在加快形成国内经济大循环的背景下，需求侧管理是和供给侧管理相对应的概念，加强供给侧结构性改革与需求侧管理的协调和配合，是推动我国经济高质量发展的重要路径。

关注需求侧存在的多重结构性问题

我国经济的需求侧不仅存在总量性问题，还存在多重结构性问题，既有供需结构的不平衡，也有需求内部结构的不平衡。其中，需求内部的不平衡又包含两个方面的内容：一是投资需求与消费需求之间的不平衡；二是投资内部的结构性问题和消费内部的结构性问题。

从供需不平衡来看，我国总消费率和发达国家相比长期偏低，疫情冲击后生产端虽然较快修复，但消费修复的速度相对缓慢，当前经济需求侧首先存在一定的总量不足问题，特别是与构建国内经济大循环的要求相比，消费领域存在一定的不足和短板。

从需求内部结构来看，长期通过投资拉动经济增长的宏观政策使得投资需求对消费需求形成一定挤压，而消费需求却受制于收入结构不平衡而难以扩大。在居民收入增速方面，近年来全国居民可支配收入的实际增速呈逐年下降趋势，自2018年开始低于GDP增速。在国民收入分配结构方面，近年来，在国家、企业和居民三大部门分配中，居民收入的占比也呈现出降低的趋势。在居民收入来源方面，主要吸纳中低收入群体就业的中小企业仍在经营和成本等方面存在一定困难，超级平台企业的市场渗透也对其形成了一定挤压。

从投资内部结构来看，在以投资拉动经济的过程中形成了大量的在建项目和闲置资金，其中国有企业和政府平台吸纳了大量资金，包括以负债方式获得的债务工具融资和信贷融资主要进入了投资领域。但在投资领域中，边际收益较高的好项目并不多，带来较严重的投资效率偏低和资金空转问题，没有充分发挥对于资金的资源配置作用。

从消费内部结构来看，我国居民消费仍存在多重制约，尤其需要关注居民部门债务攀升对消费的挤出效应。2008年，我国居民部门杠杆率为18%左右，2020年该数据已经上升至68%。十几年来，家庭负债占比上涨了50个百分点，居民债务压力明显加大。其中，家庭负债的主要投向是房地产，2019年存在负债的家庭中住房贷款占家庭总负债的比例为76%，家庭对于房产的购置需求对其他消费需求形成了显著的挤出效应。

需求侧管理与供给侧改革应当统筹兼顾

需求侧管理和总需求管理并不能严格分开。总需求管理一般指的是通过扩大投资或消费对需求总量进行扩张，以解决经济低增长或经济衰退阶段的有效需求不足问题。而需求侧管理是和供给侧结构性改革相对应的，在构建国内经济大循环格局的背景下，供给与需求两端都需要补短板、调结构，实现供给和需求的动态平衡。受全球疫情冲击影响，当前我国经济短板和信用缺口同时存在，政策性因素的边际弱化与市场性因素修复较慢共同交织，导致投资尚未恢复至正常水平，总需求的扩张仍具有一定的空间，同时总需求的扩张对于结构性问题的缓解也有积极作用。

需求侧管理不仅关注总量问题，还关心需求内部的结构性问题。投资需求在总需求中具有积极的作用，较高的投资形成率在推动我国基础设施建设以及城市化进程中发挥了重要作用，而且在经济危机阶段有力地扩张了总需求、稳定了经济增长。但也应看到，在投资边际效率递减的情况下，宏观政策应当有所调整，需求侧管理的提出正是宏观经济政策进行调整的表现。从当前宏观经济整体看，总供给和供给侧、总需求和需求侧两方面的问题都存在，缓解结构性不平衡应是政策发挥作用的具体着力点。

解决结构性的问题需要加强管理和改革，需要供给侧和需求侧统筹兼顾。相比传统的总需求理论，需求侧管理还涉及投资结构、消费结构、管理结构、市场畅通机制等多方面的改革和管理问题，具有新的内涵。通过改革和管理提高供给和需求的契合度具有重要的意义，因为供给侧和需求侧之间并不是割裂的，投资需求在短期看是需求，长期看投资会转化为供给。如果长期使用或者仅仅使用投资需求扩张政策，反而会加剧供给和需求之间的不平衡，因此需求侧管理和供给侧改革应当统筹兼顾。

多管齐下扩大消费需求

构建国内大循环为主体的新发展格局，离不开供给侧改革与需求侧管理的相互配合，但当前的主要矛盾还是集中在总需求结构内部，特别是需要缓解有效消费需求领域的结构性失衡，针对有效消费需求不足产生的多种原因，政策层面需要多管齐下、形成合力。

第一，以消费升级引领供给创新。消费是最终需求，既是生产的最终目的和动力，也是人民对美好生活需要的直接体现。我国的对冲政策更多地将资源用在了生产端，这也在一定程度上导致了当前供需修复进度的不平衡。在当前消费需求修复较弱的情况下，加快完善促进消费的体制机制，增强消费对经济发展的基础性作用，有利于实现需求引领和供给侧结构性改革相互促进，带动经济转型升级，推动高质量发展；有利于保障和改善民生，实现经济社会发展互促共进，更好满足人民日益增长的美好生活需要。

第二，建议加大家庭负债的管理力度。房地产价格持续攀升是家庭负债快速上涨的重要原因，遏制家庭负债规模和增速的过快攀升需要坚持“房住不炒”的基调，这不仅有助于减缓家庭负债对于消费的挤出效应，也有助于减轻房价下跌时对家庭资产负债表的冲击。

第三，加大对于小微企业的政策呵护，防止垄断平台对小微企业的挤压。小微企业的活跃是中低收入群体收入增长的源泉，而低收入群体的边际消费倾向往往较高。通过反垄断等相关政策，遏制超级平台企业采取低价占领市场的手段挤压中小企业的生存空间，防止资本和垄断的结合对中小企业的发展环境带来不利的影响。

第四，加快推动乡村振兴和“三乡”工程。从消费需求的角度看，随着乡村振兴全面推进和农民收入提高，农村需求潜力大的内在优势日益凸显，需求层次也逐渐向多元化、中高档的新兴消费转型。从投资需求的角度看，乡村建设是乡村振兴的核心内容，也是扩大内需的重要环节。推进人才回乡、资本到乡、告老还乡“三乡”工程，有助于拓展新的投资和消费领域，也有利于解决我国全面建成小康社会后中国的相对贫困问题。

（编辑  宋斌斌）

“一带一路”倡议实施以来，我国与沿线国家在经济、政治、社会、文化等诸多方面的合作取得了瞩目的成绩。2019年，全球暴发的新冠肺炎疫情给全世界的发展带来了新的挑战。沿线合作伙伴国疫情形势依然严峻，全球经贸人文交流被迫中断，中美关系不确定因素增大。国际形势的变化对中国以及“一带一路”倡议的推进带来了新的问题。

“一带一路”倡议与世界新秩序

疫情成为加速形成世界新秩序的催化剂

新冠肺炎疫情的暴发，使不断变化的全球格局不断加速形成，催生着世界新秩序的建立。从近现代史看，世界新旧秩序的交替与全球格局的根本变化需要经历多次反复。而突如其来的疫情在很大程度上改变了人类对世界格局的认知。一方面，疫情使得全球经济陷入了长期衰退的危机；另一方面，世界政治的诸多隐性矛盾日益凸显。

大变局与大流疫的叠加是人类文明史上百年一遇的重大考验，不同国家、民族之间的关系变化更加复杂。虽然“一带一路”倡议为世界经济增长开辟了新空间，为世界各国发展提供了新机遇，但在后疫情时代，西方保守主义乘机扩大逆全球化势力，现有的世界秩序遭遇冲击，全球政治经济文化格局的变数激增，对共建“一带一路”带来了诸多新考验和新阻力。

从全球抗击疫情的总体态势看，国际合作与多边主义是主流。而美国却在全球抗疫的关键时期宣布退出世卫组织，其严重破坏抗疫国际合作的行径遭到了国际社会的多方批评，以美国为主导的国际秩序实际上正在走向终结。相关研究报告指出，“自由民主国家”的民众越来越不信任现有制度，认为现有世界秩序无法对社会问题带来积极的解决方案。疫情已将美国政府的治理和社会自身发展积攒的诸多顽疾显露于世，以美国为标杆的旧秩序再难得人心。而与之相对，以“共商、共建、共享”为原则的“一带一路”倡议不仅构建了一条包容平衡发展的新道路，更是赋能全球抗疫，展示出新的生命力。从某种意义上看，“一带一路”倡议本身便蕴含着构建世界新秩序的内在逻辑。

新旧世界秩序交替的过渡期正在加速完结

自从20世纪90年代初前苏联解体之后，美国成为世界唯一的超级大国。美国及其盟友主导了以联合国、世界银行、IMF、WTO等为支柱的主要跨国组织，美国拥有无可争议的单一国家霸权，成为世界秩序的主导者。

全球金融危机之后，尤其是中美抗击疫情态势的巨大反差使得世界不同国家对于所谓的“美国治世”（Pax Americana）有了更多不同的理解和认知。而中国“一带一路”倡议的丰硕实践成果也带给很多发展中国家新的道路选择。美国著名智库兰德公司发布的一份研究报告指出，现在西方主导建立的国际秩序正走向衰落，若不改革并与中国合作，国际体系将难以维系。

毋庸置疑，中美关系是21世纪最重要的双边关系。作为世界两大经济体、安理会常任理事国、《核不扩散条约》规定的核武器国家、二十国集团(G20)核心成员，其相互关系早已不再局限于双边的范畴，对国际关系和世界秩序产生重大影响，而新旧世界秩序的交替必然与中美博弈紧密相关。

全球蔓延的新冠肺炎疫情本可以成为中美加强合作、改善关系的契机，但美国政府没有展现出应有的大国担当和基本的国际道义。拜登政府从不同领域同时向中国加强攻势。美国及其盟友不断借疫情对中国进行污蔑抹黑，试图将全球疫情形势严峻的责任“甩锅”给中国，借机丑化、孤立和打压中国。这表明，新旧世界秩序的交替正在加速，未来围绕涉疆、涉藏、涉港、南海、台海等涉华重大事项必然暗流汹涌甚至刀光剑影，而“一带一路”倡议的推进也必须直面这些巨大挑战。

中国道路为世界提供新方案、主导新秩序

在这次抗疫斗争中，中国特色社会主义充分体现了以人民为中心的发展思想，展现出非凡的组织动员能力、统筹协调能力、贯彻执行能力，发挥出集中力量办大事、办难事、办急事的独特优势，有力彰显了我国国家制度和国家治理体系的优越性。党中央成立应对疫情工作领导小组，派出中央指导组，建立国务院联防联控机制，确定“集中患者、集中专家、集中资源、集中救治”的救治要求，有效组织党政军民学、东西南北中抗疫大会战。在疫情防控中，中国共产党始终把人民的生命安全和健康置于首位。而美国等西方国家表面标榜尊重人权，在疫情防控中却乱象丛生，两党相互拆台推责，各州各自为战，社会阶级分化与对立严重，中国之治和西方之乱形成了鲜明对比。

相关统计数据显示，在疫情冲击下，2020年中国GDP仍实现增长2.3%，是全球各大主要经济体中唯一实现正增长的国家；而美国实际GDP增速为-3.5%，为2009年来首次出现萎缩，同时创下1946年以来的增速新低。

后疫情时代，世界各国将对中国制度形成全新的认识，对美西方所谓民主制度的盲目信仰也将回归理性，并由此重新审视中国道路。通过中国共产党执政历史经验总结出的“举国体制”是一种任务体制，重大任务专事专办，既可以与计划体制兼容，也可以与市场体制兼容[①]；既有中国独特性，又具有世界共性。

疫情暴发初期，中国在疫情防控方面没有数据、没有经验、没有方案。但面对这场艰巨的大考，在党中央的坚强领导下，全国迅速形成统一指挥、全面部署、立体防控的战略布局，用一个多月的时间初步遏制了疫情蔓延势头，用两个月左右的时间将本土每日新增病例控制在个位数以内，用三个月左右的时间取得了武汉保卫战、湖北保卫战的决定性成果，最大限度保护了人民生命安全和身体健康，体现了中国的高效治理效能和制度优势。2020年6月7日，国务院新闻办公室发布《抗击新冠肺炎疫情的中国行动》白皮书，向世界全面介绍了中国在疫情防控全球阻击战中做出的努力，中国抗疫展现出的制度优势也将具有更广泛的世界意义。

中国在疫情防控中展现出的大国担当和始终秉持人类命运共同体的理念，都将真正推动世界各国重新认识中国，全面推动共建“一带一路”倡议落地，并形成一个良好的心理预期。客观上看，此前主要以谋求经济利益加入“一带一路”倡议的发展中国家，也将更重视中国和“一带一路”倡议带来的社会发展效能。中国道路的成功打破了西方主导的发展范式，其深远的世界意义和历史意义将在世界新秩序的形成中逐步显现。亨利·基辛格认为，现代世界秩序的核心要义在于“均势”，而这也正是美国主导世界秩序的“游戏法则”。中国提出的“一带一路”倡议遵循“共商、共建、共享”的原则，强调的是共同体意识，而不是“势均力敌”和相互遏制。人类经过疫情的“洗礼”，在新的世界秩序逻辑中，这种意识将逐渐被认识，成为主流。

“一带一路”倡议与文明融合

从疫情防控重新审视中西方文明差异

中国与西方国家在疫情防控方面存在很多本质不同，这既有制度差异的原因，也有文明与文化差异的深层次根源。例如，戴口罩在西方国家不仅是医学和科学问题的范畴，而且被上升到更高层次的社会认同问题。冯友兰在《中国哲学史》中指出，按照道家思想，中国人自古就认为人是大自然的一部分，人类面对自然灾害，首先要学会避让、顺从，而后应对；要敬畏大自然，绝不挑战大自然[②]。而西方哲学则具有浓厚的宗教意义，将人类视为上帝的子孙，不能束缚人类的自由，空间不好，可以用科学技术改造。在西方文明的逻辑下，以公共利益的名义限制个人利益的行为必须得到独立个体的充分授权。由于个体理性的有限性，特别是在信息不对称的情况下，这种授权往往具有严重的滞后性，这正是许多西方政府应对疫情反应迟缓的体制性约束。

相比之下，中国在此次抗疫中展现出“共同体本位”的文明逻辑。全国各地千里驰援，举国上下齐力同心。一个千万级人口的大型城市能够迅速“封城”，一个国土面积接近整个欧洲、人口占世界五分之一的大国能够迅速形成一呼百应的协同力，这种制度优势、体制优势在大疫之中得到充分体现。在推动沿线各国共建“一带一路”深入发展时，需要让处于不同文明、不同文化环境的民众真正了解“一带一路”构建人类命运共同体对人类发展的重大意义。

“一带一路”倡议推动多元文明融合发展

在后疫情时代，世界格局将发生巨大变化，而文明的传承与文化的传播也将面临新的境况。“一带一路”中的“带”和“路”就表明了这个倡议不局限于一个国家、一种文明，不以一个国家、一种文明为中心，而是强调国家与国家之间、文明与文明之间的交流、合作。近现代以来，由西方文明主导的交往模式核心是西方中心主义，其思想逻辑便是文明一元论。

“一带一路”将沿线诸多文明古国重新带回世界历史舞台，打破西方中心论的固有观念，重塑世界文明均衡发展、共同进步的新格局。中国作为“一带一路”的发起国，显示出新时代东方文明有能力主动发起合作，主动参与世界治理，而非只能被动加入西方主导的全球性框架。“一带一路”倡议的理念顺应了后疫情时代世界文明格局的发展变化，人类文明不再是西方文明“一家独大”，而是超越一元文明，实现多元文明的共同发展。现代化不再以美国化、西方化为唯一标准。在共建“一带一路”的发展逻辑下，东方世界正在崛起，要传承和传播东方文明，在重新发现自身优势的基础上互联互通。“一带一路”倡议是当代不同文明之间交流、对话的一次重要契机，同时也将丝绸之路沿线文明的交往合作推向新的高潮，蕴含着从西方文明中心到多元文明复兴的新趋势。

共建“一带一路”打造命运共同体

“一带一路”核心区是伊斯兰文明带，美国、英国和法国在这个地区用西方二元对立的排他性文化长期经营。今天的伊斯兰世界与西方国家的文化对立，表现为“恐战”与“反恐”的伊斯兰与西方国家的军事战争[③]。在疫情防控合作与抗疫援助中，中国与伊斯兰文明国家基本都保持着较好的关系，通过携手抗疫，两大东方文明共建“一带一路”也将收获新的信任。

中亚地区是“一带一路”倡议的关键轴，那里民族众多、文化多样、宗教信仰复杂，有的国家经济还比较落后，正是所谓的“文明断层线”地带。按照美国学者萨缪尔·亨廷顿的理论，最危险的文明冲突是沿着文明断层线发生的。如果不进行和加强跨文明互动与文化交往，他国民众若只将“一带一路”倡议视为以经济利益为导向的国际合作，就有可能引发“文明断层线”上的文明冲突。

“一带一路”上的很多国家，历史上多次被其他民族征服和同化，近代被西方国家殖民或半殖民。这些国家对外来民族在经济文化上的涌入非常敏感。共建“一带一路”倡议，基于中国与周边国家或更远的国家建立的一种新型国际关系。辛亥革命以来，中国从被动性地融入世界秩序，到如今主动布局，将自身发展与塑造一个新的世界秩序结合到一起，中国与“一带一路”国家需要在文明融合的大背景下形成真正的命运共同体。

“一带一路”倡议与全球化新格局

后疫情时代全球化与“逆全球化”的大博弈

古往今来，所有的大国在崛起过程中，都有围绕它的崛起展开的全球化运动，但全球化并不是同一个模式和标准。无论是古代罗马帝国、大秦帝国的全球化，还是近现代大英帝国的全球化，每一次全球化都是被一个崛起的国家势力推动的。每一个崛起大国的全球化，都随着国家的鼎盛而达到巅峰；同时，全球化也会被主导国家的自身力量所限制，这个边界也就成为它全球化的终点。

当今世界的全球化浪潮，由美国等西方国家主导引领。但近年来，面对世界发展过程中的危机四伏，西方发达国家从原来全球化的倡导者、推动者转变为反对者、阻碍者。其中，新自由主义失衡并日益式微，普世价值论逐渐衰弱，民族主义与民粹主义出现合流之势，助力逆全球化思潮愈演愈烈并带动单边主义、贸易保护主义开始抬头，多边主义重新引领新全球化进程[④]。美国启动的国际经贸规则重构，企图通过全球经济治理体系的反作用来重塑世界经济，正在将全球经济治理拖入“排他性”区域化模式，不仅助长了“逆全球化”趋势，也损害了世界各国的共同利益。席卷全球的新冠肺炎疫情危机可能加剧全球经济治理的区域化困境，疫后世界经济联系的重塑将是一个“重构全球化”的过程，而不是简单地恢复此前的全球价值链[⑤]。

逆全球化的出现并不意味着全球化的终结，而是新全球化的开始。新全球化是大变局的重要趋势之一，中国正在走进世界舞台中央，将积极参与全球治理体系的改革和建设，是多边主义的积极参与者和国际规则的重要制定者。

从“一带一路”倡议到“双循环”战略的新态势

2020年5月14日，中央政治局常委会会议首次提出，要充分发挥我国超大规模市场优势和内需潜力，构建国内国际双循环相互促进的新发展格局。7月30日，中央政治局会议再次强调，加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。

从“一带一路”到“双循环”，其战略目标都是要培育新形势下中国参与国际合作和竞争的新优势。中国拥有超大市场规模优势，是参与重塑全球竞争格局的重要优势与关键支撑。中国形成这样的良性循环，将加快推动中外经济循环的规模发展。“一带一路”建设将面临新的任务和重要合作机遇，不仅要继续深化国际产能合作，而且要在此基础上将其与国内价值链相互衔接，在沿线国家积极引入国内价值链上的本土龙头企业的品牌和标准，塑造以中国制造、中国创造为主的国际生产体系。

“一带一路”倡议开辟了新的互联互通的地缘格局，沿线国家作为全球网络中的节点，拥有新全球化网状结构中不可或缺的位置。习近平总书记指出：“共建‘一带一路’倡议源于中国，但机会和成果属于世界，中国不打地缘博弈小算盘，不搞封闭排他小圈子，不做凌驾于人的强买强卖。”[⑥]作为一个崛起中的大国，如何在共建“一带一路”中实现世界各国平等协同，规避意识形态和社会制度差异导致的合作风险，超越西方现代性，以东方文明强国姿态主导世界新秩序与新全球化，还需要中国智慧的探索和实践。

（编辑  宋斌斌）

习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上的讲话中指出，中国产生了共产党，就深刻地改变了近代以后中华民族发展的方向和进程，也深刻改变了世界发展的趋势和格局。中国共产党团结带领中国人民在新民主主义革命、社会主义革命和建设、改革开放和社会主义现代化建设，以及新时代中国特色社会主义四个重要的历史时期都创造了伟大成就，从而形成了今日之中华民族伟大复兴发展的良好态势。近十年来，中国对世界经济增长的贡献率一直稳定地保持在30%左右，同时中国对外开放了越来越大的市场，并从世界各国进口越来越多的产品，引进更多的外资并让投资者赚取了越来越多的利润，为世界各国直接或间接地提供了越来越多的就业机会。中国倡导并一贯坚持和平共处五项原则，一直以来都坚定地支持联合国的工作，参加了联合国的所有专门机构，全面深入地融入现有国际秩序之中，累计派出维和官兵4万余人。

习近平总书记在前不久举行的中国共产党与世界政党领导人峰会上总结性地说，中国共产党始终不渝做世界和平的建设者、全球发展的贡献者、国际秩序的维护者。

审时度势提出“一带一路”倡议

2008年全球金融危机后，世界经济发展格局变化表现出新特点，即美欧经济受全球金融危机影响较大而出现了比较明显的经济衰退趋势，同时包括中国在内的一批新兴市场国家和发展中国家表现出快速的经济复苏并展现出群体崛起的良好势头。为了给全球经济提供增长新动能、同时促进发展中国家经济可持续发展，习近平代表中国共产党人于2013年秋提出了“一带一路”倡议，倡导中国与世界各国通过共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路，建立更加紧密的互联互通伙伴关系，促进经济资源在区域层面乃至全球实行更加有效的配置，从而实现联动的区域和全球经济增长，实现互利共赢和共同发展。

2017年10月，中国共产党第十九次全国代表大会通过了《中国共产党章程（修正案）》决议，正式将“遵循共商共建共享原则，推进‘一带一路’建设”写入中国共产党党章，成为全党的意志。这充分体现了中国共产党对提出这一时代倡议的信心与高度重视，也表明中国共产党会将这一伟大事业继续推进下去的决心和努力。

共商共建，中国带头积极作为

中国共产党人不仅提出了“一带一路”倡议，而且带头实施这一倡议。要实施如此庞大的一个系统性的全球倡议，需要做的工作很多，但概括而言，最重要的工作就是共商和共建。

共商是共建的基础和起点。共商的目的首先是要形成共识，不仅要在国内形成共识，同时要形成国际共识。中国为此做了大量工作，包括习近平主席利用出访机会在很多国家宣讲“一带一路”倡议、中国各相关部委负责人以及科研院校的专家学者做了大量的实地调研并发表了大量的文章和著作等等。2015年3月28日，经国务院授权，由国家发展改革委、外交部、商务部联合发布了《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，对共建“一带一路”的时代背景、共建原则、框架思路、合作重点、合作机制、中国行动等都做了详细阐述，提出了关于共建“一带一路”的中国方案。

中国方案向世界公开发布后，迅速得到了许多国家和国际组织的热烈欢迎和大力支持，有些国家的政府部门、智库机构等也提出了一些建议。结合国际政治经济发展形势的变化和实施共建“一带一路”过程中出现的新问题，2019年4月，习近平主席在北京举办第二届“一带一路”国际合作高峰论坛上提出了改进和完善“一带一路”建设的新思想，这是他关于推动共建“一带一路”高质量发展的系统思想，他特别强调了在“一带一路”建设过程中，必须秉持“共商、共建、共享”原则，坚持开放、绿色、廉洁理念，努力实现高标准、惠民生、可持续目标。

