,可能受到的影响将尤为明显,在国际格局演进的背景下,要构建中国竞争政策的法治蓝图,为进一步深度参与国际竞争治理和适应全球化的新局面,需要进行理论、思维、制度及实施等方面的法治准备。

数字经济发展

数字经济发展的国际规律和我国经验

数字经济是当前和未来相当长一段时间内的市场发展的大趋势,我国“十四五”规划明确提出了推动“产业数字化”和“数字产业化”,锚定了正确的发展目标。

数字经济拥有复杂的商业模式和较长的产业和价值链条。完整的数字经济包含三层结构,分别是数字基础设施、数字智能技术和数字应用场景。三者之间形成闭环——基础设施服务于高新智能技术开发,数字技术满足应用场景的需求,而应用场景的需求也反过来塑造着基础设施和智能技术的发展方向。能够使数字经济闭环有效循环起来的关键,在于市场应用场景不断推动创新,因此发展数字经济需要依靠各种各样的市场化的平台。

我国是数字经济强国,得益于宽松的监管环境、充实的国际资本、数以十亿计的海量用户,过去20多年中我国平台经济得到了飞速发展,成为全球唯一能够在数字产业紧紧跟随美国的国家,在全球排名第二位。2020年,美国数字经济体量约为13.6万亿美元,排名全球首位,我国以5.4万亿美元紧随其后,远超排在第3-5位的德国、日本和英国。

我国平台经济发展的总体态势是好的,也存在一些突出问题,平台经济发展不充分、存在短板,一些平台企业发展不规范、存在风险,监管体制不适应的问题也较为突出。习近平总书记提出为平台资本设置好“红绿灯”,完成平台经济专项整改,要对平台经济实施常态化监管。

我国平台经济的监管方面有着“多法共治、多部门共管”的体制特点,《反垄断法》、《反不正当竞争法》、《电子商务法》、《价格法》、《消费者权益保护法》、《网络安全法》、《数据安全法》、《个人信息保护法》等法律和规章都能够适用于平台领域的行为,同时有多个部门各自享有监管或执法的权力。把握这样的监管体制特点,就要进一步厘清不同法律之间的边界,并做好监管或执法之间的协调工作。

走过二十年“跑马圈地”的快速发展后,互联网流量红利褪去,互联网企业回归理性,更多地从虚拟经济走下神坛,不断地与实体经济相互融合促进。

国际数字经济监管发展的最新动态与特点

平台经济的监管特别是反垄断执法,是目前全球各个法域高度关注的议题,既是热点,也是难点,其中最有代表性的当数欧盟和美国。

1.欧洲以壮大本土企业为目标,实施主动打击型国际数字战略。欧盟在平台经济领域的反垄断执法和立法产生了全球影响力。其处罚对象基本上是谷歌、亚马逊等美国的平台企业、互联网公司。同时,欧盟出台的《通用数据保护条例》、《数字市场法》、《数字服务法》也正在全球掀起追随模仿立法的浪潮,但必须要看到的是,欧洲本土的数字企业的用户数据有限。因此,欧盟的最新立法将发挥的作用是使欧盟更便捷地在反垄断法的框架之外,监管美国的大型科技平台,并促进美国数字巨头掌握的数据流向欧洲本土的平台公司和智能制造业。背后原因即是,欧盟在欧洲统一大市场战略的指导下,实施了“单一数字市场”建设目标,因此欧盟追求能够在自己本土拥有较为强大的平台经济企业,同时对其他国家和地区大型科技平台产生了较明显的抵触。

2.美国以鼓励创新、防止产业被赶超为主线,注重平衡内部矛盾。美国近年来也开始关注谷歌、脸书等平台企业或互联网公司的垄断问题。2021年,美国众议院司法委员会正式批准了平台经济领域的一份反垄断报告——《数字化市场竞争调查报告》,该报告指控脸书(Facebook)、谷歌(Google)、亚马逊(Amazon)、苹果(Apple)四大互联网平台企业(即“GAFA”)实施了垄断行为,损害了市场竞争和创新,应当从恢复市场竞争、强化反垄断法、激活反垄断执行三方面进行变革。该《调查报告》直接或间接推动了8部平台反垄断法案的酝酿。通过追溯美国反垄断执法历史可以发现,美国在实现最大程度的竞争救济同时,避免大幅度改变既有的商业模式或行业惯例。

我国如何借鉴国际经验

首先是从欧盟经验来看,借鉴欧盟经验开展防守反击和主动打击型的立法执法,并不完全符合我国的实际情况。欧盟的立法和执法直指美国大型平台企业,这是由于欧盟本土数字企业和相关中下游企业面对美国企业缺乏相应竞争力、自主权,而打压美国企业的目标则是尽可能地使欧洲本土数字企业在面对美国平台公司时有更大的竞争力。对我国而言,美国及其他国家和地区的数字企业,主要业务并未在中国境内开展,因此对我国平台企业和实体制造业及商户并未造成竞争压力和损害。

美国则需要考虑两党博弈、冲突协调、妥协共识等种种因素。但美国有两条非常明显的倾向,一是国家利益优先,二是充满法治约束。虽然美国一部分政客提出了不少内容激进的法案,但这些内容影响巨大并可能损害美国企业竞争力,使美国在数字经济时代失去全球主导地位的立法,很难产生共识和获得通过。而美国的反垄断执法要执法机构在充分调查的基础上向法院起诉,由法院做出判决来最终决定。综上,虽然美国监管平台经济总是存在“雷声大雨点小”的现象,但这种模式却无形间促进了美国平台企业的发展。

具体来看,美国和欧盟的立法都缺乏足够的可借鉴性,但是这些立法背后反映出的规律,则可以借鉴。

我国是数字经济强国和平台经济大国,平台企业主要业务开展在国内,但资本来自全球,在开展立法、执法、司法过程中,一方面要注重保护和增强我国本土企业的国际竞争力,另一方面要使整体法治环境,与我国平台经济背后的资本市场的价值取向相一致,这也是落实中央相关要求,推动平台经济依法规范健康持续发展的应然之举。

贸易和环境

贸易

反垄断法是各个国家和地区为保护本区域内的市场竞争而制定和实施的法律。在经济全球化的背景下,各个法域的反垄断法普遍具备域外适用的效力,这就会使反垄断问题与贸易问题相互交织。由于不同法域间在发展阶段、利益诉求等方面均有所不同,这就引发了反垄断法适用中的国际冲突,并由此产生协调的必要性。反垄断领域尚不存在也难以形成具有拘束力的国际公约和多边、双边条约。国际协调的主要方式是国际执法合作、国际组织凝聚共识、推广最佳实践等等。如果不能有效协调好执法冲突,内部市场的反垄断法问题,就有可能变为国际层面国家之间的贸易问题。

1.知识产权等重点领域的反垄断立法执法司法。知识产权的定价问题是反垄断领域的难点,特别是在通信标准当中,实施相应的通信标准(如4G5G等),必须使用标准必要专利(SEP),这些SEP普遍掌握在高通、诺基亚、爱立信和我国华为等领先通信技术企业以及非实体专利权人的手中。专利向下游许可和交叉许可的过程中,可能引发定价方面的冲突。关键在于如何定价,以及执法、司法机关能否决定一个通信企业相关专利的全球费率。

首先,法院和执法机构不应给出一个确定的价格或相对确定的价格范围,这会产生公权力代替市场形成价格的问题,破坏市场的价格机制。

其次,不同发展阶段的企业,对专利价格的诉求存在差异,但国际上一般接受的对合理价格的理解,就是尊重市场、尊重消费者的判断,因为最终为这些技术定价买单的是消费者。如果消费者的购买意愿降低,那么专利厂商投入的大量研发成本和市场营销成本就无法回收、形成亏损。

最后,我国作为信息终端设备的制造和出口大国,正在形成赶超的态势,在知识产权领域的反垄断执法案件和司法裁判中,应当保持慎重。一方面,作为终端设备制造和出口大国,低价的知识产权是我国企业的竞争优势所在;但如果一味致力于压低知识产权价格,那么当我国逐渐从产业的中下游走向上游,就会受到以往定价规则的反噬,不利于我国的长远发展和创新。

2.反垄断国际组织和执法正当程序框架。国际上近期正在持续关注反垄断的正当执法程序,并通过反垄断非政府间国际组织国际竞争网络(ICN),达成了正当执法程序框架协议(CAP)。

1)关于国际竞争网络(ICN)。ICN是竞争法领域全球性的非政府间国际组织,它是全球唯一致力于竞争执法的全球性机构。ICN为各竞争机构提供了一个特殊的保持常态化交流的场合,以解决实践中的问题。ICN成员通过动态对话,在全球反垄断界建立共识,并逐渐趋向健康的竞争政策原则。

ICN成立20年来,通过实践指导等方式,在竞争执法的程序和专业技术方面给予相关竞争机构帮助,受到了全球竞争执法机构的普遍认同和广泛采纳。对竞争机构之间的合作做出了重大贡献。

2)关于ICN竞争机构程序框架。竞争机构程序框架(Framework for Competition Agency ProceduresCAP)是在ICN框架下实施的不具有强制执行力的、由多边共识凝聚而成的反垄断正当程序执法框架, CAP正式生效并开始运行,目前全球已有近百个竞争机构签署。

成为CAP加入方,有利于完善反垄断执法的体制机制建设,也有利于提高执法效率。参与方能够通过CAPICN平台得到许多对执法有益的、实体规则方面的工具性、技术性的成果,并且在国际执法合作方面获得更强的时效性。我国成为CAP成员最大的阻碍是台湾地区竞争机构已经签署加入该组织。

环境

环境方面应重点关注营商环境(Doing BusinessDB)到宜商环境(Business Enabling EnvironmentBEE)的转变。

1.从“营商环境”到“宜商环境”。营商环境是企业等市场主体在市场经济活动中所涉及的体制机制性因素和条件。世界银行2003年至2020年连续17年发布《营商环境报告》。党的十八届三中全会要求建设法治化营商环境以来,2019年我国营商环境排名升至全球第31位。

2021年,世界银行决定停止发布营商报告,2022年发布新项目宜商环境评估体系说明。至此开始宜商环境项目,标志着世行对全球商业环境的评估进入了新阶段,我国应当对新的情况和变化有所认识。

宜商环境评估体系,既有对营商环境相当程度的继承与延续,更有很大程度的创新、发展和提升:

一是新的指标范围更广、且更注重实效。如营商环境的“电力接入”指标升级为水、电、互联网接入等所有公用设施服务,不仅考察接入的效率,还将评价相关的监管法律法规、质量和监管实践。

二是更加关注政府和市场的关系以及可能的行政性垄断问题,重点体现在“税收”“促进市场竞争”等指标中。如“税收”指标将评价企业的总税收和税负率,“促进市场竞争”将评价竞争法规的质量、公平竞争的法律保障和执法质量等。

三是对政府公共服务的透明度、法治化、数字化要求贯穿始终。“透明度”的关键词在评价指标多次出现,包括开办企业所需信息的透明度、公共服务质量和信息透明度、公用事业收费和介入信息的透明度、税收法规的透明度、司法机构的透明度、政府采购的透明度,等等。

2.关于适应新指标的思考。为适应宜商环境的新指标,要在构建新发展格局和建设全国统一大市场背景下,更为全面深入推进改革工作。

一要更全面深入转变政府职能,建设服务型政府,厘清政府和市场的关系,将市场能解决的交给市场解决,政府做好相应环境建设工作。增强政府补贴领域的法治建设。

二是落实竞争政策基础地位的法治保障,明确竞争政策和产业、财政等政策的协调关系和协调机制,全面落实公平竞争审查制度的刚性约束,强化行政垄断执法衔接和责任追究。

三是依托我国数字经济、数字政务平台的优势,进一步完善政府信息公开制度和运行,增强政府信息平台统一性,切实增强信息和信息渠道的透明度。

(编辑  季节)

 



¨ 本文摘编自 2022 10 月国家发改委委托中信改革发展研究基金会所做课题《双循环背景下我国改革开放新路径研究》

* 黄勇,对外经济贸易大学涉外法治研究院常务副院长、教授。


 

1992年到2022年,中国新能源汽车的发展历经30年,由零到一,从小到大,从弱变强。在走向成功的道路上,有工程技术人员发明创造和科研攻关,有企业家的冒险精神和强烈的事业心,有政府的政策支持和持续不断地优化市场环境,更有消费者环保意识不断提高的社会责任担当。

我国新能源汽车发展历程分析

我国新能源汽车发展历程可以分为四个阶段。

第一阶段(1992-2006年):以科研攻关项目为主进行探索,实现新能源汽车的产业培育

20世纪90年代初,我国着力探索一条摆脱燃油汽车技术,减少环境污染,实现世界汽车大国的跨越式发展道路。从1992年钱学森院士建议国家层面制定蓄电池能源发展计划,到2000年在德国奥迪汽车公司任职的万钢同志向国务院提出开发洁净能源轿车建议,政府积极支持,我国科技界、产业界与政府高效互动交流,形成发展共识,共同推动汽车产业进入发展快车道。“八五”期间,国家计委在国家重点科技攻关计划中安排了“电动汽车关键技术研究”项目,投资1500万元,首开电动汽车研制项目先河。“九五”期间,科技部开展“电动汽车重大科技产业工程项目”,完成了电动轿车概念车设计、电动改装车试制,并开展试运行,样车实现了110公里时速、130公里续驶里程、8.5秒的加速度,达到国外同类型改装车的先进水平。

“十五”期间,国家实施了“电动汽车重大科技专项”(863计划),形成我国新能源总体技术路线,即三纵三横三纵为燃料电池汽车、混合动力汽车、纯电动汽车,为多能源动力总成系统、驱动电机、动力电池)的研发布局,并相继研制出电动汽车功能样车、性能样车和产品样车。在整车技术开发方面,混合动力汽车性能样车可节油30%以上、排放减少30%。在关键零部件研发方面,突破了大功率氢燃料电池发动机组制备关键技术,大功率镍氢、锂离子动力电池的功率密度等性能指标已接近国际先进水平。“十一五”期间,通过“863计划节能与新能源汽车项目,开展了一大批以整车集成为载体、动力系统为核心,突破节能与新能源汽车关键零部件瓶颈技术的研究项目,初步构建了电动汽车产学研联合技术创新体系。建成15个国家重点试验室和工程技术研究中心,形成电动汽车研发平台48个,目录公告了各类新能源汽车350余款。

2008北京奥运会等大型活动期间,新能源汽车成功开展了集中化、高强度、大规模的电动汽车示范运行,初步形成了15万辆电动汽车整车和关键零部件生产能力,成功培育了电动汽车这一战略性新兴产业,为我国汽车工业实现产业升级提供了新的机遇。在这一时期,万钢同志为我国新能源汽车产业发展做出了重要的贡献,是我国新能源汽车产业从零起步到成长壮大的重要领导者和推动者。

第二阶段(2007-2017年):示范运营,产业进入导入期

产业扶持政策有力推动新能源汽车快速发展。2007年我国发布了《新能源汽车生产准入管理规则》,拉开了产业规范化管理的序幕。2009年发布了《汽车产业调整和振兴规划》,首次提出形成50万辆新能源汽车产能,新能源汽车销量占乘用车销售总量5%左右的发展目标。2012年发布了《节能与新能源汽车产业发展规划(2012-2020)》,确立了以纯电驱动为主的技术路线,提出到2020年,新能源汽车累计产销量超过500万辆,新能源汽车、动力电池及关键零部件技术整体上达到国际先进水平,形成一批具有较强竞争力的新能源汽车企业

