2021年1月9日，中信改革发展研究基金会与“中国公司治理50人论坛”联合举办“公司治理与金融监管研讨会”，第十二届全国政协副主席陈元出席会议并做了《努力实现金融企业治理体系和治理能力现代化》的讲话，中信改革发展研究基金会理事长孔丹、中国人民银行原副行长苏宁、中国证监会原纪委书记李小雪、中国保监会原副主席李克穆及多位专家学者参加了研讨会。北京师范大学公司治理与企业发展研究中心主任高明华教授科研团队发布《中国金融业上市公司治理指数报告（2020）》。围绕如何防范金融系统性风险、加强金融企业公司治理、防范中小金融机构大股东操纵，把握金融创新与审慎监管关系、防止垄断和防范资本过度扩张等问题，与会同志畅所欲言，建言献策。

完善国有金融机构法人治理，建立中国特色现代企业制度

我国大型国有金融机构公司治理与高质量发展取得了显著成绩，但是距离权利责任对等、激励约束相容、风险控制严格的现代金融企业还有不小差距。部分金融企业党的建设薄弱，董事会形式化突出、实质性作用弱、未能起到有效制衡作用，监事会监督功能发挥不足。《金融业上市公司治理指数报告（2020）》数据显示，2019年审计委员会全部由独立董事构成的公司比例仅为8%；薪酬委员会和提名委员会中独立董事达到50%的公司分别只有58%和57%，绝大多数公司董事会中，这三个重要委员会构成不合格。复杂叠加的问题导致部分金融公司制衡失效、内部人控制、内幕交易、风险控制、贪污腐败等风险加大。与会领导和专家建议：

一是坚持党对金融企业的集中统一领导。坚决落实以习近平同志为核心的党中央各项决策部署，层层压实管党治党主体责任，确保有关法律法规和党章党纪得到贯彻，现代企业制度落实落细，着力构建作风建设长效机制，坚决杜绝徇私舞弊、设租寻租、利益输送等违纪违法行为。建立规范的董事会和专业委员会，形成股东会、董事会、管理层、监事会有效制衡、各就其位、各自承担，防止公司治理内卷化、形式化，使国有金融企业和国有控股金融企业真正成为守法合规的模范、服务客户的模范、落实民主管理和履行社会责任的模范。

二是完善程序法，提高法律威慑力。目前企业的监管偏重于行政监管，法律的威慑力不够。我国规范主体权利义务和职权责任的实体法相对健全，而保证行使权利职权、履行义务责任的程序法不足。英国公司法有1300条和16个附件，而我国现行的公司法只有218条，监管“牛栏关猫”漏洞多。建议尽快修订《公司法》，研究出台《内幕交易处罚法》、《反欺诈法》等“中国版萨班斯法”，加大对违规欺诈处罚力度，高度重视完善程序法，确保法律有效实施执行。

三是发挥股东会作用，完善法人治理。目前的金融国有资本管理体制下，财政部门主要通过董事会履行出资人权利。在金融企业股东会、董事会、监事会、经营管理层架构中，往往过分强调董事会的作用，对股东会缺乏足够重视。建议高度重视发挥股东会作用，由财政部等出资人机构委派若干名独立、专职的股东代表，组建所出资金融机构的股东会，由股东会对所出资金融机构履行出资人职责，进行个性化管理。股东代表制度要彰显国有资本股东代表人格化特色，淡化级别意识，独立履行股东职责，允许股东代表提出相反意见，强化股东代表的责任意识。要构建完整的责任体系，形成可以向股东代表个人追责的责任体系，落实权责匹配、权责对等、权责统一原则。

加强中小金融机构穿透式监管，维护中小股东权益

目前，我国中小金融机构发展还存在不少问题。比如，部分中小金融机构股权关系不透明，有些股东身份难以穿透，有的通过一致行动人成为隐形大股东，有的互联网金融公司通过协议控制或AB股方式实施内部人控制。普遍存在比较严重的大股东操纵问题，中小投资者决策权、监督权、信息知晓权未能落实。《金融公司治理指数报告》显示，2019年，中小股东提请召开临时股东大会的公司比例仅有1%，中小股东提案的公司比例仅有5%，中小股东累积投票的公司比例仅有25%，而99%的公司并不披露高管薪酬结构及金额。许多中小金融机构股东行为不合规不审慎，有的银行股权质押比例过高，有的通过关联交易损害中小股东权益。与会领导和专家建议：

一是高度重视对股东的“穿透”式监管。要按照穿透原则整治虚假注资、循环注资、隐形股东、违规代持、违规一致行动人，坚决治理大股东不当干预、向大股东输送利益等问题。建立全国统一的金融机构投资人股权管理不良记录，向社会公开一批严重违法违规股东，依法严厉查处。

二是解决维护中小股东权益“最后一公里”难题。目前，维护中小股东权益还存在“镜中花”“水中月”，有法不依落实难问题。建议完善程序法律，把中小股东的提案权、累积投票权、集体诉讼权落到实处。开展落实中小股东权益执法检查，完善程序规定，强化累积投票法律的执行，保障分散的中小股东提名的董事、监事人选有可能进入董事会、监事会，参与公司的经营决策和监督，实现董事会、监事会内部监督。2019年，金融业上市公司股利支付率仅为30%左右的门槛股利，而美国上市公司一般为50%~70%。要制定法律，刚性规制金融上市企业分红制度，通过规制分红真金白银回报中小股东，引导价值投资。

三是严厉约束大股东行为。大股东滥用对公司的控制权意味着公司的不独立，这与独立法人理念严重冲突。要避免大股东或最终控制人对公司过度干预，维护中小股东行使法定权利。要建立大股东交易公允价格说明制度，防止大股东预埋后手，严厉处罚关联交易。要强化自愿性信息披露，树立“能说都要说”的意识，加强对信息欺瞒责任的处罚。

建立党管独立董事制度，加强人才队伍建设

独立董事是公司治理、资本市场的高层次管理人才，是上市公司良好公司治理结构的重要载体，肩负着在董事会监督大股东和经理人、维护中小股东权益的重要责任。但是，包括金融业在内的我国上市公司独立董事长期被称为“花瓶”，存在制度性缺陷。从产生方式看，尚未形成成熟的独立董事市场，独立董事一般都是大股东和管理层的朋友，由董事会、大股东和公司管理层推荐、聘用，独立董事难以代表中小股东利益，监督作用先天不足。从激励约束看，独立董事领取固定津贴，其收入和公司绩效无关，也和其付出程度和风险分担无关，激励显著不足。从履职条件和环境看，许多独董无法获得所需足够的决策信息，难以实质性参与上市公司重要经营决策。研究表明，近年来，上市公司独董每年对董事会决策事项投否决票的只占独董总人数的1%左右，99%的独立董事没有投过反对票，且投过否定票的独董在未来一年内离职的可能性成倍增加，出现独立董事逆淘汰。与会领导和专家建议：

一是要建立党管独立董事制度。习近平总书记在党的十九大上强调要坚持党管人才原则，聚天下英才而用之。独立董事目前还处于党组织领导的空白地带。建议落实党管人才原则，形成独立董事工作整体合力，授权证监会或证券交易所或中国上市公司协会等机构，或成立中国独立董事公会，承担落实党中央的路线方针政策、党管独立董事工作职责，承担独立董事的选聘任免，代表上市公司支付独立董事薪酬。授权机构制定独立董事人才发展战略、落实独立董事重大政策，开展独立董事教育培训，管理独立董事从业资质，建立独立董事人才库，制定独立董事薪酬政策，负责独立董事的业绩考核，进行独立董事的行业监督。

二是要进一步完善独立董事履职环境。建议制定董事行为准则，突出董事会决策一人一票制，股权董事不能强制董事会采纳其意志。按照国际惯例修订董事会制度，独立董事在董事会中应当占半数以上，并依法保证审计委员会全部由独立董事担任，薪酬委员会和提名委员会等关键委员会独立董事占50%以上，并由独立董事担任委员会主席。要避免片面强调董事会的集体责任，清晰明确董事承担个人投票权力和责任，落实独立董事参加董事会决策前的信息获取、信息核实、调研查证权利。

三是要建立和培育独立董事人才市场。建议构建高水平的独立董事市场，广开进贤之路，广纳天下英才，汇聚优秀独立董事人才。要拓宽独立董事人才范围，将律师、会计师、审计师等专业人才以及国企、民企和政府部门退休人才等，纳入独立董事系统，发挥他们的专业能力和作用。制定有关独立董事的政策和法律，探索建立市场化的高层次独立董事人才发现机制、评价机制、信用机制、监督机制，构建公平有序的市场平台，保护独立董事合法的经济利益，发挥好人才市场的纽带作用。

加强信息经济时代反垄断，坚决防止资本无序扩张

中央经济工作会议提出，要强化反垄断和防止资本无序扩张。近年来，我国互联网平台企业快速壮大，在搞活金融的同时，市场垄断、无序扩张、野蛮生长问题日益凸显，限制竞争、赢者通吃、价格歧视、泄露个人隐私、损害消费者权益、风险隐患积累等问题日益严重。资本无序扩张必然会遏制技术创新，形成垄断攫取超额收益，损害消费者利益。据央视2020年3.15晚会公布，金融类APP违规采集个人信息已是一个现象级的问题。监管滞后甚至监管空白问题凸显。与会领导和专家建议：

一是要制定法律把资本“关进笼子里”。事实说明，资本逐利的本性是不会改变的，如果放任资本为追求最大利益而无序发展，其负面作用就会超过正面作用，因此对其进行严密的监督和管控是十分必要的。建议要健全完善法律法规，坚决反对垄断和不正当竞争行为，防止资本肆无忌惮，防范金融系统性风险，更好发挥金融企业动员社会资源和配置社会资源功能，更好维护国家和社会的公共利益。

二是要立法维护数据安全、数据确权、隐私安全。十九届五中全会已经将数据列为与劳动、资本、技术并列的生产要素，数据确权是数据市场化配置及报酬定价的基础性问题，各国法律都还没有准确界定数据财产权益的归属，还是法律空白。建议尽快开展数据权益立法，明确各方数据权益归属，公平合理地利用数据价值。要通过法律防止大型互联网企业非法获取、过度采集、使用企业和个人数据，反对滥用数据垄断优势，健全数字规则，坚守伦理底线，保护公民隐私和信息安全，确保金融创新在审慎监管的前提下进行。

三是要防止资本大鳄掌控舆论。深入研究社交平台和自媒体时代传播特点和规律，制定出台相关法律法规，防止一些互联网平台企业和资本大鳄掌控舆论控制权，建议在大型互联网平台企业探索实施国家特殊管理股制度，享有一票否决权，在企业内部治理和运营机制中嵌入体现国家意志的机制。要防止资本干预政治，防止一些平台公司巨头凌驾于法律之上，防止数字寡头干预公民个人生活和社会组织。  

（编辑  高梁）

我国目前金融开放的主要政策和特点

    2018年以来，我国金融双向对外开放的步伐明显加快。加快构建开放型经济新体制，各项贸易投资自由化、便利化的措施持续出台，跨境资金双向流动的政策环境不断优化。

金融机构开放取得显著成效

    1、2020年6月发布的《外国投资准入特别管理措施（负面清单）》（2020年版），金融业准入的负面清单正式清零。

    2、银行业方面。取消了中资银行和金融资产管理公司的外币单一持股不超过20%、合计持股不超过25%的限制，放宽中外合资银行中方股东限制，取消中方唯一或主要股东必须是金融机构的要求，设立外资法人银行的100亿美元总资产要求、外国银行来华设立分行的200亿美元总资产要求、外资金融机构入股信托公司的10亿美元总资产要求等；取消外资银行开办人民币业务审批，允许外资银行开业时即可经营人民币业务；按照内外资一致原则，同时放宽中资和外资机构投资设立消费金融公司的准入要求等。

    3、证券业方面。提前一年取消证券公司、基金管理公司和期货公司外资股比限制；按照内外资一致原则设置综合类证券公司控股股东的净资产要求；放宽外资银行在华从事证券投资基金托管业务的准入限制；允许外资机构获得银行间债券市场A 类主承销牌照；扩大期货市场开放品种；放开外资私募证券投资基金管理人管理的私募产品参与港股通交易的限制；研究扩大交易所债券市场对外开放，研究制定交易所熊猫债管理办法等。

    4、保险业方面。提前一年取消人身险外资股比限制，将取消境内保险公司合计持有保险资产管理公司的股份不得低于75%的规定；取消外资保险公司准入条件中30年经营年限的要求，取消外国保险经纪公司在华保险经纪业务需满足30年经营年限、总资产不少于2亿美元的要求；允许外国保险集团公司投资设立保险类机构；允许境内外资保险集团公司参照中资保险集团公司资质要求发起设立保险类机构；允许境外金融机构设立、参股养老管理公司等。

    据银保监会统计，2018年以来，共批准外资银行和保险公司来华设立近100家各类机构，包括外资独资或控股的保险公司、证券公司和理财公司等。

资本市场双向开放取得显著进展

    中国资本市场的对外开放，既有“引进来”也有“走出去”。“引进来”主要的制度安排有：QFII（合格境外机构投资者）/RQFII（人民币合格境外机构投资者）、债券通、港股通/深股通、沪伦通、银行间债券市场（CIBM Direct）、QFLP（合格境外有限合伙人）/RQFLP（持有离岸人民币的合格境外有限合伙人）等等。“走出去”的主要制度安排有：QDII（从事境外有价证券投资基金）/RQDII、QDIE（合格境内投资者境外投资）和QDLP等等。

    2020年11月1日起，《合格境外投资者和人民币合格境外机构投资者境内证券期货投资管理办法》正式施行，QFII和RQFII于2020年5月取消投资额度限制，可自行选择投资币种，再次降低了投资准入门槛，进一步扩大投资范围，增加了包括全国中小企业股份转让系统挂牌证券、私募投资基金、金融期货、商品期货、期权等品种，并允许参与债券回购、证券交易所融资融券、转融通证券出借等交易。

    现在QFII和RQFII基本上拥有了与境内投资者相同的在沪深交易所、股转系统、期货公司等的交易品种，能够全方位地参与多层次资本市场的投资，逐步对其开放的指数期货和期权交易，还赋予了更多的对冲工具。加上2014年开通的陆港通、沪港通、深港通，2017年开通的债券通，2019年开通的沪伦通，至此，境内的证券市场可以说是全方位开放了。

    银行间债券市场。自2016年允许外国投资者参与国内银行间债券市场以来，2020年1月，外汇局下发《关于完善银行间债券市场境外机构投资者外汇风险管理有关问题的通知》，5月，人行、外汇局发布《境外机构投资者境内证券期货资金管理规定》，进一步便利境外投资者参与我国证券市场。近期人行又推出境外机构投资者境内债券市场征求意见稿，进一步拓宽境外投资者参与境内资本市场的渠道。

    2016年，人民币纳入SDR以来，各国央行需要储备人民币资产。2019年4月，人民币债券纳入彭博巴克莱全球指数。9月，中国政府债券纳入摩根大通旗舰全球新兴市场政府债券指数，使得全球被动追踪型资产管理产品对中国债券的投资需求爆发。2019年3月，明晟公司将A股纳入MSCI全球指数中的权重由5%提高到20%。11月，又将A股的增发股纳入MSCI指数。6月，富时罗素将A股纳入其全球指数体系，9月，标普道琼斯将A股纳入其新兴市场全球基准指数。至此，全球三大国际股票指数均已纳入A股。

    目前已有386家境外资产管理公司进入中国债券市场，2019年，境外机构在银行间市场交易量同比增长65.6%。截至2020年9月末，参与境内资本市场的境外机构已经达到3360家，占全部机构投资者16%。2019年末，境外主体使用境内人民币的资产共计6.4万亿元（同比增长30.3%），其中持有境内债券规模2.26万亿元（占比2.3%，同比增长26.7%），持有境内股票市值2.1万亿元（占比3.5%，同比增长82%），存款余额1.2万亿元，贷款8332亿元。

    据人行和外汇局统计，2020年前三季度，外资累计增持境内债券和股票1321亿美元（同比增长47%），其中增持中国银行间债券市场债券7191亿元。

自贸区金融业实施了更加开放的政策

    在经常项下已基本可兑换的基础上，重点是稳步推进人民币可兑换和资本市场对外开放。

上海的金融开放政策：

（1）6月举办的12届陆家嘴论坛会上，央行副行长潘功胜提出“以人民币金融资产为基础建设上海国际金融中心”。上海国际金融中心建设是与人民币国际化互相促进、共同发展的。FT（自由贸易)账户就是从上海启动的。上海的金融开放将体现在：向全球人民币持有者提供充足的人民币金融资产，除了现有的证券等直接融资产品，还将金融信贷资产转化为可交易金融产品；支持人民币作为可自由使用货币，并提供全天候的人民币交易；拥有开放的人民币金融资产交易中心，即开放的各类要素市场，形成人民币资产的定价机制。

    （2）5月发布的《全面推进中国（上海）自由贸易区临港新片区金融开放与创新的若干措施》（50条），主要内容：积极吸引外资设立各类金融机构，实施资金便利收付的跨境金融管理制度，实施高水平的贸易投资自由化便利化措施，提升跨境金融供给能力，依托产业优势促进跨境业务和离岸业务发展等。首家外资控股的资产管理公司已在临港新片区审批通过。

    （3）基于自由FT账户的上海自贸区版的全功能双向本外币跨境资金池，是目前国内政策最开放的跨境资金池，企业入市的门槛最低，境内外资金划转政策最便利。

    （4）上海人行、上海市商委9月发布《关于明确自由贸易账户支持上海发展离岸经贸业务有关事项的通知》，实行白名单制，允许银行为名单内企业通过FT账户开展的离岸经贸业务提供国际结算、贸易融资等跨境金融服务，包括货物转手买卖、离岸加工贸易、服务转手买卖等。

    大湾区的金融开放政策：

    （1）2020年5月，人行、银保监会、证监会、外汇局联合发布《关于金融支持粤港澳大湾区的意见》（30条），在传统贸易、贸易新业态、保险业务、资本项目下跨境收支等方面简化外汇兑换、资金划转、外债登记等政策，大力提升自由化便利化程度。

    （2）深圳的金融开放措施主要有：全面推广资本项目和贸易收支便利化试点、跨境人民币结算高水平便利化试点，并将便利化措施从货物贸易推广到服务贸易；推进资本项目改革创新，提升企业跨境投融资便利性；试点个人外汇便利化；加强跨境金融支付基础设施互联互通，推进移动支付和跨境个人见证开户，开展跨境理财通试点。

    （3）深圳市地方金融监管局2020年11月初发布《深圳市外商投资股权投资企业试点办法（征求意见稿）》，在2017年政策的基础上，进一步降低了QFLP的门槛，促进引进外资，扩大投资范围。主要内容：境内私募股权投资基金管理人GP，净资产门槛由5亿元降到5000万元，管理资产门槛由10亿元降到5亿元；外商GP 注册资金门坎仍为200万美元，但认缴由3个月到位20%、两年内全部到位，放松到6 个月到位25%、3年内全部到位；外商投资股权投资企业QFLP注册资本门坎由1500万美元降到600万美元；原来OFLP的投向一直仅限于非上市股权，2020年4月放开允许投资私募股权投资基金和投资企业（基金），此次进一步放开为允许QFLP参与A股上市公司定向增发新股、大宗交易、协议转让等非公开发行和交易的普通股，并且可以作为上市公司原股东参与配股；增设了禁止投资负面清单；新增了外资GP的高管人员可以作为自然人投资者，但合计出资比例不超过20%；将境外投资者LP的范围扩大到在境外定居的中国公民。

    海南自贸港：

    根据《海南自由贸易港建设总体方案》，海南自贸港的政策具有不可复制性、独特性和唯一性，包括六方面的自由便利安排：贸易自由便利、投资自由便利、跨境资金流动自由便利、人员进出自由便利、运输往来自由便利、数据安全有序流动。其金融政策主要有4个方面：（1）高水平开放经常项目和资本项目，便利跨境贸易和投融资的资金流动。具体来说，一是在现有本外币账户和FT账户基础上，构建一套全新的本外币一体化的离岸账户体系，并在离岸账户之间建立资金“电子围栏”；二是在跨境直接投资方面全面落实准入前国民待遇＋负面清单的外商投资管理制度，在推广QFLP的基础上试行QDLP；三是建立新的外债管理体制，实施统一的宏观审慎管理政策；四是扩大海南居民个人用汇自主权。（2）扩大金融业对外开放，加快金融市场的培育。具体来说，一是大幅度降低乃至取消外资金融机构设立的门坎；二是建设允许非居民参与，与国际规则接轨的国际能源、航运、产权、股权等交易市场；（3）强化金融改革与创新，支持重点产业和实体经济的发展，在对外开放方面，拓宽多种形式的产业融资渠道，允许港内企业境外发行股票和债券、开展跨境资产管理、跨境资产转让，放宽外资企业资本金使用范围，鼓励资本金用于境内股权投资。（4）构筑自由贸易港建设的金融风险防控体系。具体来说，一是采取金融模式；二是加强对自贸港跨境资本流动的统计监测和风险预警；三是坚持既积极鼓励又合理规范和监管的原则。