这些新思想，更好地契合了国际社会的期待与要求，进一步凝聚了国际共识，受到世界各国热烈的欢迎与强力支持。

截至2021年6月23日，中国已同140个国家和32个国际组织签署了206份共建“一带一路”合作文件。这些与中国签署“一带一路”合作协议的国家占世界主权国家总数的比例已超过70%，其中非洲地区参与共建“一带一路”的国家占该地区国家总数的比例已达85%，亚洲地区的这一比例为77%，大洋洲超过了70%，欧洲也达60%左右，即使是相距中国十分遥远的拉丁美洲地区，这一比例也达到了57%。这说明世界上大多数国家对于共建“一带一路”已清晰地表达了明确的积极支持态度。有些国家尽管尚未与中国签署政府间的“一带一路”合作协议，但与中国签署了政府间关于开展第三方市场合作的谅解备忘录，如法国、西班牙、荷兰、比利时、瑞士、英国、日本、澳大利亚、加拿大等国。这些国家的企业已在第三方市场（多数为“一带一路”共建国家）与中国企业共建了许多重要的基础设施项目以及与民生福祉相关的项目，受到第三方市场国家及其人民的欢迎。共建“一带一路”在凝聚共识方面，取得了良好成效。

在充分凝聚共识的基础上，中国和相关国家在过去8年间开展了广泛的共建工作，包括共同选择好建设项目、共同协商处理好与项目建设相关的土地、税收、劳工、环保、设备、技术、法律等各方面的问题，还有项目融资问题，等等。其中有两项工作特别重要，就是建设项目的选择和融资安排。在建设项目选择方面，中国与相关国家所采取的基本做法是优先选择那些涉及双边或多边发展战略都规划确定必须做的项目，通过对接发展战略，确定相关项目建设的优先序。到2018年，仅中央企业在“一带一路”沿线国家开展与基础设施建设、能源资源开发、国际产能合作等领域的建设项目和工程已经超过了3000个，包括亚吉铁路、蒙内铁路、中老铁路等铁路项目，比雷埃夫斯港、瓜达尔港、吉布提新港等港口项目，中俄、中哈、中缅原油管道，中俄、中亚、中缅天然气管道等重大项目。

另外一项决定“一带一路”建设成败的重要环节就是融资。这项工作主要是由中国的金融机构完成的。一般情况下，中国金融机构给“一带一路”大型建设项目所提供的融资都会占到项目融资总额的70%以上，有些重大建设项目85%的融资都是由中国金融机构提供的。据不完全统计，在共建“一带一路”的8年时间里，中国的金融机构为相关项目建设提供了累计近万亿美元的融资安排，其中中国进出口银行、国家开发银行、中国工商银行、中国建设银行、中国银行等都提供了相当数量的融资支持。中国专门成立的“一带一路”专项投资基金——丝路基金以及由中国倡议成立的亚投行等也都为“一带一路”项目建设提供了融资支持，为保障建设项目的顺利完成做出了巨大贡献。

共享成果，“一带一路”建设早期收获丰硕

经过8年的共建，“一带一路”建设已经收获了丰硕的早期成果。

首先，最重要的建设成果是“六廊六路多国多港”的互联互通基础设施建设网络体系已基本构建起来，特别是其中的交通基础设施和能源基础设施网络体系建设比较完善，形成了“海陆空天电网”立体结构，为进一步推进区域经济一体化深度融合发展提供了良好的硬件支撑，对推进区域全面经济伙伴关系（RCEP）发展、欧亚经济一体化发展等都已并将进一步起到十分积极的促进作用。

其次，在“六廊六路多国多港”的互联互通基础设施网络体系建设框架下，一大批建设项目得以实施并快速推进，直接促进了中国对相关国家投资的快速增长。从中国对外直接投资流量情况看，2013年为1078亿美元，2014年、2015年和2016年分别达到1231亿美元、1457亿美元和1962亿美元，其中2015年中国的对外直接投资超过当年实际利用外资100亿美元；但2017年、2018年、2019年和2020年有所回落。从中国对“一带一路”沿线国家的非金融类直接投资情况看，除了2016年、2017年和2019年稍有小幅回落外，其他年份都保持了比较高的增长——2013年只有大约100亿美元，2014年增长到125亿美元，2015年继续增长到148亿美元，2018年为156亿美元，2020年达178亿美元。“一带一路”倡议提出8年来，2013-2020年间，中国对沿线国家累计直接投资已达1351亿美元。世界银行的研究结果表明，由于交通互联互通的改善，低收入国家的外国直接投资增加7.6%。

第三，直接受益于许多重大交通基础设施建设项目的顺利建成，一些国家的总体运输成本得以降低，贸易潜力得以更好发挥，促进了相关国家的贸易发展，特别是促进了一些国家与中国的贸易发展。蒙内铁路建成并成功运营后，肯尼亚的货物运输成本大幅降低，快速促进了其国内贸易的发展；亚吉铁路建成运营后，埃塞俄比亚的货运成本也大幅降低并直接打通了其通过吉布提出口国际市场的货物运输大通道，促进了其国际贸易发展。中欧班列充分发挥其运输成本相对较低（与空远相比）和运输时间相对较少（与海运相比）的比较优势，近年来得到了迅速发展，欧洲的22个国家、160多个城市因此实现了货物贸易的互联互通，中国和这些国家都从中得到了实实在在的好处。因此，共建“一带一路”8年来，中国与沿线国家之间的货物贸易占中国货物进出口总额的比重总体呈上升趋势——共建初期的2014年，中国与“一带一路”沿线国家货物贸易占当年中国货物贸易总额的26%，2017年提升到26.5%，2018年继续提升到27.4%，2019年进一步达到了近30%的水平，2020年也保持在29%以上。特别是许多“一带一路”沿线国家对中国的农畜产品出口增长很快，增长幅度也很大。世界银行认为，经济走廊沿线国家贸易将增长2.8%至9.7%之间，带动整个世界贸易增长1.7%至6.2%。

第四，共建“一带一路”直接有利于促进全球减贫事业发展。从关联性来看，共建“一带一路”的许多方面都是有利于直接消减贫困的。譬如交通基础设施建设条件得以改善的话，许多贫困国家和地区的人民就可以更低的成本将他们的产品卖到区域性市场甚至国际市场上，相应地获取更多的受益。另外“一带一路”投资和建设项目直接增加了对穷人的就业需求，就业机会增多，增加当地人民的收入，进而消减贫困。根据世界银行的专题研究结果，仅“一带一路”交通建设项目就有助于760万人口摆脱极端贫困和使3200万人口摆脱中度贫困。中国政府把支持和帮助共建国家消减贫困作为“一带一路”建设的一项内容来实施，已经在老挝、柬埔寨、缅甸的试点村庄探索基于中国经验（精准扶贫、加强基础设施建设、提供公共服务和技术援助等）的扶贫试验，取得了很好效果。如果这些方面的成功经验加以推广，共建“一带一路”的全球减贫效应就可以在更大范围延伸和拓展，有利于支持相关国家更好地实现联合国2030年可持续发展议程所提出的减贫目标。

第五，全球治理体系的某些方面已经逐步得以改进和完善。由于目前世界所面临的全球性问题很多，仅仅依靠一两个国家的力量是完全无法解决这些问题的，更多国家的积极参与、更多国际合作平台的建设将有助于这些问题的更好解决。作为“一带一路”倡议的重要内容之一，中国与100多个国家共同创建亚投行以及中国独立设立丝路基金，有利于增加对全球基础设施投资所需的资金供给，是对当前国际金融治理体系的重要补充和完善。通过实施精准扶贫等方式取得扶贫攻坚战胜利的中国减贫方案和经验，对补充和完善当前全球减贫治理体系具有重要参考价值，对更好地实现联合国2030年可持续发展议程提供了强力支持。共建“一带一路”对于推动经济全球化治理体系向着更加开放、包容、普惠、平衡、共赢的方向转型发展提供了重要支撑。总之，通过共建“一带一路”，可以为改进和完善当前的全球治理体系做出很多增量性的贡献，直接有利于更好地应对人类所面临的共同挑战。

共建“一带一路”前景乐观可期

正因为共建“一带一路”8年来取得了很多早期成果，给相关国家及其人民带来了许多实实在在的好处，因此受到普遍欢迎。但同时也受到了有的国家和有些人的指责和非议，甚至受到了一些人为的污蔑和抹黑。那么我们应该如何认识这一问题呢？经过8年共建实践，应该说我们对这一问题已经有了比较清晰的答案，那就是共建“一带一路”不仅已经取得了初步的成功，而且其发展前景更加乐观可期，因为共建“一带一路”从理念到机制、途径、方向等，既反映出人类发展的客观需要，也契合了人类进步的客观规律。

从基本目的来看，中国共产党人之所以提出共建“一带一路”倡议，一个最基本的目的就是希望增加一些民生建设项目，增加就业机会，促进经济增长，从而改善和提升人民生活水平，增进人类福祉，为人民谋幸福。这既包括进一步促进自身发展的一面，也包括了造福世界的一面。

从内在机制来看，在中国日益深度融入世界的情况下，中国的新发展实际上就是世界的新机遇。这就是为什么习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上讲话时，专门把推动构建人类命运共同体与推动建设新型国际关系和推动共建“一带一路”高质量发展（简称“三个推动”）放在一起，作为第六个“必须”继续加强的重要内容给予了高度重视。习近平总书记关不仅论述了中国共产党人为什么要关注人类命运共同体建设的问题，也论述了“三个推动”的内在逻辑，那就是中国新发展与世界新机遇之间十分紧密的客观联系。只要中国继续向前发展，就会不断地为世界发展提供新机遇、带来新红利，从而推动世界更好向前发展；相应地，只要世界变得更好，中国也会发展得更好。共建“一带一路”就是其中一股不可忽视的重要力量。

从实施途径来看，习近平总书记提出“推动共建‘一带一路’高质量发展”，核心就是要秉持“共商、共建、共享”原则，坚持开放、绿色、廉洁理念，和努力实现高标准、惠民生、可持续目标。这样的一套关于高质量共建“一带一路”的思路与方案，符合经济发展规律、契合国际合作原则、反映可持续发展要求，有利于取得良好的发展效果。

从发展方向来看，共建“一带一路”为构建人类命运共同体创建了一个十分重要的实践平台，有利于推动构建人类命运共同体理念逐渐变成现实，也为世界各国和国际社会提供了很好的示范效应。这一构想和行动站在了历史正确的一边，站在人类进步的一边，代表了推动历史发展的正确力量。尽管共建“一带一路”受到一些阻力和波折，但其发展前景最终是光明灿烂的，充满希望的。

（编辑  杨利红）

新冠疫情以来全球产业链重构的新趋势

进入21世纪以来，越来越多的跨国公司不直接生产产品，而是利用自己掌握的关键核心技术，组织开发和设计、控制销售渠道，具体的制造、加工任务交给别的企业去做，将生产各个阶段的多个环节分散到不同的地区进行，以实现对生产资源最充分的利用，形成全球产业链。在这个全球产业链中，跨国企业特别强调建立一套管理系统，各种生产节点（包括各种制造、库存、分拨）必须高度连结，以减少因库存与运输所衍生的成本。组织各种运输工具，形成跨国物流体系，构建 “即时生产”（Just in Time，简称JIT）制度，尽可能地降低产品、零部件的库存存量，降低营运成本。

2020年年初以来的新冠疫情加上中美贸易摩擦，凸显了全球化的“即时生产”式供应链的脆弱性。根据凯捷（Capgemini）顾问管理公司2020年11月发表的研究报告，在纳入调查的全球1000家企业中，80%的企业报告疫情对他们的供应链产生了负面影响。这些企业努力应对供应链中断，需要用几个月的时间使运营恢复到稳定状态。凯捷的研究发现，这场新冠疫情迫使企业优先考虑供应链弹性，有66%的受访企业表示将调整供应链，以应对未来供应链断裂的风险。

2020年9月到2020年11月，高德纳（Gartner）公司对1300多名全球供应链专业人士进行调查，60%的受访者承认，他们的供应链不是为韧性而设计的，而是为成本效率设计的。目前产业界面临的挑战将是为供应链创造一种运营模式，在供应链安全性、成本效率和满足日益增长的客户需求之间找到新的平衡点。调查发现，87%的受访者计划在未来两年内加强投资提高供应链的韧性，89%的受访者希望投资增强供应链的灵敏性。根据高德纳公司的定义，所谓“韧性”是指通过修改供应链战略、产品和技术来适应结构变化的能力，而“灵敏性”是在不牺牲成本或质量的情况下，快速可靠地感知和响应需求或供应中的意外变化的能力。

在此背景下，全球产业链的重构有三个明显的趋势：

第一是“近岸化”。一些与国计民生直接相关的关键行业，包括重要原材料、高科技中间品和零配件，尤其是医疗卫生产业的制造能力有回归趋向。通过将生产基地转移到靠近终端消费者的地方，以促进供应链的本地化。当然，供应链本地化并非一定是制造业回归本国，而是减少实时生产制下的全球分包生产模式，从离岸生产转向近岸生产，生产能力和配置上更加靠近本国市场，深化所属区域周边建立比较完善的产业链条。

第二是“分散化”。新冠疫情使许多国家和企业意识到，把产业链集中在一个国家有很大风险，突发事件容易影响产业的正常生产。未来产业链将趋于分散布局在不同的国家。供应商趋向多元化，同样的零部件在多国生产，小国将参与到大国主导的区域产业链，谋求产业升级和经济发展。

第三是“数字化”。许多企业的供应链仍然依赖传统的流程。当前，数字化技术为建立互联的数字供应网络提供了机会，可以更有效地预测和应对未来潜在的供应链冲击。数字化技术可以加强供应链的透明度，通过对端到端的实时可见性和监控，以及执行场景规划和模拟，可以创造出智能灵活的供应链，能够快速转变生产战略，更有效地利用供应链。

无论是“近岸化”还是“分散化”都不必然意味着去中国化。“近岸”的实质是要将产能设置在靠近终端市场的地方，而中国的庞大市场意味着跨国企业不可能“回流”本国，而是要继续留守。所谓“分散化”，也不仅仅是向本国或本国周边转移产能，而是将更多的劳动密集型产业部分产能向中国周边成本更低廉的东南亚国家转移。因此，持续的新冠疫情将导致全球产业链部分重组，形成“中国+X”的近岸化、分散化的新型产业链。这样的“中国+X”产业链，兼顾了原有的低成本生产原则，又揉入了多元化分布思路，全球化的大产业链套区域化的小产业链，形成了更加敏捷、灵活、安全、有复原力的产业链。在这个新的产业链格局中，中国依然可以占据最重要的位置。

国际产业链重构对我国经济和产业发展影响重大

新中国成立以来，我国产业经济形成体系并实现了跨越式发展。70多年来，我国工业增加值增长超970倍，形成了独立完整的现代工业体系，拥有41个大类、207个中类、666个小类，是全世界唯一拥有联合国产业分类中所列全部工业门类的国家。^[1] 虽然各个产业整体上国产化率不断提高，但在一些核心基础元器件、零部件方面依赖进口的现象依然十分突出。以芯片为例，2019年全球芯片产业营收4123亿美元，美国公司占47%，我国内地公司只占5%。从芯片产业的基础软件和底层架构，到光刻胶及配套试剂等芯片材料，再到高端显示芯片、大容量内存芯片、基础操作系统等核心技术产品，以及集成电路专用装备和高精度加工设备，我国仍基本依赖进口。^[2]

多年来西方国家对中国半导体技术出口，一般都是按照“N-2”的原则审批，比最先进的技术晚两代。受全球疫情持续蔓延和中美贸易摩擦的影响，我国进口供应链面临更大的瓶颈。在特朗普当政时期已经有超过200家中国企业及关联公司被列入受制裁的“实体清单”，包括华为、中兴通讯、海康威视、中芯国际、大疆、中国船舶集团、中海油等。2021年拜登政府上台之后对四种关键产品（半导体芯片、电动汽车大容量电池、稀土矿产和药品）的供应链进行审查，要求采取更多措施“保护美国的供应链免受中国的侵害”。另外，美国也在打压从中国进口的产品。2021年6月24日，美国商务部以所谓“强迫劳动”为名，禁止从合盛硅业公司、大全新能源公司旗下的新疆大全新能源公司、新疆东方希望有色金属公司、新疆协鑫新能源材料公司和新疆生产建设兵团进口光伏产品。这些中国公司向美国出口、再出口和转让技术将需要获得额外的许可。

全球产业链重构对中国经济和产业发展的影响重大，特别是中国制造业要在以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局下增强产业链的韧性，以满足社会经济发展的需要和应对未来的挑战。

正确把握“双循环”战略

2021年5月，中央提出“要把满足国内需求作为发展的出发点和落脚点，加快构建完整的内需体系”，“着力打通生产、分配、流通、消费各个环节，逐步形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”。我们必须清醒地认识到，“双循环”并不是简单地针对当前产业链、供应链因疫情影响所采取的权宜之计，而是在中国经济迈向高质量发展关键阶段的强国方略；不是因为中美摩擦、对我国企业围堵而迫不得已的内敛收缩，而是以更深层次的改革、更高水平的开放加快形成内外良性循环的战略抉择。

自改革开放以来，发达国家的资本和产能向我国转移，我国利用劳动力的比较优势，推动中国经济持续高速增长，形成了以“大进大出”为特征、以外循环为主要驱动的经济增长模式。这一模式在中国加入世贸组织后被进一步强化，2006年中国进出口总额占GDP的比重达64%，2013年中国成为世界第一货物贸易大国，成为世界制造业的中心。但是这种外循环拉动为主的经济增长模式也遇到了新的挑战：2008年全球金融危机暴发以后，国际市场增长开始放缓，加上与一些国家发生的贸易摩擦，导致外需下跌，给我国经济带来了冲击。同时，我国劳动力供给和工资水平都出现拐点，劳动密集型产业逐渐丧失比较优势，面临产业升级转移的压力。

前几年，中国经济出现了向国内大循环为主体转变的趋势。2019年，我国外贸依存度为31.9%，较2012年回落了13.5个百分点。2013至2019年，消费对经济增长的贡献率平均为60.5%，较2008至2012年上升了6.4个百分点；投资对经济增长的贡献率为39.4%，回落了17.6个百分点；外需对经济增长的贡献率平均仅为0.1%。[3] 在全球市场低迷的情况下，国内循环为主就是要全方位拉动内需，激发企业创新的动力，大力开拓国内市场，实现更高水平的供需动态平衡，加速我国经济从外循环驱动向内循环驱动的转变过程。

然而，以国内大循环为主的发展模式决不是封闭的国内循环，而是开放的国内国际双循环。国际循环是国内循环的有机延伸，扩大开放，拓展海外市场，继续依托“一带一路”，加快西部陆海通新通道以及自贸区、自贸港建设，把对外开放的领域从传统的制造业延伸到高科技领域、数字化技术应用和服务业，使对外开放呈现出更大范围、更宽领域、更深层次的特征。高层次的对外开放意味着“引进来”与“走出去”并重，从沿海开放为主扩展到东西南北中全方位开放，充分利用国内国际两个市场两种资源，积极促进内需和外需市场协调发展。例如，国内循环中蓬勃发展的物联网、5G、人工智能、“北斗”系统、高铁、智慧家电、无人机、可再生能源等高技术、高质量产品开拓新市场，促进内外市场对接和供应链的融合，以中国市场的发展带动世界经济的复苏，拉动国际经济大循环。

增强产业链韧性

在全球产业链重构的大背景下，中国制造业面临美欧国家在产业链高端的挤压和新兴发展中国家在产业链低端替代的双重挑战，疫情冲击也暴露出我国产业链、供应链存在的风险隐患，需要增强产业链的韧性。

对于中国制造业而言，增强产业链的韧性具体包含两层含义：一是“锻造长板”；二是“补齐短板”。

促进产业链锻造长板，就是要巩固立足我国产业规模优势、配套优势，保持和发展好完整产业体系，形成难以替代的产业链独有优势。

“十四五”规划首次就产业链供应链优化进行布局，强调引导产业链关键环节留在国内，产业链供应链自主可控、安全高效。在内循环的大背景下，特别要优化区域产业链布局，用好我国发展战略纵深，促进产业在东西部之间的有序转移，推动先进制造业集群化发展。产业链长板需要政府的支持，创造包容审慎的监管环境，丰富和扩大国内应用场景，并在国际竞争中进一步争取战略主动。锻造产业链长板不能仅靠大型企业，还需要深化上下游企业、国企与民营、外资企业的合作。既有产业链的“链主”龙头企业，也有大量的中、小、微企业做“工匠”，在产业链各个节点的重要产品生产和供应渠道都有替代来源，形成高效的产业链集群和必要的产业“备份”。在内循环下的产业链集群要比两头在外、高度依赖国际供应链的地方更加安全更加高效。

相对于锻造长板，更严峻的挑战是补齐短板。正如习近平总书记指出，我国基础科学研究短板依然突出，企业对基础研究重视不够，重大原创性成果缺乏，底层基础技术、基础工艺能力不足，工业母机、高端芯片、基础软硬件、开发平台、基本算法、基础元器件、基础材料等瓶颈仍然突出，包括关键材料、核心零部件、核心技术设备、操作软件。[4] 《科技日报》曾推出系列文章报道制约我国工业发展的35项“卡脖子”技术，涉及制造芯片的光刻机、高速芯片、航空发动机短舱、触觉传感器、真空蒸镀机、舰船和发电用重型燃气轮机、激光雷达、航空钢材、超硬合金铣刀、高端轴承钢、高压柱塞泵、燃料电池关键材料、高强度不锈钢等。

我国基础研究的短板依旧明显，企业研发支出占全社会研发支出的比例已接近80%，但主要用于应用技术研发。过去十年的统计数据显示，我国企业对基础研究的投入仅占企业研发投入的0.1%，占全国基础研究总投入的1.5%，而美国、日本、欧盟企业的基础研究经费约占基础研究总经费的20%。[5] 基础研究能力和水平不高，导致制造业关键核心技术攻关动力不足、进展缓慢、效果欠佳。

由于国内外环境的变化，在这些关键的技术领域已经不能再靠“市场换技术”、投资并购国外企业的方法来修补我国制造业的短板，也难以长期依靠类似“千人计划”的人才引进捷径。补短板无法急功近利，需要以举国之力提升基础研究水平，加大基础研发支出，优化科技创新生态，让技术人才可以长时间沉下心来做“0-1”的基本原理创新、将基础原理转化为生产技术专利的“1-100”的拓展。

2016-2020年，我国通过论证和启动建设16家国家制造业创新中心，涉及基础材料、核心器件、关键工艺、重大装备和软件等领域（其中核心器件领域共有6家）；同时全国已有19个省区市认定132家省级制造业创新中心。^[6] 通过政府引导和市场推动，产、学、研协同发力补齐产业链短板，提升中国在全球产业链中的地位。但是，金融业受到既有业务准则和风险管控的要求，偏向于支持大企业以及成熟技术的应用，对于高端技术研发、新技术的初创企业的支持力度依然严重不足。

无论是“锻造长板”，还是“补齐短板”，产业链必须是低碳和绿色的，才能真正具有韧性和可持续性。2020年9月，习近平总书记在第七十五届联合国大会上宣布，将采取更加有力的政策措施推动中国碳排放总量于2030年前达峰，继而争取2060年前实现“碳中和”。这为中国现代化经济体系的产业链、供应链提出了新的要求。在国家层面，要通过细化分解“3060”减排目标，制定发布绿色产业指导目录和绿色技术推广目录，引领绿色低碳领域的原始创新。需要产业链各个环节、多元主体广泛参与，建立本企业的减排时间表、路线图和施工图，打造绿色低碳技术创新体系，加大前沿绿色技术研发投入力度，建立绿色园区，积极推进制造业领域的“碳中和”。

