胡鞍钢：非常感谢中国人民大学又给我提供一个机会，因为昨天我也在这里参加了陈雨露校长主持的关于中美关系的会议。大家知道今年9月份，总书记要到美国访问。昨天经济学院院长张宇教授也专门发出邀请，让我今天就“一带一路”战略谈一些看法和观点，正好我还准备了这方面的材料。同时利用这个时间，将我们对“十三五”，甚至2020年、2030年中长期的一些设想交换一下想法。

我今天演讲的核心观点是通过中国国内的经济一体化，以及周边区域的一体化，进而经济全球一体化，重塑两个经济地理：一是重塑中国经济地理，二是重塑或者推动世界经济地理。

21世纪：重塑世界经济地理

2009年，世界银行发布了一个非常重要的报告《2009年世界发展报告：重塑世界经济地理》，首次从新经济地理学、新贸易理论和新自然经济学的角度探讨了这一主题，提出了三个关键词：密度、距离和分割。

它的思路比较清楚，首先要不断提高人口密度、经济密度，而且根据它的计算，大体世界各国只用1.5%的国土面积就创造了50%以上的经济总量。

二是解决距离问题，既要通过交通基础设施和通信基础设施缩短物理和空间的距离，同时实行贸易自由化、降低关税税率、通关便利化等，在非物理距离上进一步缩短距离。

最后一个问题是各国各地区之间确实存在分割，由于要素积聚，地区之间、国家之间的差距拉大了。一个国家内部也会出现发达地区和欠发达地区的差距，怎么来解决这些分割问题等等。

该报告所讨论的这些世界性发展问题，既为我们提供了前沿性的国际发展理论，又提供了前沿性的国际发展经验。我们来分析中国经济地理的理论框架，不仅要考虑它所说的密度、距离、分割，可能还要讨论第四个经济学角度——新自然经济学，就是要考虑一个地区发展的资源承载能力、环境容量。以北京为例，最大的约束条件实际是水资源。如果我们从长江调水过来，成本还是非常高的，这时就要对中国的实际情况有一个新的分析框架，不仅要遵照经济发展规律、社会发展规律，还要遵照自然规律，才能进一步讨论重塑中国经济地理。

今天我们讨论“一带一路”战略时，在本质上有一个关键词恰恰被人忽略了，就是重塑中国经济地理，以及重塑世界经济地理。由于时间关系，我不在理论上进行更多地讨论和分析，而更多从实证角度分析一下中国发展战略和全球发展战略的关系。

中国经济地理革命变迁史

首先，我们要了解一下中国是如何重塑中国经济地理的呢？或者我们称之为一场持续了几十年的经济地理革命呢？中国区域发展格局是从哪里起步的，又是如何演变到今日的新格局？为什么说“一带一路”战略是4.0版的中国区域发展战略，不仅会重塑中国经济地理，还会重塑世界经济地理？

从历史演变的角度可以看出来，传统农业时代到它的解体，再到现代是有一个长期的演变过程的，特别是到了1949年，中国引入资本主义因素、现代化因素后就基本形成了三大经济板块，第一大块就是我们一般所说的东北板块，即当时由日本占领的满洲国。日本已经在这些地区建立了相当高的铁路密度，特别是铁路基础设施，也包括其它方面如能源、电力等。这个经济板块是独立为日本服务的，90%以上是对日本出口，并没有与我们说的内陆经济的板块相关。第二大块，很显然按照政治和经济地理所描述的，就是沿海和沿江地区，特别是沿长江流域形成了现代经济飞地和腹地。第三大块是幅员最大，也是最落后的，就是内陆传统农村地区，它们至今是落后的传统农业经济形态，境况和几百年前差不多，到了上世纪40年代末已经十分凋落，粮食总产和单产都降到现代历史最低点。当时的中国是现代与传统二元经济并存，如果按照当时毛泽东的说法就是“一九开”，90%都是传统经济，只有10%才是现代经济。

建国后，我们通过建立计划经济体制，发动了工业化和现代化，第一次大规模地重塑中国经济地理。也就是说，第一次通过政治上的统一，形成了东北、沿海沿江、内陆三大板块本身的高度统一、高度整合、高度一体化。对此美国的中国经济专家尼古拉斯·R·拉迪曾经做过这方面的研究，他是非常重要的中国问题专家。

在“一五计划”期间，毛泽东认真分析中国国情，研究沿海与内地两个板块。刘少奇也重新认识到要解决这个不平衡的问题，也就是第一次重塑中国经济地理，当时还没有这个词，但实际一定意义上是这样做的。我们的研究也发现，这次重塑中国经济地理并没有像他想象的那样能够解决中国的地区发展不平衡，如果我们按照不变价格计算的话，可以发现建国以后各省市区的人均GDP相对差距系数实际是上升的。

第二次重塑中国经济地理，就是小平同志提出的改革开放。特别是他提出了沿海发展战略，实际上是充分利用了经济地理的一些基本思想，引入了市场和开放经济手段，最重要的是通过开放14个沿海城市，积极引进外部投资，充分利用外部技术，开始重塑中国的经济地理。这一时期，我们也发现，1978年到1990年间地区发展差距是缩小了，然而从1990年实行沿海地区发展战略之后，无论是按30个地区，还是东、中、西三大板块之间的差距系数都扩大了。

人们对如何重塑中国经济地理的认识又进一步深化了，尤其在20年前的1995年，十四届五中全会制定“九五”计划及2010年远景目标时就提出了东、中、西三大板块，提出的重要政策就是要“逐步缩小地区发展差距”，不过当时我们提供的研究，包括与国务院研究室合作的一项研究，认为可能是先缩小社会发展差距，将来才有可能缩小经济发展差距。

可以这样讲，江泽民时代提出的这些思路，尤其是实施西部大开发战略，开始了第三次重塑中国经济地理革命，还带来了很大影响，党的十六大报告明确提出，到2020年中国地区差距扩大趋势将得到逐步扭转。事实上在2004年，这个发展差距达到高峰进而下降，比原来的设想大大提前了。

到“十一五”、“十二五”规划，我们可以看出来，中国逐渐形成了地区发展总体战略，即四大板块。特别是“十一五”规划，我们把它称之为是第三次比较完整的重塑中国经济地理战略。“十二五”规划第十八章进一步强调了四大板块，同时也出台了全国主体功能区规划。这一点已经超过了世界银行所提出的重塑世界经济地理的框架，它不仅有原来的三维，还多了一维，特别是考虑到自然环境、自然地理条件等因素，可以说这是中国的一个创新，将主体功能区分为四大功能区，在接下来重塑中国经济地理的路线中，不仅考虑到了经济发展规律，比如前面所说的三个新（新经济地理理论、新增长理论、新贸易理论），还考虑到了社会发展规律，特别是强调了所谓的基本公共服务均等化，更具有包容性和共享性。最重要的是考虑到自然规律，也就是说尊重自然规律来发展我们的经济和社会。在很大意义上我们也看到这个重塑经济地理的过程中有两只手，不仅要充分利用市场之手，加速要素的集聚，同时也要通过政府之手在几个方面起重要作用。

例如中西部地区之所以能够获得比较快的经济增长，基础设施建设在其中起到了很大的推动作用。我们算了下至少有三大基础设施做出了重大贡献，包括以电力为核心的能源基础设施、交通基础设施和通信基础设施，此外还有公共服务。通过这些手段来解决前面谈到的分割性问题、差距扩大的问题。中国也在不断找寻这样的路子，从“十一五”到“十二五”，以及将来的“十三五”都可以在这方面做出重大贡献。

尤其在提出“一带一路”时，其实中国已经提出了重塑中国经济地理的框架，或为4.0版本，这就是“十一五”包括“十二五”所提出的“两横三纵”路线，这为后来提出的三大战略（三大支撑）奠定了很好的基础。这说明在重塑中国经济地理时是需要不断实践和不断试错的，一步一步走过来，这包括对三大国情——经济国情、自然国情、社会国情比较的全面认识。总书记讲要尊重经济规律的科学发展，怎么才能实现它的科学发展；二是尊重社会规律，怎么样进行包容性发展；三是尊重自然规律来进行可持续发展。

我们再来看看1952年至2012年全国各地区人均GDP相对差异系数变化曲线图：2004年之后地区差距在明显下降，到2012年已经低于1990年水平，这就给了我们一个很好的信息，也就是说在发展过程中差距不一定是必然拉大的，通过政府和市场两只手，通过建立要素的统一市场，促进要素自由流动和集聚，让人们用脚来投票。我们看到，从2000年到2010年，至少有六七个省区总人口数是下降的，而那些要素比较好的地区，总人口是大幅度增长的。我们也可以看到，中国已经出现了地区发展趋同趋势，如果我们用更专业的人类发展指数（HDI）来计算，就可以发现中国的人类发展过程，实际上从第四世界为主，逐渐向第三世界为主，进而向第二世界转变了。

什么是第四世界呢？我们指的是极低人类发展水平。2000年，全国人口大幅度进入到第三世界即中等人类发展水平，大体上占总人口的86%。到2010年，第二世界即高人类发展水平（占60%以上）、第一世界（指极高人类发展水平）都有了较大增长。我们估计到2020年，中国大体上都进入到第二世界（占96%），少数地区（4%）可以进入到第一世界。如果按照这个趋势，2030年也有30%的人口进入到极高人类发展，基本上中国是在第二世界和第一世界。这也告诉我们在重塑中国经济地理的过程中是可以解决分割问题的，但它的前提条件可能还真是需要政府创新基本制度，如促进要素流动，还要由政府这只手来提供基本公共服务和基本社会保障。

我们看到中国区域发展战略经过四个阶段或4个版本，从毛泽东时代的1.0版本，到邓小平时代的2.0版本，再到2000年后的3.0版本，特别是以十六大报告为标志，建设一个惠及十几亿人民并共同分享的小康社会，其实就是开始转向协调发展和共同发展的思路。

党中央三大战略布局

下面我们对区域发展战略做一个分析，今天党中央所提出的三大战略，“一带一路”，长江经济带和京津冀协同发展战略，实际上是四大战略，还包括海洋强国战略，只是今天我在这里没有强调。继承前面四大板块，今后中国大战略就构成了我们称之为的“4+3”，或者“4+4”，由此就形成了4.0版本。

这个4.0版本非常有意义，它不仅按照三大规律在我们960万平方公里国土面积、300万海域面积上来重塑中国经济地理，对加速区域一体化、国内一体化具有深远意义，特别是对加速以交通、通讯、电力、水利等等基础设施的现代化，促进大的统一市场的形成也有意义。这样就有可能出现进一步发展趋同，这是我们对中国区域发展战略4.0版本的简要概括。

下面我想就党中央所提出的大战略，来谈谈怎样从对国内统筹，到对国内与国际两个大局的统筹。很显然，长江经济带将形成中国的经济脊梁，也会进一步加速东部、中部、西部一体化，以及沿着长江经济带的南北进一步一体化，有了一体化我们才有可能出现大趋同。

此外，也提出了长江经济带的重点任务，而这些重点任务都是以基础设施为主、优先的，特别是提升长江黄金水道功能，以及打造综合的、立体的、现代化的交通走廊。在这里特别需要说明的是，考虑到自然发展规律和中国的自然国情，首次明确提出要把长江带建设成绿色生态走廊。另外，长江带也为我们实行“一带一路”提供了最重要的经济地理图示。可以想象如果该纲要公布的话，会一直指导到2020年，甚至更长时间。

最重要的是，党中央提出的统筹两个大局的战略构想，这里有必要多说几句。通过统筹两个大局，我们可以看出来，中国正在不断成功塑造本国的经济地理，同时开始塑造或者重塑周边经济地理，进而重塑世界经济地理。

“一带一路”是党中央的决策，都是通过大量调查研究才实现的，两个主要领导同志习近平、李克强先后访问了20多个国家，几乎所有的重大项目都看过了。可以说“一带一路”使得我们形成了中国内部格局和世界格局的一个大的东西双向互动，构建了沿海一线与欧亚大陆桥的“大T字形”，因此这个框架拓展到周边国家，就形成了经济地理的视角，形成了我们所说的统筹两个大局。这两个大局，我理解是中国企业，包括中国投资者，从配置和投资960平方公里的要素，进而向周边国家、向沿线国家、向全世界投资，这也反映了中国对外开放本身的逻辑。

过去30年，我们主要是通过优惠政策，在那些经济地理条件比较好的地区搞特区、开发区，让世界投资中国。从未来角度来看，很显然是要中国投资世界。我们看到“一带一路”正在有序推进，“一带一路”的路线图一旦确认，就会给更多的投资者，特别是国内投资者非常有意义的信息和指导。

2014年，总书记出访了18个“一带一路”沿线国家，今年出访了2个国家，共计20个。我也看了一些重大工程，特别让我感慨的就是港珠澳大桥，因为它的投资额虽然只有一千多亿元，但珠江三角洲是全世界最繁忙的出海口、航运路线。它不只是建一个桥，而是通过海底隧道出去，这个桥的建设是世界最高标准和最高技术，很多都是中国自主创新的技术，没有任何先例。我把它称之为中国的“新都江堰”，预计寿命在100年左右。从这个意义上来看，100年后再评估，你会发现这项重大基础设施的投资几乎接近零成本，也会加速三个地区的一体化，从而成为我们走出去，成为海上丝绸之路最大的桥头堡之一。

当然不只是珠江三角洲，也包括长江三角洲地区。这是中交建集团的路桥公司，重塑吉尔吉斯斯坦的公路，当然也是帮助他们制定公路发展规划，帮助重塑经济地理。图片所展示的是修成后道路的实际情况。也就是说，通过基础设施，验证了“要想富先修路”，这个先修路改变了区域优势。

这是中吉乌铁路项目，也是中国帮助设计招标，包括将来负责建设施工。这也包括我们的民营企业走出去提供配套的变电站，他们是央企和民企合作走出去的典型案例。

中巴经济走廊交通基础设施的建设，大大改变了新疆的经济地理，直接通向印度洋。这是中交建总承包的瓜达尔港，将来它会成为到达印度洋的最近出海口。还有中交建对科伦坡港的总体建设。最成功的是在马来西亚搞了槟城二桥，我觉得这是标志性建筑，一旦建成标志性建筑，可以向全世界说明“中国建设”，“中国制造”，包括装备制造、承包工程的质量都是世界数一数二的，而且这些工程全部是在国际工程承包市场上公开招标、公开竞争的。

由此我们可以看到，党中央的统筹两个大局，大致的大手笔、大布局已经基本形成，这就是“4+3”，即四大板块和三大支撑带。

我还要特别强调的是海洋强国，从“十一五”规划到“十二五”规划都分别做了部署，我想“十三五”规划还将进一步规划和布局。

重塑世界经济地理和中国经济地理的本质是实现经济一体化，这就带动了区域一体化、全国一体化和周边地区一体化，特别是我们说的24个周边地区经济体，包括海上丝绸之路经济带就会带动几十个国家。

最后，最核心的还是基础设施现代化的问题。在1956年党的八大中首次提出“四个现代化”，特别谈到了“交通运输现代化”，而后被“科学技术现代化”取代。改革开放初期虽然我们不大懂什么新经济地理理论或者新增长理论、新贸易理论，但我们却付诸实践，无论是从领导人还是普通老百姓都形成一个共识就是“要想富先修路”，既是一个简单真理，又是一个难以实现的真理。恰恰中国可以通过自己的实践推动我们的基础设施现代化。

在党的十八大报告中首次提出了“四化同步”，我们认为到了“十三五”，特别是从长远的角度看，要重提基础设施现代化，从“四化同步”到“五化同步”，到2030年基本实现基础设施现代化。

过去我们考虑的主要是国内范围，现在我们也可以帮助其他国家来做这件事，可以说中国的基础设施现代化将带动这一轮的全球基础设施现代化。

我也去过澳大利亚，他们在举办G20峰会已经明确提出到2018年要使世界经济增长率额外增加2个百分点。我认为基础设施投资是有效投资、长期投资，或者说从长期寿命角度来看接近零成本的投资，特别是降低所有市场主体、投资者的交易成本，这样通过“一带一路”的基础设施就会达到三个重塑：

第一，进一步重塑中国经济地理，实现全国经济一体化和发展大趋同。

第二，进一步推动和重塑“一带一路”的经济地理，互联互通，实现欧亚大陆一体化和共同发展。

第三，进一步重塑世界经济地理，推动全球基础设施现代化，提高全球经济增长，实现全球一体化，促进南北国家发展大趋同。

为什么中国可以做到这一点？可以作为世界的火车头或带头羊呢？我想最大的背景就是中国在世界的地位和位置发生巨大变化，如果说2013年中国成为世界第一大贸易体，相当于100年前的1913年美国取代英国成为第一大贸易体一样，具有历史性意义。言外之意，也许100年之后可能有第二个取代我们，如果我们假定的话。

第二，从PPP角度看，2014年中国已经是世界第一大经济体，即使按照汇率法计算，到2020年前后中国也是第一大经济体。经过30多年，中国从世界第29个经济贸易体变成第一大经济体，也完成了从商品输出进一步向世界的资本输出、技术输出，尤其是装备制造输出。中国也成为世界第一大工地，这就使得我们可以看到中国的企业，特别是我们的国有企业、央企纷纷走出去，像中交建在海外走出去差不多有40年的过程，它在全球国际承包商250家中排名第9位，中建是世界第20位，中电建是第23位，中国机械工业集团第25位，中铁建第28位。这些都是拥有我们称之为走出去的航空母舰型、联合舰队型，他们在全球招标都是靠实力竞争，并不像人们所想象的靠政府。只不过现在中交建采取了非常重要的制度创新，通过联合体形式走出去，竞争力更强，获得了世界同行的认同和尊重！

谢谢大家！

在5月29日举行的健康界2015医疗投融资峰会上，上海仁济医疗集团总裁郭跃分享了其PPP实践的心得。他说：“PPP给了仁济医疗一些体制上的优势，使仁济医疗比体制内的公立医院管理公司多了一点操作空间。”

郭跃首先对仁济医疗的情况进行了介绍。2003年，上海交大医学院附属仁济医院和社会资本共同组建了上海仁济医院管理公司，延伸出上海仁济医疗集团。“我于2003年开始担任仁济医疗总裁。我们可以说是不自觉地走上了PPP的道路，当然是一个非典型的PPP。”

仁济医疗由社会资本控股，占股超过70%，上海仁济医院不足30%。由于涉及政策盲区，“当时组建公司其实需要非常大的勇气和担当。”社会资本控股能不能做好？对医院品牌会不会造成伤害？国有资产会不会流失？公众对于新生事物的观望和怀疑让身为总裁的郭跃感到"压力山大"。

最近宏观决策层明确表示支持PPP，让郭跃有一种久违的快慰。十多年的探索，让先行者尝到了甜头。谈起所谓的操作空间，郭跃说：“作为总裁，我其实是公司的推销员，主要卖四个东西。”

仁济医疗可输出四个产品

首先，可以“卖”公立医院的品牌，“品牌”不是简单的两个字，更是一种文化，一种价值观。

其次，可以卖医生的碎片化时间。仁济医疗搭建了一个平台，整合仁济医院、上海其他三甲医院以及军队医院的专家资源，输出到集团托管的20多家医院。“把医生多点执业做成渠道化，我做主代理。与其个人单点走穴，还不如在我们的组织平台上进行拓展。”郭跃透露，目前集团每天输出专家100多人。

第三，可以输出企业化管理。仁济医疗组建时有近20位MBA，后来又陆续招进一些商学院毕业生，可以把商学院学到的成本、流程和质量控制等管理知识运用到集团医院。

最后也最重要的一点是，仁济医疗具有投资功能。郭跃说：“我们能够突破公立医院事业单位的局限，在管理公司的平台上对外进行投资。”从2012年开始，仁济医疗以直投的方式投资了数家医院。

郭跃总结称：“作为一家公司，我们的产品线比较全。和我们合作不像以前简单地和公立医院合作，而是更深入的医院管理和运营。”

郭跃认为，仁济医疗是一种"基因上的PPP"，虽然合作模式"不一定高大上"，以托管模式为主。

两个热与两个悬

多年的实操经验，让郭跃对医疗市场有了更深的理解。他认为医疗市场有“两热”、“两悬”。

对于两热，第一个热是投资热，郭跃每周都会接待两批医院的投资者；第二个热是医疗市场需求热。“我不认为公立医院每天37元的床位费提供的服务能满足年薪10万工薪阶层的需求，我也不认为社区医院就能满足老百姓的需求。”郭跃举例，父母生病住院做手术，孩子往往会在医院陪两个晚上，对于中产阶级来说，他们可能会需要600元/天的单间，而不是一个躺椅。“人们的购买力提升之后，需求相应升级，这是一个供需两旺的市场。”

郭跃所说的两个“悬”，一是医疗技术，二是共赢模式。“不管是公立医院还是民营医院，如果没有探索出一个能让社会满意、让投资方满意、让医生满意的共赢模式，始终会是一个大的瓶颈。”

近日，国务院办公厅印发《深化医药卫生体制改革2014年工作总结和2015年重点工作任务》，明确了深化公立医院改革、健全全民医保体系、大力发展社会办医、健全药品供应保障机制等7个方面27项重点工作，医改全线提速。

细细梳理，我们不难发现，这些改革举措围绕社会关注的医院、医生、医药和医保等几个方面，而且有很强的针对性。

今年的医改，能带来什么样的变化？会给我们带来哪些好处？

医院：首要破除“以药补医”，还要优化医院布局

【现象】明明是同一种药，药店可能卖五块六块，医院却要收你十块甚至更多。在一些欠发达地区，家门口没有像样的医院，好医院都集中在大城市，要看一次病要大费周折，花钱、累心。

【对策】医院“以药补医”催生大处方、高价药等现象，早已饱受诟病，破除势在必行。此次国务院文件中，“破除以药补医”被列为全面深化公立医院改革的首要重点任务。国务院要求，所有县级公立医院和试点城市公立医院全部取消药品加成（中药饮片除外），降低虚高药价。

破除以药补医，患者能享受到什么实惠？以北京启动“医药分开”试点的5家医院为例，门诊次均医疗费用减少了54.84元，次均药品费用（门诊看一次病的用药费用）减少了82.85元。

此外，国务院文件中强调优化医疗卫生资源结构布局，要求各省制定完善本省份医疗卫生资源配置标准。在不久的将来，你的家门口没准也会建起高标准的医院。

医改

医生：薪酬将会提高，体现工作价值，调动积极性

【现象】“与药费相比，我们的技术价值太低了”，这是不少医生的呼声。此前，人民日报就曾刊文，高达七千多元的阑尾炎账单中，阑尾切除手术只要600元，护理费也仅仅85元，医药费却高达四千多元。而在美国恰恰相反，费用中医护人员“拿大头”，体现的是人的价值。

在“不开高价药不吃回扣吃不饱”的压力下，医生的收入不是取决于他的知识、技能和经验，而是取决于开多少药。这样一来，这些乱象也就不难找到根源。

【对策】此次国务院的文件中对此问题进行了回应，提出建立符合医疗卫生行业特点的薪酬制度，提高体现医务人员劳务价值的医疗服务价格。这在很大程度上调动了医生的积极性，使医生的收入与医疗技术和服务挂钩，斩断了灰色收入的利益链，从根本上调整了畸形的医疗价格。

文件中还表示，严禁给医务人员设定创收指标，医务人员薪酬不得与药品、耗材、医学检查等业务收入挂钩。

不仅如此，这次通知还提出要加强乡村医生队伍建设。这意味着，乡村医生的待遇不仅能够得到保证，农村看病贵的难题也将得到缓解。

医药：阳光采购，取消定价，医药代表将来可能“没饭吃”

【现象】在不少业内人看来，采购药品和医疗器械一直是个“肥差”。有的医药代表通过统计临床医生开出的药方并给予回扣，从而获取更多销售利润。算起来，一般药品“回扣”为10%-15%，医疗器械可达20%-30%。诱惑之下，不少人落马。2014年，全国有20多名医院院长被纪委调查或已进入司法程序。

【对策】打击医药腐败，国务院双管齐下。一手落实集中采购，一要阳光，二要公开，全面启动药品集中采购平台规范化建设，另一手积极推进药品价格改革。

从6月1日起我国绝大部分药品政府定价将取消，在市场定价的大环境下，如果医院某种药品采购价格虚高，将更容易被发现和质疑，医药腐败空间也就自然缩小。

药价放开后，价格会不会上涨？百姓的医疗负担会不会加重？国务院文件从药品采购、流通、供应配送、评审方面都作出了部署，就是为了保障百姓的利益。

医保：扩大覆盖，提高额度，不再让穷孩子“烟熏治疗”

【现象】医保基金是公众的“救命钱”。但是，从男子上街当“人肉沙包”为患病儿子筹集治疗资金，到武汉女大学生“卖红薯为弟治病”，再到父亲自学《本草纲目》烟熏治疗女儿……看病贵、住院后医保报销少、患者不堪重负被迫放弃治疗等等，这些“缺钱治病”的极端案例，都引发着公众对医保制度的追问，“大病医保已经大范围覆盖，为何还有人看不起病？”

【对策】针对这种情况，文件中已经明确，健全全民医保体系是下一步医改的方向。2015年基本医疗保险参保率稳定在95%以上。不仅如此，城镇居民医保和新农合人均政府补助标准将提高到380元，城镇居民个人缴费达到人均不低于120元。职工医保、城镇居民医保和新农合政策范围内住院费用支付比例分别达到80%、70%和75%。

此前国务院也曾下文说，适当拓展对因病致贫家庭重病患者的救助，在各类医疗救助对象中，要重点加大对重病、重残儿童的救助力度。

这意味着，医保改革将从覆盖范围和支付水平双管齐下，将为患者特别是家庭困难的患者编织牢固的安全网。

日前，国务院办公厅发布了《关于城市公立医院综合改革试点的指导意见》（以下简称“意见”）。“意见”中提出，公立医院提供特需医疗服务的比例不超过全部医疗服务的10%。这一指导意见，可以视作为政府继续默许公立医院通过提供特需医疗服务等方式来弥补基本医疗服务所带来的亏损。

