特朗普再次赢得大选，成为美国第47任总统。回顾特朗普上一任期间的施政表现及本次竞选期间发表的种种政论，其在应对全球气候变化和清洁能源转型方面的态度和政策主张，与民主党政府有着显著的差别，并带有极端性倾向，将会对全球能源气候治理带来新挑战。需妥善处理好中美之间在能源气候问题上的合作问题。

特朗普上一任期能源气候政策回顾

特朗普上一任期间，在能源气候政策方面主要体现了其“美国优先”的执政理念。

一是力推传统化石能源的主导地位，退出了《巴黎气候协定》，解除了煤炭开采临时禁令，降低了油气开采甲烷排放限制。期间，美国的油气产量快速提升，能源对外依存度持续下降，2018年超越沙特成为世界最大的原油生产国，并于2020年实现了石油净出口。

   二是政府直接干预或间接影响石油市场，将能源“武器化”。对伊朗、委内瑞拉等国实施制裁，限制其石油出口，同时大量输出本国石油以填补全球市场缺口，并要求中国从美国购买更多石油和LNG，以削减中美贸易顺差；多次公开敦促OPEC增产降价以降低美国国内汽油价格。特朗普执政时期，国际油价明显低于后来拜登执政时期。2016-2020年，布伦特期货均价约58美元/桶，剔除2020年新冠疫情对全球能源市场的影响，布伦特期货均价约为63美元/桶，而拜登上台以来的布伦特期货均价约为84美元/桶。

三是降低对新能源的支持。废除了奥巴马时期的《清洁电力计划》，在联邦预算提案中削减能源效率与可再生能源部门的资金，针对风能、太阳能、电动汽车的补贴及资助项目被缩减或被取消。

特朗普否认气候变化是由人类活动引起，认为联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）是一个政治机构而非公正的科学机构；拒绝《京都议定书》议程，退出《巴黎协定》；反对奥巴马执政期间出台的一系列关于应对气候变化的议题和政策，甚至把清洁能源和气候议题称之为“精英主义骗局”。认为奥巴马政府发起的监管措施，对经济造成了严重破坏，带来了最低的环境效益，特朗普上台后直接废除了奥巴马提出的多项遏制气候变化的倡议。

特朗普对可再生能源也不屑一顾。当时他选定的能源政策顾问凯文·克拉默是个著名的气候变化怀疑论者，强烈支持石油和天然气开采；副总统迈克·彭斯在任印第安纳州州长期间拒绝实施奥巴马推行的应对气候变化计划——该计划要求降低火力发电所带来的温室气体排放量。特朗普上台后选定的国务卿人选是埃克森·美孚的董事长兼CEO雷克斯·蒂勒森。

特朗普在上一任期间，单边发起了中美贸易战。中美双方经过多层级的密集磋商，在2020年初签署了中美第一阶段经贸协议，其中，液化天然气（LNG）贸易是为数不多进展顺畅的合作领域，为维系中美经贸合作发挥了重要作用。回顾自2016年以来的中美LNG贸易，除2019年中美贸易战和2022年俄乌冲突造成进出口异常之外，中国自美国的LNG进口量一直在增加，2023年比2017年增加了1倍多，占到我国LNG进口量的4%左右，占美国出口LNG的7%左右。截至目前，我国三大石油公司及二梯队企业与美国签署LNG长协总量超过2800万吨/年，预计未来美国LNG在我国LNG进口体系中的占比将进一步提升。

特朗普竞选期间提出的相关施政纲领

特朗普自正式参与新一任总统竞选以来，多次承诺如若当选，将改变目前美国的能源气候政策方向，重申以化石燃料为中心的立场。其中涉及能源方面的主张表述从2016版本的“支持一切无需补贴的可交易能源的发展”，改变为2024版本的“全面提高能源产量，简化许可程序，终止对石油、天然气和煤炭的扭曲市场的限制，使美国能源独立；反对绿政，取消电动汽车补贴”。

在应对气候变化和保障能源独立之间，以特朗普为代表的共和党更加强调美国能源独立，支持传统能源发展，放弃气候相关政策、限制新能源发展。在支持传统能源方面，承诺放开对国内油气开发的限制，鼓励继续增加国内油气产量，支持扩大天然气出口，重启被拜登政府暂停的新增LNG出口许可证审批，把能源特别是石油的价格降下来；在限制新能源方面，主要是不认可应对气候变化、能源转型及ESG，反对激进式转型、过多投资新能源和价格补贴，但并不反对清洁能源、提高能效、发展能源技术，追求务实、稳健的能源政策。

特朗普扬言要再次退出《巴黎协定》，并表示将结束拜登的电动汽车支持政策，特别是放弃对电动汽车的7500美元购买补贴，计划将《通胀削减法案》的剩余资金用于化石能源补贴，并呼吁增加化石燃料钻探，减少环境监管。特朗普将美国国内的高通胀、高油价归咎于民主党的能源转型，承诺要让美国成为全球能源成本最低的国家。在电力领域，承诺大幅度增加美国的供电量，以适应人工智能行业高电力消费的需要。    

特朗普新一任期能源气候政策预判

2025年1月特朗普正式上任后，预计其第二任期间的相关政策调整会比第一任期间温和稳健，而且可能会在国内外遭遇较大的阻力。特朗普将设立新的“国家能源委员会”（National Energy Council），负责协调各政府机构的能源政策改革，加强私营部门的投资和创新，减少长期存在但完全没有必要的监管，致力于开创一个新的“美国繁荣与全球和平的黄金时代”。提名的能源部部长人选是页岩油巨头克里斯·赖特（Chris Wright），他是美国页岩革命的先驱之一，对能源转型持消极态度。初步分析，特朗普新一任期的能源气候政策调整将会体现在以下几个方面。

首先，将放慢能源转型步伐，放开国内石油天然气勘探开发限制，加快油气钻探许可证审批，加大对页岩油气、海上油田以及联邦土地油气资源的开发力度，进一步提升油气产量，提高战略石油储备，巩固其在全球能源市场的主导地位。

其次，很可能取消甲烷法规，设定新的发电厂排放标准等，从而利好天然气发电，进一步带动美国天然气产量和消费量的增加。之前拜登政府暂停审批的LNG出口许可证大概率会重启，更多LNG产能加快释放，并扩大出口和国际贸易量。

再者，加大基础设施投资和建设力度，包括石油、天然气管道和电网系统，加速审批通往宾夕法尼亚州、西弗吉尼亚州和纽约州的马塞勒斯页岩气管道，重启Keystone XL输油管道项目；推动新的跨境能源项目建设，如美加、美墨间的能源管道和电力互联项目，以提升北美区域能源合作和市场整合水平。

2023年美国原油及凝析油日均产量达1290万桶、天然气年产量达到9212亿立方米、LNG年出口量9120万吨，均居世界第一位。如果继续放开增产，预计2030年美国石油产量水平可望达到2000万桶/日以上，LNG产能还要净增加1200亿立方米。2025-2035年美国在全球油气市场的份额可望达到最高水平。

另外，特朗普政府会继续把能源作为“武器”，加大对伊朗、委内瑞拉等国的经济制裁和石油出口限制，并进一步延伸出更多花样的二级制裁，掀起更多经济战、贸易战、科技战等。同时，如果特朗普上台能够成功调停俄乌冲突，欧洲在实际利益驱动下可能重新接受廉价的俄罗斯油气资源，中东、中亚油气向欧洲流动趋势弱化，全球能源贸易格局或将持续调整，市场不确定性因素增多。

怎么看特朗普第二任期能源气候政策可能的调整。比如《通胀削减法案》作为推动美国清洁能源产业加速发展的重要纲领，在4370亿美元的支出中，清洁能源投资占比超60%，拉动清洁能源制造投资超80%分布在“摇摆州”和“红州”，创造超7万个工作岗位，其中佐治亚州、密歇根州（摇摆州）和南卡罗来纳州（红州）新增就业岗位数占比超过40%。由此，特朗普要废除该法案将面临巨大压力。特朗普对待清洁能源很可能实施“重市场、轻政府”的策略，对内不再给予太多支持，对外不承诺转型进程，废除电动汽车和风能补贴政策，减少对清洁能源技术研究和开发的资金支持，放弃拜登政府2021年提出的“3550”应对气候变化行动方案，甚至可能退出全球气候能源治理，但也不会为国内清洁能源发展设置过多障碍。

中美关系在能源气候上的展望

（一）统筹斗争与合作，以底线思维准备应对能源武器化挑战

特朗普会继续掀起经济战、贸易战、技术战，特别是能源战，即以能源出口、关税、船运、价格、结算等为手段，对其他国家进行打压和制裁。我国在与美国的贸易斗争中已经形成了比较丰富的反制裁经验，包括构建借助“去美国化”的贸易、金融、航运闭环等。下一步应加快构建政企协同的反能源金融制裁体系，着重打破“部门隔阂”“信息孤岛”，明确能源和金融主管部门的制裁应对职责，并依托已遭制裁的贸易、航运和金融实体，建立健全面向高风险国家的专门业务单元，以代理人等方式逐步构建“反制裁”企业网络，强化应对美能源“武器化”的能力。

（二）重回中美第一阶段贸易协议，逐步扩大从美进口LNG

按照中美第一阶段贸易协议：扩大自美能源产品、工业制成品等进口，未来两年的进口规模至少比2017年增加2000亿美元。特朗普明确提出希望中国“履行”之前与美国达成的协议。近几年，我国自美进口LNG虽然有所增加，但占我国进口和美出口LNG的比重偏低。2023年我国自美进口的LNG仅占总进口量的4%左右，占美LNG出口量的7%，低于2017、2018年的水平。目前，美国的天然气产量和LNG出口量分别占到全球的大约25%和20%，出口规模和潜力较大。我国扩大从美国进口LNG，有利于联合美国LNG生产商和出口商，共同抵制特朗普的关税战。

（三）以传统能源企业之间的合作为抓手，逐步向多领域延伸

中美传统能源企业之间合作历史悠久。特朗普上台，将重新恢复传统能源行业的投资发展信心，双方在陆上、海上、非常规资源、传统能源清洁化利用等领域，都有合作的潜力。美国没有明令禁止中国企业投资美境内能源行业，但传统能源作为美国外国投资委员会（CFIUS）的“关键行业”，一直受到严格的投资审查。近年来，美国已多次否决中国企业的投资并购。因此，我们应争取在资本和技术的引进方面有所突破。目前，我国油气对外依存度分别超过70%和40%，国内油气资源丰富，但增储上产难度大，有必要扩大对外开放，引入国际大公司的资本和先进技术。同时，加大在第三国的合作，特别是在非洲、拉美地区。

（四）坚持在应对气候变化和能源转型领域的合作交流不停步

特朗普不支持激进的能源转型政策，不认同新能源对传统化石能源的替代，但并不排斥新能源技术（包括电动汽车、新型储能等），而且美国社会客观存在着支持清洁能源的民意。所以，有必要在应对气候变化和能源转型领域保持接触合作。2023年11月15日，中美两国发表了关于加强合作应对气候危机的“阳光之乡声明”。其中就“能源转型”提出，两国支持二十国集团领导人宣言所述努力争取到2030年全球可再生能源装机增至三倍，并计划加快两国可再生能源部署，以加快煤油气的发电替代。双方同意重启中美能效论坛，计划重启双边能源政策和战略对话，推动二轨活动，加强务实合作。两国争取到2030年各自推进至少5个工业和能源等领域碳捕集利用和封存（CCUS）大规模合作项目等。

（五）在应对重大油气地缘政治风险上保持沟通合作

能源安全是国际性问题。当今世界，没有哪个国家是能源孤岛，供应安全与需求安全相互依赖、相互制衡；资源国、进口国、石油公司相互协同，形成了紧密的安全链条，任何一个环节出现问题都可能影响全局。长期以来，地缘政治风险几乎都与能源（油气）有关，像中东、中亚－里海－俄罗斯、非洲（北非、西非）、拉美，以及马六甲、北极、南海等地区，凡涉及油气资源地、运输通道等，能源安全形势都异常复杂，需要借助大国能源外交的斡旋。当前，重点是用好中国作为能源进口大国的优势，平衡好与美国、俄罗斯、沙特、欧洲等的关系，争取在调解中东、俄乌冲突上有影响力，在非洲、中亚问题上有话语权。

（六）加强民间交流，发挥好智库及非政府机构的作用，推动建立多层次的合作关系

美国的能源产业分布比较广，目前有15个州的最大电源是煤电、23个州是气电，石油产量的70%来自10个大州，60%的天然气产量来自三个大州；从州政府到企业都对能源问题十分关注，愿意直接开展对外交流合作。可鼓励其基于自身经济利益与发展战略，自主寻找合作机会。例如，西弗吉尼亚州是美国的煤炭主产地，对煤炭清洁化利用、CCS或CCUS等合作十分感兴趣；加州作为清洁能源基地，对开展光伏、储能等技术合作有需求。智库、研究机构、高校及产业联盟、协会、商会等各类非政府机构，在推动能源气候合作方面可以发挥重要的桥梁作用，有利于推动构建稳固“由上扩下、由下促上、上下合力”的多层合作模式。

（编辑 尚鸣）  

美国大选，特朗普胜选，保守派在联邦最高法院占据了绝对优势。特朗普的第二任期将实现行政权、立法权和司法权的“三权合一”，但其具体施政受制于美国自身四重结构性矛盾，必将“内病外治”遏制中国，并强推中美经济全面脱钩，试图把中国推入“产业空心化”陷阱。

特朗普政府面临的四重结构性矛盾

特朗普急于在国内推行全面变革，但其身处四重结构性矛盾，导致其政策难于迅速落地。

第一，中心区坍塌趋势与边缘区补血不足之间的矛盾。

冷战结束以来，美国主导的霸权体系，以“民主”国家的美国为中心，其他盟国在其周围，形成“中心-边缘”的圈层结构。跨国垄断大资本持续增强其对全球的控制力，打破了该圈层结构。从经济数据来看，中美差距正在缩小，但美国与中国之外其他国家的差距正在扩大。从实力构成来看，受困于“经济金融化”“产业空心化”“政治极化”“社会撕裂”等，美国的硬实力在不断萎缩。

大发战争财是美国赢得世界霸权的重要原因，发动战争、挑动欧亚大陆地缘政治冲突和操弄金融潮汐等是美国维护霸权的重要工具。自1991年伊拉克战争以来，美国发动多次战争的成本远高于收益，乌克兰危机、巴以冲突长期化对美国形成消耗，美国对其霸权体系边缘区的剥削掠夺并不能增加其自身的实力。

特朗普上任后，对外政策的首要问题是处理好巴以冲突和乌克兰危机问题，这两场地缘政治冲突正在加剧美国的中心区坍塌趋势。

第二，身份政治与阶级政治之间的矛盾。

美国是“散装”移民国家和精致利己主义者的集合体，世界各地移民来到美国是为了过上更好的生活。长期以来，美国需要塑造强大的外部敌人，以强化内部团结、再造自身实力，推动自身制度改革。

冷战结束后，美国一时不再有强大的外部挑战，国内劳资失衡、贫富分化、阶层固化等矛盾加剧。美国社会结构从20世纪70年代以中产阶级为主的纺锤形，迅速变为双金字塔形：上面小金字塔里的人越来越少，掌握的权力和资源却越来越多；下面大金字塔里的人持续增多，中产阶级沦为草根；两个金字塔之间的通道越来越窄。“机会平等”“社会流动”等美国政治正当性叙述矛盾激化，现实产生了新的矛盾。

美国统治精英绝对禁止使用阶级政治框架分析其内部矛盾，于是使用身份政治横向撕裂美国社会，用身份标签把人们区隔为不同群体，刺激各群体对立争斗，以“群众斗群众”维持“乱而有序”。特朗普领导的“MAGA”运动属于身份政治，无法缓解阶层矛盾，反而加剧社会撕裂，不利于凝聚美国社会共识。

第三，党派利益与整体利益之间的矛盾。

作为三权分立的联邦制国家，美国政党利益高于整体利益，这是两党政治的天然缺陷。民主党和共和党建制派长期是利益共同体，分别扮演不同角色，部分共和党建制派早已和民主党结盟反对特朗普。民主党正在进行政治重组，但不会回到以中下阶层为基本盘的老路，而是坚持“精英党”路线，用左翼身份政治抵制特朗普。

美国各州和地方保有相当广泛的自主权，两党分别主政的州和地方很难贯彻统一的国家战略，特朗普第一任期曾反复出现联邦和州的权力博弈。2024年大选后，共和党控制了27个州，但另外23个由民主党主政的州经济总量更高。特朗普政府要兑现其经济发展承诺，离不开这23个经济发达州的配合，但已有加利福尼亚州等民主党主政州，计划通过法律手段抵制特朗普的施政计划。

身份政治将朝左右翼激进方向发展，政治极化和两党党争不断升级，这将导致特朗普的政策实施效果存在巨大不确定性。

第四，共和党内部三股力量之间的矛盾。

2024年大选前后的共和党已经被特朗普进行了实质性改组。目前该党有三股力量并存：第一是归顺特朗普的部分建制派；第二是特朗普领导的“MAGA”运动；第三是马斯克代表的新兴力量。在共和党主政的27个州里，直接由“MAGA”运动控制的只有8个州，意味着即使在共和党内部，特朗普也需要和传统建制派进行一定的交易和妥协，以推动其施政计划落地。

未来两年内，美国民众如果没有在经济上有明显获得感，共和党就可能在2026年中期选举失去国会多数，也有可能输掉2028年大选，更不可能实现“MAGA”运动领导美国12年的梦想。共和党内部的三股力量之间存在各种矛盾，围绕政治分肥的各种争斗在加剧，特朗普的当务之急是迅速整合三股力量。然而，特朗普誓言清理共和党内反对派，其内阁成员选择等都在引爆共和党传统建制派的愤怒。

特朗普政府对华遏制的聚焦点

上述四重结构性矛盾决定了，尽管特朗普了解最大敌人在美国内部，但是特朗普无力在短期内将其制定的系列政策执行到位，甚至有可能产生反向作用。2024年共和党政纲由特朗普主导，虽然该政纲明确要更关注美国内部发展，但中国是该政纲唯一提到的外国，明确提出“抗击中国”。因此，“内病外治”，集中资源对中国进行遏制是特朗普第二任期的必然选项。

第一，短期内没有对华全面热战的意愿与能力。

2024共和党政纲强调“通过力量回归和平”“保护美国家园”，这说明短期内美国没有与中国发生直接全面军事冲突或对抗的意愿。俄乌冲突和巴以冲突证明，美国领导的盟友体系的军工生产和维护能力不足以同时支撑三场战争。特朗普政府有可能对我国进行核战争讹诈，但其背后的大资本会权衡成本收益和风险等，大概率采用代理人战争或制造我国周边地缘政治冲突，对我国进行消耗。

第二，将决绝地与中国进行经济脱钩并对中国讹诈。

特朗普第二任期对华政策将更加关注摆脱美国对中国的“战略依赖”，包括取消中国的最惠国待遇，逐步停止进口必需品，并阻止中国购买美国的房地产和工业企业，阻止进口中国汽车，加速进行脱钩回流，“将关键供应链带回家”，加强“购买美国货”和“雇用美国人”等。特朗普的全球关税计划有可能使美国经济陷入滞胀，但会坚决推行对华高额关税。虽然美国短期内很难找到替代中国产能的国家与地区，但可以此对我国进行讹诈，迫使我国进行让步。

第三，以“中美脱钩”为手段将中国推入“产业空心化”陷阱。

自2018年中美贸易战以来，美国两党的反华立场是一致的，“友岸外包”“近岸外包”等政策也将是连续的，迫使中国产业向外转移。其结果是，中国的经济数据不是特别难看，但是就业岗位大量流失，年轻人找不到工作，中年人收入降级，老年人缺乏安全感，不利于我们内部安定团结。美国两党对华经济脱钩的延续性，正在推动我国步入“产业空心化”陷阱。

对策建议

针对美国自身结构性矛盾和对中国遏制的战略意图，建议：

第一，谨防被美政策推入“产业空心化”陷阱。

美国体制对科技创新环境更宽松，对试错的包容能力更强，有利于吸引科技人才。中国的优势在于，科技创新变为产品需要有完备高效的产业体系，有赖于优秀充足的工程师和产业工人。但是，中国的“产业空心化”问题已经凸显。

为了避免落入“产业空心化”陷阱，亟待加强国内大循环，改善产业工人培养机制：一是改善制造业中小企业工作环境；二是提高劳动要素话语权，在劳动、资本、土地、知识、技术、管理、数据等收入分配要素中，劳动要素过于弱势；三是提升产业工人收入待遇福利水平，推动产业工人更多分享经济发展成果；四是限制对一线产业工人和工程师的“减员增效”，强化政府有关部门和工会系统对产业工人和新就业形态劳动者劳动技能培养等的主体责任。

第二，谨防特朗普政府与美国高科技资本联手用加密货币改造金融霸权。

美国硅谷资本在2024年大选与特朗普结盟的原因之一，是他们发现美国的科技创新更多地与金融捆绑，而中国的科技创新更多的是垂直应用，与生产生活相结合。从长期看，中美科技创新应用路径差异将不利于美国硬实力发展。因此，他们希望通过加密货币重塑未来的全球金融秩序，保持美国金融霸权，并以此限制或掏空其他国家金融主权。

第三，谨防“中国产能过剩论”变为“中国抢走全世界工作机会论”。

欧美发达国家的产业空心化问题根源在于资本全球扩张获取超额利润。对华舆论战炒作“中国产能过剩论”，意在炒作“中国抢走全世界工作机会论”，将全球经济低迷、多国产业工人生活困苦等问题归咎于中国，对此应进行全面深入揭批。

（编辑 尚鸣）

这次美国大选中，特朗普相对于拜登的优势，是在2023年的第三季度形成的，之后一直维持下来。正是由于这一优势不可逆转，民主党最后做出了一个反常态的、反常规的做法，就是不顾初选的规则，在民主党大会之前逼着拜登退选，这是史无前例的。

我们看到的选举结果，与民调预测相比还是非常接近的。民调显示，民主党最少能拿到226张选票，7个摇摆州的93张选举人票全部被特朗普拿走。

美国民调与大选结果

    很多人说美国的民调不值得看。我认为，民调依然是我们判断美国选举最重要的依据。应该说，这次民调还是成功的，至少在7个摇摆州的认定上非常准确。特朗普的民调结果还是具有特别意义的。如果不讲选举人票，特朗普得到的全国选票比哈里斯多了2.1%。从1992年到现在的九届选举中，这是共和党第二次在全国选票中领先。这个是很重要的一个数字，上一次还是2004年小布什借着对伊拉克和阿富汗战争的余威，取得了全国投票的领先局面。