人民币国际化进程明显加快

    据人民银行统计，2020年1-9月，人民币跨境支付总额达到20.83万亿元（2019年全年是19.67万亿元，同比增长35.2%），其中约25%是经常项下，75%是资本项下，包括直接投资、证券市场和跨境融资。证券市场的跨境支付增长很快。

    据SWIFT统计，人民币已经成为全球第五大支付货币（在全球支付占比1.97%），全球第三大贸易融资货币（占比1.91%），全球第五大储备货币。截至2020年二季度，各国持有人民币储备约折合2300亿美元。在全球外汇储备中占比2.05%。到2020年9月末，境外主体持有各类人民币金融资产已达7.9万亿元，同比增长38.8%。

    截至2019年年末，人民银行和39个国家和地区的央行签署了双边货币互换协议，总金额超过3.7万亿美元。

外汇市场开放稳步推进

    到2020年9月末，已经有47家境外央行类机构、22家境外人民币业务清算行、45家人民币购销业务境外参与行加入和参与了（境内）银行间外汇市场。

    2019年，国内外汇市场上的人民币对外交易量达到29.1万亿美元，国际清算机构统计，人民币已成为全球外汇市场的第八大交易货币。

    境外机构投资者可以利用境内人民币外汇衍生品对冲的外汇风险敞口，配合债券通、QFII等资本市场开放政策，满足跨境双向投融资项下产生的外汇风险对冲需求，便利境外交易主体汇率风险管理，实现外汇市场和资本市场的协调发展。

我国扩大金融开放的必要性

    1.是人民币国际化与金融业走向世界的需要。中国是世界第二大经济体，人民币国际化进入关键阶段，随着“一带一路”合作倡议的稳步推进，开放中国金融将成为人民币国际化的必要条件，也是中国金融业走出去，外资金融业走进来双赢局面的必要前提。

    2.是构建多元化金融体系、分散金融风险的需要。一方面，扩大开放可以使外资金融机构进入中国市场，有助于促进良性竞争，拓展金融服务渠道，提升金融稳定性；另一方面，国际上历次金融危机的经验均表明，金融风险越集中则杀伤力越大，越分散则越容易化解，而扩大开放是分散金融风险的一种重要方式。

    3.是更好服务实体经济的需要。外资金融机构在治理结构、信贷管理、风险定价等方面的优势可对中资机构起到良好的示范作用，促进国内金融机构回归服务实体经济的本源，促进经济结构进一步优化。

    4.是完善我国金融监管体系的需要。外资金融结构现代化的管理以及优良的服务手段和高效的经营方式都有利于国内银行借鉴，既有利于形成统一规范、客观公正的金融业监管体系，改善金融机构经营环境，也可以进一步坚定世界各国对中国经济和货币的信心。

我国金融开放中面临的主要风险和冲击

    目前的金融对外开放尚未对国内金融市场形成明显冲击，前三季度我国跨境资金流动保持平稳运行，外汇市场供求延续了基本平衡态势，人民币汇率和外汇储备稳中有升。

    但是国际经验表明，金融跨境业务涉及不同的市场环境、不同的法律政策，扩大金融开放也会对我国金融市场造成冲击，带来新的金融风险。

    1.外资规模和在国内金融业占比的迅速提升，会加剧行业竞争压力，包括对于中小微金融机构的业务和客户层面的竞争、对中小金融机构的收购与兼并等，这些都可能会给我国本土金融机构与现有金融体系造成冲击。

    2.跨境投资资金进出量将大幅度增加，可能给金融市场的安全稳定带来一定的冲击。

    3.造成金融人才的流失。外资金融机构凭借其先进的经营规模、优越的工作条件、优厚的待遇以及诱人的出国培训机会等，吸引大量国内金融界的优秀人才，进而导致本土机构人才流失，甚至影响中资金融机构的相对竞争地位。

    4.国内金融机构面临金融制裁（包括初级制裁和次级制裁）的风险加大。一是直接面临制裁，在美、涉美元资产账户被冻结，限制美国金融机构提供金融服务，被禁止使用美元清算系统，被禁止参与美国政府债券交易，迫使SWIFT组织停止提供报文服务，对高管实施制裁等。二是面临巨额罚款。

    5.商业银行更容易受到国际金融市场要素变动（特别是利率波动）的影响，可能对银行外汇业务流动性管理、利率风险管理、信用风险管理等方面形成冲击，对银行和外汇业务资产负债管理能力和盈利能力提出更高要求。要求银行加强外汇业务人才队伍建设，提升外汇业务经营能力，加强前瞻性分析，提高资产负债管理水平，拓展新的业务领域。

    6.对我国的金融监管与调控提出了更高的要求。在金融市场开放程度较高的情况下，一国汇率和利率变化所产生的效应，可能会被相应的资本流动效应所抵消，这便加大了金融调控的难度，从而对监管机构与政策制定机构提出新的要求。

防范风险和冲击的宏观监管对策

   1.不断完善外汇市场“宏观审慎＋微观监管”二位一体的管理框架。要完善风险防控体系，加强金融风险监测基础设施的建设，加强对跨境资本流动的监测、分析和预警，严防跨境资本异动对中国经济金融稳定带来的冲击，要加快构建可查询、可预警、可追踪的跨境流动监测预警和评估体系，以及构建宏观审慎管理体系，注意防控短期投机资金大进大出，建立本外币一体化的跨境资金流动的宏观审慎评估机制；在放开市场准入的同时，要注意提升审慎监管和外资安全审查机制在维护金融安全和国家安全中的重要作用；完善信心共享机制和监管协调机制；支持公平开放的全球金融市场建设；主动参与国际宏观政策协调，发挥全球及区域金融治理机制的积极影响。

    2.探索建立数据安全自由有序流动的规则。一是对于跨境数据传输制定专门的管理细则；二是明确金融业的关键信息基础设施范围，并探索改善监管方式；三是参考全球金融市场协会的相关标准，探索建立我国的网络安全检查和渗透测试标准。

    3.加强外汇市场的风险防控体系建设：一是优化基础设施建设，保障外汇市场运行效率；二是完善市场监管，加强交易、清算等基础设施监管；三是强化行业自律机制建设，约束市场不当行为；四是加强预期管理，建立预警机制，抑制市场主体的顺周期行为。

    4.深入推进金融开放创新，以深化改革来防控风险。很多金融风险的产生，客观上有监管不足的因素，也有金融市场发展滞后、市场交易规则不健全、对内对外开放不充分等深层次的体制机制因素。因此，应坚定不移地推进金融对外开放和金融创新，进一步完善细则。

    5.依托人民币国际化推进金融开放。从发展中国家的金融开放的历史来看，基本上都是基于美元等外币的金融开放，其结果基本没有成功的，因为货币兑换的汇率波动会对该国的金融体系形成巨大冲击。而以本币（人民币）为基础的金融开放可以避免这种冲击，风险小于依托外币的金融开放。

    6.尽快建立和完善“不可靠实体清单”制度，有效维护国家利益。我国在积极应对以美国为首的西方国家对中国和中国企业的遏制和打压的同时，通过我国的黑名单制度，反制外国单边制裁，维护中国企业、个人的合法权益，维护国家主权安全，维护公平自由的国际经贸秩序。2020年9月19日，商务部公布了《不可靠实体清单规定》，并于公布之日起实施。同时《出口管制法》也于12月1日开始实施。下一步，应该尽快完善这些制度和法规的可操作性，并完善相关立法，完善该制度和其他规则的协同作用。

       （编辑  季节）

金融开放包括三个方面的进程：一是金融机构的开放，即一国对他国或地区金融机构以合资、独资或并购等方式从事银行、证券、保险等金融服务的准入及行为活动的管制程度，以及对该国金融机构在境外从事相关金融服务的开放程度 ；二是金融市场开放，即一国与国际金融市场的互融互通，境外资金进入国内金融市场、境内资金在国际市场配置状况；三是货币的开放与国际化，即本币与外币之间的自由兑换与流通程度。

我国金融开放历程

对照观察我国金融开放的历程，可以分为以下几个阶段：

1.1978年-1992年的探索期，开始探索允许外资在中国设立相关金融机构，尚未涉及金融市场和外汇制度。

主要的标志性事件包括：一是1979年12月，日本输出入银行在北京设立试点性的代表处；二是1980年，深圳经济特区成立为吸引外资提供了一个前沿性的实验平台；三是1983年1月，中国人民银行颁布了《侨资、外资金融机构在中国设立常驻代表机构的管理办法》，解决了外资金融机构入市无据可依及权益保护问题；四是1988年4月，《中外合作经营企业法》通过；五是1992年，美国友邦保险公司在上海成立分公司，为第一家在我国获准从事保险业务的外资金融机构。

2.1992年-2001年的持续期，除了金融机构准入方面之外，开始触及金融市场开放和汇率制度改革

1993年通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确了以下思想：坚定不移地实行对外开放政策，加快对外开放步伐，充分利用国际国内两个市场、两种资源，优化资源配置；实行全方位开放；积极引进外来资金、技术、人才和管理经验。同年通过的《关于金融体制改革的决定》规定，建立统一开放、有序竞争、严格管理的金融市场。上述两个决定在经过前期探索之后，为我国金融开放定调并进行顶层设计和安排。

在政策的指引下，该阶段有以下标志性事件：一是1992年为吸引外汇资金，上交所设立B股市场；二是1994年人民币官方汇率和外汇调剂价格正式并轨，我国开始实行以单一、浮动管理、以市场供求为导向的汇率制度；三是1996年7月，我国人民币经常项目实现完全兑换；四是2000年至2001年，先后对《中外合作经营企业法》、《外资企业法》、《中外合资经营企业法》进行修订，取消了境内优先采购、外汇收支平衡、出口实绩等针对外商投资企业的特殊要求。

3.2001年-2017年的加速期，金融机构在股权比例管制下加速开放，金融市场开放深化，人民币国际化启动并加速。

2001年12月，我国正式加入世贸组织。根据世界贸易组织有关协议，我国在银行、证券、保险等金融行业都有明确的开放承诺。我国金融开放也逐步走向制度化、规范化。银行业领域中，2006年国务院出台《外资银行管理条例》并在2014年进行了修订；证券业方面，2002年证监会出台了《外资参股证券公司设立规则》并在2007、2012年做了两次修订；保险业方面，国务院于2001年出台了《外资保险公司管理条例》并在2013、2016年进行了修订。与此同时，海外资本也加速以投资入股的形式进入银行、证券、保险等领域。据不完全统计，截至目前，外资在银行、保险、证券、信托、基金领域控股（或者参股）的企业数量分别为48家、15家、44家和8家，大多数都是在此期间设立的。

该阶段的主要标志性事件还包括：一是2004年-2006年，中国银行等四大国有商业银行实现了股份制与国内外上市，并先后引进了海外战略投资者；二是2009年7月，六部门发布跨境贸易人民币结算试点管理办法，我国跨境贸易人民币结算试点正式启动；三是2015年取消存款利率的上限管制，利率市场化；四是外汇治理成效显著，以2015年“8.11汇改”为基础，以2016年2月引入“货币篮子”为参照，以2017年引入“逆周期因子”为调节，我国形成了时下“收盘价+篮子货币汇率波动+逆周期因子”的人民币汇率中间价调控机制；五是2016年10月，人民币正式被纳入特别提款权一篮子货币；六是资本市场进一步互联互通，以2002年QFII（合格境外机构投资者）、2006年QDII（合格境内投资者）及2013年RQFII（人民币合格境外投资者）为基础，2014年11月、2016年12月沪港通与深港通正式上线。

4.2018年以来的新一轮金融开放。

2018年以来，我国在金融开放上步子迈得更大，外资国民待遇得到进一步的保障。相关举措陆续落地 ：一是放开外资持股比例限制，取消外资入股中资银行、金融资产公司、证券公司、基金管理公司、期货公司等的股权比例限制，其中证券公司、基金管理公司、期货公司将于 3 年后不再设限 ；二是放宽设立机构限制，允许外资银行同时设立分行和子行 ；三是扩大外资金融机构经营范围，允许外资银行从事政府债券承销业务，取消外资银行申请人民币业务前需有开业满 1年的条件，将外国银行分行可以吸收的中国境内公民的单笔存款门槛由 100 万元降至 50 万元，允许符合条件的外国投资者来华经营保险代理业务和保险公估业务 ；四是简化外资审批流程，取消外资银行在开办政府债券承销、财务顾问、代客境外理财及托管、证券投资基金托管、被清算后提取生息资产等业务审批要求，简化支行审批、发行资本补充工具、高管资格审核等审批流程。

此阶段的主要标志性事件还包括：一是2018年3月中国原油期货在上海国际能源交易中心正式挂牌上市，这表明中国石油人民币计价体系的确立及中国原油价格基准的国际参考性；二是2018年4月通过《关于支持海南全面深化改革开放的意见》，支持海南岛建设自由贸易实验区；三是2019年3月《外商投资法》通过，原《中外合资经营企业法》《外资企业法》及《中外合作经营企业法》完成其使命退出历史舞台；四是2020年5月央行、外管局发布《境外机构投资者境内证券期货投资资金管理规定》，取消合格境外机构投资者（QFII）和人民币合格境外机构投资者（RQFII）境内证券投资额度管理要求。

我国金融开放的深度和开放效果

有关国际组织2017年对我国金融开放的总体评价一般。其评价有些部分不一定公允，依照我国2018年以来的金融开放举措和情况，其中衡量内容中相当一部分已经予以解决。改革开放40多年来，我国在金融机构、金融市场和货币开放与国际化方面，基本上是按照“以我为主”的方式，稳健推进开放的进程。

我们从金融机构准入、金融市场开放以及人民币国际化来分析我国金融开放的程度，同时从双向开放的角度，对我国金融机构“走出去”的情况进行了分析。

大型跨国金融集团已完成在中国布局，但资产和业务规模均较小

从金融机构准入方面来看，我国金融业已达到比较高的开放程度，金融机构准入全面放开，2019年，国务院修订《外资银行管理条例》《外资保险公司管理条例》以及证监会2020年修订《外商投资证券公司管理办法》，设立的主要条件基本已和内资银行保持一致。在业务方面，目前外资银行仅在吸收单笔50万元以下的定期存款仍有限制（2019年修订的《外资银行管理条例》规定其可吸收单笔50万元以上的定期存款），其他主要业务已经放开。在证券业方面，目前外资持股的证券公司大部分都已获得证券业务的主要资格。从保险业来看，此前财险公司的外资持股比例及经营范围已完全放开。

尽管各项准入政策在逐步放开，但截至目前，外资金融机构业务占比并不大。从能够获得的统计数据看：

银行业方面，2007年外资银行在我国银行业总资产的占比达到最高值2.36%，在2008年金融危机之后，该占比逐年下降，到2017年仅有1.29%。2020年6月4日，银保监会表示，2018年以来,银保监会共批准外资银行和保险公司来华设立80多家各类机构，应该与2017年的数据相差不大。以债券托管业务为例，截至2020年一季度，外资银行的中国债券托管量为69.6亿元，同期商业银行总托管量为16593.01亿元，占比极低。

保险业中，外资保险公司的资产占保险行业总资产的比例逐年提升，但提升缓慢，截至2019年，该比例仅为6.61%；从保费数据看，合资及外资保险公司寿险保费与中资保险公司寿险保费收入相比，只有中资保险公司保费收入的1/10，而财产保险的该数据仅有不到2.5%。

证券业中，2018年之前，外资券商不到10家，都是和境内券商合资，主要限于通过投行牌照开展投行业务，如高盛高华、瑞信方正、中德证券等；2018年以来，已有8家外资控股证券公司获批，但基本均处于起步阶段，其在证券行业中占比非常小。投资银行业务是外资机构跨境业务中较有优势的业务，但在境内股权及债权承销金额占比均较低；截至2020年上半年，62家券商股权承销金额合计6585.02亿元，而摩根士丹利华鑫、东亚前海证券等外资控股券商，2020年上半年股权承销数据为零。

尽管数量和资产规模占比仍较小，但截至目前，随着2020年最新的渣打银行向证监会申请设立券商牌照，国外大型跨国金融集团成在境内银行、证券、保险等主要金融业务的布局已基本完成。

我国大多数金融资产已向海外投资者开放

从资本市场的情况来看，目前境外投资者可以通过QFII、RQFII、沪股通、深股通以及设立的相关外资私募基金投资我国沪深交易所股票。截至2020年10月底，外资持有A股股票市值达到2.3万亿元，占同期A股总市值的比重为3.75%，占自由流通市值的比例为7.32%。其中最主要的是陆股通的持股，持股金额超过2万亿元，QFII和RQFII持股也超过2000亿元。从银行间市场看，根据中国外汇交易中心的数据显示，2020年前三季度，境外机构在银行间市场共成交33.2万亿元，同比增长88%。

人民币国际化进展

根据央行2020年8月公布的《2020年人民币国际化报告》，2019 年，人民币跨境使用逆势快速增长，全年银行代客人民币跨境收付金额合计 19.67 万亿元，同比增长 24.1%，在2018年高速增长的基础上继续保持快速增长， 收付金额创历史新高。人民币跨境收支总体平衡，净流入 3 606 亿元。人民币在国际货币基金组织成员国持有储备资产的币种构成中排名第五，市场份额为 1.95%， 较 2016 年人民币刚加入SDR 篮子时提升了 0.88 个百分点；人民币在全球外汇交易中的市场份额为 4.3%，较 2016 年提高了 0.3 个百分点。

但人民币的地位并不稳固，根据2020年的统计，人民币在主要国际支付货币中的排名在第五、六名之间徘徊，市场份额也在1.65%-2.11%之间波动，截至2020年10月，人民币市场份额从9月份的1.97%下降到1.66%（推测可能和10月份人民币加速升值有关）。

关于我国金融机构“走出去”的情况

相对而言，我国金融机构“走出去”的情况和效果要弱于“引进来”，进展相对缓慢。

从境外机构设立情况看，中国银行、工商银行、建设银行和农业银行 2019年末覆盖的国家和地区数量分别是 61、48、30和 10个，远低于国际领先同业的全球布局。近年来，全球金融监管环境趋严，监管新规不断出台，为中资银行海外经营带来较大的监管压力。尤其是在反洗钱方面，中资银行的海外合规成本大幅提高，近年来，一些机构因反洗钱问题在海外市场受到当地监管部门的调查及巨额罚款。

我国非银行金融机构的国际化发展水平更低。以证券业为例，目前大部分中资证券公司主要依赖其香港子公司开展海外业务，对香港以外的海外地区业务尚处于开发阶段，且主要通过与国外机构合作方式。目前大部分中资证券公司的海外业务收入以通道业务为主，经纪、融资、自营业务收入占比超过75%，而承销、保荐、再融资、并购重组、资产管理等业务占比较低。我国证券公司香港子公司经营情况整体较差，且面对香港复杂的环境以及2020年海外疫情的冲击，暴露出风险管理和合规管理能力的弱点，如兴业、方正、东海、广发、国信等证券公司香港公司都出现了巨额亏损或者其他风险事件。

金融开放可能对我国产生的冲击

放开金融机构准入对境内金融机构的短期冲击相对有限

从目前情况看，本轮开放涉及外资金融进入中国证券行业的力度较大，但根据目前的申请和审批情况，涉及的资金规模有限，短期对金融市场存量结构方面冲击有限，力度相对可控。目前开放管理措施主要目的在于提高外资和中国金融市场的协同性，使得外资从单纯地享受中国金融领域发展的财务红利，转为分享中国金融市场的行业发展红利，提升行业整体综合服务能力。

总体来看，银行业、保险业对本轮金融开放的影响相对比较乐观，认为基于此前银行、保险行业开放程度以及目前的整体竞争格局，本轮金融开放对国内银行、保险金融机构的影响比较有限。

但基于目前分业经营的情况，我国证券公司整体规模较小，整个证券行业的资产规模、盈利水平合计也就相当于一家中大型商业银行的水平，整体抗风险能力和市场竞争能力相对较弱。在本轮开放中，境外大型跨国金融机构纷纷设立证券公司，基于其先进的业务能力和风险管理能力，可能对证券行业的冲击较大。但目前申请设立的证券公司整体资产规模有限，整体可控但不能盲目乐观，不能轻视国际金融力量对我国金融市场可能带来的巨大影响。

外资进入导致跨境资本流动频繁和加剧，要防范流动性风险

在金融对外开放中，资本账户过快开放会导致短期跨境资本大规模流动，人民币汇率未完全市场化，金融监管仍不成熟，市场抗风险能力较弱，从而加剧整个金融体系的脆弱性，增加国内经济的不确定性，造成资产价格扭曲和资本市场的不稳定。