持续推动产业升级转移

全球产业转移是原有产业国劳动力比较优势丧失，将其中低端产业向存在劳动力比较优势且有一定工业基础的经济体转移的过程。二战后全球已经经历了三轮产业转移：上世纪50-60年代，美国中低端产业向德国及日本等国转移；70-80年代，日德中低端产业向“亚洲四小龙”——中国台湾、中国香港、韩国及新加坡等国家和地区转移；90年代至21世纪初，全球中低端产业向中国内地转移。随着中国经济的发展和劳动力成本的提高，我国的产业链已经开始了升级转移的进程。例如，纺织服装产业链偏上游的纺织纤维、生丝、织物等产品在全球的出口占比显著上升，而偏下游的如纺织制品、男装、女装、童装、鞋类等出口份额大幅下降。这意味着，我国在保留偏上游资本密集型产业的同时，已经将相当一部分劳动密集型的服装制造行业产能向外转移。同样，家居用品产业链中有机化合物等化学原料出口份额上升，而化工类家居制品如箱包、家具、塑料制品、玩具等出口份额下降，也印证了劳动密集型行业产能的向外转移。相反，在电子产业链中，我国下游电子终端产品（如手机、通信设备、显示屏等）出口上升明显，而电子元器件如半导体元件、集成电路等出口份额则有所下降。这表明在电子制造产业链中，我国仍然以附加值偏低的偏下游组装制造环节为主，在核心技术如芯片制造等领域仍存在继续升级的空间。

中国在继续承接高端产业投资的同时，在疫情前就已经开始的产业转移和升级有可能加速，劳动密集型产业链的中低端制造业产能继续由中国转向其他国家。但是，在部分代工型产业或劳动密集型加工制造环节转移的同时，上下游环节和配套产业仍然保留在国内。在未来一段时期内，中低端制造业产能转移将主要集中在中国周边国家，包括边境地区的工业园区，利用周边国家相对廉价的劳动力，在地理上延伸我国的产业链，保持“以我为主”的供应链生产网络和产业链组织体系，推动我国产业向价值链中高端攀升。随着中国东盟自由贸易区的逐步巩固和完善，绝大多数产品已实现了零关税，东南亚地区成为中国产能转移的首选，并辐射南亚地区，未来可能形成以中国为核心、覆盖东南亚、南亚的大区域性制造业生产体系。

主要结论与政策建议

综合以上对国际、国内分析，从疫情对全球产业链和中国产业升级转移状况得出以下四点主要结论：

首先，全球产业链重构呈现“全球在地化 (Glocalization)”特点。疫情对全球产业链的冲击不是短期和局部的，需要做好更长时间应对外部环境变化的准备。成本与效益仍是全球产业链布局的主导因素，但安全因素也成为产业链布局的一个重要考量因素，全球产业链重构将呈现“全球在地化”的特点：产业链重心靠近本国和本地区最大的市场，靠近产业体系最完备的地方，靠近创新能力最强、人力资本最充裕的地方；靠近政治环境稳定、政府执行力强的地方。因此，全球产业链的区域化、多元化发展有所加速。2020年11月15日，中国、韩国、日本、澳大利亚、新西兰以及东盟十国正式签署历经8年谈判的《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP），全球最大自贸区宣告诞生，15个成员国承诺相互实施关税减让、开放市场准入、取消贸易壁垒、简化海关通关程序等，释放了加强区域经济合作、推动贸易投资便利化和自由化的强烈信号，意味着全球产业链加速重构。

其次，中国将成为全球产业链多元化重要目的地。全球产业链供应链的区域化和多元化的基本内涵是推动“中国+X”，把中国视为全球产业链多元化的重要目的地之一，为维护全球产业链安全发挥“锚定”作用。同时，中国拥有巨大的市场潜力和规模，即便跨国公司出于多元化考虑，也需要借助中国的产业链布局全球业务，不会从中国大规模外移既有的制造业投资。过去外商投资企业从主要在中国组装生产到向外销售，可能会转向在中国生产并直接向中国销售。贴近中国这个最大的消费市场进行生产和销售，将成为外国企业的首选。

第三，中国将布局国内国际两大市场，推动产业升级。我国制造业基础扎实雄厚，产业链完整，制造业生产效率显著高于绝大多数新兴经济体。2020年新冠疫情发生后，中国疫情首先得到控制，并为其他国家提供疫情防控物资，展现了中国经济发展的强大韧性。在双循环的大战略下，我国将继续加大“引进来”、“走出去”的步伐，扩大对外行业准入，吸引国际优质企业进入国内市场，通过扩大开放推动产业升级。在力争尽快解决“卡脖子”的重大技术难题的同时，持续推动中低端产业的有序转移。中国大陆作为产业转出方，人口和经济体量远大于产业承接国，承接国建立较全面产业链的难度更大，因此中国不会出现产业的空心化和去工业化。

第四，我国需要在新形势下慎重布局中低端制造业转移和在“一带一路”国家的制造业投资。在疫情后全球产业链重构的新形势下，一些“一带一路”发展中国家的经济可能会被边缘化。尤其是撒哈拉以南的非洲地区，基础设施建设不足，制造业基础薄弱，劳动生产率低，而且还有政策连续性和稳定性的问题。针对这些问题，中国在非洲的制造业投资往往采用建设工业园区的方式，力图复制中国和亚洲国家的成功经验。但是，当前以中国民营企业为投资主体的非洲工业园，在建设和发展中面临着产业链不完整、进入国际市场的通道狭窄、抵御风险能力差等诸多困难和挑战。2020年外国直接投资流量在非洲地区降幅为18%，大大高于亚洲地区4%的降幅。特别是新建项目投资额，非洲地区的下降幅度达到63%[7]。在这种情况下，我国中低端制造业的产能转移以及在“一带一路”沿线国家制造业投资需要重新思考和布局。

根据以上分析，面对全球产业链发展的新趋向和重构过程，针对我国产业的升级和转移提出以下四点具体建议：

第一，建议政府有关部门建立风险评估和预警机制，针对国际政治事件、恐怖袭击、网络劫持、自然灾害及时发出不同级别的风险预警。在国际层面通过WTO等国际机构推动建立规则体系、协调机制和风险分担机制；在国内层面由行业协会建立本行业产业链安全风险的防控机制、应急机制，全天候地维护我国产业链安全，保护我国企业海外经营和资产安全，也成为全球产业链稳定的压舱石。

第二，大力推动大型互联网科技企业与传统制造业企业的合作，助力实体经济的传统制造业数字化转型，也为互联网科技企业找到新的业务增长点。以数字化技术解决传统制造业的痛点，借助互联网的数字连接能力打破时空的局限，将产品和服务提供给更广泛的国内外用户以实现规模增长；以数字化技术促进传统企业优化其生产运营的各环节，降低成本、提高效率、提高服务和产品的质量。同时，数字化技术结合可再生能源、节能技术的应用，还将助力高能耗的传统制造业企业实现绿色转型，为国家实现2030年碳达峰、2060年碳中和的目标贡献力量。

第三，建议国家以金融服务模式创新为抓手支持产业升级。高端制造业企业对资金需求的特点是贷款需求量大、用款周期长，而且风险也较大，而以抵押担保为核心的传统信贷模式对核心技术创新、产业结构升级无法提供有效的支持，需要金融机构创新中长期信贷产品和抵押担保新模式，发挥风险投资、创投基金、产业基金等早期新技术的市场化融资问题；发挥科创板、创业板、中小板、新三板的机制，大力支持制造业企业发展新技术、新材料、新装备的融资需求，把金融机构的高端制造业贷款在新增贷款中的占比作为绩效评估指标，切实增加支持高端制造业的中长期优惠贷款的投放。

第四，针对全球产业链重构过程中，部分“一带一路”沿线国家特别是非洲国家被边缘化的风险，建议与国际发展合作署合作，协调国企、民企和金融机构，选择政局稳定、有一定工业基础条件的非洲国家，规划建设区域性的大工业园区，发挥对非投资积聚化效应，做好产业链配套，辐射周边的中小国家。建设地区性的大工业园区需要加强与国际金融机构和投资者的三方合作，包括世界银行、非洲发展银行、亚洲基础设施投资银行、新开发银行，以及与非洲有历史渊源的欧洲国家的投资者，共同分担风险、分享投资收益。在近期内，为了满足非洲疫苗和其他医疗用品的需求，可考虑优先发展医药产业的园区，开发“即插即用”式的生产平台，通过预制模块化生产设备生产新冠疫苗和治疗药物。

（编辑 季节）

2020年12月19日，国家发展改革委、商务部发布了《外商投资安全审查办法》（以下简称《安审办法》），并在公布之日起30日后施行。如何解读我国的《安审办法》？回顾我国乃至全球国际投资历史，可以看到《安审办法》不仅是我国外商投资管理制度建设中的一项重要政策，更是我国统筹发展和安全的标志性文件。

《安审办法》坚持了对外开放的整体思路，而“一国在经济起飞阶段借力外资来促进增长”是多个国家的经验。《安审办法》提出的国家安全风险与我国构建以国内大循环为主体、国内国际双循环互相促进的新发展格局有关。外资融入我国国内大循环的过程中不可避免带来一些风险，例如利用外资成本过高和国际收支不平衡问题，影响我国创新能力和其他一些问题，《安审办法》对这些风险构建了系统的应对机制。我国的《安全办法》具有自己鲜明的特点，与其他政策共同构成外商监管的完整体系，适当借鉴了国外的惯例，同时总结国内经验，具有较高的前瞻性。但我国的安审和美国的安审存在显著差异，在审查动机、审查依据、是否遵守“对等”原则，以及在影响投资的效果上，两国的制度均有所不同。

《安审办法》与对外开放的关系

纵观国际投资200多年的历史，无论是曾经的英国还是美国，吸引外资对外开放在经济起飞阶段都起到了不可替代的作用。《安审办法》坚持了对外开放是我国基本国策的总体思路，表明了我国建设更高水平开放型经济新体制的决心。

《安审办法》总结了我国吸引外资的成功经验，将成为我国高质量“引进来”过程中不可或缺的法律依据。与其他国家类似，“一国在起飞阶段可以借力外国资本解决储蓄不足”的规律在中国改革开放中发挥了作用。我国出口导向发展战略的两大支柱之一，就是通过合资企业吸引外国直接投资（FDI），FDI与加工贸易一起促进了我国经济的快速增长。改革开放初期，我国外汇不足，无法购买资本品并利用我国数量庞大的廉价劳动力，制造业生产能力较弱，而没有制造品就没有可持续的出口能力，没有出口就难以获得更多外汇，这是当时我国经济增长的主要困境。外商直接投资解决了外汇短缺的瓶颈，为中国经济起飞提供了推动力，是成为我国20世纪80-90年代高达10%的年均增长率的一个重要因素。

目前，我国已成为全球第二大外商直接投资流入地。如何监管外资，事关中国长期发展的动力，也直接关涉大国间的核心利益，处于开放与保护理念交锋的风口浪尖，对全球经济的走向有着深远的影响。《安审办法》重申了我国“要开放不要封闭，要合作不要对抗，要共赢不要独占”的理念，选择继续通过开放促进发展的政策。

《安审办法》与国家安全的关系

《安审办法》服务于我国中长期的发展需求，充分考虑了国际形势的整体变化，为吸引外资提供了规范和指引。

我国正在构建以国内大循环为主体、国内国际双循环互相促进的新发展格局。外资企业有多方面的作用，一方面，外资在中国的国际双循环中仍占有极为重要的位置。2019年，外商投资企业占加工贸易进出口中的比重均在80%左右。为了持续发挥外资的作用，《安审办法》配合《外商投资法》中确立的前国民待遇加负面清单管理制度，在发展中维护经济安全。另一方面，与改革开放早期不同，我国利用外资的目的不仅仅是弥补国内投融资渠道。外资融入我国国内大循环，在更高程度上适应我国经济发展需求。

国内大循环中的重要内容是扩大内需，降低对外依存度，防范外部风险。以吸引外资为特征的出口导向、深度参与国际分工战略和国家建立独立自主的产业体系之间存在着对立统一的关系：当一国凭借自身力量建立自主可控的产业体系，可以保证本国在生产与供应上具有较高的安全性，但在一些不具备比较优势的行业中，生产效率会相对较低。利用外国资本、深度参与国际分工、将本国嵌入全球价值链中的国家则要面对经济安全与产业自主方面的问题，因为在技术、原料、中间品、资金方面可能产生对国外的依赖，在出现危机或突发事件时将受制于人，被“卡脖子”。《安审办法》通过应对以下几方面的风险以保障我国的经济安全。

一是应对利用外资成本过高和国际收支不平衡问题。与外债相比，直接投资是一种成本较高的利用资本的方式，因为需要在投资存续区间持续与外国投资者分享利润。而外资对华直接投资的收益率一直较高，外资的利润汇出加大了我国国际收支不平衡的压力。为了保障我国在利用外资中的投资收获回报，我国要重点吸引高质量的外资。《安审办法》的答记者问环节明确说明，将配合新版鼓励外商投资产业目录，鼓励外商投资先进制造、现代服务、节能环保等领域，这是平衡使用外资成本和收益的重要内容。

二是应对外资影响我国创新能力的问题。一方面，外资为了维持自身的利润和垄断地位，没有动力把最新的技术转让给中国，我国通过FDI嵌入全球价值链也难以获得领先技术。另一方面，外资有通过并购获取我核心技术的动机，其目标主要是针对中国具有行业领先地位，或是拥有相对先进技术的企业。《安审办法》针对关键技术的投资进行审查，是我国在当前经济形势下践行国家安全观，鼓励发展以我国龙头企业主导的国内生产网络，提高我国产业在全球价值链中自主可控性的重要举措。

三是应对其他的潜在经济风险。随着我国吸引外资的规模日益扩大，原先不明显的问题上升为系统性风险的概率增加了。例如投机性的外国资本可能操纵我国证券市场，外国投资可能导致我国部分行业出现垄断，以及大规模的资本外逃等，都存在潜在的经济风险，有必要通过《安审办法》建立系统性的应对机制。

四是外商投资中的固定资本投入，将存续一段时间，成为我国经济有机体中的一部分。除了经济安全，外资还将涉及我国的政治安全、国土安全、军事安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全。有些风险是由于外资自身的特征或我国企业本身的特点造成的；有些风险与我国所处的阶段性有关；有些与我国国情有关，只依靠负面清单难以完全预防和排除不同类型的风险。

《安审办法》的出台充分考虑了当前国际经济形势的变化。目前全球多个国家深陷新冠疫情，预期投资保护主义将持续一段时间甚至有可能加剧，安全审查是统筹我国高质量“引进来”和高水平“走出去”的政策抓手。中国是2021年全球唯一实现正增长的主要经济体，流入中国的外资数量稳步增长，《安审办法》的推出在时间上也是比较合适的选择。

中国安审制度的特点及与国外的比较

《安审办法》具有自身鲜明的特点，具体来说主要有以下几方面：

1.安全审查与其他政策共同构成外商监管的完整体系。

《安审办法》是我国外商投资监管中的基础性文件，根据现有的研究，鼓励性外资政策对外商的投资决策影响有限，投资者更看重的是盈利的可能性。也就是说外商增加对华投资，看重的仍然是我国的经济增长潜力、市场规模、盈利空间等。我国的安全审查和2019年《外商投资法》协调一致，配合准入前国民待遇加负面清单管理制度，以及新版的《鼓励外商投资产业目录》，以打造高标准市场化法治化国际化营商环境的方式来保障高水平的开放。研究也发现，限制性外资政策对外商的投资决策有显著的影响。我国的《安审办法》的另一项法律依据是《中华人民共和国国家安全法》，安全审查配合出口管制、技术进出口和知识产权对外转让管理相关法律，明确审查标准，简便审查流程，避免出现企业负担增加而减少投资的情况。

2.《安审办法》借鉴了国外有关惯例，总结了国内经验，高标准且立足现实。

《安审办法》借鉴了国外有关监管惯例，尤其是其中较为成熟的程序性内容。国家安全审查是发达国家针对外资的重要监管手段。近年来美国、欧盟、德国、澳大利亚等国家（地区）均加强了国家安全审查。2019年年底，我国吸引FDI存量约为3万亿美元，占全球总量约8%，是全球最重要的投资目的地之一。与国际高标准审查规则进行接轨，以外国投资者熟悉的方式与其进行交流，有利于传递我国的监管理念。

同时，《安审办法》总结了我国2011年建立安全审查制度以来的实践，也参考了2015年起，在自贸区试点的与负面清单管理模式相适应的安审经验，并且在这些实践经验基础上推出的较为成熟的监管方式。

3.《安审办法》具有较高的前瞻性，纳入未来国际投资中的重要问题。

《安审办法》确立了明确的审查标准，外商投资的定义既包括直接投资，也包括间接投资。直接投资中包括并购、新建和其他投资方式。在界定实际控制权时，《安审办法》同时考虑了股权比重和其他实现“实际控制”的非股权方式。《安审办法》对这些概念的处理沿用了目前最前沿的定义。

《安审办法》明确，需申报的范围包括传统的军工、农产品、能源和资源、装备制造、基础设施、运输服务行业。最引人注目的是，《安审办法》将文化产品与服务、信息技术和互联网产品与服务、金融服务、关键技术列入了申报范围。这些是对外开放中高度敏感且争议较大的行业，也是决定全球经济走向的最关键行业。《安审办法》将这些行业纳入监管具有高度的前瞻性，避免出现常见的监管滞后于经济实践的情况，体现了对风险的敏感度和谨慎的态度。

需要特别说明的是，我国《安审办法》确立的投资安全审查与以美国为代表的国家安全审查相比，仍然存在较大的不同。

首先，中美安全审查的动机不同。我国《安审办法》确立的审查制度是统筹发展和安全，着力增强自身竞争能力、开放监管能力、风险防控能力而建立的国家安全审查和监管制度。《安审办法》确认了对外开放始终是一国经济发展的重要推动力，是全球经济繁荣的重要保障，同时清醒地识别了不同类型的国家安全风险，是在有理有节对待外国投资者基础上建立的包容性政策。

美国外国投资委员会（CFIUS）自始至终都高度关注外国投资的政治影响，投资对美国经济的影响倒是其次的考虑。CFIUS是依据福特总统1975年的行政命令而建立的，当时美国国会非常担心石油输出国组织（OPEC）对本国组合资产（国债、公司股票和债券）投资的快速增长，原因仅仅是这些投资可能是出于政治的而非经济的动机。1980-1987年间，CFIUS主要应国防部的要求而进行调查，例如调查日本企业对美国特殊钢铁生产商的收购。在整个20世纪80年代中后期，CFIUS的关注点是限制日本对美特定产业（半导体、特殊材料等）的投资，因为这个阶段日本经济和对外投资的发展让美国感到了不安。2012年后，CFIUS开始对中国投资进行歧视性审查，原因也是中国的发展威胁了美国的领先地位。历史经验说明，美国的安全审查是在美国已经是世界第一经济强国的条件下，打压潜在竞争者的政治工具，这一点与我国有本质的不同。

其次，中美的审查依据不同。《安审办法》给出了清晰的审查依据，体现在审查地域、行业、对实际控制权的界定、申报流程、审查机构、审查时间、审查决定效力等方方面面。我国的安审不因投资者的国别进行歧视，不划分小集团小圈子，做到了在安全审查方面有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。

美国的安审标准模糊，定义宽泛，审查机构自由裁量权大，在实际中审查结果高度政治化。以最近改革的CFIUS法律为例，美国一方面用胡萝卜加大棒的政策要求盟友向美国看齐，与美国统一审查标准，无视其他国家对外资的需求和原本持有的立场。另一方面，美国对我国各种类型的投资进行无区别打压，审查依据无限扩大形同虚设，这对于法治国家是难以想象的事情。

再次，我国安审制度依据对等原则设立，而美国常常是单方面调整规则。

根据2020年1月1日起开始实行的《中华人民共和国外商投资法》第四十条中的对等原则，我国《安审办法》将公正地对待来自不同国家的投资者，“任何国家或者地区在投资方面对中华人民共和国采取歧视性的禁止、限制或者其他类似措施的，中华人民共和国可以根据实际情况对该国家或者该地区采取相应的措施”。《安审办法》赋予我国监管机构采取相应措施的权利，给投资者提供确定性的政策。

美国安全审查的法律主要经历了四次修正，分别是1988年的《埃克森-弗罗里奥修正案》，1992年的《伯德修订》，2007年的《外国投资与国家安全法》(FINSA)和2018年的《外国投资风险审查现代化法》（FIRRMA）。美国安审法律修正的原因不外乎是特定国家（地区）对美投资的快速增长（曾经分别是日本、迪拜、中国），或者是特定类型的投资（国有企业、风险投资）“危害”了美国家安全。美国单方面修正和更新法律，并不掩饰美国例外和美国优先的观念，与我国尊重习惯法中“对等”原则的大国风范相比高下立现。

最后，我国安审促进投资，而美国恰好相反。

数据显示，安审制度建立以来，2011-2019年中国吸引外资年增长速度均超过3%，对于年引资数量在1千亿美元以上的大国来说这是较高的增长率。虽然联合国贸易和发展会议将外资监管粗略划分为“自由”和“限制”两种不同性质的政策，但不能单纯地将《安审办法》确立的国家安全审查归为“限制型”的监管政策，因为在效果上安审有助于塑造稳定的营商环境，而稳定的环境和连续的政策是直接投资者最为看重的方面。同时，确立安全审查制度意味着监管机构将集中关注国家安全风险，大量无风险或低风险类型的投资准入将更加便捷。因此，可以预期，《安审办法》生效后我国吸引外资的数量和质量将继续提升。

与此形成鲜明对比的是，2018年美国修改国家安全审查法，2019年美国的FDI流入数量下降至2016年的一半，2020年，美国吸引FDI将再次同比下降60%以上（据上半年数据预计）。虽然可以从疫情和经济角度对这个现象进行解释，但安审制度严苛造成投资环境恶化无疑是美国吸引FDI下降的一个原因。同样是国家安全审查，我国是依法审查保障整体营商环境，美国是以邻为壑伤及自身，两国政策差异之大一望而知。

总的来说，《安审办法》是在恰当的时间点确立的、兼顾发展与安全的，针对性强的国家安全审查制度。我国的安审制度完全有可能为全球资本充裕国的外资管理提供示范，作为服务我国利益的国际投资体制的重要组成部分，助力我国经济整体增长目标的实现。

(编辑  尚鸣)

伴随数字经济时代的加快发展，数据的要素价值不断凸显，进而引发了对数据资源资本化的思考。如今，以数据为核心的技术实践和应用重组已经蔓延到了政治、经济、文化、社会等各个领域，进而形成大数据体系。

当今，我国不断强化对数据要素的重视，《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》和《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》等都明确提及了对大数据的战略布局。但是，当前我国在对大数据的管理方面还面临诸多现实困境，对大数据资源资本化的实现路径也是市场颇为关注的焦点，本文进行了分析和考量。

数据要素观及其资本化研究

“生产要素”概念源于经济学领域。土地、劳动和资本成为生产要素。本世纪初，互联网技术催生数据信息参与生产的价值不断被彰显，数据开始加入生产要素的行列。2016年，杭州G20论坛上才作为生产要素被正式提出来。

如今，数据作为重要的生产要素已然成为共识。数据成为核心生产要素是新经济发展的产物，数据具备与传统要素相同的生产共性功能，但同时又具有相较于传统生产要素的个性特征，其具有明显非排他性、规模经济性、可再生性、强渗透性等新特征，并体现出准公共物品、规模经济和范围经济等特性。

生产要素资本化是市场经济体制下实现资源价值变现的基础。研究认为，数据要素资本化的基础与核心在于数据确权(王宁江，2015；杜庆昊，2020)。但数据资源要素的确权又面临特殊问题，“数据归谁所有、数据谁可以用和数据收益是属于谁的”是当前面临的主要问题(毕颖等，2019)，以及数据自然属性和社会属性的复杂性等。对此，应从个人、企业、政府等多维建立数据所有权、数据使用权、数据收益权架构。理论界关于数据作为一种新型生产要素已然成为共识，但这种要素观还停留在资源层面，对数据的资本价值认识则仍然存在争议，包括：如何实现数据要素的市场开放和制度化管理（王芳，2020；曾铮等，2021），如何开展数据要素的确权交易和进行资产化改造（赵瑞琴等，2021）。