   我认为，整个美国的氛围并不一定是有利于共和党的，但是民主党的内部确实出现了老化、官僚化的问题。最致命的一个问题是所谓的“拜登经济学”。“拜登经济学”被很多人夸赞，但它所造成的通货膨胀是致命一击，这一刀砍在民主党身上是伤痕很深的。民众对通货膨胀带来的生活体感，是无可弥补的一个损伤。通货膨胀是对底层民众最无情的剥夺，不管宏观上数据多好看，只要出现通货膨胀，民众一定是受害最重的，他们的反弹也是最厉害的。

    在美国政治生态中算最左的一派——民主社会主义的代表人物之一，美国纽约州众议员亚历山德里娅·奥卡西奥-科尔特斯（Alexandria Ocasio-Cortez 昵称AOC）是著名的“网红议员”。AOC在跟她的支持者交流的时候，她的支持者居然说，我们投的是特朗普的票。左派的支持者最后投的是特朗普的票，这是很值得重视的一个问题。为什么这些民主党的最左翼最后反过来去投特朗普的票？我觉得经济问题是最关键的因素。

美国政府对华政策大方向的三个主要维度

    不管是民主党还是共和党，从2018年到现在的对华政策具有一致性。2018年10月4日，当时的副总统彭斯举行了一次对华政策演讲，这个演讲奠定了美国对华政策的一个大方向。这个大方向经过特朗普从2018年后期的一系列政策到拜登的4年执政，再到下一届政府，我相信会呈现出非常一致的三个主要维度。

    第一，技术领域的限制。技术领域限制就是美国所说的“小院高墙”，其特指的政策导向，指的就是对华出口管制，尤其是技术出口。在美国高精尖的技术开发上，直接的技术领域和相关的产品，比如说对华为的限制，对高端的芯片，像英伟达产品的限制，都是“小院高墙”政策，主要涉及的是出口管制。

第二，“大院篱笆”。这是贸易政策，它可以时紧时松，而且所用的手段显得不那么锐利，但是时不时会给我们造成很大的伤害，就是以一些关税和非关税的手段来限制中国先进产能的溢出。2018年还表现得不明朗，当时主要是“小院高墙”，现在看来“大院篱笆”的政策可能会产生越来越多的限制，主要就是对我们的出口限制。

    “大院篱笆”针对的是我国对美出口。目前，最突出的是拜登政府对我们电动汽车的限制。电动汽车还没有规模化进入美国市场，对美国而言还仅是潜在的威胁，所实施的关税是一种预防性关税。美国的贸易政策是，即便上海特斯拉也不许进入美国，这就是他们的贸易政策。

    另外，还有各种各样非关税的壁垒政策，蓬佩奥在2021年1月19日发表声明，称中国新疆有“种族灭绝”行为。之后美国政府不断使用“种族灭绝”这一指控来限制中国产品的对美出口，比如限制太阳能产品和纺织品。任何一个产品怀疑涉及新疆，甚至企业雇用一个维吾尔族人，他就会说你是“强迫劳动”，这实际上是强迫维吾尔族人不能参与任何劳动，一参与劳动，就是参与中国政府的“强迫劳动”。在限制中国产品对美出口方面，关税政策和非关税政策都会使用，目的就是限制中国先进产能的溢出。这是我们观察美国对华政策的第二个维度。

    第三，中国的周边安全，包括利用我们的内政问题——台湾，这是美国能够打的牌。现在看，在中国周边主要有三个问题，从南海来讲是菲律宾，往东海是我们的台湾问题，再向北是日本。

    我觉得特朗普政府从本性来说，他不会用菲律宾问题来进行更多的挑衅，因为这个对他来说不合算，这张牌他会继续打，但他不会打得很猛。台湾问题很难预计，因为2016年特朗普当选后还未上任就打了台湾牌。现在，他还会利用台湾问题来跟我们进行博弈。如果台海爆发危机，那么马上就会出现日本问题。美国如果要介入，那一定要借助日本和韩国的基地，最重要的是日本的基地，我们该如何反应？所以台湾问题必然涉及日本问题，这是我们要认清的一个大势。

现在可能有一个涉及芯片产能的“时间差”问题。美国在这几年突然意识到，他们在芯片产能上所有的优势似乎在几年时间内都转移到中国台湾去了。现在美国市值最高的两家公司——苹果与英伟达，苹果手机和电脑的芯片、英伟达的主要GPU芯片都是在台积电生产的。这是拜登时期急于在美国亚利桑那建厂，急于要台积电迁到美国的原因。

判断在美国能够形成大规模量产7纳米及比7纳米更先进的芯片产能之前，台湾海峡两岸不会有大的冲突，这是一个“时间差”。最近，在亚利桑那的台积电工厂发布了一则新闻，说他们生产的良品率比在台湾本土还高4%。但从另外一个新闻渠道听到的消息是，2025年台积电要在亚利桑那形成的第一批产能是苹果公司的A16芯片。我查了一下，A16是苹果已经淘汰的芯片，是苹果iPhone14所用的芯片。现在市场上的苹果手机已经是用A18了。A16芯片应该是苹果最低端、3000元左右的那种小手机所用的芯片。通过这个消息，我觉得台积电和苹果之间有一个默契，他们并不想很快地推进亚利桑那计划。

    拜登执政时期通过《芯片法案》来鼓励台积电将部分产能迁往亚利桑那，有消息称，2024年年底前台积电应能拿到60亿美元的补贴。但是特朗普所说的话又是另外一番景象。特朗普说，台湾“偷走”了我们的芯片技术，台湾还不给我们交保护费。所以等明年1月20日以后，特朗普很可能会说，芯片法案中的补贴都是无效的，这是非常可能出现的事情。

    所以，在中国台湾问题上，我觉得芯片也是台湾当局跟美国博弈的一个手柄，是美国对台局势判断中的一个关键因素。按照近期的股价算出来的市值，台积电直接相关的几家美国企业——苹果、英伟达、AMD，包括台积电自身也是1万亿美元的市值，这几家公司加起来差一点就达到10万亿美元市值。美国全部的市值现在大概是55万亿美元，这几家公司差不多是美国总市值的五分之一。可见，台积电现在对于美国的重要性，这可能也是双方博弈的一个关键点。

    对内政策方面，特朗普上任以后，退出《巴黎协定》是肯定的，最近已经有风声了。另外，在立法上取消《削减通胀法》中有关绿色转型的大多数条款，相信也是必然的。估计特朗普会把《芯片法案》中的补贴大幅取消。特朗普会直接用威胁的方式，逼着台积电留在亚利桑那，甚至加快步伐。

（编辑 尚鸣）

本文聚焦一个比较具体的问题——美国对港政策的变化。

美国对港政策的变化脉络

我们把历年来的《美港政策法》年度报告进行了梳理，从中可以看到美国对港政策的大框架。在2019年之前，包括特朗普1.0前期，美国对港政策在经济上重视全球化带来的在港商业利益，对香港带给美国的贸易顺差都非常重视。在政治上，主要推动“双普选”，希望改造香港政治制度，扶植亲美势力掌权。

2019年，香港爆发“反修例运动”后，特朗普政府对港采取了两个政策：一个是在政治上制裁，主要制裁特区政府高官和中央负责香港治理事务的官员，包括他们不准使用美国的金融服务，冻结在美资产，不准入境美国等；另一个是经济上的胁迫，包括不再承认香港是独立关税区，把香港制造视为中国制造等。

拜登政府延续了对香港的政治制裁。由于受到制裁不准入境美国，特首李家超赴秘鲁参加APEC会议，不能从美国转机，必须绕路从欧洲的西班牙转机。经济胁迫方面更是加码，例如限制美国长期投资基金投资香港恒生指数股等，严重影响了香港IPO市场和股市的交投。

值得注意的是，从2023年10月开始，美国国务院通过华府智库“战略与国际研究中心”（CSIS）提出对港“策略性接触”的新倡议。与此同时，美国驻港总领事提出美国对港政策的三分法，即政治上对香港继续施压，经济上继续在香港赚钱，同时在文化、教育、社会层面继续加强美港交流，以影响香港主流社会和青年精英。

以上是美国对港政策从1992年至今的变化脉络。

美国政府交接期内可能炒作香港议题

我们需要高度关注在美国前后任政府的过渡期内对港政策的变化，眼下必须面对两个具体议题。

一是将在11月中旬登场的两宗国安要案，即“黎智英案”和“35+颠覆案”。其中，“35+颠覆案”已判乱港分子有罪，11月19日要宣判具体的刑期，而当天又恰好是香港举办今年的国际投资峰会，一批华尔街人士要来参加；次日是“黎智英案”的续审。美国反华势力和乱港组织业已确定当天在华府举办研讨会，声援黎智英，发酵他的自辩，形成舆论压力，迫使美国政府作出回应。

二是美国国会正在审议《香港经贸办认证法案》。众议院在今年9月初以大比数通过，参议院也列入待办议程。这个法案是参众两院、共和民主两党都支持的，通过的可能性比较高。参议院一旦通过，下一步就是拜登是否签字的问题。而这个法案的主要推动者正是被特朗普提名为国务卿人选的卢比奥。他不仅是这个法案参议院版本的提出者，而且在2019年推动通过《香港人权与民主法》，与在美国的乱港势力过从甚密。

在美国两任政府的过渡期内，这两个具体议题的政治炒作和发酵，将会令香港问题在中美关系中提早凸显出来，受到特朗普政府的关注，甚至公开回应、施压。

特朗普政府对港政策的初步观察

需进一步研究特朗普政府的对港策略。由于下届政府的人事安排和政策尚未最后形成，目前只是一些初步的观察。

（1）就美国对港政治制裁来讲，如果卢比奥担任国务卿，政治制裁不仅会延续，而且会变本加厉，很可能针对香港今年通过23条立法和审理“黎智英案”等国安要案推动新的制裁，不排除会将香港法官和检控人员列入制裁名单。与此同时，特朗普大概率不会延续美国民主党政府在香港推动的所谓“民主化”、双普选，他对此既没有太大的兴趣，也不会投入力量和资源。

（2）美国对港金融政策有几个层面值得注意。美资这几年持续撤离香港，一方面减少在港的地区总部和办事处，这是导致香港商业地产目前出现较高空置率的主要原因之一；另一方面减少对香港资本市场的投入，转向日本、印度市场，令香港市场整体的融资表现下滑，包括风险投资都在减少。特朗普在美推动减税和产业发展政策，有可能会令更多的美资企业回流，这是需要持续跟踪的。与此同时，美资可能受到美国内“政治正确”的影响，进一步减少对香港资本市场的参与。

不过，与此同时，美国应会继续维持香港作为亚洲区美元交易的中心，短时期内应不会冲击联系汇率，也不会不允许香港继续使用SWIFT系统。

较新的动向是双方可能围绕加密货币出现争夺。香港锐意发展虚拟货币、数字货币，正酝酿推动一些新监管制度，也聚集了一些从内地过来的加密货币业者。这些业者过去十分关注香港的政策发展，近期则对美国市场在特朗普上任后推出新政策尤为期盼。

（3）就美国对港贸易政策，我们需要关注香港在这方面的特殊地位。美国很可能会继续要求把香港制造改为中国制造。不过，香港毕竟是美国顺差最大的来源地，而且香港是美国农业出口的重要目的地，目前美国农业署驻港办事处在香港推广美国农产品，包括牛肉、蔬菜、葡萄酒等等。因此，美方会继续重视对香港的出口。

同时，美国对华加税之后，香港转口港地位发生微妙的变化。今年以来，香港的进出口表现不俗。上半年，香港商品整体出口货值较2023年同期上升12.2%。其中，输往泰国的出口货值飙升32.1%，输往越南急增23.5%。转往东南亚的出口货值飙升，这与中国企业受到美国加关税政策的影响转往东南亚设厂有关。而在这种生产链、供应链的变化中，香港经济从中受益。这方面值得做一些深入分析。

（4）就美国对港科技政策方面，美国的基调仍会是制裁和封锁。美国高度关注中国的科技产业发展，特别是粤港澳大湾区内地城市与香港之间的科技合作与突破。美国詹姆斯顿基金会始终紧盯内地新型科技产业的发展，关注人工智能、生物科技等重点产业。该基金会的负责人孟佩德曾在CIA从事反间谍情报，也与卢比奥有反华乱港工作的交集。相信美国有很多类似的外围情报组织，与美国政府、情报机构和国会密切合作，为他们制裁中国企业、封锁美国技术对港出口等“递刀子”。

美国对港科技政策关系到国际高端人才在香港的汇聚问题。从2018年以来，在美国受到“猎巫行动”打压的华裔科学家不断回流，既有自然科学人才，也有社会科学专家。但是，在我国明确提出港澳打造国际高端人才集聚高地的情况下，特朗普2.0时代很可能在针对华裔人才方面采取新的策略，不排除会进一步收紧对敏感技术领域人才到香港出差的管控，设置关卡限制华裔人才从美国回流。

（5）就美国对港社会文化政策。1992年美国通过《美港政策法》，专门把港澳作为独立区域来实施“富布莱特”计划，历年来安排大批香港学者专家、青年精英前往美国交流，并在香港形成类似同学会这样的机构，对香港社会形成了潜在的持续影响。不过，在特朗普1.0时代，他终结了“富布莱特”计划，这是他在这方面政策的具体体现。相信在特朗普2.0时代，他仍然没有兴趣与意愿去继续推动类似的民间交流计划，不愿像民主党政府那样维系美国在香港的影响力。因此，这方面的交流、渗透可能会弱化。

在意识形态较量、认知战层面，特朗普2.0时代会减少对自由亚洲电台、开放技术基金、国际媒体署等的投入，甚至可能削减人员。这将减弱美国这些认知战机器对香港的认知战攻击力度。

香港如何应对特朗普政府对港政策

整体来看，在特朗普2.0时代，美港关系的发展变化，对香港来说既是挑战，也带来机遇。关于应对策略的总思路可以提三点：避害、强己、清理。

面对特朗普政府的对港政策，特别是最初这几年的极限施压，香港首先要避害。首先是香港美国商会。在疫情之后连续两年，香港美国商会按照过去的惯例，前往美国华府开展“叩门之旅”，对美国政商界进行港美关系的游说。今年的“叩门之旅”还专门听取了美国优先政策研究所和传统基金会有关特朗普和共和党“2025计划”的介绍，对于特朗普未来的政策，香港美国商会在内部做了相当多的工作，缓和美港关系，促进商贸联系。

另外一个抓手则是美国对港的农产品出口。虽然农业在整个美国经济的GDP占比相对较少，但是对于美国还是非常重要的，特别是那些农业州。香港应利用这样一个优势，针对农业进口与那些农业州加强联系。

香港要尽快推动经济转型，从过去主要依赖欧美市场，转向面对东南亚、中东和全球南方。当务之急，香港要尽快加入RECP，进一步拓展东南亚市场，把香港自身的影响力向东南亚拓展，争取把整个东南亚作为一个中美之间的战略缓冲区。香港可以通过自己的商会、企业、同乡社团、NGO等，进一步往东南亚拓展，这需要有一个顶层设计和整体部署，形成系统集成和工作机制。

最后，在特朗普上台之后，整个美国将加速向右转，势必会清算民主党的各种政策以及背后的政治思潮，包括抛弃过去的经济自由主义，转而推动产业政策，也包括反思劳工政策和环保主义。这为香港清理内部的意识形态、价值观问题提供了一个窗口期。在中央的推动下，香港将有系统地启动去除“西方中心主义”的影响，不仅包括产业政策，也包括占据道德高地的环保政策和劳工政策，不仅包括西方民主，也包括性别政治。

（编辑 季节）

习近平主席指出，我们正经历“百年未有之大变局”。从这个高度观察美国这次大选，可以说，美国大选的结果及其后续影响，都是这个“百年未有之大变局”里面的一部分。中国必须沉着冷静，积极进取，搞好战略谋划。

美国大选结果所反映的是美国内部经济与政治变化

过去我们说“大变局”，往往是对我们自己面对的变化比较清楚，面对的变化也多是指发生在全球的变化：从南南崛起，到全球经济重心转移到东方，再到多极国际格局逐渐形成。但是我们留意美国内部的变化还不够，即美国作为全球最大的一个霸权国家、最大的经济体，曾主导了过去近百年的全球大势，尽管现在仍然很具实力，但也正经历很严重的内部变化，而这种变化正影响着全球的方方面面。从美国大选投票后的这一星期看各国的反应，上述观察一点也不夸张。这次选举结果，实际上也是美国变化的一部分，而特朗普也只是这个变化的一个推动者，但还不是最后的领导者、主导者，因为他没有这个能量，他也只能是一个过渡性的人物。

美国出现目前这个政治局面，主要是两个因素起作用。一是全球化在苏联解体后的急速发展，更大的变动是中国在2000年加入了WTO，并且很快就成为全球最大的工业生产国、出口国，这就加速、加大了美国制造业流失的状况。这个状况虽然不是中国单方面造成的，但是中国加入WTO，的确进一步加快了美国制造业的流失，这是一个不争的事实。第二个因素，是美国自身出现的一个变化，即高科技、互联网构成的新质生产力，催化了美国经济结构性转变，使其走向金融化与去工业化，并形成庞大的服务业。增长高度集中在高科技与服务业领域，由此带来了阶级、阶层的变化及生产关系的变化。这就是美国过去二三十年内部因素造成的这个状况。

具体地说，美国因为国内产业结构的改变，出现了新型生产关系，进而导致它国内的阶级、阶层情况的改变，对两个大党的群众基础造成重大冲击。民主党过去20年来回应这个变化的举措，就是支持全球化；在自由贸易的大旗下，放弃了对传统制造者及产业工人的关注，走向身份政治，企图吸引中产及一些小众的支持。这是民主党此次选举失败的重要原因。特朗普说台湾台积电偷了美国的芯片，大家如果看过《芯片战争（Chip War)）》这本书就知道 ，芯片制作这个东西不是台湾可以偷来的，而是美国人主动将其生产流程推向韩国、日本及台湾地区，因为这些地方才有适当的工人，有能力来处理复杂的生产过程。

实际上，美国在二十世纪五六十年代就到包括香港在内的亚洲地区，寻找更便宜的生产基地进行生产加工。美国将一些电子生产放到第三世界，不仅只是因为人工便宜，还因为生产这些高科技产品的整个过程，要求有高度纪律性、服从性的工人。因为其生产过程需要24小时不间断运作，如果出现事故，工程师在接到通知后必须在很短时间回到工厂处理问题，否则企业就会损失很大。这样的要求，在美国根本不可能做到。美国迫使台积电到亚利桑那建厂，是美国的一个战略考虑与要求，是一个安全战略，即美国国家安全部门认为，如果美国完全没有高端芯片本土的生产能力，只依靠台湾地区和韩国，当战争打起来的时候，军方怎么办？所以它逼迫台积电去亚利桑那建几所工厂，基本上是应付军方对高端芯片的需要，其生产能力绝对不能覆盖整个行业的需求。

况且，台积电在美国工厂的生产成本，估计将会是在台湾的两倍。因为美国根本找不到合格的工人及工程师，出很高的人工费也没法解决问题，加上工会的介入，将来在美国营运生产非常困难。富士康在威斯康星州建了工厂，特朗普当年还出席了启动典礼，但目前基本上停工了，可能会不了了之。主要原因是他们找不到可用的工人，找不到足够的工程师。美国制造业工人现在每小时的成本是海外的十几甚至几十倍，台积电在亚利桑那要建7所工厂只能是空话。况且特朗普上台后，声称会取消这个计划。

应该指岀，在芯片生产过程中，台积电出卖的只是台湾的高服从、高纪律性劳工及充足的工程师。涉及的生产技术、工具及它们的知识产权，包括一些关键的物料，仍是操控在美国及其几个盟友的手上，台积电只是个代工者。这个情况反映了美国过去二三十年出现的生产力及生产关系的变化，以及因此导致的社会阶级、阶层的巨大变化。美国经济及社会结构的变化在2000年之后越来越剧烈，而美国的两个政党面对此局面，正艰难地调整自己的政策，结果都不成功。包括共和党也没能很好应对，这才出现了特朗普。特朗普正是利用社会的不满，及新生产力（高科技行业）对放松监管的诉求，大卖民粹主义，成功地将社会上的不满凝聚起来，在共和党内找不出一个像样候选人的情况下，成功骑劫了共和党上位。特朗普并不是共和党的核心领导，共和党很多政策和基本取向，与特朗普是完全不一样的。特朗普应对这些问题的办法多是简单、肤浅、表面，做起来会有很多困难，有些东西根本落实不了，能否成功有效，尚待未来四年的表现。

特朗普再干4年之后，会不会解决上述这些问题？我认为这个过程将可能很长。特朗普在2016年第一次当选后就在试图解决这些问题。从那时算起，到了今天，这个过程起码还要再走10年到30年，美国的政党才能调整过来。美国内部面对这一重大的政治生态转变，过程会很长、很复杂，很难看清结局。我们不仅要面对当前的特朗普政府，还要面对未来出现的美国政治10年到30年的大变化。这对美国、对中国乃至对全世界，都会是很痛苦的一个过程。

特朗普收缩政策将影响地缘政治及全球关系

特朗普政府上台后将出现的最大变化，就是在地缘政治及全球关系上。特朗普的态度是要收缩美国的布局，要将发展重点转到解决美国国内问题上，以保持美国优势。当年基辛格在越南战争结束后，就曾提出过这一设想。基辛格认为，美国的摊子搞得太大了，和美国的国力已出现不相符，建议收缩美国在全球的摊子。当然，他的意见在长时间内并没人听。几十年过去后，当下美国的现实就是能力缺口越来越大，尤其是在中东、在阿富汗出现了非常狼狈的局面，就反映美国的能力已经不能维持其在全球庞大的摊子。