取消药品加成增加公立医院提供特需医疗动力

在此轮试点城市的公立医院改革中，所有公立医院将全部推进医药分开，取消药品加成（中药饮片除外），并积极探索多种有效方式改革以药补医机制。将公立医院补偿由服务收费、药品加成收入和政府补助三个渠道改为服务收费和政府补助两个渠道。但是，我们从县级公立医院取消药品加成的改革结果来看，截至2013年6月，试点县级医院因取消药品加成而减少的收入共计45.09亿元，其中通过医疗服务价格调整补偿24.22亿元，占53.70%；通过加大财政投入补偿8.92亿元，占19.78%；尚有缺口11.96亿，占26.52%，这部分完全由医院自行消化，医院普遍感受到经营压力较大（数据来源于国家卫计委《县级公立医院综合改革试点评估报告》）。

城市公立医院取消药品加成以后，会给医院运营带来多大的缺口我们暂时还难以估算，但是可以肯定的是,公立医院通过提高服务收费和政府补助两个渠道绝对无法完全弥补由于取消药品加成所带来的亏损。“由此一来，公立医院必将通过加大提供特需医疗服务等方式来弥补其运营亏损，使其所提供的特需医疗服务达到基本医疗服务的10%这一上限。”

薪酬制度改革促进公立医院发展特需医疗

公立医院提供高端医疗服务是在上个世纪80年代为了解决居民多样化、多层次的就医需求而逐渐发展起来的。当时卫生部门曾发文允许医生开展有偿业余服务和医院进行不同档次收费，公立医院可以引进医生出诊、专家服务、夜间诊断等特别服务。进入90年代后，国家卫生部门希望医疗机构能够降低财政补贴，进一步鼓励医院开展多种形式的医疗服务，在此背景下公立医院的特需医疗部门逐步发展壮大起来。

此次“意见”中提到，要着力体现医务人员技术劳务价值，合理确定医务人员收入水平，其真实意图在于提高医务人员工资水平。然而从改革方式来看，如果政府补偿不足，那么城市公立医院与县级公立医院同样面临如何消化由于取消药品加成所带来的经营压力。那么在城市公立医院改革的新背景下，提高医务人员工资水平，也就只能通过加大特需医疗服务等渠道来进行弥补。从特需医疗的发展背景来看，医院通过提供特需医疗服务也确实起到了提高医务人员待遇的作用。

公立医院重提特需医疗，社会办高端医疗发展困难

早在2011年5月，《上海市医疗机构设置规划2011-2015》就提出，严格控制公立医疗机构开设特需医疗服务，鼓励有条件的公立医疗机构对特需床位实施剥离，以人员、品牌、技术等形式在两个医疗拓展区内（浦东、虹桥医学园区）与社会资本合作办医。这两个园区也曾被视作为承接公立医院特需医疗的落脚点，和公立医院剥离特需医疗之后用以满足市场需求的缺口。

在北京，也曾提出逐步取消公立医院特需医疗服务。这些政策的出台与预期，对于社会高端医疗来说，等于无形中消除了最大的竞争对手。然而时过境迁，城市公立医院改革又继续提起医院可以保留10%的特需医疗，在探索医院运营新机制的状态下，生存永远是处于第一位的。公立医院为了满足自己的发展需求和更好运营，必将加强市场意识，充分利用好自己的人才优势，做好特需医疗服务，同时也将更进一步管理好自己的专家资源，扩大市场份额。

如此而来，社会高端医疗的医师资源严重依赖公立医院，在新的竞争态势下，未来发展必将面临新的压力。

社会办高端医疗同质化竞争现象严重

目前，国内相当多的所谓高端医院仅仅只是在环境与服务这两个方面方面与公立医院有较大提升，办成了一种异化了的高端医疗。高端医疗并不是简单的环境高端和提供优良服务，在疾病的诊断、治疗、康复等方面，同样也要做到高、精、尖，而非只是在整个链条上的某个环节做到高端。

现在，公立医院在特需医疗的硬环境投入方面，同样丝毫不逊于民营医院，愈加注重患者体验与市场营销意识，并纷纷成立专门的市场营销部门。

综上所述，在城市公立医院改革的新背景下，大型医院为了弥补由于取消药品加成所带来的亏损和提高医务人员工资，必将会全力以赴加大在特需医疗服务上面的投入，唯有如此方可满足医院未来生存与发展的需要。“可以预见的是，未来公立医院与民营高端医院在高端医疗方面的竞争必将更加激烈。”

（原标题：新政之下，高端医疗将成为公立与民营火拼之地）

人民网北京5月20日电中国政府网今天发布《国务院办公厅关于加快高速宽带网络建设推进网络提速降费的指导意见》。《意见》提出，引导和推动电信企业通过定向流量优惠、闲时流量赠送等多种方式降低流量资费水平，提升性价比。鼓励电信企业推出流量不清零、流量转赠、套餐匹配等服务，指导电信企业完善流量提醒服务，让广大用户用得安心、实惠。鼓励电信企业向社会发布网络提速降费方案计划，并进一步完善具体办法。

根据《意见》，到2015年底，全国设区市城区和部分有条件的非设区市城区80%以上家庭具备100Mbps（兆比特每秒）光纤接入能力，50%以上设区市城区实现全光纤网络覆盖；直辖市、省会城市等主要城市宽带用户平均接入速率达到20Mbps，其他设区市城区和非设区市城区宽带用户平均接入速率达到10Mbps，鼓励有条件的地区推广50Mbps、100Mbps等高带宽接入服务；95%以上的行政村通固定或移动宽带。建成4G基站超过130万个，实现乡镇以上地区网络深度覆盖，4G用户超过3亿户。

以下为原文：

国务院办公厅关于加快高速宽带网络建设推进网络提速降费的指导意见

宽带网络是国家战略性公共基础设施，建设高速畅通、覆盖城乡、质优价廉、服务便捷的宽带网络基础设施和服务体系一举多得，既有利于壮大信息消费、拉动有效投资，促进新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化同步发展，又可以降低创业成本，为打造大众创业、万众创新和增加公共产品、公共服务“双引擎”，推动“互联网+”发展提供有力支撑，对于稳增长、促改革、调结构、惠民生具有重要意义。近年来，随着“宽带中国”战略的启动实施和持续推进，我国宽带发展水平有了显著提升，但仍与人民群众的需求和用户期望差距较大，网络速率相对国际先进水平仍然较低，人均网费支出占收入的比重仍然较高，城乡区域发展不平衡，服务质量有待改善。党中央、国务院对此高度重视，要求加快推进宽带网络基础设施建设，进一步提速降费，提升服务水平。经国务院同意，现就有关工作提出以下意见：

一、 加快基础设施建设，大幅提高网络速率

（一）加快高速宽带网络建设。加快推进全光纤网络城市和第四代移动通信（4G）网络建设，2015年网络建设投资超过4300亿元，2016—2017年累计投资不低于7000亿元。推进光纤到户进程，2015年完成4.5万个铜缆接入小区的光纤化改造，新建光纤到户家庭超过8000万户。完善电信普遍服务，开展宽带乡村工程，加大农村和中西部地区宽带网络建设力度，2015年新增1.4万个行政村通宽带，在1万个行政村实施光纤到村建设，着力缩小“数字鸿沟”。扩大移动通信覆盖范围，鼓励移动用户向4G迁移，提升移动宽带速率。

到2015年底，全国设区市城区和部分有条件的非设区市城区80%以上家庭具备100Mbps（兆比特每秒）光纤接入能力，50%以上设区市城区实现全光纤网络覆盖；直辖市、省会城市等主要城市宽带用户平均接入速率达到20Mbps，其他设区市城区和非设区市城区宽带用户平均接入速率达到10Mbps，鼓励有条件的地区推广50Mbps、100Mbps等高带宽接入服务；95%以上的行政村通固定或移动宽带。建成4G基站超过130万个，实现乡镇以上地区网络深度覆盖，4G用户超过3亿户。

到2017年底，全国所有设区市城区和大部分非设区市城区家庭具备100Mbps光纤接入能力，直辖市、省会城市等主要城市宽带用户平均接入速率超过30Mbps，基本达到2015年发达国家平均水平，其他设区市城区和非设区市城区宽带用户平均接入速率达到20Mbps；80%以上的行政村实现光纤到村，农村宽带家庭普及率大幅提升；4G网络全面覆盖城市和农村，移动宽带人口普及率接近中等发达国家水平。

（二）提升骨干网络容量和网间互通能力。适度超前建设高速大容量光通信传输系统，持续提升骨干传输网络容量。优化互联网骨干网络结构，大幅增加网间互联带宽，2015年扩容600Gbps（吉比特每秒）。加大中央预算内投资，加快互联网国际出入口带宽扩容，全面提升国际互联带宽和流量转接能力。

（三）加强应用基础设施建设。加快推动内容分发网络向大容量、广覆盖、智能化演进，不断增强网络流量承载和分发能力。加大支持力度，促进向下一代互联网演进升级。提升网站服务能力，增加主要业务应用带宽配置，实现互联网信源高速接入、网络流量高效疏通，促进应用基础设施与骨干网络协同发展，持续改善用户上网体验。

（四）深入推进电信基础设施共建共享。创新电信基础设施建设管理方式，加快推进集中统一建设和专业化运营，全力保障4G网络建设进度，促进铁塔等电信基础设施资源整合共享，提高效率和效益，避免重复建设。全面推进“三网融合”，2015年底前将实施范围扩大到全国。

二、 有效降低网络资费，持续提升服务水平

（五）推动电信企业降低网费。电信企业要增强服务能力，多措并举，实现网络资费合理下降。鼓励电信企业积极承担社会责任，在网费明显偏高的城市开展宽带免费提速和降价活动，将具备网络条件的4Mbps以下铜缆用户接入速率免费提升到4Mbps—8Mbps，下调百兆光纤接入网费，更多让利于民。引导和推动电信企业通过定向流量优惠、闲时流量赠送等多种方式降低流量资费水平，提升性价比。鼓励电信企业推出流量不清零、流量转赠、套餐匹配等服务，指导电信企业完善流量提醒服务，让广大用户用得安心、实惠。鼓励电信企业向社会发布网络提速降费方案计划，并进一步完善具体办法。

（六）提高电信企业运营效率。建立健全电信企业与互联网企业、广电企业、信息内容供应商等市场主体间的合作和公平竞争机制，促进专业化分工合作，探索产业链互利共赢发展模式。推动电信企业加大管理机制创新力度，深化改革、强化管理、加快转型、增强活力，抓住“互联网+”、云计算、物联网、大数据等发展机遇，积极开展技术创新、产品创新和商业模式创新，丰富业务品种，提高服务质量，加快培育新的利润增长点。

（七）有序开放电信市场。充分发挥民间资本的创新活力，推动形成多种主体相互竞争、优势互补、共同发展的市场格局，通过有序竞争持续促进提升宽带服务质量和降低资费水平。宽带接入业务开放试点企业2015年底前超过100家，带动民间资本投资超过100亿元，试点城市由16个增加到30个以上，2017年试点城市范围扩大到全国各地区。继续推进移动通信转售业务开放试点，2016年实现全面开放。充分发挥通信网和有线电视网信息基础设施的作用，加快全国有线电视网整合，推动基础信息网络平等互联，尽快提升网络能力，为消费者提供高速优质服务。

（八）加强电信市场监管。加强电信监管队伍建设，进一步维护好宽带市场竞争秩序。加强资费行为监管和宽带接入服务监管，严厉打击价格违法行为以及虚假宣传、非法网站和应用程序窃取用户流量等损害消费者合法权益的违法违规行为，规范市场秩序。加强互联网骨干网通信质量监管，保障网间互联畅通。加大网络数据和用户信息保护力度，加快网络信息安全配套工程建设。加快建设对木马和僵尸病毒、移动互联网恶意程序的监测和处置等技术手段，建立完善移动互联网应用程序安全管理机制，营造安全可靠的网络运行环境。

（九）提升公共服务水平。深入推进实施信息惠民等工程，建立公共信息服务平台，推进教育、医疗优质资源共享，普及应用居民健康卡，加快就业等信息实现全国联网，充分发挥宽带网络提速降费提升公共服务水平与扩大应用推动网络建设发展的相互促进作用。

三、 完善配套支持政策，强化组织落实

（十）推进简政放权。对通信建设资质资格审批等已经取消或下放的相关行政许可事项和非行政许可审批事项，各有关部门要加强督促检查，确保落实到位。要进一步改进行政审批工作，简化申报材料要求，努力为企业经营活动创造便利条件。要坚持放管结合，强化事中事后监管，积极推进电子政务和政务公开，加快实现网上申请、受理、审核流转、公示审批结果等，着力提升工作效率，不断提高服务能力和管理水平，切实减轻企业负担，充分激发市场活力。

（十一）完善配套支持政策。工业和信息化部、发展改革委、财政部等要加快完善以宽带为重点内容的电信普遍服务补偿机制，加快农村宽带基础设施建设。结合无线电频率占用费统筹使用，发挥中央财政资金引导作用，持续支持农村及偏远地区宽带网络建设和运行维护，推进电信普遍服务工作。利用中央预算内投资，结合新型城镇化、“一带一路”、长江经济带等国家战略，支持基础薄弱区域宽带基础设施升级改造。金融部门要加大融资支持，对重大项目投资给予有效贷款支持。国资委要统筹考虑宽带网络作为战略性公共基础设施的定位，优化完善基础电信企业经营业绩考核体系。环保部门要进一步优化通信基站环境监管机制，加快环评进度。各地要对基础电信企业在融资、用电、选址、征地、小区进入等各方面给予支持并加强对政策落实情况的考核。鼓励有条件的地方对众创空间的宽带网络给予适当补贴。

（十二）完善宽带网络标准。工业和信息化部要抓紧完善网络速率监测标准、电信服务质量标准等并抓好组织实施，加快建设“宽带中国”地图及网速监测平台，发布各地、各企业宽带速率权威信息，促进企业有序竞争，接受用户监督。住房城乡建设部、工业和信息化部要加大对光纤到户国家标准的组织实施和监督检查力度，确保执行到位。

（十三）全面保障宽带网络建设通行。各地要在经济社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划、城市地下综合管廊建设规划等综合性和专项规划中，同步安排通信光缆、管道、基站、机房等宽带网络设施建设内容。市政设施和政府机关、企事业单位、公共机构等所属公共设施，应向宽带网络设施建设开放，并提供通行便利，保障公平进入，禁止巧立名目收取进场费、协调费、分摊费等不合理费用。积极探索通过推动地方性法规建设，进一步明确宽带网络的战略性公共基础设施属性，切实保障宽带网络基础设施的建设通行权。

（十四）规范通信建设行为。各地要进一步完善新建住宅小区和住宅建筑内光纤到户通信设施规划建设和验收备案等工作机制，严格执行光纤到户国家标准规范，落实小区红线内通信管道等配套设施建设。支持现有住宅小区光纤改造，禁止任何机构和个人无故阻碍通信设施建设或收取不合理费用，切实保障用户的公平选择权。对因征地拆迁、城乡建设等造成的宽带网络设施迁移或毁损，严格按照有关标准予以补偿。

各地区、各有关部门要充分认识加快宽带网络提速降费工作的重要意义，把思想和行动统一到党中央、国务院决策部署上来，按照本意见要求，加强组织领导，明确工作责任，切实落实好各项任务措施。充分发挥“宽带中国”战略实施部际协调小组作用，各有关部门要按照职责分工，加强协调配合，形成工作合力，共同推进宽带网络提速降费，积极制定实施财税、土地、建设、环评、企业经营业绩考核等方面支持政策。工业和信息化部要加强与相关部门的协调，做好统筹推动和督促检查，每年向社会公布全国和各地区实施情况，接受社会监督，重大情况及时报国务院。

国务院办公厅

2015年5月16日 

新华网北京5月17日电  近日，国务院办公厅印发《关于城市公立医院综合改革试点的指导意见》（以下简称《意见》），部署深化城市公立医院综合改革，进一步探索并尽快形成可复制可推广的改革路径。

《意见》明确，城市公立医院综合改革是保障和改善民生的重要举措，要将公平可及、群众受益作为出发点和立足点，加快推进改革。坚持改革联动、分类指导、探索创新的原则，充分发挥公立医院公益性质和主体作用，切实落实政府办医责任，着力推进体制机制改革，增强改革的系统性、整体性和协同性，解决群众看病就医问题。

《意见》提出，城市公立医院综合改革的基本目标是破除公立医院逐利机制，落实政府的领导责任、保障责任、管理责任、监督责任，建立起维护公益性、调动积极性、保障可持续的运行新机制；构建起布局合理、分工协作的医疗服务体系和分级诊疗就医格局，有效缓解群众看病难、看病贵问题。2015年进一步扩大城市公立医院综合改革试点。到2017年，改革试点全面推开。

《意见》主要内容包括9个方面30条，重点任务包括7个方面：一是改革公立医院管理体制。建立高效的政府办医体制，落实公立医院自主权，建立以公益性为导向的考核评价机制，加强精细化管理，完善多方监管机制。二是建立维护公益性、调动积极性、保障可持续的公立医院运行新机制。破除以药补医机制，降低药品和医用耗材费用，理顺医疗服务价格，落实政府投入责任。三是强化医保支付和监控作用。深化医保支付方式改革，逐步提高保障绩效。四是建立符合医疗行业特点的人事薪酬制度。深化编制人事制度改革，合理确定医务人员薪酬水平，强化医务人员绩效考核。五是构建各类医疗机构协同发展的服务体系。优化城市公立医院规划布局，推进社会力量参与公立医院改革，强化分工协作机制，加强人才队伍培养和提升服务能力。六是推动建立分级诊疗制度。构建分级诊疗服务模式，完善相应的医保政策。七是加快推进医疗卫生信息化建设。加强区域医疗卫生信息平台建设，推进医疗信息系统建设与应用。

《意见》要求试点地区将城市公立医院综合改革作为当地全面深化改革的重要内容，及时出台具体实施方案，试点城市主要领导负总责，分管领导具体负责，并纳入政府绩效考核内容。加强督导评价，实行改革推进情况定期通报和退出机制。

附全文

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

城市公立医院综合改革是深化医药卫生体制改革的一项重要任务。2010年国家联系试点城市公立医院改革启动以来，各试点城市积极探索，改革取得明显进展，积累了宝贵经验，奠定了拓展深化改革试点的基础。但是公立医院改革是一项长期艰巨复杂的系统工程，当前还存在一些比较突出的矛盾和问题，公立医院逐利机制有待破除，外部治理和内部管理水平有待提升，符合行业特点的人事薪酬制度有待健全，结构布局有待优化，合理的就医秩序还未形成，人民群众就医负担依然较重等，迫切需要通过体制机制改革逐步加以解决。根据党的十八大、十八届二中、三中、四中全会精神和《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》、《国务院关于印发“十二五”期间深化医药卫生体制改革规划暨实施方案的通知》（国发〔2012〕11号）要求，为加强对城市公立医院（地级市辖区及以上城市公立医院）综合改革试点的指导，经国务院同意，现提出如下意见。

一、总体要求

（一）指导思想。深入贯彻落实党的十八大和十八届二中、三中、四中全会精神，按照党中央、国务院决策部署，着力解决群众看病就医问题，把深化医改作为保障和改善民生的重要举措，将公平可及、群众受益作为改革出发点和立足点，加快推进城市公立医院改革。充分发挥公立医院公益性质和主体作用，切实落实政府办医责任，着力推进管理体制、补偿机制、价格机制、人事编制、收入分配、医疗监管等体制机制改革。统筹优化医疗资源布局、构建合理就医秩序、推动社会办医、加强人才培养等各项工作，为持续深化公立医院改革形成可复制、可推广的实践经验。

（二）基本原则。

坚持改革联动。推进医疗、医保、医药联动，促进区域内公立医疗机构同步改革，强化公立医院与基层医疗卫生机构分工协作，与社会办医协调发展，营造良好的公立医院改革环境，增强改革的系统性、整体性和协同性。

坚持分类指导。明确城市公立医院功能定位，充分发挥其在基本医疗服务提供、急危重症和疑难病症诊疗等方面的骨干作用。从实际出发，针对不同地区、不同层级、不同类型的公立医院，在医保支付、价格调整、绩效考评等方面实行差别化的改革政策。

坚持探索创新。在中央确定的改革方向和原则下，鼓励地方发扬首创精神，大胆探索、锐意创新，突破政策障碍和利益藩篱，建立符合实际的体制机制。

（三）基本目标。破除公立医院逐利机制，落实政府的领导责任、保障责任、管理责任、监督责任，充分发挥市场机制作用，建立起维护公益性、调动积极性、保障可持续的运行新机制；构建起布局合理、分工协作的医疗服务体系和分级诊疗就医格局，有效缓解群众看病难、看病贵问题。2015年进一步扩大城市公立医院综合改革试点。到2017年，城市公立医院综合改革试点全面推开，现代医院管理制度初步建立，医疗服务体系能力明显提升，就医秩序得到改善，城市三级医院普通门诊就诊人次占医疗卫生机构总诊疗人次的比重明显降低；医药费用不合理增长得到有效控制，卫生总费用增幅与本地区生产总值的增幅相协调；群众满意度明显提升，就医费用负担明显减轻，总体上个人卫生支出占卫生总费用的比例降低到30%以下。

（四）基本路径。建立现代医院管理制度，加快政府职能转变，推进管办分开，完善法人治理结构和治理机制，合理界定政府、公立医院、社会、患者的责权利关系。建立公立医院科学补偿机制，以破除以药补医机制为关键环节，通过降低药品耗材费用、取消药品加成、深化医保支付方式改革、规范药品使用和医疗行为等措施，留出空间，同步理顺公立医院医疗服务价格，建立符合医疗行业特点的薪酬制度。构建协同发展的服务体系，以基层服务能力建设为基础，以分工协作机制为支撑，综合运用法律、社保、行政和市场手段，优化资源配置，引导合理就医。

将管理体制、运行机制、服务价格调整、医保支付、人事管理、收入分配等改革作为重点任务，国家、省级相关部门要加强指导，给予政策支持，并将相关权限下放给试点城市。

二、改革公立医院管理体制

（五）建立高效的政府办医体制。实行政事分开，合理界定政府作为出资人的举办监督职责和公立医院作为事业单位的自主运营管理权限。积极探索公立医院管办分开的多种有效实现形式，明确政府及相关部门的管理权力和职责，构建决策、执行、监督相互分工、相互制衡的权力运行机制。建立协调、统一、高效的办医体制，各试点城市可组建由政府负责同志牵头，政府有关部门、部分人大代表和政协委员，以及其他利益相关方组成的管理委员会，履行政府办医职能，负责公立医院的发展规划、章程制定、重大项目实施、财政投入、运行监管、绩效考核等，并明确办事机构，承担管理委员会日常工作。各级行政主管部门要创新管理方式，从直接管理公立医院转为行业管理，强化政策法规、行业规划、标准规范的制定和监督指导职责。卫生计生、教育等部门要积极研究探索高校附属医院管理体制改革。

（六）落实公立医院自主权。完善公立医院法人治理结构和治理机制，落实公立医院人事管理、内部分配、运营管理等自主权。采取有效形式建立公立医院内部决策和制约机制，实行重大决策、重要干部任免、重大项目实施、大额资金使用集体讨论并按规定程序执行，落实院务公开，发挥职工代表大会职能，强化民主管理。健全院长选拔任用制度，鼓励实行院长聘任制，突出专业化管理能力，推进职业化建设。实行院长任期目标责任考核和问责制。逐步取消公立医院的行政级别，各级卫生计生行政部门负责人一律不得兼任公立医院领导职务。对于资产多元化、实行托管的公立医院以及医疗联合体等可在医院层面成立理事会。

（七）建立以公益性为导向的考核评价机制。卫生计生行政部门或专门的公立医院管理机构制定绩效评价指标体系，突出功能定位、职责履行、费用控制、运行绩效、财务管理、成本控制和社会满意度等考核指标，定期组织公立医院绩效考核以及院长年度和任期目标责任考核，考核结果向社会公开，并与医院财政补助、医保支付、工资总额以及院长薪酬、任免、奖惩等挂钩，建立激励约束机制。

（八）强化公立医院精细化管理。加强医院财务会计管理，强化成本核算与控制，落实三级公立医院总会计师制度。推进公立医院后勤服务社会化。加强医疗质量管理与控制，规范临床检查、诊断、治疗、使用药物和植（介）入类医疗器械行为。全面开展便民惠民服务，加强预约和分诊管理，不断优化医疗服务流程，改善患者就医环境和就医体验。深入开展优质护理服务。优化执业环境，尊重医务人员劳动，维护医务人员合法权益。健全调解机制，鼓励医疗机构和医师个人购买医疗责任保险等医疗执业保险，构建和谐医患关系。

（九）完善多方监管机制。强化卫生计生行政部门（含中医药管理部门）医疗服务监管职能，统一规划、统一准入、统一监管，建立属地化、全行业管理体制。强化对医院经济运行和财务活动的会计监督，加强审计监督。加强医院信息公开，建立定期公示制度，运用信息系统采集数据，重点公开财务状况、绩效考核、质量安全、价格和医疗费用等信息。二级以上公立医院相关信息每年向社会公布。充分发挥医疗行业协会、学会等社会组织作用，加强行业自律、监督和职业道德建设，引导医疗机构依法经营、严格自律。发挥人大、监察、审计机关以及社会层面的监督作用。探索对公立医院进行第三方专业机构评价，强化社会监督。