以股票市场为例，我国股票市场成熟度不高，以散户投资者为主，在此背景下，陆股通开通之后境外资金的快进快出，已经对沪深交易所股票市场产生了不小的影响。尽管目前陆股通持有A股上市公司的比重仅占3.36%，目前A股每日的沪股通、深股通资金额度使用比例也很有限，2020年8月以来，最大的使用比例不到25%，绝大多数的交易日使用比例低于5%。但由于其导向性作用，对A股市场的走势产生的影响远超过其额度比例。尤其是，后续如果境外机构交易额度不断加大，其额度尚有很大的空间可以使用，假如有快进快出的“热钱”大量参与，将对我国A股市场造成不稳定因素。尤其是目前A股股票质押接近4.5万亿的规模（两融的规模尽管更大，基于其资金主要留在股票市场内，加之股票可变现性好，导致系统性风险以及波及实体经济的风险相对可控，但要注意预防热钱快进快出引发的“踩踏效应”），A股市场的大幅下跌很有可能传导至实体经济。房地产市场、债券市场的情况也大致如此。

几点初步的意见和建议

1. 充分利用目前的窗口期，不断提高我国金融机构的竞争力，重点关注证券行业的竞争力提升。这一轮的金融开放，更加关注的是证券行业及资本市场。我国证券行业尽管在2003年综合治理之后有了较大的发展，但整体发展水平、资产实力、业务能力以及风险管理，与商业银行、大型保险机构相比仍然有较大的差距，尤其是处于分业经营背景下，我国证券公司与混业经营背景下大型跨国金融机构在资本补充能力方面具有明显的劣势。为此，建议通过鼓励并购重组、自我提升、创新发展等方式，尽快提升证券行业的竞争力。

2. 通过提高上市公司质量、提高资本市场机构化水平、尽快推动注册制全面铺开增加优质上市公司供给等，增强资本市场的成熟度和应对冲击的能力。自2019年至今已经不断出台了相关政策，政策执行效果尚有待观察。

3. 从国家金融安全角度建立相关安全审查机制。我国《国家安全法》第二十条已经将金融安全纳入国家安全的范畴，规定：“国家健全金融宏观审慎管理和金融风险防范、处置机制，加强金融基础设施和基础能力建设，防范和化解系统性、区域性金融风险，防范和抵御外部金融风险的冲击。”建议从多角度考虑建立涉及金融安全的审查机制，一是建立反垄断审查机制。我国对除银行外的证券、保险业及其他金融行业实行全面开放，取消了股权及开设资金的限制。要达到保障金融安全的目的，要充分运用《反垄断法》的相关规定，针对外资滥用市场支配地位和经营者集中启动反垄断审查，审查范围包括进入环节和并购环节。二是建立对外资并购系统重要性金融机构进行专门的安全审查机制。

4. 强化金融消费者合法权益的保护。我国金融业开放后，允许外资金融机构在我国境内从事金融业务，外资全资、控股的金融机构将直接面对我国的金融消费者，并合法获取客户信息。建议要强化金融消费者保护的理念和要求，将目前分散于央行、银保监会、证监会的金融消费者保护要求，提高到《消费者权益保护法》的法律高度；二是对于国家及个人相关信息进一步加强保护，可参考国外特别是美国金融安全审查的做法，建立用户信息安全的“防护墙”，保障国家及个人有关信息不为外资机构获取、使用及保存。

5. 培养和储备国际化的金融人才，尤其是合规管理与风险管理方面的人才。金融开放本身能够让境内的金融风险外溢，缓释境内的金融风险，金融机构应当配合国家战略，为相关企业提供优质的金融服务。考虑到近期我国金融机构“走出去”面临的各种风险和问题，建议加大跨境金融人才尤其是风险管理、合规管理人才方面的培养和储备。

   （编辑  季节）

我国金融业对外开放的现状

    近几年我国金融业的开放程度不断提升，股权控制、机构准入、业务范围都不断扩大，对外资基本上实现了国民待遇。

    银行保险业：2020年一季度末，外资银行在华共设立了41家外资法人银行、115家外国银行分行和149家代表处，营业性机构总数975家。外资银行总资产3.58万亿元，增速较2018年末增长7.2%，占银行业总资产的比例为1.18%。境外保险机构在我国设立了64家外资保险机构、124家代表处和18家保险专业中介机构，外资保险公司总资产1.46万亿元，较2018末增长25.9%。

    证券机构：摩根大通（中国）、高盛高华、大和证券、星展证券等8家外资控股券商获批。

    股票市场：2020年6月末，外资持有境内股票市值2.46万亿元，外资持股占A股流通市值的比例达4.72%，创历史新高。北上资金持股金额合计1.71万亿元，较去年末增长约20%；QFII机构持有A股市值约7500亿元，较去年末增长约14%。

    债券市场：2020年6月末，中国债券市场存量规模为112万亿元，外资机构持有的债券规模占比3.14%（外资持有国债比例为8.9%）。2020年9月，境外机构连续22个月增持中国债券，持有规模持续攀升。

    对外开放是我国基本国策，金融业开放是对外开放重要组成部分。当前，推动高质量开放已成为金融业高质量发展、金融供给侧改革的重要一环。金融业高质量开放有哪些要素、如何推动金融业高质量开放，是一个值得深入探讨的问题。

金融业高质量开放需要考虑的因素

    下一步该怎么样进一步推动金融开放，应从几个角度看。

    1.开放的目的是补我国金融短板。

2019年，我国金融业增加值占GDP比例达7.8%。同期，美国为7.4%、英国为7.3%、日本为4.1%、德国为3.7%。从金融业对经济增长的贡献来看，我国金融业增加值占GDP的比值并不低。同期，我国银行业资产/GDP达303%，在全球处于较高水平。引入外资的主要目的并不是大幅提升金融总量和外资机构占比，而是补足金融短板。

    金融开放不一定能实现效率的提升，反而可能造成风险。从全球范围看，外资银行占比较高地区的金融运作效率并不高；相反，在一些外资银行占比相对不高且稳定的地区，金融业的整体功能发挥稳定、运作效率较高。美国和德国银行体系就是典型案例。

主要发达国家的外资金融占本国资产比重，在20%以内比较合适（美、德都是这个水平）。发展中国家占比高。

德国和美国外资金融占本国资产比重

案例1：德国。德国的外资银行以法人机构为主，拥有全能银行牌照。在银行体系充分竞争环境下，外资银行聚焦批发资金和高端业务领域：一方面，向德国外资企业提供传统一体化金融服务，主要由外资分行完成；另一方面，重点挖掘资本市场、投资银行、咨询顾问、资产管理等高端业务，主要由外资法人机构完成。外资银行功能发挥平稳，对德国银行业形成了重要功能补充。

案例2：美国。美国的外资分行大多分布在纽约，主要服务本国和全球跨国公司客户，部分分行承担美元清算职能，贸易融资、美元清算和结算规模较大。外资子行大多通过并购发展壮大，业务覆盖范围较广，服务对象既包括本国在美客户，也有大量美国本土客户。美国大型外资子行大多成立了金融控股或间接控股公司，综合化程度较高。外资银行对美国经济发展发挥了重要作用，主要体现在为本国与美国双边贸易提供融资、结算和清算服务，拉动双边贸易；为跨国大型企业、美国本土企业和个人提供一体化金融服务。但外资银行无法取代美国本土银行，其在美国银行体系一直发挥着重要补充作用。

外资银行在特定业务领域具有较强竞争力。现金管理是外资银行优势业务，花旗银行（中国）的现金管理能力很强。跨境业务是外资银行重要优势，汇丰、花旗、摩根在跨境购贷款业务上占有绝对优势；在高端客户财富管理方面，汇丰银行（中国）实现了全球单一账户管理，极大提升了向高端客户提供全球金融服务的能力。在海外投资方面，外资银行投向限制较少，产品设计丰富，如星展银行提供了权益类或期权类定制产品，花旗和汇丰的外币产品品种更加多元化。在金融产品交易方面，外资银行在衍生品交易报价上具有明显优势。

    高质量金融开放的目的在于，结合外资银行机构的优势和偏好，补足我国金融体系存在的短板，而不是盲目扩大金融机构数量，继续加剧日益严峻的金融业竞争形势。同时，需要金融机构具备调动全球资金的能力，和外资金融机构之间形成互补，支持我开放型经济的发展、“一带一路”倡议的推进。

    我国金融机构对跨国客户、复杂产品、绿色金融，全球资金的动员能力存在不足，与外资金融机构可以形成互补关系。

2.遵循对等原则。

（1）“引进来”与“走出去” 对等。对外开放最终要实现双向开放，中外双方是协调的开放关系。高质量金融开放要实现“引进来”与“走出去” 对等。既要外资机构“引进来”，也要中资机构“走出去”。“走出去”要考虑资金及竞争实力；“引进来”也要考虑市场竞争及结构状况。

德国银行业遵循“走出去”和“引进来”平衡

    德国银行体系以本土机构为主，银行业务重点围绕本国经济。本世纪以来，商业银行和州立储蓄银行“疯狂”扩张海外资产，业务重心由国内移至海外市场，德国海外资产占比与外资银行资产占比差值在危机前达到历史最高值。受次贷危机影响，商业银行和州立储蓄银行已不能支撑海外业务扩张的步伐，业务重心回归本土，德国银行业“走出去”和“引进来”的步伐趋于平衡。

英国银行业遵循“走出去”和“引进来”平衡

    英国银行体系国际化程度较高，外资银行在当地市场占据重要份额。伦敦是全球金融中心，长期以来吸引了大量金融机构入驻，英国银行体系外资银行占比高达50%。与较高外资银行占比相对应的是，英国银行业海外资产占比较高，汇丰、渣打、苏格兰皇家、巴克莱都是国际化程度较高的银行，这些机构海外资产占比也达到50%。

这些年，外资银行在中国取得了稳步发展， “引进来”不足的原因，主要归因于外资银行战略选择。一方面，外资银行大多历经百年沉淀，形成了根深蒂固的风险文化，对特定行业的授信政策非常审慎，如房地产、地方政府融资平台以及产能过剩行业。另一方面，外资银行认为业务的可持续性是决定做与否的重要因素，曾经盛行的同业、理财和表外业务虽然能带来可观的短期收益，但这些业务的合规风险较大，长期不可持续，对这些业务均未涉足。而以上业务恰恰是危机以来中国银行业大量布局的资产类型。

    （2）监管规则对等。监管规则对开放的效果将产生重大影响。事实上，发达经济体在金融开放过程中都遵循监管规则对等原则，即根据本国金融机构在东道国面临的监管环境给予东道国金融机构相应的监管要求：对于给予本国金融机构相对优厚的监管环境的东道国金融机构实施相对友好的监管环境；而对于给予本国金融机构相对苛刻监管环境的东道国机构实行相对苛刻的法律监管规则。

    我国对外国的机构开放，理应有权享受在外国市场上同样的开放条件（规则），但目前不是这样的情况。

    目前外资银行资产在中国银行业资产值占1.3%，我国海外资产占整个银行业资产7%-8%，但其中很大部分在香港、澳门，把港澳排除，约占2%-3%。中国银行机构的海外业务，基本是服务中国的客户，机构的扩张是以设点为主（而不是控股），除自身的经营收益外，财务投资占比数很少。

外资银行的海外全球资产占其母国资产的比例是7%-8%。原因：

它重视风险管控，对特定行业的授信非常审慎，基本不做中国的房地产贷款、不做政府融资平台贷款；外资很少参与同业业务-理财/表外业务。

    美欧日等外资金融机构在中国的资产占比和盈利的情况：

    外资机构多涉及中国客户的业务，但其盈利不反映在中国机构的资产负债表上，表面看它的利润不太高；很多外资机构持有中国中小银行股权，考察外资机构在中国的资产占比，应该把控股权、这部分投资所获收益，都要算进去，才能真实看待外资银行机构在中国的实际发展状况。

欧盟针对美国EPS监管采取IPU政策

    2014年，美联储针对外资银行提出强化审慎监管标准（EPS）, 对在美资产超过500亿美元的外资法人机构要求设立金融控股公司或间接持股公司（从分行转为控股子公司会提高资本要求。欧盟2016年也拿出对等措施，提出要设立IPO，要实现监管措施的对等调整。日本、中国没有对美国设立同样的监管要求。欧盟要求中资、日资机构也要设立IPO的控股机构）。  FHC或IHC在资本、流动性、接受监管检查的频次、恢复与处置计划设计更新时间、压力测试要求等方面都面临更为严格的要求。欧洲银行体系是受EPS监管政策影响最大的，多家机构监管成本显著提高。

    EPS推出不久后，2016年欧盟在修改CRR4过程中，提出针对EPS中IHC监管要求的IPU监管要求。IPU是指中间控股母公司。IPU设立的资产准入要求要明显低于IHC,意味着监管要求更为严格。EPS的设立给欧洲大型银行造成了较大的监管压力。可以预见的是，IPU如果设立其将对欧洲地区的美资银行带来一定的监管成本。

    日本和中国监管机构对于实施IPU政策的反馈。IPU政策不仅美资银行要满足，日资和中资银行也要满足。两国监管机构认为，本国并未对欧盟外资银行实施类似的监管政策，欧盟采取类似的监管措施违背了对等原则，并以该理由向EBA去函。目前，EBA尚未对两国监管机构的诉求进行反馈。

部分国家金融对外开放度不高

印度对外资银行监管较严，印度央行要求外资银行“一行一址”，开设新网点审批难，银行贷款构成中，40%必须发放在钢铁、农业等印度的“优先产业”中；单一贷款风险敞口不得超过注册资本金的15%；集团客户不得超过40%。

在中国金融业对外开放不断提速的同时，我国金融机构在海外市场并没有享受到同等待遇。推动金融开放不仅仅是我国对世界的承诺，更是为中资机构争取相应便利监管环境的重要筹码。

    2008-2017年，中资银行机构在美国市场的规模得到快速发展，规模由26亿美元升至1500亿美元。

美国以安全审查为由，强化对中国金融机构业务发展的限制：

设网点难度大。中国银行在美国经营近30年时间，现只有4家分行，申请在休斯敦设银行3年还没批下来；中资机构在美分支机构数量不超过30家（主要是商业银行，证券公司、保险公司更少），数量远低于美国机构在中国的分支机构数。

开设子行审批严格。中资机构目前还没有一家银行通过自设方式在美国设立子行，仅工商银行和招商银行通过收购东亚银行和永隆银行获得子行牌照。

混业经营难度较大。没有子行牌照就更不用说金融控股公司和综合化经营了，中资机构在美国的业务结构整体单一，多数银行不能在美从事零售业务，非息收入占比很低。美国不给中国金融机构国债承销的资格，而美国机构在要求中国市场开放时，特别要求中国对外资银行开放贷款承销的资格，中国对美国开放了此资格，但是中国进入美国市场时他们却不给我们。美国金融机构如提出在中国设分支机构，中国都给它提供了便利。

    在中美角力不断升级背景下，对金融机构进行监管罚款和制裁成为美方重要“抓手”，美国监管机构把握中国“合规性”把柄可随时发难。中资机构在美面临的监管压力显著高于其他海外地区，从合规建设耗费的人力和物力方面也可清晰看出。   

    3.防控金融风险。金融对外开放的过程中一定要防控金融风险。历史上金融开放环境下由于监管处理不当导致产生的危机事件很多，资本项目开放如果不进行有效监管就会造成资金的大进大出，危及一国金融乃至经济稳定。而跨境资本流动风险是对外开放过程中需要高度重视的。

   过去一段时期，国际上发生的24次较大危机，大部分和这个国家的资本项目账户开放、短期资本流动有密切关系。在外资机构占比较高的金融体系中，金融风险会以外资机构为纽带向本国经济体传导；实行一定程度的管制、较低的开放程度，风险会降低很多。

    东欧一些国家在次贷危机之前，对欧美银行业完全开放，很多银行由欧美银行控制，次贷危机时，这些外资银行马上收缩他们的资产负债表，对这些国家的经济造成巨大的冲击。   

    韩国金融业于1999年、2000年大规模引进外资，外资银行资产占韩国银行业资产的70%以上。外资银行注重对居民信贷，很少给企业提供贷款，所以居民的负债增加得很快。2003年爆发信用卡危机，制造业企业的资金融通面临很大的困难和障碍。

金融风险以外资机构为纽带向本国经济体传导案例

东欧：本世纪初，东欧国家银行体系相继完成市场化改造，绝大部分国家外资银行资产在银行业资产占比都达到50%以上。外资银行进入东欧市场后，通过跨境融资及母行拆借的方式，较好地解决了东欧地区存款来源不足的问题。在外资银行推动下，匈牙利、波兰和捷克三国的信贷/GDP由1999年末的平均93.6%升至2007年末的124.1%，东欧也成为危机前全球经济增速较快的地区。

    外资银行进入东欧市场后，市场发生了两方面变化：一是零售贷款大规模上升，外资银行在零售贷款评分技术上具有优势，更倾向开展零售和中小企业业务，而对当地盈利状况欠佳的国有企业贷款的意愿较低；二是外币资产和负债规模显著提升，外资银行更倾向于利用国际主流货币在东欧市场开展业务，2008年，东欧部分国家50%以上的信贷余额都是外币计价。

    案例1：东欧外资银行的危机传染效应。在2008年金融危机中，东欧国家外资银行总部受到重创，东欧地区外资银行资金筹措的能力显著下降，当地市场明显感觉到由外部市场环境紧张而造成的信贷紧缩。国际金融危机是以外资银行为载体不断向东欧国家传递风险，并对当地经济产生了较为明显的负面冲击。另外，东欧国家的外资银行主要以分行为主，主要受母行所在国监管规则约束，容易在东欧市场形成监管套利；由于主要业务都是外币计价的，外资银行对于当地央行货币政策调整并不敏感，这些都加大了东欧国家监管机构和货币当局对当地外资银行的管理难度。

    案例2：韩国外资银行扭曲资源配置流向；外资机构短期内快速的进入，会使金融资源配置结构发生大幅变化，引致金融风险。

    1997年亚洲金融危机后，为更好应对危机带来的不利影响，韩国银行业加大了吸引外资力度，取消对外资银行单一持股7%、合计持股26%的限制，允许外国投资者收购韩国国内银行。政策出台后，大量外资涌入并主导韩国银行业。1999年12月，美国新桥资本收购韩国第一银行，并于2005年将其转手给渣打银行，渣打韩国第一银行成立。2000年11月，美国投资基金Carlyle购买韩美银行，并于2004年卖给花旗集团，花旗银行（韩国）正式成立。2003年9月，美国Lone Star投资基金收购了韩国外汇银行。2005年末，韩国7家全国性银行中，有6家银行外资持股比例超过50%，外资控制银行业资产已占韩国银行业总资产的70%以上。

    外资银行短期大规模进入使信贷资源过度倾斜至个人消费领域，对韩国制造业支持力度显著下降。2000-2004年，韩国外资银行企业贷款占比由56.7%降至41.6%，家庭零售贷款占比由32.8%上升至56.6%。结构切换的主要原因在于外资机构主体偏好的变化：外资银行在零售贷款领域能充分发挥风险管理模型的优势，而韩国传统制造业企业贷款多依托银企关系，外资银行不愿意过多从事。由于资金支持不足，韩国电讯、半导体等行业重要企业经营状况无法得到及时改善，拖累经济复苏。

    与此同时，外资银行大量进入的个人消费贷款领域出现了过度竞争态势，机构间通过放低贷款标准进行恶性竞争，使风险不断累积。2003年，韩国爆发信用卡危机，拖欠债务超过90天的持卡人高达劳动人口的16%，给银行业和实体经济造成了巨大冲击。

    4.充分利用海外资源。高质量对外开放背景下，机构要具有较强的利用海外资源能力。

    观察1：在华外资机构并没有财务报表显示的那么不赚钱。外资银行在中国的重要策略是通过在华机构寻找“走出去”客户，借助在全球网点、产品和服务能力上的优势，为这些“走出去”客户提供一体化金融服务。在该运作机制下，“走出去”客户所产生的利润并不全在境内机构的财务报表中体现，而是反映在其他机构报表上。国内外资银行创造的利润要远高于财务报表中公布的数据。

    如果把2017年外资机构持股按比例乘以资产进行计算，外资银行通过持股控制的中资银行资产规模约有4.5万亿元，大于3.5万亿元自设机构规模。如果再考虑自设和持股收益率间的差距，外资银行持股产生的收益是自设网点产生收益的2.3倍。

    观察2：外资银行持股收益远大于设点收益。外资持股银行的盈利水平要高于外资自设银行。2016年，我国共有9家外资机构既持股中资银行又在中国自设法人机构。这9家外资持股银行平均ROA为0.76%，而9家外资银行中国法人机构平均ROA为0.45%。