过分强调数据价值是数据收集者和使用者对数据进行技术改造后的私人成果，进而忽略市场相关方和公众在价值形成中的主体地位和作用。这种观点承认了数据的价值属性，具有一定的进步性，但又试图掩饰数据本体劳动而夸大数据二次加工的劳动付出。这一观点的现实写实就是，商业资本通过数字技术进行大数据改造和应用变现，同时，以主张知识产权等为“借口”进行数据资源的私有化保护，进而试图稳固对数据资源价值的长期占有。尤其是在共享经济、智能应用等新经济形态和模式加速发展的背景下，这种对数据资源的技术占有很容易形成“马太效应”，催生出更多其他市场技术细分领域的垄断。

伴随数字技术的快速发展，金融资本已经嗅到甚至扎进了数据资源变现的饕餮盛宴之中。数据商业变现催生出各类数字平台企业，并反客为主地控制着诸多实体产业和整个消费市场，进而滋生了各种以数据为壁垒的行业垄断现象，助长了越来越多打政策擦边球、钻制度漏洞的投机势力，对数据资源的管控迫在眉睫。对此，笔者认为，数据资源商业变现是资本在再生产过程中对数据资源价值的吸收。数据资源资本化的目标绝然不是数据资源商业变现，而是数据要素价值实现。换言之，数据商业变现可能是数据资源资本化的手段，但数据公益变现才是其核心，而数据要素价值悖论正好揭示了对数据要素价值实现的逻辑掩饰，认清了金融商业资本对公共价值侵犯和对剩余价值掠夺的本质。

数据资源资本化的路径构建

数据的资本价值认识目前仍然存在争议。数据要素价值实现的根本内涵，是开掘数据之于社会生产与公共服务的整体红利，以数据的要素价值观为基础，以原生数据为价值本体，充分尊重社会大众作为数据源的价值贡献地位，兼顾商业资本的技术服务投入，重构数据资源资本化路径，包括要素价值观、产权结构、交易机制及价值实现模式的系统性重构。

树立以原生价值为基础的数据要素价值观

作为特殊的生产要素，数据资源具备两个基本属性：一是数据不以个体意志为转移而并行参与人类生产生活的属性，可将其称为数据的自然原生性；二是数据可依托技术手段、服务载体和交易规则等被改造运用的可塑性，可将其称为社会后生性。

而数据要素的价值实现自然也要立足于这两个属性。就自然原生性而言，数据要素蕴含着最一般的广谱性价值，这是从量的维度来看待数据要素价值的，如同分数的分母。因此，凡是通过人的主观能动反映出来的对象、关系、思维、概念等都是价值数据，它们没有属性和优劣的差别，自然也就不会区分种一亩地的产出数据和一头牛的生育数据的不同，而与之形成映射关系的自然就是所有社会大众，即一般社会大众构成了数据要素原生性价值的创造基础。就社会后生性而言，数据要素蕴含着差异化的个体性价值，这是从质的维度来看待数据要素价值的，如同分数的分子。因此，通过不同能动性反映获得的数据就具备不同的价值，它们会有类别、质量、形态等的差异，如医疗机构对人身体数据加工的结果和裁缝铺对人身体数据加工的结果必然含金量不同，而与之形成映射关系的就是金融资本及相关的不同数据加工者，包括各种机构、组织及个人等。

根据数据要素的属性及其价值维度的分析可知，科学的数据要素价值观应当是：坚持对数据资源“二重性”的属性认识，以数据要素自然原生价值为基础，不断深化对数据要素社会后生价值的创造，探索利于数据要素价值实现的方式。

构建以要素特征为核心的数据产权架构

数据要素价值的社会性(集体性)是基础，这就意味着其所属关系应建立在社会大众公有的基础上，再细分映射到部分主体。不过，仅考虑数据所有权关系是不够的，数据要素还面临使用、收益、用益等关系，需要围绕要素特征继续丰富其他产权关系。相关研究认为，数据要素具有非排他性、规模经济性、可再生性、强渗透性等新特征(戴双兴，2020)。

在此从其功能实现的视角归纳了四个方面的特征：一是共生性，即数据产生和应用是共生的，它既是社会生活的结果，又作用于社会生活；二是人格性，即数据不仅是物质特性的体现，同时也附带人格特点的表达，具有天然的交互属性；三是多益性，即同一数据可以被不同对象在不同领域使用并变现；四是衍生性，即数据可以经过加工衍生出不同的信息，并在应用中实现增值价值。鉴于此，数据产权已大致可明，就是围绕回到“为谁所有、为谁所用、为谁所益”三个问题构建“所有权+使用权+收益权”的产权体系。

而结合上文关于数据价值悖论的辨析和要素价值观的厘定可知，数据首先应是为公共(国家、集体)所有，为生产服务主体所用，并以实现公益价值为核心，同时，应当兼顾商业资本在数据要素价值实现过程中的附加投入。因此，数据要素产权内涵大致应为：以数据要素公有为基础(国家或公益性集体组织作为公有性主体代表)，赋予使用权条件性让渡，保障数据所有和数据增值开发兼顾的收益权共享。

探索以市场规律为引导的数据交易机制

市场交易是数据要素资本化的结果，也是其实现的途径。按照市场交易的一般规律来看，数据市场交易机制的建立核心是要解决四个问题：交易的对象是什么？交易的主体是谁？数据如何定价？如何保障交易安全？

对于交易的对象，即以商服性数据及产品的使用权为标的，明确公益性数据、商服性数据、特殊数据的类型及划分标准，科学界定公益性数据的公开程度，合理设置商服性数据的交易及适用范围，充分保障数据所有权主体权益，维护社会公益和人格隐私等，坚决杜绝商业行为对数据价值及消费者权益的侵犯。

对于交易的主体，即为数据及数据产品的使用权人，主要针对商服性数据的交易，要明确使用权的所属，规范约定交易主体完成数据交易后的权力边界，明确因交易行为而形成的权利排除。

对于数据的定价，要以价值规律为引导，充分考虑数据的商业性价值和社会性价值，尊重市场竞价的基本规则，在优先保证程序公平的基础上，不断探索包括技术创新和机制完善等在内的价值实现方式。

对于安全的保障，一方面是对数据本身涉及的信息安全保障，要从技术运用和制度约束上加强数据加密及防护，另一方面是对数据交易的安全保障，要重点围绕交易过程中的矛盾处置、争议裁决等进行程序和机制的设计，这就需要构建规范可控的数据交易平台。

完善以社会共享为目标的价值实现模式

数据要素的属性、特征及所属关系决定了其价值实现的根本是社会红利的增长。不过，在这一过程中无可避免地有商业变现行为的参与供力。因此，这就需要探索完善兼顾公共利益和商业利益的社会价值共享模式。

数据要素价值共享包含三个维度的考量：一是出于对社会集体作为数据所有权主体的权益保障；二是出于对商业资本进行数据开掘的成本补偿，以及作为商业性数据使用权主体的权益保障；三是出于对数据二次开发形成的增值收益调节。基于此，应当探索建立多元兼顾的收益分配机制。可供参考的方式包括：一是征税，对各类平台型、数字型企业等市场主体的经营收益征收公共数据使用税；二是收费，对各类从事大数据服务的市场主体收取公共数据资源使用费；三是设立调节金，针对数据交易等商业行为按照一定比例对成交价征收收益调节金。所得的税收、费用及调节金主要用于重建公共性数据库，优化公共性大数据服务，维护私人信息安全等。

建立健全数据资源资本化的制度体系

数据资源资本化是具有内生逻辑和现实必然性的，但数据资源资本化路径的构建不仅需要深刻探析数据要素的本质特性，不断厘清数据商业变现中的价值悖论，还需要完善的制度体系为保障。对此，特提出几点建议：

一是建立数据产权保护制度。协同数据作为新生产要素的战略部署，及早开展数据资产确权试点工作，探索数据产权权能即实现的模式和机制，尽快将数据要素纳入产权保护体系，进一步完善我国生产资料公有制制度。

二是建设数据公共服务体系。探索由政府直接参与或授权社会公益组织开展大数据平台建设，延伸服务职能，不断完善数据管理的体制机制，加快对公益性等数据资源的梳理整合，采用多种方式收归各类数据资产，加大数字型、平台型企业整治，将数据纳入公共性、规范化、平台式管理。

三是健全数据市场生态体系。鼓励并支持数据开掘、数字资产定价、数据收储、个人隐私监管、数据溯源、风险评估、争议仲裁等有关技术和服务的发展，引导社会资源参与数据交易市场活动，构建多元制衡的数字生态。

四是完善数字经济法治体系。重点面向个人隐私保护及公共重大信息安全防护所需，制定并完善相关法律法规，完善相关配套机制，构建较为完善的数字法治体系。

（编辑  尚鸣）

2020年中国已全面实现脱贫，2021年国家乡村振兴局成立、《乡村振兴促进法》正式颁布，标志着未来30多年乡村振兴的宏大战略已徐徐拉开大幕。目前将巩固脱贫攻坚成果，并做好与乡村振兴的有效衔接，有序推动乡村振兴各项工作落地，目前各项保障机制也正逐步完善。

乡村振兴“三步走”

党的十九大报告指出，农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，乡村振兴成为经济社会发展的七大战略之一。

2018年，中央一号文件明确了实现乡村振兴战略的三步走目标。一是到2020年，乡村振兴的制度框架和政策体系基本形成，要求“现行标准下农村贫困人口实现脱贫、贫困县全部摘帽、解决区域性整体贫困”，目前这一目标已实现。二是到2035年，农业农村现代化基本实现，农业结构得到根本性改善、相对贫困进一步缓解、城乡基本公共服务均等化基本实现、城乡融合发展体制机制更加完善等。三是到2050年，乡村全面振兴，农业强、农村美、农民富全面实现。

可见，乡村振兴战略早已在中央的运筹帷幄之中，并与脱贫攻坚目标相互融合。脱贫攻坚是乡村振兴的基础，在解决贫困问题后，乡村振兴目标可以比单纯经济层面的增收更加多元化；乡村振兴是脱贫攻坚的延伸，脱贫攻坚要解决的问题是绝对贫困，而乡村振兴是要缓解相对贫困和让农民富起来。

巩固拓展脱贫攻坚成果，并与乡村振兴有效衔接。我国贫困地区农村居民人均可支配收入，从2014年的6221元提高到2020年的12588元，6年时间增长了102.3%，明显高于同期全国农村居民人均可支配收入63.3%的增幅，但贫困地区农村居民人均可支配收入的跃升受各类帮扶政策的影响较大。2017-2019年，贫困地区农村居民人均可支配收入来源于工资性收入的比例在35%左右，比全国农村人均可支配收入的同一比例低了近6个百分点，这折射出贫困地区农村居民非工资性收入的比例更高。若各类帮扶政策较快退出，有可能出现规模性返贫。

图1 贫困地区农村居民人均可支配收入来源于非工资性收入的比例高于农村整体

根据2021年中央一号文件，对摆脱贫困的县从脱贫之日起设立5年过渡期，做到“扶上马送一程”。中国832个国家级贫困县，主要是在2017-2019年摘帽的，因此过渡期内巩固脱贫攻坚成果的任务依然艰巨。过渡期内保持现有主要帮扶政策总体稳定，并逐项分类优化调整，合理把握节奏、力度和时限，逐步实现由集中资源支持脱贫攻坚向全面推进乡村振兴平稳过渡，推动“三农”工作重心历史性转移。

过渡期内巩固拓展脱贫攻坚和推进贫困地区乡村振兴有四个方向的工作：一是加强对重点人群，特别是易返贫致贫人口的动态监测和政策帮扶，守住防止规模性返贫底线，开展农村低收入人口动态检测，实行分层分类帮扶。二是要更注重就业帮扶和产业扶持，统筹用好公益岗位，对符合条件的就业困难人员进行就业援助；在农业农村基础设施建设领域推广以工代赈方式，吸纳更多低收入人口就地就近就业；对有劳动能力的农村低收入人口坚持开发式帮扶。根据国家乡村振兴局介绍，今年脱贫人口就业规模目标不少于3000万。三是推动相关基础设施项目建设，包括易地搬迁后完善安置区配套基础设施、产业园区配套设施和公共服务设施，以及在脱贫地区重点建设一批区域性和跨区域重大基础设施工程。四是加大对脱贫县乡村振兴支持力度，在西部地区脱贫县中确定一批国家乡村振兴重点帮扶县集中支持，支持各地自主选择部分脱贫县作为乡村振兴重点帮扶县。

乡村振兴怎么做

乡村振兴的总要求是“产业兴旺、生态宜居、乡村文明、治理有效、生活富裕”，其中产业兴旺和生态宜居，应该是开展乡村振兴工作的重中之重。

产业兴旺

2020年，中国第一产业就业人员占比23.6%，只贡献了7.7%的GDP，与二、三产业相比农业的生产效率明显偏低，加快农业现代化是乡村振兴的必经之路。产业兴旺的核心是要提高附加值率。提高农业附加值率，需要注重“两个融合”。

一是“一二三产业融合发展”。通过延长产业链、提升价值链和完善利益链，让农民能够更多分享产业增值收益。2021年中央一号文件提出，将推进农村一二三产业融合发展示范园和科技示范区建设。

推进农业和二三产业融合有几个主要的方向：第一，实施农产品加工业提升行动，支持主产区农产品就地加工转化增值。第二，重点解决农产品销售中的突出问题，加强农产品产后分级、包装、营销，加快建设现代化农产品冷链仓储物流体系，以便更直接地连接农产品和消费者，利润从流通环节更多地分配给农民。第三，和旅游结合，实施休闲农业和乡村旅游精品工程。第四，发展创意农业、特色文化产业，如近年来不少地方所推广的“一村一品”。

二是加快“县域内城乡融合发展”。乡村振兴和新型城镇化两者并不冲突，而是相辅相成的，可以协同推进。2021年中央一号文件指出，要促进大中小城市和小城镇协调发展，把县域作为城乡融合发展的重要切入点。促进县域内城乡融合发展的核心内容是：第一，强化统筹谋划和顶层设计，破除城乡分割的体制弊端，加快打通城乡要素平等交换、双向流动的制度性通道。第二，统筹县域产业、基础设施、公共服务、基本农田、生态保护、城镇开发、村落分布等的空间布局，实现县乡村功能衔接互补。第三，加快小城镇发展，完善基础设施和公共服务，发挥小城镇连接城市、服务乡村作用。第四，推动在县域就业的农民工就地市民化，增加适应进城农民刚性需求的住房供给。

县域内城乡融合发展的重要抓手，一是依托乡村特色资源优势，打造农业全产业链，把产业链主体留在县城。二是立足县域布局特色农产品产地初加工和精深加工，建设现代农业产业园、农业产业强镇、优势特色产业集群。

城乡融合之所以要以县域内为重点，我们认为有三个原因。一是避免农村快速空心化。“人口七普”数据显示，2020年中国人户分离人口达到4.9亿，比2019年抽样调查所得数据2.8亿提高了75%。大量农村人口没有生活在户口所在地，在外工作、求学。县域内二三产业发展了，老家有更多的就业机会，一部分人可以选择回到农村老家，在小城镇或者县城工作，从而缓和农村地区老龄化、留守儿童等空心化问题。二是以县域为单位推动城乡融合，规模适中，统筹各项规划和执行工作推动起来沟通成本低。三是在城镇化进程中，县城相比城镇有更集中的公共服务，房价又相比较低，因而县城通常是农村人口进城的第一选择。县域内城乡融合能够有助于解决农村人口进城找不到工作、住房供应不足等问题。

对农业来说，推动“产业兴旺”，重心就是要推进农业现代化。参考乡村振兴的相关文件，预计以下几个重点方向将获得更多政策支持。

1、保障粮食安全，打好种业翻身仗。2018年中国人均耕地面积0.09公顷，只有全球平均水平的一半。2020年中国粮食产量为6.70亿吨，进口粮食1.43亿吨，出口粮食354万吨。如果用粮食产量/（粮食产量+粮食净进口量）来衡量粮食自给率，那么2020年中国粮食自给率为82.8%。推进乡村振兴，保障粮食安全是加快推进农业现代化的重中之重。2021年中央一号文件把“提升粮食和重要农产品供给保障能力”列为加快推进农业现代化的第一条，并且明确了地方各级党委和政府要扛起粮食安全政治责任，实行粮食安全党政同责。未来要加强粮食生产功能区和重要农产品生产保护区建设，建设国家粮食安全产业带，深入推进优质粮食工程。“十四五”时期各省（自治区、直辖市）要稳定粮食播种面积、提高单产水平。为了提高农民的种粮积极性，要稳定种粮农民补贴，让种粮有合理收益；坚持并完善稻谷、小麦最低收购价政策，完善玉米、大豆生产者补贴政策。

图2 中国粮食产量和估算的粮食自给率

种子是农业现代化的基础，保障粮食安全首先要打好种业翻身仗。为此，一是要加强农业种质资源的保护开发利用，加强国家作物、畜禽和海洋渔业生物种质资源库建设。二是要对育种基础性研究以及重点育种项目给予长期稳定支持，加快实施农业生物育种重大科技项目，深入实施农作物和畜禽良种联合攻关。三是尊重科学、严格监管，有序推进生物育种产业化应用，支持种业龙头企业建立健全商业化育种体系，研究重大品种研发与推广后补助政策。

2、推进绿色农业发展。农业绿色转型既是居民生活品质提高后对农产品质量有更高要求的体现，也是发展环境友好型经济的大势所趋。

发展绿色农业的重点方向：一是持续推进化肥农药减量增效，推广农作物病虫害绿色防治产品和技术；加强畜禽粪污资源化利用；全面实施秸秆综合利用和农膜、农药包装物回收行动，加强可降解农膜研发推广。二是加强农产品质量和食品安全监管，发展绿色农产品、有机农产品和地理标志农产品，试行食用农产品达标合格证制度。三是推进荒漠化、石漠化、坡耕地水土流失综合治理和土壤污染防治、重点区域地下水保护与超采治理。四是加强示范作用，在长江经济带和黄河流域建设一批农业面源污染综合治理示范县，支持国家农业绿色发展先行示范区建设，推进国家农产品质量安全县创建。

3、构建现代乡村产业体系。第一产业除了通过绿色转型等方式提高自身产品的附加值外，还需要和二三产业融合，形成现代化乡村产业体系。2021年中央一号文件指出，要推进农村一二三产业融合发展示范园和科技示范园区建设，推进农业现代化示范区建设，围绕提高农业产业体系、生产体系、经营体系现代化水平，建立指标体系，加强资源整合、政策集成，以县（市、区）为单位开展创建，到2025年创建500个左右示范区，形成梯次推进农业现代化的格局。

除了农产品初加工和精深加工，开发休闲农业和乡村旅游外，“一村一品”、“一县一业”也是构建现代乡村产业体系的重要方向。

2005年11月，农业部开始推动“一村一品”工作，2011年开始，每年公布一批全国“一村一品”示范村镇名单。截至2020年已推介和认定3274个“一村一品”示范村镇。经过多年的建设，示范村镇的规模持续扩大，2020年亿元村达到136个、10亿元镇91个。其次是主体不断增多，龙头企业、合作社、家庭农场达到7.4万家。三是业态类型丰富，50%以上建设了加工流通、批发市场和电商交易平台。四是品牌效益明显，注册商标达1.46万个。五是参与农户增多，参与农户超过400万户，人均可支配收入1.9万元。

地方政府应在推动“一村一品”中扮演重要角色。一是提供研究、人才培养、市场建设和金融支持等服务，如成立农林渔业产品加工指导中心、试验站，举办产品展销会、促销恳谈会等；二是协调、组织各村的特色产品生产，避免出现一蜂窝而上后出现产能过剩的局面。

生态宜居

“生态宜居”包括三方面的要求：一是生活环境改善，二是基础设施齐全，三是基本公共服务得到提高，并逐步与城市趋同。目前我国农村地区基础设施还比较薄弱，距离生态宜居目标仍有较大差距。基本靠财政资金投入。

近年我国第一产业固定资产投资占全社会固定资产投资的比例在3%左右，而第一产业增加值占GDP的比例约7%，第一产业就业人员占全社会就业人员的比例在25%左右。这些比例之间的差异，也能侧面反映农村地区基建等固定资产投资存在明显短板。

根据已颁布的乡村振兴相关文件，生态宜居建设的重点方向主要包括以下三个方面：

1、改善农村人居环境。与城市相比，农村的生活污水、生活垃圾等处理能力还很落后。根据住建部数据，2016年对生活垃圾进行处理的行政村比例为65.0%、对生活污水进行处理的行政村比例为20.0%，而这两年县城对应的比例分别为93.0%和87.4%。今年的中央一号文件提出要实施农村人居环境整治提升五年行动，对生活污水和生活垃圾的处理都有涉及。要因地制宜建设污水处理设施，健全农村生活垃圾收运处置体系，推进源头分类减量、资源化处理利用，建设一批有机废弃物综合处理利用设施。

继续有序分类推进农村厕所革命。2017年农村卫生厕所普及率为81.8%，仍有进一步提高空间。今年的中央一号文件指出，要分类有序推进农村厕所革命，加快研发干旱、寒冷地区卫生厕所适用技术和产品，加强中西部地区农村户用厕所改造。

改善村容村貌。2021年全国要基本完成县级国土空间规划编制，明确村庄布局分类。积极有序推进“多规合一”实用性村庄规划编制，对有条件、有需求的村庄尽快实现村庄规划全覆盖。对暂时没有编制规划的村庄，严格按照县乡两级国土空间规划中确定的用途管制和建设管理要求进行建设。编制村庄规划要立足现有基础，保留乡村特色风貌，不搞大拆大建。针对近年部分地区出现的村庄强制性合并，今年中央一号文件明确了乡村建设是为农民建设，要因地制宜、稳扎稳打，不刮风搞运动，严格规范村庄撤并，不得违背农民意愿、强迫农民上楼。

到2023年，农村房屋要完成安全隐患排查整治，基本解决村内道路泥泞、村民出行不便等问题。

2、加强乡村公共基础设施建设。一是道路工程。2019年全国公共财政支出中，用于农村道路建设的资金规模为218.9亿元，增长缓慢，甚至低于2014年的235.0亿元。

建设乡村道路的资金来源，要继续通过中央车购税补助地方资金、成品油税费改革转移支付、地方政府债券等渠道，按规定支持农村道路发展，把公共基础设施建设的重点放在农村。资金投向方面，实施农村道路畅通工程，有序实施较大人口规模自然村（组）通硬化路，加强农村资源路、产业路、旅游路和村内主干道建设，推进农村公路建设项目更多向进村入户倾斜。

图3 全国公共财政支出用于农村道路建设的资金规模增长缓慢

二是实施农村供水保障工程，改善农村用水环境。2019年全国集中供水的行政村比例为78.3%。今年中央一号文件提出，到2025年农村自来水普及率将达到88%。为此需要加强中小型水库等稳定水源工程建设和水源保护，实施规模化供水工程建设和小型工程标准化改造，有条件的地区推进城乡供水一体化。作为配套政策，还要完善农村水价水费形成机制和工程长效运营机制。

三是推动能源清洁转型。实施乡村清洁能源建设工程。加大农村电网建设行动，全面巩固提升农村电力保障水平。推进燃气下乡，支持建设安全可靠的乡村储气罐站和微管网供气系统。发展农村生物质能源，加强煤炭清洁化利用。

四是实施数字乡村建设发展工程。推动农村千兆光网、第五代移动通信（5G）、移动物联网与城市同步规划建设。完善电信普遍服务补偿机制，支持农村及偏远地区信息通信基础设施建设。加快建设农业农村遥感卫星等天基设施，推动新一代信息技术与农业生产经营深度融合。