三、建立公立医院运行新机制

（十）破除以药补医机制。试点城市所有公立医院推进医药分开，积极探索多种有效方式改革以药补医机制，取消药品加成（中药饮片除外）。将公立医院补偿由服务收费、药品加成收入和政府补助三个渠道改为服务收费和政府补助两个渠道。通过调整医疗服务价格、加大政府投入、改革支付方式、降低医院运行成本等，建立科学合理的补偿机制。对医院的药品贮藏、保管、损耗等费用列入医院运行成本予以补偿。采取综合措施切断医院和医务人员与药品间的利益链，完善医药费用管控制度，严格控制医药费用不合理增长。按照总量控制、结构调整的办法，改变公立医院收入结构，提高业务收入中技术劳务性收入的比重，降低药品和卫生材料收入的比重，确保公立医院良性运行和发展。力争到2017年试点城市公立医院药占比（不含中药饮片）总体降到30%左右；百元医疗收入（不含药品收入）中消耗的卫生材料降到20元以下。

（十一）降低药品和医用耗材费用。改革药品价格监管方式，规范高值医用耗材的价格行为。减少药品和医用耗材流通环节，规范流通经营和企业自主定价行为。全面落实《国务院办公厅关于完善公立医院药品集中采购工作的指导意见》（国办发〔2015〕7号），允许试点城市以市为单位，按照有利于破除以药补医机制、降低药品虚高价格、预防和遏制腐败行为、推动药品生产流通企业整合重组的原则，在省级药品集中采购平台上自行采购。试点城市成交价格不得高于省级中标价格。如果试点城市成交价格明显低于省级中标价格，省级中标价格应按试点城市成交价格调整。可结合实际鼓励省际跨区域、专科医院等联合采购。高值医用耗材必须通过省级集中采购平台进行阳光采购，网上公开交易。在保证质量的前提下鼓励采购国产高值医用耗材。加强药品质量安全监管，严格市场准入和药品注册审批，保障药品的供应配送和质量安全。采取多种形式推进医药分开，患者可自主选择在医院门诊药房或凭处方到零售药店购药。加强合理用药和处方监管，采取处方负面清单管理、处方点评等形式控制抗菌药物不合理使用，强化激素类药物、抗肿瘤药物、辅助用药的临床使用干预。

（十二）理顺医疗服务价格。在保证公立医院良性运行、医保基金可承受、群众整体负担不增加的前提下，试点城市要在2015年制定出台公立医院医疗服务价格改革方案。经科学测算，在降低药品、医用耗材费用和取消药品加成的同时，降低大型医用设备检查治疗价格，合理调整提升体现医务人员技术劳务价值的医疗服务价格，特别是诊疗、手术、护理、床位、中医等服务项目价格。改革价格形成机制，逐步减少按项目定价的医疗服务项目数量，积极探索按病种、按服务单元定价。逐步理顺不同级别医疗机构间和医疗服务项目的比价关系，建立以成本和收入结构变化为基础的价格动态调整机制。公立医院由政府投资购置的大型设备，按扣除折旧后的成本制定检查价格；对符合规划及相关政策规定的贷款或集资购置的大型设备，由政府按扣除折旧后的价格回购，回购有困难的限期降低检查价格。医疗服务价格、医保支付、分级诊疗等政策要相互衔接。加强医药价格监管，建立价格监测和预警机制，及时防范价格异动。加大对价格垄断和欺诈等违法行为的查处力度。

（十三）落实政府投入责任。各级政府要落实符合区域卫生规划的公立医院基本建设和设备购置、重点学科发展、人才培养、符合国家规定的离退休人员费用和政策性亏损补贴等投入，对公立医院承担的公共卫生任务给予专项补助，保障政府指定的紧急救治、救灾、援外、支农、支边和城乡医院对口支援等公共服务经费。落实对中医院（民族医院）、传染病院、精神病院、职业病防治院、妇产医院、儿童医院以及康复医院等专科医院的投入倾斜政策。改革财政补助方式，强化财政补助与公立医院的绩效考核结果挂钩关系。完善政府购买服务机制。

四、强化医保支付和监控作用

（十四）深化医保支付方式改革。充分发挥基本医保的基础性作用，强化医保基金收支预算，建立以按病种付费为主，按人头付费、按服务单元付费等复合型付费方式，逐步减少按项目付费。鼓励推行按疾病诊断相关组（DRGs）付费方式。2015年医保支付方式改革要覆盖区域内所有公立医院，并逐步覆盖所有医疗服务。综合考虑医疗服务质量安全、基本医疗需求等因素制定临床路径，加快推进临床路径管理。到2015年底，试点城市实施临床路径管理的病例数要达到公立医院出院病例数的30%，同步扩大按病种付费的病种数和住院患者按病种付费的覆盖面，实行按病种付费的病种不少于100个。加快建立各类医疗保险经办机构和定点医疗机构之间公开、平等的谈判协商机制和风险分担机制。充分发挥各类医疗保险对医疗服务行为和费用的调控引导与监督制约作用，有效控制医疗成本，逐步将医保对医疗机构服务监管延伸到对医务人员医疗服务行为的监管。利用商业健康保险公司的专业知识，发挥其第三方购买者的作用，帮助缓解医患信息不对称和医患矛盾问题。

（十五）逐步提高保障绩效。逐步提升医保保障水平，逐步缩小政策范围内住院费用支付比例与实际住院费用支付比例间的差距。在规范日间手术和中医非药物诊疗技术的基础上，逐步扩大纳入医保支付的日间手术和医疗机构中药制剂、针灸、治疗性推拿等中医非药物诊疗技术范围，鼓励提供和使用适宜的中医药服务。建立疾病应急救助制度。全面实施城乡居民大病保险。推进商业健康保险发展。加强基本医保、城乡居民大病保险、职工补充医疗保险、医疗救助、商业健康保险等多种保障制度的衔接，进一步减轻群众医药费用负担。

五、建立符合医疗行业特点的人事薪酬制度

（十六）深化编制人事制度改革。在地方现有编制总量内，合理核定公立医院编制总量，创新公立医院机构编制管理方式，逐步实行编制备案制，建立动态调整机制。在岗位设置、收入分配、职称评定、管理使用等方面，对编制内外人员待遇统筹考虑，按照国家规定推进养老保险制度改革。实行聘用制度和岗位管理制度，人员由身份管理向岗位管理转变，定编定岗不固定人员，形成能进能出、能上能下的灵活用人机制。落实公立医院用人自主权，对医院紧缺、高层次人才，可按规定由医院采取考察的方式予以招聘，结果公开。

（十七）合理确定医务人员薪酬水平。根据医疗行业培养周期长、职业风险高、技术难度大、责任担当重等特点，国家有关部门要加快研究制定符合医疗卫生行业特点的薪酬改革方案。在方案出台前，试点城市可先行探索制定公立医院绩效工资总量核定办法，着力体现医务人员技术劳务价值，合理确定医务人员收入水平，并建立动态调整机制。完善绩效工资制度，公立医院通过科学的绩效考核自主进行收入分配，做到多劳多得、优绩优酬，重点向临床一线、业务骨干、关键岗位以及支援基层和有突出贡献的人员倾斜，合理拉开收入差距。

（十八）强化医务人员绩效考核。公立医院负责内部考核与奖惩，突出岗位工作量、服务质量、行为规范、技术能力、医德医风和患者满意度，将考核结果与医务人员的岗位聘用、职称晋升、个人薪酬挂钩。完善公立医院用药管理，严格控制高值医用耗材的不合理使用。严禁给医务人员设定创收指标，医务人员个人薪酬不得与医院的药品、耗材、大型医学检查等业务收入挂钩。

六、构建各类医疗机构协同发展的服务体系

（十九）优化城市公立医院规划布局。按照《国务院办公厅关于印发全国医疗卫生服务体系规划纲要（2015—2020年）的通知》（国办发〔2015〕14号）要求以及本省（区、市）卫生资源配置标准，并结合服务人口与服务半径、城镇化发展水平和群众医疗需求变化，制定区域卫生规划、人才队伍规划和医疗机构设置规划。国家、省级卫生计生部门及相关部门要加强指导和协调，将区域内各方面、各层次医疗卫生资源纳入规划统筹考虑。要把落实规划情况作为医院建设、财政投入、绩效考核、医保支付、人员配置、床位设置等的依据，增强规划的约束力，定期向社会公示规划执行情况。从严控制公立医院床位规模、建设标准和大型医用设备配备，对超出规模标准的公立医院，要采取综合措施，逐步压缩床位。公立医院优先配置国产医用设备。严禁公立医院举债建设和超标准装修。控制公立医院特需服务规模，提供特需服务的比例不超过全部医疗服务的10%。

（二十）推进社会力量参与公立医院改革。按照区域卫生规划和医疗机构设置规划，合理把控公立医院数量、布局和结构，鼓励企业、慈善机构、基金会、商业保险机构等社会力量办医，扩大卫生资源总量。鼓励采取迁建、整合、转型等多种途径将部分城市二级医院改造为社区卫生服务机构、专科医院、老年护理和康复等机构。鼓励社会力量以出资新建、参与改制等多种形式投资医疗，优先支持举办非营利性医疗机构。公立医院资源丰富的城市，可选择部分公立医院引入社会资本进行改制试点，加强有形资产和无形资产的评估，防止国有资产流失，要坚持规范有序、监管有力，确保公开公平公正，维护职工合法权益。

（二十一）强化分工协作机制。引导各级公立医院与基层医疗卫生机构建立目标明确、权责清晰的分工协作机制，加强公立医院与专业公共卫生机构的沟通与协作。以提升基层医疗卫生服务能力为导向，以业务、技术、管理、资产等为纽带，探索构建包括医疗联合体在内的各种分工协作模式，完善管理运行机制，并引导开展有序竞争。在统一质量控制标准前提下，实行同级医疗机构医学检查检验结果互认。可探索整合和利用现有资源，设置专门的医学影像、病理学诊断和医学检验医疗机构，促进医疗机构之间大型医用设备共享使用。

（二十二）加强人才队伍培养和提升服务能力。推进医教研协同发展。2015年，试点城市要实施住院医师规范化培训，原则上所有城市公立医院新进医疗岗位的本科及以上学历临床医师均应接受住院医师规范化培训。积极扩大全科及儿科、精神科等急需紧缺专业的培训规模。推动三级综合医院设立全科医学科。推动建立专科医师规范化培训制度，加强公立医院骨干医生培养和临床重点专科建设。加强继续教育的针对性和有效性，创新教育模式及管理方法，强化职业综合素质教育和业务技术培训。加强公立医院院长职业培训。探索建立以需求为导向，以医德、能力、业绩为重点的人才评价体系。

七、推动建立分级诊疗制度

（二十三）构建分级诊疗服务模式。推动医疗卫生工作重心下移，医疗卫生资源下沉。按照国家建立分级诊疗制度的政策要求，在试点城市构建基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动的分级诊疗模式。落实基层首诊，基层医疗卫生机构提供基本医疗和转诊服务，注重发挥全科医生作用，推进全科医生签约服务。逐步增加城市公立医院通过基层医疗卫生机构和全科医生预约挂号和转诊服务号源，上级医院对经基层和全科医生预约或转诊的患者提供优先接诊、优先检查、优先住院等服务。到2015年底，预约转诊占公立医院门诊就诊量的比例要提高到20%以上，减少三级医院普通门诊就诊人次。完善双向转诊程序，各地要制定常见病种出入院标准和双向转诊标准，实现不同级别和类别医疗机构之间有序转诊，重点畅通患者向下转诊渠道，鼓励上级医院出具治疗方案，在下级医院或基层医疗卫生机构实施治疗。推进急慢分治格局的形成，在医院、基层医疗卫生机构和慢性病长期照护机构之间建立起科学合理的分工协作机制，加强基层医疗卫生机构与公立医院药品采购和使用的衔接。可由三级医院专科医师与基层全科医生、护理人员组成医疗团队，对下转慢性病和康复期患者进行管理和指导。推进和规范医师多点执业，促进优质医疗资源下沉到基层。

（二十四）完善与分级诊疗相适应的医保政策。2015年底前，试点城市要结合分级诊疗工作推进情况，明确促进分级诊疗的医保支付政策。对没有按照转诊程序就医的，降低医保支付比例或按规定不予支付。完善不同级别医疗机构医保差异化支付政策。适当拉开不同级别医疗机构的起付线和支付比例差距，对符合规定的转诊住院患者可以连续计算起付线。

八、加快推进医疗卫生信息化建设

（二十五）加强区域医疗卫生信息平台建设。构建完善的区域人口健康信息平台，建立动态更新的标准化电子健康档案和电子病历数据库，完善技术标准和安全防护体系，逐步实现居民基本健康信息和公共卫生、医疗服务、医疗保障、药品管理、综合管理等应用系统业务协同，促进医疗卫生、医保和药品管理等系统对接、信息共享，推动建立综合监管、科学决策、精细服务的新模式。2015年底前，实现行政区域内所有二级以上公立医院和80%以上的基层医疗卫生机构与区域平台对接。

（二十六）推进医疗信息系统建设与应用。加强医疗卫生机构信息化建设，强化信息技术标准应用和数据安全管理。全面实施健康医疗信息惠民行动计划，方便居民预约诊疗、分时段就诊、共享检验检查结果、诊间付费以及医保费用的即时结算，为药品零售企业通过网上信息系统核实患者提供的医师处方提供便利。依靠大数据支撑，强化对医疗卫生服务的绩效考核和质量监管。加强远程医疗系统建设，强化远程会诊、教育等服务功能，促进优质医疗资源共享。2015年底前，实现与国家药品电子监管系统对接，积极开展药品电子监管码核注核销；各试点城市基本完成所有二级以上医院信息化标准建设，60%的基层医疗卫生机构与上级医院建立远程医疗信息系统。

九、强化组织实施

（二十七）明确进度安排。试点地区政府要结合实际，及时出台改革的具体实施方案。明确改革的路线图、时间表，把握好改革重点任务、优先顺序、推进方式，做到科学测算、分类施策、务实操作、务求突破。建立试点地区的国家、省、市公立医院改革联动机制，确保试点区域内所有公立医院均纳入改革范围整体推进。所辖县及县级市要按照国家关于县级公立医院综合改革的政策要求推进改革。综合医改试点省份要将城市公立医院改革作为改革重中之重，加强组织领导、政策指导和督促推进，在体制机制创新方面取得新突破，并统筹推进医疗保障、医疗服务、药品供应、公共卫生、监管体制等综合改革，率先实现医改总体目标。

（二十八）强化组织保障。各地区要将公立医院改革作为当地全面深化改革的重要内容，试点城市主要领导负总责，分管领导具体负责，围绕公立医院改革政策，分解工作任务，明确各部门职责，责任到人，确保落实。国家和省级层面也要明确任务分工，卫生计生、财政、发展改革、价格、编制、人力资源社会保障、中医药、教育等相关部门各司其职，进一步解放思想，强化对地方试点的支持和指导，完善配套改革措施，密切配合，综合推进。

（二十九）加强督导评价。各省（区、市）要建立督导、考核、评估、问责机制，督促试点城市整体推进改革任务，并将公立医院改革工作纳入试点城市政府绩效考核内容。相关部门要加强对城市公立医院改革试点工作的指导，制定改革效果评价指标体系。探索对试点城市改革效果进行第三方评估。建立试点城市改革推进情况定期通报和退出机制，对改革进展滞后的地区向省级人民政府通报并实行问责，收回有关补助资金。

（三十）及时总结宣传。各有关部门要密切跟踪工作进展，及时总结经验，研究解决改革中出现的问题。对于相对成熟的改革经验，要加快推广应用。大力宣传和解读改革的政策措施，加大正面宣传力度，合理引导社会舆论和群众预期，凝聚共识、增强信心，营造改革的良好氛围。做好医务人员的宣传动员工作，发掘和宣传先进典型，调动广大医务人员参与改革的积极性、主动性。开展对地方各级政府、相关部门领导干部和公立医院管理者的政策培训，提高政策水平和执行力，确保改革顺利推进。

新华网北京５月１６日电　经李克强总理签批，国务院日前印发《关于推进国际产能和装备制造合作的指导意见》（以下简称《意见》），提出了推进国际产能和装备制造合作的指导思想和基本原则、目标任务、政策措施。

在全球产业结构加速调整、中国经济发展进入新常态的背景下，推进国际产能和装备制造合作，是利当前、惠长远、一举多得的重要举措，有利于中国优势产能对外合作，推动经济结构调整和产业转型升级，增强国际竞争优势，有利于深化中国与有关国家的互利合作。

《意见》提出，坚持“企业主导、政府推动，突出重点、有序推进，注重实效、互利共赢，积极稳妥、防控风险”的基本原则，将与中国装备和产能契合度高、合作愿望强烈、合作条件和基础好的发展中国家作为重点国别，并积极开拓发达国家市场，以点带面，逐步扩展。

《意见》要求，要充分发挥企业市场主体作用，坚持以市场为导向，按照商业原则和国际惯例，积极开展国际产能和装备制造合作。在继续发挥传统工程承包优势的同时，充分发挥中国资金、技术优势，积极开展“工程承包＋融资”“工程承包＋融资＋运营”等合作，有条件的项目鼓励采用建设－经营－移交（ＢＯＴ）、政府和社会资本合作（ＰＰＰ）等方式。

《意见》强调，要加强统筹指导和协调，完善对外合作机制，改革对外合作管理体制，做好外交服务工作，建立综合信息服务平台，积极发挥地方政府作用。完善财税支持政策，发挥人民币国际化积极作用，扩大融资资金来源，加强和完善出口信用保险，强化服务保障和风险防控，为企业“走出去”提供支持和服务。

附：国务院关于推进国际产能和装备制造合作的指导意见

国发〔2015〕30号

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

近年来，我国装备制造业持续快速发展，产业规模、技术水平和国际竞争力大幅提升，在世界上具有重要地位，国际产能和装备制造合作初见成效。当前，全球产业结构加速调整，基础设施建设方兴未艾，发展中国家大力推进工业化、城镇化进程，为推进国际产能和装备制造合作提供了重要机遇。为抓住有利时机，推进国际产能和装备制造合作，实现我国经济提质增效升级，现提出以下意见。

一、重要意义

(一)推进国际产能和装备制造合作，是保持我国经济中高速增长和迈向中高端水平的重大举措。当前，我国经济发展进入新常态，对转变发展方式、调整经济结构提出了新要求。积极推进国际产能和装备制造合作，有利于促进优势产能对外合作，形成我国新的经济增长点，有利于促进企业不断提升技术、质量和服务水平，增强整体素质和核心竞争力，推动经济结构调整和产业转型升级，实现从产品输出向产业输出的提升。

(二)推进国际产能和装备制造合作，是推动新一轮高水平对外开放、增强国际竞争优势的重要内容。当前，我国对外开放已经进入新阶段，加快铁路、电力等国际产能和装备制造合作，有利于统筹国内国际两个大局，提升开放型经济发展水平，有利于实施“一带一路”、中非“三网一化”合作等重大战略。

(三)推进国际产能和装备制造合作，是开展互利合作的重要抓手。当前，全球基础设施建设掀起新热潮，发展中国家工业化、城镇化进程加快，积极开展境外基础设施建设和产能投资合作，有利于深化我国与有关国家的互利合作，促进当地经济和社会发展。

二、总体要求

(四)指导思想和总体思路。全面贯彻落实党的十八大和十八届二中、三中、四中全会精神，按照党中央、国务院决策部署，适应经济全球化新形势，着眼全球经济发展新格局，把握国际经济合作新方向，将我国产业优势和资金优势与国外需求相结合，以企业为主体，以市场为导向，加强政府统筹协调，创新对外合作机制，加大政策支持力度，健全服务保障体系，大力推进国际产能和装备制造合作，有力促进国内经济发展、产业转型升级，拓展产业发展新空间，打造经济增长新动力，开创对外开放新局面。

(五)基本原则。

坚持企业主导、政府推动。以企业为主体、市场为导向，按照国际惯例和商业原则开展国际产能和装备制造合作，企业自主决策、自负盈亏、自担风险。政府加强统筹协调，制定发展规划，改革管理方式，提高便利化水平，完善支持政策，营造良好环境，为企业“走出去”创造有利条件。

坚持突出重点、有序推进。国际产能和装备制造合作要选择制造能力强、技术水平高、国际竞争优势明显、国际市场有需求的领域为重点，近期以亚洲周边国家和非洲国家为主要方向，根据不同国家和行业的特点，有针对性地采用贸易、承包工程、投资等多种方式有序推进。

坚持注重实效、互利共赢。推动我装备、技术、标准和服务“走出去”，促进国内经济发展和产业转型升级。践行正确义利观，充分考虑所在国国情和实际需求，注重与当地政府和企业互利合作，创造良好的经济和社会效益，实现互利共赢、共同发展。

坚持积极稳妥、防控风险。根据国家经济外交整体战略，进一步强化我国比较优势，在充分掌握和论证相关国家政治、经济和社会情况基础上，积极谋划、合理布局，有力有序有效地向前推进，防止一哄而起、盲目而上、恶性竞争，切实防控风险，提高国际产能和装备制造合作的效用和水平。

(六)主要目标。力争到2020年，与重点国家产能合作机制基本建立，一批重点产能合作项目取得明显进展，形成若干境外产能合作示范基地。推进国际产能和装备制造合作的体制机制进一步完善，支持政策更加有效，服务保障能力全面提升。形成一批有国际竞争力和市场开拓能力的骨干企业。国际产能和装备制造合作的经济和社会效益进一步提升，对国内经济发展和产业转型升级的促进作用明显增强。

三、主要任务

(七)总体任务。将与我装备和产能契合度高、合作愿望强烈、合作条件和基础好的发展中国家作为重点国别，并积极开拓发达国家市场，以点带面，逐步扩展。将钢铁、有色、建材、铁路、电力、化工、轻纺、汽车、通信、工程机械、航空航天、船舶和海洋工程等作为重点行业，分类实施，有序推进。

(八)立足国内优势，推动钢铁、有色行业对外产能合作。结合国内钢铁行业结构调整，以成套设备出口、投资、收购、承包工程等方式，在资源条件好、配套能力强、市场潜力大的重点国家建设炼铁、炼钢、钢材等钢铁生产基地，带动钢铁装备对外输出。结合境外矿产资源开发，延伸下游产业链，开展铜、铝、铅、锌等有色金属冶炼和深加工，带动成套设备出口。

(九)结合当地市场需求，开展建材行业优势产能国际合作。根据国内产业结构调整的需要，发挥国内行业骨干企业、工程建设企业的作用，在有市场需求、生产能力不足的发展中国家，以投资方式为主，结合设计、工程建设、设备供应等多种方式，建设水泥、平板玻璃、建筑卫生陶瓷、新型建材、新型房屋等生产线，提高所在国工业生产能力，增加当地市场供应。

(十)加快铁路“走出去”步伐，拓展轨道交通装备国际市场。以推动和实施周边铁路互联互通、非洲铁路重点区域网络建设及高速铁路项目为重点，发挥我在铁路设计、施工、装备供应、运营维护及融资等方面的综合优势，积极开展一揽子合作。积极开发和实施城市轨道交通项目，扩大城市轨道交通车辆国际合作。在有条件的重点国家建立装配、维修基地和研发中心。加快轨道交通装备企业整合，提升骨干企业国际经营能力和综合实力。

(十一)大力开发和实施境外电力项目，提升国际市场竞争力。加大电力“走出去”力度，积极开拓有关国家火电和水电市场，鼓励以多种方式参与重大电力项目合作，扩大国产火电、水电装备和技术出口规模。积极与有关国家开展核电领域交流与磋商，推进重点项目合作，带动核电成套装备和技术出口。积极参与有关国家风电、太阳能光伏项目的投资和建设，带动风电、光伏发电国际产能和装备制造合作。积极开展境外电网项目投资、建设和运营，带动输变电设备出口。

(十二)加强境外资源开发，推动化工重点领域境外投资。充分发挥国内技术和产能优势，在市场需求大、资源条件好的发展中国家，加强资源开发和产业投资，建设石化、化肥、农药、轮胎、煤化工等生产线。以满足当地市场需求为重点，开展化工下游精深加工，延伸产业链，建设绿色生产基地，带动国内成套设备出口。

(十三)发挥竞争优势，提高轻工纺织行业国际合作水平。发挥轻纺行业较强的国际竞争优势，在有条件的国家，依托当地农产品、畜牧业资源建立加工厂，在劳动力资源丰富、生产成本低、靠近目标市场的国家投资建设棉纺、化纤、家电、食品加工等轻纺行业项目，带动相关行业装备出口。在境外条件较好的工业园区，形成上下游配套、集群式发展的轻纺产品加工基地。把握好合作节奏和尺度，推动国际合作与国内产业转型升级良性互动。

(十四)通过境外设厂等方式，加快自主品牌汽车走向国际市场。积极开拓发展中国家汽车市场，推动国产大型客车、载重汽车、小型客车、轻型客车出口。在市场潜力大、产业配套强的国家设立汽车生产厂和组装厂，建立当地分销网络和维修维护中心，带动自主品牌汽车整车及零部件出口，提升品牌影响力。鼓励汽车企业在欧美发达国家设立汽车技术和工程研发中心，同国外技术实力强的企业开展合作，提高自主品牌汽车的研发和制造技术水平。

(十五)推动创新升级，提高信息通信行业国际竞争力。发挥大型通信和网络设备制造企业的国际竞争优势，巩固传统优势市场，开拓发达国家市场，以用户为核心，以市场为导向，加强与当地运营商、集团用户的合作，强化设计研发、技术支持、运营维护、信息安全的体系建设，提高在全球通信和网络设备市场的竞争力。鼓励电信运营企业、互联网企业采取兼并收购、投资建设、设施运营等方式“走出去”，在海外建设运营信息网络、数据中心等基础设施，与通信和网络制造企业合作。鼓励企业在海外设立研发机构，利用全球智力资源，加强新一代信息技术的研发。