    与外资机构相比，中资海外机构的盈利则较为单一：

    （1）中资银行服务东道国以及非中资500强客户“走出去”的能力不高。目前，中资机构海外业务的主要服务对象还是国内“走出去” 企业。利用全球一体化网点和产品体系服务客户的能力有待提升。

    （2）中资机构海外扩张仍主要以设点为主。财务和战略投资的比例依然不高。

建议

    利用外资补足金融业“短板”。我国需要利用外资机构在全球的能力，支持我国引进高质量资金，动员国际资金支持“一带一路”建设；利用外资机构经验完善相关金融机构公司治理机制和管理效率。

   中资金融机构与外资机构合作，更好地支持跨境客户服务。在复杂金融设计与交易（比如现金管理、项目融资、并购贷款、套期保值产品等）、绿色金融产品（符合国际标准绿色金融产品）等方面加强合作。

    遵循对等原则。（1）实现“走出去”与“引进来”协调发展。提升金融机构跨境业务的协同能力。增强中资金融机构“走出去”的竞争力，引导中资金融机构在海外市场特色化、差异化发展，提高国际化业务竞争力和风险管理水平，提升综合化金融服务水平。（2）通过对外开放为中资机构海外发展赢得更大空间。我国应根据中资机构在外资银行母国面临的监管环境，确定相应的对外开放标准。

    防控金融风险。（1）防范对外开放过程中跨境资本流动风险。加强外资银行跨境资金运作的管理，防止跨境资金频繁运作造成的金融风险。不断完善反洗钱和恐怖主义融资的监管制度建设，加大对违法犯罪的打击力度。（2）正确评估外资金融机构在我国的运作情况。 要防止外资短期过度涌入，通过建立中长期规划的方式整体把控。

（编辑  季节）

金融是现代经济的核心，探索中国特色金融发展之路是一项长期复杂的任务。党的十九届五中全会和中央关于十四五规划和2035年远景目标的建议提出：建立现代财税金融体制，完善货币供应调控机制，构建金融有效支持实体经济的体制机制，推进金融双向开放，完善金融监管体系，健全金融风险防控体系，维护金融安全。2020年12月中央经济工作会议要求：处理好恢复经济和防范风险关系，健全金融机构治理，促进资本市场健康发展，强化反垄断和防止资本无序扩张。 

关于金融开放的讨论

金融开放是中央的重大战略部署。坚持开放促改革，推动我国的供给侧改革，才能形成新的发展格局。金融开放又事关我国金融生态、战略资源配置、国家利益与国家安全，考验着国内金融体系的健康和金融监管的健全。要坚持实事求是，积极谨慎推进，严守风险底线，争取国家利益最大化。

目前金融开放情况

1.金融机构的开放。2018年以来，监管部门先后出台了银行保险业开放34条措施，外资金融机构的股权控制、机构准入、业务范围不断扩大，基本实现了国民待遇。2020年6月发布《外国投资准入特别管理措施负面清单》，对金融业准入的负面清单已经全部清零。

银行业：取消了中资银行和金融资产管理公司的外资持股比例限制。按照内外资一致的要求，放宽了中外资金融机构投资设立消费金融公司的总要求。

证券业：提前一年取消了证券公司、基金管理公司、期货公司外资股权比例限制。业务范围也部分放开。

保险业：提前一年取消了人身险外资股比限制，一些业务范围放开。

外资金融机构投资踊跃。据中国银行业协会统计，截至2019年末，共有来自55个国家和地区的银行在华设立机构，包括外商独资银行41家、外资银行经营性机构总数975家、在华资产总额3.48万亿元（占比1.2%）。还有15家中外合资证券公司、2家合资期货公司、59家外资保险法人机构。2018年以来新增外资控股证券公司8家、外资控股基金管理公司2家、私募证券投资基金管理人20家。2020年国际评级机构惠誉进入中国市场。

2019年末，我国共有银行业金融机构4607家、证券公司133家、基金公司140家、期货公司149家、保险公司205家，金融总资产318.7万亿元。

2.资本项开放加快。按照IMF标准，7大类40个资本项目中，我国已有37项实现了不同程度的开放，开放度走在世界前列。

3.人民币国际化进程。2015年，人民币跨境支付系统（CIPS）上线；2018年，CIPS二期上线，成为人民币跨境结算主渠道；2016年，人民币加入IMF特别提款权（SDR）货币篮子。

2018年以来，人民币国际化明显加快。据人行统计，2020年1-9月，人民币跨境支付总额20.8万亿元（2019年为19.67万亿），其中25%是经常项下，75%是资本项下。证券市场跨境支付增长很快。

2018年末，人民银行和39个国家（地区）央行签署了双边货币互换协议，总金额超过3.7万亿元。据SWIFT统计，至2020年二季度，人民币已成为第五大支付货币（占全球支付金额1.97%）、全球第三大贸易融资货币（占比1.91%），全球第五大储备货币（占比2.05%），第七大外汇交易货币（占比4.3%），70多个央行或货币当局将人民币纳入外汇储备。

4.资本市场双向开放。引进来与走出去双向开放。引进来主要的制度安排包括QFII（合格境外机构投资者）、RQFII（人民币合格境外机构投资者）、债券通、港股通、深股通、沪伦通，以及银行间债券市场（CIBM Direct）、QFLP（合格境外有限合伙人）、RQFLP（持有离岸人民币的投资机构在沪设QFLP）等等。

走出去制度安排：QDII（合格境内机构投资者）、RQDII（人民币合格境内机构投资者）、QDIE（合格境内投资企业）、QDLP（合格境内有限合伙人）等等。

QFII和RQFII：2020年在取消额度、币种限制的基础上，进一步降低了投资门槛，扩大了投资范围，境外投资者在沪深交易所拥有与境内投资者相同的股种、期货交易品种，可全方位参与多层次资本市场的投资。加上之前开通的沪港通、深港通、债券通，境内证券市场已全方位开放。同年监管部门出台政策，进一步拓宽境外投资者参与境内银行间债券市场的渠道。

2019年，人民币债券纳入彭博巴克莱全球指数、摩根新兴市场政府债券指数。中国A股被纳入全球三大主流股票指数之一。

至2020年9月，参与境内资本市场的境外机构已达3360家，境外机构和个人持有境内人民币债券资产30119亿元、人民币股票资产27509亿元（2019年末分别为2.26万亿元和2.1万亿元）。

5.上海、大湾区、海南自贸区实行更加开放的政策。上海启动自由贸易账户体系，建立面向国际的人民币金融资产交易市场。大湾区推进贸易、保险、资本项下开放政策，进一步降低QFLP门槛。海南自贸港将进一步开放经常项目和资本项目，降低外资金融机构设立门坎和股权投资，允许港内企业境外发行股票债券和跨境资产管理，等等。

有关金融开放的思考和讨论

1.关于金融开放的目的。

（1）金融开放将提高外资和中国金融市场的协同性，通过规则、标准方面的开放，提升行业的综合服务能力。（刘勇，国家开发银行首席经济学家）

（2）补我国金融短板。利用外资机构的经验，完善我国金融治理及管理；方便利用外资机构在全球的能力，支持我们引进国际资金；可在复杂产品的设计与交易（如企业跨境运作的现金管理，项目融资、绿色金融）和外资机构合作，支持“一带一路”建设。（陈卫东，中国银行研究院院长）

（3）引进外资金融机构要为我所用，服务实体经济。相关的政策应该围绕这一目标展开，把外资导入产业服务模式，兴利抑弊。

西方金融创新模式不应成为我国的模板。20世纪80年代以来，美国和西方金融由产业服务模式异化为金融交易模式，热衷“金融创新”，借助衍生品和高杠杆率，在金融市场投机套利、自我服务，导致经济金融化、产业空心化，扩大贫富分化，不断引发金融危机。

对美国等西方金融资本进入中国，要保持清醒和自觉，坚持以我为主、政策引导。让外资金融机构为我们的实体产业提供融资服务，限制其在二级市场投机套利，防止其对我国金融生态产生消极影响。要深化金融市场改革，定好规则，用制度把金融引导到正道。（张云东，深圳证监局原局长）

2.开放要讲对等。

引进来的同时要能走出去，否则是不协调的开放关系。首先是监管规则应该对等。我们对外国金融机构开放，我们就应在外国市场上享受同样的开放条件（规则），但目前情况不是这样的，我国海外资产占整个银行业资产7%-8%，排除在港澳部分，海外资产占2%-3%。现外资银行资产在中国银行业资产中占1.3%。因为外资重视风险管控，在中国不做房地产和政府融资平台贷款，因此外资银行很少参与同业业务或理财/表外业务。

其实美国市场没有想象的那样开放。中国金融机构在美国要拓展银行业务很不容易，如中国银行在美国经营30年，现只有4家分行（申请在休斯敦设银行3年没批）。中资机构目前在美国所有的分支机构数不超过30家，主要是商业银行，数量远低于美国在中国设立的分支机构。美国对开设子行的审批非常严格，前几年美国压我国开放金融市场时，要求给外资银行国债承销资格，我们答应了，但他们不给我国同等权利，并抓我们金融机构“合规性”漏洞，随意监管处罚制裁，这是其对我们开展金融战的重要抓手。

与此相反，如果放开美国金融机构在中国设分支机构，其所设数量将会远远超过现在的数量。

3.金融开放对我国金融监管提出了更高能力要求。

金融制度：外资机构投资中国债券市场，需使用中国会计准则和中国审计机构。

税收制度：外资机构投资银行间债券市场的利息税收问题，缺乏长期稳定的政策和实施细则。

法律法规透明度与国际标准仍有一定差距。如大湾区，内地与港澳法律不同，金融市场法制基本制度设立仍需与国际进一步接轨。

加强宏观审慎管理，提高金融监管的专业性和有效性，建好各类“防火墙”，提高防范和化解重大风险的能力，使监管能力与开放水平相适应。（刘勇）

4.金融开放和安全要攻守兼备。

对外投资和人民币国际化可以更加积极主动一些，如很多非洲国家提出和我们用人民币结算，因为我们是他们的主要投资国和贸易伙伴；我们也可以考虑和经济联系紧密国家合作建立以人民币为中心的支付结算系统，参照SWIFT方式，商业化运行。要鼓励商业银行、证券公司跨区域发展。（曹文炼，莫干山研究院理事长）

5.对金融战有备方能无患。

中美战略竞争，由于中国的快速发展，美国利用自己金融方面的长处打压遏制中国是大概率事件。问题是金融战什么时候爆发，以什么形式爆发。

金融战是国家间以货币为工具、争夺经济主导权的对抗。它不仅是牟利大小的问题，更是控制全球经济主导权的竞争。判断金融战要用战争的逻辑，而不能仅用市场的逻辑。战场是讲生死存亡的。金融战是以谋财形式出现，以害命结果收官。现在全球经济不景气，国际大宗商品市场价格暴涨，这是金融势力在操纵。在1997年亚洲金融危机中，一些东南亚国家20年的发展成果被一扫而空。

我们需要有总体的谋划和设置，现在就要有所布局。比方说，SWIFT被卡住以后有什么办法？如果加快部署，可以让我们在金融战中处在比较有利的地位。

美国内部做过总体金融战的演习。参加推演的300多位专家中有150多个军人、50多个金融专家，非常认真。而我们对金融战估计不足，准备工作也不够，有备才能无患。（王湘穗，北京航空航天大学教授）

关于金融开放的政策建议

1.从中长期规划看，在顶层设计上，要对我国金融开放形成一个清晰的规划和路径。走出去、引进来要协调发展，大规模引进时，要考虑到我们走向海外的实力和竞争力，要具备足够的风险管理水平，提高综合服务能力。（陈卫东）

2.开放要分步骤、分区域、分层次。建议海南自贸港可作为开放最前沿，资金、人员、货物自由流动；大湾区毗邻港澳可作为二线；内地金融开放的步子稍微稳一点。

3.重视现代信息技术的应用。如区块链技术即将被用于交易所，美欧都在做这方面准备。我们要在东亚起到金融中心的作用，也要考虑引进区块链技术。（李小雪，中国证监会原纪委书记）

4.充分利用目前的窗口期，加强规则制定，提高我国金融机构的竞争力，重点关注证券行业竞争力的提升；提高上市公司的质量，提高资本市场的机构化水平。

5.建立金融安全审查机制。根据《国安法》第20条（关于国家健全金融宏观审慎管理和金融风险防范处置机制），应包括如下各方面：

（1）建立反垄断审查机制，运用反垄断法的有关规定，针对外资滥用市场支配地位，集中启动反垄断审查，将反垄断审查延伸到金融领域，如并购环节。

（2）对外资并购我国重要金融机构行为，建立专门的安全审查机制。

（3）保护金融消费者合法权益，如个人数据信息的获取；强化消费者保护理念和要求。目前金融消费者保护分散于央行、银保监会、证监会的文件规定中，要提高到消费者权益保护法的高度，即上位法。

（4）国家和个人的敏感信息要进一步加强保护，参考美国金融安全审查的做法，建立用户信息安全的防护墙，保障国家和个人敏感信息不为外资机构所获取、使用和保存。

（5）培养和储备全球化金融人才，尤其是合规管理和风险管理方面的人才。（刘育梅，中信保诚人寿保险有限公司 总经理特别助理）

6.鼓励在华外资金融机构为实体产业提供直接和间接融资服务，限制其在各类金融市场自营交易。

境外金融机构可参与我国股票、债券现货交易，限制金融衍生品投机套利交易，其衍生品的持仓量不得超过所对冲的股票、债券现货总量。

禁止境外对冲基金参与我国金融市场交易。对冲基金与实体经济无关，在市场助涨助跌，是制造历次金融危机的主要力量，不能引狼入室。

7.开征资本利得税。我国资本市场建立30年来，为呵护市场一直免税。在今天开放条件下，为减小贫富差距，维护市场秩序，保障金融安全，应该开征资本利得税，以鼓励长期投资，抑制短期跨境资金流动。开征初期，可提高起征点，对投资周期一年以上的资本利得按不同时间周期设置递减税率，对跨境汇出资本利得低于一定年限的征收离境税（不适用于资本盈余）。

8.建立跨境资本流动实时监控系统；做好实战化的风险处置预案；培养一批具有实战能力的反金融狙击专业队伍；在金融稳定委员会之下设立一个能够快速反应、专业精干的反金融狙击专门指挥机构。（张云东）

（编辑  高梁）

发展新型集体经济，强化乡村治理能力，是乡村振兴的一个重点问题。家庭承包制40年来，一方面充分发挥了农民个体的积极性，同时不可否认，农业技术的进步要求规模化经营，一家一户的小农经营已不适应农业生产力发展的要求，而各地一些坚持集体化道路的村庄不断发展壮大，呈现出一片欣欣向荣的景象，我们应当正视并研究集体所有制在当下农村发展中的地位和作用。首先要指出，只有坚持集体化道路，才能壮大农村集体经济。很多集体化村庄所以发展得好，有一个好的带头人很重要。但从根本上说，这些村庄的发展壮大，首先应归功于中国共产党领导下开创的集体化道路。如果离开了集体化的政策，即使有好的带头人，也很难发展壮大。

乡村自治给农村集体经济带来新面貌

上世纪八十年代的农村改革势在必行。多年来中央关于农村改革问题都反复强调，实行以家庭承包为基础、统分结合的双层经营体制。可见，农村改革主要是改革管理体制，而绝非放弃集体化道路。家庭承包制之所以当时调动了农民的积极性，就在于家庭承包制突出体现了家庭的支配权，实质上确立了家庭自治的地位。

但是，家庭自治的积极性仅仅体现在承包的土地上，却未能体现在集体的事业上，单方面强调“分”而忽视“统”的一面，结果普遍出现集体经济瓦解的情况，而家庭自治下的经济实质是个体经济，与此同时，种植计划难、农民耕地难、浇地难、销售难、上学难、看病难、养老难，集体开会难、组织难等一系列问题不断暴露。上世纪80年代中期开始，农民种地的积极性逐渐减退，1990年后外出打工的农民迅速增加。到2000年时，老年人无力种地，中年人不愿意种地，青年人不会种地的问题已十分突出。之后，城乡差距越来越大，农村流出人口继续增加。

相反，改革后一些仍然坚持集体经营的村庄，不仅没有出现劳动力外出打工现象，而且吸引了许多外来者，不仅实现了共同富裕，而且早已跨越了小康，实现了生产机械化、管理企业化、发展生态化、民主大众化、集中组织化、保障集体化。村民就医、子女教育、住房乃至养老等方面的福利不断增加。这些村在城市工作的人退休之后，纷纷回村养老。这对城乡之间的交流、相互促进，以及缓解城市人口压力等，无疑是有益的。

乡村自治体现出农民当家作主

乡村自治并不意味着完全回到以往的人民公社的状态。以河北省晋州市周家庄为例，如今周家庄的管理形式与以往的人民公社相比，有着明显的不同。

其一是管理体制不同。以往的人民公社实行政社合一，公社领导成员来自集体所有制外部，是上级组织提名任免的国家干部。如今周家庄合作社的领导成员完全来自集体所有制内部，由合作社社员民主推选。其二是党组织设置不同。今天周家庄的农村党支部建在生产队上（不是建在村上），每个生产队1000人左右，这样有利于加强党组织对农村基层工作的领导，便于发挥党员的先锋模范作用。其三是金融设置不同。现在周家庄合作社设立的农村资金互助社，是合作社的内设机构，所有工作人员都来自合作社内部。周家庄合作社的发展完全依靠合作社的内置金融，没有一分钱的国家贷款。其四是生产计划不同，周家庄合作社的生产计划由合作社自定，政府不加干预。其五，生产购销不同。现在周家庄合作社实行集中购销，合作社所需生产资料由集体统一购置，所有产品由合作社负责统一销售，做到了产前有计划，产后有市场。由此可见，如今周家庄合作社的管理突出体现了乡村自治的权利。

这些新型集体化村的经验充分表明：只有集体所有制，才能体现农民群众当家作主的地位。只有乡村自治，才能体现乡村的自主权。乡村自治与家庭自治不同，前者突出集体组织的决策权，出发点站在全村整体利益的角度，因而有利于体现党的领导，有利于发展集体经济。家庭承包制虽然体现了农民的自主权，却局限于家庭自治的范围，最终丧失集体经济，导致农民失去更多的权利。

乡村自治需要改善党的领导

各级党委、政府对农村工作的领导，重在经济上坚持集体所有制，确保农民群众当家作主的地位；重在政治上坚持民主集中制，充分体现农民群众当家作主的权利。实现这一重大转变，首先政策要跟进。

实事求是地讲，从农村改革以来的政策走向看，赋予农村党组织的责任越来越多，赋予农村党组织的权利越来越少，赋予农户的自由越来越多，赋予农户的义务越来越少。这一走向注定乡村自治的能力不断弱化。政府部门对集体经济组织缺乏强有力的政策引导，如税收政策对个体宽、对集体严，贷款及原材料供应等方面缺乏扶持措施。到了本世纪初，农村问题逐渐引起各级政府的关注，着力减轻农民负担，不仅取消了国家的农业税，而且取消了集体的承包费，由此使得集体经济出现了“零”的现象。目前，各级党委政府虽然都在强调发展集体经济，但内生动力明显不足。一方面，农村改革只讲个体产权不讲集体所有权的倾向依然存在，势必偏离集体经济，虚化集体所有制。另一方面，机关官僚主义问题依然严重，导致农村两委工作处处被动。

扭转这一局面，应采取以下措施：

1、确立民营集体经济为农村未来发展的方向。新型集体经济不仅强调集体的所有权，而且强调农民的经营权，二者缺一不可。强调农民的经营权，并非意味着放弃集体所有权。乡村自治下的集体经济突出体现乡村集体组织的决策及农民的自主权，因而具有民营集体经济的性质。乡村自治下的民营集体经济，能充分调动农民群众的积极性和创造性，最大限度发挥集体所有制的优越性。目前的民营经济大都是个体经济，应大力鼓励农村发展民营集体经济。这是发展新型集体经济的一个重要标志。

2、赋予农村党组织应有的权利。农村所有工作的落实，离不开农村党组织的领导。这既是党的领导地位决定的，也是乡村自治的必然要求。不能只赋予农村党组织责任，不赋予农村党组织权利；不能只赋予农户自由，不赋予农户义务，不能因为个别农户的无理要求或个别村干部不称职而剥夺农村党组织应有的权利。

3、提倡机关为农村服务。农村政策一旦脱离实际，就会事与愿违。因此，上级机关出台政策一定慎之又慎，要给基层实践留有宽松的空间。千万不要低估农村实践及农民群众的首创精神。农村发展从第一个互助组到天下第一村；从男女同工同酬到住房免费、教育免费、医疗免费、养老免费、日常所需基本免费的分配制度，都来自农村实践，来自农民首创，而不是机关创新、官员作为。机关对农村要多一些支持，少一些指令；多一些责任，少一些指摘；多一些调查研究，少一些会议贯彻；多一些民间探索，少一些官方试点；多一些经验总结，少一些文件报表。