3、提升农村基本公共服务水平。基本公共服务除了前面提到的道路、供水、能源、数字乡村外，还包括教育、医疗、养老等。中国城乡收入差距是客观存在，基本公共服务均等化将有助于缩小城乡居民的生活水平差距。

推动城乡基本公共服务均等化政策的实施效果并不显著。就拿医疗来说，2003-2018年，农村每万人拥有卫生技术人员数从23人增加到46人，而同期城市的这一指标，是从49人增加到109人。城市每万人拥有卫生技术人员数相比农村的倍数，从2.13倍提高到2.37倍。

图4 城市和农村每万人拥有卫生技术人员数对比

城乡间在教育服务方面的差距较小。以属于义务教育阶段的小学生均教育经费支出为例。1997-2019年，全国农村普通小学的生均教育经费从297元提高到1.32万元，同期全国普通小学的生均教育经费，从368元提高到1.40万元。农村小学和全国小学的生均教育经费之比从1997年的80.8%，逐步提高到2013年的高点98.4%，显示在农村小学教育上的财政投入力度稳步向全国平均水平靠近。但从2014年开始，两者比例呈现下滑趋势，表明财政资金在农村和城市的小学教育投入上又开始分化，对农村地区的支持力度弱于城市。

图5 农村小学和全国小学的生均教育经费之比从2014年开始下滑

提升农村基本公共服务水平，缩小城乡间基本公共服务的差距，是实现乡村振兴的必经之路。今年中央一号文件要求，建立城乡公共资源均衡配置机制，强化农村基本公共服务供给县乡村统筹，逐步实现标准统一、制度并轨。未来的方向明确了，但考虑到当前的财政收支状况和城乡基本公共服务实际差距，实现均等化还有很长的路要走。

教育方面，要提高农村教育质量，多渠道增加农村普惠性学前教育资源供给，保留并办好必要的乡村小规模学校。推进县域内义务教育学校校长教师轮流轮岗，支持建设城乡学校共同体。

医疗方面，全面推进健康乡村建设，提升村卫生室标准化建设和健康管理水平。加强县级医院建设，持续提升县级疾控机构应对重大疫情及突发公共卫生事件能力。加强县域紧密型医共体建设，实行医保总额预算管理。完善统一的城乡居民基本医疗保险制度，合理提高政府补助标准和个人缴费标准，健全重大疾病医疗保险和救助制度。

社会保障方面，落实城乡居民基本养老保险待遇确定和正常调整机制。加强对农村留守儿童和妇女、老年人以及困境儿童的关爱。健全县乡村衔接的三级养老服务网络，推动村级幸福院、日间照料中心等养老服务设施建设，发展农村普惠型养老服务和互助性养老。

乡村振兴保障机制

当前中国城乡之间在收入、基本公共服务等方面都存在不小的差距。乡村振兴和新型城镇化同步推进，尽管两者并不冲突，但平衡好乡村振兴所需要的人口从农村向城市转移，与避免农村出现空心化，并不是一件容易的事情。乡村振兴的远期目标是在2050年全面实现乡村振兴，农业强、农村美和农民富。用30年的时间去实现一个宏大目标，就需要一些制度层面的保障。

第一，立法先行。2021年4月29日《中华人民共和国乡村振兴促进法》审议通过，6月1日正式实施。第九章“监督检查”明确了国家实行乡村振兴战略实施目标责任制和考核评价制度，其中第73条明确了对相关责任人处分、处罚、追究刑事责任等的情形。这为乡村振兴提供了法律层面的保障。

第二，资金倾斜。乡村振兴需要的农业现代化和基础设施投入，从经济角度看对市场化资金的吸引力并不强。因此，这需要政府所主导的财政和金融资源向农村地区倾斜。

目前出台的乡村振兴相关法律和文件已做了相关部署。《乡村振兴促进法》第50条明确了国家建立健全农业支持保护体系和实施乡村振兴战略财政投入保障制度，县级以上人民政府应当优先保障用于乡村振兴的财政投入，确保投入力度不断增强、总量持续增加、与乡村振兴目标任务相适应。第61条明确了各级人民政府应当坚持取之于农、用之于农的原则，按照国家有关规定调整完善土地使用权出让收入使用范围，提高农业农村投入比例。第62条指出国家支持以市场化方式设立乡村振兴基金，重点支持乡村产业发展和公共基础设施建设。

《乡村振兴促进法》第64-66条则是关于金融支持乡村振兴的。一是健全多层次资本市场，二是建立健全多层次、广覆盖、可持续的农村金融服务体系，政策性金融机构、商业银行和农村中小金融机构的侧重点有所不同，三是建立健全多层次农业保险体系。

第三，人才支撑。和脱贫攻坚相比，乡村振兴目标更多元化，对人才的要求也更高。《乡村振兴促进法》第三章共5条，都是关于“人才支撑”的。国家健全乡村人才工作体制机制，各级政府统筹农村教育和加强农村医疗队伍建设，培养农业科技、经营管理、法律服务、社会工作等专业人才，鼓励城市人才向乡村流动，建立健全城乡、区域、地校之间人才培养合作与交流机制。

                     （编辑 杨利红）

西方现代媒体和新闻领域有很多教条，成为牢不可破的基本规则。如果我们能够认清它的真实来源，就能理解这些规则的深层基因，从而认清它现实表现的固执与荒谬。

现代传媒的宗教起源

在中外新闻史的著作中，都将现代新闻史源头认定为古登堡（1398-1468年）发明活字印刷机。如果要找更古老的源头，新闻史只会在古罗马、古希腊找若干例证。现代新闻史、媒体史一个共同特征是跳过了中世纪时期1000年左右。

现代新闻史有两个褒贬明显的概念，一是宣传（propaganda）属贬义，意指自上而下的灌输；二是传播（spread），基本是褒义，意指自下而上地发布客观公正的消息。这两个概念的对立，源自16世纪宗教改革时期。“宣传”很长时间里特指天主教会，“传播”是反对天主教的新教自诩。然而，天主教从罗马帝国时期处于被镇压的地位，到中世纪已传遍整个欧洲，其实是很成功的“传播”。新教一开始处于被镇压的处境，与当年天主教没什么差别。等到新教在局部得势、占据主导地位后，它同样变成自上而下的 “宣传”。因此，“宣传”与“传播”的褒贬，完全是对同一个事物在不同立场上的解释。由于与新教紧密相连的资本主义占据了现代社会的主导地位，它的强势话语权，导致当时将不符合新教资本主义的意识形态都指为“宣传”，标签化本身成为资本主义媒体最成功的宣传手段。

古登堡印刷机的一个成果是印行了180本拉丁文《圣经》。在此之前所有《圣经》都是手抄本。英国人威克里夫（1328-1384年）第一个将拉丁文《圣经》翻译成英文。由于当时没有印刷机，他所翻译的《圣经》传播不广，影响也不大，但教会依然对他恨之入骨。威克里夫生前虽逃过了罗马教廷的惩罚，死后还是被开棺焚尸。印刷机出现后，英国人丁道尔（1494-1536年）又开始翻译《圣经》，他不是从拉丁文翻译，而是依据希腊文版翻译《新约》，结果丁道尔被教廷处以绞刑，死后焚尸。欧洲宗教改革的始作俑者马丁·路德（1483年-1546年）将《圣经》翻译成德语，他用的母本也是希腊文本，他也被教廷开除教籍。宗教改革另一位风云人物——法国的加尔文对《圣经》做了大量法文注释，他所用的材料基本上来自希腊文和希伯莱文。马丁·路德和加尔文在教廷眼中都是罪不可赦的异端。

中世纪的欧洲识字的人不多，懂拉丁文的人更少，多为天主教僧侣和少数贵族。拉丁文《圣经》是教廷的标准范本。翻译《圣经》都需要获得教廷同意，私译《圣经》是重罪。教廷对翻译《圣经》的限制保证了对《圣经》解释的垄断，即话语权垄断。将《圣经》翻译成民族语言是伴随着民族国家的兴起，主权意识萌发与教廷政教合一权威产生冲突。古登堡时期，德国识拉丁文的只有几千人，到马丁·路德时，能识拉丁文已有40万人。这成为新教对抗罗马教廷的群众基础。冲突的具体表现之一是对《圣经》的解释权。用民族语言翻译拉丁文《圣经》本身就带来理解和解释问题，而宗教改革的核心人物跳开拉丁文《圣经》，用貌似更古老的希腊文、希伯莱文《圣经》作为翻译母本，更是对教廷话语权垄断的直接否定。今天司空见惯的“言论自由”概念，源头就是争夺《圣经》的解释权。

现代传媒包含了机构、载体和成员：教会组织是机构，星罗棋布的教堂是载体，高高在上的僧侣是成员。古登堡之所以对现代传媒非常重要，是因为他开创了纸质传媒以及科技创造新传媒手段的先河。如果把古登堡之前的欧洲教会时代看成是文盲占绝大多数的口头传媒，就很容易理解两者之间的异同。当时教会口头传媒内容形式都被严格规定并完全一样，甚至规定夫妻生活的姿势。现代传媒如报纸、杂志、电视、网络等，会深入每个家庭、每个人。而中世纪，欧洲绝大多数人都会定期上教堂，聆听主教、神父们的教诲，如同定期播出的栏目。人们也会在不定期去教堂，向神父们单独咨询、解惑，恰似现代传媒与读者、观众的互动。现代传媒与教会口头传媒在本质上都是意识形态灌输，其外在差别在于传媒手段不同，现代传媒理论将其认定为贬义的“宣传”，等于肯定了它的传媒性质；内在差别在于经济基础不同。

言论自由与宗教改革

西方政治史有一个非常重要的概念叫“第三等级”，又叫市民阶层。比它地位高的第一、第二等级是僧侣和贵族，比它地位更低的是自耕农、农奴等。文艺复兴、宗教改革、启蒙运动的代表人物要么自身属于第三等级，要么是为第三等级代言，获得第三等级的拥护。新教私自翻译、印刷、偷运、贩卖印刷版的民族语言《圣经》，背后主要是第三等级的支持。为遭受教廷威胁、东躲西藏的新教改革人物提供藏匿条件、生活资助的也是第三等级。加尔文在日内瓦建立政教合一的新教政权后，向法国频频派出新教传教士，利用商人的长途贩运马车、驿站，类似地下工作的交通线。天主教的法国为此向日内瓦抗议此类“意识形态颠覆活动”，日内瓦回答称他们保持中立，只是奉行言论自由。但是，日内瓦的加尔文教派不断培养新教传教士并派往各国的行为，激化了各地的宗教改革运动，并引发多次宗教战争。

第三等级为何与第一、第二等级产生强烈冲突呢？

基督教占绝对主导地位的欧洲中世纪时期，全社会都充斥狂热信仰。基督教的核心问题是人类的“救赎”，罗马教廷的官方解释认为，那些抛弃世俗生活，在修道院克制世俗欲望、专心服侍上帝的神职人员最容易上天堂；其次是贵族，他们听命于教会，还可以购买赎罪券来消除罪孽。而第三等级则很难上天堂，即便他们购买了赎罪券。这是第三等级人士对罗马教廷感到失望乃至仇视，甚至爆发流血冲突的重要原因。

宗教改革思想表达了第三等级的心声，马丁·路德提出“因信称义”，就是说只要真诚信仰上帝便能得救，这和天主教认为只有远离世俗、保持圣洁才能得救的主张正相反。此外，新教提出“信徒皆祭士”，也是反对罗马天主教由少数神职人员解释《圣经》的话语垄断，认为每个平民信徒都可以自由解释《圣经》。

面对第三等级意识形态的崛起，罗马教廷采取了一系列严酷手段，包括开除教籍、火刑等。古登堡印刷术出现之前，教廷监控思想的手段包括在酒馆偷听、鼓励告密、神父利用信徒的信任告发等。古登堡印刷术出现后，罗马教廷又首先采取了书报事先检查制度，并提出“教皇无谬”等一系列意识形态极权主张。然而。罗马教廷的严厉手段未能阻止第三等级对天堂的向往。言论自由、思想自由、新闻自由等等的背后，就是第三等级人士坚信自己也能上天堂的宗教狂热，并导致欧洲一系列漫长、残酷、血腥的宗教战争。言论自由就是宗教异端反抗宗教正统的理论工具。

事实上，欧洲历史上第三等级或者说工商业资产阶级长期存在，而在相当长的历史阶段中，教会和王权对于资产阶级实施了有效的管控。那么，为何从15世纪开始，教会和王权对资产阶级的约束日益无力了呢？

             言论自由的经济基础

今天的罗马教廷拜墨索里尼所赐，只有梵蒂冈那么一个城中城，而历史上罗马教廷曾经拥有意大利中部相当大面积的一个“教皇国”。但教会财产远不止此。中世纪挂着“神圣罗马帝国”头衔的“德国”是一盘散沙，大小邦国林立，伏尔泰说它既不神圣、也不罗马、更不帝国。原因在于，罗马教廷控制了德意志大量土地和财富，使得王权对抗教权的能力下降。那时的德国人悲叹自己不过是“罗马教廷的奶牛”，几乎无条件地供养着罗马教廷的奢靡浮华。这也是宗教改革在德国首先发起的重要原因。法国天主教会掌握了全国三分之一的地产和房产，沙俄东正教会拥有的土地财富差不多也是这个比例。由此，我们就能理解中世纪的本质：教会通过掌握大量土地财富，建立和维护了与土地制度相适应的意识形态，加上贵族的分封领地以及少量自耕农和大量农奴都在相同的土地财富体系中，适应了教会同样以土地财富为基础的意识形态。因而，即便第三等级、资产阶级早就存在，但他们的财富不足以抵抗教会与贵族的联手。漫长黑暗的中世纪其实只是资产阶级对自身命运的哀叹。教会和贵族并不认为它是黑暗的，反而认为那是封建等级制度的巅峰。直到一个偶然因素出现，动摇了财富平衡。

达伽马、哥伦布等人开创的大航海时代，打破了土地财富的至尊地位。达伽马开往东方的一条武装商船，如果能安全返回欧洲，利润高达60多倍。西班牙在美洲大量掠夺金银，世界最大银矿——秘鲁的波托西被挖成了马蜂窝，成为数百万奴隶的葬身之地。殖民地遍地开花的种植园不再是欧洲自给自足的庄园经济，而是需要加入世界经济循环的单一经济体。

前往海外探险的，最初大都是渴望财富的第三等级。后来形成今天美国的大批家庭型移民，其主体是在欧洲受迫害的新教徒，也就是第三等级。大航海之后，第三等级可以在欧洲之外获得远高于欧洲土地回报的财富，从而有能力扩大投资工商财富，将全世界纳入资本主义经济体系。财富性质的巨大变化，使得资产阶级过去在欧洲等级制度下被压制的局面逐渐得到改观：源源不断的工商财富强力支撑了资产阶级话语权，从文艺复兴、宗教改革到启蒙运动，量变引发质变，资产阶级终于从仰人鼻息的第三等级变成睥睨天下的社会中坚。在此转变过程中，新教与罗马教会的关系是资产阶级意识形态逆袭的主战场。

罗马教廷将新教视为异端，加以种种迫害手段。新教大批“殉道者”是言论自由的追求者，他们将罗马教廷视为“敌基督”，不共戴天。言论自由、思想自由就是在这种绝对冲突中产生，导致很多绝对化原则延续至今。例如，教会话语垄断的财富基础是土地。包括罗马教廷的“教皇国”直属还是在欧洲其他地方所拥有的土地财富都不是私有财富，而第三等级的财富完全是私有。因此，新教与罗马教廷冲突对立的一个直接后果就是反对公有财富，以至于宗教改革运动时大量没收教会财产，本质上就是资产阶级以私有财富为基础的价值观竭力反对罗马教廷以公有财富维持的意识形态。如果把教会建立在公有财富基础上的传播系统视为公有媒体，就很容易理解资本主义以私有财产反对公有财产，将私有媒体与公有媒体贴上道德标签并延续至今的深刻动机。

            经济发展成为意识形态

马克斯·韦伯所著《新教伦理与资本主义精神》一书，延续了马丁·路德、加尔文等人的新教主张，直接宣布第三等级工商阶层赚钱就是为上帝服务，赚钱既是个人能得到救赎的证明，也是为上帝增添荣耀的行为。当天主教说只有远离世俗、清心寡欲的圣洁生活才能得到拯救时，马克斯·韦伯则彻底颠倒了天主教教义，及其悠久的苦修、隐修传统和“贫穷光荣”的观念，从而带来一个非常重要的价值观转变：赚钱光荣。富人的社会地位由此改变。以富人为社会榜样的价值观与私有媒体傲视一切的地位完全一致，媒体本身也成为赚钱光荣的市场化、商业化模式。

中国人理解的世俗，大致是非宗教的含义。但在天主教世界，世俗并非脱离宗教，只是在宗教分工和等级上处于较低位置。所以，宗教改革形成的新教“因信称义”、“信徒皆祭司”等信条，其实是将原先地位较低的世俗分工加以神圣化。这一点，在马克斯·韦伯那里被牢固确立：第三等级以世俗工作为天职，为上帝荣耀而赚钱，地位高于清心寡欲的修道院生活。从事以赚钱为目的的经济活动由此被神圣化并被赋予道德价值：赚钱是善，不赚钱是恶。因为不赚钱就不能荣耀上帝。异教徒的“闭关锁国”尽管对世界没有任何不良影响，但因为妨碍基督徒赚钱，所以用坚船利炮打上门就是符合上帝旨意的。

将世俗和经济发展神圣化、道德化，延伸到媒体的结果是：市场化、商业化的赚钱媒体是善，而非市场的、受补贴的媒体是恶。由于罗马教廷的传媒是非市场的， “不赚钱、没效率”，也成为恶。在新教资本主义那里，将赚钱盈利意识形态化，成为善恶标准的道德判断，以致可以不顾事实和理性，因此，商业化私有媒体即便有缺陷也可以宽容；而非商业化的公有媒体则无需任何分辨，总之一无是处。

美国清教徒的核心理念

18世纪末发生的美国革命和法国革命，是影响深远的历史事件。尽管两者相似，但本质不同。欧洲从宗教改革到启蒙运动，出现两个方向，其中之一是用理性代替宗教。法国大革命有一句口号：“用最后一个神父的肠子吊死国王”，它既反等级也反宗教。而美国建国时，清教徒占人口70%多。清教徒是新教中最极端的那部分人。美国革命早于法国革命，更多延续了宗教改革只反等级、不反宗教的精神。欧洲各国的共产党以及苏维埃革命是启蒙运动反宗教倾向的结果。相反，在资本主义最强大的美国，共产党却很难得到发展。迄今为止，美国依然是西方国家中宗教氛围最浓厚的国家。

美国清教徒拒绝启蒙运动反宗教倾向，使得美国很多政治理念虽穿着世俗外衣，内核则完全是宗教原则。例如公民社会、社区自治，同时贬低政府、抑制权力等，完全源自新教历史和教义。由于新教诞生时，长期受到罗马教会和世俗政权的双重镇压，因而强化了他们反对一切权力、要求社区自治的主张。新教一方面基于宗教自由而反抗罗马教廷，另一方面基于基督教“人性恶”的主张而反对世俗政权；如果政府不可避免，那只能是“必要的恶”。美国的核心政治理论都建立在这个逻辑上，最底层的基石就是宗教观念。如果这块基石松动或改变，例如中国儒家历来主张的“人性善”，美国政治理论的大厦就会倾斜或坍塌。

新教特征延伸到现代媒体，所谓言论自由、新闻自由、思想自由的本质就是宗教自由。然而，每一个宗教都是排他的，因而，建立在宗教自由基础上的新闻自由，表现出“只肯定自己的自由、否定异己者自由”的特征，也就是所谓双重标准。如果我们理解了美国政治理念的宗教基础，就可知“双重标准”实际上是美国的遗传基因。

由于神权高于世俗权力，因此世俗政权需要内部三权制衡以防止其作恶。而媒体作为“第四权力”，实际上相当于世俗政权之外的神权在监督世俗政府。由于神权属于上帝，因此媒体不需要监督、不应该被限制，媒体可以为所欲为。所以“第四权力”的媒体又被称为“无冕之王”。

虽然美国宪法确立了“政教分离”原则，但它与启蒙运动的“政教分离”完全不同。启蒙运动基于否定宗教的前提，政教分离意味着：宗教不能干预政府。而美国政治从来没有否定宗教，因此，美国宪法政教分离的本质是：政府不能干预宗教。两者完全相反。落实到媒体制度上就是：政府不能干预新闻自由。

免费私有媒体是对罗马教会的抄袭

古登堡印刷机出现以后几百年间，第三等级的资产阶级媒体大都是收费的。19世纪出现了一种报纸，在英国叫“便士报”，在美国叫“美分报”。一分钱的报纸很便宜，几乎等于免费。资产阶级媒体从收费到免费，意味着一个非常重要的历史转折。19世纪，工业化大大促进了资本主义的发展，美国的城市化率已高于50%，因此，资产阶级意识形态再也不是少数人的价值观，资产阶级要统治世界，必须向更多的人，尤其是那些反对者灌输他们的意识形态。“便士报”“美分报”应运而生，与之相伴的是广告。广告成为资本主义媒体最重要的生存方式。

美国联邦宪法要求政教分离，细节之一是政府不能资助任何宗教教派。因此，所有宗教生存都必须“找市场”。当年洛克菲勒饱受攻击时，他捐钱建了一个教堂，对洛克菲勒的批评之声就没有掀起巨浪。这个举动类似其他资本家拥有私有媒体。教堂和私有媒体都是掌握话语权的关键，私有媒体靠广告生存基本等于教堂靠大额捐款维持。为什么“便士报”“美分报”一定还要收最低的“一分钱”？这是资本家对宣传效果的考核。美国教堂很多都靠教徒及吸引听众来获得捐款以维持教堂运作，信众人数的多寡，是教会发展是否成功的最主要标志，也是教会能够得到捐助的依据。同理，“美分报”尽管只收一分钱，但是它作为发行量的依据，如同教会信众人数一样必不可少。美国教会靠广泛吸引和精确收割的生存方式，完全移植到媒体，而且成为商业销售的基本模式。不顾对方意愿、不顾他人隐私的美国式商业推销，本质上与传教一样；很多商业网站用小恩小惠，对“推荐朋友”“拉人入伙”实施奖励；很多新兴创业最关键的一步是“聚拢人气”；传销、庞氏骗局等等，成功的核心都在于用“话术”拉人入伙。中世纪罗马教廷依靠大量土地财富对民众做最广泛的意识形态宣传；现代资本主义依靠大量广告对民众展开无孔不入的宣传攻势。

随着技术发展，进入电视和网络时代，连“美分报”的最低象征性收费都不需要了，媒体进入彻底免费阶段。私有媒体对于资产阶级价值观宣传效果的考核，电视时代是“收视率”。有意思的是，西方乃至全球如此巨大的电视市场，收视率调查机构只有两家，最终还合并了。而且收视率调查公司的资本权利最终与广告公司融在一起，也就是说，私有媒体宣传效果的好坏，如同当年罗马教廷一样，裁判员和运动员成了连体。因此，免费媒体时代说私有媒体是市场化、商业化生存，其实是一个谎言。

媒体主要收入靠广告，意味着私有媒体是被资本家、资产阶级豢养的仆役。中世纪教会因土地供养而塑造僧侣、贵族为社会英雄，现代资本主义媒体靠广告供养，将富人和财主塑造成社会榜样和中坚。

2018年，美国好莱坞北美总票房118亿美元，观众约13亿人次。美国四大体育联赛年收入分别在50亿-150亿美元之间，观众约6亿人次（含亚洲）。美国四大电视网最兴旺时，年收入分别在150亿-280亿美元之间。如果我们把上述活动都看成是宣传方式，很容易得出结论：美国的大众传媒规模世界第一。然而，在美国国内，他们只是宣传的小儿科。美国金融危机爆发后不久，2012年，美国教徒向宗教机构捐款745亿美元；含非宗教徒的所有个人向宗教机构捐款1000亿美元。