示范运营成效显著。2009-2012年,开展了以对公领域为主的小规模示范推广应用。截至2012年年底,累计推广2.7万辆新能源汽车,其中对公领域推广2.3万辆。2013-2017年进入大规模示范推广应用时期,2015年示范城市增加到88个,新能源汽车销量突破33万辆,占全球新能源汽车销量近60%的份额,标志着中国已经成为全球最大的新能源汽车市场。新能源乘用车产品增至58款,技术迭代速度明显加快,例如产品续航里程达400公里的北汽EU400,电池成本下降到1900/千瓦时。

产业链企业蓬勃发展。整车方面有突破性发展,比亚迪汽车2006年研制成功首款纯电动轿车F3e2008年首款插电混动轿车F3DM面世,此后开启了纯电和插电混动双技术路线,逐渐形成王朝海洋两大产品序列;先后发布领先行业的刀片电池和超级混动DMi技术,2022年,比亚迪以186.8万辆的新能源汽车销量冠绝全球,同年年底成为全球第三大市值车企。2009年北汽集团成立北汽新能源公司,成为国内首家新能源汽车股份制公司和首家新能源汽车上市公司,并在2013-2019年连续七年位居我国纯电动汽车销量第一。2014-2016年,以李斌、李想、何小鹏为代表的互联网企业负责人加入造车大军,北汽、上汽等传统企业也开始筹划高端纯电品牌,以大众为代表的外资品牌陆续发布新能源汽车投放计划。

充电服务市场快速兴起。2007年成立的精进电动等零部件企业,已成长为电驱动领域的领先企业。2011年成立的宁德时代,以磷酸铁锂、三元锂电池为主,陆续开发了CTP无模组电池、钠离子电池、CTP 3.0麒麟电池,布局固态电池研发,自2017年起,连续六年保持动力电池装机量全球第一。充电服务市场也快速兴起,国家电网、特来电等企业开始布局充电设备生产商及上游配套领域,以充电桩为龙头的充电产业链正在形成。

第三阶段(2017-2020年):市场化发展和对外开放阶段,产业进入快速成长期

《乘用车企业平均燃料消耗量与新能源汽车积分并行管理办法》《外商投资准入特别管理措施(负面清单)(2018年版)》合资政策和《新能源汽车产业发展规划(2021-2035年)》等政策陆续出台,新能源汽车产业加速向市场驱动转型,产业对外开放力度加大,产业竞争格局逐步形成。

产销目标基本实现。2018年,我国新能源汽车销量首次突破100万辆,2020年年底,我国新能源汽车保有量超过492万辆,接近当初500万辆规划目标。2020年年底,私人消费占比提升至71%,市场逐步向非限购区域渗透,2020年非限购城市销量占比提升至62%,市场化驱动特征更加明显。

自主品牌高端化。以智能化为优势,造车新的发展集群带动自主品牌高端化。造车新的产品以智能化为主要特征,产品造型设计、科技配置、用户服务与运营各具特色。201712月,蔚来汽车推出首款量产车型ES82020年交付新车突破4万辆,是首个在豪华车领域实现突破的自主企业;201810月,理想汽车发布首款车型理想ONE2020年全年销量超过3万辆,由此带动我国增程式混动汽车发展。新型产品以智能化为主要特征,科技属性非常明显,产品造型设计、科技配置、用户服务与运营各具特色,成为我国汽车产业冲击高端市场的代表。

特斯拉国产化促进产业加速。20187月,特斯拉与上海市政府签署了投资建厂协议,20191月开工,20201月国产Model 3交付,当年实现销量近15万辆,开启高速发展阶段。

产业竞争格局形成新的阵营。2020年年底,我国新能源汽车市场逐渐形成传统自主、造车新的集群、合资及豪华品牌四大阵营为主的竞争格局。以上通用五菱、比亚迪、广汽埃安为代表的传统自主品牌向高低两端发力,上汽通用五菱MINI EV单车累计销量超过110万辆;广汽埃安2022年销量增至27万辆;造车新的头部企业表现强势,尾部企业加速退出;合资品牌电动化布局全面提速,大众成为合资品牌电动化战略的领头羊;特斯拉全面领先传统豪华品牌,传统豪华品牌奋起直追,加速转型进程。

第四阶段(2021年至今):双碳战略推动新能源汽车行业高速发展,行业进入普及期

新能源汽车爆发性增长。在“双碳战略”引领下,2021年以来,我国新能源汽车实现了爆发性增长,销量分别达到352.1万辆、688.7万辆,渗透率达到13.4%25.6%,新能源汽车已进入普及期。2022年,自主品牌新能源乘用车销售占比达到79.9%,其中比亚迪超越特斯拉成为全球新能源汽车销量冠军,新型自主品牌蔚来、理想、小鹏当年交付均突破10万辆大关,自主品牌竞争力大幅提升。

“双碳”目标牵引商用车新能源化跨越式发展。受益于对公领域示范运营政策,我国商用车电动化进程明显加速。2015年以来销量逐年攀升,2022年达到30.7万辆,实现同比增长65%,渗透率达到9.4%,同比提升5.5%。新能源商用车以纯电动车型为主,2022年纯电动车型销量占比达到97.8%。北汽福田作为我国商用车领军企业,持续进行新能源领域的投入,已形成了涵盖车辆研发、制造、燃料供给等环节的完整产业链,关键零部件及核心技术基本自主可控,同时也是我国氢燃料电池整车领域的排头兵。2022年北京冬奥会、冬残奥会上,北汽福田提供了515辆氢燃料客车,为绿色奥运做出了贡献。宇通客车在新能源客车方面也居行业前列。

国际化迅速扩张,产业开启全球竞争。2021年始,比亚迪、蔚来等企业组团出海;宁德时代、国轩高科、蜂巢能源等企业也在北美等地建设生产基地,宁德时代首个海外工厂已经实现锂离子电池电芯的量产,产业走出国门开始参与全球竞争。2022年,我国在全球新能源汽车销量排名前10位的企业中占了3席,在动力电池装机量前10位的企业中占据6席。2022年,我国新能源汽车出口67.9万辆,同比增长1.2倍。

我国新能源汽车产业发展的经验

2014年,习近平总书记在上汽集团考察时提出,发展新能源汽车是我国从汽车大国迈向汽车强国的必由之路,为我国新能源汽车发展指明了前进方向。经过30年的发展,我国培育出了全球最大的电动汽车制造与消费市场,新能源汽车产业亮点纷呈。

完善顶层设计和行业规划、政策,为引领行业发展提供有力保障

2007年,我国选择新能源汽车作为振兴汽车产业的国家战略,并入列国家战略性新兴产业,制定了产业规划并持续更新。早期阶段,通过逐步扩大示范运营范围以及配套相应补贴政策,带动了新能源汽车产业化;随着市场形成一定规模,逐步完善政策法规标准体系,有力促进新能源汽车产业由政策驱动向市场驱动快速过渡。自2009年起至2022年年底,中央财政与地方财政对新能源汽车推广应用持续予以补助,加快了产业转型进程。据《经济观察报》统计,截至2022年年底,仅中央财政补贴金额就高达1668亿元(不包括2022年及之前已实现销售尚未清算补贴的金额),以及数额巨大的地方补贴资金。我国提供了全球最大规模的财政补贴资金,有力推动了新能源汽车这一战略性新兴产业的发展,奠定了我国新能源汽车产业化发展基础。

政产学研用一体化推进,助力产业健康发展

政府注重新能源产业发展的战略发展规划,持续完善产业政策、消费政策,制定技术路线图、产品强制性安全要求与消费者权益保护政策;企业作为新能源汽车发展的主体,不论是传统燃油车企业还是造车新能源车企,以市场为中心,在技术创新、产品升级、产业链培育等方面提前谋划、主动作为,自主品牌汽车企业市场竞争力实现了质的飞跃。高校和科研机构瞄准国际先进技术水平对标对表,基于我国国情立足实际持续科研攻关,攻克了一系列核心技术,使我国新能源汽车技术基本实现自主可控。政府和企业以满足消费者核心诉求为出发点,出台了一系列消费支持政策,加快充电桩、换电站、停车位等基础设施建设,不断加大智能道路及设施建设,方便消费者实现车路协同。截至2022年年底,全国累计建成充电桩521万台、换电站1973座,构建了十纵十横两环的高速公路快充网络,充换电网络全球规模最大。

销量实现跨越式增长,自主品牌企业占据主导

我国连续8年成为全球最大的新能源汽车生产消费国,新能源汽车销量从2011年不足6000辆到2022688.7万辆,增长了1000倍以上,渗透率由2016年的1%提高到202225.6%2022年国内新能源乘用车销量前十名企业中,我国自主品牌占据九席,销量占比达79.9%。与燃油车领域相比,自主品牌新能源汽车在各细分市场都取得了巨大的渗透率优势,在大型与中大型电动车市场,以蔚来ET7、理想L9、比亚迪汉为代表的自主车型占据了80%份额;在中型电动车市场以比亚迪海豹、深蓝SL03为代表的自主车型占据了45%以上的份额。

稳步提升产业竞争力,进一步增强供应链体系本土化

我国已基本建成本土化的新能源汽车供应体系,关键原材料与技术基本实现自主可控。三电核心技术处于国际领先水平。2022年,我国动力电池企业在全球市场份额超过60.4%,宁德时代CTP无模组技术、比亚迪刀片电池技术有效提升电池能量密度与安全性能,2022年底量产动力电池单体能量密度由2012年的120瓦时/公斤提升到300瓦时/公斤,成本由5/时下降到0.9/时左右。动力电池行业进一步向上游布局,基本形成自主可控、全球领先的发展格局。电机电控领域,已形成精进电动、上海电驱动、弗迪动力等一批优秀企业,电驱动向集成化、高效化发展,部分企业实现碳化硅功率器件自研自产,打破国外技术垄断。新能源汽车发展带动了智能网联技术的快速发展,产业已由电动化为主的1.0阶段迈向与智能网联融合发展的2.0阶段,搭载先进电子电气架构、高算力芯片、车载操作系统、激光雷达等相关核心技术的新能源汽车已成为产业竞争的重点。2021年,我国乘用车新车市场中具备L2级智能驾驶功能的车型销售476.6万辆,渗透率达到23.5%,同比增长57.2%。车企加强智能化技术应用,在L2级辅助驾驶基础上不断拓展功能配置和应用场景,覆盖高速、快速路、城市道路等场景的自动驾驶功能开始在量产车上集中搭载,吸引了更多客户。

示范运营和各地市场梯次推进,形成一批全球领先的新能源汽车应用城市

发展初期,由央地两级财政补贴政策支持购买新能源汽车,示范城市由最初的十城千辆扩展到25个城市,进而推广至88个城市;进入市场驱动阶段后,近些年各地市场全面启动。在此期间,北京、上海、杭州等地发布的针对燃油车的限行限购政策发挥了重要作用,有力促进了新能源汽车的销售。社会资本同样发挥了不可替代的作用,持续投资新能源汽车产业,推进商业模式不断创新。在各方共同努力下,已经形成一批全球领先的新能源汽车应用城市。2022年的数据显示,全国有33个城市的新能源汽车保有量超过10万辆,其中上海、深圳、北京、杭州、广州50万辆。2022年,上海新能源汽车保有量达94.5万辆,占汽车保有总量的19.8%,保有量排名全球城市首位。

产业人才不断聚集,形成较为完整的人才体系

新能源汽车行业人才伴随产业发展,从无到有,从小到大,不断满足当前发展需求。人才涵盖产业全生命周期的各领域,形成由院士专家领衔,研发人才、技能人才为核心的人才梯队。截至2021年年底,我国新能源汽车从业总数突破150万人,其中新能源研发人才约21.6万人,智能网联研发人才约7.2万人左右,生产制造技能人员约70.5万人。雄厚的人才队伍储备是产业健康发展的关键。

新能源汽车产业带动相关产业共同发展,综合效益明显

新能源汽车产业链长、覆盖面广,上下游关联产业超过100个,通过新能源汽车的发展,重塑了汽车产业及汽车高端零部件产品的生态环境,改变了原有垂直封闭的格局,带动整个产业转型升级,实现与资源、能源、环境、人工智能、未来城市等的融合发展。截至2021年年底,新能源汽车整车累计消费约1.6万亿元,带动上下游产业链产值约4.8万亿元,仅使用环节累计减少二氧化碳排放超过1亿吨,为工业和交通领域碳减排做出了积极贡献。

我国新能源汽车产业发展的问题和建议

中国新能源汽车产业在取得突破性发展的同时,仍存在着几个主要问题:一是在电池原材料和车规级芯片等卡脖子领域要有新突破;二是成本高于售价及产能利用率不足,整车企业减亏扭亏压力巨大;三是部分城市对新能源汽车实行总量限购或对纯电动、插电混动实行差异化政策,不利于市场规模扩张;四是商用车的新能源渗透率比较低,大城市新能源商用车通行权问题没很好解决;五是如何把在电动汽车上智能网联化的优势向燃油车和商用车上嫁接,需要加快推进转移共享。

坚定不移地推动电动化向纵深发展

当前我国新能源汽车的区域发展不平衡,新能源汽车主要集中在长江以南和华北、中原地区市场,市场潜力还没有得到充分挖掘,东北与西北市场发展还远远不足。需继续加强新能源汽车关键核心技术研发,进一步提升动力电池、驱动电机效率与功率,以及电动汽车环境适应性、安全性和稳定性,提高充电效率,满足全气候、全场景使用需求。我国地域辽阔,各地资源禀赋不同、能源优势不同、基础设施提供能力不同、消费习惯不同、使用场景不同,应结合各地优势,因地制宜,宜电则电、宜混则混、宜氢则氢。

新能源混合动力车开始发力,成为新的增长点

得益于相对较低的购置成本、无里程焦虑、更好的环境适应性等优点,我国插电混动(含增程)汽车近几年开始发力,市场增速加快,2021年销量60.3万辆,2022年更是达到了151.8万辆,销量同比分别增长140%152%,远高于纯电动汽车增速,插电混动(含增程)已成为新的增长点。从近两年的销量增长可以看出,传统汽车企业在燃油车方面通过长期积累形成了一定优势,企业具备条件加快发展增程式车和插电混动车,可以有效利用燃油车的存量资源,推动企业实现新能源化发展。

智能网联技术要由新能源车向外嫁接,实现资源共享

当前,以新能源汽车为主搭载的智能网联技术取得较快发展,使汽车变得越来越“聪明”,同时加强了与智慧能源、智慧交通、智慧城市的协同,推动了产业跨界融合发展。未来不管是新能源车还是燃油车,没有L2级别的智能网联化技术搭载,产品将很难取得良好销售业绩,因此智能网联技术要加快向燃油车和商用车嫁接,实现资源共享。

持续推进整车电子电气架构从分布式向跨域集中式转变

整车电子电气架构演进过程分为三大步骤,由分布式架构向跨域集中架构演进,进而向车载电脑集中架构演进,从而实现ECU从分布到集中。当前的主要工作就是落实好从分布式架构向跨域集中式转变,完成功能整合,多个独立网络内整合,中央网关协调通信,跨域功能整合,并通过中央域控制器实现降本。

同时考虑到OTA升级等需求,汽车让消费者更好地享受驾乘体验,整车企业除了提升自主研发能力外,还要主动整合国内外软件、硬件相关系统供应商,共同推进整车电子电气架构不断优化升级,更好地满足消费升级和整车自动驾驶水平的持续进步。

汽车企业要全产业链转型,走并轨发展道路

传统汽车企业在发动机、变速箱、整车设计、制造工艺、质量控制、销售网络等方面有长期积累,面对新能源汽车蓬勃发展的时代,一是要积极拥抱行业变化,助力传统内燃机与电驱动技术结合,向高效率、电气化升级,推动新旧动能平稳转换;二是利用好油车时代的积累,在发展新能源的同时充分利用现有燃油车资源与成果,走并轨发展的道路。同时企业要加快电子电气架构、“大三电”(电池、电机、电控)和“小三电”(空调、制动、转向系统)等核心技术的升级开发,包括通过合作合资推进。