特朗普提出“美国优先”，实际上是回归本土，先处理自己的问题。他强势要求盟友负担更大的成本，不然美国就不再背负这些责任，这态度是得到绝大部分美国人认同的。但是民主党与共和党的主流看法，还是要支撑美国在全球的布局。对他们来说，这也很困难和无奈。因为如果他们不维持全球这个摊子，美国也会出现很多问题。最大的问题可能是，美元在国际上将失去作为国际货币的地位。但特朗普根本就不将精力放于此，他就是要收缩美国在外的负担。这会造成全球地缘政治上的一个重大变化。

政策转变的第一个影响，就是乌克兰危机。特朗普有能力叫停俄乌战事，因为美国就是这场战争最大的支持者。特朗普认为泽连斯基每次来就是拿钱，美国不断砸钱进去，但是战争的结果是什么？再打下去能出现什么局面？没人说得清楚。俄乌冲突最可能的结束方式，对各方来说最好的解决办法，就是各方先停火再进行谈判，但可能很长一段时间都不能解决所有问题。这对欧洲来说是一个重大冲击，所以我认为，特朗普这个政策也不完全是共和党的政策。但特朗普这一政策所引发的波动已很难避免，欧洲方面已经非常担心，并且要重新考虑它和美国的关系。然而，欧洲内部太松散，没有一个强势的领袖，这个问题很难解决。但这是特朗普政府上台后地缘政治上的一个大变化。

中国应以积极进取态度面对未来

关于特朗普上台后的中美关系，我们可能首先面对的就是加关税。但因为关税是双刃剑，对美国也有负面影响，所以我认为特朗普一定会落实对中国加关税的竞选承诺，但幅度不会是60%，可能是以20%～30%作为开始。然后可以慢慢再加，也可以后退，或者停着不动。这对我们来说，应付不会太困难。

 中美之间最大的博弈是科技竞争。科技是国家发展的核心实力。科技实力事关军事与经济实力。美国认为，中国对其最大的挑战与威胁也是高科技领域。当然，金融领域竞争也会很激烈。特朗普应该不会改变拜登的做法，只会加大这两方面对我施压的力度。我们要提前做好准备。

站在“百年未有之大变局”高度谋划，我个人有两点建议：

一是，因应地缘政治出现的转变，抓住机会扩展中国国际空间。对中国的全球关系来说，特朗普的收缩政策让我们在全球进取的空间进一步扩大，阻力也将有所减少。我们要抓住机会，加大“一带一路”及南南合作工作力度。必须意识到，“全球南方”对于中国变得更加重要。是我们外部工作的重中之重。这里所说的“加大”，不是一两倍，而是五倍、十倍。如果我们现在花的仅是一分的力量，能不能加到五分甚至十分！

中华民族要实现伟大复兴，作为世界上的大国与强国，广泛的对外关系与足够的国际空间非常重要。历史与当下的欧美强国，其奉行帝国主义与霸权主义，有与全球各地区及各国来往的方式。没有这些关系，它们也不会成为全球或地区性的霸权。中国作为一个大国，我们处理国际关系当然和帝国主义霸权主义不一样。我们是要构建人类命运共同体，实现国家之间交往的互利共赢，在不干涉内政的前提下实现共同利益最大化。要利用好特朗普政府上台后美国在全球收缩战线这一机会，在国际上实行更加进取的政策。

二是，抓紧处理好台湾问题。我认为，在台湾问题上，特朗普上台的影响是短期的，特朗普上任4年之后就不一定是这样。因为特朗普对台湾问题的地缘政治考虑，与目前的共和党和民主党主流观点都不一样。他不认为台湾是美国的基本利益，他不同意什么“第一岛链”的想法，也不同意“不保护台湾就会失去民主国家对美国的信任”这样的说法。相反，特朗普扬言，“台湾对美国不重要，可有可无”“台湾偷了美国的芯片技术”“台湾必须给美国付保护费”等。还有，作为其竞选伙伴的马斯克要求其在台湾的供应商移出台湾，因为他认为台湾最后还是要被中国大陆所统一，这影响其产业链布局。

特朗普对台湾的看法，甚至与他所任命的国务卿、国防部长及国家安全顾问都有很大的分歧。从他委任的这几个人来看，他们很可能都不是这样看台湾问题的。因此，特朗普上台后，美国朝野及政府内部在对台问题上预期会出现很大的矛盾。这是不是给了我们在处理台湾问题上一个机会？需要进行更深入探讨。总之，面对美国新一任政府上台后中国可能面临的重大的挑战，我们不能只是被动地考虑怎样应对这个局面，而要更多想想有没有可能利用机会，采取更积极更进取的办法来解决一些问题，改变一些局面，形成战略上的主动。

（编辑 鲁石）

中美之间的冲突是结构性矛盾

    中美之间的冲突，本质上是结构性矛盾导致的，我在此引用一些数据和案例加以说明。中国这30年在经济方面取得了长足进步，这在人类历史上是少有的。30年前德国、日本人均GDP是中国的80倍，韩国是30倍，香港将近40倍。马来西亚当时是中国的10倍，泰国是中国的7倍，菲律宾和缅甸是中国的3倍，印度也比中国略高一点。

    今天形势已经完全逆转了。德国从当年的80倍变成了4倍，日本、韩国大约都是3倍，其他国家都已被中国超越。印度今天人均GDP只有0.26万美元，是中国的五分之一。中美对比也发生较大变化，1981年我国GDP是美国的6%，1991年是6.2%， 2001年达到12.7%，2021年达到74%。这种对比实在太强烈了，毫无疑问，这将带来中美双方结构性的一些冲突和矛盾。

科技方面同样如此。我曾长期在科技部工作，也长期研究科技战略和政策，可以说是这几十年中国科技变迁的亲历者、见证者。2003年，国家启动中长期科技规划论证和编制，当时我们在高科技领域没有几个拿得出手的东西，连跟踪都非常吃力。现在呢，可以说已经发生了格局性改变。比如，我国航天领域的载人航天、空间站、登月都已变成现实。当年卫星定位导航是“卡脖子”工程，今天北斗已经实现了超越，我们不再受制于人。

    大飞机是我20年前在科技部期间曾经深入研究的一个领域。我国20世纪80年代启动了运10，后来无疾而终。我介入大飞机战略研究的时候，大多数部门都认为做不了，做出来也无法商用。今天我们的C919已经飞上了天空，而且已经批量投入商用。

    新能源汽车也是如此。20年前论证国家重大科技专项，曾有新能源汽车的方案，曾经被否定了。通过十年来有为政府和有效市场的结合，今天打了一个翻身仗，奇瑞、吉利、比亚迪等后来居上，为中国汽车正名，让中国汽车大批量走出国门。

    5G更是如此。当年我们做3G都勉为其难，所以当时中国发布 3G移动通信标准时是世界上唯一使用三个标准的国家，相当于为一个电信服务付出三倍的成本，原因就在于当时我们的通信技术有较大差距，不敢肯定TD到底能不能正常商用，只能选择妥协。今天，中国5G已经全球领先，这也是华为被美西方围剿的根本原因。

还有载人深潜器。全球现在拥有能够到达海底万米深渊，而且能够正常开展工作的深潜器的国家，只有中国。这不只是一个简单的深潜器，而是一个完整的技术体系，表明我们在控制、材料、通讯、照明、动力和系统集成等诸多方面已经达到了相当高的水平。在深海这个只有极少数国家才能到达的极地，中国人也来了。

基因测序仪过去百分之百依赖于美国，不仅完全受制于人，而且意味着我们的生物数据随时可以被别人拿走。今天我们已经实现了超越，华大智造自主研制的测序仪，在性能、成本和安全性方面都已领先于世界。前年华大智造与世界最领先的美国illumina公司在美国打了一场知识产权官司，法院判定对方是恶意侵权，赔偿3.34亿美元，这是到目前为止，中美知识产权纠纷中最大的对华赔偿额，也表明我们已经开始从技术学习者走到了技术引领者。

类似的例子还有很多，比如特高压输变电、煤制油、煤制氢、盾构机、核磁、三代核电、核聚变、高温气冷堆、核磁共振、量子通信、基因工程等等。中国科技井喷式的突破，完全打破了西方长期以来居高临下的“躺赢”。这些变化基本上都是在这20年内发生的，毫无疑问，给中美关系乃至中国与整个西方之间的关系带来了新的变数。

中国与美西方关系的新变数

    国际关系的背后是利益，今天中美、中西关系的逆转也是如此。20世纪80年代，美国强迫日本签订了广场协议，通过市场准入、关税和汇率等政策压制日本，给日本造成了30年的发展停滞。1995年，日本GDP是德国的两倍，是中国的8倍，是英国的4倍，是韩国的10倍，占到了美国GDP的73%。日本在半导体领域完全超越美国，这是令人震惊的奇迹！30年后一切都发生了反转，现在中国GDP是日本的4.5倍，美国是日本的6倍，德国已经超越日本了。20世纪90年代曾经在中国称雄的日本家电企业索尼、松下、东芝、夏普、三洋，都已成为明日黄花。美国强加的一个广场协议加上一个半导体协议，基本上把日本打趴下了。

高科技领域之争并不是意识形态问题，本质上是利益之争。美国对发达国家日本尚且如此，更何况中国呢？新加坡前驻美大使陈庆珠说，美国对高科技产业的态度，就是“是我们的”，特别强调这是他们的领地，是不可以自动让渡的。20多年前，美国经济学大师萨缪尔森与北京大学周其仁教授有一个对话，那时中国还只能做服装鞋帽和加工贸易，就是所谓“7亿件衬衫换一架波音飞机”，而当时一件衬衫赚一块钱，这样的交易模式各得其所，相安无事。周教授问：假设有一天当中国也决定制造大飞机的时候，美国人会怎么看？一生高扬自由主义旗帜的萨缪尔森当即不假思索地说，那将是美国永远的痛。

    《纽约时报》的专栏作家弗里德曼是《世界是平的》一书的作者。最近他有一段话：“如果中国一直专注于制造和销售低端产品，到底实行什么样的主义，社会主义也好，自由主义也好，甚至素食主义也好，我们根本不感兴趣，也不会去关心。我们只关心能否购买中国的低端产品而已”。这是他的原话，他的全球化其实只是希望中国作为西方的“奶牛”而已。

让他们感到失望和震惊的是，中国这些年的发展变化太多太大了。2002年《人民日报》有一则关于十六大报告的报道，提出到2050年中国经济有望达到世界第二的愿景。而仅仅10年后，中国超越了日本，现在已经是日本的4.5倍。从1990年到2023年，中国GDP增长38倍，印度增长5倍多，其他国家增速都低于4倍，意大利、日本是负增长。全球热议的百年未有之变局，主要就是指中国崛起。

美国对中国科技的打压不断加剧

    因此，美国对中国科技的打压毫不奇怪，而且只会不断加剧。以华大基因为例，从2018年开始遭受“301调查”，进入美国制裁名单，其4家下属机构被美国列入负面清单，可以说打压力度一轮超过一轮。他们运用《国际紧急经济权力法》，禁止向中国传输人类数据，目标直指华大。他们的《生物安全法案》直接点名的四家公司中，有三家是华大的（华大基因、华大智造和华大CG）。美国有一家CSET的国家智库，最近专门出台了一个报告《中国，生物技术和华大基因——中国混合经济如何扭曲竞争》，长达111页的报告对华大做了全面、细致的分析，其中特别强调“华大基因已经成长为一个国际竞争对手，在生物技术领域承担着与华为在电信领域相同的角色”，这是他们打压华大的全部理由。

    目前美国对华大基因的打压是用举国之力，我将此概括为“四全”：第一是全政府，包括商务部，国防部、国务院；第二是全社会，不仅仅是企业竞争对手，连NGO、大学和科学共同体也都跟进；第三是全方位，不仅仅是贸易，已经上升到国家安全层面，学术交流、人员往来都受到限制；第四是全西方，不仅仅限于美国，许多西方盟友也行动起来了。过去长期与华大密切合作的一些欧洲国家，比如德国、丹麦、瑞典、英国等，也都纷纷与华大科技脱钩。甚至中东一些长期合作伙伴也明确表示，美国正在向他们施压，要求切断与华大的合作。

2023年德国政府制定了一个专门针对华大的内部政策，即华大的设备再好不许买；华大的服务再好不许用；用华大的设备测出来的数据废掉，换上美国的设备重做；跟华大合作完成的论文不许发表；华大主导的技术联盟不许参加。由此可见，美国不仅硬实力很强，软实力也非常强大，可以调动全球的力量来对付中国的一家企业。

中美之争的关键是科技战

    面对日益复杂和严峻的地缘政治环境，我们如何应对？我认为关键是做好自己。中美之争的关键是科技战，上甘岭战役就是科技战。很多人谈到金融战、贸易战，但是最较劲的夺命之战是科技战，决定双方最终命运的也一定是科技战。在美国的打压下，中国能不能向死而生，也一定是在科技战上。科技战不是遭遇战，而是持久战，我们并非束手待毙，而是面临许多历史性机遇。今天我们已经有了很好的基础，研发投入全球第二，如果按平价购买力计算是全球第一。全时研发人员为全球第一，PCT专利为全球第一。全球投入研发最多的50家企业中，中国占了12家。我们不能自以为是，也决不应当妄自菲薄，而是要全力做好战略布局。

第一，科技发展正面临着深刻的变革。今天很多人谈到了人工智能，这是一场深刻的革命。同样的，生命科学领域也在酝酿着重大变革，由此带来的影响丝毫不比AI更小。尤其是AI和BT的结合，也许能够超过我们今天所有人的想象。变革就是机遇，变革就意味着我们可以有所作为。我们必须集中力量，把科技战作为核心之战，全力做好科技发展的战略布局。

第二，引导资本、人才等资源加速流入民企。中国科技创新的希望在民营企业。目前民企新技术发明占到70%，企业研发投入的绝大部分也来自民企。华为每年投入研发1600亿元，华大基因年投入也高达27亿元。这种长期稳定地专注于一个方向和巨量投入强度，而且是高度开放和市场导向的研发模式，决定了企业已经走到科研前台，形成了经院式科研无法达到的技术创新能力。如何让民企在中美科技战中担当起应有的角色，甚至是主力角色，需要在国家战略层面上抓紧研究部署。

    第三，新型举国体制的最大变量是市场化。我们经常谈到我国的体制优势，谈到我们发展历程中举国体制起到的作用，其实美国也存在举国体制，而且其效率并不在我们之下。仅仅一个阿波罗登月计划就有11万人、3000多家机构参与，长达14年，这难道不是举国体制吗？今天马斯克能够一飞冲天，其背后依托的不仅是单纯的市场力量，而是政府力量和市场力量的高度融合。SpaceX的核心技术平台基本上都在NASA，第一笔研发经费是NASA给的，第一个60多亿美元订单也来自NASA，这是NASA有史以来最大的单笔订单。当马斯克处于巨额亏损的时候，美国的创业资本仍然蜂拥而至，不断推高其市值。正是这种全社会汇聚起来的技术、资本、人才和市场力量，成就了一个传奇的马斯克。新型举国体制不应该是不惜代价、不讲成本，新型举国体制应与市场力量融合，其最大的变量就在于市场化。市场化程度越高，举国体制就越有生命力。

    第四，调整创新体系建设中的政府角色。我在政府部门工作多年，对政府在科技发展中的角色定位深有体会。过去我们在传统体制下确实做了太多不该做，也做不好的事情，而在营造创新生态方面又往往使的是反劲，以致再多的投入可能都是事倍功半。比如评价机制，论文导向、数量导向是谁引导的？学术行政化、学阀化日益突出，背后力量是谁？科研力量分散重复、恶性竞争，与政府科技资源配置有没有关系？面对日益严峻的科技战，我们迫切需要深化体制改革，科学确立政府在市场体制中的作用和定位，在创新体系建设中吸引和推动市场力量参与，促进政府力量和市场力量的高度融合。

第五，对重点领军型科技型企业提供特别救济。现在有1300多家企业被美国列入负面清单，几乎涵盖了我国所有的高科技领军企业。在美国的国家治理模式下，只要列入负面清单，几乎所有的机构都将选择后退和脱钩，这是真正的举国之力。到目前为止，我们还没有形成对相关企业的有效救济机制，许多被打压的企业处于孤家寡人之境。当企业正在冲锋陷阵的时候，如何得到政府和社会力量的支持配合，这是迫在眉睫的问题。

（编辑  季节）

新上台的特朗普政府，可能在科技、资金流入方面加大对我国的限制，对我国推进新质生产力发展带来负面冲击，尤其是在创新氛围、高科技成果转化方面有较为直接的影响。

美国有关政策对我国吸引外商投资的影响

美国仍为全球第一大对外投资输出国，对全球外商直接投资（FDI）具有重要影响。美国将不断加大产业回流政策的力度，产业回流政策对其本土产业供给能力的形成还有待时日的检验，但在影响FDI的流动方面将会有直接的反应。

近几年美国FDI流入规模明显增加。2024年上半年，流入美国的FDI达1590亿美元，同比增长3.4%；① 其中制造业的投资规模将近500亿美元，同比增长82.4%，制造业一跃成为美国吸引外资的第一大产业。在制造业细类中，电气设备投资增长200.8%，交通设备投资增长1403.1%，专业科学及技术服务投资增长超过30%。这些增长较快的行业，均与拜登政府推动的产业回流政策直接相关。

从资金来源地看，对美国投资前五大国家为英国、爱尔兰、荷兰、德国、加拿大，这些国家都是美国的盟友，也是全球推动产业链重构的重要力量。美国对来自中国的投资审查依然严苛，2024年上半年，中国对美国FDI规模为42.3亿美元，同比下降22.6%。美国对全球资金所具有的虹吸效应还体现在舆论导向上，力求在全球范围形成新的投资热点，虽然这些热点地区从长期看未必有足够的吸引力，但其短期影响是明显的。

拜登政府主导的产业政策，通过政府补贴的方式对一些行业产生了较大吸引力。未来特朗普任期，在吸引企业回流的方式上可能有所改变，比如减少补贴、转而采取关税等“大棒”政策。由于特朗普政策的不确定性，其执政期间对外来投资的吸引效应也许会下降，但对地缘政治的影响程度会加深。由此，我国吸引FDI的环境将更加复杂，招商引资的措施应根据新形势进行相应的调整和优化。

美国对我人才和投资限制可能带来的负面经济效应

美国对中国人才入境限制政策。2020年5月，美国白宫发布《关于暂停部分中华人民共和国留学生和研究人员以非移民身份入境的公告》，当年6月1日生效。据估计，这项总统令每年可能阻止多达5000名学生赴美留学，相当于每年赴美留学的科学、技术、工程和数学（STEM）学科中国学生的1/4。

2020年7月，美国国务院引用《移民和国籍法》（INA）第212(a)(3)(C)条规定，拒绝“中国科技公司的某些雇员”入境。特朗普政府还规定，中共党员及其家属只能获得有效期为一个月的一次入境签证。

拜登政府保留了特朗普政府对中国人才的入境限制，并进一步收紧限制。2022年，《美国竞争法案》《芯片和科学法案》都提出禁止联邦科学机构的人员参加外国人才招聘项目。《美国政府支持国家研究安全政策》使用指南则要求相关研究人员披露其外国机构隶属情况等信息，限制中国及其他国外科学家在美从事科研工作。

美国对外商直接投资（FDI）的限制措施。2018年，特朗普政府推出的《外国投资风险审查现代化法案》（FIRRMA）扩大了CFIUS对涉及“关键技术”“关键基础设施”和“敏感个人数据”交易的管辖权，CFIUS权限扩大到可以阻止非控股权交易。2022年9月，拜登签署行政令，要求CFIUS加强审查某些影响美国国家安全的特定交易，尤其是来自“竞争或敌对国家”的资金，并新列出五项未来审议外资时要重点考虑的国家安全因素。虽未直接点名中国，但从资金来源表述看，针对中国的意图明显。

美国对外直接投资的限制措施。特朗普政府并未对美企境外投资进行系统性审查，但拜登政府改变了这一情况。2022年7月，拜登政府对美国议员提出的“国家关键能力防御法案”表态，称支持国会采取行动，要求美国企业在中国“关键领域”投资前通知美国政府。法案要求美国公司披露在中国新兴领域的投资计划，如半导体、量子技术、人工智能等领域。2023年8月，拜登签署《关于解决美国对有关国家的某些国家安全技术和产品的投资问题的行政令》，授权美国财政部部长禁止或限制美国对中国半导体和微电子、量子信息技术以及人工智能三个领域的某些投资。

2024年9月26日，美国众议院提出《爱国投资法案》，拟取消对中国资本市场投资的资本利得税优惠，将税率提高至上限。此举旨在限制美国投资者对中国市场的投资，从而减少对中国的资本流动。一旦该法案通过，会促使一些投资者从中国撤资。

可以看到，美国以上这些政策是具有连续性、且不断被强化的。以特朗普和他的组阁团队成员对中国的态度看，他不会放松在第一任期及拜登任期内推出的针对我国科技的打压政策。

美国的人才限制和投资限制政策直接影响到美国企业对我国的投资，尤其影响到对我国创新型企业的投资和企业的发展。据日经中文网资料，2014-2023年间，美国对中国投资持续减少，特别是2023年，美国对华直接投资同比减少约四成。特别是在IT等专业领域的投资，连续两年出现负增长。据美国商务部数据，2023年美国对华直接投资中，汽车等“运输设备”同比下降99%，而“机械”也大幅下降了九成，整个制造业的投资减少了三成。

另外，从美国向中国流入的风险投资大幅下降：2018年为近500亿美元、投资次数近1000次；2019年300亿美元、600次；2020年350亿美元、700次；2021年450亿美元、900次；2022年断崖式下降到150亿美元、240次左右。一些著名的创投基金活跃度明显下降，如红杉中国对华投资项目数量，从2022年的204次减少至2023年的63次。

美国创投资金对市场的引导作用非常明显。美国此类投资下降，对我国创投市场的活跃程度造成重大影响。据第一新声研究院的数据显示，2024年上半年，我国创投市场的出资总额同比下降30%左右，投资次数和金额也下滑了近四成。新成立的私募股权、创投基金数量减少，认缴规模同比下降28.3%，市场的活跃度和信心下滑。

美国对中美间科技人员交流的限制、对中国企业进入美国融资的限制，以及对美国资金进入中国科技类行业的限制，对我国创新经济的影响是直接的、深入的，需要高度关注。

全球的开放政策是我国高质量开放体系取得良性效应的重要基础。随着我国与全球市场的一些创新做法接轨，一些有利于企业创新的价值理念、投资管理规则，对我国以互联网为基础的业态及以此为发端的数字经济的发展起到重要的推动作用。