按44%的美国人每周上教堂推算，美国每年上教堂人数超过78亿人次。南北战争后，美国教堂密度为每532人一所教堂，目前约为每1000人一所教堂，与美国建国时期持平。美国的电台、电视台至少有10%是纯宗教的；美国宗教出版物每年收入超过100亿美元；美国有几十万个宗教网站；绝大多数美国人花在宗教上的时间和金钱，超过花在体育方面的10倍以上。粗略地说，美国宗教宣传的规模大体上与所有大众宣传的规模总和相当。他们的经济基础大体一致，都是富裕工商阶层的捐助，不同在于，教会接受中产阶级的小额捐款较多，大众传媒接受富人的广告赞助更多。所以，美国的教堂是资产阶级意识形态的宣传阵地，美国的私有媒体也是资本主义的无形教堂。“经济基础决定上层建筑”，在美国的媒体制度、媒体理论和媒体价值观、社会价值观等诸方面得到充分体现。

结语：中国媒体的现实紧要问题

西方从中世纪到现代资本主义都明显遵循了经济基础决定上层建筑这一原则。当两者不匹配时，社会就容易失稳甚至颠覆。当今中国社会的经济结构既不是完全公有制，也不是彻底私有制，而是公有、集体、私有并存的混合所有制。中国社会的经济基础如何与媒体理论、制度相适应，是新时代的重大课题。

（编辑  季节）

2020年年底，我们就已经预见到了今年大部分的宏观经济形势走势，对通胀程度预测不一，但是大的方向没有太多分歧。今年大宗商品结构上有些差异，油价没有涨太多，商品（有色、铜）涨得多一些。

　　对通胀的可持续性有一些分歧，大家认为现在主要靠外需，外需拉动价格上行，但内需会不会拉动起来？如果内需一直起不来，从库存周期分析，预计中国经济增长速度在第三季度将达到最高点，预计在11月左右达到通胀高点。中国经济这轮周期可能在今年下半年基本结束。美国周期可以持续到明年上半年，也可能会更长一些。如果我们把大宗商品价格的上涨归因于外需，那么外需的可持续性要比内需更持久一些。所以商品周期的高点至少应该持续到今年第三季度，甚至有可能往后延一点。

　 从商品分析框架和产能、库存看，在当前结构条件下，经济增长的趋势还是可以延续的。值得注意的是，相比过去而言，当前要重新考虑这轮海外经济刺激政策的溢出效应。2008年次贷危机溢出效应是比较清晰的，完全是依照货币途径。我们做了一些模型分析，发现2008-2013年美国量化宽松对海外的影响，对新兴市场国家和对发达国家是有差异的，对新兴市场国家内部也是有差异的。发达国家是最敏感的，而新兴市场国家如果没有资本管制，受影响程度也会大一些。对比这次疫情看得很清楚，在当时遇到一个外部的货币冲击或者金融体系内资产价格崩塌的冲击，冲击源头主要在美国，其他的国家受到影响，而贸易所受的冲击相对较小；它不是像疫情那样全面的供给冲击。相对美国而言，其他国家的政策响应是比较滞后的。新兴市场国家在那一轮冲击中，受到政策外溢的影响相对较小。

　　对比之下，这次美国经济刺激政策的溢出效应有一些新的变化。我们发现，2020年美国这轮量化宽松对所有国家的影响几乎是同步的。实施了货币宽松政策之后，所有国家跟着美国一起放宽货币政策。表明这一轮基本上是全球货币宽松、全球主要经济体都在加杠杆，对金融体系的影响是非常剧烈的。各个金融体系内部都有非常宽松的流动性。现在还无法预测其中可能蕴含什么样的金融风险。

　　此次西方刺激政策的溢出效应之所以这么强烈，重要的原因是这次是全面的供给冲击，与2008年冲击完全不一样。基本上所有国家都受到了疫情对内生增长动能的破坏，因而需要非常强烈的货币冲击。同时美国存在财政冲击，它引发通胀的压力会很强。在通胀压力很强的情况下，很多新兴市场国家是很困难的，一方面要放宽货币和财政空间，另一方面还要预防通胀。这次中国没有进一步实施财政刺激，也没有放宽房地产政策，所以大宗商品涨价才没这么迅速。但是很多国家也是需要更进一步进行财政扩张，新兴市场国家自身的政策也会遇到一些冲突，因此导致它们的复苏乏力，同时又叠加疫情的冲击。但是货币的扩张是给定的，所蕴含金融风险也是给定的，在这种情况下，一旦未来美联储退出量化宽松，各国的好日子就到头了，将会进入全面紧缩、全面风险的暴露过程，此时新兴市场国家的压力会非常大。

在目前这个阶段，我国一直控制的相对比较好，各方面的风险不断及时进行排除。如果美联储在2022年开启缩表，后年开始加息，那么明后年风险可能会非常大。跟2008年相比，它的溢出效应以及可能隐含的风险可能完全不在一个等量级上。

（编辑  尚鸣）

　 “通胀不足惧”，主要聚焦美国。美国4月份通胀数据出来之后吓了市场一跳，因为市场比较关心的核心CPI，季节调整之后的环比增速是40年来最高值。大家对美国通胀的担心又上了一个台阶。仔细分析这些数据后，感觉问题没有那么大。如果看核心CPI的分项数据，核心CPI上涨与某些供给的暂时性短缺有关，如二手车、新车、汽车租赁、计算机、电视，这些都与芯片短缺有关。同时与疫情有关的服务价格上涨有关，比如住宿、餐饮等服务价格上涨。美国疫苗接种后，大家重新开始出行活动，这方面价格产生恢复性上涨。

　　美国通胀上行不难理解，美国大致是“双宽松”（宽松财政、宽松货币）政策，也可以叫“三宽松”政策（国内在宽松财政、宽松货币，G20范围内大家相互督促的宽松政策），在这样宽松政策的帮助下，民众钱包充实。加上疫情得到了控制，大家敢出门了，这样钱包就转成了实实在在的购买力。与此同时，在疫情恢复过程中，部分商品和服务的供应，特别是芯片，并不是马上可以恢复的，出现了暂时性的供应短缺。

一方面是需求强有力的回升，另一方面是个别商品和服务供给短缺，导致了个别商品和服务价格大幅上涨。

暂时因素不可怕，值得担心的是中长期因素

目前关于美国通胀的大部分研究认为，具有明显暂时性特征的通胀并不可怕，真正的通胀威胁不在这里。真正值得担心的是通胀螺旋上升机制：工资价格的上涨带动商品服务价格的上涨，商品服务价格的上涨又会进一步要求工资进一步上涨，再导致通胀预期上涨，这会带来比较严重的通货膨胀。

　　我们看一下工资的情况。高盛的数据显示工资上升保持在3%左右的年增速，这当中低收入群体增长快，高收入群体增长慢一些。

　　还有很重要的因素是房价的上涨。住房也是很重要的成本，现在住房价格也有一定的回升，目前增速约为2%，房租价格也可能会有提升。但是不管怎么样，房租也好，工资也罢，大概维持在2%-3%的年增速。

　　基于这些判断，虽然短期数据不用担心，但是长期看，美国通胀中枢比以前要抬升一些，大约在2%-3%，个别时间段会更高一点。美联储在这么高的通胀数据出来之后基本上无反应，还是保持比较宽松的政策，让大家相信它近期内还会保持宽松的政策预期。为什么会这样做？有几个原因：

　　一是4月份如此大幅的涨价因素是暂时性的，不会持续太久。

　　二是基于过去宽松政策实践得到的经验。2008年金融危机之后，出台了量化宽松政策，当时对此有很多争议，但是回看当时采取宽松政策十多年的效果：有人担心的通货膨胀并没有出现；有人担心将导致收入分配恶化，但实际情况并非如此；有人担心资产价格泡沫，后来发现金融市场的波动性大了很多，但即便是资产价格跌下来，对金融机构和实体经济部门没有什么伤害，因为资产价格上涨更多的是权益投资驱动，不是债务驱动，资产价格即便下跌对实体经济伤害也不大。在量化宽松货币政策过程中，美国经济和劳动力市场复苏情况相对欧洲日本还好些。正是过去的宽松货币政策带来的成果，让美联储和社会各界对宽松货币政策实施有了更强的信心。

三是最近比较流行的高压经济学。新冠疫情对美国经济伤害是大萧条以来最严重的一次，让很多低收入群体丢失了工作，留下了难以抹去的伤痕。这些伤痕用常规政策工具没办法把它抹掉，怎么办呢？必须采取超出常规的政策修复。政策目标如果是能让低收入群体充分就业，并让劳动技能比较差的人也能找到工作，那就要有旺盛的需求，以解决他们的就业难度。这自然离不开宽松货币政策的支持。可以看到，为了与这个政策配套，美联储在通胀目标方面正在做出调整，原来最高是2%，现在是平均2%，意味着3%、4%在某些时间段内也可以接受。这是对现在做法的一种支持。

更担心未来产生通缩

　　很多人担心，中国的通胀情况如何？我们其实更担心未来可能产生通缩。今天的价格与疫情前（2019年12月）相比，CPI累计增幅不到1%，食品价格累计涨0.8%，非食品1.2%，核心CPI涨1%，CPI商品类涨1%，服务类1.2%。一年多的时间加在一起涨不到1%。如果是担心的话，不应该担心通胀，而是应该担心通缩。实际上，过去5年通胀率都是偏低的。

　　谈到这个问题，有人会说，通胀感觉完全不是这样。我认为，不同的人，消费支出结构不一样，对通胀的感受是不一样的。过去这几年CPI篮子中，肉类价格涨幅最大，但有人如果不太吃肉，而是多吃鸡蛋，那么过去5年其实没有怎么涨价。海鲜价格过去5年累计涨了30%。衣着类产品过去5年加在一起涨不到4%。家用电器类、交通通讯设施大部分是在降价而非涨价。房租、房价涨得不少，全国平均房租过去5年累计涨7%，一年平均1%以上。各方面的价格数据放在一块儿得出来的结果，还是比较可信的，最起码比个人的感受可信。

　　除了看价格，再看就业和工资数据。农民工的就业市场竞争最激烈，也能较好反映供求状况。农民工就业数目前是246万，低于2019年同期数据，农民工的工资两年累计平均增速2%（农民工过去5年平均工资增速为6%-7%），也是偏低的。说明劳动力需求并不旺。

　　很多人担心未来可能会引发通胀的推手是大宗商品。与2019年12月相比，商务部公布的大宗商品价格指数中涨幅最多的有：矿产59%，钢铁38%，递减依次为油脂（31%）、有色（28%）、农产品（26%）、能源（10%）。这个排序可以告诉我们很多信息，即便是有输入性通胀，输入也不是主要原因。如果是输入型通胀，那应该主要来自能源价格上涨。中国在世界上也是能源大国，但还远不足以决定全球能源价格。现实情况是能源价格上涨幅度不太突出，真正突出的是矿产和钢铁价格上涨，中国是这些产品最大的消费国，对价格有绝对的影响力。这些产品价格上涨很难说是输入型的。

　　PPI上涨存在显著分化，中国价格上涨有很强的结构性特征，虽然加总广义上CPI涨得不多，终端需求比较弱，但是个别商品和服务，特别是大宗商品涨的比较多。PPI中生产资料类涨的比较多，生活资料类价格比较稳定。为什么会这样？

第一个力量是工业部门的复苏。工业部门的复苏在很大程度上与出口大幅增长有关。欧美在宽松政策环境下需求没下降，但是供给却跟不上。中国工业部门的供给恢复很快，制造业和出口形势很好，对钢铁、矿产需求旺盛。

第二个力量是房地产。疫情以来中国的房地产市场投资一直保持了很强的韧性，对钢铁需求也形成了支撑。

　　但是在终端劳动力市场，恢复情况并不算太好，终端消费也不算太好，所以消费价格依旧比较低迷。为什么上游价格不能传导到下游呢？从过去5年的情况看，上游价格对下游的传导不是没有，但传导幅度很有限，主要原因是终端需求比较弱，终端价格抬不起来。目前格局下，上游产品价格在抬头，上下游之间的利润分配格局更有利于上游。但是从长远看，没有终端的支撑，上游的价格上涨难以持续，价格会再调整。

下一步的政策选择

　　总的判断，终端需求是偏弱的，经济正在复苏，但还没有完全恢复到疫情前的状态。在这样的经济环境下，近些年来广义财政政策已经有了明显的收缩，这个收缩幅度在过去几十年当中是比较大的。2021年公共预算内的财政支出增速，全年只有1.8%，可以说是过去30年来的最低点。而政府广义支出（公共预算支出+政府基金支出）的增速是4.9%，也是这个数据发布以来的低点。如果再把政府隐性负债，包括平台、地方主导的国企的信贷也算进来，而这一部分负债现在正处在管控风险的高压阶段，正在收缩。总之，政府广义支出有着明显的放缓。广义信贷高点已经过去了，现在也在下行通道中。

　　我们认为，下一步经济增长最主要的压力不是通胀，而更担心通缩问题而导致经济二次下行。前几个季度出口拉动的因素较明显，经济下行压力还不突出，但到了今年年底或明年，这个压力可能会更加突出。

　　宏观经济调控政策工具已经做了很大的调整。过去一个时段为刺激经济，比较依赖预算外的广义政府支出，过度依赖地方融资平台，现在为整治和化解风险，这个方向是对的。

　　既然广义政府支出在收缩，货币政策怎么选择？建议利率政策应该在维护宏观经济稳定、维护总需求稳定方面发挥更积极的作用。利率政策不仅对总需求的稳定可以发挥作用，也可以优化经济结构。利用政策刺激经济时，其发力的作用机制是让私人部门的债务成本下降、资产价格提升、资产负债表更强壮，通过私人部门发力，让经济增加多一点活力，这也是其他国家应对需求不足的首选做法。

尽管今年以来对通胀的担心升温，经济复苏状况总的来说尚可，但是利率比较稳，市场流动性还算是充裕的，货币政策并没有收紧，稳定总需求的政策工具侧重点已经往这个方向做了调整。

（编辑  尚鸣）

后疫情时代，数据大部分失效，各种同比、环比计算方式和经济模型都不再适用，经济明显分化和拐点同时交错出现，对经济的判断和政策应对需要更多调研和智慧。

未来经济增长仍具有较强的不确定性，对于通货膨胀也有不同判断，需要时间来固本培元、逐步化解。货币政策要综合运用好宏观审慎、总量政策和结构性政策，在保持定力的同时增强灵活性，为改革创造充分的空间，是比较合适的选择。

中美对通胀采取不同应对措施

　　在新冠肺炎疫情冲击下，中美采取了不同的应对措施，导致两国呈现不同的通货膨胀特点，通胀内在运行逻辑也存在差异。

　　中国的应对政策主要着眼于供给端，强调“六稳”“六保”，更注重通过保微观经济运行主体来稳就业。因而供给端的恢复速度快于需求端。

　　美国的应对政策则更多着眼于需求端刺激，供给端恢复速度较慢。前一段美国政府力度过大的补助措施影响了劳动力供给，加剧了供给短缺。供需错配导致通货膨胀不断强化，涨价压力从PPI迅速向CPI传导，引发了全球层面大宗商品价格的上涨，也推高了中国的PPI指数。

　　中国PPI向CPI的传导并不是特别明显。一方面，由于政策着力点差异，企业吸收了绝大部分成本上涨压力；另一方面，也和数据基数和经济结构有较大关系。疫情发生时，美国CPI正处在低位，所以今年物价同比增速较高。而去年年初，猪肉价格将中国CPI拉到较高水平，所以CPI同比增长并不明显。这导致美国金融市场和民众的通胀预期较强烈，但我国通胀预期主要集中在PPI，特别是大宗商品领域。此外，地区性的自然灾害对全球物价水平也有一定影响，导致不同区域的通胀特征有所差异。

　　中美通胀也存在共同点。

　　一是在疫情和大宗商品价格上涨的背景下，两国都出现了与高失业率同时出现的招工难和劳动力成本上升的问题，推高了物价水平。

　　二是两国通胀都主要受到疫情暂时性因素的影响，但中国后续可能会更多受到结构性因素影响，比如在碳达峰、碳中和目标下会更强调环保，对某些大宗商品的需求也会更高。

　　三是疫情后两国不同的通胀特点和应对政策。

　　总的来看，疫情冲击下中美两国差异化的应对政策、数据基数和经济结构导致了两国不同的通胀特点和运行逻辑。但目前全球各国普遍面临着大宗商品价格、运费和劳动力成本上升的压力。

本轮通货膨胀是一场“虚火”

　　本轮通胀并不具有持续性，但长期来看，通胀中枢可能略有抬升。本轮通胀主要是受暂时性因素影响，如供需错位、经济政策后遗症等。后续随着供给恢复、政策效应逐步退出和调整，推动通胀上升的力量也会逐步减弱。也就是说，这是一场“虚火”，不是“实火”。

　　本轮通胀预计会再持续1~2个季度，在这一过程中，要格外关注居民的通胀预期。目前，中国、美国甚至世界其他国家的居民和金融市场都有较强烈的通胀预期。通胀预期往往具有自我强化的特征，使PPI向CPI的传导效率比低通胀预期时更加强烈。我们要关注这种自我强化的放大效应，判断其对于通胀的影响程度。

　　从可持续的角度看，虽然本轮通胀的绝大部分动因是暂时性的，但也反映出一些结构性的变化，包括人口老龄化、政策取向更关注贫富差距和收入再分配、全球化、环保等问题，这会对全球的长期通胀产生一定程度的影响。

　　疫情刚发生时，欧美等主要经济体政策“放水”，消费品价格的上涨并不明显，而资产价格却出现大幅上涨，主要有两方面原因。

　　第一，当时欧美“放水”主要是为了对冲疫情导致的市场流动性断裂。但由于实体经济运行中断，流动性注入无法被实体经济吸收，而主要停留在金融市场，并主要通过预期在不同资产品种和行业中再配置。所以，这是一种缺乏微观基础的流动性放松，最终只能通过市场预期反映到资产价格上。

　　第二，当货币“放水”叠加财政政策扩张，资金就会被引导到需求端。2008年金融危机时，美联储虽然也注入了很多货币，但大量货币趴在银行账上，没有投到实体经济，不构成通胀压力。而本轮美联储放水和财政刺激共同发力，把“水”引到企业和居民微观层面行为上，转化为商品市场、服务市场的供求变化。需求上涨叠加供给不足，就会推动商品价格上涨。这一过程带来了资产价格的变化。目前美国不仅出现了商品、服务市场的价格上涨，大宗商品和股票等资产价格也在上涨。资本市场是由预期——更准确地说是预期差驱动的。因而，资产价格变化显然反映了市场预期变化，反映了超预期的周期性盈利预期。

　　同时，资产价格波动将反作用于实体经济，导致了资金大量放水后，金融市场就将对实体经济调节产生“越俎代庖”的作用。如果大宗商品价格跌到低位，一旦需求开始恢复，实体经济就有足够的价差来调整和复苏。但流动性和金融市场的介入，使市场提前预期到大宗商品的价格调整，实体经济因此减弱了内在的复苏动力。在这种情况下，金融市场表面上预测到了未来的复苏，实际反而阻断了未来的复苏，带来了某种“滞胀”的痕迹。

后疫情时代的经济特征和政策应对

　　本轮大宗商品价格上涨更多受到国际市场的影响，输入性特征明显，而国内需求的恢复也是大宗商品价格上涨的力量来源，存在一定的投机性力量的影响痕迹。目前来看，有的期货品种价格上涨更加显著，政策面需要适当地对投机行为进行“降温”。

　　政策应对上，更有弹性的汇率有助于缓解输入性通胀，进出口环节的相关政策可适当调节国内外供需平衡；国内还可以适当打击大宗商品投机行为，尤其是加强对期货市场的逆周期调节，此外，还要沿着供应链更好地调配供需，提高个别企业吸收风险的能力。

　　但从目前来看，上述政策只能缓解价格的过快上涨，过度使用可能会压抑市场内在的恢复和调节机制。因此，应对大宗商品价格上涨的最主要措施应是等待和吸收，要“静待花开”。

　　总体而言，后疫情时代的经济有以下几个重要特征。

　　第一，疫情依旧是最大的外生变量。当然这种影响的边际效果可能弱于疫情早期，可预测性相对更高。

　　第二，政策应对会发生转向，从直接救助到逐步正常化，探索解决宽松政策“后遗症”的方法。在这个过程中，市场会高度敏感，政策处理也要格外谨慎，不要“急转弯”。既不能破坏经济的复苏苗头，又不能给未来发展带来过重负担。

　　第三，政策着力点会更强调绿色环保。疫情改变了我们的生产和生活方式，也改变了我们的很多观念，比如投资领域更关注ESG（环境、社会和管理的缩写）和绿色环保，这会带来一些中长期的变化。

　　第四，经济又将面临原有的结构性矛盾。疫情发生前，我国和全球其他经济体的结构性矛盾非常突出，经济下行压力较大。疫情给全球经济按下了暂停键，复苏的过程虽然非常痛苦，但仍有希望。随着需求的逐渐恢复，各国又要重新面对过去的结构性矛盾，很多难题会被重新接上，经济也不可能持续上涨。

　　在后疫情时代，经济分化和拐点同时交错出现，对经济的判断和政策应对，需要更多的调研和智慧。

稳健货币政策要保持充分的灵活性

　　本轮通货膨胀是“虚火”而不是“实火”，需要时间来固本培元、逐步化解，而货币政策在应对这类通胀方面效果有限。若货币政策过度收紧，反而会火上添油，因此要保持政策的主动性和操作空间。中国的货币政策其实是多目标的，也有多种工具组合，目前更多用结构性政策来实现结构性的政策需求。在总量方面，货币政策应该维护经济复苏中难得的动力，为经济调整创造条件。

　　针对大宗商品价格上涨，货币政策应盯紧两个方向。

　　一是通胀预期与产能扩张。目前来看，国内产能扩张动力不强，除了部分高端制造业和新技术行业，大部分行业都没有明显扩张。市场普遍认为，需求扩张更多是暂时性的。因此，货币政策应该提高对产能利用率高企、局部过热的容忍度。但如果企业行为发生变化，产能基于短期压力过度扩张，就需要考虑适当调整。此外，也需要关注通胀预期，关注PPI向CPI传导的变化。

　　二是结构性矛盾。国内需求复苏和海外需求转移相叠加，共同促成了当下中国的经济增长。随着国外需求逐步达到顶点，供需缺口会逐步缩窄，而中国在疫情恢复后，一些补偿性需求也会逐步回落；叠加今年碳达峰目标所要付出的结构调整成本，经济增速可能会在三、四季度放缓。传统的结构性矛盾和新的转型要求也可能提出新的挑战。

从这个角度看，未来经济增长仍具有较强的不确定性，货币政策要保持必要的灵活性。目前货币政策保持稳健、为改革创造充分空间，是比较合适的选择，至少在上半年要保持货币政策稳定。但在上述风险的冲击下，货币政策需要综合运用好宏观审慎、总量政策和结构性政策，在保持定力的同时增强灵活性。

（编辑  宋斌斌）

全球市场屏息关注美联储此次是“鸽”抑或是“鹰”，缘由是外界开始担忧美国的通胀问题。通胀猛于虎，此虎在笼中。

在全球疫情大流行的背景下，以美国为首的全球主要国家普遍施行量化宽松政策，史所罕见的货币“放水”至此已一年有余，流动性泛滥的负面影响逐渐显露，大宗商品价格的汹汹涨势便是明证。

全球主要国家的货币政策正处于两难——加息逐步退出量化宽松政策，恐伤及经济复苏大势；持续“放水”或维持货币政策不变，“通胀”这只猛虎就真要出笼，伤及的不仅是普通百姓，很可能最后会“咬死”养虎人。

如果美联储态度稍稍转向，就会造成全球市场的大幅动荡，由此全球投资者不得不提高警惕，拿出十二分小心。

美联储维持现有量化宽松货币政策

相对于市场的反应，美联储的态度貌似平静。美联储货币政策的表述是，将联邦基金利率的目标范围保持在0-0.25%；将继续每月至少增持800亿美元的国债和每月至少增持400亿美元的住房抵押贷款证券。上调超额准备金利率5个基点至0.15%，上调隔夜逆回购工具利率5个基点至0.05%，这仅仅是技术性微调。