不断研发推广新技术、新模式,推进电池资源回收利用水平

动力电池回收利用目前存在回收渠道不畅通、回收电池缺乏标准和数据信息、梯次利用环节成本高企,利用量达不到经济规模、电池梯次利用拆解回收技术存在短板等。因此,应加强产业链协同,持续进行科学技术攻关,提高动力电池回收利用水平,规范回收乱象,建立以城市群为中心的区域回收利用基地等。

汽车行业通过节能减排践行“双碳”战略

根据中汽中心估算,汽车行业碳排放约占全国碳排放的7.5%,其中,生产环节的排放约占10%,主要来自电力使用间接排放;使用环节的碳排放约占90%2021年,按全生命周期计算,一辆电动汽车碳排放量22.4吨,而一辆汽油车则是39.7吨,商用车作为碳排放大户,保有量约占我国汽车保有量的15%,碳排放占比却高达50%左右,因此道路交通为主的绿色转型势在必行。一是要进一步推进新能源汽车持续快速发展,力争2035年新能源汽车(含纯电动汽车、混合动力及氢燃料汽车)渗透率超过80%;二是加快推进商用车新能源化,目前商用车的新能源渗透率只有10%左右,要加快公交车及物流车电动化和干线物流的氢燃料商用车推广步伐,同时要加大“公转铁”“公转水”占比;三是汽车整车与零部件企业制造环节的节能减排是重中之重,要提升电气化率,减少化石燃料使用,提高清洁电力使用比重,推广回收利用技术等,全面推动汽车全产业链低碳发展。

加快国际化步伐,引领全球智能电动车发展

无论从市场增长还是从企业发展上,我国新能源汽车都具有明显的先发优势。以比亚迪和新势力为代表的新能源整车企业和以宁德时代电池为代表的关键零部企业,以环保理念、电动车优势技术和完善的售后服务获得了消费者的认可,产品不仅率先在欧美日发达国家销售,并且已开始投资建厂;远景动力、国轩高科、亿纬锂能等动力电池公司也加快出海建厂步伐。下一步,中国新能源汽车企业要在产品准入标准、电池标准、双碳措施上参与国际合作,同时进军海外资本市场,不断扩大产品、技术、品牌、文化的国际化影响力。

(编辑 尚鸣)



* 张夕勇,管理学博士,现任北京汽车集团有限公司总经理。


 

按照习近平总书记压实省级政府防范化解隐性债务主体责任的重要指示,根据中央经济工作会议坚决遏制增量、化解存量的战略部署,针对近期一些地方城投平台债券违约、债务风险紧绷等问题,中信改革发展研究基金会召开“防范化解地方债务风险:形势与应对”专题研讨会。与会专家围绕地方债务风险现状、财税体制机制、债务使用与管理、建立防范化解地方债务风险的长效机制等方面问题深入探讨,并提出政策建议。

地方债务风险现状

2014年新《预算法》颁布以来,我国地方债务管理机制逐步成熟。在开前门、堵后门的工作方针指导下,我国地方政府债务风险总体可控,隐性债务风险亦有缓释。但近几年伴随疫情冲击,地方政府显性债务快速增长,隐性债务增速止降回升。部分地区债务状况继续恶化,财政库款见底,收支矛盾较为突出,地方政府债务的结构性及区域性问题持续暴露,风险进一步凸显。

地方财政预算执行情况欠佳

中国社会科学院国家金融与发展实验室理事长李扬认为,近3年来,中国政府财政杠杆率上升幅度超预期,财政预算收入增速下降,预算支出增速总体高于财政收入。值得警示的是,财政预算内收入与GDP之比明显下滑,预示着政府调控经济的能力下降。2022年,以土地出让金为主的政府性基金收入断崖式下跌,使地方政府面临巨大的财政收支压力,体现出房地产市场涨落和地方政府债务风险的密切联系。虽然地方土地出让收入下滑对于一般预算影响有限,但土地出让收入作为地方主要收入,其变化将影响到地方支持区域经济发展的财力,也影响到地方债务的可持续性。

粤开证券首席经济学家、研究院院长罗志恒,中诚信国际信用评级有限公司董事长闫衍指出,截至2022年年底,中央政府的国债余额达到25.6万亿元,地方政府债务余额达到 35.1 万亿元(其中一般债务14.4万亿元,专项债务20.7万亿元),政府显性债务余额合计达到60.7万亿元,超七成省份债务率突破120%警戒线。财政部发布《202212月地方政府债券发行和债务余额情况》显示,2022年地方政府债券付息支出首超万亿,呈现出总量大、增速快、付息激增、期限拉长的特点。

城投债务风险加剧

中信改革发展研究基金会咨询委员、华兴资本首席经济学家李宗光指出,分税制改革充盈了中央财政实力,但地方财政预算逐渐吃紧、融资渠道受限,使得城投平台承担部分政府融资职能,成为地方政府财源的重要补充,多年来积累了大量政府相关债务与资产。近年来,交易所和交易商协会间城投债审核与发行延续偏紧态势,借新还旧居多,发行额、融资额均下滑。多地债务负担偏高、土地出让低迷导致的地方政府偿债能力弱化、非标违约事件等较集中,部分地方信用受损加剧了城投债风险。

罗志恒指出,从全国来看,城投平台带息债务的层级分布较为均匀,省级、地市级和区县三分天下,占比相当。城投短期债务占比较高,债务滚续频繁。从地区分布上看,天津和宁夏面临较高的债务到期压力。从行业分布上看,建筑装饰、交通运输、房地产三个行业年内城投债到期规模较大。城投平台资产负债率缓慢抬升,盈利能力较弱,还本付息能力逐年下降。

 专项债增长速度过快

中信改革发展研究基金会资深研究员、中央财经大学地方财政投融资研究所执行所长温来成指出,地方政府专项债规模达到历史新高、发行期限不断增加,2万亿元的再融资券表明我国地方财政在偿还专项债本金方面已经走向借新还旧的老路。虽然专项债利率下降有利于降低成本,但是专项债的发行市场化程度不高,可能会挤占企业以及社会的融资。

闫衍指出,当前地方政府债务压力上扬,结构性及区域性债务风险较为突出。专项债发展中存在五大问题:第一,项目储备是地方债高质量发展、政府债务-资产高效转化的核心与前提,但目前仍存在优质项目储备不足、与资金需求错配的问题;第二,地方债尤其是专项债使用效率不高,存在挪用或投向不合理等问题;第三,专项债绩效管理有待进一步完善,激励约束作用仍需强化;第四,专项债项目资本金到位难、市场化资金参与不足,基建投资拉动有限;第五,债务快速扩容下地方政府还本付息压力加大,优质资产转化不足,需重视偿还风险及债务可持续。

中信改革发展研究基金会咨询委员,厦门大学建筑与土木工程学院和经济学院教授赵燕菁认为,专项债管理过程中存在以下风险:一是专项债增长速度过快,远超GDP和财政收入的增速;二是专项债门类多且杂乱;三是政府专项债对民间投资的拉动作用有待加强;四是与科研、现代信息相关的新基建项目投资较少,传统基建与新基建之间的结构占比需要优化;五是地方政府专项债券项目绩效管理有待加强。

局部地区风险突出

与会专家普遍认为,地方政府的债务问题,主要是分布不均匀,一些地方债务风险较高,还本付息压力较大。当前地方显性债务总体风险可控,局部地区风险突出;隐性债务规模庞大,是地方政府债务风险的集中点,尤其是中西部财政实力较弱的省份。此外还有专项债的潜在风险问题,以及疫后各地经济与财力恢复程度不一、债务滚动压力分化背景下的区域性债务风险演化等。

中信改革发展研究基金会咨询委员、社科院金融研究所副所长张明认为,存在地方财政风险与金融风险相互溢出的可能性,高企的地方政府债务至少会面临下述风险:第一,未来一段时间内,地方政府还本付息压力巨大;第二,部分中西部省份仅靠自身难以还本付息,未来恐怕将会陷入债务违约的境地;第三,由于银行体系大量持有地方政府债券,一旦地方政府违约,商业银行将会出现大量不良资产。

地方债务风险形成原因分析

我国地方政府债务之所以迅速膨胀,举借超过了地方经济和财政承受能力,原因在于政府财权与支出责任不匹配,存在地方政府举债项目各环节管理不到位、土地财政下行削弱地方政府偿债能力、经济增长放缓叠加减税降费降低政府收入等诸多问题。

政府财权与支出责任不匹配

李扬指出,地方政府的债务问题是财政体制矛盾的集中体现。一是地方财政供养人口过多;二是地方政府财政承担的功能过多;三是地方财政可支配财力结构较扭曲,不能给地方政府以稳定的财政支持。此外,地方政府债券多数被商业银行持有,债务的货币化程度较深,导致财政政策金融化,财政风险和金融风险互溢性增强。

罗志恒指出,从财政整体运行的角度看,财力和支出责任的三大变化快速推升了地方政府债务。一是经济持续下行,加之大规模减税降费,宏观税负持续下行,财政汲取能力下降,出现了“减税降费陷阱”;二是政府职能范围较大、中央对地方政府的多元目标考核导致支出责任的范围扩大、刚性程度上升,收支缺口随之扩大;三是经济社会风险财政化,增加政府的潜在支出责任;四是我国地方政府债务上升与我国所处的经济发展阶段有关,债务和投资驱动型的经济增长模式推动着地方政府债务规模和债务率呈现出持续上升的态势。

中航基金副总经理兼首席投资官邓海清指出,从本质上看,地方债务问题由城镇化派生而来。通过乡村振兴代替城镇化道路,可以化解部分问题,但更多还是要依靠中央财政的顶层设计。

财政赤字结构逐步恶化,地方财政入不敷出

张明、邓海清表示,当前中国政府全口径债务规模不大,但存在重大结构性问题,企业和地方的债务负担较重,但金融部门和中央政府的负债比例相对较轻,导致利息偿付压力较高。

长江证券首席经济学家、总裁助理伍戈认为,从周期上看,伴随着利率的下降,全球各国政府杠杆率不断攀升。防疫政策优化调整后,各国经济自发性修复能力不一,经济分化明显进一步加剧区域债务风险分化。中国政府、企业、居民的资产负债表均严重受损,财政风险逐渐增加。

同时,土地出让作为除财政之外地方政府的主要收入来源,近些年波动较大:一方面,土地出让收入受房地产市场调控政策影响较大;另一方面,土地数量的有限性导致土地财政难以为继。

中国金融四十人论坛研究部副主任朱鹤表示,地方政府积累债务的动机分为两类:主动动机是通过增加基建投资来实现政绩的短期提升,导致银行贷款成为最主要的隐性债务形式。被动动机是中央财政转移支付后的地方财政收入不足以覆盖其财政支出,面对刚性且逐年稳定增加的吃饭财政和民生财政的支出,地方政府必须想办法为其财政赤字提供融资。在当前社会融资体制下,地方债务的核心问题是作为最核心抵押品的房地产和土地均面临较明显的价值重估压力。因此,短期化解地方债务问题的主要目标并非抑制地方债务规模和增量,而是应重点考虑更合适的地方财政赤字融资模式,避免地方债务风险在短期内集中爆发并引发系统性金融风险。

公共风险加剧地方债务扩张

中国财政科学研究院党委书记、院长,十四届全国政协委员刘尚希认为,公共债务的性质是由公共风险决定的,公共债务会伴随公共风险的扩大而相应扩张,造成财政风险上升。公共债务是否相机抉择调整取决于风险权衡的结果,按照风险优先级顺序来决定债务是否扩张,其扩张的约束在于财政风险和公共风险的权衡。若是基于财政货币一体化的考虑,在债务扩张有效的条件下,公共债务扩张的限度则取决于货币风险(通胀),风险权衡相应拓展为公共风险与货币风险的权衡。

刘尚希指出,通过模型对公共债务扩张引致的财政风险进行评估显示,地方债变动只有3.7%可以由财政支出扩张所解释,意味着地方债务的扩张与地方一般公共预算的关联性极小,是中央调控地方化的结果。自应对2008年国际金融危机以来,我国的中央宏观调控开始快速地地方化,通过各种融资平台、城投公司来扩张地方政府债务,试图对冲经济风险、失业风险。鉴于对冲公共风险效果有限,且国家财政风险快速上升,中央调控地方化的模式已经不可持续。

防范化解地方债务风险的政策建议

地方政府债务对区域经济发展具有双重效应。为持续推进地方经济高质量发展,政府部门及相关金融机构应采取有效措施,妥善处理存量、增量债务,防范并化解系统性风险。

加快推进财税体制改革

李扬表示,中国幅员辽阔,各地方债务率增减与地方经济发展水平密切相关,地方债务问题需要分类解决,综合考虑解决办法。

体制改革方面。一是地方政府层级以及相应财政层级的设置应实行三级政府体制;二是真正解决政府干预和参与过多的问题;三是明确财政分权(财权)还是财政分财(财力);四是切实减少财政供养人口。

制度安排方面。解决“央-地”关系问题,一是要实事求是地确认并科学厘定地方政府所应承担的事权;二是要提供稳定、透明、可持续的财力支持;三是将上述安排用法律的形式予以确定。

管理安排方面。要解决地方政府债务的“发、用、管、还”问题:一是建立一套科学衡量地方政府债务缺口和债务风险的指标体系;二是中国政府债务虽多,但资产更多。经妥善安排,可以出售部分经营性国有资产,弥合地方政府债务空缺。

刘尚希指出,基本的解决思路应遵循在财政风险可控约束下公共风险最小化的原则,根据公共风险的特征、强度及结构,对公共支出进行相机调整。同时,要考虑财政风险的约束趋紧,将财政货币一体化纳入宏观视野。积极财政政策的约束条件应进一步放宽至货币风险(通胀)约束。一是调整宏观调控模式。回归本位,推动财政体制改革,提高中央支出占比、中央债务占比、中央对居民转移性支出占比;二是基于人口流动趋势和人口分布、人口老龄化来布局社会基础设施项目。政府投资布局的空间单元应从以县域、市域为主变为以城市群、都市圈为主;三是深化财政体制改革。上移事权、支出责任,避免“小马拉大车”造成的治理效能下降问题;四是财政金融联动。一定条件下一定程度的债务货币化是可以考虑的。

罗志恒认为,长期看,一是要厘清政府与市场关系,界定政府职责与规模;二是建立政策出台前评估和实施效果问责机制,避免各领域风险蔓延至财政,避免风险财政化透支财政空间;三是深化社保制度改革,防止社保长期过度依赖一般公共预算补贴;四是尽快稳定宏观税负,减税降费要从追求数量转向效果,对于普通居民影响不大、但有利于推动绿色发展和缩小贫富差距的税种进行结构性加税。

伍戈指出,中国实行的是渐进式改革方式。短期内要在稳住一般税收收入、基金收入等内生性经济动能的基础上,慢慢调整经济结构。长期要沿着市场化的方向进行改革,一是要肯定地方债务的合理性;二是调整分税制,尊重地方的创业精神,强调地方试错的重要性;三是政府的边界需要相应收缩。