美国PE/VC等股权投资市场资金来源丰富，养老基金、保险公司、家族理财办公室、主权财富基金以及非营利捐赠基金等长期资金实力雄厚，主体多元，偏好多样，风险承受力强。这些投资资金支持高科技企业创业的模式及生态，已经成为推动全球新企业、新产业发展的重要策源动力。

美国对创投资金的投资限制以及对美国融资市场的限制，不仅直接影响科创企业的融资，也影响资金的退出。美国风险投资主导的对创投企业的兼并收购，以及在美国NASDAQ市场的上市，都极大拓宽了创投的退出渠道，形成了资金投入到退出的完整链条。美国限制中国公司在美国的融资也会影响美国创投资金来源。

美国在投资方面限制中国，使创投资本来源受限只是影响之一，更为深远的影响是，创投资本循环的体系受到影响。美国在科技方面的活力及创新机制对全球资金的形成具有巨大的示范效应。加之对中国人才培养、交流的负面限制，将会对我们的整体创业生态造成影响。中国初期创新业态，尤其是互联网创新人员大多有在国外学习、工作的经历，创投企业大多有美国创投资本的身影。21世纪初中美两国间的人员和资金交流，丰富、活跃了两国创新氛围，中美业界相互启发、相互激发，助推了互联网业态从美国到中国的波浪式推进，引领了全球创新浪潮。美国的这些限制措施，对我国科技创新及科技成果转化将带来不利影响。

对策建议

国际环境的变化必然会干扰我国经济和科技的发展。但反观发达国家制造业的衰落，以及印度、越南等发展中经济体在引资方面出现的波动，说明自身政策的制定和环境的完善是根本。在当前形势下，我国需要从以下几方面应对：

第一，重视研究美国切断对中国的资金联系、特别是切断创新资金的联系后，对我国可能造成的缺口和影响；研究在国内循环尤其是资金循环上围绕创新经济发展形成体制机制的突破，推动助力新质生产力的金融体系的完善和发展。我国原创性科技研发投入更加重要，高科技人才的自我培养体系建设更加重要，企业家精神的培养更为迫切。我国需要更多高素质的企业家具备突破科技瓶颈和形成新业态的能力，而不仅仅是模仿跟随。

第二，利用国内市场和国内资源，夯实成熟产业链及配套，不断巩固和提升我国已经具有的产业竞争优势。充分发挥国内大循环规模效应，为各产业发展创造足够的市场空间。我国国内大循环要推动高质量发展，避免产业发展在低赛道过度竞争与“内卷”。

第三，不断改善营商环境、政策环境、税收环境，要避免政策的反复，更不能走回头路；既给国内投资者带来确定性，也对外资产生更大吸引力。今年11月4日的《FINANCIAL TIMES》炒作所谓“中国的税收政策打击投资者信心”，该文提出，近期中国税务部门要求高收入个人和企业自查纳税情况，补交纳税欠款，以增加地方政府收入。这一政策导致北京、上海、深圳等地富裕人群的不安甚至“担忧”。这类信息真假难辨，但在市场上的传播会产生不好的导向，对我国招商引资产生不好的影响。

第四，围绕创业投资，需要梳理现有的循环体系。在美国加大对中国的投资限制及市场准入限制后，我国需要建立新的机制体系，打通创投资金的循环体系。激活更多的中国耐心资本，形成创新资本的活跃的供求市场，并不断提高对美国之外的国际资本的吸引力。

（编辑 季节）

近年来最复杂、选民最分裂的美国大选

2024年美国大选分两个阶段。8月初，美国民主党大会之前是拜登总统与前总统特朗普之间的竞争；民主党大会之后是副总统哈里斯与特朗普的对决。第一阶段，特朗普占尽上风，他在与拜登辩论中咄咄逼人，使拜登身心俱疲，难以招架，不得不将总统大选重任交给副总统哈里斯。第二阶段，8月，副总统哈里斯在民主党代表大会决议下仓促上阵，在保持拜登主要内外政策基础上，政治光谱上趋于中间偏左的激进自由主义倾向，在性别、堕胎、控枪、气候变化上比拜登更激进，更加注重价值观、法制等社会议题；提出“机会经济”口号，强调关注黑人、拉丁裔等中下层百姓利益，让企业和富人承担更多的责任，并承诺不对年收入40万美元以下的百姓加税，提高制药公司定价透明度，免除低收入人群医疗债务，维护拜登的《平价医疗法案》；促进发展环境友好型产业，走清洁经济道路；在对外政策上继承拜登以价值观为基础的联盟战略；在对华政策上坚持“战略对手”定位，继续在地缘战略和经贸科技上对华施压和打击。

    但从此次大选结果看，美国选民显然对哈里斯激进自由主义的一套不买账，反而对特朗普以美国利益优先考量“再工业化”进程，使美国再次伟大，大规模驱逐非法移民，大力开发化石能源的主张，以及对全球征高额关税以对冲美国高债务和高通胀率，以美国优先强基壮体，以全球战略收缩突出制华重心，退出对美国不利的国际义务如《联合国气候变化框架公约》等为特征的主张更感兴趣，特别是接受特朗普要求“排干沼泽”为政府瘦身，打击腐败的主张。尽管目前美经济指标不错，9月年通胀率2.4%，年核心通胀率3.3%，失业率4.1%，但这些数据显然与选民感觉错位。特朗普不仅在选举人票上大胜（312:226），而且选民票也居于领先（50.4%:48%），且共和党重新夺回参议院多数席位，维持众议院多数席位，共和党赢得27个州的州长。特朗普已将行政和立法权均掌握在自己手里，且高法由保守派法官掌控，为特朗普下一步推进激进的政府结构改革与政策实施奠定了坚实的基础。

特朗普当选对美国对外战略及对华政策的影响

特朗普再次当选，使其“美国优先”及“让美国再次伟大”的理念可以继续实施：对内强化美战备思维“内顾化”倾向，无需顾虑“深层政府”掣肘，行政、立法、司法大权在握，将依托一批保守派亲信推进对行政当局、军队、情治部门等的结构性改革；推进驱逐非法移民和开发化石能源日程。对外则以“美国优先”及“让美国再次伟大”理念确立美国未来战略重点、经济利益、策略手段和利益交换机制，回归“有原则的现实主义”风格，打破二战后形成的美领导的联盟体系主导国际秩序的掣肘，倾向于以推动主要大国双边关系为主的外交战略，企图对美欧亚盟国征税或要求其更多负担美驻军费用，谋求重建“美国优先”的霸权世界格局。

在对华战略上，特朗普谋求在欧洲平缓俄乌冲突，寻求在维护以色列利益基础上推进阿以和谈方案，进而以中国为主要竞争对手落实印太战略。

一是特朗普政府将优先考虑对中国经贸施压，最大限度地获取经济利益。特朗普上任初期可能对我国抬高要价，以高额关税为抓手为美攫取经济利益。特朗普在竞选期间宣称要对中国进口商品征收60%的关税，由此，将严重冲击中美经贸关系，将使中国对美出口造成重大损失。目前我国仍是美国第四大贸易伙伴，1-9月，中美贸易额为5044亿美元，其中我国对美出口3811亿美元，从美进口1233亿美元，我国顺差2578亿美元，且经过多年贸易战，中美货物贸易种类大体固定，我国在对美国出口上将会承受相当大的冲击，有人估计可能对我GDP增长造成一个百分点以上的影响。但大幅提高关税也将提升美国的通胀率，据美彼得森国际经济研究所测算，此举将使美通胀率上升0.4%，如中国对美国实行报复，则美通胀率将上升0.9%。

二是特朗普将在全球战略上实施重新洗牌。除增加关税外，将要求欧亚盟国为美驻军增加支持经费，提高美对其安全的“保护费”；谋求调整大国关系，以结束俄乌冲突为突破口，谋求稳定美俄关系，甚至以放松金融制裁或解冻俄资产，换取俄松动谈判立场，在中俄之间“吹逆风”，尽可能在中俄关系中打入楔子；在中东维护以色列既得利益，推进阿以和谈。美国企图在全球战略内固化的同时，重点针对中国，推进印太战略新布局，重新布局对印太两洋双边为主的战略经贸关系，可能废除拜登政府的“印太经济框架”，重拾“在公平对等基础上推进双边贸易协议”，致力于自由市场经济，与盟国加强高质量基础设施建设。随着美新政府全球战略调整，以及重塑印太战略，中美关系可能在新的双边建构中寻求某种平衡。

三是特朗普政府不会抛弃台湾这个战略棋子，但将要求台湾当局和企业对美多交“保护费”，对我国打台湾牌仍是特朗普对华政策应有之意。毕竟特朗普只有4年时间，其变革内部、谋求振兴美国经济是重点。

对未来中美关系的几点思考

1.特朗普重新上台是美国国内政治格局的重大变化，必将对中美关系产生影响。在特朗普第二任初期，我国可能面临战略与经济、科技的巨大压力，中美博弈的频度和烈度都可能“走边缘”。我国应坚持对美既定方针和与美缠斗的主轴，以加快中国式现代化和高质量发展为目标，应对特朗普对华政策的新变化，扎实做好在台海军事斗争准备，放弃不切实际的幻想。

2.准备应对美对我国施加巨大关税压力，以活跃国内经济和货币金融手段对冲高额关税带来的影响。我国科技界宜做好美对我国在科技创新产业进行多方面施压封锁准备，坚定树立自主创新精神。利用好特朗普对盟友征税可能提供的机遇，强化与亚太和欧洲及“一带一路”沿线国家经贸和科技关系，对冲美压力，利用好RCEP及美欧经贸关系可能变化提供的机遇。

3.对特朗普处理中美关系趋向要冷静观察，特别要注意其周边对华强硬保守派人物动向。这些人反华意识浓厚，主张以战略、安全、经济、科技高压削弱中国发展基础。他们入阁必将对中美关系产生负面冲击，我们仍需在斗争中寻求各种发展机遇。

4.深入做友华人士和民主党官员工作，做好马斯克等企业家工作，加强中美商界和文化交流，加大以商促政的力度。

5.在台湾问题上坚持原则，对美售台武器等利于“台独”分裂活动的企图绝不让步，在对美开展涉台外交同时，积极做好军事斗争准备，以美进我进、后发制人原则处理台海局势。

（编辑  尚鸣）

特朗普当选美国第47任总统，共和党全面控制了国会参众两院和最高法院。初步预测：美新一届政府将持续强化科技领域“关键十年”战略，推出对华科技战2.0版，进一步加大对我极限施压烈度；美国对华科技遏制、极限施压，将会是和平时期最强的一波。我国需要高度关注、积极应对。

为何做这样的预判

一是看其过去行径。特朗普在其第一个执政期挑起了中美科技战，并制造了一系列事件。2017年1月，特朗普就职后不久发起针对所谓 “中国知识产权侵权和强制技术转移”的“301调查”，又逐步升级为对中国高科技产品的贸易管制与技术禁运。

2018年年初美国制裁中兴公司、使该公司先后支付超过20亿美元罚金、并改组董事会。2018年8月，美国出台《外国投资风险评估现代化法》，将国家安全审查全面完善升级，并在外国投资委员会成立了专门工作组，负责审查过去数年交割完成但未做申报的中资在美收购案件；2018年11月，美国司法部以“外国安全和技术威胁”为理由，出台“中国行动计划”，针对大量学术界的华裔科学家展开调查，对一些对象进行刑事指控；2018年12月，应美国政府要求，华为首席财务官孟晚舟在加拿大温哥华被捕，美国向加拿大要求引渡。

2019年1月29日，美国以涉嫌盗窃商业秘密和欺诈为由，对华为提起23件诉讼，开始了对华为越来越严厉的制裁；2019年年中，美国频繁将中国相关高科技企业列入各种黑名单；到今年4月份，美国商务部工业与安全局（BIS）共发布了37次涉华清单，将617家中国企业列入“实体清单”，其中近298家是特朗普执政后两年列入，几乎相当于拜登执政四年列入的总数；2020年5月29日，美国签署“10043号总统令”，“暂停和限制”与中国军方有关的学生和研究人员进入美国学习或开展研究。

二是看台前幕后的人物。特朗普第二个执政期即将开始。当年主导对中国进行科技战的幕后人物再度复出。一是主要经济顾问、特朗普第一任期时，美国贸易代表办公室负责人莱特希泽（Robert Lighthizer）。在特朗普执政第一任期，他对中国在技术转让、知识产权、创新等领域发起“301调查”，并声称中国诸多贸易行为存在所谓“窃取知识产权”“强制美国公司向中国公司转让技术”“对外资企业设置歧视性限制”等情况，为发起贸易战提供了所谓的依据；他推动美国对中国出口到美国2/3的商品征收类似的关税。

二是卢比奥（Marco Antonio Rubio）。此人几乎是美国所有遏华政策的推动者，可谓年轻版的麦卡锡，他对中国公司做过有极大恶意的两件事：一是操纵出台报告抹抺黑中国“正在盗取美国科技创新皇冠上的明珠”，二是提案废除华为及中国高科技公司在美国申请的所有专利；他已获提名出任特朗普第二任期国务卿。

三是埃尔布里奇·科尔比（Elbridge Colby），曾担任特朗普政府国防部副助理部长，影响国防科技政策，主张美国彻底接受“中国威胁论”，而不是继续关注欧洲、北约和俄罗斯；在他任职一年多期间，实质性地推动“亚太再平衡”（Pivot to Asia）战略；此后，他创办了“马拉松倡议”（Marathon Initiative）智库，专注于大国竞争，所出台的报告充满了对华敌意。

四是第一任期时的两位总统科技政策办公室主任：一位是曾任特朗普政府科技政策办公室（OSTP）代理负责人的克拉齐奥斯（Michael Kratsios），另一位是曾任特朗普科学顾问兼科技政策办公室主任的德勒格迈尔（Kelvin Droegemeier），两人均是特朗普第一任开启科技战的建言者与操刀手。

马斯克将担任美国效率部部长和特别科技顾问但并非入阁，其走向有待观察；国内有学者著文说这些人是“应激性反华，而而不是“理念性”或“战略性反华”，还劝说“不要被误导了”，其实这种观点才是误导。

三是看表态及动向。特朗普在竞选中直接提及对我国科技战的不多。但多次强调要维持美国在全球技术竞争中的领先地位，将延续第一任期执政理念，视科技优势为霸权根基，同时将我国科技发展视为对美国家安全的根本性威胁；称中国台湾地区偷走了美国百分之百的芯片生意，要向美国交保护费，将从台湾拿走芯片制造产业，同时将对中国的商品加征60%-100%的关税，并加强对华为等中国高科技公司的制裁。万斯称，中国是美国最大的威胁，尤其在经济、技术和军事方面对美国造成了重大挑战，应该减少对中国制造的依赖。莱特希泽曾在接受媒体采访时提出了对华八项手段：不再给予中国最惠国待遇，对中国进口产品征收额外关税；减少美国企业发起对中国“不公平贸易”诉讼的障碍；减少对中国的战略依赖；加大对中美关键领域投资的审查与监管；强化对华出口管制，扩大管制范围；停止中美在安全与技术领域的合作；坚持市场准入全面对等原则；打击所谓的“中国影响美国政治与社会”的行为。今年11月初，台积电电邮通知大陆客户，将断供7纳米及以下制程的芯片，被视为向美国新政府表忠心。

美国对华科技战2.0版的若干特点

（一）烈度将更高。不同于前任的缓慢有节奏的步步紧逼，特朗普2.0版节奏将会大大加快，强度直接升级，从“小院高墙”走向“大院高墙”，从收紧合作到直接中断合作。更多科技行业如生物医药、农业科技将纳入对华出口和投融资限制领域。

1979年签署的中美科技合作协定已于2023年8月到期，续签谈判仍在艰难进行，特朗普的幕后咨政者认为，该协定不再符合美国的最佳利益；所以如果今年年底前达不成协议，明年新政府上台达成协议更难。克拉齐奥斯曾声称：该协议来自一个“乐观的时代”，当时华盛顿政府希望与中国进行科技合作；如今有必要通过让该协议失效，向中国发出强烈信号。其言论可能代表了特朗普政府的态度。

（二）打压将更甚。打压范围将可能从单个企业持续沿产业链、供应链拓展，管控层次逐步向远端渠道、迂回路径深入，华为、中芯国际等头部企业的所有子公司可能被纳入实体清单甚至《军事最终用户清单》。

“马拉松倡议”曾经出台一份关于如何“穿透式”地甄别更多中国涉MCF企业的报告，建议“各参与部门从各自决策到联合出击”。美国智库“保卫民主基金会”资深主任伊莱妮·德津斯基（Elaine Dezenski） 说，此前美国政府部门之间的确缺乏沟通，存在“孤岛效应”“使制裁和管制措施无法充分地发挥效用”“这一现象限制了美国的政策威力”；建议增加部门之间协调一致性。

国际围堵策略从“盟友联合”扩展到“全球管制”。为防止中国从第三国获得渠道，特朗普团队建议引入“全球管制”的新概念，动用1959年《外国直接产品规则（FDPR）》立法。根据这一规则，其他国家的设备哪怕只有少量美国技术，美国也有权阻止这种产品的销售。

（三）领域将更加集中。在扩大对华技术脱钩禁运与限制范围时，将突出重点领域。特朗普在竞选活动中明确阐述了上台后将支持几个关键科技行业发展，声称将通过对外征收高额关税、强化本国企业支持政策、要求外商在美国设厂等方式，推动本土这些行业的发展。具体包括四大领域：一是半导体和微电子。二是人工智能，解除对人工智能发展的任何风险与伦理限制。三是太空技术，上一任期特朗普曾下令重建搁置25年的美国“国家太空委员会”，正式宣布美国将重返月球，“不仅要在月球上插旗并留下脚印，还要为将来的美国载人火星任务奠定基础”。四是网络与电信基础设施。网络安全也是特朗普重视的重要领域，打压中兴华为就是以此为借口。在特朗普第一个任期的第一年，他把美军网络司令部正式升级为美军第十个联合作战司令部，地位与美国中央司令部等主要作战司令部持平。总体上，“智能+新兴技术应用”可能成为中美科技竞争博弈的最前沿和交锋面。

（四）可留意是否具有可交易性、不确定性与不可持久性。商人思维决定其可交易性。跨国投资银行杰富瑞（Jefferies）的克里斯托弗·伍德（Christopher Wood）认为，特朗普的过往记录表明他并不像人们认为的那样反华，他所说的一切都可能成为与中国谈判的筹码。“人们已经忘记了唐纳德·特朗普在2020年1月与中国达成了重大贸易协议……他是中国加入世贸组织以来，与中国谈判能够达成最佳贸易协议的人”。伍德甚至认为，如果中国能接受更高关税，特朗普甚至能够放松对美国先进半导体技术的限制。我行我素的风格决定了特朗普的不确定性，在其上一任期，最让人们不放心的就是突然袭击。

另一个不确定性来源于马斯克的角色。马斯克对特朗普竞选胜利及后续执政意义非常大，此次特朗普竞选过程经历了不被看好、焦灼拉锯和大获全胜的历程，其重要拐点是马斯克高调下场支持。据报道，马斯克向“美国政治行动委员会”投入了至少1.18亿美元，这还带动了扎克伯格、库克、皮查伊等硅谷科技精英与特朗普接触。后者对华科技政策能否有所纠正？有待观察。

（五）不可持久性。耶鲁大学华人教授张泰苏有一个判断：民主共和两党对比，特朗普的手段可能会更激烈一些，但从长期效果上看，他的手段的持久性不如民主党。对中国而言，虽然共和党目前的手段更激烈，但是民主党更有能力利用美国传统外交体系，长期贯彻对华竞争政策。

关于对策建议的几点思考

打破一切幻想，从最坏情况出发，更加立足自立自强

中美两国在新兴战略领域的竞速，不仅是科技之争，更是国运之争。我们不要对美国新政府抱任何幻想，要“料敌从宽、预己从严”，把发展的基点牢牢放在“自立自强”之上。

半导体等高科技产业要以我为主，练好内功，立足以弱抗强打持久战、整体战，靠新型举国体制优势建立统一战线，统生态标准、攻先进制程，坚定不移走自主可控发展之路，打赢智能时代的“硅幕”战争。

差异化发展人工智能等新兴技术。在人工智能核心算法、高端芯片等方面受制于人的情况下，我国应重视发挥庞大规模应用市场的优势，将人工智能深度赋能先进材料、高端制造、新能源等领域，使千行百业形成快研发、快应用、快迭代的叠加增效效应，牵引整个人工智能技术链条发展。

把握技术突袭与反突袭主动权。统筹运用科学手段开展技术预测，精准遴选技术方向、迭代优化重大项目攻关方向和技术路线，在技术领先领域和美国短板领域，实现技术突袭和不对称优势；在落后领域可着力塑造后发优势，回避研发探索风险，用好全工业体系优势，实现追赶和赶超。

坚持扭抱缠斗、错位反制、自主开放的竞争策略

坚持以“两手对两手”的策略，限制、弱化、破坏对手打压，避免与美西方陷入全面脱钩和对抗。

一是加快建立科技风险预警监测体系。完善风险监测预警协同工作机制，构建风险监测预警平台，开展常态化风险监测与研判预警，针对对方断供、制裁等手段，制定专门应急应对预案，推动实现科技安全风险的早发现、早预警、早研判、早应对。

二是加紧开展反制裁专项行动。出台完善反制国外制裁的规章制度，设计丰富的政策工具；梳理美西方严重依赖我国的原材料清单，禁止美国在我国市场销售低端技术产品等反制手段，以缠斗式的战略“互卡”换取对方让步。

三是协同推进突破美盟与开拓“南方”。充分挖掘与西方联盟“互利共赢”的空间，与“重要大国”“关键小国”形成国际创新合作布局。充分发挥我国规模化市场优势，形成基于创新链共享、供应链协同、数据链联动、产业链协作的一体化融合发展模式，不断深化与“南方国家”之间的新型南南合作，以技术合作“朋友圈”突破美西方的“包围圈”。

坚持以效率与目标为导向的国内科技治理方向

马斯克将担任美国效率部部长和特别科技顾问的用意在于：改造政府部门僵化低效的积弊，力求通过建立政府内更好生态，加快美国高科技发展速度。特朗普班底对中国竞争的定调是“时间，时间，还是时间！”而马斯克经常强调的是“速度，速度，还是速度！”初步判断，在科技领域“特马合作”模式下，未来，美国科技发展更加坚持以效率与目标为导向，可能获得更灵活的决策方式、更高的运转效率、更优的质量水平，我国面临高科技发展差距被进一步拉大的风险。