(十六)整合优势资源，推动工程机械等制造企业完善全球业务网络。加大工程机械、农业机械、石油装备、机床工具等制造企业的市场开拓力度，积极开展融资租赁等业务，结合境外重大建设项目的实施，扩大出口。鼓励企业在有条件的国家投资建厂，完善运营维护服务网络建设，提高综合竞争能力。支持企业同具有品牌、技术和市场优势的国外企业合作，鼓励在发达国家设立研发中心，提高机械制造企业产品的品牌影响力和技术水平。

(十七)加强对外合作，推动航空航天装备对外输出。大力开拓发展中国家航空市场，在亚洲、非洲条件较好的国家探索设立合资航空运营企业，建设后勤保障基地，逐步形成区域航空运输网，打造若干个辐射周边国家的区域航空中心，加快与有关国家开展航空合作，带动国产飞机出口。积极开拓发达国家航空市场，推动通用飞机出口。支持优势航空企业投资国际先进制造和研发企业，建立海外研发中心，提高国产飞机的质量和水平。加强与发展中国家航天合作，积极推进对外发射服务。加强与发达国家在卫星设计、零部件制造、有效载荷研制等方面的合作，支持有条件的企业投资国外特色优势企业。

(十八)提升产品和服务水平，开拓船舶和海洋工程装备高端市场。发挥船舶产能优势，在巩固中低端船舶市场的同时，大力开拓高端船舶和海洋工程装备市场，支持有实力的企业投资建厂、建立海外研发中心及销售服务基地，提高船舶高端产品的研发和制造能力，提升深海半潜式钻井平台、浮式生产储卸装置、海洋工程船舶、液化天然气船等产品国际竞争力。

四、提高企业“走出去”能力和水平

(十九)发挥企业市场主体作用。各类企业包括民营企业要结合自身发展需要和优势，坚持以市场为导向，按照商业原则和国际惯例，明确工作重点，制定实施方案，积极开展国际产能和装备制造合作，为我拓展国际发展新空间作出积极贡献。

(二十)拓展对外合作方式。在继续发挥传统工程承包优势的同时，充分发挥我资金、技术优势，积极开展“工程承包+融资”、“工程承包+融资+运营”等合作，有条件的项目鼓励采用BOT、PPP等方式，大力开拓国际市场，开展装备制造合作。与具备条件的国家合作，形成合力，共同开发第三方市场。国际产能合作要根据所在国的实际和特点，灵活采取投资、工程建设、技术合作、技术援助等多种方式，与所在国政府和企业开展合作。

(二十一)创新商业运作模式。积极参与境外产业集聚区、经贸合作区、工业园区、经济特区等合作园区建设，营造基础设施相对完善、法律政策配套的具有集聚和辐射效应的良好区域投资环境，引导国内企业抱团出海、集群式“走出去”。通过互联网借船出海，借助互联网企业境外市场、营销网络平台，开辟新的商业渠道。通过以大带小合作出海，鼓励大企业率先走向国际市场，带动一批中小配套企业“走出去”，构建全产业链战略联盟，形成综合竞争优势。

(二十二)提高境外经营能力和水平。认真做好所在国政治、经济、法律、市场的分析和评估，加强项目可行性研究和论证，建立效益风险评估机制，注重经济性和可持续性，完善内部投资决策程序，落实各方面配套条件，精心组织实施。做好风险应对预案，妥善防范和化解项目执行中的各类风险。鼓励扎根当地、致力于长期发展，在企业用工、采购等方面努力提高本地化水平，加强当地员工培训，积极促进当地就业和经济发展。

(二十三)规范企业境外经营行为。企业要认真遵守所在国法律法规，尊重当地文化、宗教和习俗，保障员工合法权益，做好知识产权保护，坚持诚信经营，抵制商业贿赂。注重资源节约利用和生态环境保护，承担社会责任，为当地经济和社会发展积极作贡献，实现与所在国的互利共赢、共同发展。建立企业境外经营活动考核机制，推动信用制度建设。加强企业间的协调与合作，遵守公平竞争的市场秩序，坚决防止无序和恶性竞争。

五、加强政府引导和推动

(二十四)加强统筹指导和协调。根据国家经济社会发展总体规划，结合“一带一路”建设、周边基础设施互联互通、中非“三网一化”合作等，制定国际产能合作规划，明确重点方向，指导企业有重点、有目标、有组织地开展对外工作。

(二十五)完善对外合作机制。充分发挥现有多双边高层合作机制的作用，与重点国家建立产能合作机制，加强政府间交流协调以及与相关国际和地区组织的合作，搭建政府和企业对外合作平台，推动国际产能和装备制造合作取得积极进展。完善与有关国家在投资保护、金融、税收、海关、人员往来等方面合作机制，为国际产能和装备制造合作提供全方位支持和综合保障。

(二十六)改革对外合作管理体制。进一步加大简政放权力度，深化境外投资管理制度改革，取消境外投资审批，除敏感类投资外，境外投资项目和设立企业全部实行告知性备案，做好事中事后监管工作。完善对中央和地方国有企业的境外投资管理方式，从注重事前管理向加强事中事后监管转变。完善对外承包工程管理，为企业开展对外合作创造便利条件。

(二十七)做好外交服务工作。外交部门和驻外使领馆要进一步做好驻在国政府和社会各界的工作，加强对我企业的指导、协调和服务，及时提供国别情况、有关国家合作意向和合作项目等有效信息，做好风险防范和领事保护工作。

(二十八)建立综合信息服务平台。完善信息共享制度，指导相关机构建立公共信息平台，全面整合政府、商协会、企业、金融机构、中介服务机构等信息资源，及时发布国家“走出去”有关政策，以及全面准确的国外投资环境、产业发展和政策、市场需求、项目合作等信息，为企业“走出去”提供全方位的综合信息支持和服务。

(二十九)积极发挥地方政府作用。地方政府要结合本地区产业发展、结构调整和产能情况，制定有针对性的工作方案，指导和鼓励本地区有条件的企业积极有序推进国际产能和装备制造合作。

六、加大政策支持力度

(三十)完善财税支持政策。加快与有关国家商签避免双重征税协定，实现重点国家全覆盖。

(三十一)发挥优惠贷款作用。根据国际产能和装备制造合作需要，支持企业参与大型成套设备出口、工程承包和大型投资项目。

(三十二)加大金融支持力度。发挥政策性银行和开发性金融机构的积极作用，通过银团贷款、出口信贷、项目融资等多种方式，加大对国际产能和装备制造合作的融资支持力度。鼓励商业性金融机构按照商业可持续和风险可控原则，为国际产能和装备制造合作项目提供融资支持，创新金融产品，完善金融服务。鼓励金融机构开展PPP项目贷款业务，提升我国高铁、核电等重大装备和产能“走出去”的综合竞争力。鼓励国内金融机构提高对境外资产或权益的处置能力，支持“走出去”企业以境外资产和股权、矿权等权益为抵押获得贷款，提高企业融资能力。加强与相关国家的监管协调，降低和消除准入壁垒，支持中资金融机构加快境外分支机构和服务网点布局，提高融资服务能力。加强与国际金融机构的对接与协调，共同开展境外重大项目合作。

(三十三)发挥人民币国际化积极作用。支持国家开发银行、中国进出口银行和境内商业银行在境外发行人民币债券并在境外使用，取消在境外发行人民币债券的地域限制。加快建设人民币跨境支付系统，完善人民币全球清算服务体系，便利企业使用人民币进行跨境合作和投资。鼓励在境外投资、对外承包工程、大型成套设备出口、大宗商品贸易及境外经贸合作区等使用人民币计价结算，降低“走出去”的货币错配风险。推动人民币在“一带一路”建设中的使用，有序拓宽人民币回流渠道。

(三十四)扩大融资资金来源。支持符合条件的企业和金融机构通过发行股票、债券、资产证券化产品在境内外市场募集资金，用于“走出去”项目。实行境外发债备案制，募集低成本外汇资金，更好地支持企业“走出去”资金需求。

(三十五)增加股权投资来源。发挥中国投资有限责任公司作用，设立业务覆盖全球的股权投资公司(即中投海外直接投资公司)。充分发挥丝路基金、中非基金、东盟基金、中投海外直接投资公司等作用，以股权投资、债务融资等方式，积极支持国际产能和装备制造合作项目。鼓励境内私募股权基金管理机构“走出去”，充分发挥其支持企业“走出去”开展绿地投资、并购投资等的作用。

(三十六)加强和完善出口信用保险。建立出口信用保险支持大型成套设备的长期制度性安排，对风险可控的项目实现应保尽保。发挥好中长期出口信用保险的风险保障作用，扩大保险覆盖面，以有效支持大型成套设备出口，带动优势产能“走出去”。

七、强化服务保障和风险防控

(三十七)加快中国标准国际化推广。提高中国标准国际化水平，加快认证认可国际互认进程。积极参与国际标准和区域标准制定，推动与主要贸易国之间的标准互认。尽早完成高铁、电力、工程机械、化工、有色、建材等行业技术标准外文版翻译，加大中国标准国际化推广力度，推动相关产品认证认可结果互认和采信。

(三十八)强化行业协会和中介机构作用。鼓励行业协会、商会、中介机构发挥积极作用，为企业“走出去”提供市场化、社会化、国际化的法律、会计、税务、投资、咨询、知识产权、风险评估和认证等服务。建立行业自律与政府监管相结合的管理体系，完善中介服务执业规则与管理制度，提高中介机构服务质量，强化中介服务机构的责任。

(三十九)加快人才队伍建设。加大跨国经营管理人才培训力度，坚持企业自我培养与政府扶持相结合，培养一批复合型跨国经营管理人才。以培养创新型科技人才为先导，加快重点行业专业技术人才队伍建设。加大海外高层次人才引进力度，建立人才国际化交流平台，为国际产能和装备制造合作提供人才支撑。

(四十)做好政策阐释工作。积极发挥国内传统媒体和互联网新媒体作用，及时准确通报信息。加强与国际主流媒体交流合作，做好与所在国当地媒体、智库、非政府组织的沟通工作，阐释平等合作、互利共赢、共同发展的合作理念，积极推介我国装备产品、技术、标准和优势产业。

(四十一)加强风险防范和安全保障。建立健全支持“走出去”的风险评估和防控机制，定期发布重大国别风险评估报告，及时警示和通报有关国家政治、经济和社会重大风险，提出应对预案和防范措施，妥善应对国际产能和装备制造合作重大风险。综合运用外交、经济、法律等手段，切实维护我国企业境外合法权益。充分发挥境外中国公民和机构安全保护工作部际联席会议制度的作用，完善境外安全风险预警机制和突发安全事件应急处理机制，及时妥善解决和处置各类安全问题，切实保障公民和企业的境外安全。

国务院

2015年5月13日

“把政府从国企中赶出去”背离欧美现实

一种观点认为，国有企业混合所有制改革（以下简称“混改”）和国有资产管理体制改革，应当尽量减少“国资国企”，以西方国家政府“很少”干预国有资产运营和国有企业管理的“影子政府”为标本方式，[2] 取消党对改革和国有经济的领导。这种观点明显不符合十五大以来中共中央有关国有经济的改革决策和相关法律法规，其导向是错误的。不仅如此，其所依仗的“国际经验”，也远远背离了欧美国家的实际情况。这种观点为诺贝尔经济学奖得主斯蒂格利茨批评过的“通过私有化和自由化把政府从经济中赶出去。……代表了一种对历史的误读”，属于“新自由主义华盛顿共识”。[3]

实际上，在各类现代国家的市场经济中，由于国情差异，各国政府与企业治理模式各具特色。对政企双方来说，如果强行切割（或所谓“切断”）其相互联系，即“合”的关系，就如同强行取消它们之间的差别性一样，都将彻底瓦解市场经济。美国的经济学、政治学和社会学等已有大量的权威文献给予了正面的描述和说明。米尔顿·弗里德曼等一直主张比较极端的企业和市场自由，而现实中私人性质的“自由企业制度”并不享有无拘无束的绝对自由。

近年国外有关政企关系研究的文献显示，西方发达国家政府对国有企业的控制、干预和影响是强有力的。由于国有企业资产的性质，以及国有企业所承担的国家使命，使得其治理结构中天然蕴含着活跃的政府基因。国家持“金股”的企业也不例外。在这方面，高效运行的国有资产管理体制功不可没，而正是这个体制的存在，表明了在政府和国有企业之间存在着有分有合的多维度关系。政府管理对国有企业来说不是“很少”，而是法治的硬规则。如果有人违反之，“天网恢恢，疏而不漏”的硬约束就要发挥作用。“政企分开”只是一种相对性关系。

OECD各国政府如何控制国有企业

 20世纪70年代末开始， OECD（经济合作与发展组织）国家对各自的国有企业广泛实行了私有化。但为了实现国家意志或社会目标，无论怎么私有化，划分政企职能和改革国有资产管理体制，各国都保留了政府对独资、股份制国有企业和“全面私有化的企业”较强的控制力。30多年过去了，OECD各国并没有一味追求“绝大部分国有企业搞股份制”、“国有股越少越好”的目标。

私有化或混改后政府基因依然存在

OECD的核心区域是指私有化行动的发源地西欧。国外有关文献显示，20世纪后期西欧的私有化运动（包括“混改”）并没有追求实现彻底“政企分开”的绝对化目标，而是根据国家需要进一步调整了“既分且合”的政企关系。即使是英国在撒切尔时期开展的私有化，并没有全面消除政府控制企业的关系。英国经济学家认为，这一时期改变的政府与国有企业关系，是调整两者的职能，合理分工，使两者之间“保持‘一臂距离’”。[4] 也就是说，政企分开是两者之间通过重新划分职能，适当拉开一段距离，而不是全面彻底地切割政企关系。

贝尔纳多·博尔托洛蒂等学者指出：“20世纪90年代欧洲出现的私有化浪潮代表了企业产权史的一次巨大转变。然而，仍有一种观点挥之不去，即认为私有化没有明显改变国有企业的管理方式，政府仍然在通过直接、间接手段掌控企业。”[5]

 其实，这种观点恰恰是事实。贝尔纳多·博尔托洛蒂等人关于私有化是否明显改变了企业治理结构的案例表明，正是在这种“政企分开=拉开距离不分家”的基本关系下，长期以来西欧主要在基础性产业方面开展的“私有化的微观经济效应并不明显，无论是私有化企业的绩效还是在企业治理结构方面，都是如此。……在大多数案例中，私有化并没有给企业治理结构带来明显改变，私有产权和国家控制同时存在”。这些案例中相当一部分私有化企业仍然是国有股“一股独大”，“政府控制了超过50%的表决权，政府控制的私有化企业显示了高度的集权，似乎没有随着时间的推移而减弱”；显示政府控制权的案例中包括了那些实行“分散股权”改革、政府相对控股的企业（国有股占36%或30%左右）；而“政府弃管的企业仅有6家，占样本的7%”。[6]

基于欧洲30多年私有化运动的经验，一个经济学家之问仍然是：“私有产权和国家控制的并存仅仅是欧洲阶段性的瞬间异常，还是企业治理的基本模式？”对此，贝尔纳多·博尔托洛蒂等人给出的回答非常谨慎：“暂时，我们猜测，真正的私有化（即所有权和控制权转移给私有部门）似乎难以实现和持续”，因为“我们发现欧洲诸国政府严格地控制着大部分已经私有化的企业，尤其是具有战略意义的部门”。[7] 问题是，政府这种数十年一贯制的“严格控制”能够说是“暂时”的吗？罗马俱乐部的一份报告认为，这不应该是“暂时”的。相反，私有化企业和政府需要成为“合作伙伴，共同协作”，“逐步形成有效的治理、强有力的管制和监管制度。”[8]

 另外，OECD的一些大国中还存在“再国有化”现象。如英国的铁路再国有化，[9] 美、德在金融危机中实行的“国有化救助”政策。[10] 另外，“2013年11月3日，德国电力行业掀起反私有化风暴，首都柏林全民公投欲将电网收归国有，以驱逐目前控制柏林电力的外国公司。而10月德国第二大城市汉堡已经以51%的支持率通过了类似的提议。”[11] 从政府控制企业的角度来看待这种现象，“再国有化”自然包括了重新恢复政府对这些企业更多控制的诉求。

 由上可见，在OECD中的普遍现象是，私有化（或“混改”）企业的法人治理结构是保留、而非“切断”政府发挥控制作用的机制。在私有化或“混改”后的企业治理结构、国有资产管理体制中，政府基因及控制作用依然强有力地存在着。客观上并不存在一个政企间彻底分开的公司法人治理结构（或企业），也不存在真正实现“政企切割”的国有资产管理体制。存在政府基因的已“混改”国有企业，和政府发挥控制作用的国有资产管理体制，是真实世界中国有经济运作的情况。事实上即使在私人企业治理结构多少也还要受到政府的一些控制和影响。

 从比较的眼光看， 2014年我国一些省级政府关于“混改”中“对国有资本的持股比例不设限制”、[12]“国有股权低于50%的，不参照国有企业管理”等“土政策”，比西方国家的私有化运动还要激进，既缺资本主义之道理，更无社会主义的科学道理，应当尽快纠正。[13]

“金股”企业的治理结构包含政府基因

贝尔纳多·博尔托洛蒂等人的研究表明，在欧洲私有化运动中，政府持“黄金股在西欧国家非常普遍”。这主要包括国防领域，及提供天然气、电力、水、通信和交通等公共服务的公共事业部门。“政府能够通过黄金股控制已经进行了部分私有化甚至是全面私有化的企业……（政府）仍然能够经常影响管理决策，对私人股东获取相应利益行使否决权”。[14] 这显示，持黄金股的“特别”股东，仍然对私有化企业在一些重要方面享有“一股独大”的权力和权利。政府为保障国家安全、公共服务和社会稳定，在一些重要问题上当仁不让的直接干预私有化企业。例如，政府可以依据“特权”和法律法规来“管”或“控制”这些“金股”企业重要的资产、人事安排等事项。

  在OECD国家中，“通过表决权和黄金股两者机制的结合”控制私有化企业的现象比较普遍。一项调查结果显示，在“有可靠信息来源的118家私有化企业中，有64.9%的公司由政府直接控制，或是通过附加的控制方法由获得授权的公共股东来控制”；在西欧私有化的“金股”企业中，实际上也是“私有产权和国有控制并存”。[15]

国有独资公司治理结构中存在政府控制力

OECD以国有独资企业为主体和政府保持强有力控制的国有经济体系。新加坡淡马锡下属国有独资企业也不少。在国有独资公司治理结构中依法存在的政府控制力更是毋庸置疑的。

 2014年下半年，国务院国资委研究中心的一份报告显示，“当前在OECD国家的国有企业，平均有一半以上的国有企业属国有独资，所有国家的国有企业都是完全或大部分由国家控制，上市公司平均只占10%，少数国家国有企业没有一家上市。新加坡淡马锡下属国有企业一半也是国有独资企业。”[16]

 政府对这些国有独资企业依法控制，但各国法律选择的具体形式有不同。文献显示，OECD国家中，比较符合我国国情的是德国式的“双重委员会制”，即董事会代表企业享有治理的部分独立性，监事会代表国家对企业实施监管和控制。这两个机构的成员都由国家授权的部门或投资机构依法委派和更换。美、英等国采用了由董事会代表国有企业进行活动的“单一委员会”。[17] 依法而论，这些法律形式都表明，政府可以对国有独资公司实行强有力的控制。我国《公司法》对“国有独资公司的特别规定”中采用的是“双重委员会制”。[18]

 国内某些专家、官员和媒体主张切割或“切断”国家授权管理部门和国有企业之间的关系，要求国有企业与国家安全、共产党执政脱钩，要求尽可能稀释国有产权或股权、消除多数国有企业的“国有身份”，要求政府对“国资国企”尽可能“无为而治”，要求政府不管企业的人、事和资产，只管资本，让国有企业“完全地”走向市场。[19] 这本身就不合法，而且根本没有可操作性。

 OECD各国的政治家们并排除政企之间“千丝万缕”的关系。这些国家中的有关法律规定，政府应当依法治理国有独资公司，包括其他国有企业及“金股”企业、“全面私有化的企业”等。当然，在多年起伏不定的私有化运动中，上述这些类别的企业与政府的关系是有所调整的，如某些职能的重新划分，企业拥有更多经营自主权等等。但无论政企关系如何千变万化，根本看不到像某些中国经济学人梦寐以求的“切断”型政企关系。

较高的政府控制权没有降低国企市值

OECD核心区的各类型国有企业及所谓“金股”企业与政府关系都是有分有合。那么，就 “合”这一方面来看，其对于企业的市值影响如何呢？是不是真如“流行观点”认为的，只要存在国有产权和政府干预，由于产权不清、官员与企业目标不同，委托代理关系就困扰着政府控制的企业，企业效益就不行了；而“只有当控制权转移给私有部门，企业的重点就会放在效率方面……经验性推论是：在私有化企业，政府的表决权与企业市值负相关。”[20] 国内媒体也发表过体制内个别著名专家的这种观点。

 但是， “贝尔纳多·博尔托洛蒂和法乔（2004）进行了大量私有化企业样本的研究，……发现颇为奇怪的结果：较高的政府控制权并没有降低市值。相反，平均来看，政府控制的私有化企业似乎比全面私有化企业的市值更高”。[21]

 另外，扬·哈瑙赛克等也指出，中东欧（CEE）和独联体（CIS）的私有化、自由化转轨经验证明，“在CEE和CIS国家发生的国有企业向国内所有者和私有化转轨——历史上最大的财富转移之一——并不像预期那样对经济绩效产生明显的积极影响。”[22]

美国教授斯蒂格利茨进一步指出，关于全球私有化的研究显示，在实践中以业绩论英雄，“私有企业‘不胜其任’的例子很多，而国有企业做得好的例子却屡见不鲜”。“傻瓜式的经济学理论暗示，私有制比国有企业更有效率。私有制毕竟俱足激励，而公有制却做不到。” [23]

斯蒂格利茨在《自由市场坠落》一书中介绍：“他曾经指出，人们过分夸大了现代资本主义与官办企业之间的差异。在这两种体制下，每个人都是在为别人打工。用来刺激经理人与工人的激励机制是完全相同的。正如他所说：‘大多数生产者都是企业的雇员，而非企业的所有者……古典经济学理论认为，除非企业主能很好地监督生产者的工作，否则生产者是没有理由去最大限度地提高企业利润的。此外，在这方面，营利企业、非营利组织以及官僚组织是没有任何区别的，它们在如何鞭策雇员去实现组织目标方面需要面对相同的问题。没有任何先验的理由可以解释，为什么在追求利润最大化的组织中产生的正面激励要比在目标多元化的组织中产生的这种正面激励要容易（或困难）得多’”。[24]

    斯蒂格利茨认为，在资本主义股份制企业与国有企业中，“所有权、经营权的分离使得‘代理问题’十分严重”，都需要建立和完善约束、激励机制。正因为存在对这种问题的不同解决方案，所以，“无论在公共部门还是在私营部门中，高效企业和低效企业并存。韩国和中国台湾的大型国营钢铁企业的效率要高于美国的私有企业。美国最成功的行业之一仍然是高等教育产业……美国所有一流的大学都是国有的，而且不以盈利为目的。”

 综上所述，盲目迷信通过国企私有化或消灭“国资一股独大”，完全“切断”政府控制，就能够“完善法人治理结构”、提高效率，否定市场经济中政府对企业治理结构和经营、分配可能发生的正面效应，是脱离实际的，得不到国际经验的支持，在法律中也找不到相应的依据。一般地说，西方各国的法律实际上也关照了它们的国有资产和国有企业。

 当然，这种政府控制应当是依法的、科学的而非主观随意的；应当是灵活的，而非僵化的。我们不可能把企业制度退到“行政机构的附属物或算盘珠”，[25] 事无巨细都政企不分，这在常态下肯定不能适应市场运作。

“自由企业制度”不自由

首先，现代市场经济包含了依法存在的政企关系。企业的设立和解散，申请破产、合并，处理各种公共关系，及公司内部管理行为的基本规则等，都要受到法律法规的管制，实质上就是要受政府设定的规则的控制。而且在比较完整的视野中，要将政府、市场和社会三大要素都纳入。[26] 不仅存在影响广泛的政府监管治理，利益攸关的非政府监管机构的发展也引人注目：[27] 如消费者运动、反污染组织、社区、工会和媒体等方面的影响力。

 其次，政府的经济职能如宏观调节、微观规制是依法成立而不能消除的政企关系。考虑到解决效率、市场失灵、不完全竞争、外部性、公共品、公平、宏观经济稳定和增长等问题，政府控制、干预、影响市场及私人企业的职能都是必要的。[28] 例如，美国“很多法律和法规直接或间接地影响了工资”。[29] 再如，英国铁路私有化后火车票价格成为“欧洲第一贵”，但政府已经管控了45%，为此政府大量补贴私营铁路公司，[30]否则票价可能更贵。

 国内有人以为，只要自由化、私有化，就可以减少政府对经济的干预，减少寻租和腐败。但OECD有关研究提出了相反的启示：“事实上，市场自由化通常要求建立新的、复杂的监管体系。私有化一般意味着更多的监管，而不是相反。……在某些国家，监管成本达到GDP的10%或者更多。”[31] 罗马俱乐部的报告也指出，由于私有化中腐败活跃、私人垄断代替政府垄断的负面作用更大，私有化必然导致增强政府监管。[32] 在社会中大家都是利益攸关者。在必要时，政府可以以国家、社会的名义干预和影响企业的运行。

 私营企业不是“白衣天使”，而是谋取利益最大化的“经济人”。中国人口众多、地域辽阔、巨量的企业和个体户、信息严重不对称以及执法力量薄弱等，都是客观存在的社会现实，要十分小心地评估和跟踪大量发展私人经济的各种后果。