推进城投融资平台向国有资本投资运营公司转型

邓海清认为,解决中国地方政府债务问题,特别是信用扩张问题,“地方财政”的传统模式已难以为继,通过土地城投平台向国有资本运营平台的转型,分担地方政府压力。在融资模式上,要通过资产证券化、公募REITs等方式盘活存量资产,提高资本周转率,减轻对发债或银行贷款的依赖。案例分析表明,通过政府产业引导基金投行化模式,围绕高科技、互联网产业链,发挥杠杆撬动作用,顺应智能制造、数字经济趋势,培育专精特新“小巨人”。其中,基础设施公募REITs作为权益投资,不仅以股权转让的方式缓解地方政府在债务端的压力,还可以动员储蓄投资建设规模大、周期长的基础设施。对于地方政府而言,更有利于管控地方政府债务,缓解土地财政压力,破解后地产时代地方政府融资困境;对于城投平台而言,如果能够以公募REITs的方式盘活、退出大量不动产的相关负债,不仅可以降低企业经营负担,转向轻资产运营模式,还可以投资新项目,提高资金运营效率。

着力改善地方政府专项债项目风险管理

闫衍表示,首先,要合理分配地方债务限额,落实绩效管理及评价应用。其次,合理优化地方政府债务结构,在保障专项债存量项目资金接续的同时,适当提高国债和一般债比重。未来需统筹考虑各类政府资金和各类项目的搭配关系,合理规划再融资债发行。再次提升专项债资金使用效率,推动债务-资产高效转化。加强借用管还全流程管理,用好用足专项债。最后,完善专项债项目投融资机制,加强财政和货币政策的协调配合。一方面,拓宽专项债项目资金来源,有效解决资金到位难、不及时的问题。另一方面,需稳健的货币政策配合支持,延续低利率、流动性充裕的金融环境。

温来成提出,一是改革财政管理制度,适当降低专项债券发行比例,增加一般债券的发行;二是规范专项债券分类;三是重视与社会资本合作,拉动民间投资增长;四是增加新基建项目的投资,防范债务风险。

平衡好存量与增量

罗志恒认为,当前地方债务风险、金融风险和社会风险交织,需要注意处置的力度和节奏,有效处理好存量和增量、系统性风险与道德风险、显性债务和隐性债务、分子端债务与分母端产出这四种关系。短期内,一方面出让政府持有的股权、土地使用权以及经营性国有资产权益偿还债务,划转部分流动性较好的国资解决部分存量债务;另一方面存量隐性债务显性化、市场化,部分债务合规转化为企业经营性债务,利用项目结转资金、经营收入进行偿还。

伍戈指出,要区分存量和增量。存量上借鉴遵义、镇江的模式,通过借新还旧、展期、债务置换等方式解决。增量上,应减少贷款、专项债等(转)财政融资,增加一般债。长期上,以财政上开源节流、妥善把握好财政赤字货币化程度和市场化的处理三种方式解决存量债务问题。

张明就防范未来地方债问题反复爆发提出如下方案。首先,对于增量问题,一是对于重大基础设施建设,考虑用国债和省级地方债的融资方式;二是财权下放、事权上收;三是加强常规性的债务审计,落实一把手的领导责任制,降低道德风险;四是推动城市投融资平台向经营性企业转型。其次,对于存量问题,一是将地方政府债务分为三类:经营性债务、提供纯粹公共产品承担的债务和其他债务,并开展全国性的债务审计;二是债务置换,由中央或者省级政府对于举债成本较高的债务进行置换;三是通过注入资产、与金融机构谈判进行债务重组的方式,由地方政府对经营性债务和其他债务进行化解。

完善债务管理长效机制

与会专家普遍认为,要根据各地债务率与经济发展水平对债务进行分类,建立规范完善的债务规模控制机制,使地方债务控制在适度规模。短期内,要在稳住一般税收收入、基金收入等内生性经济动能的基础上,慢慢调整经济结构。长期看,要沿着市场化的方向进行改革,一是建立一套科学衡量地方政府债务缺口和债务风险指标的预警体系;二是财政金融联动。借鉴日本的经验,地方政府从设立单独的金融机构、市场直接发债和商业银行贷款三种渠道获取债务资金来源。

在增长中化解地方债务风险

李宗光认为,增长是解决所有问题的关键。宏观方面,高强度防疫支出压力缓解,房地产有望企稳,土地出让金或微增;中观层面,中央、地方稳经济的诉求一致,地方债务化解意愿提升;微观方面,经济复苏后,企业现金流好转,融资环境有望改善。为了提高经济增速,短期债务可以稍微放松,但必须调动全社会的积极性,制定系统性举措方案,提振信心、改善预期,避免合成谬误。

平安证券首席经济学家钟正生强调,中国政府债务的演化路径是地方专项债的一般化,地方一般债的国债化,以及对于重大跨域基础设施项目、公共消费支出等债务的货币化,甚至赤字货币化。由中央政府出面,通过加大宏观政策调整力度等方式释放积极信号,提振需求、改善预期。

积极探索解决债务问题新模式

各地政府按照中央部署,积极开展化债行动,目前已取得了一定成效。

朱鹤认为,重新实现信用扩张,一方面,分子端的资产价格重新上涨带动市场预期改善,或者分母端的无风险利率大幅下降;另一方面,诸如地方政府持有的大量国有资产等资源以资本化的方式补充土地造成的抵押品缺口。此外,政策性银行支持地方政府赤字融资的模式是一种较为灵活的新尝试,摆脱了地方政府在间接融资体系下缺乏合格抵押品的限制。在充分评估新模式潜在风险的前提下,如果能够使经济尽快恢复潜在产出水平,其正面意义应该得到肯定。

罗志恒认为,短期内,要拉长周期,压降成本。一是要安排财政资金偿还,通过提升财政资金使用效率,为偿还债务留出空间;二是通过债务的置换、展期、重组等方式优化债务结构,减轻地方政府债务负担;三是通过破产重整、清算等方式减计债务,避免风险传递引发区域性、系统性风险。

赵燕菁表示,中央政府防范债务风险的核心是全力以赴保债务。一是让房地产恢复流动性。大量减少新增供地,把去库存作为房地产调控的有限目标,必要时政府需要回购已经进入市场的土地。二是尽量债务展期。可以借鉴美联储前主席保罗·沃尔克“假装与拖延”政策,不仅没有导致信用紧缩或经济下滑,且美国纳税人几乎没有负担任何成本。三是利用中央债置换地方债的方式将债务转变为所有者权益,接手对应资产并恢复收费。四是找准投资方向,将策划大量高收益项目作为各级政府的战略性任务。

将债务管理纳入地方政绩考核内容

张明、罗志恒、温来成均就地方政府债务管理、监督和评估机制提出建议。他们认为,要调整地方政府政绩考核机制,规范地方政府举债,在债务和GDP之间进行良好权衡。健全债务监管体系,建立匹配多元目标治理体系下的政绩考核激励约束制度和财政评估制度,加强全生命周期专项债项目绩效管理,将解决地方政府债务的“发、用、管、还”问题作为考核的重要内容,明确落实责任。健全监督问责机制,坚决查处和问责违法违规行为,牢牢守住不发生系统性风险的底线。

(编辑  季节)

 



本文是中信改革发展研究基金会2023215日召开的“防范化解地方债务风险:形势与应对”专题研讨会综述,整理者:韩澍,中信改革发展研究基金会办公室秘书兼项目主管;尚鸣,《经济导刊》副总编审。



 

党的二十大提出了中国式现代化理论,以胸怀天下、创造人类文明新形态的战略格局提出了我们未来的发展路径。

二十大报告提出,加快发展数字经济,促进数字经济和实体经济深度结合,打造具有国际竞争力的数字产业,发展数字贸易,建设以数字中国为引领的强国战略。

世界处在一个新的十字路口

无论是西方以解决人与自然关系为主体的哲学思维还是东方解决人和人之间关系为主流的思维,现在都共同面临着世界之变、时代之变、历史之变三大洪流。这里最重要的一个因素是世界技术革命的新突破,这就是数字文明的较量。

这一次的技术革命同以往完全不同,最大的市场是技术集群、技术服务的突破。在这个突破中,国家、区域包括世界各地“湾区”之间的竞争,重点越来越集中到新技术突破的速度以及产业化的竞争。技术突破的速度越来越快,社会的发展也给我们提出新的要求。业内专家认为,这一轮疫情让数字经济提前了30年,乌克兰危机又让数字经济超前50年。这意味着一个时代的渐变过程已变成了突变过程。我们对这一事态的发展,以及它对未来历史走向的重大意义,要给以充分的估计。

数字技术正在彻底改变经济社会运行逻辑的基础。工业革命以来经济生活不断追求的高效率、高质量、低成本、高满意度,将会被共生、共享、共用并相互赋能的新型运作模式、运行规则所取代,并在形成数据驱动、软件定义、平台支撑、服务增值和智能主导的新的技术发展趋势,数据生产要素形成新的生产力和经济基础,重构生产关系和上层建筑,进而推进主导技术的变化、关键生产要素的变化,进而形成新的生产方式的变化,乃至国际经济格局的变化。

经济基础和上层建筑之间,不一定都是线性推动的。种种迹象表明,以互联网为核心的世界数字科技生态,呈现出越来越多的类脑特征;诸多数字技术的出现,都与互联网大脑的各种神经系统的发育相关,未来的世界将成为产业大脑、智力大脑和城市大脑的竞争。

产业大脑促进产业链长、头部企业,平台的头部企业成长和竞争,而不是一般的头部企业的竞争。城市大脑实际是政府大脑。智力大脑是社会大脑。

 

中国面临的国际国内挑战

未来中国的发展,存在几个重要问题。

第一,城市化红利走到尽头,需要换赛道。城市化能解决人均GDP2万美元的发展空间。现在我国人均GDP12000美元,美国是69000美元。它是怎么达到这个程度的?主要是数据价值化,将每个人的数据进行市场价值开发,又能解决2万美元的增长空间。我近期去调研了几个地方,特别是三一重工的数字化给人印象深刻,其中一个人一年的产值是1000多万元,这是财富井喷。

第二,拓宽创新空间。深圳市的创新发展包含很多空间概念,城市创新空间能解决人均收入5-8万元。以城市化、房地产需求带动的经济发展还存在一些空间,但我们要思考如何换道。因为财富的空间承载需要更换赛道。

基于这样的考量,我们创造人类文明新形态,要翻过三大障碍:

第一个是“卡脖子”问题,即部分关键核心技术(如芯片)没有掌握在我们手里。

第二是“卡脑子”问题,主要是思想、科学。像Google Scholar中的百科全书(电子版)的形式,放在Google Scholar里,但美国政府对我们实行封锁,导致我们在知识信息检索方面遇到很大的障碍。

第三是“卡嗓子”,我们要提升国际话语权。现在我们很多人很关注关键技术“卡脖子”问题,但“卡脑子”、“卡嗓子”问题也同样不可轻视。

对于中国的发展和雄心勃勃的远景目标,美国有很强的危机感。本世纪初,美国还是世界绝大部分国家最大的商品供给国,但是到2019年,美国商品供给就缩到北美,在欧洲就是零星的地区,像英国、法国这些国家。

在向新的发展方式转变过程中,一定要了解我们的对手,以及我们的任务和使命。美国把中国定义为第一竞争对手,这不取决于我们的意愿。但客观上我们与美国之间的竞争是长期的,我们的使命,就是要实现中国式现代化,其中一项,就是要把数字中国的建设作为现代化的主要内容。它不仅是一个经济领域的任务,而且将引领我们进入一个文明时代。

从中美贸易冲突到乌克兰危机,地缘政治的需要正在成为全球产业链重组的重要推手。将来我们要成为科技大国,但现在西方的地缘政治和冷战思维还是他们战略思维的主流。20224月,美国财长耶伦在公开演讲时说,“我们的目标应该是实现自由但安全的贸易,将经济问题与包括国家安全在内的更广泛的国家利益考虑分开,将越来越困难”。美国正在进行从“离岸外包”到“友岸外包”的战略转移。

同月,欧洲中央银行行长拉加德说,乌克兰危机可能证明,它对欧洲和其他地区也是一个转折点。“它使得供应商国家所属的联盟变得更加重要。跨国公司仍将面临着在成本最低的地方组织生产的强烈动机,但地缘政治的需要可能会限制他们这样做的范围”。她说,经济效率将不再是贸易和投资关系的唯一驱动力。

当前全球化存在的问题

当前全球化正遭遇逆流。在这个过程中,我们要认真考虑几个问题:

第一,以美国为主导的全球化进程正在衰落,但是它的衰落是不是必然意味着以中国为主导的全球化进程的开始?这里非常重要的是,要让“中国+”成为外资和大多数跨国公司在新形势下的必然选择。

第二,美国和中国在国际舞台上的斗争方式不一样。美国出手往往是以军事和安全事务主导,中国是以经贸事务主导。中美之间的博弈将是长期的。2016年,中国的GDP达到美国的60%,而美国在历史上对所有GDP达到其60%的国家都进行了打压,它先后打压了联邦德国、苏联和日本。1975年苏联的GDP达到美国的71.2%1995年日本GDP达到美国的71.3%2021年中国GDP达到美国GDP77.1%。美国对中国进行打压是必然的。

中国在现代化过程中,还面临一些重要的考验。第一,中国人均收入接近2万美元了,我们还是一个中等发达国家。从近代以来各国现代化的历史看,到了人均3万美元时期,大概率会发生社会重大变革。在现代化进程中,要维护国家的社会稳定,这是一个大问题。在具备这个条件之后,低于3万美元进行社会重大改革的,只有塞拉利昂没有乱,塞拉利昂当时人均收入几千美元。当中国的GDP总量相当于美国的130%-140%时,美国才有可能心平气和,进入战略伴生时期。现在我们还处于战略相持时期。

新一轮全球化,呼唤世界性公共产品的供给。在数字经济条件下,除了传统的社会基础设施的数字化之外,还要铺就技术性社会基础设施,比如IPV65G6G,等等;同时还要铺就制度性社会基础设施,比如标准的商务服务、法务服务、政务服务;还有安全性基础设施。习近平总书记提出总体国家安全观。中国作为大国,要提供一些关键性的世界性公共产品,这既是担当也是必需。

世界新一轮技术革命将推动新一轮技术改造,构建万物互联的智能世界。近期美国马斯克搞的星链计划,将在外层空间部署42000颗人造卫星,现在计划每天搞64颗;所发射的卫星可以回收,火箭可以重复使用。目前美国在天上已经有4000多颗卫星了。所以数字经济让创新生态系统成为国家、地区新的角力点。要把创新链、产业链、人才链、政策链、资金链深度融合,形成促进创新的文化和制度生态环境。对我们来说,这是最大的国际国内的挑战。

第三,创造人类文明的新时代。1847年马克思在《哲学的贫困》中说,生产力的增长、社会关系的破坏、新观念形成,都是不断运动的。他说,只有运动的抽象即“不死的死”才是停滞不动的。世间所有的东西都在运动和变化中。

在新一轮技术革命过程中,中国要为数字时代全球治理贡献力量。我们近期在这方面做了很多创新,比如为世界经济增长开辟了更多的空间,也为完善全球治理体系变革提供新的思路。共商、共建、共享原则的推动,得到越来越多国家的拥护。同时为构建人类命运共同体做出新的贡献。我们提出“一带一路”作为对外开放实践的重要平台。

中国的两大优势

引领新时代最关键的就是要坚持高水平的开放。真正的高水平的开放,在制度设计方面,全球价值链时代的理想世界是三零,就是零关税、零补贴、零壁垒。我们参加的RCEP就是如此,进而推动倒逼我们的改革与发展。我们经过多年建设形成了较完整的产业供应链,现在我们要在这个供应链基础上增加供应链的价值,形成供应链价值增值中心。

当然中国有两个非常强大的优势。一是超大规模市场,中国有14亿人。根据梅特卡夫定律和达维多定律,在数字社会里面,一个区域的经济价值或产品的价值,与和它关联的移动末端的数量的平方成正比。中国的移动末端将近12亿。美国总人口还不到4亿。同样一个产品,一个服务,中国的附加值是12的平方144,而美国仅是16