美联储对于通胀的表述是，“通货膨胀率上升主要反映了暂时性因素”。为了维持现有的货币宽松政策，美联储只能亦步亦趋。美联储主席鲍威尔称“加息尚在遥远的未来”，力图淡化市场上可能存在的“加息恐慌”。

同时，美联储对美国经济增长充满信心，将美国今年的经济增长由此前的6.5%上调至7.0%。

为了实现充分就业、拉动经济增长，美联储不惜牺牲短时的通胀目标，继续量化宽松政策，关键是美国经济基本面是否仍支撑如此海量的货币“放水”？

美国经济远未实现美联储最大化就业和物价稳定的双重目标，距离取得实质性进展还要一段时间。外界认为，美联储释放出未来一段时间不会调整超量宽松政策。

美国劳工部6月15日公布的数据显示，美国5月生产者价格指数（PPI）同比上涨6.6%，涨幅创该指标自2010年有可比数据以来的最高水平。美国5月CPI为5%，创2008年8月以来的新高；核心CPI上涨3.8%，创1992年5月以来的最大涨幅。这与美联储往常所坚持平均通胀达到2%的目标相去甚远。

美国通胀指标不断刷新历史纪录，但市场和学界对美国通胀的分析出现明显分歧。美国通胀创新高有去年基数较低的因素，但也不能武断地认为美国没有长期通胀的危险。例如，美国资产价格，除了股票市场飙升以外，房地产价格同样乘风破浪。

美联储所作所为引起全球流动性泛滥

任何一国的通胀都是货币现象，美国也概莫能外。美国作为全球唯一超级大国，美元作为全球主要储备和结算货币，美国的货币政策具有极强的指引性和外溢性。美国货币或宽松或收缩，都是出于自身的经济利益考量，但后果却需全球其他国家集体承担，所谓“美国得病，各国吃药”。

我们需要未雨绸缪的是，当美国加息周期来临时，全球资金将回流美国，全球进入流动性短缺，尤其是新兴经济体。在经济繁荣期，美国为了防止经济过热采取收缩性货币政策，美联储缩表、加息，流动性回流美国，造成全球“美元荒”；在经济衰退期，美国出于刺激经济的需要实施扩张性货币政策，美联储降低指导利率甚至为零，采取量化宽松甚至是无限量的量化宽松政策，美元超发又引起全球流动性泛滥。

全球流动性泛滥，以华尔街为代表，国际金融资本狂赚全球资产价格上涨的钱。国际“热钱”推高大宗商品价格，拉升股票价格、吹大资本市场泡沫，让房地产价格飙升；美元贬值致使以出口为导向的发展中国家出口商品价格上涨、竞争力下降，同时给新兴国家埋下新一轮经济金融危机的风险隐患；流动性泛滥促使新兴经济体“脱实向虚”，社会资本从生产、研发等实体经济领域流向高投机、高风险的金融领域，加重其经济的结构性和系统性问题。

全球流动性紧缩，国际金融资本趁势抄底新兴经济体的优质资产再次赚钱。全球流动性紧缩表现为“美元荒”，全球资金回流美国——当潮水退去时，才知道谁在裸泳。新兴经济体的表现尤为突出：本国货币贬值，资产价格、房价下跌，严重的甚至引发这些经济体的经济金融危机。

以华尔街为代表的国际金融寡头，通过国际市场拉抬、卖出、下跌、抄底这一番操作，收割其他国家的财富，让自己赚得盆满钵满，但造成一些国家的经济发展严重动荡，也让全球经济在货币泛滥和紧缩的轮回中饱受冲击。

当然一个经济体出现经济金融危机，板子不能全打在美元身上，肯定有其自身原因，但毫无疑问的是，美元的滥发和收缩势必加速和加重新兴经济体的经济危机。

由世界各国货币超发尤其是美国“放水”引起的全球通胀正在持续发酵甚至愈演愈烈。在经济全球化背景下，这无疑是发达国家对发展中国家的掠夺，在一国内部更是富人对穷人的无情盘剥。货币超发引起的全球通胀具有隐蔽性但更具破坏性，在全球经济弱复苏的态势下，全球通胀必将侵害全球经济增长。

目前美元超发造成全球流动性泛滥，不仅给发展中国家埋下新一轮经济金融危机的风险隐患，发达经济体也未必能独善其身，德国出现近十年来最高通胀水平就是明证。

随着美国经济复苏与通胀上升，全球还须提防美联储政策的急转，届时美联储的缩表、加息将造成全球流动性紧缩，发展中国家感受会尤为突出。

一言以蔽之，美联储的所作所为极易引发全球流动性陷阱，既有美元超发引起的流动性泛滥，也有美元收缩造成的流动性紧缩。发展中国家应当思考如何能够摆脱在美元潮涨潮落中被反复收割的轮回。

（编辑  季节）

　　习近平总书记在党的第十九大报告中指出：农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重。中央关于实施乡村振兴战略的决策，像浩荡春风吹进了农村大地各个角落，八亿农民欢欣鼓舞翘首期盼新的未来，千百万农业战线上的乡村干部、农技人员满怀信心摩拳擦掌准备大干一番。

乡村振兴从何入手，是一个严肃的现实问题

     随着城镇化进程加快，工业、建筑业及其他新型产业的迅猛发展，服务业大量的用工，城市像一台巨大的抽水机把农村的资金、人才、劳力等资源源源不断地吸走了，造成了农村发展相对滞后。如今，村里的青壮年几乎全进城打工，留守在农村的多是老弱病残的人，六七十岁的老人成了种地的主力军。

   当初土地承包到户时，绝大多数生产队采取的是见地分地的办法，一家五口人分了十几亩地，还分成五六块，在这样支离破碎的承包地块上想实现农业现代化生产，简直就是在麻袋片上绣花，底子太差，难上加难。人民公社时期建起的很多水利设施，有的也未能很好地利用，有的甚至被破坏掉了。现在政府提倡土地实行流转，但土地规模化流转过程中也遇到了困难，有的城乡资本想下乡流转土地，但他们往往看中的是大块平整的水浇地，以便于采取机械化作业，对旱地、零散地是不屑一顾的。在流转过程中，一旦遇到不愿流转的钉子户就很麻烦。有的村民宁愿撂荒也不想流转，有的想把耕地作为家族墓地来用。如果遇到这种钉子户，想流转土地的公司和种植大户就没了辙，找村协调，村里也管不了，因为承包地确权后，村集体连对村民承包地进行小调整、调换的权力也没有了，他们对不愿流转的钉子户一点办法都没有。就是县乡政府也管不了，一旦遇到这样的个别钉子户，流转土地的事只能被搅黄。

   同时，流转土地普遍存在的问题是，有的山区旱地，转包土地的人出价低，村民宁愿撂荒也不愿转租。而平坦的水浇地，多数地方农民要价又太高，往往以这块土地平常年景的亩产量来定流转费，亩产1千斤小麦，就得给农民1千斤小麦的折价款。地租之高，给土地转包经营户造成过重的生产成本。如此一来，他们生产的农产品怎么能够与国外农产品竞争呢？因此国家进口农产品成为了一种不可避免的选择。近些年，我国每年都进口粮豆1.2亿吨以上，主要从美洲进口大豆和玉米，一旦国外用粮食出口来制裁我们，那就成了大事。

   转包土地经营者一旦遇到大的农业灾情，或者市场价格产生波动震荡，他们只好破产跑路。可以说，各地出现的转包土地的公司、种地大户撂荒跑路的现象，屡见不鲜。转包土地经营者一旦跑路，政府对他们的农业扶持资金就打了水漂，他们欠下银行和政府财政资金也成了呆账坏账，这就给当地政府留下一个烂摊子，农民也没指望向他们要土地流转费了，于是就上访不断，一地鸡毛，无法收拾。

   如今粮食收购价低，生产资料费用又过高，种地挣不了几个钱，甚至赔钱，这已经成为普遍现象。这样，在农村就不可避免地出现了大量撂荒地。在华北、西北山区，很多地方撂荒面积甚至达到三成以上，撂荒地面积之大，范围之广，在中国历史上是前所未有的。我所在的内蒙古贫困地区，整村废弃的村子已经占到全部村庄的三分之一。人多地少本来是我国的基本国情，却有这样多的撂荒地，实在是说不过去。怎样解决撂荒地现象呢？村集体和地方政府至今没有什么有效的办法。

    探寻乡村振兴的集体化道路

　　农村问题积重如山，如何破解？我们欣喜地看到：2017年，中共山东省烟台市委组织部在提出了党支部领办合作社，找到一条乡村振兴之路。

　　2017年，于涛同志调任烟台市委组织部部长。她在工作期间，先后走访了300多个村，发现农村存在几大突出问题：集体穷、支部弱、群众散、产业衰、合作社乱。当年烟台市村集体收入5万元以下的村有2100个，占村总数的32.6%。即使有集体经济的村，绝大多数是靠资源吃饭，简单发包租赁，增收渠道单一，发展后劲不足。那些集体经济空壳村，党的领导和基层治理也近于失控。有的村甚至连党支部书记都选不出来。基层党支部失去了凝聚力、影响力、感召力和权威性。有些地方甚至歪风邪气盛行。农村中普遍存在村民集体意识淡化、精气神萎靡的现象。

   农村发展存在严重活力不足的问题，村民在人均一二亩耕地上闹不出啥名堂。虽然中央和地方各级政府大力提倡发展农民专业合作社，连续17年中央一号文件都对农民专业合作社提出了明确要求，但一些合作社在发展过程中偏离了造福群众、服务群众的方向。比如，有的合作社被资本利用，成为圈地牟利的工具；有的合作社采取的是村民强强联合，排斥穷困户加入，上级政府支农惠农资金往往落到了他们的手里，越发造成村民贫富差距的拉大。更有不少合作社成为没有运转的“空壳”，有的只是为了完成上级的任务而成立的，有的成立的目的就是为了套取政府的扶持资金。

烟台市委组织部在广泛调研后形成了共识，如果真正要提高农业生产力，改变农村的困境，推动土地流转，实现规模化经营，实现农业现代化，必须发挥农村党支部的领导作用，由党支部来领办合作社，走集体化、合作化的路子，系统性地解决“三农”问题，从而实现党中央提出的乡村振兴的战略目标。

　　有人质疑，党支部领办合作社是不是要回到人民公社的老路上去。当时市委组织部长于涛说：党支部领办合作社，带领村民合作起来走共同富裕道路与人民公社集体化的初心是一脉相承的，但又不是简单的重复，而是在新的历史条件下的一种制度创新。村民将承包地、现金、物质、机械设备、技术等各种资源折算成货币股金，入股合作社，这种经营理念与现代股份制企业的模式是基本一样的。但党支部领办合作社也有自身的特点，合作社的理事长要由村党支部书记出任，而不是由大股东把控。这是因为：

   第一，村集体将本村土地、水利等各种资源入股了合作社，将政府部分支农资金转化为合作社的集体股，村集体本身就是合作社的最大股东。

   第二，《中华人民共和国农民专业合作社法》第四条规定，“农民专业合作社应当遵循下列原则：（一）成员以农民为主体；（二）以服务成员为宗旨，谋求全体成员的共同利益”；第二十条规定，“农民专业合作社的成员中，农民至少应当占成员总数的百分之八十”。按照农民专业合作社法的规定，各个村的合作社章程里都明确规定，大股东的入股数不能超过总股本的20%。合作社从本质来说，是代表了所有入股个体农户的利益，就是防止大股东侵占家庭小农的利益。

   第三，合作社最大资产是土地，而现行国家法律和政府的政策都明确规定，农村土地不能私有化，不能自由买卖，土地所有权属于村集体，农民只有承包权，合作社即使经营破产了，也不能把土地清算给债主。出于这种特殊情况，由党支部书记出任合作社理事长理所应当。在烟台市，村党支部书记和村主任实行“一肩挑”，支部书记与村主任由同一人担任。党支部领办的合作社章程规定，如果支部书记人选有变动，原书记担任的理事长须自动辞去职务，由新当选的书记通过合作社代表大会选举程序接任。

   第四，人民公社体制是“三级所有、队为基础”，而现在的合作社是在工商局注册的独立法人组织。各级党组织和政府部门只是对合作社起一个引导帮助和技术指导的作用，绝不包办代替。合作社不搞平均分配，不吃“大锅饭”，实行股份分红。任何单位和个人都不能干涉其合法生产经营活动，这与人民公社是一个很大的区别。

   第五，合作社采取入社自愿的原则，可以自由退社，但退社要提前几个月通知，以便合作社筹集退还资金，但土地退股有另外约定条款，不能损害合作社集体的利益，退社村民不能任意把已建成的果园拆散分走。这也与人民公社不同。

　　我认为，人民公社是中国共产党带领广大农民群众所进行的一个历史性的探索，也是体制创新的一种尝试。通过人民公社制度，党把千百年来一盘散沙的农民组织起来，大搞农田水利建设，使农村土地水利工程实现了翻天覆地的变化，大大提高了农业生产力；使流浪农民有了归宿，改造了流民中的二流子。农村各项社会事业有了极大的发展。建立了赤脚医生为主体的农村医疗卫生防疫体系，普及了农村基础教育，保证了全体农民有饭吃，虽然有的地方还未能实现人人可以吃饱饭。新中国1949年成立时，国民人均寿命不足35岁，到1981年提高到68岁。文盲率1949年是80%，1982年降为34.5%，2005年降为5%。特别是通过工农业剪刀差的手段，农业为工业积累了巨大发展资金，农村为城市做出了巨大的贡献。

   不可否认的是，虽然人民公社取得巨大的历史功绩，可是在实施过程中也出现了很多问题，比如对农民捆得过死，管理僵化，官僚主义严重，最后不得不进行包产到户的改革。早在1990年，邓小平同志就提出了“两次飞跃”的思想：第一次飞跃是废除人民公社，实行家庭联产承包为主的责任制；第二次飞跃是适应科学种田和生产社会化的需要，发展适度规模经营，发展集体经济。小平同志多次强调：“我们总的方向是发展集体经济”、“不想集体化集约化经济发展，农业现代化的实现是不可能的。”

　　习近平总书记在2016年4月29日视察小岗村时也讲到：“要尊重农民意愿和维护农民权益，把选择权交给农民，由农民选择而不是代替农民选择，可以示范和引导，但不搞强迫命令、不刮风、不一刀切。不管怎么改，都不能把农村土地集体所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把粮食生产能力改弱了，不能把农民利益损害了。”

    党支部领办农民合作社——烟台的大胆探索

　　党支部领办合作社是一种新型管理制度，符合习近平总书记的讲话精神，是体现了邓小平同志提出的农村实现第二次飞跃的产物。由党支部发起成立的合作社，农村集体产权制度改革后成立的股份经济合作社代表村集体，正式注册为农民专业合作社。村集体以集体资金、资产、资源入股。共产党员带头加入，村民以土地、资金、劳动力等入股，自愿加入，建立起村集体和村民利益共享、风险共担的经济利益共同体，用类似现代企业制度的方式进行管理，接受合作社社员和村民的监督。党支部书记接受党的组织纪律的约束，同时接受纪检委的监督审查，使其能够廉洁奉公，全心全意地为村民服务。

　　至于合作社的具体经营模式，是在上级党组织的指导下，各地村民发挥自己的聪明才智，因地制宜形成的。在实践中形成了多种多样的形式，有的是村独立经营，有的是村企联营，有的是建立生产、供销、信用三位一体的联合社经营。党支部领办合作社，就像合资公司经营一样，将农村集体组织对土地的所有权和村民承包权结合在一起，将两权落实到实处，成为了类似于股东角色，合作社或者村企联营公司类似于企业经理经营团队，各司其职，各司其责。

　　烟台市党支部领办合作社2017年搞了11个试点，2018年在百村示范，2019年在千村覆盖，2020年在全域推进、全面提升，成效斐然。烟台市有6441个村，2019有1470个村建立了党支部领办合作社，2020年扩展到2311个。

　　烟台的经验，引起了国内社会科学领域的重视，已经有不少学者前往调研。从目前情况看，全市各地合作社的运行情况健康，产业兴旺，农民增收，基层党支部重新焕发活力和领导力，村民团结奋斗与互助精神重新得到发扬。这是和各级党政机构的得力领导，和健全的制度建设分不开的。

　　烟台在全市范围内有序稳步推行村党支部领办合作社工作，把农民组织起来，落实了基层党支部对乡村振兴工作的领导，为新时代农业合作化道路做了有益的探索，这是落实中央关于发展农民合作经济、实现共同富裕的一个很好的经验，也是全国在地级市范围内推行发展新型合作社的第一例。

　　第一，烟台的做法完全符合中央提出的乡村振兴战略，符合习近平总书记关于加强农村党组织建设、坚持土地集体所有制、发展新型集体经济、走共同富裕道路的一贯精神。

　　第二，农村农业现代化必须发展规模化经营，必须有资金和技术投入。在市场经济条件下，谁来组织农民、怎样组织农民，龙头企业下乡和农村集体的关系如何处理，怎样防止大户垄断，烟台经验提供了一个很有说服力的答案。党的基层组织负有组织群众为共同利益奋斗的责任，坚持党组织对合作社的领导，才能在发展农业生产的同时，维护村民共同权益，实现共同富裕。

　　第三，依托党支部领办合作社这个平台，把建强农村基层领导班子、发展经济、做好群众工作等一起抓了起来。群众对两委有了信赖，群众集体主义意识增强，村里有事共商，扶贫工作有了长效机制，村庄文化活动有了明显改观，人才开始回流，村庄再现蓬勃活力。他们的经验说明，发展新型集体经济是实现乡村振兴的关键。

　　第四，烟台市推行党支部领办合作社的实践中，通过合理的体制安排，既提高了协作效率，发挥了集中力量办大事的优势，也充分发挥了个人积极性和创造力。基层党组织发扬依靠群众，服务群众的优良传统，在领导合作社工作中做到身先士卒，民主决策，完善规章，有效监督，给群众带来了看得见的共同致富效益，从而提高了党支部的威信和号召力，加强了村庄和社会的凝聚力。

　　第五，烟台市委组织部把握了正确的政治方向，抓好思想教育和培训干部。烟台的经验说明，领导新型合作社的基层干部和人才，只有在实际斗争中才能成长起来，正确的指导思想和政治路线是第一位的。烟台的经验说明，加强党的领导，发挥基层党组织作用，组织带领农民群众发展新型集体经济，是贯彻乡村振兴战略具有决定意义的一项举措。

　　（编辑  碣石）

按照“十四五”规划预算改革的要求，我国在预算管理和绩效管理制度中亟需补上PPBS所倡导的方案预算这一环节，将计划导向纳入预算过程，建立整体绩效计划制度，引入中期预算绩效管理框架、方案比选技术，注重分权与问责结合，强化预算绩效管理的跨部门协同。

PPBS的缘起

作为西方绩效预算配置基础单元的PPBS（Planning-Programming-Budgeting System）即计划-方案-预算系统，于20世纪60年代在美国推行，以后推广到许多国家（尤其是OECD国家），以合理建立基于政策目标的项目结构，作为国家预算改革的出发点。

PPBS最初是由美国学者查尔斯·J·希奇（Charles J.Hitch）和罗兰·麦基因（Roland N.McKean）在《核时代的国防经济学》一书中首先提出，目的在于提高国防计划预算的绩效。这里需要说明，PPBS中的“Program”，有“项目”、“规划”、“计划”等译法，笔者根据《核时代的国防经济学》书中原意，将Program译为“方案”。PPBS中，计划由国家高层行政部门作出，带有全局性；方案是由国防部和各军种根据长期计划作出，作为“生产确定产出的各种活动的集合”；项目则是具体的、可衡量其成果价值，由各军兵种司令部和所属局做出。实现计划的方案和项目可以有多种选择，通过优化组合，可以找到较高性价比的预算。

上世纪60年代之前，美国的国防预算由国防部拨款，按军种、部门切块划分。在实际执行中，出现各部门争项目争资金，重局部短期利益、忽视整体战略需求等问题。上级部门面对所属各部门上报的多个项目，不能明确了解其功能，项目间优先程度也不易判定，由此导致重复投资、预算失控、资金使用效率低下等弊病。为解决这些问题，1961年美国国防部率先推行PPBS，将国防计划划分为若干方案（program），在方案规模的选择上，运用定量方法评估费用和收益、选取较优方案，并对项目进行年度审查和中期评估。从而建立起包括计划-方案-预算的层级预算管理体系。

PPBS作为旧绩效预算向新绩效预算过渡的桥梁

PPBS将系统分析和成本收益分析等方法引入预算编制，是从管理导向的旧绩效预算向计划导向的新绩效预算过渡的桥梁。

 旧绩效预算

20世纪以来，随着政府干预不断加强，美国的预算从传统的“控制导向”向“管理导向”转变，1949年正式提出了绩效预算。绩效预算的核心是对投入与产出进行分析，通过引入各种测量工具和分析工具，测算预期的产出价值并与投入相比较，以提高公共服务供给的效率。与依照会计科目进行拨款的传统预算不同，绩效预算对不同活动进行归类，并在此基础上进行拨款。但由于初始实行的绩效预算法（旧绩效预算）只关注完成工作的效率（投入产出比），而不注意这项工作的实际效果和目标的合理性，测量产出的难度较大，而且常常导致预算管理部门和支出部门之间的冲突。

为提高预算的效率，需要在一个相对长期的预算框架内，定期对政策目标进行重估，再制定相应的活动计划。PPBS提供的多年度框架应运而生。

PPBS 的优点

1961年开始在美国国防部实施的PPBS改革，继承了旧绩效预算强调项目效率的基因，将预算从项目拓展到方案和计划，实现了预算制度从管理导向向计划导向的拓展。PPBS集规划方案和预算编制于一体，通过分析投入（费用）和产出（效益）比，即效率，对决策各个环节进行长期考察。由此在军事战略、预算划分和具体项目实施中建立了有机联系。在资源分配方面，根据战略需要制定方案，确定军事资源分配的方向和数量；在资源落实方面，将计划划分为若干方案，再形成相应的项目，选取单位效益成本最低的预算方案。

从1965年起，继国防部之后，PPBS开始在美国各级政府采用，随后在其他国家，尤其是OECD国家中得到广泛采纳与发展。这些国家的预算改革的出发点，都在于合理建立基于政策目标的项目结构。其中，不同政府的组织结构有所不同，因为现存的组织结构是由历史因素决定的，而预算是根据实际的政策目标进行重新划分。

PPBS 作为方案预算的典型代表，首先是提高了资源分配效率。基于产出划分的项目的方案预算更加注重结果，要求以最低的成本实现单位效益。相比基于投入（成本）划分条目的旧绩效预算，PPBS 对方案的评估标准更加科学合理，通过对不同方案和项目的优先次序进行排列，在总额控制的前提下实现预算资源的合理配置。同时，PPBS 要求政府部门在不同方案之间进行权衡和比选，从而能够选择更经济高效的方式，实现政策目标。

其次，发挥了预算局的管理职能。方案的划分以计划为基础，项目的划分以方案为依据。“自上而下”层层分解计划和方案的过程，意味着每一个预算目标的实现，都由与其紧密联系的条目（item）作为支撑，而每一个方案的产出都是在相关项目的实现中产生。预算局必须在分解计划和方案中，主动发挥对资金和项目目标的管理职能。

最后，增强了预算对宏观经济的调控作用。PPBS 引入中期评估框架，不仅要对项目在单个预算年度进行评估，还要在其后2-4年内，对方案和目标的实现程度（绩效）进行评估。中期评估不仅从项目和方案层面考虑投入的变化和产出，还从计划层面考虑目标的实现程度。并对预算进行调整及部分的方案变更，从而引导宏观经济政策进行调控。

PPBS的弱点

第一，产出难以精确测量。在PPBS中，围绕方案的产出编制预算的过程中，需要对产出应被如何使用以及产出如何测量进行准确定义，而人们对产出的定义有着不同的观点；即使能够形成一致的明确定义，也会产生跨部门标准的协调统一等问题。