当下中国科技发展领域的治理所面临的一个极大问题，是把程序与规则看得过高。这当然是为了应对日益繁密的监管，以“不出事”为先，所以事事强调程序与规则，而把效率与目标放在其次。官僚主义与形式主义产生的一个重要根源，就是把过程管理看得太重，甚至超过目标管理。其结果必然是：上级几乎天天向下级发指示、发文件、要材料，必然要事事留痕，必然是大量的统计报表、数据，必然是没完没了的检查与应付检查，必然是把避免程序性失误看得比出成果要重。

特朗普执政第一期时，科尔比曾提醒美国国防界注意不要陷入当年为纳粹德国设定的低效率陷阱。 

二次大战时，为了更好打击纳粹德国，美军战略服务办公室（CIA前身）刊发了《简单破坏手册》，其中就有推销与渗透用以诱导德国统治当局陷入低效率陷阱的一套理念。比如：（1）“制造不必要的官僚化：在可能的情况下，把所有的事项都提交给上层委员会去讨论，不轻易做决策，尽量要求‘进一步分析分析研究研究’。然后努力让负责决策委员会尽可能地机构庞大人多且官僚化，降低决策效率。当有关键工作要做时，马上召开更多会议，来消磨时间。”（2）“严格要求按程序、按渠道来、走流程、走审批，不允许走任何捷径，不许特事特办。可能的话，尽可能让这个流程更加复杂繁琐，尤其是制造一些‘先有鸡还是先有蛋’的转圈子或相互抵触的程序。”（3）“在相对不重要的工作中坚持完美，以占用更多宝贵工作时间和资源。比如一些好看的简报。”（4）“将可以合并的事项分开逐项办理，比如发布文件、财务报销、行政许可等，这样可以让人跑很多遍。”（5）“更多地提倡‘谨慎’‘合理’，强调快速决策后可能会有尴尬或者风险。”（6）“担心任何决定的适当性。比如‘这个事项是否属于我们的管辖范畴’或者‘这个决定是否与高层的某个政策或决定相冲突’”这些理念被渗透给德国决策与行政系统。后经过评估，降低了其32%的效率，为盟军赢得胜利做出了贡献。

我们党当年管理“两弹一星”以及“863”“973”“995”等重大工程，都是以效率与目标为导向。张爱萍管理“两弹一星”只提出“四问”：“（1）你们原定的计划是什么？（2）你们现在所做的事情，按计划还差多少？（3）完成原定进度的困难是什么？要讲得具体。（4）如果我给你解决了困难，你多长时间能完成？”为了应对特朗普再次上台后对华科技战2.0，需要我们学习我们党管理科技发展的经验，以信任科学家为前提，以效率与目标为导向，构建能够真正调动科学家积极性的创新生态。

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美国先进制造业振兴的初步效果迅速

在一系列政策措施支持和推动下，美国基本遏制了制造业下滑的趋势。

美国制造业行业回流分析

制造业回流聚焦增加值与科技含量较高的行业。这些行业是现阶段美国制造业回流的主力军。根据美国专注推动制造业回流的“回岸倡议”的统计，以新增就业岗位为衡量指标，美国制造业回流前五大行业包括；（1）电气设备与零部件；（2）计算机及电子产品；（3）交通工具；（4）化工产品；（5）机械设备。医疗设备是制造业回流的重点关注领域。计算机、电子和电气行业增幅最大，是美国制造业回流的主要领域。

1.电动汽车电池与战略性关键矿产。美国正在逐渐减少对中国电车电池进口依赖。高能电池驱动的电气设备是2023年重点回流或投资的产品，其创造的工作岗位居于所有回流行业首位。美国电动汽车电池的投资发展迅速，中部地区已形成新式的“电池带”，这对于长距离、零排放的制造计划至关重要，对于美国经济、国家安全和能源独立也至关重要。电气设备与零部件产业的回流企业和FDI创造的就业份额，自2019年的3%增加至2023年的37%。2023年在“关键产品”的回流和FDI中，电车电池占比高达52%。与回流紧密相关的战略性关键矿产企业的回流逐年增加。

目前中国仍主导着全球锂电子电池供应链，2021年占全球供应量的79%。电动汽车电池化学成分依赖的锂、钴、锰、镍和石墨五种关键矿物中，我国控制着61%的储能和电动汽车锂的精炼，以及100%的电池阳极石墨加工。

中国是30种关键矿产的全球最大生产地，以及美国稀土矿产和十余种关键矿产的主要进口依赖国。2010年，因钓鱼岛危机，中国切断对日本出口稀土矿产两个月。作为应对，日本推动其稀土矿产供应“去中国化”，并加大对中国以外地区投资的力度。日本从中国进口的稀土矿产品从2010年占比88%，降低到2020年的25%。2023年8月1日，中国商务部宣布管控镓和锗两种关键矿产。关键矿产供应链在中长期的韧性与安全性成为美国政府及相关企业投入重点，美国正在与储量巨大的蒙古国达成战略开发协定。

为确保中长期关键矿产供应链的韧性与安全性，拜登政府加速调整其关键矿产供应格局，推动各矿产企业在美国境内的关键矿产开采及生产投入，并联合友岸国家拓展其供应链，包括澳大利亚、加拿大、印度、挪威等。

2.计算机及电子产品。先进芯片（特别是先进逻辑计算芯片）是电脑及电子产品制造业回流美国以及全球产业链重整的最主要领域。

2024年5月，波士顿咨询集团（BCG）与半导体工业协会（SIA）发布《半导体供应链韧性报告》指出，未来芯片制造全球产业链将加速调整，美国及其友岸国家（欧洲、日本、韩国）对芯片产业链的控制将进一步加强，各国政府和企业将采取一致行动以提高产业韧性。2022年8月，美国《CHIPS法案》承诺，为半导体制造业提供390亿美元的补助激励和25%的投资税收抵免（ITC）。

晶圆加工全球供应链将更具韧性。预计到2032年，领先的晶圆加工产能将从中国台湾和韩国扩展到美国、欧洲和日本，美国晶圆加工产能增幅将会居世界首位。在全球晶圆加工总产能中，美国的份额将从目前的10%提高到2032年的14%。美国新建立了80个晶圆加工项目，将创造5万个新就业岗位，将加大半导体业务成熟地区的投资，用于新建项目和新地区产能扩张。

新市场和创新技术将提升芯片制造过程中组装、测试和封装（ATP）的韧性。在ATP领域，中国大陆和中国台湾将继续占据全球产能的最大份额，但在各国政府和外国投资者的支持下，预计东南亚、拉丁美洲和东欧国家将扩大ATP产能。美国国务院通过《CHIPS法案》下的国际技术安全与创新 （ITSI） 资金进行支持。先进封装技术研发以及相关芯片创新（chiplets）也推动了领先企业在美国和欧洲建立ATP产能，以支持新的晶圆加工产能。

供应链的其他部分正在进一步平衡。半导体制造设备方面行业领导者在不同地区建立了研发和培训中心。集中在东亚的材料生产，将跟随未来的晶圆加工厂产能转移到美国和欧洲，以实现更优的研发效益。

3.机械制造。3D打印技术、工业自动化、智能工厂领域的持续投入，促进了美国机械制造相关产业（包括：汽车制造、航空航天、国防工业、铁路设备等）回流，以及高端CNC数控机床、各类加工机床、自动化生产线等。

2023年，国别数据显示，亚洲主要机床产销国/地区出现产量下降趋势，德国取代中国成为全球最大的机床出口国，出口额达到82亿美元，美国取代中国成为全球机床最大进口国，进口额达到65亿美元。

  美国制造业回流和全球产业链调整动因

根据《回岸倡议》2023年的统计报告，“政府的激励措施、市场距离、熟练劳动力、良好的本地供应链、（海外）供应链中断”，是2023年美国制造业回流和外国直接投资动因的前五名。

全球产业链重构是跨国公司调整其全球产业链战略布局，获得新竞争优势的过程。重构的基础是转向“最优成本”战略。跨国企业将分离薄弱环节，突出发展优势环节，分解和重组内部生产结构。各国的变化以及政策调整都有可能推动全球产业链的空间重构。

政策激励短期有效

美国政策多方面尝试激励海外企业回流本土。在高科技领域，控制生产能力被视为维护国家安全和全球领导力的一部分。政府不断出台控制风险与增强产业链韧性政策，驱动制造业回流。

2022年以来，《CHIPS法案》和《通胀削减法案》对芯片和新能源行业回流在短期内发挥了显著的刺激作用。总体来看，回流突出表现在电器设备、电子产品、化工、交通设备和医疗设备和器材等五大行业。

企业层面多种因素共同影响企业回流决策

中国美国商会《2024中国商务环境调查报告》显示，2020-2024年在华的美国企业面临劳动力成本、美中关系、法律法规执行不一致等问题，分别代表了企业生产要素成本、税收成本、营商环境三大因素，这也是美国企业回流决策中主要考虑的因素。

美国推动劳动密集型的中低端制造业产业向美国友岸和近岸流动，如越南、印度、柬埔寨、墨西哥等。与此同时，美国大力推动了部分需要中高端技术工人的先进制造业企业回流本土。这样形成了中低端制造业流向友岸和近岸，中高端制造业回流美国本土的分流现象。

2018年中美贸易战，开启了两国以关税为主要手段的博弈。近年来受影响最大的是电动汽车（EV）领域。2023年中国电动汽车出口量比上年增长70%，而关税税率由25%增加到100%，一定程度上削弱了中国电动汽车的国际竞争力。相应地，电池、电池组件及零件和关键矿产的关税税率也在增加。2024年，锂离子电动汽车电池和电池零部件的关税税率从原来的7.5%增加到25%；天然石墨和永磁体、某些其他关键矿产的关税税率也从零增加至25%。到2025年，半导体关税税率将从25%增加到50%，这一举措成为配合《CHIPS法案》，促进企业回流和半导体制造能力的第一步。此外，钢铁和铝、太阳能电池、起重机以及医疗产品等关税税率都进行了不同程度的上调。

2018年中国在美国制造业进口中的份额大幅下降。2023年4月，中国美国商会对在华美国企业的调查显示，23%的受访企业正在迁移部分业务或评估迁移选项。此时，东南亚国家加紧吸引外资，与多国签订了自由贸易协议，大幅削减了对外出口关税。泰国出台了外资税收优惠政策，符合条件的企业在泰国享受的税收优惠最多可减免13次。柬埔寨和缅甸也对外商投资出台了一系列优惠政策，包括不实行外汇管制，允许外汇资金自由进出，以及对欧盟、美国、日本等30多个西方国家和地区实施的免关税和免市场配额准入的普惠制制度等。2020年，墨西哥签订了《美墨加三国协议》，达成了与美国和加拿大的免税协定，让墨西哥成为众多外资企业借道进入美国市场的“跳板”。

在国家和企业层面，供应链优化都是回流动因中的主要因素。而企业优化供应链的重点在于降低地缘政治冲突和气候变化带来的收益损失的高昂风险。凸显了企业亟须将回流和近岸外包作为应对灾难性中断的重要保障措施。

  特朗普将“让美国再次伟大2.0”

将于2025年初二度入主白宫的特朗普，其与产业相关的主要经济主张包括：（1）对内通过政府简政放权，减税降费，减少政府补贴等措施，推行市场自由化，旨在鼓励产业回流和提升竞争活力；（2）对外通过加征关税采取贸易保护主义，保护国内制造业；（3）降低贷款利率，鼓励产业投资；（4）支持传统能源开发和利用，降低动力成本；（5）驱逐非法移民，保护本地人就业。但业界普遍认为，特朗普的政策组合很难在短期内落实，而且其保护主义措施，尤其是针对中国的高关税政策，必然会推高企业的运营成本和居民的生活成本，反移民措施也会加高企业用工成本的负担。

在产业振兴方面，除了削减政府对绿色技术支持外，特朗普将在继续鼓励制造业回流的同时，将推行其第一任期间制定的《关键和新兴技术国家战略》，以保持美国在领先技术和先进制造领域的竞争优势。

对中国发展带来的冲击

根据美国近年来发布的关键与新兴技术相关政策文件和法案分析，美国将在先进制造业领域加大投入，加大对中国科研机构和企业的制裁力度，并与其盟友联合切断中国获取先进技术的渠道，例如荷兰ASML对中国停售DUV和拒售EUV光刻机，就是美国与欧盟联合政治施压的产物，对中国制造业的发展形成直接冲击。我国在新兴技术发展上将遇到更大的障碍、在国际市场将遇到更大的准入壁垒，尤其是在高度依赖国际供应链的高科技领域。我国需要在全球供应链中寻找替代伙伴，并加快国内供应链的重建。

美国制造业回流和全球产业链调整对我国的影响

在全球产业链分工中处于中低端位置的状态仍未根本改变。而原有的产业链分工将会从互补关系发展为全面竞争与局部合作关系。

（一）中低端制造业迁至美国“近岸”或“友岸”

中低端、多元化制造的特点，是较长一段时间内我国在全球产业链中的主流定位。

在全球产业链重新布局下，美西方制造业大举快速外迁，降低了我国的出口竞争力。美国通过推行《印太经济框架》《美洲经济繁荣伙伴关系》以及《全球供应链合作协议》等政策布局，实施“近岸外包”或“友岸外包”，将更多的生产线和配套企业外迁，削弱我国在全球供应链体系中的竞争力和影响力。劳动密集型制造业转移到东南亚国家，削弱了中国低端制造业的出口竞争力。

近年来，我国面临着劳动力、工业能源和原材料等多重成本上升压力，制造业有效劳动力供给规模日益减少，行业价格竞争优势下降。从全球产业链分工低端向高端转型，需要一定的要素支撑，若传统生产要素优势丧失，而高端生产要素供给不足，中国产业链转型升级将产生巨大压力。

  （二）高端制造业回流倒逼我国产业升级

美国推进中高端制造业产业链本土化、多元化的发展对我国产业升级产生倒逼作用。短期来看，核心技术和零部件可能面临断供的风险，部分产业链会出现“断链”、脱节。我国工业长期存在“大而不强”的问题一直较为突出，制造业优势更多地体现在规模和布局上，但在核心零部件和产品质量上短板明显，我国企业的相当部分是通过加工贸易方式融入全球价值链，美国、欧盟和日本提供资金、专利、设计和技术，零部件在中国、东亚或东南亚地区生产，加工组装在中国，最终产品销往美国、欧盟和日本。目前我国依托科技型跨国公司带来的技术外溢红利正不断弱化，我国已经从学欧仿美的初级阶段，进入深化改革的高级阶段。我们在诸多领域面临的不仅是深水区，甚至是无人区；但在基础研究、核心技术、原始创新的能力较弱。

此外，我国尚未形成一批拥有较强国际竞争力、体系化的供应商。我国出口的高技术产品基本上是附加值较低的计算机与通信技术等类产品，进口品类则多为高附加值的电子技术、计算机集成制造技术、航空航天技术、光电技术以及生物技术。一些高精尖产品和关键零部件，不同程度地处于短板状态。中高端制造业中间投入品供给的限制，使得我国难以控制相应产业链的关键生产环节，对于中高端制造业领域是一个较大的冲击。

（三）制造业“空心化”风险

在低端制造业转移、高端制造业回流的双重夹击下，我国东部低端产业向中西部产业转移的速度放缓，同时由于中西部地区尚未形成完整的产业链，难以承接东部制造业（包括外资和民营企业）的规模转移，从而造成制造业“空心化”的问题，制造业向西部转移的布局需要解决现实困局。

我国有超1/3制造业出口总值来自服务附加值，而这些生产性服务是直接依附于制造业的；^[1] 一些新兴服务业也要依附制造业，如互联网金融、电信产业和软件服务业等都要制造业为其提供设备保障。在制造业上下游产业同时出现“外流”和“缩水”时，我国需要高度警惕产业“空心化”的风险。

  （四）智能化风险

新一代的智能技术需要依托海量的信息源进行深度学习，而中文承载的信息仅占全球份额的1.5%左右，与越南语相当，英语占据54%的份额，在科技文献中更占据94%的份额。严格的信息管制和僵化的教育模式将制约我国在全球智能领域的竞争能力。

（五）地缘政治风险

俄乌战争将重塑全球地缘政治格局，美西方将加强对全球产业链的操控，加大对中国的技术封锁和经贸脱钩，扶持那些具有一定产业基础且便于美西方操控的经济体。

我国的应对策略

中美博弈不仅是经济、科技领域的竞争和超越，实际上是国家制度和国家治理能力的竞争和超越，这是严峻的挑战。超越的关键在于改革和发展。我们应知己知彼，深入研究美国在构筑全球产业链和振兴制造业战略的系统性、前瞻性的战略布局，塑造长期有利发展的外部环境。采取正确的方针和策略，保持在国际风云变幻之中立于不败之地。

（一）深化改革创新是解决发展问题的关键途径

发展是解决一切问题的推动力。改革是解决发展难题的关键途径。党的二十届三中全会提出要着力抓住推进中国式现代化需要破解的重大问题，聚焦七个方面，提出300多项重要改革的举措，涉及体制、机制、制度等多个层面，要通过改革发展创新实现跨越式发展。

（二）加大研发投入，产学研深度融合，形成创新生态圈

要加大政府对基础科学持续不断的投入，加快建设以企业为主体，打通产学研深度融合的堵点，打造兼具科学家和企业家素质的复合型人才成长环境。改革现有的科研体制和政策体系，提高科技研发体系的国际化水平。

对关键技术领域进行研发投入，减少在半导体、人工智能、新能源、量子计算等前沿科技领域对国外技术的依赖。提升自主创新能力，加大对科技人才的培养力度，积极引进海外高端人才，打造全球领先的技术人才队伍。加强高校、科研机构与企业之间的合作，形成创新生态圈，推动技术成果快速转化为实际生产力。

（三）推进供应链本土化、多元化发展

优化供应链布局。一方面，在关键技术和产业链环节，我国要推动供应链本土化。特别是在芯片、电子元器件、新材料等领域；另一方面，通过金砖国家、上海合作组织等合作机制，整合“全球南方”力量，联合东盟、非洲、拉美等力量，加强与东南亚、南亚、非洲等发展中国家的合作，扩大我国企业的全球供应链布局，多元化发展，避免对单一国家或地区的过度依赖，降低供应链断裂的风险，与“一带一路”沿线国家加强合作，构建更加安全、稳定、灵活的全球供应链网络。

（四）以智能制造、绿色制造发展引领制造业转型升级

   2023年，我国人工智能市场、数据规模和企业、人才数量虽然仅次于美国，但是在算法、算力、硬件、软件开发和云服务能力方面与美国仍存在较大差距。我国将在“十五五”期间推动制造业向智能化、数字化转型，发展绿色制造技术，降低能源消耗和环境污染，增强我国制造业在国际市场中的可持续竞争力，向高技术含量、高附加值制造业转型，提升在全球产业链中的地位。

（五）优化国内营商环境，加强政策支持与激励

通过实行法治化、国际化、市场化，进一步改善营商环境，简化行政审批程序，降低企业运营成本，加大知识产权保护力度。通过税收优惠、补贴、融资支持等政策，鼓励企业在关键领域的技术创新和投资，吸引全球先进制造业项目落户中国。

（六）促进国际科技与经济合作，积极应对国际贸易环境变化

美西方一方面不断推动“去中国化”削弱中国外循环，另一方面不断壮大自身内循环，我国应加大对外开放的力度，仍须尽力推动与美西方经济挂钩，从而为发展强大自身内循环赢得时间。

我们应深化与欧洲、亚太地区、非洲等主要经济体的科技和经济合作，推动中外企业在特定领域的合作，加强国际贸易谈判能力，利用世贸组织（WTO）等多边贸易机制，维护中国企业的合法权益。推动区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）、中欧投资协定等多边和区域贸易协定的实施，积极开拓新的国际市场，确保我国在全球贸易格局中的稳定地位。

（七）提升国际话语权与标准制定能力

积极参与国际标准制定，在高科技和先进制造业领域，提升中国在全球标准体系中的话语权。通过多边外交、区域合作、国际组织等渠道，扩大中国在全球治理中的影响力，确保中国在国际经济秩序中的地位。

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内容提要：无论是在宏观层面，还是微观层面都发挥了重要作用。但不可否认，国企并购仍然存在较多偏离功能定位和主责主业、并购过程管控能力不足、整合成效不明显等问题。对此，本文深入分析并提出对策建议。关键词：国企并购；意义；问题；对策建议

近年来，国企并购^①持续不断，并购的原因和出发点各不相同，有的是为了业务协同扩大市场规模，有的是为了布局新产业新赛道，也有部分是为了业绩考核的需要。虽有较多成功的案例，但未达预期的国企并购项目仍然很多，为此笔者结合自身经历，就国企如何提高并购质量提出对策建议，目的是为减少并购盲动性，提高成功率，促进我国经济高质量发展。

国企并购的战略意义

国企并购是指国有企业之间或国有企业与其他所有制企业之间的控股权收购活动。国企并购在宏观层面的意义，是可以优化国有经济布局，增强国家对关键行业和关键领域的控制力、影响力，提升国企对国家安全和基础民生的保障能力；在微观层面，有助于企业优化产业结构，提高资源利用效率，增强市场竞争力，提升经济规模与经济效益，实现企业做强做优做大。

国企并购是一项复杂的工程，涉及趋势研判、并购领域与并购标的选择、标的尽调与研究、交易谈判、交易安排、决策审批、管理整合以及企业文化融合等诸多方面。国企在实施并购时，必须准确判断经济形势与行业趋势，对目标企业进行深入的调查与分析研究，要加强信息交流，不断优化谈判策略，选择最佳交易方式，确定最优交易价格，提前谋划制度嫁接与组织机构调整等方案，确保并购战略意图得以实现。

国企并购存在的主要问题

国企并购在产生积极作用的同时，也存在一些不可忽视的问题，主要包括并购意图偏离主责主业、信息不对称、尽调不充分、决策质量不够高、整合能力不够强、整合成效不明显等方面。