虽然我们国家平台经济的国际化率很低,但我们培养的腾讯和阿里巴巴两个平台进入了世界前10强。这两个企业最大的国际化率不到8%,而亚马逊是28%(或43%),Facebook56%以上。我们这个超大规模市场的优势太强了。

第二个优势是全球制造中心。我们在向供应链、产业链的中高端攀升的过程中,中心配套和集群,特别是融合式集群的优势会一直保持下去。这跟我们国家的梯度发展是非常紧密的。

二十大报告提出要稳步扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放。在制度型开放下,才能够抵御“灰犀牛”“黑天鹅”等事件产生的重大冲击。越开放的地方,实际上它越稳定,封闭就将自我出局。

构建域外治理体系,将成为数字时代的内在制度要求。近期我们在做税收金税工程,因为数字技术是全球普及的,这样我们能增加税收上万亿。税权是构建域外治理的调度阀,但首先要建立在产权、知识产权、股权这些方面。

二十大全面推动制度型开放进入了新的时代,制度开放主要是要通过市场化、国际化、法制化,引领创建新型的全球发展环境。

二十大提出,我们要引育全球现代化产业体系。引育就是不仅要引领,还要培育,主要是让中国成为领导产业的策源地。要解决重大产业需求、重大技术突破;围绕产业链布局创新链,围绕创新链布局产业链;在新发展格局下推动双循环发展,以内循环带动外循环,打造世界级战略高技术产业集群。

(编辑 季节)



* 许正中,中央党校经济学部副主任。



 

习近平总书记在党的二十大报告中强调,“增强中华文明传播力影响力”,这是我们党在统筹国际国内两个大局、推进中华民族伟大复兴进程中进一步加快对外文化交流和我国国际传播力作出的战略部署。需要我们认真领会并贯彻落实。

增强中华文明传播力影响力

第一,提升我国国际话语权,为改革发展稳定营造有利的外部舆论环境。当前国际舆论场上的博弈交锋,很大程度上体现为话语之争、叙事之争。善意往往被恶意所遮蔽,正面直接被抹黑为负面。中国已经走近世界舞台的中央,必须着力打造与我国综合国力和国际地位相匹配的国际形象。在目前西强我弱的国际舆论格局下,我们必须加紧设计,提高话语及叙事的能力及水平,以扭转当前在很多方面处于事倍功半的被动局面。

第二,加紧构建中国话语和中国叙事体系。要将中国特色社会主义的世界观、中国优秀传统文化的价值观与全人类共同价值的发展观整合为一体,以更充分地展现中国当代经济社会生活背后的哲学力量、精神源泉,使世界更加了解中国、认同中国、接受中国、放心中国,愿同中国加大合作。

第三,加紧构筑文化生产大国和文化输出大国的新格局。我们讲大小国家一律平等,国与国要相互尊重,反对以强凌弱,一个重要基础就是文化上的相互交流、相互借鉴和相互作用。中国五千年文明积淀了极其丰富的文化资源,这是文化生产大国的先天优势所在,要有组织有部署地挖掘、集中和加以提高,并以多种形式表现出来。在网络信息传播时代,文化输出变得比以往更加便利和快捷,我们对新的传播技术和传播形式要给予足够的重视,让中华文化对世界文明做出更大的贡献。

第四,深入开展各种形式的对外交流活动,向世界阐释推介更多具有中国特色、体现中华民族精神、蕴藏中国智慧的优秀文化,不断延伸、加固人与人、民族与民族心灵和情感的桥梁,将国与国加深理解、信任和友谊的纽带系得更加扎实,维护并促进世界文明多样性向前发展。

第五,加强国际传播能力建设。传播力决定影响力。习近平总书记多次提出要加强我国国际传播能力建设,要坚持把讲好中国故事,传播好中国声音,展示真实、立体、全面的中国,作为一项主要任务来抓。要努力掌握并学会运用国际传播的规律,对世界范围不同国家、各类受众群体进行全球化表达、区域性表达和分众式表达,增强国际传播的亲和力和实效性。

加强对外文化交流的设计与协调

一是加强开展对外文化交流的总体设计与统筹协调。对外文化交流、人文交流、国际传播等等,涉及范围、领域众多,每一个部类中又有多个小类。每一类的着眼点、发力点和要达到的效果也都有所不同。必须加强顶层的总体设计和统筹,加强跨部门跨领域的协调管理,加强部类指向的运作指导,加强培训、监督与落实,加强总结经验教训。中央可以设立专门领导机构,根据二十大的精神和要求,分别作出近期和中长期发展规划,制定出不同类别、不同领域分阶段推进实施的路线图和时间表。

二是对内调动各方面积极性。中央和国家机关各部委、人大和政协、地方政府、民间团体、大专院校、主流媒体、大中企业、各类智库等等,都要围绕党在新时代开展对外文化交流、加强国际传播力的任务,在中央的统一部署下,以对党和国家、对中华民族高度负责的精神,充分发挥各自的优势,积极开展创造性的工作,将内容与形式、活动与目标、规定动作与自选动作最大限度地统一协调,扎实推进,一步一个脚印,久久为功。

三是坚持不懈“请进来,走出去”。交流是平等、相互、不额外附加条件的。交流不是一方对另一方单向的事情,而是双方或者多方共同相向而行的事。国与国在互相尊重的基础上开展相互间的交流,往往需要对等或大体对等来进行。比如,不可能只让人家接待你的演出团体,而你根本不接待对方的团体;你想让中央电视台的频道在某国落地,对方往往也会向你提出同样的要求;你要在某国开设文化中心,对方同样会要求在你的领土上也开设文化中心。对外推进我国电视频道落地和开设文化中心,曾是我们一直奋力推进的重大项目,可惜因为不能允许对方按对等原则办理,虽然我们投入巨大精力和财力,最终成功的没有几家。这些教训应该引起我们的足够重视。当然,如何防范和抵御外来文化的各种糟粕,特别是浸透着美西方价值观的文化载体,我们同样要给予足够的重视,需要国家推动专门的研究,并有一套完整有序的办法加以对待。

四是发挥全民的力量。每一位中国公民,不管以什么身份、什么形式到国外学习工作、出差交流、参与“一带一路”具体项目建设等等,身份上都有中国的标签,客观上都代表中国人民和中国形象,对世界各地每一位同中国人打交道的外国人产生不同的印象,并影响到他周围许多人。要对国人进行教育,中国走向世界,不仅是中国政府、中国企业、中国高校的事情,而且也包括所有中国人在内。要让全体人民都认识到,我们在开展对外文化交流时,在合作建设经济技术项目时,在开展各种形式的友好往来时,都要注意自己的一言一行,能够反映出中华民族谦虚谨慎、与人为善、以诚相待的优良品德,有形无形地展现中国改革开放、锐意进取、虚心好学的正面形象,为进一步提升中国的国际地位和影响力做出自己的贡献。

(编辑 季节)



* 周力,中联部原副部长,第十三届全国政协委员。




 

今年初,中信改革发展研究基金会(以下简称“中信基金会”)举办“加强对外话语体系与能力建设”专题研讨会。来自不同领域的十几位资深学者与会发言,深入讨论以党的二十大精神为指导,进一步推动国际传播能力建设,全面提升国际传播效能,形成同我国综合国力和国际地位相匹配的国际话语权。

对外话语体系内涵需要建立新认知

  从多元维度认识对外话语体系

中信基金会咨询委员、清华大学新闻与传播学院院长周庆安教授认为,构建对外传播话语体系,争取国际话语权可细分为定义权、解释权、动员权三个层面。建议进一步凝聚对国际传播工作的战略共识,对我国话语体系和核心价值观的共识,从观念和机制两方面入手,有效构建中国国际传播战略体系;优化实施策略,从“做机构”到“做平台”,打造中国国际传播平台;将人类命运共同体、“一带一路”等核心理念作为讲好中国式现代化故事及构建对外话语体系的核心及重要支撑;将有限的资源投入到更好匹配国际传播的核心位置,构建可行的、实事求是的效果评价体系。

  对外话语体系要适应全球体系的迭代

中信基金会副秘书长、资深研究员王湘穗认为,百年未有之大变局对我们构建对外话语体系的基础形成冲击。建构中国式的话语体系,要着眼于全球体系变化的基本趋势,跟上和适应全球体系的变化,不能将问题简单化、庸俗化、形式化,片面关注各类国际传播量化指标。建议构建话语体系要有一种千年时间尺度的全局观和涵盖全球的整体观;要讲唯物论辩证法、适应复杂性,新全球化体系的迭代是多样性的统一,不是简单的更替,而是多中心的并行体系;要不断增强竞争力,顺势而为,积极参与全球话语体系的构建,为全球化贡献中国方案。

  从舆论战的高度审视对外话语体系建设

中信基金会咨询委员、复旦大学中国研究院高级研究员郑若麟认为,西方正在有意识地对我国发动全面的舆论战,战略目标非常清楚。这场舆论战没有妥协的可能性,我们应当充分认识、做好准备,避免仓促应战。我们要进一步培养和打造一支能够在思想领域、舆论战中起到启蒙作用的队伍,把这些力量有效组织起来,给予他们充分的空间,让他们发挥出最大的智慧来打赢这场舆论战。

中信基金会资深研究员、中俄战略协作中心执行主任王晓泉认为,中国式崛起必然颠覆美国的霸权秩序,必然遭到殊死抵抗。其主要形式就是混合战争,而舆论战是关键性战场。他建议,一是挖掘构建中国特色国际话语体系的内容优势,充分发挥系统性优势、实践性优势、先进性优势;二是挖掘构建中国特色国际话语体系的制度优势,使制度更好地适应实际需求,以实际效果检验外宣工作;三是挖掘构建中国特色国际话语体系的路径和方法,充分挖掘智库的潜力,用新的思路构建国际话语体系。

国际传播视域下对新闻属性应有新认识

中信基金会资深研究员、中国人民大学新闻学院副院长、中国新闻史学会会长王润泽认为,在新的国际冲突背景下,新闻人才教育应当重新思考新闻属性等理论问题,从根源上解决思想障碍。长期以来,新闻教育中对新闻的概念界定往往局限在文本层面,即新闻是关于最新事实发展的报道。但实际上新闻的层面很多,新闻和事实之间的关系并不如传统新闻教育中所强调的那样对等且紧密。在美西方对我国发动整体上的认知战、舆论战和谣言战背景下,新闻教育需要引导学生认识新闻的本质,真正理解冲突中的新闻,而不是禁锢在欧美新闻专业主义框架下,无法得出真实的结论。在全新的国际传播视域下,新闻教育需要重新审视漫长历史阶段中全面、立体、丰富的新闻内涵,构建更加强大的理论武器,继而在国际传播实践过程中做出更大贡献。

对外话语能力建设需要探索新思路

  对外话语建设应关照区域国别传播与精准传播

新华社研究院外联室主任刘华认为,在区域国别宏观方向上的建设与整个对外话语体系建设是战略和战役、战术之间的匹配关系。讲好自己故事的同时,也一定要用中国视角讲好世界的故事和当地区域国别的故事,这是塑造对方认知和理念的关键点。当前我们在区域国别话语体系的建设能力尚不能匹配需要,包括队伍规模不足、生产力与生产方式落后、舆论手段和实体手段未协同等。建议在决策层和研究层推动形成两方面新共识,一是话语体系建设目标背后应该有思想理念的深度支撑,从思想理念到传播产品的全链条应该是贯通的;二是更大的目标应该是和更多的资源相匹配,应当将新的资源投入到新的生产方式、新的工作方法中。针对重点国家区域国别的精准传播,要确定重点方向,加强监督和引导,避免浪费,集中力量办大事。需要给予新闻单位、媒体机构等对外传播工作更高的定位,明确更大的任务和更高的目标;充分调动人民群众的力量,如智库学者、留学生群体等,给予他们更大的空间,在海外发声方面建立评估、激励等机制;还应将宣传思想文化战线中的更多领域如电影、电视、游戏等纳入话语体系和叙事体系构建职能中。

  对外传播工作应当注重道义、道理及礼节

中信基金会资深研究员、对外经济贸易大学国际经济伦理研究中心主任刘宝成认为,对外传播不能只讲中国的故事,要用诚实信用的态度、公开透明的方式去增强我们的对外传播力。建议在对外传播建设中,传播主体要加强信誉建设,提高海外受众的信任程度,避免过多的宏大叙事和观点多于事实等问题。对外传播建设要有综合性的部署,真正从受众角度出发建立共情,熟练地运用国际通行的话语体系和传播渠道,将中国特色转化成对方可以理解的优势内容,做好传播内容输出的持续性,争取赢得国际社会的广泛的认同、信任、尊重和积极响应。

从文明交流互鉴的维度推动当代中国的国际传播

中信基金会咨询委员、清华大学新闻与传播学院党委书记胡钰认为,人文精神是中华文明重要精神标识,具有历史积淀,符合时代需要,可与世界对话。人文精神中重要的内涵是人本精神与民本精神,建议深入挖掘中华人文精神,从增强中华文明传播力、影响力的视角审视国际传播工作。要在国际传播中树立人类意识,既要传播中国,也要传播世界,加强对贫穷、气候、教育等全球性挑战问题的国际传播;在各类国际事件中,都要有中国报道者的现场声音。要在国际传播中树立人民意识,以国内民众为传播主体,以国外民众为传播对象,鼓励社会力量积极参与国际传播,重点是大学、企业、青年群体等。重点探索对大学参与国际传播的政策调整、对企业参与国际传播的引导,对青年参与国际传播的舞台搭建。新冠病毒疫情之后,中国与世界的全面交往,特别是人与人之间的交往需要崭新的观念,需要全面的人文交流,应当在国际传播中树立扎实的、崭新的人文精神。

  对外舆论斗争要增强话语表达的有效性

中信基金会资深研究员、首都师范大学资环学院副院长彭年认为,增强对外话语体系的有序性和有效性需要做到:一是埋头基础工作,准确、清晰地掌握当前舆论斗争中存在的问题;二是提升系统思维,加强对外话语体系的网格化建设,提高精准传播的水平,对区域国别网格里每一区域、每一领域、每一行业的话语实践与话语表达方式都应精准掌握;三是做好桌面下的文章,针对美西方等对我国的抹黑应当予以有效反击。

对外话语体系实践需要拓展新路径

  准确把握新形势新任务做好理论宣传

《求是》杂志外文版编辑部主任、求是网董事长于波认为,对外理论宣传要注重专业的、权威的语言翻译和把关。在对外传播实践中,要有清晰的受众目标,如《求是》的特定目标是影响有影响力的人,要发挥党中央机关刊物的特色和优势。在当前新的国际形势与国际环境下,要充分动员各方面的力量,形成一个大的外宣队伍。各新闻媒体机构要进一步解放思想,整合各方优质资源,发挥各自的特色和优势,共同做好对外话语传播,努力展现对外工作的新气象、新作为。

  媒体和智库应当形成合力进行话语体系创新

《中国日报》中国观察智库主任宋平认为,中国在国际舆论场受到了前所未有的关注,全世界都在期待中国的发声,而媒体和智库要发挥“压舱石”的作用,对内能够稳定舆论场,对外能够讲好中国故事。近年来,美西方一直采用双标不断地抹黑中国,其背后都与海外智库的言论和报告息息相关,西方媒体继而推波助澜。美西方媒体会持续设置很多的中国话语陷阱,我们急需打造中国自己的原创思想体系,用符合我们立场、世界能听懂的话语去解读、去传播中国主张,而不仅仅是被动地应对。中国智库在国际舆论场发声要先解决看得见、被看懂的问题。媒体和智库的融合发展实际上已成为全球舆论宣传的一个趋势,媒体可以根据智库研究的议题来进行深度挖掘,找好细分的切口,智库亦可以通过媒体来引领新议题,放大成果的影响力。