再次，在法律和经济学领域之外同样存在各种类型的政企关系。美国政治学家指出，从财政收入占GDP比重、雇员数量和职能等方面看，美国是十足的“积极政府”、“大政府”，而非守夜人式的“小政府”。[33] 美国不仅长期实行积极的贸易保护政策，而且“美国政府卷入产业政策程度（也）要远远大于通常的看法。运用政府权威来推进设立特定产业基金的例子，大量存在于铁路、住房、计算机、健康保护、航空业和无以计数的基础产业之中。”例如，“美国绝大部分的水利工程、供水设施和污染控制项目都由政府筹资兴建，并负责工程的运行管理。”美国国防部也参与其中。

为了国家利益，置反垄断法于不顾，直接推动大型私人企业重组乃至引发国家间纠纷的种种案例，俯拾皆是。这些案例一再揭开了“欧美模式”的另一面，即私人企业如何听命于政府战略部署。“1992年开始，美国国防部鼓励军工企业兼并。4年中，原来20余家大型军工企业兼并组合成3家”，“德国外长其实很明白：‘关键是这次合并之后，美国人在航空工业和航空科技上，把我们抛离了。我们要对欧洲的工业政策作出决择，加强空中客车公司是唯一的途径’”。 [34]

 面对纷繁芜杂的各国国情，国外学者提示人们，在政企关系上不存在“随手可得的手册”、“万灵药方”，“也没有最终的胜利者”；国际上也不存在统一的、绝对化的政企关系模式，“有多少个国家，就可能有多少种政府与企业关系的创设方式。”[35]。

 从另一方面看，西方由金钱操纵的“选战”，是企业影响政府，然后利用政府制定有利于富人的法律、政策的循环往复的运作。美国“无论是在市场领域还是政治舞台上，企业的身影都非常活跃……影响公共政策”；“最近几十年中，政府对企业的影响已经变得更为全面和深入，企业影响政府决策的方式也走向了多元化……成为了一个新兴的产业”；“在民主体制下，企业与政府之间的关系非常难以处理”。[36] 在这种复杂的政企关系中，“寻租”屡见不鲜，私人垄断势力尾大不掉，富人当政、旋转门现象屡屡不绝，金钱政治的暴力绝对没有在里根-撒切尔“简政放权”和私有化的自由主义改革中有一丝一毫的减少。“金钱政治”越来越强大，全社会的贫富分化也愈演愈烈。[37]

 马克思早就指出，在利益攸关时，资产者“允许国家干预和调整工业”，但同时，“他（也）试图按照自己的利益调整国家的行动方式（活动）……他要求国家按照他的利益行事，可是他却把这种要求说成是对国家的承认，即承认国家有权干预市民社会的领域。”[38] 资产者是一个矛盾体，对不利于自己的政府干预持反对态度，犹如一个无政府主义者；而一旦对国家有需求，则转身而成为坚定的国家主义者了。

 有一种观点认为，可以通过特许经营权，引导私人资本进入垄断行业或提供公共产品，以解决这些领域“政企不分”的问题。这在美国比较突出。[39] 政府特许经营是解决公共产品供给的一种选择，受法律规范与保护；它具有一定的强制性，被特许人不得随意停止有关商品和劳务的供应；不以盈利为目的。这个特点体现了政府通过法律法规对私人企业行为、目标的管理或控制。它的目标不是政企关系的切割，而是政府与企业的一种特殊合作方式。

OECD国企管理的启示

 从OECD经验的研究，结合我国情况，可以得到几点有益的启示：其一，在国有经济中保持国有独资企业的占比优势或“国资一股独大”并非不合理、不可能；其二，在国有资产管理体制中科学地划分政企职能并适当拉开政企距离后，依法保留政府控制、干预、影响国有企业的强有力机制并不输理。其三，通过消灭“国资一股独大”、私人资本“大股”进国企的“混改”途径来促进“政企分开”和完善法人治理结构的政策主张，即使在西方国家的经验中也找不到有力的支持。一些地方政府激进的“土政策”毫无道理，应令其立即废止。其四，主张以彻底切割政企关系为目标来设计“混改”、国有企业治理结构和国有资产管理体制的错误观点，既不符合OECD的“欧美模式”之情，更是脱离中国国情和法律法规，是一种颠覆性的、非法的错误主张。

第一，从辩证看待政企关系，政企分开的另一面是政企不分开。

 改革政府与国有企业关系，是要确定两者间的适当距离，政府保持控制和服务，而非简单切割（或“切断”）政企关系。国有企业的基础是国有资产，要体现“为人民服务”的宗旨和国家意志，其治理结构中包括政府（和执政党）基因，国家保持对国企的控制，于法有据，理所当然。当然，这种控制的边界是不得干预企业合法经营活动，政企关系要有分有合。英国一些经济学家也认为，应当正确区分政府与国有企业的“职能”，使“和而不同”的两者“保持‘一臂距离’”，所谓“距离产生美”。

第二，“真实世界”经济学表明，市场经济下政企关系是相对的、多维度的、动态演化的。

 以平常心看，既放开，又控制，且放、控关系衍生出千万般的变化，这才是“真实世界”中有分有合的政企关系。市场经济下政企关系是相对的、多维度的、动态演化的，因缘而生。在国有企业和政府改革中，科学界定职能、适当拉开距离的“政企分开”只是其中的一个维度而已。过往的经验提醒我们，在搞好政企“分”的一面时，“合”的一面也需要足够的注意。

第三，形而上学的思想方法十分有害。

遵守经济规则，在分、合有序的原则下，通过依法改革进一步完善国有企业的法人治理结构和国有资产管理体制是中国需要的正确选择。如果陷入完全否定政府的作用或职能的思路，不仅会导致否定国有经济，还会扭曲国有资产管理体制及国有企业治理结构的政策设计，坠入“假改革”的泥坑。

[1] 夏小林，国家发改委宏观经济研究院研究员。

[2]《中经50人论坛:不应将国企改革与共产党执政挂钩》，2014.10.28，http://www.gdzjdaily.com.cn/finance/2014-10/27/content_1939882_2.htm；《经济日报》张悦：〈以国资改革带动国企改革〉2014.11.28，http://theory.people.com.cn/n/2014/1128/c40531-26113595.html。

[3] 约瑟夫 · 斯蒂格利茨：〈前言〉，卡尔·波兰尼《大转型：我们时代的政治与经济起源》，浙江人民出版社2007年，第7页。

[4]约翰·维克斯等著：《私有化的经济学分析》，第35页。

[5]贝尔纳多·博尔托洛蒂等：〈第二章：西欧的私有化：典型事例、结果和未决的问题〉，热拉尔·罗兰主编：《私有化﹕成功与失败》，中国人民大学出版社2011年，第59页

[6] 热拉尔·罗兰主编：《私有化﹕成功与失败》，第61-64页。黑体字为引者所加。

[7] 热拉尔·罗兰主编：《私有化﹕成功与失败》，第67、31页。

[8] 魏伯乐等著：《罗马俱乐部报告：私有化及局限》，上海三联出版社等2006年，第545页。

[9] 2009年7月4日《经济观察报》记者报道：<英国铁路意外的国有化>，http://business.sohu.com/20090704/n264972931.shtml。

[10] 孙立坚：<通鉴通用汽车国有化>，2009年6月英国《金融时报》，http://www.ftchinese.com/story/001026769。郭迎锋、沈尤佳：<本轮危机前后德国国有化研究概况及实践评析>，《管理学刊》2014年5期。

[11] 杨思远：<德国的国有化与中国国企改革>，《国企》2014年11月刊，http://news.hexun.com/2014-11-10/170230858.html。

[12] 《贵州省国资委举办监管企业产权制度改革三年行动计划启动暨推介会》，贵州省国资委网站2014年3月18日（http://www.gzsgzw.gov.cn/html/2014/03/18/114039_4588.html）。

[13] 有关具体分析，请参阅夏小林：<2014年：国企与改革—兼评被污名化的“国资一股独大” >上、中、下，《管理学刊》2014年3、4、5期。

[14] 热拉尔·罗兰主编：《私有化﹕成功与失败》，第63-65页。

[15] 热拉尔·罗兰主编：《私有化﹕成功与失败》，第65、31页。黑体字为引者所加。

[16] 2014年10月28日经济观察网：《楚序平：“混改”不能动摇国有资本根基》（http://www.eeo.com.cn/2014/1028/267924.shtml）。

[17] 胡希宁、李晓浩：<西方发达国家国有企业的重要作用及启示>，载国家国有资产管理局编《国有资产产权管理》，经济科学出版社1994年，第322页。http://www.docin.com/p-368406824.html。

[18] 《中华人民共和国公司法》，http://www.360doc.com/content/14/0406/11/343390_366738365.shtml。

[19] 见注2。

[20] 热拉尔·罗兰主编：《私有化﹕成功与失败》，第65页。

[21] 热拉尔·罗兰主编：《私有化：成功与失败》，第65页。

[22] 扬·哈瑙赛克等：<第三章：中东欧和独联体的私有化>，热拉尔·罗兰主编：《私有化：成功与失败》，第90页。

[23] 约瑟夫·斯蒂格利茨：<序>，热拉尔·罗兰主编：《私有化：成功与失败》，第5、3页。

[24] 约瑟夫·斯蒂格利茨：《自由市场的坠落》，第176页。

[25] 薛暮桥著：《薛暮桥回忆录》，天津人民出版社2006年再版，第274页。

[26] 杨莹、王小强：<邓英淘：为了多数人的现代化>，《香港传真》NO.2012-1。

[27] OECD编：《OECD国家的监管政策—从干预主义到监管治理》，法律出版社2006年，第3-4页。

[28] 保罗 · 萨缪尔森等著：《经济学（第17版）》，第28-33页。

[29] 坎贝尔 · R · 麦克南等著：《当代劳动经济学（第六版》），人民邮电出版社2004年，第363页。

[30] 2013年3月17日《 新京报》文章：<英国铁路设施国有化 火车运营私有化>，http://www.bjnews.com.cn/world/2013/03/17/253612.html。

[31] 经济合作与发展组织编：《OECD国家的监管政策——从干预主义到监管治理》，第8-9页。

[32] 魏伯乐等著：《罗马俱乐部报告：私有化及局限》，第531-548页。

[33] 理查德·雷恩著：《政府与企业——比较视角下的美国政治体制》，复旦大学出版社2007年，第23-28页。

[34] 王小强著：《产业重组，时不我待》，中国人民大学出版社1998年。香港大风网站电子版，http://www.strongwindhk.com/product/7300025781.aspx。

[35] 理查德·雷恩著：《政府与企业——比较视角下的美国政治体制》，第2页、第40页。

[36] 参见理查德·雷恩《政府与企业——比较视角下的美国政治体制》，哈罗德·R·克博《社会分层与不平等：历史、比较、全球视角下的阶级冲突》，上海人民出版社2012年。

[37] 对于这些现象，美国著名经济学家奥肯、克鲁格曼、斯蒂格利茨和社会学家克博等人都曾著书进行了深入分析。

[38] 《马克思恩格斯全集》第42卷，人民出版社1979年，第250页。

[39] 魏伯乐等著：《罗马俱乐部报告：私有化及局限》，第309页。

无论是在社会主义国家抑或资本主义国家中，国有企业都是作为现代国家参与经济活动的重要手段，在世界经济发展的历史中扮演着重要角色。然而，新自由主义经济学却不顾事实与历史，试图以其编制的“私有化理论”，全面消解和否定国有企业作为生产性组织的合法性。

令人迷惑的“国有企业拖累论”

在新自由主义思潮的影响下，国内一些学者对国有企业持有偏见，将私有化宣扬为中国经济体制与企业改革的关键。他们照抄照搬所谓新自由主义私有化“论证”模式，试图通过将中国的数据生硬植入其中，从而达到“新自由主义中国化”的目的。近来，舆论场又推出一种新潮观念，国有企业将对我国的经济增长产生拖累作用,国有企业比重越高，经济增长就会越慢。他们的论证逻辑是首先假定国有企业普遍缺乏效率，进而论证国有企业的低效率不仅致使宏观经济受到“拖累”，而且将迫使财政资金补贴国有企业，从而造成所谓“双重拖累”效应。

如果“国有企业拖累经济增长”这一论断确属事实，那么难道国有企业对于众多后发国家发展的推动作用难道是经济史的误笔？难道近年来我国经济和国有企业的双双高速增长不是事实？其实，历史早已提供了答案。例如，英国铁路等部门在实行私有化后，效率非但没有提高，反而出现服务质量下降、事故频发且票价高昂等问题，因而在近期又重新开始了国有化。苏联解体后，全盘私有化使其经济陷入全面衰退，而当时在全部15个独联体国家中，经济唯一实现正增长的国家正是没有进行全盘私有化改革的乌兹别克斯坦。

“国有企业微观低效率论”站得住脚吗

鉴于“国有企业拖累论”这一论断的迷惑性，我们必须条分缕析地对其作出分析批判，并对国有企业与经济增长的关系进行科学论述。

从理论上，“国有企业微观低效率论”主要由以下观点构成：一是所谓“代理问题”：国有企业的产权归全体公民所有，但其与经营者之间存在高度的信息不对称，因而难以实现对管理人员工作绩效的有效激励。由于国有企业代理链条成本过长，其代理成本也就更大。二是所谓国有企业治理的“搭便车问题”：国有企业产权归属于全体公民，因此，个别公民并没有任何动机去监督企业管理者的行为，而是希望“搭便车”即由别人去监督自己受益，因此，将不会有人真正履行监督责任。三是所谓“预算软约束问题”：作为政府的延伸，国有企业面临的预算约束是“软性的”，即在产生亏损或面临破产时，由于常常能够从政府那里得到援助。因此，国有企业的行为和决策难以受到竞争压力，从而造成企业管理的无效率。

然而，这些论断都是不符合实际的。实际上，无论是国有企业还是私有企业，只要经营不善，都会出现亏损和破产。影响企业效率的因素很多，如管理水平、技术水平、体制机制、宏观环境等，这些因素与企业的所有制形式并不存在简单的对应关系。同时，上述关于国有企业低效率的论证，在私有制股份公司身上也同样成立。所有权和经营权相分离是现代企业制度的根本特征，无论国有企业还是私有企业，都将面临同样的“委托代理问题”。如果私有制股份公司能够通过公司治理的设计解决这些问题，国有企业也同样可以做到。实际上，随着信用制度、股份公司、国家干预、福利制度的出现，资本主义经济中企业的预算约束也出现了不断软化的趋势。特别是随着资本主义经济的日益金融化，运用他人资本进行投资、经营、赌博和冒险已经成为了资本运动的基本形式，建立在完全私有制基础上的硬性约束已经被彻底打破了。这一点，我们在金融危机中美国政府出巨资救助濒临破产的大企业的实例中看得清清楚楚。事实上，国有企业在微观效率上并不低于私有企业。相当多的经验研究都证明，所有制并非影响企业微观效率的主要因素，私有企业在总体上并不公有制企业更有效率。

从我国国有企业改革发展的实践看，国有企业与其他所有制企业效率比较并不低下。同时，我们应该用发展的眼光看待经过改革后的新国企。特别是在经历了体制机制的深化改革之后，国有企业自2000年以来经营绩效显著提高。从2000年到2013年，我国国有企业资产总额由8.4万亿元增长到104.1万亿元，利润总额则由2400多亿元增长到2.6万亿元，均累计增长了十倍以上。仅就竞争性行业而言，国有企业在总资产利润率、增加值率、成本费用利润率、全要素生产率等效率指标并不低于、甚至还高于其他所有制企业。

此外，效率并不仅仅是企业赢利能力高低的唯一标准，而且还包括企业的创新能力。在创新能力方面，国有企业明显要高于私有企业。我们根据可比的数据衡量了企业新产品产值占总产值的比重和人均专利数量。从新产品产值的比重来看，1995年国有企业为7%，私有企业为11%；2004年国有企业为15%，私有企业反而下降到10%；2008年国有企业进一步增长到16%，而私有企业仍为10%。从人均专利数量来看，2004至2008年，国有企业增长了1.4倍，而私有企业增长了0.8倍。国有企业技术创新的速度明显高于私有企业。

还应注意的是，除了财务效率和技术效率的比较之外，国有企业在劳动制度方面与其他非公有制企业的差异也值得重视。根据2006年全国总工会进行的第六次全国职工状况调查，国有企业职工的周工时是46.14小时，集体所有制企业是48.94小时，外商（含港澳台）投资企业是48.40小时，混合所有制企业是49.67小时，私营、个体企业则高达53.16小时。同样根据上述调查，私有企业中农民工的比重明显高于国有企业。根据国家统计局《2009年农民工监测调查报告》，外出农民工周工时是58.4小时，这也意味着私有企业周工时明显高于国有企业。

如果私有企业遵守《劳动法》，给工人在正常劳动时间内支付能够维持工人正常生活的工资，那么私有企业应该额外支付多少工资？换句话说，私有企业在实际中少支付了多少工资呢？对这一问题的研究发现：2003-2009年，私有企业少支付的工资达到4.6万亿，占同一时期全国劳动报酬总额的3%，利润总额的5%，相当于2009年当年GDP的14%。如果私有企业给工人在正常劳动时间内支付能够维持工人正常生活的工资，那么私有企业的赢利能力不仅明显低于国有企业，而且在个别年份其赢利能力甚至为负。

超时劳动在私有企业普遍存在，国有企业对《劳动法》的遵守程度明显高于私有企业，工资水平也比私有企业更符合劳动者维持正常生活的要求，所以国有企业在用工成本上高于私有企业。忽略用工成本上的差异而简单比较赢利能力必然会高估私有企业相对于国有企业的效率。《劳动法》在私有企业已经变成了一纸空文，私有企业的微观效率从何而来？劳动者为了私有企业的效率付出了什么？一个国家劳动时间普遍、长期维持在违反法律规定，不仅容易激化社会矛盾，诱发罢工事件的发生，而且给劳动者的正常生活增加了困难，影响劳动者的身体健康、子女教育，谈何经济的可持续发展？

国有企业对经济增长的促进作用

企业是经济中的微观单位，表面上看，整个经济是各个企业简单加总而成的，但实际上整个经济有其自身的结构、矛盾和运行规律。企业有其自身的微观效率，而经济增长是宏观效率。宏观效率不是微观效率的简单加总，企业也不是孤立的个体；微观经济和宏观经济相互联系、相互影响。无论是马克思还是凯恩斯都证明了这一点。举个简单的例子：一个经济中每个企业效率都很高，可是劳动者工资很低，缺少购买能力，生产出来的东西卖不出去，所以宏观上就会出现有效需求不足的问题，经济增长反而会更慢。所以，国有企业对经济增长的影响如何，不仅要看国有企业的微观效率，还要看国有企业的宏观效率。

诸多研究都表明，由于国有企业与政府、金融机构和劳动者有比较稳定的关系，国有企业的投资具有比较稳定的预期收益，所以国有企业有更强的投资意愿，并且更愿意进行长期投资。这使国有企业对稳定整个经济的投资发挥了重要作用。

持续的投资不仅在量上保证了经济增长，而且能够带动技术进步。这就涉及到一种典型内生性经济增长方式，称为卡尔多-凡登效应。根据这一效应，产出增长带来的需求效应以干中学、分工深化等形式导致劳动生产率增长。国有企业的投资带动整个经济投资的增长，进而带动整个经济产出的增长，使整个经济出现卡尔多-凡登式的技术进步。这是国有企业技术进步的基础。

国有企业 “逆周期”的投资，成为了我国“熨平经济周期”的有力杠杆，在经济波动的时候减少投资的不确定性、维持整体投资的稳定。国有企业不仅是经济中的一个稳定器，而且是一个推动器，通过投资和产出的增长带动整个经济的技术进步。很多主要发达资本主义国家并不具备中国这样一个规模较大的国有部门，不具备产生稳定器和推动器这一良性循环的制度条件,而这正是中国特色社会主义的制度优势所在。我们使用1981-2010年的全国各地区的面板数据进行回归发现，国有经济对经济增长起到了显著的促进作用，而这段时期内国有经济比重的下降却造成经济增长平均每年损失1.2个百分点。也就是说，我国的经验数据表明，国有企业对经济增长所起的作用是促进而非拖累。

除此之外，国有企业不仅不会挤出社会福利性，反而将成为改善民生、实现社会公平的有效途径。比如，国有企业可以以较低价格提供生活必需品,从而影响实际的国民收入分配；还可以确保偏远地区居民可以享受到重要的社会服务从而保证区域间公民的平等；国有企业利润上缴财政，不仅减轻了经济整体的税负，也最终转化为全民共享的经济资源。

在宏观层面，国有企业对整个经济起到稳定器和推动器的作用是私有企业所无法承担和实现的。当前，我国经济进入了“新常态”，稳定增长、提质增效、创新升级等重大任务都需要国有企业发挥更大作用，必须毫不动摇地巩固和发展公有制经济、理直气壮地发展壮大国有企业，而绝不能人为限制国有企业的改革发展，甚至走私有化的道路。

*齐昊，美国马萨诸塞大学阿默斯特分校经济系博士；张晨，中国人民大学经济学院讲师。

国有企业盈利能力下降的主要因素

最终决定一个企业生存能力的，是其盈利能力。在1978年到1997年间，中国国有工业企业的盈利能力显著下降，企业亏损翻了20番。这种现象使得许多学者认为国企急需激进改革。拉迪（1998，P.22）、萨克斯(1998)等学者认为，中国国有部门的改革大部分都是失败的，由亏损的国有部门所造成的财政损失相当严重了，从长期来看中国必须要走私有化的道路。

本文认为，这个结论是缺乏有力的论据支撑。统计数据表明，在工业领域国有与非国企盈利能力差异来自于两个方面，即高流转税率和高资本密集度。对于企业的流转税负担，私有化没有明显的影响；对于企业的资本密集度，私有化可能会发生影响，但它不是必要条件。

在分析工业部门国企和非国企的盈利能力时，本文主要关注于以下三种指标：

（1）盈利能力：每单位权益所获得的利润（或者利润与流转税之和）；由于无法得到1993年以前的权益数据，因此用亏损额对毛利润的比值作为替代指标。 

（2）资产收益率：每单位资产所对应的利润与利息之和，1993年以前的数据中，作为分母的资产是用净固定资产与定额流动资金之和来推算。作为分子的资产社会收益率中，将流转税包括在内。

（3）基于销售的盈利能力：相对于销售收入的利润（或利润加上流转税）与销售收入之比。

工业盈利能力模式

从1978年到1997年间，国企的亏损额翻了20番。但是如果用通货膨胀指数进行调整后，同期国企的亏损额只增长了7倍。（见表1）而对非国企而言，因为它们的初始值很低，因此在同期亏损额的增长幅度达到了约40倍。（见表2）

比较表1和表2的数据可以发现四个特点：首先，盈利能力指标在整个改革过程中都处于下降的趋势。其次，在不同的时间阶段，盈利能力指标的变化趋势是不同的，20世纪80年代早期的盈利能力呈现缓慢下降趋势，从1988年到1990年则出现大幅下降，90年代初期的变化不再剧烈，1993年到1997年更是保持了平稳趋势。第三，国企和非国企的变化趋势是一样的。第四，国企的权益、收益率显著差于非国企，但考察总资产收益率或资产社会收益率时，二者的差距将会缩小，而如果将利润和税收与销售收入挂钩则差距会消失。

从1998（改变统计口径后的第一年）到2000年，国企（包括国有控股企业）与非国企的盈利能力都提高了，从各项指标情况来看，二者之间的差距都在不断缩小。从利润（包括和不包括流转税两种情形）与销售收入之间的关系来看，到2000年国企的盈利能力已经超过了非国企。

对国企和非国企盈利能力差距的分析

首先，如果考虑利润和税收之和，而不是仅仅考虑利润，也即在定义利润的时候将所得税也包含在内，上述差距将明显缩小，这说明国企比非国企所承担的流转税税率要高很多。其次，如果考察每单位销售收入对应利润而不是考察每单位权益对应利润，上述差距也会大大缩小，这说明相对销售收入来说，国企的权益额（资产额），或者说资本密集度偏高。

流转税税率的差异

在计算利润时考虑流转税，由此缩小的国企和非国企的盈利能力的差距是非常惊人的。国企缴纳的流转税是非国企的2倍，营业税金及附加是后者的2到4倍，增值税为后者的1.5倍左右。（见表3）

在中国将近40个工业行业中，可得数据（1994-1997年、1999-2000年）的分析表明，国企增值税与增值额的比值均值显著高于非国企的（0.1%的显著水平，双尾的t检验），而营业税金及附加与销售收入之比就没有显著差异(即使在10%的显著性水平)。这说明国企较高的营业税金及附加率主要是由于国企主要集中于有较高营业税金及附加的行业。而非国企主要集中在那些无须承担高额的营业税金及附加的领域。最极端的例子是烟草制造行业。在这个行业中，国企的营业税金及附加率超过65%，非国企仅为10~30%。1993年国企在烟草行业的市场份额是98.17%，2000年的时候该份额为99.13%。与其他行业国企的同类税率的最高值相比，烟草行业国企的税率是其6倍，而缴税额也接近国企该税种总缴税额的1/2。

各行业国企的营业税金及附加率与市场份额之间的相关性表明，政府有意给国有垄断行业（如烟草行业）或国有寡头行业制定较高的税率，以此确保能从这些被高度控制的企业中实现有效征税。降低营业税金及附加率是否能够提高国企的利润，进而提高整体利润水平，这取决于产品价格是否由国家制定并保持固定，也取决于产品价格是否是市场供求的结果。在烟草，石油（以及天然气）开采，油气加工（以及炼焦），电力的生产和供应（以及蒸汽和热水）以及采矿业中，国企占据大量份额，价格由国家制定，降低营业税金及附加率就可立刻提升这些行业的国企利润水平。

增值税的情况则有所不同。对于所有的工业行业来说，国企所缴纳的增值税与增值额比值的均值显著高于非国企，而且大部分国企的销售收入都是在增值税率高的行业中创造的。这一结果的形成与三种因素有关：第一，具有较大市场份额的国企以17%而不是13%的税率缴纳增值税；第二，年销售收入低于100万元的企业适用于6%的增值税率，由于许多非国企的规模都非常小，因此非国企在90年代中期缴纳的增值税也较少。第三，出口企业的增值税率为零，很大比例的外资企业的生产是为了出口。