（一）并购意图与国企功能定位、主责主业有偏差。相较于其他企业，国企有着显著不同的战略定位和功能要求，国企出资人和董事会都会研究确定企业战略规划，明确主责主业；但仍有较多的国企对于自身确定的战略目标不够坚定，导致较多并购行为偏离企业长远发展规划。当前我国经济增长率缓慢下移，诸多国企面临较大的业绩压力，此时市场上可以并购的标的也会显著增加。一些国企为了完成考核业绩，除了通过内部挖潜增效之外，往往会采用并购方式实现会计报表业绩的增长，即使有些标的并不符合国企功能定位和主责主业，也会寻找各种理由推动并购进程。事实证明，不少并购项目并不能提升国企核心功能和核心竞争力，反而由于资源投入非优势行业、非专业领域，造成资源利用效率不及预期，甚至出现重大偏差，进而拖累整个企业发展。

（二）信息不对称、专业能力欠缺，导致并购质量不够高。并购方无法全面准确掌握被并购企业信息的问题较为突出，原因既有被并购方隐瞒真实的经营问题和潜在风险因素，也有并购方专业能力、并购经验不足的因素。虽然国企并购必须聘请专业机构担任财务顾问，但尽职调查报告和可行性研究质量不够高的问题仍较为突出，存在趋势研判不够充分、标的研究不够仔细、交易价格与交易安排和争议解决机制不够科学合理等一系列问题。当前，不少国企决策者对宏观经济形势、行业发展趋势的掌控能力不足，对标的企业的研究不够深入，过多依赖于中介机构、企业部门提供的信息，很难做出超出自身经验的判断，在很多时候决策质量不高。从近几年某省国企并购数个上市公司案例来看，并购之后，被并购方多数业绩大幅下降，风险不断呈现，被并购企业财务稳定性和持续经营能力都受到严峻考验。

（三）并购整合能力不足，整合成效不够明显。并购不是两个企业之间资产、业务、人员的简单相加，而是包括公司治理结构、管理制度、业务协同、企业文化等多方面的整合融合。并购方能否为被并购企业提供充足的资源支持，以及是否具备强大的经营能力来促进被并购企业的持续成长，这是衡量并购成功与否的关键。从多个并购案例来看，国企的经营运作经验仍然有限。国企为什么能够实现并购？主要原因是具有信用优势，同时能比其他并购者开出更高的价格，而不仅是拥有市场资源、技术优势、专业的整合团队、超强的管理能力。事实上，部分国企有效整合被并购企业资产、业务、团队、文化的能力均有不足，很多时候出现被并购企业不同程度的管理混乱、运营效率下降和内部矛盾加剧，有些甚至造成关键技术人员、管理人员离职流失，进而影响了企业的经营业务和市场竞争力。

国企并购的对策建议

并购要成功，天时、地利、人和三者缺一不可。天时即国家政策、经济形势、产业发展趋势、市场环境等；地利即区域经济布局、当地政府政策及态度、当地资源匹配度等；人和即双方管理层的共识和信任关系、企业文化融合度、人力资源的趋同性与互补性等。所以，国企在计划实施项目并购的时候，一定要结合自身战略定位，全面评估外部市场环境、自身资源优势、标的企业情况，不断完善并购计划、整合方案，才能确保并购活动成本最小、效益最优。

（一）坚持战略引领，聚焦主责主业确定并购目标。国企具有特殊的功能定位，要求国企并购不仅要考虑经济效益，还需考虑国家战略、社会责任等多方面的因素。为此，国企并购需要强化战略意识，要仔细分析并购行为能够给企业带来什么样的战略价值，确保并购行为在方向上不会出现重大偏差。要从功能定位及主责主业出发，以增强核心功能、提升核心竞争力为落脚点，充分结合自身专业优势，确定企业的并购领域、并购标的，做到并购有目的、有标准、有选择。并购企业务必加强宏观经济形势、行业趋势的分析判断，从而更加准确地把握并购时机。对于经济上行周期和下行周期要采用不同的并购策略，特别是经济下行周期的并购要更加谨慎。并购项目要结合自身资源禀赋和目标企业两个方面进行深入分析研究，包括资金信用、业务资源、专业技术、企业管理能力等，即能否实现双向赋能，确定并购目标才能实现事半功倍的效果。

（二）加强信息沟通，配强专业力量做好尽职调查工作。在企业并购活动中，信息完整度、颗粒度至关重要。信息不完整或过于粗糙，对并购者都是不利的。并购方应要求被并购方提供全面完整准确的财务报表及其他重要经营信息，尽最大努力要求被并购方对信息真实性做出承诺，同时约定由于信息不真实造成并购方损失的应承担赔偿责任。并购方要建立一支具备商务、税务、会计、法律、金融等专业知识，且熟悉并购流程、沟通协调能力强的组织团队，通过财务、业务、法务尽职调查，全面了解被并购方的经营财务情况。财务尽调要对资产负债率、经营性现金净流量、各项资产与负债进行核实确定，了解目标公司的财务状况、税收、薪酬福利、绩效考核等信息。业务尽调要对行业地位、产品毛利率、市场占有率、关键管理团队、专业技术人员、关键技术、企业文化等信息进行核实，对市场竞争力、管理效率和运营状况等作出评价。法务尽调要对目标公司的主体资格、股东与董事会构成、重要法律文件、劳动用工、经营业务和知识产权合法性等进行审查，充分了解目标公司的产权状况、治理架构、法律纠纷和潜在风险等信息，对目标公司涉及的诉讼、仲裁、行政处罚等情况作出详细披露和分析。尽职调查是一个细致且复杂的过程，并购团队内外部工作人员务必做到齐心协力，方能确保调查的全面性和准确性。

（三）优化交易谈判策略，明确关键交易条件。在并购谈判过程中，并购方应主动与被并购方沟通，就并购意图、并购价格、支付方式、权责划分、整合计划、争议解决机制等关键问题进行充分协商，要善于寻找利益共同点，不断缩小双方分歧。因为并购价格主要基于财务专项审计与资产评估结果，所以并购方必须主导财务专项审计与资产评估工作。

支付方式既包括现金与非现金组合，同时又包括分期支付以及履约保证金安排。而交易价格和支付方式是并购交易的关键要素，二者之间存在函数关系，如何选择支付方式，并购企业需要考量未来金融形势以及自身财务状况。因为百分之百的现金支付、股权+现金支付、完全股权交换、股权+表决权委托等不同的方式，都会对交易价格带来不同程度的影响，所以，谈判的时候务必将二者作为一个整体与被并购方进行商谈。在谈判初期并购方要提出最合理的交易价格和支付方式，不断缩小双方之间的差距，达成可接受的交易安排。

有的并购项目资金需求量巨大，并购企业完全依靠自有资金可能不是一个最佳选择，有的企业也不具备这个实力，事实上多数并购都是采用不同来源的资金组合，既要发挥好杠杆作用，提升资本金收益率，又要控制好债务风险。并购可能涉及税务问题，合理的税务筹划可以降低并购成本，双方应就该问题展开充分讨论，寻求最佳解决方案。

另外，争议解决是采用司法诉讼还是仲裁程序，要合理选择，并明确管辖法院、仲裁地点。如果不是百分之百的股权收购，其他未被收购的股东态度同样很重要，会关系到并购后整合运行的成败，务必做好提前沟通争取理解支持。

（四）提高并购决策质量，提升并购整合成效。并购方案应充分听取和吸纳不同背景和专业的人员意见，提前与国资、反垄断、商务、证券监管等国家行政机关对接，了解政策符合性和审批程序。

并购方案在经过多个层次的沟通修改完善之后，企业相关部门就会进入最终决策程序。一套科学、合理、高效的并购决策流程就显得尤其重要，是否并购、如何并购都要在这个环节确定下来。在董事会决定并购之后，要以最快速度完成各种交接和产权转移登记工作，这个过程时间越短，风险相对越小。并购方需要对被并购企业资产、负债、业务进行再梳理，对风险再排查，尤其是或有风险、潜在风险，要锁定风险损失范围。要对内部各项管理活动进行系统检查，根据新的业务结构和市场定位对原有的组织架构进行调整，包括整合相同或相似的部门和业务单元，精简管理层级，优化跨部门协作流程，完善薪酬福利、绩效考核体系，提高管理效率和业务协同，规范处理好会计、税务、法律问题。同时启动文化融合工作，增强员工归属感，提高稳定性，减小负作用力。最后，并购双方需要结合具体业务特点和市场需求，持续进行组织变革和管理优化，不断提高整合成效。

企业并购不仅是企业快速发展的重要手段，也是市场经济条件下资源整合的必然选择，它是一项复杂的系统工程，需要精心谋划、周密执行和持续优化，才能真正实现并购的战略目标，促进企业和我国经济高质量发展。

（编辑 宋斌斌）

党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（简称《决定》）明确提出：深化文化体制机制改革，构建更有效力的国际传播体系。今天的中国，是紧密联系世界的中国。中国对世界的影响，从未像今天这样全面、深刻、长远；世界对中国的关注，也从未像今天这样广泛、深切、聚焦。

为了构建更有效力的国际传播体系，《决定》给出的路线图有四：一、推进国际传播格局重构，深化主流媒体国际传播机构改革创新，加快构建多渠道、立体式对外传播格局；二、加快构建中国话语和中国叙事体系，全面提升国际传播效能；三、建设全球文明倡议践行机制；四、推动走出去、请进来管理便利化，扩大国际人文交流合作。

我国进行国际传播的能力建设和使命任务

“国际传播”(international communication)的释义有二：1、通过传媒或人际交往进行超越国家界限的信息传播及其过程。2、以国家（政府）或社会组织为行为主体的超越国家界限的大众传播活动。

现代意义上的“国际传播”概念诞生于两次世界大战期间的美国，并随着该国的发展与全球化的不断深入几经嬗变。其主要包括两个部分，一是将国际社会发生变动的信息，传达给本国受众的由外向内的传播；二是将本国政治、经济、文化等方面的信息，传达给国际社会的由内向外的传播。在学术界，关于“国际传播”普遍地存在广义（一切跨越国界的信息传播）的和狭义（依靠大众传播媒介进行的跨越国界的信息传播）的两种理解。世纪之交的时候，主流语境中使用较多的是“对外传播”，后较多使用“国际传播”这一提法。

中华人民共和国成立至今，我国的国际传播大致可以分为四个发展阶段。第一阶段（新中国成立至20世纪70年代末期），伴随对外传播管理机构的建立和一批外宣媒体的创办，我国的对外传播体系逐渐形成，在传播新中国声音、打破帝国主义封锁、争取朋友、扩大影响等方面发挥了奠基作用。第二阶段，20世纪70年代末期至90年代初期），党的十一届三中全会以后，中国的对外传播事业驶入蓬勃发展的“快车道”，在中央对外宣传小组和中宣部的领导下，外宣媒体承担起“让世界了解中国，让中国走向世界”的历史重任，在国际传播领域开启了崭新篇章。第三阶段（20世纪90年代初期至90年代末期），为了推动中国媒体向世界说明中国，1991年1月组建了国务院新闻办公室；对外宣传媒体相继采用先进的通信技术、卫星传输技术、多媒体技术等，驻外记者队伍不断壮大；新华社的对外业务有了长足发展；中国电视基本实现了全球覆盖。第四阶段（21世纪初期），中国对外开放进入新的阶段，在对外宣传新思路的正确引导下，中国的对外传播取得了突飞猛进的繁荣发展。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央深刻把握信息时代国际传播规律，统筹内宣外宣，打通网上网下，从讲好中国故事入手，全力提升国际传播能力，建设具有习近平新时代中国特色对外传播的话语体系，推动我国国际传播工作构建新格局、开辟新境界，中国的国际话语权与影响力获得跃升。

中国的国际传播能力建设，可分为重点媒体的国际传播能力建设与多元主体的国际传播能力共建。我国媒体主动积极参与国际传播，加快建立海外机构，大体覆盖全球热点地区及重要城市，利用多手段报道全面呈现中国的文明大国、东方大国、负责任大国、社会主义大国形象。中央宣传部副部长、中央广播电视总台台长兼总编辑慎海雄认为，国际传播中存在的套路化说教式的推介，往往会适得其反，要善于捕捉能够出奇制胜的传播点，以“看不见的宣传”方能达到最佳宣传效果。要传播好党的声音、讲好中国故事，至关重要的一条就是要牢牢把握国际传播规律，在“敢讲”“会讲”“能讲”中丰富讲好百年大党故事的对外传播叙事框架，以小人物讲好大道理，以小切口反映大时代，培养懂语言知文化、善讲中国故事的国际传播人才，综合运用总台国际视频通讯社、CGTN融媒体平台、44种语言对外传播平台、多语种网红工作室等矩阵，贴近不同区域、不同国家、不同群体进行精准传播（如“一国一策”“一群一策”等），生动讲好新时代的故事，用中国共产党人的崇高精神风范感染海外受众，润物无声地引导海外受众更好认识中国共产党和中国人民的可信（展示中国的公信力）、可爱（中国的温润度）、可敬（中国的责任感），应用中华文明数千年沉淀下的文化特质帮助国际社会形成正确的中国观与中共观。

谁是国际传播的主体？主要有四个：政府、企业、社会组织及个人。这是一个动态发展的过程，新一轮科技革命、产业变革迅猛发展，国际传播的主体经历由一元主体（政府）向多元主体的转变。它已经不再仅仅是政府或主流媒体（新闻专业精神的最佳实践者和体现者）的事情，所以须进行多元主体的国际传播能力共建，以形成顶层设计之下各部分的协同联动、传播主体协同联动，形成舆论强势。讲好中国故事的重点在于打造多元协同的传播渠道。针对不同国家和地域的历史文化、民族宗教、社会形态等，进行更精准的话语切换，用域外受众喜闻乐见的方式讲好中国故事，是提高国际传播效能的重中之重。我们要抓住信息技术的机遇，形成不限于政府组织、机构媒体、企业、高校、智库、出版、公共关系、电影、展览、画院等的多主体传播矩阵，用集成效应改变失衡、板结的国际传播格局。

2021年5月31日，中共中央政治局就加强我国国际传播能力建设进行第三十次集体学习。习近平总书记指出，讲好中国故事，传播好中国声音，展示真实、立体、全面的中国，是加强我国国际传播能力建设的重要任务。他强调，要深刻认识新形势下加强和改进国际传播工作的重要性和必要性，下大气力加强国际传播能力建设，形成同我国综合国力和国际地位相匹配的国际话语权，为我国改革发展稳定营造有利的外部舆论环境，为推动构建人类命运共同体作出积极贡献。“坚守中华文化立场，提炼展示中华文明的精神标识和文化精髓，加快构建中国话语和中国叙事体系，讲好中国故事、传播好中国声音，展现可信、可爱、可敬的中国形象。”“加强国际传播能力建设，全面提升国际传播效能，形成同我国综合国力和国际地位相匹配的国际传播能力。深化文明交流互鉴，推动中华文化更好走向世界。”习近平总书记为新时代的中国国际传播指明了光明大道、提供了科学的行动指南。

如何实现“更有效力”的国际传播

当今国际形势变乱交织，逆全球化思潮抬头，单边主义、保护主义等明显上升，联合国2030可持续发展议程的落实面临不小挑战。百年未有之大变局加速演进，世界进入新的动荡变革期。党的二十届三中全会通过的《决定》强调“构建更有效力的国际传播体系”，意味着实现伟大复兴需要增强国家软实力，推动高质量发展需要良好的国际舆论，坚定人民文化自信需要世界普遍尊重，推进全球文明倡议需要文化交流互鉴和重塑国际舆论秩序需要积极主动发声。

当前中国国际传播仍处于“西强我弱”局面，面临着能够引领国际舆论的话题较少、实际传播效果难以估算、部分选题与表达方式不符合海外受众（用户）的传播习惯及信息不对称等问题。新时代提升国际传播能力面临的问题和挑战还有：内容缺乏精准设置，难以吸引受众关注；方法比较传统呆板，难以激发受众共鸣；手段相对局限单一，难以广泛送达受众；力量较为分散薄弱，难以形成工作合力等。

国际传播不合理秩序依然存在，美国等西方国家企图塑造国际社会对中国发展的错误认知，诋毁抹黑中国国家形象，否定我国的正当发展权利。中国作为世界第二大经济体，正在日益走近世界舞台中央，但我们在国际舆论场上的声音一直弱小，存在“有理说不出、说了传不开”的传播困境。为了加快构建更有效力的国际传播体系，需要树立坚定的马克思主义立场，增强主体意识和引领意识，打造基于全人类共同价值的话语优势和构建多维对外传播格局等。面向世界讲好中国故事，全面提升国际传播效能。在适应信息技术发展中提升国际传播效能，在加快构建中国话语与中国叙事体系中提升国际传播效能，在充分发挥地方特色及优势中提升国际传播效能，在推动中外文明交流中提升国际传播效能构建更有效力的国际传播体系，是应对“变局”、服务“大局”的必然要求。四川国际传播中心、海南国际传播中心、江西国际传播中心、甘肃国际传播中心……在当下的国际传播过程中，通过不懈创新探索，省级党报构建了具有自身特色的立体化多媒体融合传播渠道，通过整合不同媒介的优势，形成全方位、多角度的传播网络。其“推动国际传播 讲好中国故事”的“五招”即拓展渠道，扩大覆盖面；精准传播，提升抵达率；培育人才，形成“国际范儿”；发挥区位优势，国际传播内容差异化；创新产品形态，入局文化出海新生态。

全面增强中华文明传播力影响力必须坚持正确指导思想，必须展现新时代中国形象，必须全面提升国际传播效能，必须深化文明交流互鉴。我们正处在一个由人工智能引领的传媒业大融合、大变革的关键发展阶段。生成式人工智能正在深刻地影响着人类的传播机制、教育生态和生活方式，智能传播时代的大幕业已开启。在智能传播时代，讲好中国式现代化故事的精要有：创新叙事方式，提高“讲故事”的吸引力；构筑传播矩阵，形成“讲故事”的协同力；注重分众传播，增强“中国故事”的亲和力；完善反馈机制，拓展“故事”的传播力。借力推动传统媒体与社交媒体齐头并进发展，打造融媒体、全媒体对外传播矩阵。更好推动中外媒体合作，达到“借筒传声”“借船出海”的传播效果。

以文化共通构建国际传播战略共同体。注重文化共通面的挖掘，以“同心圆”从国内共同体辐射国际共同体；充分发挥多元主体独特优势，协同打造优质内容；建立嵌套式（指从宏观到微观的叙事框架）叙事模式，加强传播效果评估反馈机制的力度。须树立国际传播的全局观，以人类命运共同体理念为基础理念、长远理想，完善体制机制以推动形成国际传播大格局。建强适应新时代国际传播需要的专门人才队伍。国际传播横跨国际政治、公共关系、跨文化传播等领域，有着丰富内涵和广阔前景，而学科建设的关键在于围绕国家战略需求和中国式现代化的发展大势，设置人才培养模式，筑牢国际传播的语言基础、增强国际传播的叙事能力和提升国际传播的文化品质等，从而为输送精准服务国家战略需求的人才队伍贡献力量。要支持高校面向国际传播、国际组织等重要领域布局相关专业，有的放矢地培养懂语言、知文化、善讲中国故事的国家战略人才和急需紧缺人才。

概言之，为了构建更有效力的国际传播体系，务必树立坚定的马克思主义立场，增强主体意识与引领意识，全力打造基于全人类共同价值的话语优势、构建多维对外传播格局。多角度提升传播力度：适应国际传播语境与遵循国际传播规律，避免过于生硬的宣传，进行适当的“政治脱敏”，易于国际受众接受；不忘初心，保持话语特色，建设适合国际传播实践的话语体系；注意国际传播的关联性、动态性和持续性，从暂时的事件与议题中抽离出来，由全局出发应对挑战；调整传播姿态，通过采用主体间性传播等达到理想的传播效果。于开新局的智能传播时代，在加快构建中国话语与中国叙事体系中提升国际传播效能。通过创新叙事方式、构筑传播矩阵、注重分众传播等路径讲好“中国故事”。完善体制机制以推动形成国际传播大格局，建强适应新时代听党指挥、懂语言、知文化、爱国家爱人民、善讲中国故事的传媒劲旅。

（编辑 杨利红）

2024年6月28日，第十四届全国人大常委会第十次会议通过了《中华人民共和国农村集体经济组织法》（以下简称《农村集体经济组织法》）。本法总则部分的第一条明确了立法的目的；第二条明确界定了什么是农村集体经济组织，把我国特有的这一法人组织同其他法人区别开来；第三条明确了制定本法的目的。这蕴含着本法的底层逻辑。这部发展壮大新型农村集体经济的根本大法，推动了乡村全面振兴。

农村集体经济源于农业社会主义改造

理解《农村集体经济组织法》，首先要对“农村集体经济”这个概念寻根溯源。农村集体经济是中国共产党领导亿万农民进行新民主主义革命和社会主义革命取得的制度性成果。

在新民主主义革命阶段，我们党靠“打土豪、分田地”把亿万农民团结起来，推翻了帝国主义、封建主义和官僚资本主义三座大山，建立了新中国。新民主主义革命的胜利，给我国农村土地制度带来的变化是平均地权，通过土地改革，把占有土地比较多的地主富农的土地分给无地或少地的贫农和下中农，使农户按人平均占有的土地大体相当。但经过土地改革建立起来的土地制度仍然是私有制，农村仍然是小农经济，只是以平均地权的小农经济取代了地主主导的小农经济。

 新中国的经济建设不能建立在小农经济基础之上。以毛泽东同志为核心的我党第一代中央领导集体，在延安时期就提出了中国革命分两步走的战略：第一步是新民主主义革命，第二步是在此基础上进行社会主义革命。在党的七届二中全会上，毛泽东同志进一步提出，中国革命在全国取得胜利后，要迅速恢复和发展生产，使中国稳步地由农业国转变为工业国，由新民主主义社会发展到社会主义社会。由此可知，新中国进行土地改革建立起来的农村土地制度属于新民主主义社会范畴，还不是社会主义性质的经济制度。

新中国成立初期，在全国范围实行了土地改革。虽然农业生产恢复很快，但农村也出现了令人担忧的现象，就是两极分化苗头。据中央党校原副校长、著名经济学家苏星撰写的《新中国经济史》（修订版）披露，在解放比较早的东北地区和山西地区，到1951年都出现了一部分农民卖出土地成为新贫农，一部分农民买入土地成为新富农的现象，而且买入土地的农民多为农村基层干部。