发挥香港独特角色与功能构建对外话语体系

中信基金会资深研究员、正思香港顾问有限公司总裁陈少波认为,香港在对外话语体系建设中有汇聚西方主流媒体、通讯社,与西方传播语言、风格、价值观相通,高度关注中国政治经济局势等优势,也存在缺少主动建构中国话语的意识与机制、爱国意识形态人才不足等短板。建议构筑覆盖多种语言、多个领域的国际网络意见领袖团队,进行分众传播,增强话语的说服力、感染力;探索尝试破除西方中心主义话语,提出中国学派论述,借助香港了解西方、与西方网络互通的背景去拆解西方中心主义,着手建立机构、智库、媒体等高效协同的中国式现代化指标体系。

  新时代涉疆对外传播呈现新变化需要新路径

中信基金会研究员、新疆大学新闻与传播学院副教授吐尔孙·艾拜认为,当前的新疆国际传播面对的是一场舆论战。海外媒体的涉疆报道有较强的意识形态和政治倾向性,报道议题具有集中和阶段性特性,西方政要、研究机构和各类非政府组织成为重要引用信源和制造涉疆舆情的幕后推手,虚假负面信息的多渠道传播和反复引用较为突出。建议加强网络尤其是国际移动终端宣传;强化涉疆基础性理论研究,提升议程设置能力,推进学术话语转为媒体话语;鼓励国内外民间力量参与对外传播等。

(编辑  杨林)



* 毛伟,中信改革发展研究基金会研究员。

 

进入2023年,美国对华科技战愈演愈烈。面对美国咄咄逼人的技术脱钩,以及随之而来的美国及其盟友的去中国化,中国要发挥在全球第一需求市场的优势,予以反击,在斗争中求合作;与此同时,要尽快集中资源促进集成电路本土产业链的形成;发挥举国体制的优势,打造自主制造基地,改变科技龙头企业屡遭封锁的被动局面。

全球第一芯片市场的优势

2018年开始,特朗普政府对中国发动了贸易战和科技战。拜登上台后,美国遏制中国的势头不仅没有缓和,反而变本加厉。美国已将36个中国芯片制造商列入禁令名单,并鼓动台积电迁美。美国的禁令,毫无疑问将对中国的技术和经济发展造成影响。

半导体技术起源于美国,美国具有强大的技术优势。从全球市场供给来看,美国半导体公司占据了整个半导体市场份额的46.3%2021全球半导体行业协会SIA数据)。从需求方面看,据SIA数据显示,2021年全球半导体销售额为5559亿美元,创历史新高;中国市场销售额为1925亿美元,占比34.6%,同比增长27.1%,仍是全球最大的半导体消费市场。这也是中国一个巨大的优势。

管理学常用迈克尔•波特的五力理论模型,分析企业内外部五种决定性因素。其中的“一力”是购买者的力量,也就是说市场需求方的议价能力可以影响企业的盈利。就半导体产业来说,美国主导上游(供应)、中国主导下游(需求)的产业格局,体现了中美工业此消彼长的关系:美国很多下游工业开始衰落,甚至包括半导体的制造,而中国的下游工业逐渐发展起来,但是上游产业仍是短板。这就形成了半导体产业特有的“核恐怖”平衡状态,中美各自拥有自己的“核武器”。

中国是全球最大的芯片市场,假如中国完全不进口美国的芯片,美国半导体工业也会遭到重创。5年来,美国打压中国科技企业一直都是投鼠忌器,他们知道一旦彻底把中国卡死,同时也会把自己的企业卡死。比如美国的高通、英伟达等公司70%以上的营业收入依靠中国市场。失去中国市场,这些企业就会减少投资、裁员、股价大跌,进而导致华尔街恐慌等连锁反应。在这样的情况下,美国一方面在一些关键技术领域继续卡中国脖子,对中国对美国技术霸权构成挑战的企业进行重点打击(比如华为);另一方面继续在中国市场上拓展其产品销售。与此同时,美国把台积电工厂拉拢过去,一是想重振美国的集成电路制造业,二是美国战略界人士担心中国收复台湾之后,美国的集成电路产业链就会断掉。因此,这是美国以再工业化对付中国的一个重要举动。

中国为什么没有形成集成电路的本土产业链

虽然中国在集成电路领域面临短板,但在全球半导体产业链上的每个环节都有中国企业,有的领域还很强,比如芯片设计领域。被美国“卡脖子”的关键原因,在于国内还没有形成产业链的国内供需循环。

为什么没有发展起来?并不是我们没有去做,而是数次半途而废,缺乏坚持到底的韧性。与美国相比,虽然中国集成电路工业还处于落后位置,但它具有一个全球罕见的特点,就是在半导体产业链几乎每一个环节都有中国企业存在。不过迄今为止,在半导体产业链各个环节的中国企业,彼此之间并没有形成比较强的供需关系,而是各自分别与国外企业形成供需关系,这就造成了我国集成电路工业的根本性问题。例如,10年前,中芯国际接的订单大部分都来自海外(现在已有所改善),因为国内芯片设计企业认为它不够先进。海思设计的芯片是在台积电下订单,直到不久前,它的设备还全部进口,不用国产设备。上海中微半导体设备生产出中国第一批芯片刻蚀机,但大陆企业不买,卖给台湾企业后才实现产业化。直到中国芯片制造企业遭到美国制裁封锁,才开始在国内下单,采购国产设备、材料。目前国产设备、材料的质量性能还不够先进,处于边际性替代的状态。还有一方面原因,如中芯国际不敢接华为、海思的订单,就是怕受到美国在技术和设备方面的制裁。

中国半导体工业为什么没有形成本土的产业链?其根源在于我们的跟随模式。20世纪50年代,我国就开始发展半导体工业,60年代做出了集成电路,在技术上一直坚持自主研发,产品和技术不断更新。在当时计划体制下,我国半导体工业的产品主要用于军工和科研,没有与商业化应用结合,发展受到很大制约。

20世纪80年代初,在开放浪潮中,国内集成电路产业被进口品冲垮。主要为军工配套的半导体企业不能适应大众市场,被动依赖引进设备和技术。国内几乎放弃了对集成电路技术的研发。

当时,中央并非没有意识到发展集成电路的重要性,也曾组织力量,以合资方式引进了数条较先进的生产线,如908909工程和首钢的半导体项目。但是,仅靠引进生产线,不能使中国企业发展出自己的能力,也跟不上技术和市场的快速变化。接受了经验教训后,909工程转向自主开发,演变成为今天的华虹。

2000年前后,以中芯国际在上海成立为标志,中国进入发展半导体工业的第三个阶段。这一轮的特点可以概括为,我国企业采用国际化的发展方式,参与国际产业链的循环。此时恰逢中国经济进入一个高增长阶段,不断扩大的市场需求和投资能力,使半导体工业获得很大的发展。

由于中国发展半导体工业的历史很长,半导体产业链上的每个环节几乎都有中国企业。但是,国际化发展方式没有使这些分布在上游、下游和中游的中国企业之间形成比较强的供给和需求联系,造成了中国龙头芯片企业能够轻易被美国扼制的局面。

形成产业基础是首要目标和任务

应对美国技术封锁的关键,是要形成能够国内自我循环的产业链。

在美国的打压下,我国每一个集成电路企业的技术进步,都必须依托于国内整个产业链的技术进步。如果各个环节的中国企业彼此之间不能形成较强的供应和需求联系,那么每个企业的技术进步都会受制于美国的压制。因此,打通本国集成电路的产业链,就等同于建立起这个工业的产业基础。一旦形成本土的产业链,我们就不怕美国的技术封锁,因为中国的市场足够大。

总结以往的经验教训,加快形成产业基础,应该成为中国发展集成电路工业的首要目标和任务。

2000年,鼓励软件产业和集成电路产业发展的国务院18号文件发布以来,每隔几年,国务院就会发布一个支持集成电路发展的文件,但其内容未有发展自主产业基础的目标和内容。重大专项由国家支持、资助,以技术指标作为项目立项的标准,而这个技术指标是以国际上已有的先进技术为参照系的。“跟随体制”下的项目是支持单项技术,并以国外已有的技术为跟随目标,仅仅是跟随国际技术进步的前沿,而且大多由大学或研究机构承担。

我国重大专项实施了三个五年规划,我们看到了中国新能源汽车取得的成就,它源于20多年前中国汽车工业的自主创新运动,从而使国家计划有了依托。当时国家有关部门形成了利用新能源技术推动实施“弯道超车”的构想,而只有自主开发产品的企业才会尝试新技术,才会进行“弯道超车”,才会引发更多的企业进入新的产业链。众多的自主开发企业形成新能源汽车的产业链或基础,造就了中国新能源汽车全球产销量第一的成就。反观集成电路工业,得到的国家支持绝不亚于新能源汽车行业,但至今仍是一盘散沙,其中的教训是需要总结的。

全自主制造的可行性

应对美国的技术制裁,中国要建起集成电路的产业基础,需要政策层面支持。中国的政策重点要集中资源促进中国本土产业链的形成,改变企业各自为政,分散地追求单个项目或单项技术指标的现状。政府要下狠心去发展促进产业链形成的关键环节。目前看,关键环节包括底层技术的自主研发,特别是抓全自主制造,以其打通上下游的产业链。

如何实现全自主制造?可以分两步:

第一步是实现生产线的非美国化,即在生产线上使用国产和日本、韩国、欧洲等非美国的设备及材料。目前中国的集成电路制造企业已经在努力。第二步是以国产设备、材料全部替代国外设备、材料。发展全自主制造可以向产业链上游拉动国产设备和材料,向下游强化制造与设计企业之间的互动,原则是不能出现任何被“卡脖子”的风险。而是不是百分之百国产化,要看具体情况。发展全自主制造需要依靠产业链上各个环节的中国企业的合作,每个环节的技术都是与其他环节互动的。只要抓住制造环节,就抓住了形成整个产业链的牛鼻子。

目前发展全自主制造,还达不到世界先进水平,但是从28纳米的全自主制造开始,这是可以实现的。有人问,华为的芯片用的是7纳米的,做28纳米的全自主制造不是落后了吗?这涉及看待技术进步的根本性立场,它涉及两个根本性的战略问题:

第一,对于创新来说,技术能力基础比当下的技术水平更重要,有能力才能把握技术进步,才能创新。目前中国集成电路行业没有形成自主的产业基础,即能力基础,这也是大部分单个企业都不做深层技术研发的真实原因。但是,依靠国外技术是构不成能力基础的,因此单个企业的技术进步比以往任何时候都更加取决于整个产业链的技术进步,即产业基础的进步。缺乏基础是我们在中美技术战中最大的短板,我们要把短板的部分补齐。

根据目前的产业状况,我们可以建起28纳米全自主的生产线,以此打通产业链,形成国家集成电路的产业基础。由此,我们就有能力建14纳米的全自主生产线,以此类推。技术的进步是逐级迭代的,能力是通过产品平台而累积性发展的。

第二,全球集成电路市场的需求量和使用量最大的是成熟制程的芯片。先进制程的芯片只占据了很低的市场份额:直至2021年,10纳米以下的先进制程在全球集成电路产能的占比只有2%,而28-180纳米及以上制程的芯片则占据了近61%的全球产能。[1] 2021年台积电还大幅扩产28纳米成熟制程的芯片以应对市场产品的紧缺,当年先进制程芯片在台积电全年营收中的占比只有50%,而支撑台积电产能利用率的关键产品仍然是10纳米以上的成熟制程芯片。[2] 目前,车用芯片基本上是28纳米、45纳米以及65纳米成熟制程的天下,只有自动驾驶芯片等少数汽车芯片才需要用到先进制程。航天等工程领域的芯片甚至还在使用微米级别的,虽然使用量有限。如果中国能够在28-60纳米技术级别真正形成不受外部力量干预的产业链,就有了技术不断进步的产业基础,同时形成另一种竞争优势。中国工业有一项世界上最强的能力:只要学会做某种产品,就可以把这种产品的成本迅速做到世界最低,占据很大的市场份额。如果中国在成熟制程芯片的世界市场上占据主要份额,就会获得讨价还价的地位:如果美国封锁20%的先进制程产品,我们就对等封锁80%的成熟制程产品,从成本的角度看,美国的汽车厂不会去用先进制程的芯片。此外,由于所有垄断了先进制程产品的企业(包括台积电)都严重地依赖成熟制程产品来保持赢利,所以失去这个市场会严重动摇它们封锁中国的自信心。

发挥举国体制优势应对芯片封锁

新型举国体制如何在自主创新上发挥有效作用?发展全自主制造要求全部采用国产设备和国产材料,这需要一个过程,不会一夜之间达成。但是我们要按照这个目标建立起我们的集成电路产业基础。一旦形成这个基础,中国上游的设备企业和材料企业就可以加入技术进步的链条,下游的芯片设计发展就不会受美国的限制。抓住这个关键点就可以把整个产业链打通。

当年“两弹一艇”(原子弹、导弹、核潜艇)的成功,“中央专委”这个特殊机构发挥了重要作用。在讨论新型举国体制时,我们的研究发现,历史上的举国体制的根本特点,是必须成立一个直接对最高领导层负责的特殊决策和执行机构,去执行和完成国家的重大战略任务,否则很难动员举国的力量。对于今天的中国工业体系来说,在我们自己的大飞机项目做成之后,要集中面对集成电路这个工业级的短板,这是中国必须要解决的重大任务。“两弹一艇”项目为今天集成电路产业基础的建设,树立了一个很好的榜样。党中央可以成立一个类似于中央专委的机构,向上对党中央直接负责,向下直接抓这个项目,因为任何一个部门都难以应对这个重大任务。重大任务一定要以培育各个环节之间形成需求和供应关系的产业链及其自主循环的能力为总目标。实现这个目标既要依靠市场机制,又不能完全依赖市场机制。换句话说,由于中国集成电路工业的发展必须依靠通过市场竞争成长的企业,所以发展这个工业既要依托市场机制,又要对包括市场机制在内的各种力量进行统一协调,否则难以突破。因此,发展集成电路工业就需要新时代的“中央专委”来直接领导集成电路的重大任务。

发展自主的制造能力是打通中国集成电路产业链的关键环节,项目的成败要遵循市场化原则。坚持市场化原则有两个含义:第一,项目完全依托企业去做,无论是现有企业还是新建企业,企业的数量也可以不止一个。项目成功的最终保证是企业的能力成长。第二,项目成败的标准是能不能生产出在价格和性能上符合市场需要、有市场竞争力的产品。对设备和材料企业来说,就是生产线能不能用,而且所有的产品产出必须是可以大批量生产的产品,必须是有工业规模的。实施全自主制造项目还必须依靠市场机制之外的协调。自主制造项目的目标包括以生产线来拉动设备和材料的自主开发,并为自主设计的芯片提供制造服务,所以项目的实施必须伴随产业链上众多企业的合作。在现有的结构条件下,是无法迅速形成这种合作的(至少会出现超过企业承受能力的财务风险),必须由执行重大任务的国家机构来直接协调。这种协调的根本原则就是,生产线必须使用国产设备和材料,设备和材料企业的产品必须符合生产线的要求,芯片设计企业必须支持生产线的制造和试验,并以此作为资助企业的唯一理由。当然,某些协调工作可以部分地通过市场机制进行,但实现全自主制造是这个重大任务的根本性质。