烟台市委组织部推行村党支部领办合作社的思路，就是注重调查研究的结果。他们还提出了三条建议：第一，允许村集体组织作为合作社的领办人。根据《中华人民共和国农民专业合作社法》，具有公共管理职能事务的单位不得加入农民合作社，所以村党支部不能直接作为农民专业合作社的成员。建议考虑对这一法律限制，进行相应的调整，允许村党支部加入农民专业合作社。第二，建议在农村土地确权中，允许村集体实行“确权、确股、不确地”的方式，确保土地确权不出现新一轮“分光吃净”，同时便于村集体根据实际情况对承包地进行适当的调整。第三，建议上级拨付给村集体的支农资金，作为村级集体资产在合作社中占股，形成有收益的资本，而不是作为政府的财政偿付。这样可以促进村级合作社的发展。

4、尽量减少强制性政策。现有政策不一定适合所有农村，甚至有些政策只适合个别农村，应该允许各地农民有选择的权利。因此，除涉及底线问题的政策外，一般都列为引导性政策。引导性政策只能引导不能强制。上级领导不包办，乡村自治不越轨，从而实现农民群众理想的简政放权。

5、发挥典型带动的作用。政策确定之后，干部就是决定的因素。建议农村干部学代村，机关干部学烟台。山东兰陵县代村原先是个贫困落后村，民心散、村风乱，是远近闻名的“上访村”，村集体负债近400万元。王传喜担任村支部书记和村委会主任后，发挥党支部的作用，团结带领群众，把一个既贫穷又涣散的村发展成为集体经济强大、村民共同富裕的村。2017年全村各业总产值20多亿元，村集体收入1.1亿元，村民人均收入6.5万元，村集体资产增长到12亿元。王传喜同志也当选为党的十九大代表。2018年3月8日，习总书记参加十三届全国人大一次会议山东代表团审议时特别指出：“我们就是要打造千千万万个坚强的农村基层党组织，培养千千万万名优秀的农村基层党组织书记，为乡村振兴提供坚强政治保证和组织保证。”代村王传喜之所以得到习总书记的肯定，并被中宣部授予“时代楷模”的称号，就在于他敢于打破机关干部长期流传“南街村现象不可再造”的说法，前进路上敢于挑战、乐于奉献。

机关干部学烟台，不仅因为烟台市委组织部推行村党支部领办合作社的做法在短时间内创办了3045个具有村级集体经济性质的合作组织，更可贵的是烟台市组织部领导敢于揭示官僚主义问题的同时，能够实事求是地处置问题，为机关干部克服官僚主义树立了榜样，为发展农村集体经济创造了良好的外部环境。

总之，政府管理的集体所有制，家庭自治下的集体所有制，乡村自治下的集体所有制三种模式的实践对比，充分表明乡村自治下的集体所有制是实现“治理有效”的最佳选择。改革初期的刘庄、南街、华西、滕头、航民、蒋巷、洪林、进顺、宝山、南岭、兴十四、周家庄等村，以及如今的代村和烟台市3045个村能够在短时间内发生明显的变化，就在于这些村由家庭自治下的集体所有制走向乡村自治下的集体所有制。只有确立这一走向，才能发展新型集体经济，强化乡村治理能力，中国农村才能迎来辉煌灿烂的明天！

（编辑  杨利红）

随着新冠疫情在全球暴发，人们关于生命健康、医疗领域的思考越来越多。疫情的不断蔓延扩散，给全球的社会、经济乃至军事带来了种种的变化和严重的冲击。

习近平总书记在参加深圳经济特区建立40周年庆祝大会时提出：必须坚持创新是第一动力，在全球科技革命和产业变革中赢得主动权。可以预见的是，科技产业将是中国未来发展的第一生产力。

全球新冠疫情持续发展，中国城市健康产业的发展将面临新变化、新机遇和新挑战。

后疫情时代：中国智慧城市运营趋势

趋势一：都市圈形成集聚加快

四年前，国家发改委对中国的城市群集聚有了“都市圈”的提法，2020年疫情的反向作用恰恰推动了都市圈集聚。在抗疫过程中可以看出，大都市圈的抗疫能力具有强大优势，因为大都市资源更为集中，运行效率更高，突发公共卫生事件处置能力更强。

趋势二：城市交通出行方式偏离预期规划

2020年上半年，受疫情影响，在北京、上海、广州、深圳四地，使用地铁、高铁等公共交通出行比例显著下降，很多线路的高铁甚至出现完全空载的状态。出于健康安全考虑，反而私家车出行比例明显上升，这也激发私家车销售量持续攀升。可以看到，疫情对汽车消费的反向刺激作用逐步显现，激发了部分潜在消费者的购车意愿，带动了私家车和家庭商务车的需求增长。

趋势三:城市“互联网+”新兴产业发展加快

随着疫情不断发展，互联网产业发展非常快，远远超过以往年份。例如远程医疗，广州一个中医类公司之前推出的“线上中医诊疗”服务一直发展缓慢，2020年由于疫情原因，推广了“远程+中医诊疗”服务，上半年的营业收入达到过去2-3年收入的总和。类似的情况也发生在广州香雪制药厂，该厂生产的抗疫口服液，三个月的销售收入相当于整个企业上一年全年总收入。

疫情催化了“互联网+医疗”“互联网+办公”“互联网+购物”模式的出现，并呈现井喷式的发展状态。

趋势四:城市公共卫生医疗资源与运营能力面临全面升级

全国城市公共卫生医疗资源都面临着极大的挑战。新冠疫情对各国医疗体系的冲击显而易见，大部分中小城市医疗资源严重不足。武汉是疫情暴发的中心点，作为二线中等发达城市在疫情暴发之后，公共卫生资源供给能力严重不足。同样的情况在全国各大中小城市普遍存在。例如，广东某地抗疫期间，因为公共资源调配到武汉救援，导致当地居民去医院正常就诊却没有医生。这样的情况发生在国内目前最发达和先进的粤港澳区域，可见中国公共医疗的资源急需大跨度发展。

    除了医院、医生、床位数量短缺以外，医疗设备数量也亟需大力提升。为加强对感染患者的救治，在疫情最艰苦和紧张的时间，在武汉市以最快速度建造了两座医院：10天搭建了火神山医院，可容纳1000张病床，创造了世界速度。因为整个供给能力还是不足，为了快速进行增补，又搭建了雷神山医院，从开工到交付仅用12天，可提供1600张床位。这两个医院的建造印证了举国体制在公共卫生事件暴发关键点，可以弥补局部区域的公共卫生资源供给不足的短板。值得我们自豪的是，两个医院设计由中信工程设计研究院完成，工程由中建三局完成，强强联手创造了一个世界奇迹，对抑制疫情发展和保护市民生命安全提供了非常有力的保障。

趋势五：健康码助推城市大数据技术全面提升

中国居民现在已经非常适应使用“健康码”。“健康码”真正成为居民出行的有效“数字健康通行证”，助力疫情防控。“健康码”最先使用是在深圳，最具创新能力的深圳把数码技术和健康状况联系到一起，这是在“AI+健康”方面迈出的重要一步。后来全国各地均推出各个城市的“健康码”，在火车站、机场等交通卡口需要手工填报,费时费力。如今全国范围内已经实现了跨省信息共享和互通互认，这标志着中国在健康大数据领域迈出了重要一步，并居世界领先地位。欧美城市目前跨区域、跨国家的人口流动尚不能实现这样的数据共享。比如澳门通关时护照、健康码同时使用，整个过程非常快速且流畅，这彰显了粤港澳大湾区作为国内国际大循环两个交界点的地位。

“AI+健康” 必将迎来真正的春天

2019年10月，习近平总书记在十九大报告中提出“健康中国”战略；2020年4月，“新基建”的七大领域也在政府工作报告中提出，除了集中于5G、人工智能、数据中心、工业互联网等科技创新领域基础设施,更包括了医疗、教育、社保等民生消费升级领域基础设施，加速了新技术在医疗健康产业场景的应用。可以预见的是，医疗健康产业已经被中央政府纳入2020年以及后续“十四五”规划政策框架。

    在2018年中国城市运营论坛上，“AI+城市运营”的概念被首次提出，华夏城市运营研究院联手清华大学互联网产业研究院发布了全球第一份《中国人工智能城市白皮书》，并正式提出了“城市大数据”的理念。最近信通院发布的《中国5G发展和经济社会影响白皮书（2020年）》中，明确提到5G产业的城市运营，这个表述肯定了过去两年我们在城市大数据探索中的方向。

后疫情时代，以城市大数据技术为核心的智慧城市运营将是必然的趋势。如果“健康产业是当下中国不多的短缺经济领域之一”的判断是正确的，那么未来的中长期内，资本会不断涌进这个领域，“AI+健康”必将迎来真正的春天。

智慧医疗健康领域投资前景广阔

2020年医疗行业在资本市场的运行情况主要体现在以下几个方面：

细分行业表现分化明显

上半年医药各细分行业的表现分化明显，下半年分化缓慢缩小；全年股价表现最好的三个板块为医疗器械、互联网医疗和生物科技，但下半年略有回调，市场逐渐回归理性。

制造端业绩增速逐渐回归

2020年年初，疫情的迅速暴发严重影响企业生产运营，终端医疗机构受诊疗人次断崖式下跌以及运营周转等因素考量，多数药品及器械采购需求延缓，全年营收增速整体弱于去年同期。随着疫情控制局面的明朗，行业业绩回暖，利润统计值直线上升，成为吸引全球资本到中国投资的一个非常重要的因素。

图1  医药制造业营收增速图

支付端医保基金持续承压

2018年4月以来，我国基本医疗保险基金支出增速高于收入增速。截至2020 年9月，我国基本医疗保险期末参保人数总计13.52 亿，已经基本覆盖我国总人口的96%以上，同时我国人口增速逐年降低，也就意味着医保收入难以通过扩大覆盖人群快速增加，医保基金承压问题亟待解决；随着我国人口老龄化问题日趋严重，用药需求激增以及基金收入难以快速拓展，同样亟需寻找到解决措施。

    销售端：零售终端比重提升，线上零售业务再创新高

2020上半年，我国三大终端六大市场药品销售额实现 7839亿元，同比增长-10.7%；网上药店药品销售同比增长70%，市场份额由2019年的不到4%提升至5.7%，而实体药店的药品销售则首次呈现负增长；随着处方外流、医疗服务下沉，零售药店及基层市场销售占比会继续保持缓慢上涨状态。

2020年，中国移动医疗市场规模达到520.8亿元，移动医疗用户规模达到6.35亿人。互联网医疗是疫情防控管理的必选项之一，减少线下医院的公共卫生及防疫压力，线上问诊、复诊、购药已经常态化。 

疫情期间，互联网医疗的崛起一方面为积累大量患者的信息和流量提供了现实基础，为商业保险公司提供宝贵的数据来源和用户来源；另一方面，国家政策的趋势、积极引导都会繁荣智慧健康医疗行业，疫情催生了互联网医疗时代起点。

  （编辑  季节）

新冠肺炎疫情对中国和世界发展的各个方面都带来了巨大影响,城镇化发展也不例外。我在此先谈谈城镇化推进过程中的城镇转型发展问题，再谈谈疫情对我国城镇转型发展的一些基本影响。

改革开放以来我国城镇化快速发展的基本动力

我国城镇化水平在新中国建立之初是很低的，只有10.6%，到1978年也只提升到17.9%，从1949年到1978年，平均每年提高0.25个百分点。自从1978年实施改革开放政策以来，城镇化进程加速推进，到2019年，我国的城镇化水平已经达到了60.6%（常住人口城镇化率），平均每年增加1.04个百分点，是1949-1978年间平均增量的4.2倍。

为什么这两个不同阶段的城镇化发展推进力度差别如此之大？从宏观背景来看，1978年以前，我国是在计划经济框架下推进城镇化发展的，此后逐步走上了社会主义市场经济之路，城镇化发展开始在社会主义市场经济框架下推进。正是因为宏观背景上的差距，带来了城镇化发展机制上的巨大差异——在计划经济体制下，城镇化发展缺乏足够的要素价值增值的推动力，自身快速发展而市场机制使城镇化过程中的相关要素不断升值，城镇化创造的新财富显现化并不断增加，进而推进了城镇化不断发展。

   具体而言，改革开放41年来，我国主要通过三个密切联系的城镇化过程而创造出了巨大的新增价值，这些新增价值又转化为推进城镇化继续向前发展的直接动力。

   第一个城镇化过程。这是将大量农地转变为城镇用地的土地城镇化过程。由于大量的农业用地转变为城镇建设用地，其价值得以巨大提升，形成了大量新增财富。实际上，城镇化过程是一个整体，既包括了土地城镇化的过程，也包括了其他要素的城镇化过程，我们之所以称这一过程为土地城镇化过程，只是为了便于更好地理解这一过程的主要特征。以土地城镇化为基本特征的城镇化进程贯穿于我国城镇化的整个发展过程，但国务院2014年3月正式发布《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》后，这样的情况有了比较大的改变，通过将农业用地转变为城镇用地的城镇化方式受到严格监管，基于土地增值为基本特征的城镇化开始发生根本转型，城镇化过程中的土地占用逐步减少，依靠土地使用功能变化而形成的价值增值逐步减少。由于我国已有大量农业用地通过城镇化方式转变为城镇用地，由此带来的价值升值是非常巨大的，因此也就为进一步推进城镇化发展提供了十分充足的新动力。

   第二个城镇化过程。此阶段，大量农村人口转变为城镇人口。这一过程一直都是推动我国城镇化发展的直接动力，但不同阶段具有不同的基本特征。改革开放的早期阶段，人口城镇化主要依靠大量农村劳动力及其亲友从农村转移到城镇，从过去主要在农村从事农业生产转变为主要在城镇从事工业、服务业生产。由于二、三产业附加值高于农业附加值，我国整体的生产率得以提高，单一劳动者的生产效率和收入水平也随之提高，因此城镇化过程通过加快城乡人口和劳动力转移大幅增加了财富。《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》实施以来，城乡人口转移的重点从数量变成了质量，也就是城镇化过程开始聚焦于有序推进农业转移人口市民化。几年来，近3亿长期居住在城镇的农民工基本融入到各级各类城镇中，通过不同的方式，基本上解决了他们在城镇的户口、社保、教育、就业、住房等问题，人力资本价值得到了提升，城镇化增值也得到了进一步体现。

   第三个城镇化过程。城镇本身的转型发展，城镇通过实现转型发展，实现价值提升。这一过程在新冠肺炎疫情暴发前已经开始在全国不同地区以不同的方式和速度逐渐推进，而疫情加快了这一过程的推进速度。

新时代城镇转型发展创造新动能（二级标题）

   中国城镇化发展的上述三个过程是相互联系的，通常也是共同发生作用的，但不同时期三种不同因素发挥作用的重要程度却不尽相同。

   在土地转型和人口转型空间缩小、所创造的增值递减的情况下，城镇本身的转型发展对于推进我国城镇化的进一步健康快速发展就具有决定性意义。

   实际上，我国的城镇转型发展过程早已经开始，比较典型的城镇转型发展主要表现在四个方面：

   一是资源开发型城镇的转型发展。我国有相当一批城镇的发展，是因为对其所在地拥有的特色资源（如煤炭、石油资源，旅游资源等）进行开发而集聚人口，逐渐形成发展的。特别是矿山经过多年持续开采，这些特色资源的可开发数量减少乃至使用殆尽；有些则出于环保等方面的要求而缩减或停止进一步开发。因此，这些城镇必须探索其转型发展的新路。资源枯竭城镇的转型发展问题并非我国特有，世界很多国家都存在这类问题。

十多年前，我国就确定了一批典型的资源枯竭型城市，其中主要是煤炭城市，也包括有色金属、黑色金属、石油矿产所在地等。中央政府通过转移支付的方式支持这些城市的转型发展。几乎每一座城市都有几十万、上百万人口。很好地解决这些城市的转型发展问题，是一件很不容易的事情，需要花费相当长的时间。

二是制造城镇的转型升级发展。在国家工业化过程中，我们建立了相当数量的以制造业为依托的城镇。经过几十年的发展，这些城镇开始分化。一些此类城镇在南方继续发展，但北方特别是东北的不少制造城镇（有些还是以国有工业发展而闻名的城镇）却遇到相当大的困难，不得不探索新的转型发展之路。

三是创新型城镇快速崛起。最有典型意义的就是深圳，与改革开放同步发展，只经历了短短40年时间，其经济总量就超过了香港和广州，在全国城市中位列第三，紧随上海和北京。深圳快速崛起的具体原因很多，但核心的一条是科技创新和高技术产业的发展，制度创新也走在其他城市的前列。还有一个典型的例子，就是杭州市通过大力发展数字经济而促进其转型发展。

四是通过完善城镇综合配套设施而实现转型发展。每个城镇都有自己的长处，也有各自的短板：有些城镇的硬件基础设施很好，但软件不够好（比如城市治理能力）；有些则相反，软件不错，但城市交通基础设施有些落后。因此，要通过强弱项、补短板，完善城镇的综合配套，提升其发展水平。

城镇转型发展的形式和内容多种多样，时代的发展也对城镇发展提出了新的要求，既包括科技创新和体制机制创新方面的新要求，也包括产业结构高度化以及可持续发展方面的要求等，因此城镇本身的转型发展势在必行，且刻不容缓。只有不断推进这样的转型发展，才有可能创造出新增价值，促进我国城镇化在新时代获得新发展。

新冠肺炎疫情加快我国城镇转型发展（二级标题）

对于我国城镇转型发展来说，新冠肺炎疫情的暴发意味着什么？主要是两点：一是给了我们更大的压力，必须加快推进这样的转型发展，否则生存都将是十分困难的事；二是给我们指明了转型发展的基本方向。

疫情强化了城镇及其市民的生存压力。这主要集中在两个方面：一方面要保障市民的身体健康和生命安全，这是最基本的，也是最难的；另一方面，则是来自数字化生存的压力，在适时强调封闭管理和社会隔离的情况下，运用数字技术来保障市民基本生活需求以及运用数字技术来保障城镇的基本正常运行，已经成为基本要求。

疫情也为城镇产业发展以及城镇的整体转型发展指明了基本方向，预计四大类产业将得以快速发展：

第一类，城镇健康产业，既包括医学装备、医疗器械、防护物资、药品等产品生产，也包括健康信息服务、远程医疗、健康教育、药品研发等健康服务。

第二类，城镇数字产业，包括基于数字技术的各种产业和行业，比较典型的有网上教育、网上购物乃至跨境电商、网络会议、数字金融、智慧物流、智慧城镇等。

第三类，基于以上两大产业（医疗产业、数字产业）庞大需求的科技创新、研发具有更加广泛的发展前景。

第四类，疫情加深了城镇及其市民对于绿色生活的理解，绿色产业也将在今后的城镇化发展中具有更加重要的意义。

（编辑  宋斌斌）

十九大以来这三年攻坚战，防范系统金融风险是首位。

当前防范化解金融风险的情况

    经过三年努力，防控化解系统性金融风险取得了阶段性的成果，获得实质性的进展或突破。这个阶段性成果也为这次疫情暴发以后，金融能够保持稳定运行奠定了基础。

    1.金融服务实体经济的导向确立起来了，而且从制度、监管体制各方面加以强化。2008年以后，我国的宏观杠杆率上升非常快，每年上升10多个百分点，2017-2019年间，我们有效地控制住了宏观杠杆率快速上升的趋势，扭转了金融部门的金融资产无序扩张势头。这几年金融体系投向实体经济的资金量在增加，但是金融资产规模并没有明显扩大。

    2.围绕整治影子银行，对银行系统自我循环带来的风险得到有效控制。包括推出资管新规，阻隔跨市场、跨机构风险传递，认定和及时处理不良贷款等。

    3.金融科技纳入金融监管覆盖的范围内，特别是以P2P为代表的乱集资，在2020年11月底、12月初网贷已全部清零。

“十四五”期间国内国外影响金融稳定、金融安全的因素

    “十四五”期间，国际环境可能加速演变，不稳定、不确定因素很多。随着我们金融双向开放逐渐扩大，各种渠道的传导，对我们维护金融稳定和金融安全，将带来很多影响。

    1.全球经济将持续低迷，增速可能比疫情前低一些。2008年金融危机之后，世界经济深度调整，2012年后全球经济再度回落，在3%左右慢速增长。2020年预计下降4.4%，降幅超过2008年GDP的-0.1%的程度。有人预期，2021年将有5.2%的反弹，未来几年乐观估计将慢速增长，在3.5%左右。我们“十四五”时期可能会面临疫情前一样的情况。