为了引导广大农民摆脱小农经济、走上社会主义发展道路，在新中国诞生之初，我们党就依照马克思列宁主义改造小农经济的理论，总结继承革命根据地时期领导农民办合作社的历史经验，在农村鼓励和发展农业生产合作社，同时还成立了供销合作社和信用合作社，这称为农业合作化运动。农业合作化极大地促进了农业农村经济的发展。1955-1956年，我们党领导在各个经济领域进行了社会主义改造，包括农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造；也就是在生产资料所有制领域进行社会主义改造，把私有制改造成公有制。改造的脉络大致如下：在农业合作社化运动中，农户带着土地、畜力等基本生产资料加入初级农业生产合作社中。所谓“初级”，就是农户的土地、牲畜等生产资料由合作社统一经营，但其所有权还是归农户私有。在按劳分配为主的前提下，对土地和畜力也给予一定的报酬。初级农业生产合作社的规模一般都比较小，只有十几户、几十户。到1955年底，加入初级农业生产合作社中的农户，占农户总数的63.3%。同时也出现了1.7万个高级农业生产合作社。

农业合作社化发展到高级农业生产合作社阶段，意味着社员的私有土地无代价地转归合作社集体所有，耕畜和大型农具按照自愿互利原则折价归社所有。合作社在有计划分工和合作基础上组织社员集体劳动。高级农业生产合作社一般有几百个农户。到1956年年底，全国有54万个高级农业生产合作社，吸纳社员占到农户总数的87%，到1957年底则达到了96%以上。随着高级农业生产合作社在全国农村普及，土地私有制在事实上已经消亡了，农村集体经济作为社会主义经济制度登上历史舞台，彻底地巩固了新民主主义革命取得的“耕者有其田”制度成果，基于私有制的农村土地交易市场也彻底消亡。

在高级农业生产合作社普遍成立的基础上，1958年在全国范围形成了“小社并大社”势头，有的大型高级农业生产合作社将自己称为人民公社。这一名称得到了毛泽东同志的认同，1958年8月29日，中共中央政治局扩大会议通过了《中共中央关于在农村建立人民公社的决定》，在全国农村掀起了人民公社化运动。到1958年年底，全国成立了26578个人民公社，加入的农户有12325万户，占农户总数的99.1%。人民公社制度有两个基本特征：一是“政社合一”，人民公社既是经济组织，又是乡村政权组织；二是“一大二公”，即规模大和公有化程度高。

从初级农业生产合作社到人民公社的发展，推动了农业生产和整个农村经济的发展。但总体上也存在生产关系和生产力不匹配，在人民公社初期甚至刮了一阵“共产风”，严重挫伤了农民生产积极性。

1961年，中共中央颁布了《农村人民公社工作条例》，首次对人民公社制度进行重大改革。把农业社会主义改造以来形成的农村土地制度和农业经营制度固定下来，确立了人民公社“三级所有，队为基础”的制度框架。

 “三级所有，队为基础”是农村集体经济组织的直接制度起源，是理解《农村集体经济组织法》所规范的乡镇、行政村、村民组三级农村集体经济组织的基础，是指我国农村集体经济组织分为三个层次。上层是人民公社，就是现在乡镇的前身。中间层是生产大队。生产大队是现在行政村的前身。基础层是生产队。生产队是现在村民组的前身。所谓“队为基础”，是指生产队是人民公社组织农业生产的基本单元，构成人民公社的基本核算单位。党的十一届三中全会之后进行的农村改革，就是首先从生产队开始的，安徽省凤阳县小岗村就是生产队。

关于如何评价农村改革前形成的农村集体经济，学术界有各种各样的讨论，应该把思想统一到党中央十一届六中全会的《建国以来党的若干历史问题的决议》上来。党中央认为，农业社会主义改造以来，我们党确定的指导方针和基本政策是正确的，取得的胜利是辉煌的，同时存在要求过急、工作过粗、改变过快、形式过于简单划一的问题。

 为了更为深入地理解农村集体经济组织这个基本范畴，全国人大农委原主任陈锡文同志的一个观点值得重视。他认为，我国的农村土地集体所有制具有“内公外私”特点。即从具体的农村集体经济组织内部看，土地是公有的，不是农户私有的；但从农村集体经济组织之间的土地权属看，边界非常清晰，具有排他性，一个村民组的农户对其他村民组的土地不具有任何权利。党中央制定人民公社60条之后，农村不同集体经济组织之间的土地权属边界一直清晰且稳定，生产队即现在的村民组所属的土地，大体上与土地改革时期的农户及其土地相吻合。这就告诉我们，理解中国的农村土地集体所有制和集体经济组织概念，要同村庄的行政区划边界联系在一起，要同这个边界范围内的土地养活的人口联系在一起。

社会主义市场经济体制下农村集体经济的制度优势

党的十一届三中全会之后，党中央尊重农民首创精神，在农村实行家庭联产承包责任制，后来称为农村基本经营制度。《农村集体经济组织法》的立法初衷就是巩固和完善农村基本经营制度。在这部法律颁布前后，社会上出现了一些议论。有人认为应该否定农户经营体制，回到过去的集体统一经营，还有人认为改革不能走回头路，不宜再提发展壮大农村集体经济。这些议论虽然在观点上尖锐对立，但共同点是否认社会主义市场经济体制下，农村基本经营制度所承载的农村集体经济制度优势。新时代要发展壮大新型农村集体经济，必须在理论与实践相结合上，搞清楚农村集体经济在市场经济体制下的制度优势。

为了回答这个问题，首先要明确一下农村基本经营制度的三个要件。

第一，农村土地归农民集体所有，不是归农户私有，也不是归国家所有。我国宪法规定得非常清楚，在国有农场之外，农村土地都归农民集体所有。

第二，集体土地由农户承包经营。除很少的农村还保留集体统一经营体制外，绝大多数农村都采用农户经营体制。

第三，集体为农户提供社会化服务。当年党中央总结小岗村等农村改革典型的经验，把农户与国家、集体的利益分配关系概括为“交给国家的、留足集体的、剩下都是自己的”。集体经济组织有责任用集体提留形成的集体积累为农户提供社会化服务。

上述三个制度要件加上利益分配关系，也叫统分结合双层经营体制，写入了我国宪法。过去，我们讲农村改革合理性时，主要是从“分”即分户经营的角度进行阐述，而对于“统”即统一经营的角度分析得比较少。要学深悟透《农村集体经济组织法》，从“统”的角度认识农村基本经营制度在市场经济体制下的制度优势是当务之急。

这里介绍两个农民自发完善农村基本经营制度的案例。

第一个是南方农村的案例，广东省清远市叶屋村。

叶屋村是个只有35户的小规模自然村，人民公社时期是生产队。1982年，该村与全国绝大多数农村一样分田到户，1997年一轮承包到期后没有搞二轮重新发包。2009年年底，叶屋村自发进行改革。缘由是，在900多亩农田中，水田有30%左右撂荒了，没有撂荒的也经营得不好，多数旱田处于粗放经营状态；农民在种地的过程中经常出现纠纷。人均收入3000块钱左右，大部分青壮年劳动力外出务工。叶屋村被划为省级贫困村。

面对本村严峻的现实，村民组组长叶时通认识到：村里又穷又乱的病根是农户承包地分割细碎——户均8.1块地。必须重新调整承包地，让各家各户的承包地集中连片。形成这个思路，他是受自家经验的启发：分地时分到了三亩鱼塘，恰巧在村子边缘，旁边还有可以开垦的荒地。于是叶时通开出了一块11亩的鱼塘。他又在鱼塘旁边养猪，猪的排泄物有控制地流到鱼塘里成为饵料，实现了循环养殖。就靠这11亩鱼塘，叶时通家平均每年收入不低于10万元，过上了小康生活。他希望全村各户承包地都能集中连片，都可以做到致富。2009 年初，他下定决心要把叶屋村发展变成现实。于是，他做通村民理事会的工作。

但真正实施起来却遇到了矛盾，主要有两个焦点。一是当初承包地分得七零八落，土地质量有好有差，分地时好坏要搭配。解决这个问题的唯一办法是修路、修渠、改良土壤，尽可能做到土地质量相差无几，也就是改造中低产田，建设高标准农田。一是搞工程需要资金难度大，二是1982年以来村里没有再分过地，但有的户人多了地没多，有的户人少了地没少，户与户之间人均耕地面积相差很多，人多地少户要求重新按人分地，人少地多户不同意，怕减少自家土地面积。 

经过讨论，改造中低产田工程款筹措办法像当初搞大包干那样，各户按照承包地面积向集体上交承包费。真正难以解决的矛盾焦点，集中在是否重新按人平均分配承包地上面。经过多次会议讨论，这个问题解决了。以叶时通为核心的村民理事会对不愿意让出承包地的老人们说：土地是共产党给咱农民的，应当人人有份。老媳妇能分地，小媳妇将来也会变成老太太，也得分地；孩子长大了要娶媳妇，更要分地。更重要的，老人户虽然地多却种不过来，荒在那里不会产生收益，向外出租都不会有人来接手。土地集中连片后，虽然有的家庭土地面积减少了，但经营起来很容易，收益会大大增加。最后，人少地多的老人户也一致同意重新按人平均分地。

叶屋村迅速完成了高标准农田建设工程，重新分配承包地。他们的承包地分配方案是每户分配一块水田（稻田或鱼塘）和一块旱地，也就是每户有两块地，实现了适度规模经营。这样改革之后，叶屋村的面貌迅速焕然一新，大部分青壮年劳动力回村务农。2010年的人均收入超过万元，2014年超过25000元，无力耕田的老人户也通过亲门近枝代耕等方式，实现了人均收入超过15000元。改革以来，叶屋村每年都有13万元的集体经济收入，用于维护提升土地质量，美化村庄环境和改善村民福利。

第二个是北方的案例，内蒙古自治区达拉特旗的官牛犋南社。

官牛犋南社也是个自然村，是过去的生产队，有281口人、3000多亩耕地。2005年之前，这个村也同叶屋村一样，土地分割细碎，一些土地被撂荒。达拉特旗引进企业流转土地，发展农业大规模经营，为了解决农民就业问题，要求企业必须雇用本地人当农机手从事农事作业，7名青壮年劳动力被企业雇用，他们掌握了机械化作业全部流程和作业技能，还认识到，本村土地流转给企业，利润让企业赚走了，肥水流到外人田。所以，当2012年土地流转到期后，他们申请由他们7人承包土地，给集体的租金提高一些，3000多亩耕地由农机手承包。结果，他们每人每年纯收入不低于20万元，多者有三四十万元。

面对土地承包给少数几个人造成的村内巨大收入差距，官牛犋南社所有老百姓都发生了心理不平衡。于是官牛犋南社的干部群众经过反复讨论，决定成立土地股份合作社，各户按照承包的土地面积折股，把土地交给合作社统一经营。合作社成立农机作业队，由农机手承担全部农事作业。农业生产资料投入由合作社（组集体）承担，农产品销售收入归集体所有，扣除成本后的利润归组集体，提留集体积累后，按各户所占股份进行分配。

官牛犋南社的做法取得了良好效果，粮食产量提高了，集体经济收入大幅度增加。2022年全社创造了500多万元利润，全社每人分到了18000元，仅这一项就超过了全国农村人均收入水平。官牛犋南社的做法被上级党委总结概括为“统种共富”。

这两个案例的共同特点是，都属于纯农业区，单纯靠农业生产经营，就既扩大了耕作面积，又提高了耕地质量，增加了农产品产量，农户也大幅度增收。同时，他们都根据本村实际情况找到了“统分结合、双层经营”的有效形式，体现了与时俱进的“宜分则分、宜统则统”原则。从市场经济的角度看，他们都是在集体经济组织内部进行的产权交易，提高了资源配置效率。我们根据实践经验将完善农村基本经营制度总结为四个制度优势。

第一，确保耕者有其田，弱小农户永远不会失去土地，种地不受剥削，劳动者与土地零成本结合。这样的优势只有在土地集体所有制基础上建立起来的集体经济组织中显示出来。不论是像华西、南街村那样的发展集体经济老典型，还是像叶屋村、官牛犋南社这样的新典型，都做到了这一点。第二，土地所有者、经营者、劳动者三者利益和谐统一，来自土地的集体收入为集体成员服务。实践证明，凡是能够按照市场经济原则让集体成员有效运作土地资源的集体经济组织，将会形成可观的集体经济收入，既为集体成员创造了更好的发展条件，也为集体成员提供了更多的福利。第三，有利于村庄资源在整体规划基础上的高效利用。集体发挥了统一经营职能之后，首先都要改变土地资源支离破碎状况，进行整体规划利用，提高了土地资源利用效率。第四，为发扬民主、实现乡村良好治理有效奠定经济基础。统分结合、双层经营体制，是市场经济体制下先进的土地制度和农业经营制度。在坚持和完善农村基本经营制度的过程中，涉及每个集体经济组织成员的切身利益，每个人都有表达自身利益诉求的权利。这就是民主管理的过程，更是通过德治法治自治相结合，实现乡村治理有效的过程。

落实《农村集体经济组织法》要解放思想，全面深化改革

《农村集体经济组织法》颁布实施，为新时代发展壮大新型农村集体经济提供了法律保障，自人民公社体制解体后，“三农”领域一直都在强调坚持和完善统分结合双层经营体制。但历经几十年，农村集体经济组织普遍经济实力薄弱，缺乏为集体经济组织成员提供社会化服务的能力，绝大多数小农户在市场竞争中还处于一盘散沙的状态。

 要落实好《农村集体经济组织法》，必须勇于面对现实，找到小农户一盘散沙的制度性原因。习近平总书记在《摆脱贫困》一书中指出：一些农村在实行家庭联产承包制时，没有很好地理解统一经营和“归大堆”的区别，放松了“统”这一方面，需要统的没有统起来，不该分的却分了，其结果是“大一统”变成了“分光吃净”，从一个极端走向另一个极端。

通过前面介绍的叶屋村案例和官牛犋南社案例可知，他们在改革之前困难重重，正是“分光吃净”带来的恶果，目前在全国的各地农村仍司空见惯。我们要改变这种情况，理解好实施好《农村集体经济组织法》就非常重要。但是，光看法律文本还是不够的，比法律文本更为重要的是，相关部门的领导干部要有改革的精神和勇气。习近平总书记在2017年12月28日召开的中央农村工作会议讲话中指出：“改革是乡村振兴的重要法宝。要解放思想，逢山开路，遇河架桥，破除体制机制弊端，突破利益固化藩篱，让农村资源要素活化起来，让广大农民积极性和创造性迸发出来，让全社会支农助农兴农力量汇聚起来。”

所以，落实《农村集体经济组织法》，一定要改革。党的十八大以来，习近平总书记以问题导向原则指导“三农”工作，直面很多重大现实问题。比如，他要求中国人的饭碗要装中国自己生产的粮食。这是因为，进入21世纪以来，我国的粮食自给率由2000年的100%不断下降，到2020年时已经下降到不足80%；又比如，他提出农村谁来种地问题，那是针对全国各地农村普遍存在青壮年劳动力几乎全部外流现象。

 要改革，就要把思想统一到习近平总书记关于“三农”工作重要论述上来，以党的二十大和二十届三中全会精神为指导，全面深化改革。《农村集体经济组织法》的颁布实施，为深化农村改革提供了新的历史性机遇。这部法律的贯彻落实，必将有力推动我国“三农”领域构建出以完善的农村基本经营制度为表征的高水平社会主义市场经济体制。

（编辑 碣石）

在大数据时代，数据已经成为数字经济发展的核心要素，贯穿于生产、分配、流通、消费的全过程，而个人数据是数据资源的关键内容之一。数据本身具有复杂的财产属性和人身属性，在收集、利用过程中蕴含着巨大的商业价值，同时由此产生的纠纷也层出不穷，并出现逐年上涨的趋势。

当下，学界和实务界针对数据权益法律保护展开讨论，但受限于数据确权困难、数据交易成本过高等问题，未取得有效进展。笔者认为，将个人数据权益保护和个人数据商业化利用问题结合起来研究，是一个重要的方面。现实中出现的侵害个人数据权益的行为，实质上是个人数据商业化利用的正当合理边界的争议。在实践中，相关的经营者针对自己的权益受到损害时，往往以“不正当竞争”为由主张自己的合法权益，但是不正当竞争法显然尚未针对个人数据商业化做出应有的制度应对。因而，有必要以《中华人民共和国反不正当竞争法》（以下简称《反不正当竞争法》）为核心，平衡多相关主体的利益，确立公平的数据竞争规则，维护市场竞争秩序；在宏观上坚持数据高效流通利用优先的原则，注重保障消费者等弱势群体的合法权益；在微观上以数据商业化利用的各个环节为切入点，通过类型化立法技术提炼出数据获取、数据使用和数据交易中不正当竞争行为的判定规则，并将其纳入新修订的《反不正当竞争法》中。

个人数据商业化概述

进入数字时代，依据数据来源是否具有可识别性，可将数据划分为个人数据和非个人数据。个人数据是指能够识别到特定个人的数据，其在具体情境下能够与数据主体人格权益产生紧密关联，包括但不限于主体的姓名、性别、出生日期、身份信息、职业信息、家庭住址、联系方式等信息。在2021年4月审议的《个人信息保护法（草案）》中把“是否可识别”作为区别除匿名化信息外个人信息的标准。

“可识别性”是认定个人数据的关键因素，当依据数据提供的信息或者相关的信息识别到某一特定主体，就可以认定该数据为个人数据，反之则是非个人数据。但是，“可识别性”有很大的不确定性。识别包括直接识别和间接识别：通过数据提供的具体信息识别到数据主体是具体识别，而结合其他信息才能确定具体主体的是间接识别，识别前首先要做的是明确间接识别还是直接识别。在实践中，几乎所有数据都可能存在于其他数据，即使是“匿名化”也无法完全真正保障我们的个人数据不被识别和利用。

从现实来看，“可识别性”这一标准容易被泛化使用，那么个人数据是否会与人格利益产生高度关联呢？以该标准作为认定个人数据的标准仍有待研究，同一个人的数据在不同情况下可能呈现不同的特质，即使是相同的数据从不同角度看也是不同的。有学者指出，不结合具体情况，空谈隐私保护和个人数据保护，不仅无法为相关权益提供有效保护，更会引发一系列弊端。

个人数据的商业化利用行为，是指个人数据的相关主体出于获取经济利益的目的，通过数据收集、数据处理、数据使用三个环节在个人数据中经过数据分析创造价值以及实现价值的过程，其中个人数据的相关主体包括数据开发者、数据资源持有者、数据加工使用者和数据产品经营者等。

个人数据的收集是个人数据商业化的重要步骤。在当前数据流通不断加快的时代，这种现象并不少见，但是并不是任何针对特定主体的数据信息收集都可以纳入数据收集的范围。要构成数据收集，应具备以下两个条件：主观上，数据使用者具有利用被收集者数据的主观目的，客观上，数据使用者必须利用自己已有的技术主动收集特定个人的数据信息。

个人数据的处理包括个人信息的录入、存储、编辑、更正、搜索、传输、删除等具体环节，其中“匿名化”与“去标识化”是处理过程中备受瞩目的环节。在大数据商业化应用过程中，个人数据的使用是其中的一个关键步骤，即数据用户将自己收集的、经过处理的个人数据应用于现实，或对其进行数据分析，并在此基础上对其进行使用。在当前的数据商业化利用中，个人数据的使用是必不可少的一环，也是数据收集和数据处理行为的目的所在。个人数据利用方式的多样性必然会引发对个人数据利用进行合理规制的难题。

个人数据商业化利用的隐忧

（一）扰乱市场竞争秩序

近年来，数字经济和互联网的快速发展为经营者提供了大量免费且优质的用户数据，政府部门以及授权机构也通过多种途径获得了较多的公共数据，数据流通速度不断加快，从而带来巨大的经济利益和社会效益，但随之而来的还有交易者对数据的依赖。即便是从社会效益的角度看，数据优势提供者利用自己享有的优势地位提高了社会的总福利，也为消费者提供了物美价廉的商品和服务，然而随着经营的持续，经营者会滥用自己拥有数据的优势地位扰乱市场秩序，可能针对竞争者限制竞争行为，也可能会出现针对消费者和交易对象的剥削和不公平交易行为。

（二）消费者保护问题

消费者保护问题与数据息息相关。首先，个人数据的商业化利用能否保证数据在收集、处理、使用过程中完全脱敏，不被泄露，这关涉到被收集者的个人隐私；其次，数据商业化的利用有可能出现强制交易的现象，损害消费者的公平交易权；若经营者处于优势地位，则很可能出现强制收集个人数据的情况。个人数据商业化利用可以提高社会的总福利，但这些福利的分配倾向于经营者，作为消费者获得的利益其实并不多，甚至可能会减少。数字经济时代，这些都是竞争法和消费者保护法应当重点关注的消费者保护问题。

（三）对创新的影响

数据商业化在大数据时代是创新的重要来源，运用大数据技术能够最大限度地分析和归纳蕴藏在海量数据中的规律。网络购物的兴起，关键因素就是大数据对背后的消费者购物习惯和规律的分析，探知消费者的喜好，为消费者提供心仪的产品。

但数据商业化过程中可能出现的不公平交易等问题，极有可能阻碍创新。数字经济时代，无论何种规模的企业若要创新，都不得不依赖数据的收集和利用。大型企业往往利用自己的优势地位独占有益的数据，留给中小型企业的创新空间狭小。竞争法必须重点考虑在维护大型企业数据权益的同时，保障中小型企业能够参与到数据商业化进程中。

数据商业化利用的原则和规则构建

（一）在《反不正当竞争法》规制中明确数据商业化利用的原则

为保证个人数据商业化利用的顺利进行，应当在《反不正当竞争法》修订中明确修订的具体原则，坚持数据高效利用原则和维护弱势群体合法权益。

1.坚持数据高效利用优先原则

我国数字经济的发展，与欧美老牌数字经济强国相比，仍存在体量大而不强、发展快而不优的劣势，具体体现为数字经济的开发利用程度以及数字经济平台的国际化程度不高。数字经济的发展以及社会的进步，需要数据流通、共享，要在保证数据安全与隐私保护的前提下，坚持数据高效利用，打造数字经济产业群，为我国数字经济的国际化助力。在数据保护和隐私保护方面需要保障用户的数据安全，但是应避免“一刀切”地禁止数据获取，应当在考虑数据获取者利益、数据使用者利益以及数据流通效率的基础上，做出行为不正当认定。