抓住全自主制造,国家就抓住了扭转市场结构的杠杆。国家从政策上支持全自主制造的芯片销售,就为设备和材料企业提供了销路和技术进步的机会。当产业链上所有的中国企业都能够形成彼此之间的供应和需求联系,当所有的国产技术都能够得到应用的机会,中国集成电路的产业基础就形成了,就有条件主要依靠市场竞争的力量来推动产业的发展。

卡住需求,给中国本土芯片企业发展机会

美国打压中国的手段是管制半导体的供应,那么中国就应该而且可以管制半导体的需求。几年来,美国既想卡住中国的脖子,又想在中国市场上赚钱;那么中国的应对之道就是既然你想卡我,我就不让你赚钱。美国的“核武器”是技术,中国的“核武器”是市场。有市场、没技术,可以发展技术;有技术、没市场,最后技术也是死路一条。总之,中国绝不能让美国鱼和熊掌兼得。荷兰光刻机巨头阿斯麦(ASML)的营收主要是成熟制程的DUV光刻机,而不是最先进的。现在美国要求本国的企业停止对中国提供高端芯片制造设备,要求其同盟国参与对中国工业的围堵。如果美国和其他美国同盟国的企业这么做,相当于卡住了中国芯片产业链企业的供给,我们可以要求任何一个执行美国对华制裁令的企业在中国市场销售时,接受中国政府的审查。这些企业就需要掂量,是对方先动手制裁中国,而不是中国在违反什么自由贸易的规则。

如果阿斯麦要追随美国的政策停止对华出口最先进的光刻机,我们执行对等的制裁之后,可以在市场上封杀它的普通光刻机的销售(其实普通光刻机的销售数量和金额更大)。这样做,可以使中国企业的光刻机更容易打开国内市场。同理,中国中低端芯片领域的企业可能就有了更多的发展机会,谁也阻挡不了能做低端产品的企业继续向高端挺进。

总之,我国有必要做出抉择,针对美国政府以通盘策略从各个层面对中国展开技术封锁,我们应该对他们进入中国市场进行管制,比如凡是在技术领域制裁中国的外国企业,对其订单实施管制。

同时,我们必须坚定不移发展中国集成电路的本土产业链,特别是把芯片制造设备和芯片材料领域等短板发展起来。通过国家层面的权威机构,集中协调,把发展集成电路工业定义为重大任务。这个任务比“两弹一艇一星”更复杂,因为它涉及更多的企业成长、市场竞争和间接政策协调的内容。这种复杂性对完成重大任务的特殊机构提出了更高的要求。

面对技术封锁,要在斗争中求合作

有一些人担心,如果中国搞全自主制造,中国和美国及其同盟国的关系可能会越来越僵,甚至短期内美西方会加快与中国的脱钩。

事实上,脱钩对谁都不好,这是我们的出发点。但是如果对方强行跟我们脱钩,我们必须还手。当美国及其企业正在执行对华技术禁令的同时,不能让美国企业再赚中国的钱。美国有美国的优势,但是我们要看到自己的优势。我们要看到,非常齐全的工业体系是中国的战略资产,是中国力量的源泉,是中国的优势。这个工业体系包括低端,也包括高端,无论技术研发服务还是劳动密集型都很重要,不分高下,不能相互替代。

前几年中国在去产能和转型升级的过程中,大量低端产能被迫关停并转,这对中国工业体系造成很大冲击。因为传统工业是高技术工业最大的客户,大规模压缩传统工业,高技术工业也会受到影响。就集成电路行业来说,华为等企业的高端技术被卡脖子引起全民讨论,但是我们要看到这些高端技术背后有大量的低端企业为基础,为这个行业的技术突破提供了基础条件。中国之所以对集成电路有这么大的需求量,就是因为中国的下游工业发展得好,反倒把上游的短板凸显出来,这就更加紧迫地要求中国工业在上游突破。如果有人认为应该以消灭下游产业为代价来发展上游产业,那是“缘木求鱼”的做法。试想2020年中国工业转产口罩,在新冠肺炎疫情暴发后,口罩很快成为全球公共品,为全球抗疫做出重要贡献。口罩除了熔喷布等材料是高技术,生产环节都是低端劳动密集型的制造,但是它不可或缺。因此,我们必须坚持工业的全面发展,在这个前提下进行重点突破。

中国如何做到既不脱钩,又能在集成电路领域建立我们的自主制造?自主创新并不是关起门来搞技术,而是坚持自己做技术,但也要向别人学习。那么,怎么去实现既能与美国和其他西方同盟国平等合作,又可以实现自主创新?我们的战略应该是在斗争中求合作,在开放的条件下坚持自主做技术、做产业。如果我们放弃斗争,就会被美国单方面“卡脖子”。

我们要发挥自己的优势,做我们自己应该做的事。我们并不指望在半导体工业的所有领域都只有中国企业最强。我们希望与世界共存,建立平等的贸易关系,彼此都有各自的优势,但我们不接受像美国那样可以肆无忌惮地把别人卡死的不平等关系。中国越退让,招致的打击就会越多。因此,这时候中国的拳头要硬,要有可以扼住对方“咽喉”的功力。

(编辑  季节)



* 路风,北京大学政府管理学院教授。

[1] 数据来源:美国半导体工业协会和波士顿咨询公司在2021年的联合报告《在不确定的时代强化全球半导体供应链》。

[2] 数据来源:台积电2021年第4季度运营报告。


 

    推进中国式现代化新的“两步走”发展目标,要坚定不移地坚持深化改革开放,构建高水平的社会主义市场经济体制。

从政策和舆论上鼓励民营经济发展

    在贯彻党的二十大精神中,我们特别注意到,刚刚召开的中央经济工作会议再次明确提出要切实落实两个“毫不动摇”,针对社会上对我们是否坚持两个“毫不动摇”的不正确议论,必须亮明态度、毫不含糊,要从制度和法律上把对国企、民企平等对待的要求落实下来,从政策和舆论上鼓励支持民营经济和民营企业发展壮大。这显然是中央最高决策层在问题导向之下的一个重要的指导精神。

在经济下行的过程中,我们的企业显然需要进一步提振信心、改善预期。现在我们面临的三重压力中,很明显的一个问题就是预期转弱,必须努力转强。相对于国有企业,民营企业信心和预期方面的问题更明显。

强调民营经济在国家经济中的作用

    毋庸讳言,近年来民营企业、民营经济发展遇到了不少困难。从统计数据上来看,20221-11月,全国的固定资产投资同比增长5.3%,但是民间投资仅仅增长了1.1%11月份,大中小型企业制造业的PMI分别是49.1%48.1%45.6%,比上月下滑了10.82.6个百分点,小企业的降幅更大。而小企业绝大多数就是民营企业。

    民营企业是解决我国就业问题的主力。从全局看,民营经济已经在国民经济中发挥不止“五六七八九”的基础性作用了。中国的市场主体有1.6亿以上,其中民营经济占了绝大多数。从企业从业人员来看,估计应该是几亿人。绝大多数民营企业是小微企业,但每个小微企业平均下来总有几个从业人员。从一亿多翻几倍以后,就是一个4亿到5亿的人员规模。如果再把他们的家庭成员放到一个社会成员大板块中,那么这个规模就更可观了。

    民营企业怎么样提振信心,怎么样振作起来,显然是影响我国经济增长、就业稳定、创新发展,实现市场活力和支持高质量发展的一个非常重要的方面。

民营经济发展低迷的多重因素

    简要分析民营经济发展比较低迷的多重因素,从外部看,这些年中美关系交恶之后,美国努力调动其盟友的力量,以贸易摩擦切入,对中国经济实施全方位、持续的打压。我国高科技的旗舰企业很多是千辛万苦,通过烧钱的瓶颈期才脱颖而出的头部企业,负面影响对这些企业来说不可忽视。

    更大量的中小微企业在环境方面受到的影响是综合性的。从前景的不确定性,以及感受环境的不良性,还有各种其他主客观因素综合迭加形成的预期转弱的外部因素,又叠加了内部因素这样一种态势,例如“一刀切”、层层加码、形式主义、官僚主义、走极端的情况等等。必须指出,一些政策存在着合成谬误、分解谬误这样的不良效应。

    一些网上、社会舆论场上的否定市场经济、否定民营经济的不当言论,造成舆论上的一些实际压力,给民营企业家、民营企业带来了不少的思想压力,甚至可以说使民营企业产生迷茫和恐慌心态。

    当下,中国经济抓住防疫政策优化调整的契机,扛过国内各个地区先后出现的疫情压力高峰期之后,2023年初始,要打开新的局面。应该更好地领会、理解二十大精神和贯彻中央经济工作会议指导方针,努力给民营企业吃“定心丸”,提振民营经济的信心,使民企、国企共同提振信心,更好地形成推进中国升级发展的合力。

    第一,在中国的社会氛围里,需要进一步为民营经济正名。充分肯定民营经济在拉动就业、促进创新、激发市场活力等方面的作用和贡献。舆论宣传要按照中央的指导,坚决和否定市场经济、否定民营经济的错误言论做斗争。

    2018111日,习近平总书记亲自主持的座谈会上,明确说民营经济、民营企业和民营企业家是自己人,同时批驳了“离场论”、新的“公私合营论”、“直接控制论”等等,非常有针对性地批驳了错误的观点。如果让一些错误的言论破坏市场经济稳定发展的根基,将很难使党的政策在广大的民营企业中形成比较高的公信力,我们需要在这方面做出努力。

    第二,要贯彻中央这几年已经反复强调的弘扬企业家精神这个方针。市场经济一个相关的基本常识就是高风险往往对应的是高收益,特别是创业创新活动,特别需要敢于冒风险的企业家精神去试错、去创新。

    人们通常看到的是少数成功企业家的辉煌,没有看到大多数的失败者。现代经济特别是数字经济,创业创新称得上是九败一胜,甚至只有百分之几的成功率。这些屡败屡战的创业者,他们的坎坷和艰辛,应该让社会得到更好的认知,同时也要给企业家精神正名。

    企业家精神绝对不限于几个成功人的风光无限,应该属于整个创业创新群体,他们的艰苦奋斗,他们敢于冒险,承担巨大压力,去争取一个成功率并不高的结果。一旦有百分之几的成功,带来的可能是整个局面的焕然一新。

    第三,坚决贯彻中央构建高水平社会主义市场经济体制的指导方针,进一步保护产权、公平竞争,明确地赋予企业平等市场地位。在出台融资、审批、营商环境相关的一些具体政策规定时,应该按照高标准法治化营商环境,引导鼓励支持民营企业和所有的企业一起发展壮大。

    中央的精神是非常明确的,就是要积极推动平台经济完成整改,鼓励他们振作起来,进一步推进创新。在优化常态化的监管水平下,要抓紧推出一批绿灯项目。

    在总结经验的基础上,监管要更多地体现促进平台经济在创新中实现健康和繁荣发展。必须意识到,中国这些已经冲在前沿、为数不多但已经有国际影响的数字平台、头部企业,他们在引领发展和创造就业,在国际竞争中是有潜力继续大显身手的,要支持他们,纠正偏差以后,真正振作起来去更好地在创新的轨道上升级发展。

体现政策的稳定性、连续性、可预期性

   要特别强调实体经济的发力,把制造业作为实体经济的脊梁进行升级、转型和民营企业在制造业实体经济中更好发挥作用结合在一起。大量的民营企业是有这方面的敏感性的,很多专精特新企业出自民营企业。国家有关部门已经公布了第三批专精特新“小巨人”企业名单,以后会更多地定向支持专精特新企业成长起来,而民营企业是不可忽视的生力军。

    现在中央特别重视的房地产业,要打通稳楼市的“最后一米”。中央强调,要化解优质头部房企的风险,就是要推动一些带头的、有一定影响力的房地产开发企业的资产负债状况得到改善,促进房地产市场回归常态,并且要对接配套改革,打造实现健康发展长效机制的新发展模式。

    要因城施策,优化调整原来有关房地产领域里的各项政策。在总体取向上,中央已经是暖风频吹,要进一步落实好在投融资方面给予支持的16条,因城施策地给予更好的投融资支持,扭转已经形成的冰火两重天格局,使各个地方出台更合理的高水平定制化解决方案,使房地产业界更好地发挥支柱作用。

    总结我们过去已有的一些经验,要更好地推进法治化建设。在切实保护民营企业产权和企业家权益方面,要体现政策的稳定性、连续性、可预期性。中央特别强调要保护产权,纠正侵犯企业产权的错案冤案。在民营企业有一些商务纠纷、经济诉讼案例的时候,应更合理地掌握一些要领,在总结经验的基础上把这些做得更好。

    在各个地方扛过疫情高峰期的基础之上,我们已经有更充分的把握,把2023年度引导性经济增长的目标设定为6%左右,恢复到经济的潜在增长力水平。这应该成为一个契机,我们要把从短期到中长期的各项措施形成一套组合拳,引导广大的企业,特别是民营企业,更好地领会中央的精神,在提振信心时,形成长期的行为,更好地推进中国式现代化升级发展的进程。

    在有效投资和调动消费潜力等方面还有很多可用的空间,也有很多的政策工具,要更好地优化使用,使民营企业看到从制度层面到政策层面,都有利于改变预期转弱的积极因素,让民营企业感受到政策的阳光普照,这有利于提振整个民营经济的预期和信心。

    信心比黄金更重要,在当下有非常好的针对性,而二十大和中央经济工作会议给我们在这方面做了很好的指导。要共同努力,把整个市场、企业、信心提升起来,以更好的预期来支持我们升级发展的新局面。

(编辑  季节)



* 贾康,中信改革发展研究基金会咨询委员,华夏新供给经济学院院长。本文根据作者在2022 12 30 日召开的“构建新发展格局,实现高质量发展”专题研讨会上的发言整理而成。



 

我国工业互联网产业创新生态体系发展的探索已经数年,有成绩、有进步、有经验,当然也有遗憾、有教训。现在做些回顾思考,很有必要。

构建开源开放的工业互联网产业创新生态体系是我们共同的目标追求。“产业创新生态体系”就是一个产业创新的新型组织体系。要实现创建产业创新的新型组织体系这个目标,就一定要遵循其内在的发展逻辑,才能少走弯路、事半功倍。

产业创新的新型组织体系建设要遵循其商业逻辑与实践逻辑

产业创新的新型组织体系的建设是在一定的客观环境下进行的。这个“客观环境”就是市场经济。工业互联网产业创新生态体系就是在社会主义市场经济环境中,运用市场机制的作用、组成创新的新型组织群体,亦可以说是为了降低创新成本、提高系统创新效率、共享创新利益而组建的。

在产学研用金等诸多参与产业创新的主体中,根据与工业互联网平台合作中可获得的利益的多少与时间长短,可以分成高强度利益关系的客户主体、较强利益关系的客户主体、弱利益关系的客户主体等,形成像在特战队中可以生死相依、永久合作的战友关系,可以放心依靠的长期合作的盟友关系,可以争取发展成有条件合作的朋友关系等不同层级的合作创新伙伴关系。其中,与工业云平台服务商之间存在高强度利益关系的客户、可形成战友型的合作创新伙伴的是工业中小企业的数智工厂(对数字化网络化智能化工厂的简称);有较强利益关系的客户、可形成长期合作创新盟友的是工业企业设备供应商、数智工程承包商及产品经销商;有弱利益关系的客户、可形成有条件合作创新朋友的是社会自由职业类的工业应用软件开发者。由于与工业互联网平台的利益关系不同及合作时间的长短不同,决定了上述战友类的合作创新伙伴、盟友类的合作创新伙伴、朋友类的合作创新伙伴与工业互联网平台的合作态度是有所不同的,他们参与产业创新生态的动力亦是有所不同的。

研究工业互联网产业创新生态建设中蕴涵的商业逻辑,是遵循市场经济规律的客观要求。所要注意的是,关于工业数字化转型、智能制造的发展能够结合经济合理性、与市场经济内在动力相结合的研究,目前还比较少,这是以后应该加强的。