    在这样的背景下，国际单边主义、保护主义不断上升。之前国际贸易增长率平均是世界经济增速的2倍以上。金融危机后，国际贸易的增速已经低于经济增速。

    2015年以来，跨国直接投资也逐步下行，2019年约1.5万亿美元。2020年上半年下降45%（联合国贸发会统计），全年可能下降接近50%，全年全球跨国直接投资不到1万亿美元。未来几年，随着各国更加注重产业链、供应链的安全稳定性，强调区域化发展，将从过去注重效率优先转为安全自主可控优先。在调整过程中，全球对直接投资的争夺会越来越激烈。  

    2.国内的风险因素也不能低估。

    （1）2012年中国经济进入新常态以后，经济增长比较平稳，经济结构发生变化，经济波动在减少，但经济增速不断地往下走。2020年可能实现2%左右的增长率。

    2016-2019年，“十三五”期间的前4年，我国经济年均增长速度是6.7%。关于“十四五”期间增长速度的预测，各相关部门都做过测算，未来5年我们的潜在增长率是5%左右，这是有共识的，因为这几年我们的工业增加值的增长率就在5%-6%之间。2025-2035年，估计增长率可能会更低些，因为我国的经济总量和人均收入不断提升，现在已经突破1万美元。五中全会也提出，到2035年，我国经济将达到中等发达国家水平，这意味着我们还要实现人均GDP翻一番，达到2万美元。由此，未来15年的年均增速要在4.7%以上。

    另一方面，我国人口老龄化在不断加快，用于养老和医疗卫生等各方面的刚性支出在GDP中的比重会进一步增大。中央政府和地方政府的财政预算，支出增速都在10%以上。财政缺口在增加。

    经济增速放缓，财政刚性支出不断增加。我们的宏观杠杆率已经很高，要控制债务水平难度很大。所以“十四五”期间保持金融稳定，还是有一定的难度。

    （2）从金融体系内部看，经过这次整顿以后有所好转。“十四五”期间，我们在金融领域的基础性立法需要加快，金融运行的监管体系将进一步健全，但这需要一个过程。

    经过2016-2019年这三年供给侧结构性改革，宏观杠杆率趋于稳定。2019年宏观杠杆率是254%。2020年因为疫情，宏观杠杆率估计将提高21个百分点。

    近几年因为经济增长下行，为解决融资难、融资贵的问题，要银行让利，利率压得很低。但金融机构要生存发展，这种时候要警惕影子银行业务死灰复燃。房地产是当前最大的“灰犀牛”。我们用行政手段（包括问责制、信贷、限购等）把房价按住。而同时，银行利率持续维持低水平，M2的发行量又很大，老百姓的钱没有什么投资渠道。我国经济率先复苏，而股市持续盘整，所以，老百姓的钱还要向房地产市场流动，这必然导致金融系统风险加大。

    （3）有关金融科技。现在很多人提出，互联网中具有公共属性的金融业务，比方说移动支付等等需要规范，这是毫无疑问的。我们已经进入了数字经济快速发展的时代，央行已经试点发行数字货币，没有让私人部门做。前一段时间脸书搞加密货币Libra，美国国会几次听证会都没通过，因为这涉及货币发行权，没有哪个国家敢返回到仅靠民间信用支撑的货币时代。但是随着区块链技术的发展，一系列数字应用场景的扩展，数字和金融的结合，毫无疑问会带来金融新业态、新模式的发展。我们在这一领域的监管没有任何可借鉴的经验，虽然我们在应用领域走在前面，但在监管方面和西方还有很大差距，例如数据确权问题，数据流动监管、数据公开等一系列规范和监管问题。这方面的治理，很难有一个全球一致的东西。

    总之，“十四五”期间，我们要保持金融稳定和安全，还是面临不少的挑战。

    遵循五中全会精神维护金融安全

    1.中央关于“十四五”的建议提出，核心问题是构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。这不仅是我国经济发展战略的调整，也是“十四五”和未来更长时期内我们的发展方针，将要构建新的经济格局。这个格局的特点，一是经济发展要更多依托国内市场，因为我们有市场的优势，有经济规模，14亿人口中等收入群体已达到4亿；正在加速发展新型城镇化、工业化、信息化、农业现代化，未来这个市场潜力还在成长。

   2019年我国的商品零售额在41万亿元，相当于6万多亿美元，跟美国不相上下，未来几年我国市场规模肯定超过美国，成为全球最大消费市场。服务消费也在增加。

    构建双循环发展格局，首先要着力扩大国内市场，其中一个关键条件是提高居民收入水平。从宏观数据来看，我们提升扩大居民消费的潜力很大。我国最终消费占GDP的比重现在还不到50%，居民消费只占38.3%，这是改革开放以来比例较低的时期。深层次的原因是收入分配问题，一方面是不同人群之间收入不均，同时，我们的居民部门在国民收入中所占的份额太小了。根据国家统计局数据，2019年人均年可支配收入是3.07万元，人均GDP是7万元。按总量计算，2019年我国GDP是99.1万亿元，14亿人口的可支配收入总和却不到GDP的44%，低于国际平均水平。如果不解决居民收入问题，扩大内需、改善消费环境等都不能解决问题。

    第二是以科技创新支撑产业结构优化调整和经济高质量发展。我们有庞大的产业能力，有全球最完整的产业体系。要满足国内市场的需求，我们的供给能力就要在国内产生，用国内的产业提供就业。以前我国是靠出口创造就业，现在是面向国内需求创造就业，产业发展要解决科技支撑的问题。中央五中全会提出科技自立自强要作为国家发展的战略支撑，要发挥市场经济条件下的新型举国体制，集中攻关，解决一些关键核心领域的“卡脖子”问题。当然，落到实处难度很大，特别是提高科学技术原创能力、实现从0到1的突破，需要持久的努力。美国在科技上打压中国，也是因为过去我国的产业在国际产业链中是以互补性为主，现在是互补加上竞争，有个别领域我们已处于并跑和领跑。

    在这个背景下，金融要支持双循环的发展。金融稳定、金融安全最核心的问题，在于能够支持实体经济保持持续健康发展。只有实体经济持续健康发展，金融才能保持最基本的稳定。金融是血脉，实体经济是根基，金融体系如果脱离实体经济自我循环，最终必然造成各种风险叠加或危机。

    2.五中全会建议提出，要构建金融服务实体经济的体制机制。要重点注意几方面：

    （1）要建立现代中央银行制度。要在新形势下适应国际国内形势变化，核心问题在于构建一个新的宏观货币金融调控基本的框架，并不断完善。十九大提出积极财政、稳健货币双支柱，现在可能需要三个支柱，增加一个微观审慎。除了货币总量之外，还要有结构性货币政策。

    从中国现阶段情况看，经济增长速度放缓，宏观债务杠杆率还在上升。控制杠杆率的重要手段是控制货币，既不能太紧，又不能太松，这可能是个常态。货币供应量、社会融资规模增速和GDP增长要相匹配，不要急着刹车。央行着眼中期发展，要求货币供应量和GDP增速相匹配，两者要适应。这意味着货币供给的增长必须加以控制。因为现在投资的边际收益在下降，投资项目的资金含量越来越大，这么下去，只能会使整个债务杠杆问题的风险越来越大。所以，从宏观角度看，主要是要解决货币政策易松难紧的问题，真正把货币管住。当然管住的同时不能把流动性卡死，影响经济运转。

    调节货币供应量是中间目标，最核心的问题在利率市场化、汇率市场化，这一目标还没有实现。用货币政策调节，对于实体经济来说经营成本还是很高的，最终还是要靠国债的操作。央行主要依托于国债市场进行公开市场操作来实现货币政策目标，才能实现“中性政策”。现在我们在国债期限、市场规模各方面还不够。

    以前讲货币总量政策、结构政策、财政政策，现在一样可以精准“滴灌”，点到点直接支持。美国人已经开始这样做了，这也是思路的创新。总之，下一步从货币政策方面更好地服务实体经济部门、薄弱环节，要下真工夫。

    （2）进一步完善金融监管体系。特别是面对新的金融科技的发展，新业态、新形式的出现，过去往往要么一片叫好，监管不认真，让它野蛮生长；要么出了问题政府出手，全部收拾干净。这个问题如果不解决，就很难适应未来的发展。金融和科技的结合是未来一段时期全球的大趋势，需要加强这方面监管的研究。

    （3）金融整体结构优化问题。包括提高直接融资比重。“十四五”期间一个核心问题是金融要支持科技创新。我们经过3年的供给侧结构性改革，银行贷款在社会融资中的比重反而越来越大。要发展规范、有效的直接融资，债券市场和资本市场要有大的发展。否则很难起到为双循环服务的作用。

    （4）法治建设问题。近一段时间，恶意逃债破产的事件经常发生，地方经济困难，债务压力很大。在现有体制下，特别是一些地方政府和企业，借债时从没想过要还。前几年清理地方政府债务做了很多工作，包括债务置换、城投平台和融资平台转型等等，但是都解决不了根本问题。很多地方财政是吃饭财政，要想搞建设一定要举债。现在经济下行的压力这么大，企业经营困难，今后一两年内很难根本好转。在目前财税体制下，地方政府也都知道逃债以后，再想市场融资，难度越来越大，但他们也没有办法。怎样把信用体系建设和法治约束结合起来，是下一步要解决的问题。否则，解决了系统性风险问题，道德风险又出来了。这些问题是“十四五”期间需要着力考虑解决的问题。

    （编辑  季节）

    现在中国金融领域中，可能对国家金融安全产生金融风险的比较大的因素，集中在三个方面：一是资本流动可能带来的金融风险；二是平台经济的交叉持股估值泡沫的风险；三是数字货币或数字金融可能产生的金融风险。 

资本流动可能带来的金融风险

    对未来跨境资本流动可能对我国构成的金融风险，要有前瞻性的考虑，早做预案。这种金融风险不一定就在当前发生，但完全可能在未来出现，成为影响中国经济增长的一个重要的扰动因素。

    我国承诺资本市场的全面开放，实质上就是承诺人民币资本项下的可自由兑换的开放，也就是对于国际资本流动的开放。所有的发展中国家由新兴市场向成熟市场转轨时，常出现因短期国际资本流动的波动而带来的金融风险，这是一个可能的趋势。

    股票市场，现在外资比例不很高，据我们统计，2020年9月，外资持有境内股票资产的规模为12.75万亿元，但现在占流通市值的比例已经达到4.73%，比例比较高了。

    债券市场，外资正在加速购债，持有境内债券的规模已达到3.01万亿元，占托管余额的65%。这样，国际资本的持续流向，使资本市场成为外汇储备变化的一个重要变量。也就是说，我国经济在FDI逐步收窄、经常账户顺差逐步收窄的情况下，外资流动成为一个主要的因素。

    目前的金融开放中，有三个问题需要思考：

    第一，中国对外资开放资本市场，无论是债券市场和股权市场，是否可能成为美国放水、而我们拿自己的优质资产给它接盘的问题。目前外资投资于人民币资产（尤其是境内的外汇资产）有三方面稳定收益：一是无差异的（无）风险利率，相当于国债的利率；二是人民币升值和未来的贬值可能产生的汇差收益；三是相对于全球市场较为安全的投资环境。（从国际经济格局、中美金融博弈的大格局看，未来这可能是大概率发生的事件。）

    第二，外资的大幅流入流出，对我国股市的影响极大。我们做过统计分析，每一次中国股市要涨的时候，北向资金的大幅卖出都会导致股市的大跌，这与上证综指下跌时的时点高度重合。近4年，北向资金净卖出超过50亿元的交易日共有38个，其中36个上证综指的平均跌幅都在1.79%。所以，我们谈开放的时候不能够看不到风险。有人说外资在我国股票市场总资本中占比不大，还不到5%，不会对市场有影响。但是市场的交易、资金的推动力量，和持有股票的存量是两个不同的概念。2015年股市大跌时也是这样，并不需要特别多的资金量。现在这成为美国压制我国市场的一个重要因素。中国的股市一旦要上涨，美国就会立即放出利空消息，例如中兴国际的芯片问题，美债收益的倒挂问题，以及威胁将2000亿美元的中国进口商品税率调高至25%，以及香港的暴乱等。在这个过程中，股市的下跌和外资北向资金的流动都是明显的。不管北向资金是真外资还是假外资，但这已经成为一个通过资本流动影响我国股市的通道，甚至和某种政治意图相契合，打压我国股市。

    第三，在现在这种状况下，进行大幅度的资本市场的开放，对我国的汇率形成会产生很大的影响。现在人民币兑美元的汇率迅速从7.20元升值到6.50，这对我国经济的影响很大。可以预计，随着中国资本市场开放的力度越来越大，甚至放弃一切限额监管，外国资本会大量流入，推高人民币汇率，若放弃限额管理，这对我们是不利的。一个正在崛起的大国，为保持贸易的基本平衡，应该保持汇率的相对稳定，不能学日本和东南亚国家，通过中央银行买卖货币来支持汇率的稳定。而且这种汇率形成机制，并不是我们法定的汇率决定机制。1997年亚洲金融危机时，马哈蒂尔采取紧急措施，实行外汇管制，所有外汇资金不得流出，才成功遏制汇率暴跌。所以，对汇率问题要给予相应的重视。要未雨绸缪，准备一些应对措施，不能等到汇率大幅贬值的时候再采取紧急措施。

   平台经济交叉持股估值泡沫是最大的风险

    中国平台经济的估值泡沫已经相当严重了。当前大家都很关注蚂蚁金服暂停上市的事情。这里有几个问题是值得考虑的。

    第一，中国的企业上市和高估值实行注册制，它是基于企业的盈利、基于证券法和上市规则的规定实行的注册制。实行注册制是说监管部门不去做实质性的审批，但是它有义务审核每一个上市企业申请符合上市规则和证券法的要求。就蚂蚁金服这个事情来看，有几个问题是值得注意的：

    （1）蚂蚁金服直到上市的前半年，还在进行大规模的股权扩张和资本扩张，这是违背资本市场服务实体经济精神的。这实质上就是大家一起做一个资本的局，通过A轮、B轮、C论、E轮，每一轮抬高估值，最后实行上市。其结果，普通散户要按68.8元市值拿到它的股票。如果真是这样上市的话，它的规模就不是2-3万亿元了，整个IPO估值比工商银行市值还大。而且，现在小米的市值比中国移动的市值还大。所以中国股市的平台企业估值泡沫是很大的。

    我们对IPO注册制要有正确理解，一定要符合条件。上市规则要求，企业一定要有三年的财务审核、两年的财务审计，这就是一个最基本的条件。

    （2）蚂蚁金服这件事涉及企业上市的风险揭示，这非常重要。很多风险揭示是不完全的，至少是不到位的。比如说对网贷的管理，以及其他方面的一些政策，实质上都是在打政策的擦边球。还有企业杠杆问题、资本金不足问题、垄断的市场定价问题。不仅仅是垄断市场定价，连为它服务的金融机构发ABS的利率都超不过百分之三点几，投资银行、头部证券公司要想做蚂蚁金服业务都是收费很低的，但他们没办法，都要抢份额。马云说，你只要做了我这个蚂蚁金服的上市保荐，其他的BATJ都不能做，只能做我一家。所以这个垄断和寡头垄断也是比较厉害。当然还牵涉到道德问题，花呗和借呗其实是无限放贷，和美国的学生贷没什么大的区别。上世纪美国的学生贷有1万亿的坏账。所以，我们要打破这个资本估值的泡沫。这个是管住资本无序扩张的一个重要因素。

    （3）在企业上市的这一关，怎样能够体现它的实体性、经营的可记录性、对股民投资的保障性。这些应该成为我们股市制度建设的新内容，而不能简单地把它理解为一种私募方式。企业现在没有盈利、预测未来有10亿的营收也可以上市。但这个营收到底可靠不可靠？这是一个问号。

    更重要的是要加大蓝筹投资，鼓励长期投资，这是改变资本市场估值生态的一个重要方面。我国三大电讯公司、几大银行的市盈率已经很低了，还说它一塌糊涂。美国（银行）还是24倍的市盈率，我们的银行股才7-8倍，蓝筹股也就是12倍的市盈率。这个是中国未来资本市场走向良性循环的一个基础。这需要大力发展机构投资人。美国的401K等国家养老基金进入资本市场投资，401K有23万亿美元配置在蓝筹股，美国的基金60%都配置在股权的蓝筹股上。我们的基金配置在股权上还不到17%，放在社保基金后，社保基金机构自己又不主动管理和主动投资，实质上又交给基金去管理，又变成了一个散户。这是需要改变的问题。最重要的是防止估值的泡沫。

    《财新》杂志对蚂蚁金服2014-2020年的投资进行分析，总共投了3500亿，其中的项目都是饿了吗、美团、高德地图这类项目，基本上没有硬科技和核心科技。所以，中国的资本不投向实体产业，可能会带来新的金融风险。当然，投向实体经济的资本形成，必须让国家的蓝筹股这一部分有财富效应，只要有了财富效应，老百姓自然会转投。所以这是一个战略问题。现在中国不缺资金，有300万亿银行资产，200万亿储蓄资产，若拿出30万投资于我们的蓝筹股市场，而且有稳定的股息回报、有长远发展前景，未尝不可。所以，从国家金融战略的角度着眼，要在这方面有政策考虑。

    数字货币或数字金融可能带来的金融风险

    我认为真正意义的数字货币是不存在的，只能说是货币的数字化。过去各种各样的数字货币是不存在的。

    欧洲央行给的定义：数字货币是数字化的资产表现，要纳入证券监管，要进行前置管理，防止它对社会、对散户进行募资。

    我们多年来在这个问题上，一直有一种违反常识的金融监管的思路。比如前一段时间的金融创新，出现这么多影子银行，对国民经济的影响是很大的。第一，影子银行资产增多，会造成货币政策失效。因为银行系统有一个资金架构，也有资金需求。央行如果不是用准确的降利和定向贷款的方法，任何放水就首先会在第一个池子里过滤一遍，这就滴灌不到下面的实体企业去了，因为两个领域的收益率是不一样的。中小企业为什么贷款难，这是一个重要原因。

    第二，监管部门应该有明确的态度，不要把数字货币作为金融的一种形式，把它定义化，说的太多了会误导百姓，包括炒比特币，实际上没人相信它是个真实有价值的东西，只是因为别人信任它有价值，所以把它作为资产的形式，不能再在数字货币上产生问题。

当然，如果说央行推出一个统一的数字货币，那就是数字人民币，所有银行都可以用，其他那些带有移动支付的互联网公司就没有市场了。

如果国家金融监管有明确的规定，银行的账户不和现在的平台经济对接，平台经济就无法生存。所以，金融监管要未雨绸缪，要管到本质上。

（编辑  季节）

中国金融开放是必然趋势，这不只是中国对国际社会的承诺使然，更是在于，中国作为以实体经济为本的超大型经济体，其高质量创新发展难以仅凭国内资本，必须充分利用全球资本资源才能得以支撑的必然要求。

金融开放尤其是资本项目开放，必然伴随巨大外部风险。发展中国家历次金融危机都证实了这一结论，而且也积累了大量经验教训。但我们看到，发展中国家历次金融危机都会被国际舆论场冠以“苍蝇不叮无缝蛋”的说辞，以此为国际资本冲击开脱责任，而事实也的确多次证明：发展中国家的政府在新自由主义理论诱导下，内部政策长期失误，为金融危机埋下隐患。比如1997年之前，泰国就试图“以资本项目顺差弥补经常项目逆差以保持固定汇率”，无度开放资本项目，结果给了国际金融大鳄攻击泰铢的机会。所以，外部金融势力发动金融攻击，往往需要利用其国内经济、金融制度缺陷去大做文章，使得“外因通过内因”引爆雪崩式危机。

一个国家的金融防线往往是从内部被攻破，而“守住不发生系统性金融风险底线”的关键是要破解自身的经济、金融软肋。同时，本文将尝试性地回答：造成中国金融乱象的根本原因是什么？如何正确看待美联储“大放水”，以及“大放水”过程中的通胀和资产“泡沫”问题？等等。

美联储为什么金融危机后否定了“单一利率调节”

研究发现，中国经济、金融“脱实向虚”，杠杆过高，以及影子银行、套利空转的各色金融乱象的产生，不只是金融监管失当、失职所致，更是“单一利率调节”——这一货币政策方式所导致的必然结果。

图1  中国基础货币、M2和货币乘数的关系

理论上说：M2=基础货币×货币乘数。从图1中我们可以看到，2014年之后，中国央行基本停止了基础货币投放，而M2增长完全依赖货币乘数的不断增长。这实际是“单一利率调节”所希望达到的效果。为清楚起见，我们从图中截取2014年之后的部分（见图2），2014年迄今六年，基础货币数量（绿线所示）不仅没有增长，反而略有下降，同时M2数量（蓝线所示）不断攀升。整个过程中，很显然，M2增长完全依赖货币乘数（黄柱所示）的不断提高。

图2  2014年之后的中国基础货币、M2和货币乘数关系

货币理论认为，信用货币时代，基础货币代表国家信用，犹如金本位时代的黄金，它是一个国家货币主权的象征，是所有流通货币存在的基础。我们可以把基础货币看作是一杯“糖水”当中的“糖”，M2就是这杯“糖水”，如果将货币乘数视为“系数”，那它就是这杯“糖水”中的“水”。