第二，国防部门的预算改革经验不具有普适性，因为其他政府部门缺少如此充裕的人才和资金条件。

第三，随着预算方式的变化，即从控制导向的“投入预算”向管理导向的“绩效预算”变革的过程中，预算局的角色，应该相应地从资金的看守者转变为管理者（比如事前了解各预算部门的计划等）。但采用新的预算方法时，预算管理部门的任务目标并未及时进行重新定位。

第四，过度形式化。PPBS容易流于“为形式而考虑形式”，最终转变为对具体操作层面的机械性的探讨。PPBS认为形式（form）影响行为，信息分类和使用的形式影响预算制定者的行为，形式的改变会导致预期行为的变化。但这一见解可能过于片面和机械，它低估了预算编制过程中战略规划人员主观能动性的运用。事实上，在各种政治活动中，政治参与者倾向于根据自己的偏好寻找信息，而非随着所需信息形式的变化而自发地转变行动措施。

第五，跨部门协调困难。计划导向意味着政策制定需要集中到中央，而预算部门的职权有限，在职能未转换之前，无法承担制定中央预算政策的繁重责任。由此产生跨部门协调问题，即预算局难以对不同相关部门提出的项目进行统一的分析判定，并进行部门间的协调，以得出不同项目的集中程度，从而将其归为统一的方案。

第六，即使在国防领域，PPBS也没有能够阻止采购开支高出预算的情况。这与PPBS 过于追求计划，而忽视现实层面的考虑有关，缺乏对于现实情况的适应调整与妥协。

PPBS 由于难以处理上述理想与现实之间的矛盾，在 20世纪70年代早期被废止，此后，美国还推行了目标管理、零基预算（Zero-base Budgeting，ZBB）、自上而下预算等改革，但上述预算改革都或多或少有 PPBS 的影子。究其原因，PPBS作为预算从管理导向向计划导向转变的产物，从宏观上讲，计划导向是后来的预算改革的基本取向；从微观上讲，PPBS 运用的多年度规划、中长期预算、系统分析、成本效益分析等现代技术，是有效的预算分析工具，也是绩效理念的具体实现方式，在其后的预算改革中必然仍会有广泛的运用。

新绩效预算的引入

上世纪90年代以来，由于经济危机、财政危机、公众信任危机等影响，英国、加拿大和澳大利亚等国启动了新一轮的预算改革。美国国会于1993年通过《政府绩效和结果法案》，要求各机构提出战略计划和年度预算计划，并在年度绩效报告中报告达成效果。

新绩效预算针对原方案预算的不足之处，将PPBS的计划导向、目标管理、成本分析以及对投入和产出的分析相结合，确定预算支出重点和绩效目标，整合绩效目标和预算，使得资金与效果挂钩，使得预算过程从投入产出取向转变为效率效果取向。新绩效预算的核心是“服务合同”，通过合同将支出与绩效相联结，预算局和下级部门之间由强调命令与控制的等级关系转变为平等的合同关系，各个支出机构对结果负责。

新绩效预算改革与此前最大的不同之处，在于对其预算机制和执行过程的重新构建。新预算改革囊括前期预算改革中排除的因素，包括放松外部控制、权力下放等，在一定程度增加了部门的自由度，同时也要求进行总额控制。下表列出了旧绩效预算、方案预算和绩效预算的演化和差异。

表1 旧绩效预算、方案预算和新绩效预算的差异

PPBS与我国预算绩效管理改革

我国的预算绩效管理改革始于21世纪初，从项目支出绩效评价开始，经历了从绩效评价向绩效管理的延伸，从项目向部门整体和政府层面的拓展，从一般公共预算向“四本”预算覆盖的演变。目前我国正在努力建成“全方位、全过程、全覆盖”的预算绩效管理体系，项目层面的预算绩效管理制度和技术已经相对成熟，发挥了规范项目管理和提高资金使用效率的双重作用。但政策层面（与“方案”大体对应）、部门和政府层面的绩效管理相关制度尚未正式印发，测算技术和制度都未成熟定型，主要表现在：政府层面预算支出的统筹协同不够充分，部门预算管理的系统性不强，缺乏方案比选的程序和机制，缺乏预算绩效的中期视野等。

对标《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》要求，“深化预算管理制度改革，强化对预算编制的宏观指导。推进财政支出标准化，强化预算约束和绩效管理。”我国亟需补上方案预算这一环节，搭建好旧绩效预算向新绩效预算过渡的桥梁，为实现“更加强调结果导向”的新预算绩效管理奠定基础。

建立整体绩效计划制度

我国预算编制的实践过程中，项目是资源配置的基本单元，基本建成了项目事前绩效评估、事中绩效运行监控、事后绩效评价结果与预算安排挂钩的制度安排，项目层面的预算配置“一事一议”、“自下而上”的色彩较为浓厚，尚未从部门目标使命和战略出发，完全遵循计划、方案和项目的逻辑编制预算，“自上而下”的统筹协调不足。尽管中央部门和一些地方政府将项目划分为一级项目和二级项目，一级项目与方案较为接近，但是一级项目未能充分发挥类似方案衔接组织战略和具体项目中间环节的功能。

针对预算编制过程中项目与方案、计划的割裂，以及统筹协调能力不足的问题，中共中央、国务院《关于全面实施预算绩效管理的意?》中提出，“各地区各部门编制预算时要贯彻落实党中央、国务院各项决策部署，分解细化各项工作要求，结合本地区本部门实际情况，全面设置部门和单位整体绩效目标、政策及项目绩效目标。”为此，应借鉴PPBS的系统性、整体性观念，建立整体绩效计划制度。

绩效计划是将战略规划落地，实现预算与战略衔接的一种重要机制，通过绩效计划，将战略目标层级分解为具体目标和可衡量指标，并明确实现绩效目标的预算资源和责任人，确保战略转化为具体的行动。在部门层面建立绩效计划制度，需要改变以往仅从微观的角度关注单个项目的行为，从“自下而上”转到“自上而下”，树立宏观意识，以计划引领方案，以方案安排项目。在政府层面需要完善跨域（跨部门、跨行业、跨政府层级）事务的绩效计划制度，强化统筹协调，明确跨域事务的绩效目标、资源配置和支撑项目。

引入中期预算绩效管理框架

我国预算绩效管理中，尽管要求中长期项目和专项转移支付项目填报中期（实施期）绩效目标和指标，对重大政策和项目也初步建立了定期评估与退出机制，但总体而言，在部门层面和政府层面的预算绩效管理仍旧缺乏中期绩效框架。

按照“十四五”规划“对实施期超过一年的重大政策和项目实行全周期跟踪问效，建立动态评价调整机制，政策到期、绩效低下的政策和项目要及时清理退出”的要求，其本质是对政策和项目进行中期绩效管理。借鉴PPBS的思路，有必要将预算绩效管理与国民经济与社会发展中长期规划、五年规划、部门规划相衔接，梳理财政支出政策，设定中长期绩效目标和指标，将资金投入与中长期绩效目标相衔接，建立全过程绩效追踪机制，提高资源配置效率和使用效益。

强化预算绩效管理的跨部门协同

实践中存在大量需要各部门、各层级政府共同行动方能完成的跨部门议题。我国尚未明确跨部门绩效目标的填报问题。目前填报的项目绩效目标和部门整体支出绩效目标和指标，基本上都是单个部门分头填报，部门之间尚未建立完善的绩效协调统筹机制。各部门各层级之间的“信息孤岛”埋下了部门预算项目交叉重复以及碎片化的隐患，无法清晰地衡量联合行动者各自的绩效贡献和职责。

强化预算绩效管理的跨部门协调，需要从方案（program），而不仅仅是项目的角度进行统筹谋划。方案预算要求在既定目标规划下，整合与该项目所有相关的资源，实现协同治理。

强化预算绩效管理的跨部门协同，需要在跨部门框架下构建绩效标准体系。在方案和战略目标层面，完善绩效指标和标准体系，将反映方案最终成果的指标和反映各部门行动和进程的“里程碑”指标紧密衔接。为提高部门沟通协同效率，还需利用大数据技术，构建跨部门的预算绩效信息数据库，打破部门“信息壁垒”，实现部门预算绩效管理流程与进度实时共享。

引入方案比选技术

方案比选是方案预算的一个重要特征，即明确部门战略和目标后，强调引入系统分析和成本效益分析等手段，在多个方案中选出一个相对优化的方案，然后根据优选的方案确定该方案的各项目。我国实施的预算绩效管理目前还主要停留在项目层面，没有形成对构成方案的项目组合以及不同方案进行比选的制度机制，系统分析、成本核算、成本效益分析等比选技术的指南和导则尚未公布于世。

成本效益分析是方案比选的核心技术之一，要将成本效益分析作为预算决策的重要参考，PPBS提供了可咨借鉴的思路：一是引入系统分析技术，梳理计划、方案、项目的层次分解体系。二是开展成本效益分析，运用成本效益分析等工具，对实现同一方案目标的各项目组合，对实现同一计划目标的各方案组合进行比选，找到相对最优的方案。三是健全成本核算和效益测量的技术指南。加强政府成本会计信息的应用，编制效益测量指南，实现预算管理中成本核算和效益测量环节的程序化、标准化、制度化和信息化。

注重分权与问责相结合

目前，我国预算绩效管理中，激励约束机制还不够完善，尤其是部门层面的激励约束机制还存在“重合规约束、轻绩效激励”的问题。按照“赋予部门和资金使用单位更多的管理自主权”的要求，需要建立战略引领、结果导向、分权问责相结合的管理机制。PPBS提供了有益的启发：分权意味着在总额控制的基础上赋予预算部门和资金使用单位管理自主权和灵活性。问责意味着上层管理部门更加关注结果，下层支出部门灵活进行方案选择，实施契约化治理，通过行政系统内部的绩效契约和政府购买服务等市场化绩效合同实现分权与问责的有机统一。

PPBS作为管理导向的旧绩效预算向计划导向的新绩效预算过度的桥梁，其理念和技术对于当前我国实现十四五“强化对预算编制的宏观指导”具有重要的借鉴意义。

（编辑  尚鸣）

在金融开放背景下，金融支持实体经济的机理变得更加复杂。针对我国金融体系的关键脆弱性节点及其联动关系，应通过严格界定金融业务边界、提高金融服务能力和应急能力等一系列措施，着眼支持实体经济和防范金融风险。

     严格界定金融业务边界，统一金融监管

在我国金融发展过程中，多种因素形成的复杂金融体系、模糊的业务定位、交叉的业务职责，是导致资金流转不通畅、风险内部累积的重要原因。应加强以服务实体经济为导向，对标实体经济资金需求，明确金融机构定位及业务边界，在此基础上对相同的业务适用统一的规定和要求。

明确金融机构定位及业务边界

严格区分“存款性机构”与“非存款性机构”。对存款性机构（特别是在此基础上发放贷款、派生货币的机构）应实施标准统一、最为严格的监管。①我国大型国有商业银行、股份制银行除了具有商业银行机构功能之外，还承担着派生货币的职责，基于其系统性重要地位，因而需要对其承担的职责进行明确梳理和定位。

重新界定信托公司和信托业务。多年来，我国信托公司在定位和职能上不能严格规范，已经异化为“影子银行”工具，偏离了“信托”的“受人之托，代人理财”本质。建议结合我国居民财富增加、人口老龄化的实际情况，重新界定信托公司的定位和功能，坚决压缩异化为“影子银行”工具的融资类信托业务，从监管角度引导信托公司规范和开拓发展投资类信托、慈善信托、养老信托、知识产权信托、遗产信托等创新业务。

重新界定资产证券化业务。资产证券化要满足“真实出售”、“破产隔离”的要求。目前开展的很多企业资产证券化业务，通过各种光怪陆离的包装，已经异化为与基础资产出售主体紧紧绑定的信用工具，其中房地产购房尾款、房地产供应链等占有相当大的比例。我国资产证券化没有起到降低企业负债率、盘活非流动资产的功能和效果。建议重新定位资产证券化业务和范围，必须回归其本质，真正实现为实体经济降杠杆、盘活流动性的目的。

重新界定投资银行类业务。银行间市场、交易所市场、场外市场开展的各类投资银行类业务，必须重新清晰界定，纳入统一管控。对于银行、信托等机构开展投资银行类业务的，建议要求设立专业子公司，由行业主管机构监管，按照与证券公司统一的标准、适用统一的法规开闸。

重新界定金融控股公司。在《金融控股公司监督管理试行办法》明确的非金融企业作为控股主体设立的金融控股公司之外，尽快将金融机构作为控股主体的金融控股公司纳入梳理和管控，并要求下设各类牌照公司必须通过子公司分业经营。

建立统一监管体制

在对金融机构和金融业务进行全面梳理、重新定位的基础上，进一步完善立法、补齐短板，按照功能监管的思路，对相同业务建立统一监管的体制。

加强各类监管规定的协同。在制定有关监管政策、法律制度时，加强不同监管的协同，避免出现多头监管，各个监管机构制定的法律法规相矛盾或出现真空地带的情况。

1.建议将商业银行开展的公募理财纳入公募基金的管理，统一适用《证券投资基金法》的各项规定；

2.将人民银行组织制定的《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》的相关要求，结合金融机构整改过程中发现的问题，予以统一规范，整合《证券公司监督管理条例》关于证券公司资产管理的相关规定，上升为统一的国务院行政法规，统一相关的监管要求，彻底避免套利空间和资金空转；

3.重新梳理银行间市场各类品种的定位，统一纳入《证券法》的管控，并在目前执法领域由证监会统一监管的基础上，实现管控的统一化；

4.增强监管规定的稳定性和可预期性，避免过于频繁的修订，及时清理已经不适用的法律法规和监管规定，减少各类“头痛医头、脚痛医脚”的临时通知要求以及透明度不高的窗口指导意见的适用。

加强金融基础设施的统一监管。基于金融基础设施的系统重要性，补齐与金融基础设施有关的监管规定，纳入统一管控。目前我国监管机构对金融基础设施仍存在分头监管现象，不同的监管机构之间协调性不足，容易造成监管规则和要求不统一，进而产生监管真空和监管套利现象，不利于金融市场的平稳运行。未来需要统筹协调不同监管机构之间的监管规则和要求。

统一金融消费者保护机制。从立法和执法的角度加快规范资本市场，严惩违法行为，切实保障中小投资者利益，为居民财富配置到资本市场提供公开、公平、透明的投资环境。修改《消费者权益保护法》，从立法角度明确金融消费者的法律地位，统一梳理目前人民银行关于金融消费者保护的相关规定以及证监会系统投资者适当性管理、投资者教育和保护的相关规定，制定统一的分类标准和保护要求。大力吸引优质企业上市或境外上市企业回流A股，为资本市场提供优质标的，有效避免资产泡沫。针对目前国内监管法规对金融公司违法的处罚力度较低的情况，建议加大金融违法行为的处罚力度。

提高金融服务能力，推动高质量的金融开放

提高金融服务能力，构建风险投资、银行信贷、股票市场、债券市场等全方位、多层次的金融服务体系，推动金融结构与服务模式朝着有利于鼓励创新的方向转变，有利于改善我国实体经济的融资结构,解决融资难、融资贵等问题。要以推动高质量的金融开放为牵引，促进我国现代化金融治理体系的构建。

引导资源配置到各类战略性新兴产业

重新定位资本市场的核心功能。中国资本市场要从仅重视发展单一融资功能的初级阶段过渡到融资、财富管理和资源优化配置三者并重的全方位配置资源阶段，并在资源优化配置方面发挥“指针”作用，进一步将社会资源配置到战略性新兴产业。

适当加快全面推动注册制的进程。在目前科创板、创业板试点注册制的基础上，引导投资者投资公募基金、私募基金等专业化投资，进一步提升投资者的机构化水平和风险判断能力，提高中介机构的定价和销售能力，并在此基础上加快全面推进注册制，以提升资产定价效率，实现资源优化配置。

完善资本市场的交易机制，尤其是建立资本市场的做空机制。目前我国资本市场仅有的交易机制是“融券”，但融券交易机制也限制了其做空的功能。建议建立资本市场做空机制，发挥做空机制在资本市场上的“啄木鸟”和“清道夫”作用，及时发现和曝光财务造假、虚假信息披露等违法违规行为。

推动高质量的金融开放

支持中资金融机构“走出去”。在“引进来”同时，推动金融机构“走出去”，实现金融业双向对外开放。针对“一带一路”项目的融资特点，创新跨境融资方式，开展跨国金融业务、设置跨国金融分支机构，提升对外金融业务广度和深度。这不仅有利于实现全球资源配置，降低金融风险和获取全球利润；而且有助于推进“一带一路”倡议和供给侧改革，为中国企业“走出去”提供更为优质的金融服务和金融环境。

加快人民币区域化、国际化进程。

1.有序实现以人民币为主导的资本账户双向开放。逐步开放居民、非居民参与国内外证券、不动产等大宗交易商品投资，不断完善宏观审慎监管机制。积极利用贸易渠道，推进人民币国际化，不断完善人民币汇率市场化形成机制，提升人民币在国际货币体系中的地位；

2.积极利用“一带一路”合作契机，支持人民币作为最终的计价结算货币，在“一带一路”国家沿线设置中方金融机构，拓宽金融合作业务，为对外投资企业提供融资支持和金融服务。对我国主导的产业链和石油、铁矿石等大宗商品积极推进人民币结算，逐步减少对“美元体系”的依赖；

3.及时了解掌握和研究分析世界其他国家不同法律的制定情况，并据此制定适用于国内金融市场、金融机构的法规制度，避免出现境内外法律法规存在较大矛盾冲突，导致跨境业务实际操作困难或者无法落地等情况。

加快数字货币等金融科技的发展。我国在金融科技领域布局较早，技术居于世界前列，若未来在国际数字货币以及相应的国际支付清算系统中发挥重要角色，则有望突破SWIFT制约。近期，SWIFT联手中国人民银行清算总中心、跨境银行间支付清算有限责任公司、央行数字货币研究所和中国支付清算协会，在北京成立金融网关信息服务有限公司，此举有助于我国金融基础设施与国际金融设施标准的对接。

数字人民币可追溯的特点使其从发行到流通的每一个环节都有迹可循，有利于加强金融监管，弥补金融监管制度的空白，有助于维护金融系统稳定。而在跨境支付领域，央行数字货币能够使得跨境结算更快速、安全，也有望加速我国CIPS系统发展。当前数字人民币跨境应用尚处于早期阶段，未来还需要在监管协同、技术挑战、商业落地等方面继续探索。

提升我国信用评级服务水平。提升金融机构对信用风险的辨识及定价能力，推动信用衍生品工具如CDS等创新金融产品的发展，加速推动资管产品净值化，推动信用评级机构进一步改革。2019年7月，人民银行宣布11项举措扩大金融业对外开放，其中允许外资机构在华开展信用评级业务，允许外资评级机构对银行间债券市场和交易所债券市场的债券评级，这可能对我国债券评级市场造成一定程度的冲击。可利用外资评级机构进入国内信评市场的鲶鱼效应，促进我国评级服务业的进一步发展和规范，扩大评级行业内部竞争，提高我国大型评级机构的公信力。

强化底线思维，提高金融应急能力

近年来，我国发生了多起影响金融稳定性的突发事件，国家综合运用金融、财政、税收等各种政策“组合拳”，予以妥善应对，保持了金融稳定性和社会稳定，经受住了高强度的“压力测试”。总结我国应对突发事件的经验，应进一步强化底线思维，主动防范风险，提前做好应对危机的准备。

加强监测预警，精准识别金融风险

完善信用风险评估。市场参与各方均应进行信用风险管理，加强对风险的研判和评估，从各自角度建立信用风险评估、动态监测和预警机制，持续监测和排查。加强实体经济大型企业信用风险的监测监控。重点关注对于产能落后、经营效率低下且杠杆率高企的实体经济企业，以及扩张迅速、多元化经营且负债率高企的企业集团债务风险的监测监控。加强对外汇市场资金流量和流向的监测。

持续投入基础数据和模型开发。风险的精准识别建立在长期的数据积累基础之上，预测模型是及时预警的关键。要持续投入财力和人力完善金融风险数据库和模型构建，为尽早、准确应对和识别风险提供支持。

构建风险监管框架，消除金融治理盲区

着重解决债券市场监管制度不一、信息沟通不畅等问题，压缩规避监管套利的空间。

规范金融创新业务。应尽快出台专门规范金融衍生品的法律，将场内、场外各类金融衍生品纳入统一管控，明确衍生品合约的法律属性和权利义务关系，统一准入和适当性管理要求；加强衍生品业务的风险管理，避免其异化为杠杆交易的工具，避免衍生品市场出现类似我国债券市场“九龙治水”的情况。同时，将拥有类金融业务的公司，如大型互联网公司的金融业务，纳入金融监管体系。监管机构可参照数字货币的沙箱模式，或者定期上报业务进展等方式,在鼓励创新和防范风险的平衡中，更好地规范与金融相关的创新业务。

加强新技术在金融监管中的运用。金融数据资产是未来我国金融发展中的重要资产，既是价值所在，也是安全核心。在金融数据收集、跟踪、研究方面加强监管，更多使用大数据、人工智能、区块链等现代科学技术，既是监管需求，也是应用示范，还可应用于舆情监测、风险识别和预警等多个方面。目前在上海、海南等自由贸易试验区探索金融开放条件下加强监管的路径和实践，为后期参与《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）等国际协定谈判积累经验。

提高金融供给，逐步缓释金融风险

重点防范和化解债务风险。针对存量债务尚未暴露的信用风险，推动市场化法制化的债务重组，避免发生系统性金融风险。

增强市场内在稳定性。完善债券市场信息披露制度，提高债券市场信息披露质量和透明度。推动双评级制度，提高信用评级的风险揭示功能，促进市场各方获得更为充分的信用风险信息。加快发展信用衍生品，完善风险分担机制。采取多元化措施维持市场的流动性充足和外汇市场的基本平衡，减轻国际市场震荡对国内金融市场的冲击。鼓励金融机构采用多种方式补充资本金，提升金融机构的风险承担能力。

稳妥化解隐性债务存量。对面临债务危机的企业，积极采取资产或债务重组、追加债务担保等方式高效率化解债务风险，避免债务风险对金融市场的冲击。引入市场化不良资产处置机制，培育专业的不良资产投资机构及第三方服务机构，运用市场和法治手段提升债务重组效率。通过多层次资本市场、市场化并购、各类政府引导基金等，引导投资并畅通退出机制，有序推动部分落后产能或管理不善的“僵尸企业”逐步出清。

提高违约处置效率。利用违约债券转让和匿名拍卖等违约处置机制，丰富债券购回、债券置换等债务管理工具，提高违约处置各环节的运行效率。对于具有突发性、传染性、可能引发系统性金融风险的违约事件，及时采取处置措施，稳定市场情绪。密切关注风险企业和债券的付息兑付工作，督促制定化解方案，保护投资者合法权益。

加强跨机构协调，快速响应金融突发事件

发挥国务院金融稳定发展委员会的统筹协调功能，明确不同监管机构的风险处置责任和流程，通过合力有效防范金融重大突发事件。

加强信息沟通。尽快建立不同监管部门之间的信息共享与交换机制。加强监管机构与市场的沟通，防止信息不透明引发市场恐慌和次生灾害，增强市场应对危机的信心。加强应对金融危机的信息共享和国际合作，增强国家间流动性互助能力和政策协调。

定期开展压力测试。要围绕地方政府债务、房地产市场、信用债市场等关键资产领域，以及个别金控集团、农商行等重点金融机构，从流动性萎缩、资产价格大幅波动、美联储外部政策冲击等角度定期对金融系统进行压力测试，加强预案研究，切实保障国家安全。

定期开展危机情景预演。通过情景假设、计算机模拟、局部沙箱实验等方式，发现、推演、评估金融体系的脆弱点及其可能引发的级联故障，做好不同情景下的应对方案，建立危机干预工具箱。

（编辑  宋斌斌）