因此,在产业创新生态的组织建设中必须清晰了解不同参与者的诉求差别及蕴含其中的商业逻辑。比如工业中小企业的数智工厂,他们与工业互联网平台之间的利益关系是捆绑式的,具有可长期合作、荣辱与共之“战友”的特点,是忠诚度特高的合作创新伙伴。他们必定会鼓励本企业内的有关人员积极参与工厂低代码应用软件、工业数据集(工业APP)的二次开发、迭代开发,甚至参与制造产线(单元、设备)的工控系统软件开发,成为产业创新生态的建设者、应用者与贡献者。工业互联网平台企业与高强度利益关系客户及较强利益关系客户建设“联合创新军团”,一起“共建产业创新生态”。

工业互联网平台企业在产业创新生态发展中应依次做好三方面的工作:一是帮助中小企业工厂数智化转型、以建设强利益捆绑关系作为基础。这是工业互联网“姓工”的内在要求,亦是数字经济与实体经济融合发展的内在逻辑,更是发展产业创新生态、培育创新骨干团队的要求。二是围绕数智工厂创建“小快轻准”产品(工业数据集)系统服务新模式,在平台企业、工业数字工程企业、数智工厂等企业中组建联合创新、合作创新的长期合作团队。三是以与工业互联网平台企业的利益关系和商业逻辑为依据,创建“凭创新贡献分享利益”的激励机制。在上述工作的基础上,进一步实施共建新型联合创新军团的计划,不断做大做强产业创新生态组织体系。

另外,在注重产业创新生态新型组织建设商业逻辑的同时,还要注重其发展的实践逻辑。在革命战争时期,人民军队的发展与强大,是参与者为了共同的理想与利益目标,在马克思主义科学理论的正确指导下,在长期战争实战中锻炼出来的。有竞争力的工业互联网产业创新生态组织,必须经过市场竞争的锤炼、生与死的考验,大浪淘沙、不断优化才能形成。为一时之利相聚、为一时之利就散伙的投机性的合作创新伙伴,不可能依赖他们去发展产业创新生态体系。这就是建设高质量的产业生态组织的实践逻辑。

产业生态组织的成长要遵循“在服务中发展、在竞争中壮大”的内在逻辑

一个人的成长要遵循幼年、少年、青少年、成年的逐年龄段成长规律,工业互联网产业生态体系的成长亦是同样的,要遵循其成长的内在逻辑,不切实际、超越阶段、揠苗助长的事干不得。

工业互联网产业创新生态组织体系的发展,还要确立“在服务中构成合作、在合作创新中成长、在竞争中壮大”的思路。实施这个思路的举措是:

一是要走数字技术与行业制造技术、人工智能技术与行业管理经验及知识深度融合的发展之路。深度融合,就不是浅度的、更不是碎片化的融合,而是要求穿透性高、粘合性强的融合,全面性与系统性的融合。从本质上说,工业互联网平台为数智工厂提供的服务是数字技术与制造技术、工厂生产与销售知识、经营与管理知识等相融合的技术服务与知识服务。体系庞大、门类众多的制造业,各个细分工业行业的技术与知识服务都是有差别的,不可能被一家工业互联网平台“一锅煮”式地融合在一起。

因此,工业互联网平台要从行业云平台做起,从一个个细分工业行业的数字技术与制造技术融合、数字技术与工厂运营管理知识融合、人工智能技术与从工厂生产到运营的业务逻辑相融合,一个阶段一个阶段地去做,切忌一开始就好高骛远,企图一步登天地去做跨行业、全融合的平台业务,一下子就建成庞大的产业创新生态组织。

二是工业互联网平台要走“人无我有、人有我全、人全我好、人好我特”优势竞争的发展之路。现在,工厂设备互联、数据互通的工程分包商多、要价高、创利少,平台服务商“碎片化”服务多、解决问题少、服务效益不理想,很难适应工业企业的需求。因此,谁能提供“工厂设备互联、数据互通的工程牵头总包模式”,谁能提供“行业云平台+‘小快轻准产品’系统服务的新模式”,谁能提供“(工程或服务的)标准合同+附件(N+X清单)”的新权益保障模式,谁就能在激烈的市场竞争中胜出,谁才有可能“在工业互联网平台的服务中组成产业创新生态组织”。

三是行业云服务平台要在做大客户群体规模基础上,走好做大做强产业创新生态组织之路。因此,积极推动中小企业向数智工厂转型,积极做大工业互联网平台的客户规模,继而做大做优产业创新生态的新型组织,这是工业行业互联网平台在构建创新生态体系中应该遵循的内在逻辑,也是做强做大行业云平台的努力方向。在站稳脚跟、打响行业云平台品牌之后,凭着已形成的组织实力、经济实力、市场口碑、实践经验,才能再向相关相邻的工业行业推进,稳步打造跨行业的工业互联网平台,发展跨工业行业的产业创新生态组织。因此,坚持从分行业做起、从培植具有自己特色与竞争优势的服务做起、从“共建细分行业的产业创新生态组织”做起,这才是符合产业创新生态组织由弱到强、逐步成长、积累性成长的成长逻辑。

产业创新生态组织的建设与运作要遵循统一技术标准与统一治理的内在逻辑

1.要在统一技术标准的基础上构建产业创新生态组织。缺乏统一技术标准与统一技术治理体系与体制,就不能构建开源开放的工业互联网共同的产业创新生态组织,这已是被无数实践所证明的。统一的技术标准,是实现设备互联、数据互通、数据共享的基础,亦是实现统一数据采集、清洗、归类、智能存储、便利调用等数据治理的内在要求,是建设适用性强、持续服务水平高的数据中台或数据底座的前提条件,是通过“数据主题联接”生成“小快轻准”工业应用数据集的前提条件,也是建成工业云平台驱动工厂生产经营数据体系并实现全面协同运营的保证,更是构建工业互联网产业创新生态组织的基础。我们要充分认识蕴含在其中的这个内在逻辑,在统一技术标准的基础上推动工业互联网产业创新生态组织的建设与发展工作。

2.产业创新生态组织建设要以健康可靠运营的数智工厂为基础。健康可靠运营的数智工厂要以管理体制创新为保障。无论是从一线员工、班组、车间到工厂管理层的垂直纵向跨层级的、扁平化运作的“掌上办”与“掌上管”,还是从产品零件制造线、配件制造线、部件组装线、产品组装线等承担不同任务的制造车间之间,为实现产品齐套协同生产进行的“在线办”与“在线管”,以及针对工厂“人财物、产供销、进销存、水电气”跨各个管理科室为横向协同服务目的进行的“在线办”与“在线管”,如果缺乏管理制度创新为前提的工厂治理体系与体制的保障,数智工厂组织就可能随时会散架、会垮塌,进而影响到产业创新生态的组织建设。

3.产业创新生态组织运作的内在动力来自于激励与约束体制及治理体制的创新。工业互联网产业创新生态是由产学研用金等多主体构成的产业创新生态型组织。在这样结构复杂、利益诉求各异、运营逻辑不一的成千上万甚至数以百万计千万计的主体构成的创新型生态组织中,如果没有统一的治理体系与体制,就会成为一盘散沙,就不可能真正形成一个统一运作的产业创新生态组织的有机的整体。如果没有统一的治理体系与体制,就不能构建凭贡献分享利益、依据规定处罚违规行为的激励体制与约束机制,产业创新生态体系的组织运作就会缺乏内在的动力,就不可能进行健康、正常的运作。

(编辑  季节)

 



* 毛光烈,浙江省原副省长,国家智能制造专家委员会委员、浙江省智能制造专家委员会主任。


 


    潜在经济增长率概念,就是推动经济增长的各要素都能较充分地发挥作用,亦有较好的结构状态时所应体现出的经济增速。或者可以更直白地说,一个经济体在既无明显通胀、又无明显通缩情况下的经济增速,就可认为大体上接近其潜在经济增长率了。


一般可见的学者研究成果认为,新冠肺炎疫情发生之前,我国的潜在经济增长率还可以到6%的增速,也就是中高速的状态,这中央所要求我们在经济转换阶段,原来的经济增长率调整为中高速是契合的。当然,新冠肺炎疫情发生之后,我们可能需要把潜在经济增长率调再低一些,比如5.5%-6%的区间,大概为这样一个量值。


经济三重压力带来的需求、供给和预期变化


中央在2021底的经济工作会议上明确指出,我们遇到了相互交织的三重压力,表现为需求收缩、供给冲击、预期转弱。面对三重压力对应性的指导方针,就是要坚定不移贯彻党的以经济建设为中心的基本路线,坚持发展硬道理。要经过努力,使我们的经济增长速度维护在合理区间。这个合理区间概念与上述潜在经济增长率的概念放在一起认识,我认为,在今年两会上提出的5.5%左右引导性的增长目标,量值上正是对应性的,是有在认识上的一个基本考量而形成的实际要量化的基准判断。不过今年却碰到了新的困难,两会以后有了“超预期”的问题。从1-9月份的实际运行来看,经济增速只达到了3%,四季度如果再好一些,这个5.5%左右的年度引导性目标,也难以实现。


十四五开局后的经济增长速度重心


    把我们的战略部署与今年和明后年,以及整个2035远景目标规划对接起来进行考虑,就是如何测算合理区间。虽然中央有关会议、有关文件没有直接表达具体的量值区间,但我们可以根据目前信息对应确立的“两步走”的第一步,即2020-2035年间我国预期要达到的基本运行结果,来做出比较准确的测算。


在中央提出“十四五”和2035远景目标规划的建议之,形成了规划纲要。在此期间,习总书记对于中央的建议进行了说明,其中提到,建议起草过程中,写作组经过认真的研究测算,提出了2035年远景目标规划的主要经济指标的量值,认为我们很有希望在“十四五”末期使中国的人均国民收入达到现行标准的发达经济体的门槛水平;有希望在2035年使中国的经济总量和人均GDP比2020年全面小康之年再翻一番。


根据这样一个权威性信息所勾画的前景框架,学者们可以作出推测——据预测,我人口在最近两年将可能达到最高值;在这一条件下,2020-2035年这15中我国GDP年度平均增速如能保证达到4.9%或接近5%2035年就可以实现人均经济总量比2020年翻一番。这可以作为今后15年间保障速度或合理增长区间之底线的基准考虑。按照经济发展的一般规律,一个经济体,在经济总量基数抬高的过程中,其增长速度的重心会往下落。所以我们要有思想准备,“十四五”的经济增速重心将可能比“十五五”“十六五”要高一些。“十四五”期间,我们应该追求5.5%-6%区间的速度重心,“十五五”期间,这个经济增速重心将可能落到5.5%以下,但最好不要击穿5%;“十六五”的速度重心希望能在4.5%以上,但很可能落到5%以下。总的考虑,争取15年的年均增长速度接近5%或者在5%左右。


笔者初步预测,要维护经济运行在合理区间,实际要对应目标量值:“十四五”开局后,20202021两年的GDP复合增长率,比2019年增长了5.2%;2022年的增速如果为3.3%,我们应积极考虑2023年力争使经济增速的引导性目标重新提升到5.5%左右(或者大致处于5%以上),而且在2024-2025年保障复工复产基本落实提高质量加速发展的过程中,争取增速达到高,当然这是一个方向性的预判


在重大宏观调控方面发挥积极作用


    ,我们面对着经济下行压力没有完全解除不利局面。我国经济下行的因素,从外部冲击看比较好认识,包括国际局势的变化,大宗原材料和能源产品等价格上涨造成的供给冲击等等。我们的主观认识方面也存在些问题,例如去年中央经济工作会议精神公布以后,中央财经领导小组领导同志的一个讲话中对于“双重谬误”进行了批评,这是主观方面我们出现的偏差。“合成谬误”和“分解谬误”这两个概念,我认为非常值得重视。从“合成谬误”方面看,2021年(特别是下半年)一些管理部门、各个公共权力的环节,在重大宏观调控问题上都是有所作为的,但都是在各自方向发挥作用,尽管从各部门的职能向来看是正确,实际效果却形成了宏观上的负效应,例如将力量全都叠加到从严从紧防范风险方面。最典型的是房地产领域,这个“灰犀牛”不是从房地产过高泡沫化冲过来的,而是从房地产业出现了意料不到的迅速低迷的危机局面冲过来了。当然,经过努力,恒大事件带来的局部险没有演变成人们最担心的多米诺骨牌式的崩盘,风险正进入收敛的过程中间,但是宏观调控方面的偏差必须纠正。


对“分解谬误”还要继续总结经验教训,防范它再次出现。比如我国设定了很好的“双碳”目标,但是这个将要坚持40年的持久战,却在很多场合成了突击战式的“碳冲锋”,最典型的是丧失政策理性的办法,一些地方政府为了自己的绿色低碳指标好看,竟然直接上阵拉闸限电,丧失了政策理性。从主观方面在经济运行中造成的不良影响,是我们要正视总结的经验教训,并将防范以后继续产生不良效应。


如果说在宏观调控政策方面,我们进行了必要的总结和纠偏,那么客观的支撑因素,我觉得仍然要肯定中国经济的成长性。我国工业化进入了从中期向中后期转变的阶段,这个阶段是在一个拥有14亿人口的国家实现现代化的过程中,要展开它的潜力释放过程。我们的制造业规模已是全球第一,但目前还没有完全摆脱“大而不强”状态,还将升级发展中,进一步补短板,实现高质量发展,把潜力空间释放出来,完成工业化,支撑现代化。发展转型同时伴随着城镇化,要继续走完它的高速发展阶段。中国城镇化的真实水平,是不掺水的户籍人口的城镇化率。目前65%的常住人口城镇化率中,还存在严重掺水的程度,已经进城的三亿多农村人的绝大多数还没有取得户籍,他们的基本公共服务均等化的待遇,还远远没有落实。因而不能把真实城镇化水平估计过高。发展空间在何处?工业化、城镇化的相伴而行,这中间存在巨大的潜力空间,正是中国的韧性和回旋余地,也就是我们经济基本面长期向好趋势并没有改变的客观依据。当然,这客观的支撑因素,要跟主观我们避免出现失误结合在一起,我们仍然要做好自己的事情。


用好宏观调控的政策工具


如何持久地推进中国经济的持续发展?我想强调点:


第一,要高度重视修复市场信心,改善企业界特别是民营企业预期,有向好的信心和预期才能带出好的结果。


第二基于我们将近三年应对新冠肺炎疫情的过程,应该进一步积极总结经验教训,优化抗疫技术路线。我们无法抄别的经济体的作业,但要重视精准的基础原则是非常重要的,精准就是要讲科学,科学已经表明奥密克戎这个发展阶段上病毒传染性虽然明显提高,但是杀伤力已明显下降,在防疫抗疫和复工复产的权衡点上,一定要做精准判断基础上向适当宽松方面的调整。国家卫健委指导文本的调整方向很明显,就是应该承认适当的宽松,不能再像前面一段时间,很多地方政府一味地讲严防死守,再产生多少次生灾害似乎也无所谓,缺乏实事求是的态度。我们应该思考和研究怎么样更好的来动态优化我们防疫抗疫的技术路线之中的要领。


第三,我们应该看到,中国的财政政策和货币政策——宏观调控这两大政策在经济增长中仍然有它的作用空间,仍然有政策工具箱里可用的工具。当然,怎么把它用好,这是一个系统工程。


编辑  季节




* 贾康,中信改革发展研究基金会咨询委员,中国财政学会顾问、华夏新供给经济学研究院首席经济学家。


陈平

复旦大学新政治经济学中心高级研究员,北京大学国家发展研究院退休教授。

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