由于历史原因或者所有制因素，绝大部分的国企都处于高税收行业，因此对中国国企和非国企盈利能力的比较必须考虑这种税收安排机制的影响。从1997的数据分析，加上流转税因素，国企的权益收益率为14.20%，而非国企为17.53%。

资本密集度的差异

如果计算利润与销售收入的比值，而不是利润与权益的比值，国企和非国企的盈利能力差距会缩小，这说明国企的权益值相对很大。1993年国企的权益与销售收入的比值是非国企的1.36倍， 1997年上升为1.64倍。也就是说，生产与非国企相同的销售收入，国企使用了更多的资产，即拥有更高的资产密集度。

由于国企的权益与销售收入比值高，因此，在完成等量销售收入时，它们必须缴纳更高的财务费用（因为它们有很高的债务），必须提取更高的折旧（因为它们有高额的固定资产），因此形成了较低水平的留存利润。对于一定的销售收入，权益收益率低也是因为权益的规模过大。

假定国企拥有与非国企相同的权益与销售收入比值，那么1993年国企的权益收益率将达到10.47%（7.70%×1.36），而同期非国企为14.33%；1997年，国企的实际权益收益率为3.43%，非国企为7.89%。如果计算利润和流转税之和与权益（经过调整后的权益）的比值，那么1993年国企为31.45%（23.13%×1.36），高于同期非国企的26.81%，而1997年这两个值分别为23.29%和17.53%。

如果同时还考虑财务费用和折旧额，那么显然国企要比非国企更善于经营。假定国企与非国企的资本密集程度或者权益与销售收入比值相同，而且固定资产与总资产的比重也相同，则1993年国企权益利润率为14.64%，略微超过了非国企的14.33%；利润和流转税之和与权益的比值为35.62%，明显高于非国企的26.81%。1997年的比较结果更为明显，国企与非国企的权益利润率分别为13.09%和7.89%，利润和流转税之和与权益的比值分别为32.95%和17.53%。

在中国近40个工业行业中，可得年份（1993-1997年、1999-2000年）数据显示，国企的资产收入平均比值要显著高于非国企（在0.1%的显著水平上），这说明各行业国企的资本密集程度要高于非国企。考察企业当前资产与销售收入的比值，以及净固定资产与销售收入的比值，也能得出同样的结论。

国企中资本密集度较高主要是政策因素造成的。由于历史原因，非国企无法进入有高固定资产要求的行业，而由于政府对工业结构的决策，以及国企价格优先而非盈利能力导向的生产决策的共同作用下，国企选择了在这些资本密集度高的行业中进行生产。一旦国企的利润率根据资产密集度来进行调整，国企盈利能力就会比非国企要好。

对国企盈利能力下降的分析

国企的年利润在80年代早期缓慢下降，80年代末期迅速下降，90年代初期略有恢复，在1995年和1996年又开始下降。

20世纪80年代的国企

在1993年之前，利润表现为销售收入与销售成本及其它成本之差。国企中销售成本占销售收入的比值在80年代中期开始上升，并从1988年的88.07%激增为1990年的98.37%，利润也随之下降。因此，80年代末期销售成本的急剧增加可以解释为同期利润水平下降的原因。

1988年高通胀的压力促使政府对投资实施行政管制，这抑制了经济增长的速度，中国宏观经济在1989-1990年间出现了比较严重的衰退。1989年国企的真实销售收入下降了5.25%，1990年几乎没有增长，而同期生产成本却没有发生明显下降，这导致销售成本和销售收入的比值上升。在当时的会计核算体系中，销售成本只包括实际售出产品的成本，因此该比值的上升表明单位生产成本的上升。

在20世纪80年代中后期，原材料、能源及动力购买价格指数的年增长率比工业产品出厂前价格指数的年增长率高若干百分点。由于80年代大部分工业产品的价格由国家制定，因此，原材料和产成品之间的价格差在很大程度上是政府价格政策的结果。劳动力薪资和折旧并不是销售成本上升的主要因素，统计数据表明，工资和折旧费用的上升幅度比较小。存货的增加能降低工资、折旧及其它行政费用在销售成本中的比例，因此能够增加企业利润。尽管缺乏有关国企存货的精确数据，但我们估算的存货值呈现出明显的上升趋势。

直到1992年，国企为运营资本贷款（长期贷款）所支付的财务费用是销售成本的一部分，但我们无法获得相关数据。借助于半年期贷款利率与总运营资本贷款（超过一年期的贷款）的乘积，我们对这种财务费用进行了估算，结果显示，1989-1990年间国企的财务费用是增加的。

1989-1990年间国企“其它成本”为高额负值，这说明国企的非主营收入和投资回报率为正。在非主营收入中，1989年政府对亏损国企的补贴达到了其销售收入的5.95%。

总的来说，1988-1990年间，因严格的行政管制所导致的经济衰退，对国企盈利能力的大幅下降产生了重要影响。由于原材料价格上升幅度大于产成品价格的上升幅度，以及国企为支持存货投资而不得不多承担财务费用，因此其销售成本相对于销售收入出现上升，这直接导致了同期国企盈利能力出现下降。尽管将生产成本转移到存货能够压低利润的下降幅度，但这会对未来的盈利埋下很大隐患。

90年代的国企

20世纪90年代国企的损益情况可分为三阶段，即1990-1992年，1993-1997年，以及1998年之后。

销售成本占销售收入的比值从1990年的98.37%下降到1992年的90.33%，这使得利润水平恢复到1988年前的8%左右，但仍然是非常低的。1990和1991年的社会主旋律是节省和调整，经济增长低于80年代的水平。国企的存货持续增加，原材料的价格增长幅度依旧快于产成品出厂价格指数。只有工资水平和财务费用（占销售收入的比重）小幅下降。尽管政府出台了若干措施以弥补国企的潜在亏损，但仍不足以解决全部问题，这包括应该从存货中清除的无法售出的存货，早些年计入其它账户未能够在损益表中显示出的亏损额，以及超过现有销售价格的存货的重新估值等。1992年所有潜在的亏损都进入了成本，之前的潜在亏损在之后3年中逐渐弥补（从1993年开始）。现有资产的重新估值（如存货的重新估价）计入了“其它成本”账户，这导致1992年“其他成本”急剧增大。

1993年6月1日新会计准则的颁布，使得1993-1997年间的会计体系发生重大调整，财务费用和管理费用从当期销售收入中扣除、不再计入存货；会计方法、税收体系和折旧法则也发生了许多改变（见表5）。通过增加成本（如提高了折旧率），或将原来的利润项转换成为成本项（如将为固定资产投资所支付的利息计入成本）等方式，新的会计体系减小了利润与销售收入的比例。随着新的损益账户的引入和使用，销售成本占销售收入的比重从1992年的90.33%下降到了1993年的83.48%，并在整个90年代中期基本保持稳定。由于养老金等支出现在都归属于管理费用，1993年“其它成本”也出现相似的下降。从1993年到1995年财务费用和管理费用都有了快速的增长，总增幅达到了7%，之后又开始逐渐下降。1992年利润为销售收入的3.50%，比例非常低，而财务费用和管理费用的上升使得1997年利润仅为销售收入的1.58%。

概而言之，受到成本上升与销售收入停滞的双重影响，国企盈利能力在这两个阶段始终处于不稳定状态。在1989~1990年的经济倒退期，国企每年都积攒了相当于销售收入8%左右的存货，1991和1992年的存货进一步增加，由此形成了相应的财务费用和管理费用。根据1993年的新会计条例，1992年以前的上述费用进入到1993年后的3年账户中。管理费用从1993年开始增长，并在1995年达到历史新高，之后的1996和1997年开始缓慢下降。而利率自90年代中期后的不断提高导致国企财务费用居高不下。而与此同时，90年代中期以来不断加剧的竞争，导致国企销售规模未能大幅度增长，其真实销售收入也难以增加。

从1999年开始，工业国企似乎开始转危为安。在1999年和2000年，国企的盈利能力显著改善。由于销售成本、财务费用和管理费用的下降，国企的利润与销售收入比从1998年的1.61%上升到2000年的5.87%。销售成本的下降主要是因为原材料价格指数与产成品出厂价价格指数之间的差距的消失，财务费用的下降则主要是因为利息率的下降。

结论

直到20世纪90年代中期，学者们才开始形成对国企改革的乐观态度。本文的结论支持了这些乐观的看法。虽然非国企的权益收益率高于国企，但二者的差距可以通过两个因素来解释：第一，由于历史原因和政治原因，大部分种类的流转税都对国企不公平；第二，为了获得同样的销售收入，国企不得不使用两倍于非国企的资产，高资本密集度直接减少了利润水平。

从国企盈利能力推断出私有化的结论，这个逻辑是十分可疑的。首先，国企所面临的歧视性流转税税率反映了历史因素和相关的政府决策，与国企组织结构是否健全没有关系；如果消除这种歧视因素，两种类型企业的权益收益率就十分接近。其次，如果国企更高的资本密集程度不是源于其组织结构的因素，那么在同样的假设下，国企的盈利能力要高于非国企。最后，所有关于国企和非国企或私营企业的比较都有倾向性的选择。

私有化可能会帮助降低资本密集程度，但它决不是一个必要条件。因此，通过私有化来提高国企盈利能力的做法，无疑是一场胜率极小的赌博。工业国企是中国工业部门的核心，全盘私有化意味着要创造一种新的完全私有控制的方式，这在中国大型企业中几乎没有出现过成功的先例。

*卡斯滕·霍尔兹（Carsten A. Holz），香港科技大学社会科学系教授

为了全面、系统掌握中国农村土地流转的发展过程、现实状况与区域分布特征，从而为科学制定政策、全面深化农村改革提供参照和依托，本文利用农业部《中国农业发展报告》《中国农业年鉴》、中央政策研究室与农业部“全国农村固定观测点调查数据”、国家统计局“第二次全国农业普查数据”等多种统计资料，从发展过程、结构特征与区域分布等三个方面，对中国农村土地流转的发展概况进行较为全面的定量解读。

中国农村土地流转的发展历程

土地和劳动力是农村经济社会发展和改革所关注的两个核心生产要素。农村土地流转与劳动力转移是密切联系的两个过程。《中共中央关于一九八四年农村工作的通知》（中发［1984］1号），首次提出农村土地流转问题，提出“鼓励土地逐步向种田能手集中”，其后，农村土地流转一直处于自发的原始状态。20世纪90年代之后，随着工业化和城镇化的快速发展，农村劳动力转移加速，农村土地流转形式出现了转包、租赁、互换、转让、入股、代耕代种、反租倒包等形式。2001年12月，中共中央发布了《关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》，提出：在稳定家庭承包经营制度的基础上，允许土地承包经营权合理流转是农业发展的客观要求。此后，农村土地流转呈现出加快发展的趋势。

发展趋势

户均包入与包出土地面积在20世纪90年代后出现快速增长的趋势（图1），分别从1995年的0.20亩/户、0.11亩/户上升到2009年的0.68亩/户、0.47亩/户，分别上升了2.4和3.16倍。其中，户均包入耕地面积持续高于户均包出的耕地面积，表明土地规模化经营正在形成，土地正在向少数经营主体集中，两条曲线间距的拉大，表明规模化进程正在不断加快。

图1：户均土地流转包入与包出面积

资料来源：《全国农村固定观察点调查数据汇编》

从东部地区来看（图2），户均耕地包入面积与包出面积的变化趋势总体相同，两者上下波动基本平衡，分别从1995年的0.16亩/户、0.10亩/户上升到2009年的0.35亩/户、0.34亩/户。东部地区市场经济发达，市场机制在农村资源配置中发挥较好的作用，因此，农村土地的供求双方也是在市场调节下维持基本平衡的状态。需要指出的是，东部地区土地流转有两个重要的“五年”：1995-2000年和2002-2007年。前者，户均包出面积低于户均包入面积，土地流转呈规模化集中；后者，户均包出面积高于户均包入面积，土地规模化进程呈现减慢的态势。

图2：东部户均土地流转包入与包出面积

资料来源：《全国农村固定观察点调查数据汇编》

从中部地区来看（图3），户均耕地包入面积与包出面积在总体上升的过程中，呈现较大幅度的偏离，表明土地流转渐趋活跃，土地规模化快速发展，土地资源处于供不应求状况。整个过程分为两个阶段：1997年后，土地流转逐渐加速，2008年后进一步提速，这可能与政策层面的推动有关。2008年，中共十七届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，强调“加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法有偿自愿的原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营”。政策层面的逐渐明朗，有效促进了土地流转的进行。

图3：中部户均土地流转包入与包出面积

资料来源：《全国农村固定观察点调查数据汇编》

从西部地区来看，户均耕地包入面积与包出面积分别从1995年的0.13亩/户、0.08亩/户上升到2009年的0.28亩/户、0.29亩/户。图4显示，户均耕地包出面积略高于包入面积，但两者基本保持相同的变化趋势。这也反映了西部土地流转与规模化集中趋势比较缓慢，主要是由于西部土地规模化经营积极性不高。

图4：西部户均土地流转包入与包出面积

资料来源：《全国农村固定观察点调查数据汇编》

区域对比

从户均转包入面积的区域对比来看，中部地区显著高于东西部地区，且中部与东西部地区的差距不断扩大，分别从1995年的0.28亩/户、0.16亩/户、0.13亩/户上升为2009年的1.29亩/户、0.35亩/户、0.28亩/户，分别上升3.5、1.2和1.1倍，表明中部地区土地规模化经营的热情较高、基础较好。1995-2001年和2006-2009年，东部地区户均转包入面积略高于西部地区，在2002-2004年较短的时间内，西部地区户均转包入面积略高于东部地区。

图5：耕地户均转包入面积区域对比

资料来源：《全国农村固定观察点调查数据汇编》

从户均转包出面积的区域对比来看，中部地区与东西部地区的分化发生在2003年实施《农村土地承包法》以后，该法使得土地流转在政策上更加明朗。2006年后，中部与东西部的差距被进一步拉大。从东西部地区对比来看，东部耕地户均转包出面积略高于西部。2008年的十七届三中全会决定，进一步鼓励农业适度规模经营，对土地流入作用明显，2008年户均转包入面积出现上扬（图5）；但对于土地流出作用不明显。2009年中部地区户均转包出面积甚至出现下降（图6）。

图6：耕地户均转包出面积区域对比图

资料来源：《全国农村固定观察点调查数据汇编》

中国农村土地流转的结构特征

从土地流转面积和用途来看，家庭承包耕地流转总面积，通过签订合同实现流转的耕地面积，以及流转后用于种植粮食的耕地面积均不断增长。其中，签订合同的土地流转面积比重不断上升，表明土地流转的规范化、合法化程度在不断增强。然而，流转用于种植粮食作物的耕地面积比重比较稳定，这在一定程度上是由于农村的自然条件、种植习惯以及销售渠道的限制共同决定的。粮食作为大宗农产品，生产风险与市场风险相对较小，成为经营大户规避风险的普遍选择。

图7：农村土地流转概况（单位：万亩）

资料来源：《中国农业发展报告》2012，2013

从土地流向的主体来看，流向农户的土地面积占绝对的规模优势，高于其他三类主体的面积之和，并呈现持续增长，从2009年的10850万亩，增长为2012年的18006万亩，增长了66%。图9表明，农村土地流转与规模化经营仍以农户为主，排在第二位的经营主体是专业合作社。当前土地流转与规模化经营的主体是农户和专业合作社，这两者都是以农民为基础，他们的生产经营符合地区农业发展的客观现实和基础条件。

图8：农村土地流转方向对比

资料来源：《中国农业发展报告》2012，2013

从土地流向的主体来看，占流转耕地面积比重由高到低分别是：农户、专业合作社、其他主体和企业，其中农户比重始终在60%以上。从变化趋势来看，流转农户的耕地比重逐渐下降，而流向专业合作社的耕地比重稳步上升，流向企业和其他主体的耕地面积比重比较稳定，其增速与土地流转总规模的增速基本持平。从图10可见，农户与专业合作社土地流转比重出现了持续增长，这验证了，未来农村改革与现代农业的建立，不应替代农民的主体地位，应尊重客观现实，与农民形成互补和共赢的关系，弥补其经营的短板与不足，发挥其优势，形成合力，这也是农村全面进步的内生动力。

图9：农村土地流转方向的结构图

资料来源：《中国农业发展报告》2012，2013

从增长速度来看，流向农户的土地资源虽然占据规模上的绝对优势，但增长速度较低，并有进一步减缓的趋势。2009-2012年，流向农户、专业合作社、企业、其他主体的土地面积分别增长66%，228%，90%、77%。流向专业合作社的土地资源增速最高，但并不稳定，经历了先降后升的增速波动。流向企业的土地资源增速逐渐提升，表明现代企业化的运作模式在土地规模化、集约化经营中空间较大，是一个有前景的发展方向。流向其他多元主体的土地增速有下降趋势。

图10：农村土地流转面积增速

资料来源：《中国农业发展报告》2012，2013

从流转主体来看，流转出承包地的农户数呈现加速增长的态势，从2009年的2924万户增长为2012年的4439万户，增长52%。其中，签订耕地流转合同的份数呈现更快的增长速度，从2009年的1714万份增长为2012年的3107万份，增长81%。签订流转合同数占流转农户比例从2009年的59%上升为2012年的70%。其原因主要包括两方面：一方面，农户土地流转的法律意识在增强；另一方面，由于农村土地经营的细碎化，一个家庭可能承包多块土地，因此，家庭土地流转行为将涉及多个标的地块，签订多份合同。这也意味着土地分散细碎问题得到缓解。

图11：农村土地流转合同签订

资料来源：《中国农业发展报告》2012，2013

从土地流转纠纷的发生频率来看，平均每万亩流转土地发生的纠纷数持续下降，从2009年的16件/万亩，下降为2012年的8件/万亩，下降了49%。平均每万户流转农户发生的纠纷数持续下降，从2009年的81件/万户，下降为2012年的50件/万户，下降了38%。这表明土地流转的规范化、合法化程度在不断提升。

图12：土地流转纠纷情况

资料来源：《中国农业发展报告》2012，2013

从土地流转仲裁机构的发展来看，仲裁委员会数量，仲裁委员会人数均呈现不断增长态势，分别从2009年的1013个、10654人，增长为2012年的2259个、30727人，分别增长123%、188%。每个仲裁委员会对应的土地纠纷数、每个仲裁委员会人员对应的土地纠纷数逐年下降，从2009年的234件/个、22件/人，降至2012年的99件/个、7件/人。但流转纠纷处理率不断下降（图14），表明土地仲裁机构的效率还比较低。

图13：土地仲裁机构发展情况

资料来源：《中国农业发展报告》2012，2013

从土地权益保护视角来看，受理的土地流转纠纷总量、调处纠纷数呈现下降趋势，分布从2009年发生236630件、处理215659件，下降为2012年发生223744件、处理191938件。然而土地流转纠纷的处理率呈现下降趋势，从2009年的91%下降为2012年的86%。这表明有些土地流转的纠纷与矛盾没有得到及时解决，不和谐因素在积累和发酵。农户土地流转具有较强的学习和效仿效应，如果个别纠纷处理不好，会严重影响整体预期，造成整体流转进程的受阻，需要引起足够重视。

图14：土地流转纠纷受理与处理

资料来源：《中国农业发展报告》2012，2013

从流转形式来看，转包面积占总流转面积的51.1%，但增速较低，为20.8%。股份合作制以及包括土地银行、土地信托、专业合作社在内的其他形式占据较小的比例（见图15），其增速也仅为平均水平，在发展速度上比其他土地流转形式没有明显的优势。

土地银行、土地股份制、土地信托、专业合作社等流转形式具有较好的制度优势和组织安排，通常被认为是土地流转的高级形式和现代模式。然而，相对于转让、转包、互换、出租，其发展规模与速度并没有体现出明显优势，也就是说，这些理念上先进的土地流转形式，在现实农村中的推广与接受程度并不高，其根源有待深入剖析。

图15：土地流转形式构成

资料来源：《中国农业年鉴2012》

农业是传统产业，具有极强的包容性，既可以容纳规模化、现代化的经营模式，又可以保持自给自足的小农经济；既吸引了一批高知识、高技术的农业经营人才，又可以作为普通农业劳动者的生产资料，乃至成为农民养老的基础保障。在“三农”领域各方面繁复的交易成本、以及自然风险、经营风险和政策风险面前，农民更愿意选择传统的、熟悉的、可控的土地流转方式。这也为未来深化农村改革提供了参考，要从降低交易成本、建立公平制度、政策“取信于民”等方向发力，才能为土地流转与农业现代化发展注入内生动力。

中国农村土地流转的区域分布

按照耕地属性的不同，农村耕地主要包括承包地、自留地、开荒地三类。首先，承包地是指农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。承包者依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利以及法律、行政法规规定的其他权利，有权自主组织生产经营和处置产品；承包地被依法征用、占用的，有权依法获得相应的补偿。

自留地是农业集体经济组织按政策规定分配给成员长期使用的土地。自留地、自留山和自留草场均属于集体所有，其成员只有使用权，不得出租、转让或买卖，也不得擅自用于建房等非农业生产用途。

最后，农村四荒地是指属于农村集体经济组织所有的荒山、荒沟、荒丘、荒滩。其流转方式包括招标、拍卖和公开协商。2002年颁布的《中华人民共和国农村土地承包法》第三条规定，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包，为村集体经济组织经营管理“四荒地”提供了法律依据。

鉴于土地流转在全国范围内更多是小规模的个案，本文将各项指标的门槛和口径设定得较严格，以便将各方面比较突出的省区凸显出来，使目标区域聚焦更精确，便于对不同方面要求较高的农业产业项目进行更精确的区域选择。

从耕地属性来看，北京、上海、天津、广东、浙江五省（直辖市），经济比较发达，耕地资源较少，从户籍所在村集体承包过耕地的农户比重、有经营耕地的农户比重两项指标均低于70%。河北、安徽、江西、河南、湖南、广西、重庆、四川、贵州、云南、陕西、甘肃、宁夏等省（自治区、直辖市）经营耕地的农户比重均在90%以上；浙江、福建、广东、西藏、青海、新疆等省区经营耕地的农户比重低于80%。不同地区土地流转涉及的具体农户群体不同。四川、贵州、云南、上海、江苏、江西、湖南、广西等省区有自留地、开荒地的农户比重均高于50%。

改革开放前，农村集体给农户保留了一小部分自留地，自留地不负担农业税。根据二轮土地延包时“谁开荒、谁管理、谁受益”的规定，属于农民的自留地、开荒地由农民自主经营，承包期较长。根据《中华人民共和国土地管理法》规定，开发未确定使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，经县级以上人民政府依法批准，可以确定给开发单位或者个人长期使用。这样，拥有自留地、开荒地农户比例高的省份，其土地经营关系拥有更强的长期性和稳定性。

表1  耕地流入/流出农户比重的地区对比

图16：农户土地来源构成

资料来源：《中国第二次全国农业普查资料汇编》

从流入、流出的对比来看，北京、天津、上海、浙江、福建租出、包出过耕地的户比重显著高于租入、包入、转入耕地的户比重，表明这些地区土地流转比较旺盛，内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、江西、湖北、四川、新疆租入、包入、转入耕地的户比重显著大于租出、包出过耕地的户比重。

从流转面积来看，东部的北京、上海、浙江、福建，东北的吉林、黑龙江，西部的新疆，实际经营耕地中租入、包入、转入的耕地面积比重较多。租入或租出耕地的户比重在一定程度上表明区域土地流转的参与主体的广泛性和群众的接受和认可度。

总体来看，中西部地区劳动力输出省份与东南沿海经济发达地区，土地流转涉及农户与流转面积的比重普遍不高；而全国各省区放弃农地经营的农户比重较低，大多在5%以下，很多省区低于2%。这表明农户普遍不愿放弃土地经营与相关权益，这其中包含经济视角难以准确计量的多种权益，需要借助制度与体制因素的完善来给予保障。

图17：农户土地流转抉择

资料来源：《中国第二次全国农业普查资料汇编》

从土地经营的面积来看，北京、上海、吉林、黑龙江、浙江、广东、福建、新疆等省区实际经营耕地中租入、包入、转入的耕地面积比重较高，表明这些地区土地流转比较活跃；而河北、山东、河南、海南、西藏、陕西、甘肃等地区实际经营耕地中承包地、自留地、开荒地的面积比重较高，均在95%以上，表明这些地区的农业生产经营更多是在原有的土地资源基础上进行，通过土地流转实现规模化经营较少。从流转面积来看，天津、河北、山西、江苏、山东、河南、广西、海南、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏的土地流转面积比重普遍不高，其中既有经济较为发达的沿海省份，也有劳动力输出的欠发达地区。这表明中国农村土地流转的程度，并不是由经济、区位、劳动力流动等单一方面因素决定，因此需要结合更加多维、更加细化的因素进行针对性研究，挖掘其地区特色与具体需求，在深度和广度上进一步推进。

图18：农户土地经营的来源构成

资料来源：《中国第二次全国农业普查资料汇编》

从土地经营用途看，北京、天津、上海、浙江、福建放弃经营农业用地的农户均在10%以上；其中北京为22.9%。除湖南、江西、广东、广西之外的大陆22个省区放弃经营农业用地的农户比重较低，均在5%以下；其中西藏为0.6%。这表明大多数省区农民愿意从事农业生产，不愿放弃土地的经营。

从国家政策导向来看，区域土地流转要坚持农村基本经营制度的重要性、长期性，即以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。创新农业经营体系不是否定家庭承包经营制度，土地流转应尊重农民主体地位。坚持农村基本经营制度，赋予农民长期而有保障的生产经营自主权，确立农户自主经营、自负盈亏的市场主体地位，可以最充分地调动绝大多数农民的积极性、主动性、创造性。