实际亦然。货币乘数放大基础货币为M2，这实际是商业信用向国家信用“注水”的过程。这个“注水”过程是金融活跃的必要和必然，但必须有度。经济增长必然要求M2相应增长，但如果M2增长没有适度的基础货币增加，而完全依赖货币乘数推升，实际等于是“给M2不断注水，通过稀释基础货币——国家信用实现M2增长”。长期以往，势必“大水漫灌”。所以我们说，“大水漫灌”的基础是“单一利率调节”的货币政策方式，而不是基础货币投放。图3所示，美联储大量释放基础货币之后，货币乘数大幅降低。

图3  美国金融危机之后货币乘数的变化情况

图4所示，美国实行10年超级宽松的货币政策并大量投放长期基础货币，M2增速未如一些中国专家所料，出现大幅上涨。统计数据显示，2010年，美联储实施“扭曲操作”之后，M2增速（图4中红线）回落。如果我们用“糖和糖水”比喻，美联储政策并非“大水漫灌”，而是对M2“加糖降水”。

图4  美国M2（蓝柱）和M2同比增速（红线）

美国作为拥有货币霸权的金融资本主义国家，金融危机之前30年实施“单一利率调节”的货币政策方式，刻意压低基础货币供给数量（2008年美联储基础货币数量仅有9000亿美元）。这样做实际是把美元的货币发行权让渡于商业金融巨头，它是金融巨头通过创造信用而发行货币的过程，是金融信用取代国家信用的过程，是金融资本主义国家标志性的货币发行特征。

中国作为共产党领导的社会主义国家，是否可以或应当把货币发行权让渡给商业金融机构？这恐怕是判断中国货币政策是否应当采用“单一利率调节”的关键。而且事实已经证明，“单一利率调节”的货币政策方式根本不可持续。2008年，当美国货币乘数达到9倍之时，美国金融危机爆发，高杠杆支撑的美国商业金融信用崩塌了。这也是美联储不得不彻底否定“单一利率调节”货币政策方式的关键所在。

“单一利率调节”导致金融出现短期化趋势

依据货币理论，“单一利率调节”是一个“不加糖、只加水”的货币供给过程。货币学理论认为，货币乘数（水）也代表着“货币的周转速度”。毋庸置疑，货币乘数越高，货币周转速度就越快；货币周转速度越快，货币周转周期就越短；货币周转周期越短，金融短期化趋势就越严重。由此我们推导出一个重要结论：“单一利率调节”会导致金融短期化趋势。

金融短期化会带来怎样的经济后果？金融市场上货币流动性非常大，但支持实体经济所必须的长期资本严重稀缺。美国不怕，因为它的核心利益是金融利益，金融运行不怕金融期限短，1天期的流动性资金同样可以“套利”营收。但是以实体经济为本的中国，恐怕一刻也离不开长期资本对经济的支撑。这就是问题的关键。

实际上，中国金融市场的变化情况完全符合上述分析。2014年，央行开始将货币政策从“数量型调节”为主转向“价格型调节”为主，这意味着中国货币政策开始向“单一利率调节”转变。基于基础货币供给的突然减少，这使得货币市场利率大起大落——月末、季末的考核效应，从而给货币“空转套利”留下极大空间。于是，以“余额宝”为代表的、专司货币市场“空转套利”的货币基金在中国突然爆发，经营规模井喷式增长。而中国金融主体银行负债端（存款或负债）期限越来越短；而资产端（实体经济所需贷款）的期限却根本不可能随之缩短。如此趋势下：

第一，银行存贷期限错配越来越严重，流动性风险则随之加大，银行势必需要更多的短期流动性用以覆盖流动性风险，从而导致中国金融市场短期流动性需求暴涨（见图5）。

图5：中国货币市场交易量2014年之后暴涨

实际上，过多的短期流动性充入银行负债，必然在更大程度上拉高M2增长率，这正是中国M2增速会大大超越名义GDP增长的关键原因。但是，被短期流动性推高的M2之于实体经济意义何在？其实，这样的M2是劣质化的货币供给，对应到金融市场，这等劣质货币生成资本的效能极其低下。

第二，银行出于自身流动性风险的考虑，如果负债期限越来越短，必然迫使银行相对缩减贷款规模，尤其是中长期贷款规模。结果，无论是期限还是数量，银行显然无法满足中国经济增长需求，无法满足实体客户需求，从而导致融资难、融资贵。

第三，为减小负债短期化风险，银行必然把相对稀缺的中长期贷款，更多配置给以国有企业为主的大客户，从而导致中小民营企业贷款艰难，利率高企。在此背景下，激励了各类民间高利贷机构如雨后春笋，加之监管层试图以民间金融解决中小微企业贷款、并为此不断放松监管，结果形成各色金融乱象。

第四，为满足客户需求，银行被迫让部分贷款出表，成为影子银行，而自己则充当影子银行的资金池，帮助影子银行稳定资金流转。实际上，所谓影子银行，不过是银行把自己的部分贷款客户移至资产负债表之外，通过“体外循环”实现信贷供求的方式。

第五，影子银行向企业提供的贷款，期限一般都很短，3个月、6个月，最多一年。这就带来另一个问题：接受影子银行贷款的实体企业“短债长投”，流动性风险巨大，只要金融流动性稍有风吹草动，立即因短期流动性枯竭而违约。实际上，近年来，许多实体企业都是因为短期流动性接续不上而陷入困境。

由此可见，“金融短期化”至少是中国金融市场乱象的重要源头之一，而货币政策“单一利率调节”则是导致“金融短期化”的根本诱因。事实告诉我们，中国各色金融乱象恰恰起源于2014年“高利贷风波”之后，而且，随着货币政策“单一利率调节”的不断深化骤然增多。

“八大现实条件”逼迫货币政策转变

我们通常认为，2008年之后，以美联储为首的发达国家央行极度量化宽松——大规模投放基础货币，属于货币“大放水”，将导致严重后果。但换个角度看，美联储大规模投放基础货币是对“单一利率调节”的货币政策方式的修正。正如前文所述，美联储基础货币（M2中的糖）大投放之后，美国货币乘数（M2之水）反而大幅降低，相应的M2增速也在下降。所以我们认为：美联储的行为不是“大放水”，而是“大放糖”——这是为M2“加糖降水”的过程。2008年金融危机后，发达国家大幅增加基础货币发行而大幅压缩金融信用杠杆的过程，可以被视为是各国央行收回货币发行权的过程。另一个重要事实是：美联储已经放弃了金融资本赖以统治世界的基础——新自由主义货币理论。取而代之的是：采用更加贴近现实的新凯恩斯主义理论。伯南克、耶伦、鲍威尔——连续三届美联储主席实际都是新凯恩斯主义理论的代表人物。

新凯恩斯主义理论存在两大生长点：第一，凯恩斯主义的基本内核，吸收了新自由主义的合理内核。第二，让经济理论的假设前提更加贴近经济现实。那么，当今全球经济至少受到以下“八大现实条件”的约束：

第一，全球主要经济体全部债台高筑。国际金融协会（IIF)预计，2020年底，全球债务将达277万亿元，相当于全球GDP的365%。其中，美国债务总额将达80万亿美元，债务率400%；欧元区债务率385%左右，中国债务率335%。高企的债务率必定压制总需求。

第二，全球性产能过剩。高债务越来越严重地压制总需求，与之相对，几乎所有工业消费品全部产能过剩；未来，债务压制需求会长期持续，产能过剩只会日甚一日。

   第三，创新成本越来越高。动辄上百亿、上千亿的巨额投入，使得科技成果在转化为商品的过程中，必须迅速赢得巨大市场，否则无法平衡投入和产出。比如，一枚高端芯片商用至少需要上亿客户“快速形成需求”，否则就可能发生难以承受的巨亏，不仅限制芯片进一步的研发能力，甚至会把厂商推向生死边缘。

第四，国内、国际贫富分化日趋严重。发达国家内部贫富分化的矛盾，几乎已经到了爆发动乱的“临界点”，恶性社会事件变成“新常态”，稍有借势立即爆发，美国、欧洲皆是。

第五，中美关系无法回到从前。在此背景下，各国如何在中美之间做出选择？各国经贸关系、产业链是否重构？如何重构？这些问题都将带给全球经济重大影响，不确定性极强。

第六，新冠病毒泛滥。全球已有8000多万人感染，美国、欧洲是重灾区，大家期盼疫苗成功，但疫苗自身的安全性问题是否已经解决？病毒变异怎么办？同样存在极高的不确定性，对国际政治、经济、社会影响巨大。基辛格说：疫情将彻底改变世界格局。

第七，全球实业资本、股权资本激烈争夺。2008年之后，世界主要经济体转向“再工业化”过程，以货币争相贬值、政府全力呵护股市为代表，主体经济体实际已经全面展开实业资本、股权资本争夺，力求抢占未来的科技高地，赢得工业智能化先机。

第八，寡头垄断集团对经济政策和市场的控制力进一步强化。新凯恩斯主义认为，商品价格只在小部分领域由供求关系决定，而更大范围则由垄断集团控制。他们认为，垄断集团不愿提高价格，一是提价将无限放大谈判成本，往往得不偿失；第二，提价将给市场过大的利润信号，从而培育竞争对手。

受上述八大现实条件的制约，全球经济增长必将长期低迷，而全球绝大多数消费价格不由货币政策决定，势必长期处于通缩状态。据2020年12月11日彭博社报道称，截至12月中旬，全球负利率债券规模已达18.4万亿美元，而且呈不断提高趋势，相当于全球高等级债券的20%。这个数据说明大量投资者并不看好实体经济，认为全球或将长期处于“通缩”状态。

怎么办？新凯恩斯主义给出的方案是：内生货币资本化——把基础货币视为国家资本，或认为“基础货币=国家资本”。伯南克认为：在全社会债务率过高的情况下，唯有大规模向金融市场释放长期、超长期的基础货币，让基础货币充当国家资本，才可能大幅提高金融市场的资本生成能力，在避免经济滑落的同时，有效降低债务率。

实际上，疫情大暴发之前的2019年，美国经济已经出现一些积极的变化：一方面，美国“战略性优质企业”利用股市10年“牛市”的机会大量募集股权资本，从而大幅降低企业债务率；另一方面，股权资本大幅提升了企业科技创新能力，进而支撑国家经济未来的预期不断向好。

现在，美联储短期基础货币一般是指：5至7年期债券收购所形成的基础货币投放；长期基础货币一般是指：20至30年期债券收购所形成的基础货币投放。2019年年中，美联储小规模恢复短期的货币市场操作，并引起华尔街高度重视和股市下跌，所以美联储一直保持对短期流动性的谨慎和“低频操作”。这就是2008年金融危机之后，美联储货币政策方式的重大转变。同时，这恐怕也是美联储在支持美国经济“再工业化”的客观需求——从货币金融转向资本金融的过程。

如何看待美国通胀、股市泡沫和国债问题

许多人基于新自由主义货币理论提出“货币政策失灵论”，但如果换个角度，我们也许会有新的认知。或许，现在发达国家货币政策的“主要目的”已经不再是传统意义上刺激经济增长、拉动就业和通胀管理，而实际转为：第一，不仅顾及经济增长，更需顾及经济不要急速萎缩；第二，拉动就业，更要确保社会相对稳定；第三，顾及消费物价变化，但受上述“八大现实条件”制约，货币政策向物价传导的桥梁已然中断，原因就是“供给严重过剩、需求严重不足”。

基于上述三点，大规模基础货币投放之下，我们既无法看到像样的经济增长，也看不到真实就业数据的大幅增加，更看不到传统意义上的消费物价上涨，我们能够看到，各国“战略性优质企业”股价不断攀升，股权资本日益丰厚，面向未来的企业创新能力不断增强。所以，当下货币政策最为核心、最为关键的作用已经开始转向激励金融市场更多地生成长期资本、股权资本，并以此有效降低“战略性优质企业”的债务率，提高其科技创新能力。

事实证明：2008年到2019年的11年间，发达国家大规模投放基础货币并未大幅提高本国物价水平。美国CPI长期维系在2%以下，而欧洲、日本更多处于通缩状态。与此同时，股票市场11年保持“牛市”状态，企业债务率大幅回落，最典型的案例是：美国以货币乘数为代表的金融杠杆率出现大幅回落（见图3），而2020年3月疫情大规模暴发之前，美国国民储蓄率已从2008年接近“0”的水平上升到13%附近（现在是33%），这说明美国居民部门的债务杠杆率也在下降。

当然，疫情失控再次击碎了美国经济此前良好的恢复态势。下述讨论均以疫情暴发前状况为主。

有人认为，超级宽松货币政策没有拉动CPI，但大量货币进入股市，已经构成巨大的股市泡沫。但实际情况如何？2020年12月，中国人民银行原副行长吴晓灵在一次讲话中提到：疫情大暴发之前的2010年至2019年的10年间，标普500指数市盈率中枢大概19倍、纳斯达克大概31倍、道琼斯工业指数大概17倍。值得注意的是：这10年，道琼斯指数上涨400%，平均市盈率从14倍涨到17倍，增长21.5%，这算不算“泡沫”？

为什么道指上涨4倍并没有产生明显的“泡沫”？一个基本金融常识是：谈股市问题不仅要有空间概念，更要有时间概念，正所谓“时空观”。

第一，股市长期慢牛和短期暴涨完全不是同一概念。假设道琼斯指数是一只股票，每年盈利1元，对应股价10元，股票市盈率10倍；再假设，这只股票每年盈利不变，而且10年不分红；这时我们看到公司利润积累至10元，对应股价应当多少？100元？涨10倍？但现在只涨4倍，股价40元。显然，这根本谈不上“泡沫”。

第二，上市公司股权资本大增，债务杠杆降低，财务成本减少，相应的财务健康程度提高和财务成本转为利润，都会支持股价。这里需要揭示一个重要问题：现在，许多经济专家依据国际金融协会（IIF）提供的统计数据，证明美国企业债务风险巨大，但这实际是严重的误读。IIF的确给出美国企业总体债务率不断攀升的数据，但其计算企业总体债务率时所采用的分母是GDP。所以，只要债务增速高于GDP增速，总体债务率一定上升。但必须指出，IIF如此计算各国总体债务率，主要是为了进行国际间比较，而不能正确描述各国企业的真实债务风险。

一般而言，能够揭示企业真实债务风险的债务率计算公式应当是：债务率=负债额/总资产，总资产=净资产+负债额，而且企业总资产中净资产（股权资本）规模越大，企业债务风险越小。由此可见，只要企业总资产中股权资本规模足够大，就算其债务额有所上升，企业也不会出现严重债务风险。但很遗憾：到目前为止，没有任何国际组织能够统计到各个国家真实的企业债务率，而一般采用“总体债务率=负债额/GDP”的方法进行简单描述，不能有效反映企业真实的债务风险状况。

第三，企业股权资本不断加厚，企业针对未来的科技创新的投资能力会大大提高，这必然带给上市公司以良好的成长预期，而这个预期之于股价，投资者会给予股票更高的市盈率，这必将在更大程度上支撑股价上涨。

结论：第一，2020年疫情大暴发之前，美国10年超级宽松的货币政策、并大量投放长期基础货币——扭曲操作，并借以推高股市4倍，但并不存在严重的股价“泡沫”问题；第二，股市10年上涨，至少大大增加了美国“战略性优质企业”的股权资本厚度，大大增强了这些企业的科技创新能力，为美国通过技术创新实现“再工业化”打下了良好的基础；第三，尽管GDP没有出现大幅上涨，但经济增长毕竟从2016年开始已经由负转正；第四，尽管大量投放基础货币并未彻底化解通缩问题，但毕竟抑制了CPI过快、过大幅度的下跌。

正因如此，尽管疫情大暴发的确正在摧毁美国经济，但我们不能据此否定新凯恩斯主义的一套正确做法，刻意回避美联储货币政策改革的积极意义。如何看待美国国债规模急速扩张的问题？我们必须理解美国是个特殊的国家，它是一个资本的国家。在这个国家，一切都围绕资本意愿展开，而且它们认为，微观资本活跃第一，政府、议会都必须为此绝对负责。正因这样的特性，美国政府帮助企业背负债务，再多都可以通过货币霸权转嫁他国，只要微观资本健康，国家就是经济健康的。除非结束大宗商品国际计价结算的美元霸权，这一局面才能扭转，但那绝非一朝一夕可以实现。

我们的建议

第一，金融短期化趋势是中国金融最大的威胁，是中国经济时刻受到债务危机威胁的根源，必须尽快扭转。可以预见，一旦在开放条件下暴发金融危机，中国优质资产价格必然暴跌，必然带给境外资本大肆收购中国优质资产的机会；可以肯定，如果美国能够完成对中国优质制造业资产的收购，然后再附加以美国技术，美国将实现“再工业化”，严重威胁中国社会和经济安全。

第二，切勿受到新自由主义货币学理论局限，而错判美联储货币政策。中国金融界应当从实际出发，更加注重新凯恩斯主义理论的研究，分析“内生货币资本化”对于中国金融和经济发展的利弊得失，尤其需要调整货币政策手段，为M2“加糖降水”。

第三，具体而言，一是让货币政策回归“数量和价格”两条腿走路的方式，尤其需要高度注重长期基础货币对于资本金融发育的关键作用；二是通过增加长期基础货币投放，将货币乘数控制在4到5倍的水平，而这样的货币倍数更加适宜中国实体经济为本的经济特征。

第四，鉴于股权资本是支撑企业技术创新的关键动力，我们必须重视股票市场之于中国经济高质量创新发展的无与伦比的战略价值，并将培育资本金融、股权金融作为中国金融供给侧改革的关键抓手。为此，包括中央银行在内的所有经济管理部门都该为此做出努力。有人说，建设资本市场与“牛市”无关。这既不符合规律，也不符合事实。历史经验告诉我们，任何一次历史性的经济变迁都伴随着股市“牛市”过程，没有“牛市”就不可能将资本充分引向股票市场，就不可能有股权资本支撑科技创新的良性循环过程。但我们要坚决抑制“疯牛病”，市场大起大落只能伤害，不能建设。

第五，尽管美国社会撕裂、债台高筑、疫情严重，但切不可因此而误判美国微观经济主体的健康程度，尤其是“战略性优质企业”，它们才是美国经济的基石和主宰者。美联储“无限量宽松政策”撑住了股市，从而又给了这些企业股权融资的机会。2020年年底，被美联储一度关闭的“企业股份回购通道”又被重新开放，这说明美国“战略性优质企业”的手中已经保有巨额现金，足以应付未来发展需求。

总而言之，防范金融外患的关键在于尽快修复“鸡蛋的裂缝”，对于中国，则是尽快化解债务危机威胁，但前提是：不能以“收回债务”的方式降杠杆，因为那会导致中国经济增长失速性或断崖式下跌。

（编辑  季节）

2020年底中共中央政治局召开的民主生活会，审议了《关于2020年中央政治局贯彻执行中央八项规定情况的报告》和《关于持续解决形式主义问题深化拓展基层减负工作情况的报告》。如何带头落实全面从严治党责任，坚决反对形式主义、官僚主义，成为中央政治局同志在民主生活会上开展对照检查的重点之一，充分体现了以习近平同志为核心的党中央解决形式主义、官僚主义突出问题的强大政治定力和从自身做起，反复抓、抓反复的韧劲。

党的十八大以来，全党整治“四风”取得了显著成效，享乐主义、奢靡之风基本堵住了源头；纠治形式主义、官僚主义也取得成果，人民群众普遍给予肯定。但是，形式主义、官僚主义是顽瘴痼疾，在很多地方和部门依然存在，有的地方甚至比较严重，对党的事业和声誉都带来了恶劣影响。

2020年12月12日，中信改革发展研究基金会在京召开“纠治形式主义、官僚主义”专题研讨会，会议由孔丹理事长主持。来自国资委、证监会、中国社科院、国防大学、北京大学、清华大学、上海社科院、中国石油集团、中信集团等单位共20余位专家学者开展了热烈讨论，对纠治形式主义、官僚主义的问题、原因及对策有了愈加清晰的认识。

形式主义、官僚主义问题新老交织，形成隐蔽式侵害

在贯彻中央决策部署中，一些地方的形式主义、官僚主义问题仍然比较严重，新老问题交织，并以一些比较隐蔽的形式侵害着党和人民的事业。

久治不愈——老问题没有解决

1.文件与实际脱节。制定政策、下发文件脱离实际情况，缺乏针对性，客观上造成形式主义和官僚主义。以部分国企的党建工作为例，虽然发了不少文件，但党的建设和业务工作不能一体推动、深度融合的“两张皮”问题，仍成为一些单位常见的通病，出现游离于业务发展之外搞空头政治的现象。下级对上级不符合实际的要求习惯应付了事，而应付本身也是形式主义。