2.维护弱势群体的合法权益

我国相关法律对保护用户隐私有一定的保护措施，但普通用户与平台处于地位不平等状态，部分平台依托用户、数据、流量等形成的相对优势地位，在数据领域实施拒绝许可、差别许可以及自我优待等行为，并且在保障用户合法权益的用户协议中植入“霸王条款”，限制用户数据流通，甚至剥夺用户对自己个人信息的自主权。个人数据的最大来源是消费者，消费者不会从数据商业化中获得直接的利益。但是经营者滥用商业数据探知消费者的消费习惯，实施恶意的大数据杀熟：根据对人们消费偏好数据的收集和检索分析，向用户索取比新用户更高的价格；消费者则处于交易劣势，不能及时知晓，形成不公平市场竞争。

（二）个人数据商业化利用规则的构建

《反不正当竞争法》立法中有一项十分重要的立法技术，即类型化不正当竞争行为，通过把不正当竞争行为类型化，提升法律适用的准确性，确立公平的竞争规则，保证个案公平。但是类型化立法过程中存在诸多难点，最显著的是需要对诸多不正当竞争行为提炼，根据不同的行为特点准确归类，一般达到这种要求需要提供大量的实践案例和社会现象。目前我国数据经济领域不正当竞争的案例足以达到类型化所需案例的水平。个人数据商业化领域的不正当竞争行为按价值链环节的不同，可以类型化以下三种：数据获取、数据使用、数据交易中的不正当竞争行为。

1.对数据获取中不正当竞争行为的规制

在数据获取这一环节，不正当竞争行为可以分为（1）不正当获取受保护的商业数据的行为和不正当获取商业秘密的行为。（2）在处理这一阶段的不正当竞争问题时，应把重点放在平衡创新激励数据生产者和数据高效利用上。

（1）不正当获取受保护数据的行为。首先应明确受保护数据的定义，尽管《〈反不正当竞争法〉修订草案征求意见稿》从大量实践中的案例提炼出商业数据的构成要件，包括“来源合法性”“商业价值性”和“技术措施管理”，但该标准仍有待商榷。“来源合法性”规定经营者必须合法获得数据，其法理来源是“不得从违法行为中获利”。商业数据涉及个人信息及国家安全，若其来源违法，例如违背“告知-选择”原则、超出协议范围进行采集、未对其去敏感、匿名化等，则会产生一种逆向激励，促使其滥用优势地位，实施侵犯个人隐私和数据安全的行为。“商业价值性”要求数据能产生商业利益，但是判断“是否具有商业价值性”的标准还未有具体规定。根据主观标准，在数字经济环境下，数据所蕴含的挖掘、分析、反馈预测、外部关联等价值，可以给使用者带来实在的或潜在的经济效益，因而具有“商业价值”的含义。但是，根据客观标准，必须要有一定的数据资源，即具有相当的规模。在此基础上，对于“商业价值”的判定，应当采用客观的标准。“技术措施管理”要求必须衡量数据是否值得保护，主要根据经营者是否采取了密码保护等相应的措施控制其数据。以上各个要件的分析都应纳入数据高效性利用的考量，防止过度依赖数据保护理论而产生偏差。

（2）不正当获取数据商业秘密的行为。2020年最高人民法院发布的《关于审理侵犯商业秘密民事案件适用法律若干问题的规定》明确将数据纳入商业秘密的保护客体，但在现实中商业秘密持有者并不会根据这一条款起诉，而是会采取《反不正当竞争法》中第二条一般条款。究其原因，是构成这一条款需要的要件难以证明，一旦获取商业秘密者能证明自己所持有数据的一部分在此前已经被公开过，则商业秘密持有者的诉讼请求便不能依据商业秘密的条款请求法律保护。因此在对数据商业秘密进行保护时应当具体分析。虽然传统商业保护秘密条款规定“构成商业秘密必须具有秘密性”，但是基于数据的特殊性，有必要对数据的商业秘密条款做特殊设计，例如适当降低数据秘密性的举证要求，强化获取商业秘密者获取商业秘密的不正当性证明。

2.数据使用中不正当竞争行为的规制：以弱势群体保护为核心

以数据商业化中可能侵犯的弱势群体权益的不同，可以将数据使用中的不正当竞争行为分为（1）以损害消费者权益为主的杀熟行为；（2）以损害平台内经营者权益的滥用数据行为。

（1）大数据杀熟行为。这个问题学界已谈论多年，多以反垄断法的视角讨论。但2022年修订的《中华人民共和国反垄断法》仅增加了非常原则且模糊的一款“具有市场支配地位的经营者不得利用数据和算法、技术以及平台规则等从事前款规定的滥用市场支配地位的行为”，但该条款在实践中难以应用。社会发展对于规制大数据杀熟行为的需求依然存在，且愈加突出。经营者滥用自己相对优势地位实施不合理差异化定价、损害消费者平等交易权益的行为，应当放入《反不正当竞争法》进行规制，有效保护消费者权益。

（2）滥用数据侵害其他经营者权益的行为。经营者一旦在大数据经营中取得数据优势，可能在竞争中对其他经营者施加不正当限制。典型代表为平台经济，例如平台掌握了用户和经营者的数据，采取不合理的分成机制，损害消费者和经营者两者的权益。例如某外卖平台通过多年的补贴式扩张手段，在全国主要城市建立起外卖商家和消费者的信息匹配机制。刚开始为了招募更多的商家入驻，采用大力度的补贴和高额的分成比例；随着平台逐渐做大、对比同行有了相对竞争优势，招募新商户的压力降低，旋即对商户提出严苛的合作条件和不合理的分成比例。商户与平台处于相对弱势地位，无法维护自己的合法权益。同样，该平台为了吸引新用户使用该APP，向用户发放大额优惠券，用户对该APP产生依赖后再逐渐减少优惠条件。

另一类在外卖领域出现的问题，是骑手入驻权益问题。平台经营者依据自身积累的数据优势，为平台入驻的骑手施加不合理的义务和限制。近些年不正当竞争领域频发的强制“二选一”问题即此类行为的典型代表。平台利用优势地位和商家对其的依赖性，强迫经营者在平台间“二选一”。在该行为得到规制和纠正后，平台滥用数据、算法和平台规则，不当限制入驻商家权益的行为仍然存在：例如收取不合理的保证金、任意调整收益分配规则、强迫商家接受最低价条款等。上述问题都可以在反不正当竞争法中设置相应条款，对相关主体滥用数据优势地位进行规制。

3.数据交易中不正当竞争行为的规制

（1）滥用相对交易优势地位拒绝开放数据的行为。新修订的《反不正当竞争法》增加了“禁止滥用比较优势地位”这一规定，表明我国对这一规定的要求仍然没有降低。长期以来，我国《反不正当竞争法》所采取的规制措施未能有效地解决市场竞争过程中出现的扭曲竞争行为。特别是，当经营者利用从属关系所产生的相对交易优势地位，排除或利用竞争者之间的相互依存关系，从而使竞争者无法通过反垄断法加以调整。这种不正当竞争行为会损害消费者的权益。此类情况在数据交易领域同样存在，必须在重点考虑数据获取者是否付出合理代价的基础上予以相应规划。

（2）滥用公共数据独占地位拒绝开放数据的行为。近两年，公共数据日益引起人们的关注和讨论。数字城市的建设已经在全国范围内展开，数字政务是在原有的信息化办公的基础上，基于数据的收集、利用甚至是流通而进行的数字化转型。政府部门对公共数据实行特许经营，会引发排他性管理问题，而并非所有的公共数据都受反不正当竞争法规制。此时，公共数据的合理许可使用问题仍有待研究与解决。通过在反不正当竞争法中引入禁止经营者滥用公共数据独占地位、拒绝开放数据行为条款，有助于设定公平合理、无歧视的公共数据许可使用原则，提高公共数据流通和利用效率。

结语

伴随着数据商业价值的凸显与数据权益纠纷的频发，当前以解释论为核心、通过个案分析进行行为规制的思路，无法再为经营者提供明确稳定的行为预期和规则指引；构建体系性的数据竞争规则和数据商业化利用的不正当竞争行为的专门章节，也成为数字时代反不正当竞争法改革的重要选项。此次《反不正当竞争法》修订，应当紧密结合数据和数据商业化利用行为的特性，坚持数据高效流通利用优先原则，注重弱势群体保护，以数字经济创新发展为目标，在总结提炼数据收集获取、分析利用、流通交易各环节中已经出现的不正当竞争行为类型的基础上，制定数据商业化利用不正当竞争行为认定的各项专门条款，通过加强数据商业化利用的竞争法保障进一步完善数据基础制度，以此激活数据要素，做强做优做大数字经济，在新发展格局背景下提升我国数字经济的国际竞争力。

（编辑 尚鸣）

美国近年来制定的与制造业回流相关的政策

19世纪末至20世纪80年代，美国一直以原创性发明和庞大的制造业稳居全球产业链顶端。从1894年工业总产值超越英国开始，美国经济总量占据世界首位达130年。二战后，美国依靠军事和经济实力建立起一套全球制度和规则体系，全面主导全球化历史进程，“黄金美元”和“石油美元”等因素相互叠加，成就了美国作为世界制造和金融中心的强势地位。

冷战结束后，美国企业发起了一场“再造战役（reengineering campaign）”，通过制造和服务外包进行梯次转移，将大量劳动和资源密集型、高污染产业转向新兴经济体。制造业的外移流出，使美国步入了“产业空心化”的轨道。制造业增加值占GDP比重从1970年的22.7%下跌至2021年的11.1%。

2008年，美国经济在金融危机中遭遇重创，美式全球化体系随之衰落和终结。全球化处于重塑和再造的历史十字路口。

2013年我国提出了“一带一路”倡议。以此为标志，推动全球化朝开放、包容、普惠、平衡、共赢的发展方向，开启了全球化的新周期。2023年，我国以美元计价的国内生产总值为美国的65%，我国科技和产业竞争力快速上升，与美国的差距不断缩小。随着“70%魔咒”被打破的危机感，美国将对中国打压遏制的触角从贸易延伸到科技、金融、投资、文化、军事等多个领域。实现超越的真正动力来自科技革命和产业革命。由此，美欧与我国在科技和产业领域“脱钩断链”的趋势不断深化。美国政府将重振高科技、高附加值的先进制造业作为长远发展战略，出台了一系列政策措施， 意在夯实国家经济基础和全球竞争力。

（一）奥巴马政府的“再工业化”布局

奥巴马政府布局“重振美国制造业”战略，对内增加政府投资以推动“再工业化”，对外鼓励出口以逆转长期以来的国际收支逆差。2009年2月，奥巴马政府出台《美国复兴和再投资法案》（American Recovery & Reinvestment Act，ARRA），投入7000多亿美元支持国内制造业发展；同年9月和12月出台《美国创新战略：促进可持续增长和提供优良工作机会》和《重振美国制造业框架》，推出以技术创新带动制造业和新兴工业的全面规划，并以此促进就业。2010年8月，奥巴马签署了《2010年制造业振兴法案》（Unite States Manufacturing Enhancement Act of 2010），投入制造业170亿美元，提高国家制造业的综合实力；同年1月推出鼓励国家出口倡议，2010-2014年出口倍增计划，以促进经济增长，解决约200万人就业岗位。还连续修订《1930年关税法案》，促进本国制造，削减贸易赤字。

在重拾先进制造业战略中，奥巴马执政时期还推出《美国复兴和再投资法案》，加强政府对新能源行业的优先发展和投入；以及出台一系列法案，强调技术创新的重要性。2011年出台《美国创新战略：确保我们的经济增长与繁荣》，明确创新主体，框定了7个优先发展的重大创新领域，加强创新配套制度建设。同年推出《先进制造业伙伴计划》，提出成立先进制造伙伴指导委员会，形成“官产学研”的合作模式，2012年形成的《先进制造业国家战略规划》得到了后继政府的接续完善。

表1 奥巴马政府“再工业化”及先进制造业政策汇集梳理表

（二）特朗普政府制定“美国优先”产业政策

特朗普强调发展新兴技术以保持美国的全球领导力，并加强对先进制造技术的支持和推广；将奥巴马以内生为主的“重振美国制造业”修订为“制造业回流”计划。将大额财政支持转向税收（包括关税、企业税和个税）改革，降低家庭和企业负担；吸引跨国企业携带资本、技术、人才回流；发布《制造业就业主动性计划》，为鼓励制造业设立了贸易和制造政策办公室。此外，政府大幅调整对外经贸政策规则，从多边转向双边，如退出“跨太平洋伙伴关系”（TPP）和重新签订“美加墨协定”（USMCA），意图重新主导对全球贸易规则的制定权。特朗普通过提高进口关税和展开“301调查”发动中美贸易战，并通过《中国行动方案》打击中国的“千人计划”。

2018年，特朗普政府发布《先进制造美国领导力战略》第二版，提出发展先进制造业三大目标，将“技术、劳动力、供应链”三方面作为保障先进制造业领导地位的核心要素；2020年发布《关键和新兴技术国家战略》，明确20项关键与新兴技术的优先领域清单，强调将国家战略与技术战略相统一，掌握技术话语权并保持领导力。对奥巴马的战略部署进行重大调整，从发展中高端制造业转向发展关键和新兴技术的国家战略高度。

表2 特朗普政府制造业回流及先进制造业政策汇集梳理表

（三）拜登政府的“供应链韧性”建设

2021年，拜登政府推出《美国就业计划》和《基础设施投资与建设法案》，分别通过金额达2.29万亿美元和1.2万亿美元的基建投资，旨在创造上百万就业岗位、重建交通、电力、网络通信等国家基础设施，为先进制造业发展提供包括研发、制造和就业培训。

4月，推出《美国制造税收计划》，通过总额约2万亿的新税收计划，将公司征税由21%增加至28%，为基础设施建设提供财力保证。拜登政府签署《关于确保未来由美国工人在美国制造行政令》，将联邦政府采购美国货的占比从55%提高至75%，确保关键供应链的本土化生产。在多项法案和计划的合力下，以政府大力投资基础设施建设来振兴美国制造业。

美国政府和企业在保障供应链安全方面达成了共识。2021年1月，拜登签署了《美国供应链行政令》，对半导体制造、电动汽车电池、关键矿物材料和医药等四类关键产品的供应链进行审查，重新评估供应链的安全性。政府推出了一系列支持制造业回流美国的扶持措施。

2022年8月，拜登签署《2022年芯片与科学法案》和《2022年通胀削减法案》，向芯片产业提供约527亿美元资金，向新能源汽车、太阳能、风力、氢能源以及与气候相关产业投入约3690亿美元补贴，以吸引相关产业链和企业的发展，并促进先进制造业产业链回流。拜登政府还推出《先进制造业国家战略》、《关键与新兴技术清单》和《美国政府关键与新兴技术的国家标准战略》，从制造实体、技术创新到技术标准各方面完善产业科技政策体系，确保其在全球经济和技术领域的长期竞争优势。

表3 拜登政府制造业回流及先进制造业政策汇集梳理表

在对外经贸关系方面，拜登政府一方面通过建立《印太经济框架》（IPEP）来分散跨国供应链、减少对中国的依赖，另一方面通过与日本、韩国和中国台湾建立《芯片四方联盟》掌握半导体产业的控制权，成立“美国－东亚半导体供应链韧性工作组”。美国与欧盟达成的《跨大西洋贸易及投资伙伴协议》（TTIP）涉及服务贸易、政府采购、原产地规则、技术性贸易壁垒、农业、海关和贸易便利化，与欧盟建立的“贸易和技术理事会（TTC）”在人工智能、量子技术、6G技术、半导体技术、生物技术、清洁能源、出口管制和捍卫人权等八个领域加强合作关系，形成高效的协调机制，为美国全球产业链分工与布局，全方位主导盟友的一致行动提供有利契机。

（四）美国先进制造业战略发展步骤

美国三届政府围绕制造业振兴和产业链韧性战略，内外双管齐下，步步为营、丝丝入扣，逐渐构筑由法案、行政令、关键与新兴技术战略等多层次、综合性体系，实现宏观、中观、微观立体化的系统设计。三届政府有不同的政策侧重，但都聚焦于确保美国制造技术领先全球的总目标。通过强势外交和优化营商环境，美国在高端制造业回流本土、中低端制造业向近岸和友岸迁移的布局，基本实现了全球产业链格局的重构。

保持先进制造业战略高度的连续性，有赖于历届政府在制度设计和计划实施中的系统性和连贯性。从教育培训、基础研究、技术研发到应用推广，都体现了其战略特点：（1）前瞻性和可行性；（2）任务清晰，机构分工合作；（3）实施部门和人员的专业性；（4）政策和项目高度透明，接受公众和法律监督，杜绝职权滥用和腐败；（5）政府对科研机构和企业仅提供政策引导，不参与各实体具体决策。

在战略实施中，美国的国家科学基金会、商务部、国防部、能源部等对先进制造相关的跨部门分工协作发挥着关键作用。具体计划和项目包括：科学基金会负责先进制造和制造系统集成计划（MSI）、未来制造计划（FM）、制造创新国家网络计划（NNMI）、增材制造推进计划（AM Forward），国防部负责制造技术计划（ManTech）、先进制造技术联盟计划（AM Tech），能源部负责先进制造技术路线图计划（MFG Tech）等。

表4 美国先进制造计划/项目汇集梳理表

美国制造业回流和全球产业链调整现状

在一系列政策措施推动下，美国基本遏止了制造业下滑的趋势。2010-2021年，制造业增加值年均增速1.8%，2021年新冠疫情后，增速反弹至6.7%，高于GDP增速（5.9%），制造业增加值规模首次迈上2.5万亿美元的新台阶。

制造业就业人数从2010年的1159.5万人增加至2022年的1293.4万人（与此相对照，2000-2009年减少了580.5万人），实现了“V形”反转。“回岸倡议”机构数据显示，2010-2022年，回流制造业企业公告的新增就业岗位近160万个。

 （一）美国对中国实施脱钩断链

在新一轮科技革命和产业变革中，全球产业链重构具有大国竞争的政治化、逆全球化、全球经济治理体系碎片化等新特点。在兼顾效率和安全的前提下，全球产业链格局正在朝着本土化、区域化和多元化的方向变化。

美西方对中国制造产业的脱钩断链主要表现为：低端制造业向东南亚、南亚和墨西哥转移，高端制造业向欧盟、美国以及日本回流。新冠疫情的暴发使得欧洲各国意识到其关键物资供应能力下降，基于供应链安全性和韧性的考虑，辅以《欧洲药物战略》，欧盟各国加速医疗医药制造业的回流，对华制造业投资主要集中于汽车制造和石化产业，总体外迁规模较小。日资制造企业主要以回流和转移两个方向撤离中国。

表5 达经济体的跨国企业从中国产业链回流情况

 （二）美国制造业回流现状

美国制造业回流的趋势显得强劲与持久，且重点聚焦于缩短供应链。在美国看来，中国是其较大的贸易依存度、单一来源和地缘政治风险的最高组合。2010-2023年，美国回流企业和外商直接投资（FDI）所创造的工作岗位，分别为150206和137093个，美国企业回流创造的就业岗位的87%来源于亚洲地区，中国是美国企业第二大回流来源地，仅次于韩国。其中，电动汽车电池、太阳能等替代性进口领域的回流通常来源于中国，而芯片行业主要来源于中国台湾。

在供应链多元化方面，美国促使劳动和资源密集型产品的进口来源多样化。2013-2023年，美国从中国进口这些产品的份额急剧下降。此类生产企业因劳动成本高，故将此类制造业迁至“友岸”国家；因而2023年越南出口至美国的份额快速增长。2018-2023年，美国从中国进口份额占比下降至与欧盟持平，产业链近岸回流，使得墨西哥成为承接美国低技能技术密集型产品的第三大出口国。在中等技能技术密集型产品的进口方面，来自中国的进口份额大幅减少，2013-2023年，美国从墨西哥的进口占比增长明显。2018-2023年，美国在高技能、技术密集型产品进口集中度中，中国所占份额明显下降，欧盟跃升为第一大进口来源。

（三）美国制造业建造投入高速增长

持续加速制造业回流，推动了美国制造业相关建造投入高速增长。2022年，美国制造业建造总投入1275亿美元，环比增长36.5%，在非住宅类建造总投入中占比12.0%，而过去该占比的增长仅为个位数；2023年，制造业建造总投入2313亿美元，环比增长81.3%，占比17.6%；2024年1-7月，制造业建造总投入1617亿美元，环比增长27.9%，占比19.1%，成为推动美国建造业投入的重要驱动力。

（四）制造业回流来源地多元化

根据kearney《美国制造业回流指数》报告调查，在欧盟的美国企业2021和2022年间回流增加，回流企业创造的新就业岗位占总新增就业的13%，2023年更是达到了34%。

根据“回岸协议”统计，除常规的机械制品之外，美国电动汽车电池和太阳能组件等大批量产品仍然来自中国，芯片通常来自中国台湾。将回流和FDI结合来看，排名前五位的国家是韩国、中国、日本、德国和英国。

2023年，大多数回流美国的岗位都来自亚洲（87%），其次是西欧（5%）和北美（5%）。FDI岗位主要来自亚洲（42%）和西欧（41%）。美国对大量FDI的吸引力，源于其市场机会、融资能力、稳定的法治环境、技术优势、战略利益以及包括产业政策在内的优惠条件。

（五）近岸/友岸转移势头正旺

美国企业将缩短供应链，近岸外包近年来势头正旺。2023年，美国企业近岸迁移中75%来源于亚洲地区，其中80%的企业将生产链转移至墨西哥。墨西哥已经超过中国成为美国最大的贸易伙伴。

美国本土不可能对所有产品和产业链实现全面覆盖，近岸外包或可靠的友岸外包，都是其放弃远岸外包，选择本土回流之外的必要选项。据美国统计，墨西哥成为近岸回流的首选，对美国出口占其总出口的40%，而中国对美出口只占其总出口的13.99%。

在友岸转移方面，美国加速将劳动密集型制造业转移至东南亚等“友好国家”，促进了这些国家的出口增长，却挤占了我国劳动密集型产品的出口市场。2023年，美国从14个亚洲低成本国家和地区的进口额下降了1430亿美元，其中从我国进口额下降了20%（1050亿美元）。为了适应出口市场的变化，我国通过转运和再加工方式，增加了对美国外其他进口国的出口。

（编辑  季节）