图19：农户土地经营抉择

资料来源：《中国第二次全国农业普查资料汇编》

农业具有较高包容性的产业特征，加之农业经营具有长期性的特征，并受到自然、经济、技术等多种复杂风险的影响，因此，农业具有维持自身稳态的惯性和较强的风险规避特征。也就是说，“三农”领域在自身稳态中存在诸多隐性的知识和关联，除非外部冲击带来的收益显著大于成本，并且风险较小，才能推动“三农”实现变化。统计数据将有助于发现“三农”隐性知识和联系，联通不同方面的信息，发现隐性知识和潜在价值，洞察潜在问题与挑战，减少土地流转的风险，促进土地流转在更大范围、更长时期、更加规范有序地开展。

初步研究发现：地区间土地流转状况与关联要素发展水平存在巨大梯度差异，土地资源丰富的地区，基础设施完善的地区，流转并不一定更充分。由于中国农村长期以来自给自足的小农经济模式，因此，更加趋向于维持稳态。这些地区农业基础条件较高，对于土地流转与规模化、现代化的需求并不迫切，土地流转与规模化经营带来的预期改善相对有限，更倾向于维持现有规模。一个现实的路径是，农村土地流转要从市场发育薄弱、发展较为滞后的地区开始。这些地区对于土地流转的需求更为迫切。土地流转及规模化、集约化、科技化经营与原有经营模式的反差越大，两者的结合点与互补性越高，土地流转也会更加顺畅。从历史经验看，家庭联产承包制的改革实践，之所以始于安徽小岗村，与当时该村农业发展现状极为落后，面临生存危机的迫切需求密切相关。农村土地制度改革也是一场深远的革命，鉴于农业具有维持自身稳态的惯性，农村土地制度改革也可以借鉴“星星之火，可以燎原”的思路，不妨转换思路，从农业发展薄弱、对于现代农业需求迫切的地方开始，这样取得成功的几率也许较大。

“一带一路”贯穿欧亚大陆，东边连接亚太经济圈，西边进入欧洲经济圈，截止到2014年底，这个合作倡议已得到沿线50多个国家的积极响应，开启全新的国际合作。同时“一带一路”也将构筑我国新一轮对外开放的“一体两翼”，在提升向东开放水平的同时加快向西开放步伐，助推内陆沿边地区由对外开放的边缘迈向前沿。

一、战略规划发布需要经过一个过程

“一带一路”战略构想，秉承开放包容的丝路精神，不限国别范围，不是一个实体。这不仅是中国自身的战略构想，更是沿线各国的共同事业—契合沿线国家的共同需求，为其互补互利互惠开启新的机遇之窗。

作为“一带一路”战略的总体思路，规划将侧重顶层架构，不会出现一些市场期待的过细部署。此后，有关部门和地方会根据规划的思想，进一步出台有关的配套落实措施。

“规划的公开版可能很快就会公布，公布之后说什么都可以，公布之前说什么都不可以。公布以前说对了是泄密，说错了那就是误导。”张燕生向《中国联合商报》等媒体记者表示，这种情况下，我认为不要关注规划有没有公开更重要的应该是讨论“一路一带”这个大战略应该“做什么”。

中国社科院俄罗斯东欧中亚研究所主任、上海合作组织研究中心副秘书长吴宏伟也在“财经中国2014年会”上表示，一般来说，一个国家战略肯定要经过反复论证，提出比较成熟的方案再公布，况且这次“丝绸之路经济带”战略涉及到五六十多个国家。

“‘一带一路’战略由国家领导人提出倡议，然后由各个单位进行论证、设计，并和相关国家进行沟通。这与以往有非常大的区别。”吴宏伟表示，我们国内也是第一次提出这样的办法，合作领域这么多的战略，由倡议变成战略规划并发布，需要经过一个过程。

张燕生坦言，“一路一带”让其想到邓小平30多年前说过三句话。第一句话，中国的开放是三个方面的开放，包括对发达、转型中、发展中国家。中国需要西方的技术、西方的人才、西方的资金。因此，中国前30多年开放的重点针对西方发达国家。

“邓小平讲大家一定不要忘记我们是三个方面的开放，所以‘一带一路’战略，无论是海上的丝路还是陆上的丝路，沿线主要是发展中国家和新兴经济体。”张燕生表示，中国人喜欢用毛泽东“农村包围城市”的战略，“一带一路”战略是统筹三个方面开放的战略。

第二句话，邓小平讲了两个大局，一个大局是东部沿海，一个大局是中西部。张燕生表示，“一带一路”战略，无论从广西、云南向东南亚走，还是海上丝绸之路南翼往东南亚；往新疆那边的中亚走，往西藏那边阿拉伯地区走，到达的就是西亚、北非。这其中的战略核心带和重点地区主要还是中国的西部地区。

在张燕生看来，“一带一路”实际是举全国之力支持发展的大格局，包括东中西协调，长江经济带、京津冀经济带。主战场西部地区是平台、窗口和桥梁。从这个角度来讲，邓小平30年前讲的，对外叫开放，对内是改革。因此，“一带一路”，实际上就像上海自由贸易试验区、广东自由贸易区、福建自由贸易区建设一样，都是要处理好改革与发展的关系。

“所以，‘一带一路’可以叫新35年（2014年-2049年），改革中国和世界大格局，中国和世界的大战略。”张燕生说道。

这一说法和中国国际经济交流中心秘书长魏建国观念不谋而合。他也在1月17日的“财经中国2014年会”上指出，“一带一路”是中国未来30年最大战略。

多名接受本报采访的专家认为，作为中长期战略，一带一路的重心是基建互通，其次是经贸合作，进而推动沿线国家发展。这既有利于全球经济的复苏和发展，也有利于中国，同时为沿线国家的发展和赶超带来新的机遇。

二、未来中国30年最大战略

2014年11月8日，习近平在北京举行的APEC会议上宣布，中国将出资400亿美元成立丝路基金投资公司（下称丝路基金），以提供强大资金支持。这一牵连起亚太、欧洲、非洲等多个经济圈的重大战略，将继续在2015新的一年里有条不紊地推进，打造世界上最长、最具发展潜力的经济大走廊。

“我始终认为,中国未来30年不会提其它战略，‘一带一路’就是我国最大的战略，这个战略会使中国的企业走出去，提升中国的影响力以及中国的软实力。”魏建国认为，“一带一路”是一条共赢之路、合作之路，不仅仅是文化和宗教方面，更重要的是能够把让整个世界大同，是全世界人民的福祉。

公开资料显示，“丝绸之路经济带”的路线为：一条北线，北京-俄罗斯-德国-北欧；一条中线，北京-西安-乌鲁木齐-阿富汗-哈萨克斯坦-匈牙利-巴黎；一条南线，北京-南疆-巴基斯坦-伊朗-伊拉克-土耳其-意大利-西班牙。

“海上丝绸之路”沿线国家包括东盟10国；南亚（6国）：东帝汶、印度、巴基斯坦、孟加拉国、斯里兰卡、马尔代夫；西亚（8国）：伊朗、阿联酋、沙特阿拉伯、土耳其、科威特、伊拉克、阿曼、也门；东北非（7国）：埃及、坦桑尼亚、肯尼亚、苏丹、莫桑比克、埃塞俄比亚、索马里。

统计数据显示，目前“一带一路”沿线53个国家、94个城市，包括荷兰的阿姆斯特丹。“港口城市是‘带一路’的首尾相接之处，一带一路到此闭合成为一个圆环。”魏建国认为，未来沿着“一带一路”将会有更多区域合作。

中国（海南）改革发展研究院院长迟福林表示，“一带一路”战略的实施也就意味着将来中国与东沿线国家在物流、人流、资金流、信息流实现互联互通，这将带动我国与周边国家对外开放实现一个新的历史性突破。

魏建国认为，“一带一路”的重大意义是中国作为一个大国在负起责任的时候，可以为我们提供更大的可供选择的一个余地。中国下一步所发挥得作用，以及中国补足自己软实力，更需要让整个世界通过中国的崛起搭便车，共享中国的发展，同时也要稳固中国的战略机遇期。

中国外交部部长助理钱洪山在2014年12月26日的活动上表示，“一带一路”是亚洲腾飞的两大翅膀，以经济合作为主轴，以人文交流为支撑，以开放包容为理念，通过实施政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通，积极主动地发展与沿线国家的经济合作伙伴关系，共同打造政治互信、经济融合、文化包容的利益共同体和命运共同体。

巴基斯坦计划发展部部长阿桑·伊克巴尔也在去年北京举行的APEC上表示，“一带一路”构想内涵丰富，涉及投资、经济特区等领域，该战略将缩短陆地及海上的交通里程，便利货物运输，提升物流水平，“一带一路”倡议承载了很多发展中国家的发展梦。

“如果说古丝路促进了东西方不同文明、不同国家、不同民族之间的贸易往来和文化交流，那么当下的丝绸之路经济带则是要通过构建现代化的公路、铁路、航空等全方位多维度的交通网络，助力丝绸之路沿线国家实现互联互通。建设丝绸之路经济带，可以说是打通欧亚大陆东西方的大项目、大手笔。”塔吉克斯坦总统战略研究中心主任胡多别尔基·胡里克那扎尔在去年11月北京举行APEC表示，通过这条现代的丝绸之路，沿线各国将如同人体的血管那样紧密联系起来，共享中国强劲的发展动力，获得共同发展的机遇，实现共同繁荣。

国务院发展研究中心世界发展研究所副所长丁一凡在“财经中国2014年会”期间高速《中国联合商报》记者，实际上中国的“一带一路”，从整体的经济政策上面，给全球创造了一个新的榜样，也得到了充分的认可。

三、地缘政治冲突带来挑战需国家间推进机构补位

漫漫丝路，泽遗百代。古丝路促进了东西方不同文明、不同国家、不同民族之间的贸易往来和文化交流。“一带一路”倡议顺应了时代潮流。经济全球化、区域经济一体化已成为世界经济发展的主流趋势，在经济一体化潮流的推动之下，各种多边经济合作机制不断涌现，跨境跨区域合作成为新时代的重要特征。

“如果地区安全得不到保证，欧亚地区国家相互之间不能理解，我们的“丝绸之路经济带”建设就是一句空话。”中国社科院俄罗斯东欧中亚研究所主任、上海合作组织（下称“上合组织”）研究中心副秘书长吴宏伟1月17日在“书写改革信心”财经中国2014年会上提醒道。

1.地缘政治带来挑战

“一路一带”经济带沿途的国家具有良好的自然禀赋，拥有得天独厚的资源优势，并且经济结构、资源的互补性较强，自习近平提出“一带一路”构想以来，各方基本上达成了共识，明确了建设方向。

中共中央党校国际战略所研究员张凯此前向《中国联合商报》记者表示，中国新一届领导人提出建设新“丝绸之路经济带”，体现了中国大国外交的主动性，为“丝绸之路经济带”建设创造比较好的条件。吴宏伟也向《中国联合商报》记者表示，目前的“一路一带”战略，我国处在非常有利的条件之下。

“一方面是中国的国际地位跟过去比有了很大提高，经济影响力也有了很大的扩展。我们参加国际会议，不管是到中亚国家还是到其它地区参加国际会议，明显感觉到参会的代表都非常愿意听中国的情况介绍，听中国的经验介绍。”吴宏伟表示，在“一路一带”建设这方面基本上机遇大于挑战。

目前在“一路一带”沿途已经取得阶段性的前期经济合作成果。丝绸之路经济带的优先区域在中亚地区，原因在于经过二十余年的合作、经过上合组织十余年的推进，中国在中亚地区具有一定基础，已建立起能源通道，以及铁路、公路、航空通道，电信网络也在洽谈。

“但整个欧亚地区现在面临着一些地缘政治的挑战，关系非常复杂，宗教问题、民族问题都交织在一块儿，确实给丝绸之路经济带建设带来了很多挑战。”吴宏伟表示，如果地区安全得不到保证，欧亚地区国家相互之间不能理解，“一路一带”建设就是一句空话。

挑战首先体现在文化方面的交流。吴宏伟坦言，文化的沟通非常重要，“一路一带”刚提出的时候，甚至很多专家、学者很不理解，所以只好做很多解释工作，比如像哈萨克斯坦每年都开宗教大会，把不同的宗教请到一块儿进行沟通、了解，这方面还需要不懈的努力。

另外，“一带一路”面临地缘政治风险是必须考虑是部分，而这又集中在安全领域。比如在巴基斯坦，“一带一路”规划面临的地缘政治风险就不容忽视。作为中国在南亚的战略支点，巴基斯坦在“一带一路”规划中无疑将发挥重要作用。但当前巴基斯坦的安全形势并不令人乐观，相关国家政策和未来发展亦存在诸多隐患。

分析人士指出，在当前及未来一个时期，中亚、南亚、东南亚等“一带一路”经过的地区，不仅安全局势日趋严峻，一些国家的政治过渡和社会转型也存在较大不确定性，这些将对“一带一路”规划的实现构成更大挑战和阻碍。在外部环境安全因素不确定的情况下，要实现“一带一路”规划，无疑对具体政策提出了更高要求。

另外，是贸易上的阻碍。在推进经济一体化过程中，沿途众多国家贸易利益不同，政策也不同，其中也存在众多阻碍。资料，显示“一带一路”战略涉及众多境外国家，经营环境复杂，给中资银行的经营带来新的挑战，同时面临的国别风险、金融监管风险等隐患也不容忽视。

“由于不熟悉国外商业习惯和法律环境，不少中资企业往往面临合同泡汤等商业风险。”中行贸易金融部总经理程军表示，中国企业境外融资更多依托的是香港资本市场，这使得企业始终面临高成本困扰，缺乏国际认可度，中资企业在境外资本市场直接融资也面临相当多的政策限制。

2.国家间推进机构需补位

面对建设“一路一带”的挑战，吴宏伟告诉表示现目前尚且缺乏一个强力的推进机构，把相关国家都联系和组织起来。

作为跨地区经济发展的重大战略构想，上海合作组织与“丝绸之路经济带”的关系、其将对“丝绸之路经济带”建设应发挥怎样的作用、上合组织各成员国应该在“丝绸之路经济带”建设中扮演什么样的角色，这些也是相关各国普遍关心的问题。

上合组织秘书长梅津采夫表示，中国倡导的“一带一路”建设紧密契合了本地区互利合作发展的共同需求，受到上合组织各成员国的高度重视。

“相比上海合作经济合作，丝绸之路经济带是一个更大宏伟更富远见更加宽广的计划，两者之间不是互相替代的。”吴宏伟认为，虽然在内容上两者都包含经济合作的内容，但在功能上并不是互相重合的，上合组织为一路一带的建设奠定了基础，提供了物质、法律的保障。

有分析人士指出，上合组织是本着“互信互利、平等协商”的原则，通过共同签署的一系列条约、协定，建成了地区性制度安排，是一个正式的国际合作组织。丝绸之路经济带则需依靠构建共同市场和利益共同体的凝聚力，以区域经济发展带来的机遇吸引相关国家参与，以俱荣俱损的使命感形成合作基础。

吴宏伟认为，上合组织成员国所在地区是丝绸之路经济带的核心地区，是丝绸之路重要的交通走廊，也是非常重要的市场和能源地区。对于丝绸之路经济带计划，中亚国家基本都采取支持的态度，各国都希望借此发展经济，只要不威胁到国家主权，都是支持的。

上海合作组织自2001年成立，经济合作就是一个重要的内容，到如今已经取得了很多的进展。这些进展为一路一带提供了建设基础和先行的经验。

吴宏伟指出，丝绸之路经济带相对于上合组织，欠缺的是没有完善的组织形态，没有一个能把相关国建联系起来的组织，“虽然我国在国家的层面上是有组织协调的，在国际国内也召开了不少的研讨会，但相关国家都联系起来组织起来的组织还没有。”

“丝绸之路经济带需在欧亚非三大洲范围内共同建设与共同发展。”上海国际问题研究院学术委员会主任杨洁勉认为，这个过程需要摒弃欧亚地缘重心论、零和思维和冷战思维，需要从更大地域和更多领域的多边合作角度进行总体思考和总体设计，具有超越地缘战略和地缘政治的合作共赢性质。

公元前139年，汉武帝派遣张骞出使西域。目的是“断匈右臂”，联络被匈奴击破、驱逐的月氏王国，共同打击处于扩张态势中的匈奴。可以说，这条被后人命名的丝绸之路，最初的缘起就是为了解决国家安全问题。而世事的复杂性就在于，没有完成出使任务的张骞，却打开了中国联通西域的路，凿空般开启了中国与西域国家之间的交往历史。绵延两千年不绝的丝绸之路，成了连接彼此的纽带和通道。

历史不负责为现实提供直接答案，却蕴含着指点迷津的经验线索。丝绸之路的历史经验告诉今天的我们，“安全”与“发展”是亚欧大陆人民的恒久追求，也是一带一路鸿鹄之略能够实现高飞远翔的双翼。

助中国突破“海洋安全的困境”

中国位于亚欧大陆东麓，是倚陆面海的大国。在现代资本主义世界体系尚未形成之时，海是天堑，而内陆却是农耕民族与游牧民族混居交集之地。对以定居农业为基本生存方式的中国来说，长期的外部安全威胁基本来自内陆。

自明代起，海疆不靖。随着资本主义在欧洲兴起，现代资本主义世界体系不断扩张，以全球贸易为核心的海洋经济日渐兴盛，列强自海外来。海权开始支配陆权，对中国安全的威胁也渐渐转移到了海上。据统计，1840~1949年，帝国主义从海上入侵中国的次数达93次。帝国主义主要来自海上，这是符合历史经验的规律性认识。

新中国建立后，国家维持自身安全的意志和能力都有显著提升，特别是在经历了朝鲜战争和越南战争之后，帝国主义国家直接从海上入侵中国本土的可能性日渐降低。改革开放后，中国与海外经济的联系日趋紧密，海上安全的内涵出现了新的变化。

在改革开放之初，为更方便地获得海外资源和海外市场，我国采取了“两头在外大循环”的发展策略。在沿海地区建立了4个经济特区，随后又扩展到开放沿海14座城市，形成了从南到北的沿海连绵开放带。这一做法适应了全球经济一体化的潮流，抓住了难得的发展机遇，不仅使这些城市和中国沿海地区得到快速发展，也推动中国经济在30年中实现了高速增长。然而，经济的沿海化导致了国家的经济重心出现了东重西轻的失衡局面，造成了潜在的战略隐患。

经济的沿海化，还强化了我国对海外市场和海外资源的高度依赖。我国的外贸依存度达60%，东部地区则超过90%，每当海外市场发生重大波动，就波及我国经济的发展甚至是我国社会的稳定。与此同时，我国对海外资源和海上通道的依赖也大大增强。2013年，我国进口石油占石油消费量超过56%，其中70%要经过霍尔木兹海峡。据统计我国进口的铁矿石、石油和所有外贸总运量的90%以上都要通过海上运输，海上运输通道成为我国的命脉，维持海上通道的畅通是维持我国国民经济正常运行的基本保障。

经济重心沿海化、资源海外化、通道海路化，既是我国经济快速发展的条件，也在成为制约我国安全和长期稳定发展的重大瓶颈。近年来，美国军方提出了一系列针对我国的战略构想，如空海一体战、离岸封锁、抵消战略等，都是根据我国经济沿海化、海外化、海路化的特征，量身定做的军事对策。据美国一些智库的研究报告透露，美国军方曾多次演练封锁中国海上航路。沿海化、海外化、海路化的“三海问题”，正在成为我国安全和发展的“海洋安全困境”。

要解决这一安全难题，我们除了要积极发展海上力量，努力维护中国的海权，还需要有更长远的战略设计。也就是要从更为宏观的国际政治角度认识经济过度沿海化、海外化的战略隐患，改变国家重心过于靠海的不利地位；要加强亚欧大陆的通道建设，通过使用现代交通技术的进步，开辟和建设能够满足中国长期发展和应对海上安全需要的陆路通道。

提出一带一路的战略构想，并不是完全针对海洋安全困境的对应设计，却为我们摆脱海上安全困局提供了重要的战略路径。加强通道建设，实现基础设施的互联互通，是一带一路战略构想的重要组成部分，此举可以极大改善我国的战略态势。同样重要的是，陆路通道的建设，可以避开与海上霸权国家的正面交锋，这是战略上的避实就虚之举。对马汉思想继承者的霸权国家来说，海权不可分割是基本的战略原则。在要么全占、要么全丢的零和博弈中，即使不考虑海上军事力量的对比，仅从两洋国家与海陆两栖国家的地缘因素，中国就难以占据上风。然而，我们是海陆两栖的国家，中国可以背靠昆仑山，面对太平洋，可以倚陆向海。从地缘角度看，中国虽无两洋之利，却有陆海两通之便。在亚欧大陆的内陆，中国占据着海洋国家难以企及的地缘优势。内陆是海权国家的软肋，却是我们的强项。当然，要建设和运行陆路通道一定会存在着许多困难，但和与虎谋皮式的海权争夺相比，这是对中国胜算更大的博弈。

从长远看，建设陆上通道，实现大陆国家之间的紧密合作，有利于打破以海上霸权为核心的现代资本主义世界体系的禁锢，为处于全球化边缘地带的广大发展中国家寻找一条新路。一条不受海上霸权制约的资源和制成品通道，可以让“穷国”之间形成互联互通、互助互利的纽带，在发展中国家之间形成合作之网，让总是以发达国家市场为中心的世界经济活动发生转向，改变目前世界体系已经固化的中心-边缘等级结构，为促进更加公平世界的出现，创造历史条件。

营造共同发展、共同安全的亚洲

在1997年金融风暴后，时任马来西亚首相的马哈蒂尔曾经指责国际投资基金的投机行为，使东南亚国家经济倒退了20年。这场风暴给亚洲国家留下的教训是，要想维持经济的稳定发展，就需要抱团合作。从1999年起，东盟与中国之间开始推进自贸区谈判与实际合作。经过10年努力，2010年1月1日，中国—东盟自由贸易区正式启动，这个自贸区涵盖了11个国家、19亿人口，占世界贸易13%。这标志着，亚太区域合作走到了深度整合的阶段。

2010年7月，美国国务卿希拉里.克林顿在东盟地区论坛上发表讲话，声称南海问题涉及美国利益，美国有责任和有关国家解决这一问题。接着，美国政府官员高调宣布“美国重返亚太”。美国在重返亚太后，挑起亚太地区国家原本被搁置的安全议题，搅乱了东南亚地区的人心。东亚地区经济合作虽然还在延续，却不断受到各种安全争端的干扰。中日韩之间、中国与东盟部分国家之间都出现了矛盾，严重冲击了区域国家间“手拉手”合作的良好势头。东亚国家经济及货币合作的议题被搁置，而领土、领海等安全争议却成为了亚太国家关系的焦点。

今天的亚洲拥有全世界67%的人口和1/3的经济总量，是众多文明、民族的汇聚交融之地，也是目前世界上发展最快的地区。同时，亚洲地区的安全问题也极为突出和复杂，传统安全威胁和非传统安全威胁相互交织，民族宗教矛盾、恐怖主义、跨国犯罪、环境安全、网络安全、能源资源安全、重大自然灾害等安全挑战一直存在，并随着全球危机的蔓延和一些域外国家为一己之私挑起事端，激化矛盾，极大恶化了亚洲地区的安全环境。美国重返亚太后，亚洲国家再次发现，如果不解决安全问题，或者把区域安全寄托在域外国家身上，就会对区域合作发展造成严重冲击，合作进程将受到严重破坏，发展成果也可能要被国际资本的强权所掠夺。因此，在区域经济合作中不能忽略安全合作，发展与安全要两手抓，而且两手都要硬。

习近平在2014年5月召开的第四次亚信会议上指出，亚洲的事情归根结底要靠亚洲人民来办，亚洲的问题归根结底要靠亚洲人民来处理，亚洲的安全归根结底要靠亚洲人民来维护。亚洲人民有能力、有智慧通过加强合作来实现亚洲和平稳定。习主席在出访时多次强调，中国愿意与周边国家合作，欢迎大家来搭中国发展的便车，愿意与周边国家实现共同发展、共同安全。

正是针对亚洲区域发展和安全面临的挑战，中国领导人提出了一带一路的战略构想。与以往相对单一的区域合作计划相比，一带一路更具有综合性，它涵盖了经济、政治、文化、安全等多方面合作，是要一个建设共同发展、共同安全的泛亚区域。泛亚区域是发展中国家集聚的区域，这里的大多数国家与中国一样，都品尝过“落后就要挨打”的滋味。然而，面对世界上列强国家，仅仅靠一国的努力，既无法实现安全，也无法保障发展。所以，亚洲地区要合作发展，必须要有共同的安全框架。如果没有共同安全，共同发展就会成为一句空话。应该说，这是顺应亚洲发展和安全需求提出的战略设计。在推动一带一路的过程中，必须要做到发展与安全的一体化。中国积极倡导的是共同、综合、合作、可持续的亚洲安全观，目标是要搭建地区安全和合作新架构，努力走出一条共建、共享、共赢的亚洲安全之路。可以肯定，大国仁而小国智的亚洲，应该是比在美国强权体制下更安全也更繁荣的亚洲。

我们必须看到，殖民主义者在泛亚区域制造并遗留了大量的历史问题，国家和民族之间存在着许多矛盾，宗教文化上差异巨大甚至存在严重冲突，这说明在推进一带一路构想中，必须要发展、安全两手抓，两手都要硬。现在迫切需要做的就是要建立区域安全框架，建立区域内部消除矛盾的机制和制度，遏制可能爆发的危机，对已经存在的争端要降温，避免军事性冲突。可以考虑把“上海合作组织”的经验进行推广，也可以将“上合”组织对外开放，吸纳更多亚洲国家加入；还可以考虑把亚信机制常态化，组织化，建造经得起风雨考验的亚洲安全大厦，形成区域经济合作和安全合作良性互动、齐头并进的大好局面。

建设发展中国家的命运共同体

要认识和理解一带一路的战略构想，必须和建设利益共同体与命运共同体的战略联系起来。近年以来，中国领导人在提出建设一带一路战略构想的同时，多次倡议要与周边国家建设“兴衰相伴、安危与共、同舟共济”的利益共同体和命运共同体。显然，两者之间有着内在联系。

2013年3月，习近平作为中国国家元首首次外访俄罗斯，在莫斯科国际关系学院的演讲中就提到了“命运共同体”的概念。在上合组织成员国比什凯克元首理事会上，习近平指出我们需要树立同舟共济、互利共赢的意识，加强合作，联合自强，把上海合作组织打造成成员国命运共同体和利益共同体，使其成为成员国共谋稳定、共同发展的可靠保障和战略依托。在印尼国会演讲中，习近平郑重提出了“携手建设中国－东盟命运共同体”的倡议，强调要坚持讲信修睦、合作共赢、守望相助、心心相印、开放包容，使双方成为兴衰相伴、安危与共、同舟共济的好邻居、好朋友、好伙伴。在2013年10月召开的周边外交工作座谈会上，习近平更是用“命运共同体”定位新时期中国与周边国家的关系，提出“让命运共同体意识在周边国家落地生根”。

中国领导人的相关论述和政府规划显示，建设丝绸之路经济带和海上丝绸之路的战略构想与建设区域国家“共同体”与一带一路构想之间有直接联系，一带一路构想则是建设共同体的路径与手段，而建设命运共同体才是一带一路的真正目标。我们要理解和推进这一重大战略构想，必须把有着内在联系的两者统一起来认识和落实。因为只有在共同体的基础上，才能形成巩固的经济圈，才能实现一带一路构想。

所谓共同体就是具有共同目标、彼此认同并有归属感、能够相互合作的社会组织,是人类实现合作共存的一种组织形态。在不同生产力水平、不同文明背景、不同社会发展的各个历史阶段，出现过多种多样的共同体。建构和发展互利共赢的超国家、跨文明共同体，是在资本主义现代世界体系陷入危机的历史背景下，走出全球化危机的可选择方向；也是广大发展中国家通过相互合作，实现共同发展、共同安全，摆脱不公平世界秩序的基本出路。

在弱肉强食的现存世界秩序之下，任何单一的发展中国家要想实现国家富强和人民幸福，几乎是无法实现的目标。发展中国家要想发展，就只能团结起来，取长补短，联合奋斗。即使是中国这样的发展中大国，也需要与其他发展中国家合作，才能实现可持续的发展和安全。中共十八大报告中明确提出，“要倡导人类命运共同体意识，在追求本国利益时兼顾他国合理关切，在谋求本国发展中促进各国共同发展”。由此可见，中国领导人之所以提出建设共同体和一带一路构想，并不是出自任期施政的短期需要，而是基于对全球危机的认知和世界大势的研判，是对未来中国和世界的发展做出的战略性选择。因而，这将会是中国在一段时期内稳定推进的重大战略。

建设共同体是否意味着结盟？对此要作具体分析。建设共同体是一种国际合作方式，利益与共的就是利益共同体，命运与共的就是命运共同体。共同体是以合作解决自身发展和安全问题为主的国家联合体，不强调针对第三方，但如果遇到安全威胁，也要联合发声，团结应对。就国际法而言，共同体是一种新的“盟”，但却没有传统盟国的排他性特征。它超越了冷战时期遗留下来的军事同盟，占有道义高度，更符合当下与未来世界局势的发展。这是中国在国际安全领域的战略创新，我们应该积极推进。

鉴于全球局势及泛亚区域历史和现实问题的复杂性，建设共同体和推进一带一路肯定会经历多种多样的困难。然而，这一宏大而深远的构想，对于中国实现两个百年目标，对泛亚区域国家的共同发展和共同安全，对未来世界的多样化前景，都具有重大意义。值得中国和区域国家一道努力，去实现这一战略目标。

**本文载《中国投资》2015年4月刊， 原题《发展与安全：一带一路的两翼》；作者系北京航空航天大学战略研究中心主任。

近来看到某财经杂志接连刊登文章，建议修改宪法关于基本经济制度的规定，核心是“摆脱所有制束缚”，淡化“主体”或“主导”的提法，建议把基本经济制度的表述改为：“我国实行多种所有制经济形式，国有经济、集体经济、个体经济、私营经济、外资经济和混合经济，各种所有制经济平等竞争、相互促进、共同发展。”这是一个关系国家前途命运的原则问题，必须讨论清楚。

生产资料所有制是全部社会关系的基础，是不可“摆脱”的现实

我们要从马克思主义的基本道理说起。

物质生产是每一个人乃至整个社会得以存在的前提。而要进行生产，人与人之间必须结成一定的社会关系。在整个生产关系中，生产资料所有制是决定性的关系，它决定了人与人之间的其他经济关系，决定了生产的目的。在一部分人占有生产资料、另一部分人丧失生产资料的社会里，人类就划分为阶级，丧失生产资料的阶级只能忍受剥削和压迫。如果劳动者共同占有生产资料，就可以消灭剥削和压迫，物质生产就可以用来满足全体劳动人民的需要。由于经济基础决定上层建筑，一个社会的性质，从经济上说，正是由生产资料所有制形式决定的。这是历史唯物主义的基本道理。

所以，马克思恩格斯在《共产党宣言》里强调，所有制问题是共产主义运动的基本问题。“共产党人可以把自己的理论概括为一句话：消灭私有制。”

所有制在社会经济关系体系中处于决定性的地位，这是客观的存在，不以人们意志为转移的。“摆脱所有制束缚”，只是主观的臆想，在实际生活中是办不到的。

宪法规定的基本经济制度是历史探索的成果，不能否定

我国宪法规定，中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。宪法第六条规定：“社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。社会主义公有制消灭人剥削人的制度，实行各尽所能、按劳分配的原则。国家在社会主义初级阶段，坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度。”第七条规定：“国有经济，即社会主义全民所有制经济，是国民经济中的主导力量。国家保障国有经济的巩固和发展。”

基本经济制度的确定，是我们党几代领导集体艰苦探索的成果。

十一届三中全会以来，我们党正确地分析国情，作出了我国还处于社会主义初级阶段的科学论断。社会主义初级阶段这个论断包括两层含义。

第一，我国社会已经进入了社会主义社会，这是我们党领导中国人民进行长期革命斗争取得的伟大成果，也是中国人民的历史性选择。我们必须坚持而不能背离社会主义。社会主义的经济基础是公有制，坚持社会主义，就必须坚持公有制。

我们强调生产资料公有制是社会主义的经济基础，并不是出于主观的臆想，也不是像空想社会主义者那样出于某种善良的愿望，而是反映了社会发展规律的客观要求。

马克思主义认为，生产关系一定要适合生产力的性质，这是人类社会发展的根本规律。随着资本主义的发展，资本的积聚和集中使得生产越来越具有社会的性质，许多分散的生产过程融合成为社会的生产过程，整个国民经济越来越成为一个各种生产密切联系、相互依赖的整体，客观上要求由社会来占有生产资料和调节国民经济。然而在资本主义条件下，生产的社会性与生产资料的私人占有之间的矛盾构成了资本主义的基本矛盾。解决这一矛盾的唯一办法是按照生产力的社会性质的客观要求，用公有制代替私有制。

社会主义公有制是与生产力的社会性质相适应的。在社会化大生产的条件下，建立公有制、用社会主义公有制取代资本主义私有制，是符合社会发展的历史趋势的，是一种不以人们意志为转移的客观规律。马克思恩格斯理解的社会主义社会，虽然同任何其他社会制度一样是经常变化和改革的社会，但是有一点是不会变的，即它是在生产资料公有制基础上组织生产的，私有制（不管是私营经济还是外资经济）是不能成为社会主义制度的经济基础的。

我们既然已经进入社会主义，那就必须坚持公有制，决不能搞私有化。取消公有制、实行私有化，那就挖掉了社会主义的经济基础，社会主义也就不可能存在了，好比一颗大树，你把树根子刨掉了，那树不就死了吗！然而改革开放以来，有人常常忘记这个简单的道理，以为没有公有制也可以搞社会主义，掀起一股又一股的私有化浪潮。按照这个思路搞下去，社会主义事业是会被是葬送掉的。

第二，我国的社会主义社会还处在初级阶段，我们必须从这个实际出发，而不能超越这个阶段。

我们的社会主义脱胎于半殖民地半封建社会，生产力水平远远落后于发达资本主义国家，这就决定了我们必须经历一个很长时间的初级阶段，去实现别的许多国家在资本主义条件下实现的工业化、现代化。我国社会生产力发展很不平衡。多层次的生产力水平，客观上要求有多种所有制与之相适应。因此，我们在坚持公有制为主体、保证我国社会的社会主义性质的前提下，还需要有个体经济、私营经济、外资企业等各种非公有制经济作为补充。从20世纪50年代后期开始，我们曾经急于求成，以为社会主义社会的所有制形式越大越公越好，超越了生产力水平，造成了一定的损失。这是个教训。此外，某些生产部门的特殊性，消费结构的复杂性，特别是我国幅员辽阔、人口众多、劳动就业的压力大等因素，也使得公有制经济、特别是国有经济难以包揽一切。只有发展多种经济成分，才能适应多层次生产力发展的要求，有利于调动一切积极因素，广开就业门路，充分利用各种资源，促进我国国民经济的发展。

从我国上述实际情况出发，邓小平总结了过去的经验教训，认为我们必须坚持社会主义公有制，但不可能搞得那么纯，只要公有制占主体就可以了。他指出：“我们允许个体经济发展，还允许中外合资经营和外资独营的企业发展”，这些都是“对社会主义经济的补充”。

以公有制为主体、多种所有制经济成分并存这种所有制结构，在社会主义初级阶段，对我国经济的发展起了积极作用。在整个社会主义初级阶段，我们都应该坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展这种基本经济制度。只要社会主义初级阶段这个基本国情没有发生变化，我们就不能改变这个基本经济制度，既不能搞单一公有制，也不能否定公有制为主体，搞私有化。

必须指出，我们之所以还需要发展非公有制经济（包括私营、外资等资本主义性质的经济），并不是因为私有制符合人的自私本性，因而是永恒的（这种“经济人假设”是反科学的历史唯心主义观点），也不是像某些人所说的那样，私营经济是先进生产力的代表，因而是最好的经济成分（在当前条件下这种看法是不符合实际的），而是因为我国生产力落后，还需要有非公有制经济作为社会主义经济的补充。随着生产力的发展，我们最终是要彻底消灭私有制的。我们是在生产力不够发达的条件下，利用私有制，发展生产力，为最终消灭私有制创造物质条件。我们不能把社会主义初级阶段凝固化、永恒化。

必须准确把握我国基本经济制度的含义

我国社会主义初级阶段基本经济制度包含三方面的意思。

第一，它明确规定了各种所有制经济在社会主义初级阶段都应该得到发展，这叫做“共同发展”。这是因为，无论公有制经济还是非公有制经济，在当前生产力水平的条件下，都是有利于经济发展、有利于满足人民多方面需要的。在整个社会主义初级阶段，不能只发展某一种所有制经济，排斥另一种所有制经济。从原则上说，没有“国退民进”、“国进民退”这一类问题，“国”与“民”都要“进”。前一阵舆论界热炒“国进民退”，其实这是一个伪命题。近年来私营经济得到了迅速发展，不仅没有“退”，而且发展速度还快于国有经济。但“国进民退”在舆论场却众口铄金，而且是由一些头面人物出面说的，炒作这个问题的目的是什么？显然是为迫使国有企业退出竞争性领域、甚至退出垄断性领域，使私营经济能够进而全面占据国民经济的主体地位制造舆论，这一点，其实大家是心知肚明的。

第二，更重要的是，它明确规定了不同所有制在所有制结构中的地位：公有制经济占主体地位，非公有制经济起辅助作用。哪种所有制占主体地位，哪种所有制处于辅助地位，这个问题不能忽视，更不能颠倒，因为它涉及我国社会制度的根本性质。

邓小平指出：“在改革中坚持社会主义方向，这是一个很重要的问题。社会主义有两个非常重要的方面，一是公有制为主体，二是不搞两极分化。公有制包括全民所有制和集体所有制。”非社会主义经济成分只是对社会主义经济的补充。在所有制结构中区分“主体”与“补充”是十分重要的，它决定着社会制度的性质。正是由于公有制占主体地位，我们才能说我们是社会主义社会。有人提出，公有制与私有制应该平起平坐，“不要分老大老二”，实质要我们放弃我国社会的社会主义性质。可以说，越是多种经济成分并存，越要强调公有制为主体，这是关乎我国社会性质的大问题。

图 1992年1月18日-2月21日，邓小平视察武昌、深圳、珠海、上海等地发表重要谈话

应该把公有制经济与非公有制经济在社会主义市场经济中的地位同它们在所有制结构中的地位区分开来。在经济的运行过程中，不管是什么所有制的企业，地位应该是平等的，市场规则适用于一切企业。但是，谈到在所有制结构中的地位，在不同社会制度下，不同所有制的地位总是不一样的，客观上总是有一种所有制形式占主体地位，其他所有制形式则处于补充地位，不可能“不分老大老二”。

有人提出，邓小平在1992年视察南方的谈话中指出：“社会主义的本质，是解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕。”于是他们要求“从公有制的框框中解放出来”，提出，应该“用价值目标（共同富裕）界定社会主义取代用经济制度（公有制）界定社会主义”。这种说法相当流行。

历史表明，人剥削人和两极分化的现象是随着私有制的产生而出现的。公有制是消灭剥削、消除两极分化的基础。正如邓小平指出的：“只要我国经济中公有制占主体地位，就可以避免两极分化。”怎样才能实现共同富裕？共同富裕，并不是简单地说普遍改善生活，它是指这样一种分配关系，即所有的人都按照同一标准参与分配（例如都按照劳动的数量和质量参与分配，而不是有的人凭借资本、有的人凭借劳动来参与分配），从而随着生产力的发展可以一起提高生活水平。在私有制基础上发展生产力，尽管在一定条件下，劳动人民的生活也会得到某种程度的改善，但同时会导致财富集中在少数剥削者手里，导致两极分化，而不可能做到共同富裕。

在视察南方的谈话里，邓小平特别指出，特区姓“社”不姓“资”，理由是“公有制是主体”。我们要全面准确地理解邓小平思想，把特区姓“社”不姓“资”的论断与关于社会主义本质的“五句话”统一起来，不能把两者对立起来，用后者否定前者。你不赞成公有制为主体，就说自己不赞成，但不要说这是邓小平的观点。拉大旗当虎皮的做法，是为学术界所不齿。

第三，它规定了不同所有制经济之间的关系：国有经济起主导作用，鼓励、支持和引导非公有制经济发展。

十五大指出：“公有制的主体地位主要体现在：公有资产在社会总资产中占优势；国有经济控制国民经济命脉，对经济发展起主导作用。”国有经济对整个国民经济的发展起着主导作用、包括它对整个国民经济运行的控制力和影响力，以及它对非公有制经济的发展的鼓励、支持和引导作用，是我国基本经济制度的关键内容。因而，没有国有经济的主导作用，公有制为主体就是一句空话，我们的基本经济制度就难以存在。

然而改革开放以来，在国有经济的地位和作用的问题上学术界存在激烈的争论，要不要发挥国有经济的主导作用成为围绕基本经济制度争论的核心。一些所谓“著名经济学家”集中力量攻击国有经济，竭力把它妖魔化，称之为所谓“权贵资本主义”，只要还有一点点国有经济，就认为改革不彻底，甚至公然造谣说邓小平不赞成要国有经济。某些研究机构居然提出要仿照美国的样子，把国有经济降低到10%以下，而只字不提国有经济的主导作用。类似的舆论一度沸沸扬扬，扰乱社会试听。

通过否定国有经济的主导作用来架空公有制的主体地位，进而改变我国基本经济制度的种种言论，我们必须旗帜鲜明地进行批判。国有经济是共产党执政的经济基础，全面建设中国小康社会的重要支柱。没有国有经济为主导，整个中国特色社会主义事业必定会垮塌。

不同所有制之间的关系还有另一个方面，即鼓励、支持、引导非公有制经济发展。现在有一种倾向，对非公有制经济只讲鼓励、支持，而不讲引导。非公有制经济在我国社会主义初级阶段的条件下的作用具有两重性，一方面，在生产力落后的情况下，非公有制经济对国民经济的发展具有积极作用，因此我们必须鼓励和支持它们发展；另一方面，非公有制经济的基础是私有制，生产的目的是追逐剩余价值，这同社会主义的本质是有矛盾的，因而必须加以引导，以便使它的发展能够符合社会主义社会的需要。否则会使得非公有制经济同社会主义的矛盾激化，从而不利于中国特色社会主义事业。这不是危言耸听，现实生活中已经有所表现，不能不警惕。

谁来鼓励、支持和引导非公有制经济的发展？除了政治上党和人民政府进行有效的工作外，从经济上说，就要靠国有经济来执行这一职能了。没有国有经济的主导作用，是无法实现对非公有制经济的鼓励、支持和引导的。

那些想修改宪法，改变我国基本经济制度的人，说到底是想取消公有制的主体地位、国有经济的主导作用，实行私有化，最终由私有制取代公有制占国民经济的主体地位。然而由私有制占主体，让我国的社会性质发生根本的变化。这不是耸人听闻，而是苏联东欧国家的现实教训。这种景象，我们决不使其在中国重演。

[1]中国人民大学教授、博士生导师。

核工业水平代表一个国家的战略实力，中国必须有一个强大的核工业，才能在国际上有地位，有话语权，有影响力。走进中核集团，了解到代表我国核电技术“旗舰”的“华龙一号”，所见所闻都让人振奋，深受启发。

中国核电发展的“三个不容易、不简单”

中国核电发展曾经面临“三个不容易、不简单”。

一、在国内很多企业走“用人家技术、为人家打工、替人家挣钱、受人家钳制”的发展模式下，中国核电走出了一条“全自主创新”之路。

所谓“全自主创新”，是指从研发、设计、装备制造、工程建设到管理运营及整个品牌，拥有完全自主的知识产权，其关键是所有的核心技术均靠自主创新。先进技术是买不来的，国际上所说的“技术转让”，只是转让“成品状态”的技术成果，其技术原理、设计程序还在别人手里，如何应用也受制于人。而“华龙一号”是我国具有完全自主知识产权的第三代百万千瓦级核电技术，从反应堆、燃料元件到整个辅助系统，从设计、建造到运营，完全不依靠国外，所以才能“走出去”。这一成套技术的重点品牌在国内外分别落地，标志着我国核电战略取得重要突破，实现了第三代核电工程技术的跨越。

　图说：“华龙一号”总设计师邢继介绍具有完全自主知识产权的第三代核电技术

核大国并不等于核强国，经济大国也不等于经济强国。改革开放以来，“借船出海”的历史作用不能否定，但其局限性、不可持续性也是明显的。13亿人口的社会主义大国，不能把自己经济长期发展的命运系于在西方发达国家的资本技术投入上，靠人家的“恩赐”过日子。这方面教训太多了，“借船出海”其实出不了海，只能在自家河沟里捞鱼，只有自己造有完全自主产权的船，才能真正出海。

中国核技术发展必须走独立自主、自力更生为主的路子，这事关国家安全利益。60年来，我国核工业完成了原子弹、氢弹和核潜艇等重大战略任务，实现了核电自主化、系列化、规模化发展，其根基就是坚持自主创新。中国核电获得今天这样的硕果，这说明：中国人靠自己是能行的！中国核电功勋，无愧于“两弹”前辈！中国核电的业绩，可以为中国其他重要产业的发展树起一面旗帜，增强产业发展的责任感和自信心。

图说：从原子能研究所走出了多少“两弹元勋”

二、在中国核电二代技术成熟的情况下，及时决策并如期实现技术升级换代，这不容易、不简单。

几年前，关于中国核电工业发展是沿用我们自主成熟的二代技术，还是改用世界最先进的三代技术，是有争议的。技术之争也有利益的考量。特别是福岛核电站事故，暴露了二代核电技术在预防和缓解堆芯熔化设计上的缺点，国内外都对核安全提出了更高的要求。社会舆论的批评也十分刺耳。国务院要求停建所有建设中的二代技术核电站，改用三代核电技术。但也有人提出，国外三代技术还没有完全成功，难道我们要傻等？而且换代后三代设备要向日本、韩国、美国等国采购，还是会受制于“外”。

正是在这样的情况下，中国核工业做出了对全部在建和筹建核电项目进行技术换代的决定，并立足于依靠自己力量来实现。此后，提出了中核ACP1000和中广核ACPR1000+技术进行融合的设想，由国家能源局牵头召集两方协调，采用世界最高级别的安全要求和最新技术标准，打造具有完整自主知识产权的三代核电品牌“华龙一号”。今天回头看，这是极有远见的英明之举，有效地促动企业完成了产业升级。这是对国家对人民和全人类的高度负责，它把社会安全利益放在企业经济利益之上，体现了社会主义原则，也体现了中国核工业人的雄心壮志和历史担当。

　　图说：“华龙一号”三维立体设计室

三、在世界核电强国占据技术优势的格局下，我国核安全技术达到国际领先水平，这不容易、不简单。

自从核能源军用转民用以来，最大的问题就是安全保证问题。核能源是目前全球可利用的潜力最大的能源，同时也是安全要求最高的能源。对民众来说，安全问题解决不好，再好的能源也要被一票否决。这个安全要求是永久性要求，不是阶段性要求，是要对子孙后代负责。

图说： “华龙一号”核电技术已达到国际原子能最高安全要求和最新技术标准

世界核电第三代技术的关键是解决突发灾难情况下的安全保障问题。“华龙一号”采取了“能动和非能动相结合”的安全设计理念，采用“177”反应堆堆芯、单堆布置、双层安全壳、多样化的多重冗余安全系统，设置了完善的严重事故预防和缓解措施。一旦发生事故，既可通过电力驱动等方式循环冷却，带出堆芯热量，又可在电源等动力源丧失时，依靠自然循环达到冷却效果，从而保证堆芯安全，实现“双保险”。“华龙一号”最突出优势是其安全性，它达到了日本福岛事故后我国核安全局提出的核安全新目标和国际最高要求。不仅如此，它所采用的技术都是经过实践考验的成熟技术，降低了核电站在建设工期和质量上的风险。2014年12月，我国的自主三代核电技术在维也纳通过国际原子能机构反应堆通用设计审查，专家评价“华龙一号”技术成熟，满足国际原子能机构关于先进核电技术最新设计的安全要求，其在详细的试验验证基础上进行的创新设计稳定可靠。

图说：我国第四代“快堆”核电技术模型

我国能够在核安全的核心技术上实现突破，占领制高点，其意义不仅在于“走出去”扩大中国的世界影响力。对于“新常态”下国内产业结构转型，对于今后几十年中国经济发展战略和军事发展战略的实施，以及为实现“中国梦”提供经济能源支撑和国防安全保障，“华龙一号”所代表的技术突破都具有至关重要的战略意义。当然，解决安全问题不可能一劳永逸，进一步创新的任务还在前头。事实上，中国第四代核电技术业已经在我国原子能研究所研制成功，有这样的制高点作为新的立足点，我国核电工业就能不断攀登，在全球保持领先位势。

正确把握国家核工业体制及企业改革的特点、方向和原则

我们要正确把握中央有关国有企业政策的基本精神。一、国企是中国共产党领导和我国社会主义政权的重要物质基础和政治基础，西方一些人把矛头对准我们的国企，醉翁之意不在酒，我们不能上当。要坚定不移把国企做强、做优、做大，不断增强国有经济活力、控制力、影响力、抗风险能力。推进国企改革要针对实际存在的问题，建立现代企业制度的同时，要加强和改进公司法人治理机制，把加强党的领导和完善公司治理统一起来。发展混合所有制经济不能“一混了之”，也不会“一混就灵”的，要切实防止国有资产流失。

习总书记为核工业创建60周年的批示中特别强调：“核工业是高科技战略产业，是国家安全重要基石。”核工业是承载人民核心利益的国有资产，责任重于泰山，所以如何改革非常敏感。决不能盲目搞私有化，为了一点企业利益，让国家的安全基石、战略命门和人民群众的身家性命被私人资本或外资控制。日本福岛核事故戳穿了很多谎言，暴露出官商勾结欺骗社会、为私人资本利益服务的丑闻，所以民众对核设施表现出极度的不信任，群起反对是必然的。中国核工业不能重蹈覆辙，必须在改革中把稳方向盘。

从产业特点和发展战略考虑，核工业改革应着眼“四个有利于”：即有利于加强我国核战略力量，有利于提高核能领域的自主创新能力，有利于“走出去”打天下，有利于党和国家对核安全的有效掌控。在这个原则下，目前“联合”比“混合”更重要，“统”比“分”更紧迫。20世纪80年代后逐步形成的核工业分散内耗、重复建设的状况亟需改变，应尽快通过改革，加强资源整合，联合壮大力量，统一协调，以有利于实现国家战略。核军工和民用的核心科研生产企业技术密级高、军民通融性强，不可简单分割，必须坚持国有独资；其他企业如需吸收社会资本参与，实行混合制上市，也必须保证国资绝对控股，要把中国核工业的国际竞争力、影响力和国家控制力、抗风险能力摆在突出地位。在改进公司法人治理机制中，必须毫不动摇地加强党的领导，充分体现民主管理的优良传统，建立和完善具有中国特色的社会主义现代企业制度。

自己的企业才能造自己的船，自己的船才能自主出海。我们期盼承载着人民重托、战略重任的中国核工业航船乘风远行，旗帜永远飘扬。

　（编辑 王生升）

[1]作者是昆仑策研究院常务副院长、高级研究员。