2.文牍主义难以消除。工作作风浮夸，依赖“文件治理”；文件写作形式上千篇一律，热衷“穿靴戴帽”或过度关注某些“新概念”的建构，对问题缺乏实质把握和深入思考；有些机关把文件和会议等同于制度本身，等不到上级相关文件和具体指示就不敢行动，忽略具体机制运行；下发文件“叠床架屋”。

3.“作秀”禁而不绝。一类是热衷于喊口号、做表态，不干实事，简单地用口头上讲政治替代实际工作，以政治性取代专业性，在形式上搞了大量无效劳动。在有些单位和地方，规避风险、避免违规变成最大工作动机。一类是在抓点上用足了力，由过去的“摆盆景”衍化为现在“造花圃”，但在总结推广上着力不够，或者无法推广。

新变异——纠治过程中产生新的形式主义、官僚主义

为落实中央各项部署，并力戒工作中的形式主义、官僚主义问题，各级机关都加强了监督检查，但不同的工作组、检查组、督察组和整治办数量过多，检查人员队伍庞大，真正抓落实的力量却并不多；督查检查环节有各种名目，要求工作留痕、凡事必有记录，影响基层工作效率，也使基层人员放不开手脚。教育、科研等机构评估考核体系建设失当，人才难以上升。文山会海“名减实不减”，文件和会议的数量指标虽有大幅下降，但以“白头代替红头”“以微信代替文件”“以考察代替督查”等现象相当突出。

内容需要附着以相应的形式，但现实中的工作思路不尽相同，形式的界限和标准不易界定；而形式主义、官僚主义在出现苗头时，往往上级看不到、同级不提醒、下级不敢讲，除非造成严重后果，很难及时惩处。

花样百出——新问题现出端倪

从机关到基层，各式各样的在线考评虽有清理，但面对满天飞的APP学习、学时排名、考核测试，以学习次数、笔记篇数、打卡计分衡量学习成效，仍是做不完、理还乱。常态化疫情防控中，一些单位习惯用“平时”的方法应对“战时”的任务，沿用开会、发文、检查“三板斧”工作套路，造成一些防控措施浮在表面；有的地方多头指挥、多头检查、多头交办任务，令基层无所适从、疲于应付；有的部门热衷于层层填报材料，搞“表格抗疫”“数字治理”，却不问基层真正有什么困难需要解决。

形式主义、官僚主义纠治难的根源解析

善除害者察其本，善理疾者绝其源。形式主义、官僚主义之所以沉疴难愈，既有思想作风上的原因，也有体制上的问题。

政绩观错位，一些干部为己不为公

习近平总书记指出，“形式主义的实质是主观主义、功利主义，根源是政绩观错位、责任心缺失”，“官僚主义的实质是封建残余思想作祟，根源是官本位思想严重、权力观扭曲”。在实际工作中，形式主义是最能让群众产生直观感受的一大痛点问题，而其根源就在于官僚主义。部分干部理想信念上“缺钙”，失去了精神支柱和奋斗动力，代之以错位的政绩观，贪一时之功、图一时之名，急功近利、劳民伤财，在形式上表现为本本主义、经验主义或消极应付，搞文山会海、照本宣科，哗众取宠、粉饰太平。

近年来，一些党员干部思想上存在主观主义、经验主义和教条主义，自身哲学素养和思想方法有短板，特别是在马列主义、毛泽东哲学思想方面学习不够。常常可以看到，有些干部、有些部门在工作中情况不明决心大，不顾实际情况蛮干，或不讲实际效果瞎干。全面建设社会主义现代化国家进入新阶段，必须突出强调实事求是，坚决反对主观主义，持之以恒地开展党的实事求是的思想路线教育与反对官僚主义的群众路线教育，这是我们党克服形式主义、官僚主义，不断战胜各种困难、夺取新胜利的重要思想保证。

现有科层体系过于强调“顶格管理”，一些干部唯上不唯实

行政管理上普遍的科层制自身存在问题，虽然科层制在实际应用上有不可替代之处，但有了科层制就有了形式，就有了管理层级，形式主义、官僚主义问题就可能产生。中国共产党作为执政党，要坚持“以人民为中心”的执政理念，其全面、集中、统一的领导如果不能与人民相结合，便难以避免行政化甚至官僚化的日益增强。

1.现有行政体系强调“顶格管理”。“顶格管理”追求“四个最”，即最全事项、最高标准、最严要求、最快速度，但这样的管理要求需要有最优化的条件和最高的投入成本，造成实际工作中习惯于层层加码。达不到上级要求，治理本领“失能”，只能用会议落实会议、用文件落实文件，一定会导致形式主义、官僚主义问题。

2.过程监管过于严苛。一是制度规定和执行都过严，导致“禁防束缚至不可动”，几乎每个人都有潜在违规违纪的可能，实际工作中不得不变通执行，滋生出新的形式主义、官僚主义应对方式。二是督查检查不尽规范、简明，一些检查环节名目繁多、互相交叉，重在看形式看程序，忽视了实际成效，基层对各种监管检查应接不暇，导致在具体工作落实上缺乏足够精力。过去考核强调结果，现在考核强调过程，注重时间表、路线图，在过于细密繁琐的过程监管下，所有人都是被动执行者，干部难以放开手脚，丧失了干事创业的积极性与动力。

3.现有体制下行政层级过多，基层的话语权不够。机构设置方面的简政放权还不到位，开展工作不重视调查研究，不尊重规律和专业知识，以增设机构和职能去解决问题的思路在许多地方大有市场。

问责考核过度使用，一些干部敢想不敢做

目前，不少单位缺少信任、理解、宽容的文化氛围，没有容错空间。实际工作中存在考评、督查、追责过度使用的倾向，官员不敢主动作为，便搞起形式主义。

考核的评价认定有待完善。总书记讲“政策好不好，要看乡亲们是哭还是笑”，“干部好不好，不是我们说了算，是老百姓说了算”。但现在很多地方的考核评价认定是以督察组、检查组的结论为准，部分考核评价制度规定和执行相对严苛，考得太过频繁、内容复杂，被考核者对考核结果过于担心，被迫在面上多下工夫，考核汇报材料的写作无形中也成为判断干部政治理论水平的标准，不仅增加了地方机关和基层的实际工作量，本身也助长了形式主义和官僚主义。

部分问责要求过严，实际上难以落实。问责的途径不对，没有问到实际情况上去，难以区分主观故意、客观失误还是条件限制，担责就成为一句空话。与此同时，考核倒逼机制、责任状、问责制、一票否决等在一些场合过度运用，挫伤了干部的积极性主动性创造性。在督导问责严苛的情况下，越追求“顶格管理”、越机械僵化地执行，就越能安全避责。

纠治形式主义、官僚主义的建议

结合上述根源解析，研讨会对纠治形式主义、官僚主义问题采取“靶向治疗”、精准施策提出如下具体建议。

常态化坚持实事求是思想路线教育和群众路线教育

形式主义、官僚主义是我们党的大敌、人民的大敌，究其本质属于一种浮于表面的虚病，整治形式主义、官僚主义问题，关键在于在方向和制度既定的情况下有效改进作风、推进工作，真正落实全心全意为人民服务的宗旨。从认识根源入手，首先要加强理想信念教育，通过学习马克思主义的认识论、方法论，树立正确的世界观、政绩观。学习是一个长期的问题，而非一日之功，需要常学常新。

建党百年的重要历史经验之一，就是我们党坚持实事求是的思想路线。党的领导其中一个很重要的功能，体现在通过党的思想路线教育和群众路线教育来建设党，从政治上、思想方法上、作风上反对形式主义和官僚主义。全面加强党的建设与守土有责、层层落实的行政体制构成了国家治理相辅相成的两个方面。改革开放至今，党中央在不同阶段都提出了当时急需解决的党建主题，但坚持党的实事求是的思想路线应作为我们党的建设中一以贯之的重要问题。

党在长期革命斗争中形成的三大作风——理论联系实际、密切联系群众、批评与自我批评，是反对形式主义、官僚主义的利器，在形式主义、官僚主义禁而不止的情况下更应大力发扬，即在坚持党的领导和现行行政体制的同时，坚决贯彻好实事求是的思想路线，在实际工作中不追求“顶格管理”，注意避免简单地用从严管理代替党的建设，下大力克服党内存在的唯上不唯实、唯责不为民的不良习气。

全面加强党的工作，需要科学把握好阶段性和长期性的关系。一方面，把当前的反腐倡廉任务与长期的依法治国、国家建设有机结合起来；另一方面，在强化“四个意识”，强调忠诚、干净、担当的基础上，长期坚持将反对主观主义、形式主义的实事求是思想路线教育与反对官僚主义的群众路线教育有机结合起来，各级干部特别是党的高级干部要带头提高马克思主义哲学水平，把坚持党的思想路线和从严治党更好结合起来。

要重视总结经验，善于把经验上升为理论并用于指导实践，做到打一仗进一步、吃一堑长一智。以我们党的三大作风作为反对形式主义、官僚主义的重要武器，通过总结经验教训形成一个不断纠正缺点和错误的内在机制，有力遏制形式主义、官僚主义在党内的蔓延。

加强科层体系内部运作机制革新

科层制容易自发产生形式主义和官僚主义，但不能因为纠正形式主义、官僚主义就把必要的科层机制取消。现代社会组织的管理离不开科层制，但必须避免科层制带来的形式主义、官僚主义等问题。加强科层体系内部运作机制革新有一条原则，不能用文件的叠床架屋来解决形式主义问题，也不能用行政命令来解决官僚主义问题，必须切实有效地改革文风会风。在此基础上，建议加强以下方面的革新：

1.上传下达的内容革新：文件下发把握适度性，聚焦主要问题、重点领域、难点痛点，切中肯綮，避免下级消化不了。注意改进文风，向毛泽东同志的文风学习，具体问题具体分析，讲话报告简明扼要，理论类文章简洁深刻，电报与指示类文只交代任务、不说明理由、少说道理，内参类文要坚持反映真情况、真问题、真信息，反对过多的“穿靴戴帽”和不针对时弊的“概念创新”。

2.上传下达的形式革新：减少会议层次，尽可能多使用现代化通信手段，如视频会议等形式，缩减开会传达等流程。规定限制会议经费，严格规范报销流程。

3.上传下达的组织革新：可以学习一些互联网企业的管理办法，推动中国的新公共管理运动，把传统的科层化组织转变为多中心驱动的科层组织，以新信息技术手段推动政府运行的扁平化。加强基层力量，适当削减中间层级，进一步简政放权。解决形式主义、官僚主义问题，需要上级的顶层设计与下级良性互动的过程，在不断碰撞中去发现形式和实质的一些边界。

4.上传下达的规制革新：一方面，进一步清理冗杂的规章制度，明确制度边界，以“制度简约化、执行严格化”为目标，开展规章制度的清理。另一方面，注意增强和发挥制度的整体效用，减少碎片化；对于如何增强各部门相关制度的系统协调，比如干部选拔、考核、管理、激励、监督、保障等各项制度之间的联动性，应开展深入的研究和实践探索。

改进督导评估机制的合理化设计

要警惕在纠治形式主义、官僚主义的督导机制内部产生形式主义，既不能以形式主义来反对形式主义，也不能以形式主义来应付形式主义。一方面要简化评估。机制建设上要注重层级设计的合理性，减少评估机构，简化评估项目。另一方面要适度考核。考核要把握好倒逼制、责任状、一票否决等机制的实际运行效用，既要发挥其对形式主义、官僚主义的抑制作用，又要考虑到基层工作的实际情况，不能滥用考核机制。在具体方法上，要多重视实际情况，避免过于求全责备，不把考核指标作为评判干部作为的唯一依据；考核督导工作坚持把握过程管理与结果管理的平衡，在“规定动作”之外，鼓励部门和干部以“跳起来能摘到”的标准精准设置“自选动作”，并将之纳入考核督导，赋予分值权重。鼓励各地方积极探索，经专家评估，最后制度化。

在干部选用培养上强调实践经验和专业的匹配度

干部选用如果没有专业化标准，不了解基层，不了解企业等各类组织，也没有专业知识，必然产生官僚主义，若是发生在专业部门，问题会进一步放大。因此，需要提高干部队伍的全面素质，解决好不会做、不敢做的问题；及时调整已经不能适应当前工作岗位需要的人，解决好做不了的问题。可以将在信访办、维稳办、扶贫办等与基层群众直接打交道的岗位历练作为干部选拔晋升的一个条件，并将阶段性的部队化集训、革命传统体验等作为干部教育的重点组成部分。

大兴调查研究之风

倡导党员干部深入实际工作一线调查研究，经常接触群众，准确了解基层存在的实际困难和问题，把主要精力和工作重点放在实际工作上，坚持实事求是解决问题，在方向上减少形式主义、官僚主义的影响。

上述建议，通过顶层设计和基层探索结合起来，实际上是通过纠治形式主义、官僚主义，改进党风政风，进一步完善基层干部的责任约束和激励机制，增强干部动员机制的整体联动性，以期形成更好的干事创业氛围。

（编辑  杨利红）

内容提要：在新冠肺炎疫情的冲击下，美国在贫富分化、种族不平等、医疗和健康不平等、教育不平等等经济社会问题进一步加剧。美国在应对疫情及其加剧社会不平等两方面表现出系统性失败。

关键词：新冠疫情  社会不平等  私人垄断资本主义  新自由主义  政治经济学理论

2020年以来，新冠肺炎疫情在全球蔓延。受疫情影响，全球经济面临1929年世界经济大萧条以来最严重的衰退。国际货币基金组织（IMF）在今年10月发布的《世界经济展望报告》中预测，无论是美国、日本、英国等发达经济体，还是新兴市场和发展中经济体，2020年几乎都将出现程度不同的经济萎缩。预计今年全球经济增速为-4.4%，美国经济增速为-4.3%。[1]美国等大多数国家要想使经济恢复到疫情前水平，很可能要经历一个漫长、坎坷且充满不确定性的过程。

作为世界头号强国，美国拥有全球最强的经济和科技实力以及最为丰富的医疗资源，然而在抗击疫情的过程中却出现治理失控、乱象丛生的现象。截至北京时间12月11日，据美国约翰·霍普金斯大学网站的统计显示，美国新冠肺炎累计确诊病例超1600万，累计死亡病例超29.7万，两个数字均居全球首位，新冠疫情成为“美国的滑铁卢”、[2] 疫情持续蔓延导致美国经济形势不断恶化，社会矛盾和冲突凸显，国内财富和收入差距等各种社会不平等状况进一步恶化。

新冠疫情凸显美国社会经济问题

新冠肺炎疫情大流行严重地扰乱了社会经济活动，凸显了美国早已存在的各类经济社会问题。具体而言，主要体现在以下几个方面：

新冠疫情加剧社会贫富两极分化和阶层固化

一方面，在新冠肺炎疫情期间，美国的餐饮业、娱乐业、零售业、交通运输业及旅游业等行业遭受重创，许多企业纷纷裁员、破产或关闭，由此导致失业人数屡创新高。据统计，今年以来，美国已有超过500家较大规模企业申请破产，达到10年来的最高点；与此同时，有更多的中小企业则直接关闭。[3]

随之而来的是全美失业率激增，申请失业救济的人数正在以前所未有的速度增长。美国劳工部的数据显示，2020年4月，美国失业率高达14.7％，较3月的4.4%增长了两倍多，是1929年世界经济大萧条以来的最高值。5月以来，尽管美国失业率已从13.3%降至10月时的6.9%，但这一数字仍处于历史高位。截至11月7日当周，美国首次申请失业救济人数为70.9万人，这一数字已较前期有所下降，但仍约为新冠肺炎疫情前每周平均水平(22万左右)的3倍多。[4]

一系列数据均表明，当前美国就业市场仍处于困境。

另一方面，社会财富越来越向少数人集聚。美国有线电视新闻网站（CNN）9月17日报道，美国政策研究所最新一份关于财富不平等状况的报告显示，从3月18日到9月15日，643名最富美国人总共“聚敛”了8450亿美元资产，其财富合计增长了29%。报告指出，迅速增加的财富使美国最富有人群的净资产总额从2.95万亿美元增加到3.8万亿美元，而数以百万的美国人现在的收入却低于疫情前。[5]

根据彭博社10月8日的报道，美国最富有的50人现在拥有的财富总值近2万亿美元，比2020年初增加了3390亿美元，几乎相当于最贫穷的1.65亿人（超过美国一半人口）的财富之和。[6]

美联储近日也对2020年上半年美国财富状况进行了评估。其发布的最新数据显示，美国的财富分布在种族、年龄和阶级之间存在明显差异。最富有的1%美国人的净资产总额达到34.2万亿美元，而最贫穷的50%美国人的净资产仅为2.08万亿美元，只占美国家庭总财富的1.9%。该数据同时显示，美国白人拥有全国财富的83.9%，而黑人家庭拥有的财富仅为4.1%。[7]日益增大的贫富差距使美国社会阶层固化日益严重，普通民众向上流动的前景日趋黯淡，经济增长带来的收益大多被资产阶级（尤其是金融资产阶级）占据，无产阶级所面临的贫困问题非但未得到有效改善，反而可能出现贫困的代际传递。

新冠疫情加剧种族不平等

在以白人为主体的美国社会，拉美裔和非裔等少数族裔社会经济地位低下，贫困人口较多，长期遭受系统性的种族歧视。据联合国人权理事会的一份报告显示，美国黑人陷于贫困的几率是白人的2.5倍，其婴儿死亡率是白人的2.3倍，失业率是白人的两倍，家庭收入水平则低于白人的2/3，而被收监的几率则是白人的六倍多。[8]

新冠疫情暴发后，种族不平等现象进一步加剧。美国疾控中心（CDC）10月23日发布的数据显示，从5月1日至8月31日，美国白人感染新冠肺炎死亡人数占总死亡人数的51.3%；相比之下，占总人口12.5%的非洲裔美国人感染新冠肺炎死亡的人数占总死亡人数的18.7%；占总人口18.5%的拉美裔美国人感染新冠肺炎死亡的人数占总死亡人数的24.2%，这一数据比前三个月的统计结果上升了10.2%。[9]

这一现象的出现主要有三个原因：一是拉美裔和非裔由于受教育水平低，大多从事维持社会运转所必需的服务业，疫情期间无法居家办公，直接面临病毒感染的风险；二是由于拉美裔和非裔收入低，比白人更容易患有高血压、心脏病、糖尿病等慢性疾病；三是在疫情期间许多人失业，难以享受像样的医疗服务。[10]在这种条件下一旦感染病毒，患者的病情很容易恶化。

除此之外，相较白人而言，少数族裔在财务上处于劣势，经济上更脆弱，更容易受到外界环境变化的影响。美国皮尤研究中心近日发布的调查报告显示，美国少数族裔家庭普遍面临严重财务问题，非裔和拉美裔家庭受疫情影响更大。[11]

纽约联邦储备银行最近发布的一项研究报告显示，疫情期间美国白人拥有的企业数量减少了17%，而拉美裔和非洲裔拥有的企业数目分别减少了32%和41%。即使有联邦政府的救助计划，最需要救助的少数族裔企业也几乎得不到优先考虑。[12]在新冠疫情冲击下，美国不同族裔间的财富和收入差距越拉越大，少数族裔将会面临更为艰难的处境。

新冠疫情加剧医疗和健康不平等

美国的医疗系统完全市场化，其上下游被医疗机构、药厂、保险公司等利益集团把持，定价不透明，加之政府不对医疗价格进行规范，这导致美国的医疗费用通常是其他发达国家的两三倍。[13]

因此，对于普通美国人来说，医疗保险非常重要。美国的医疗保险大致可以分为私人医保（商业医保）和公共医保。美国约有66.1%的人拥有雇主提供的商业医保（亦被称作“雇主医保计划”），另有34%的人接受政府提供的公共医保。[14]一般来说，稍微好一点的商业医疗保险费用为每年2万美元左右，大公司可能会负担雇员70%左右的保费，雇员自付6000美元左右，但即使有比较好的商业保险，就医仍需自付10%左右。[15]

如果没有医疗保险，一旦患病将面临高昂的医疗费用。据统计，美国2018年医疗保健支出为3.6万亿美元，人均11172美元，比上一年度增长4.6%，卫生支出占国民生产总值的比重高达17.7％。预计2019-2028年美国卫生支出将以年均5.4％的速度增长，到2028年，将达到6.2万亿美元。[16]然而，根据哥伦比亚广播公司2019年的报道，近40％的美国人无法支付400美元的意外开支，有25％的美国人因为负担不起医疗费用而不得不放弃必要的治疗。[17]在新冠疫情发生之前，就有8700万美国人医疗保险不足或没有任何保险。[18]每年有超过五十万个家庭因医疗相关债务而宣布破产。

突如其来的新冠疫情使许多人的生活和命运发生了彻底变化。据《纽约时报》报道，那些处于较低经济阶层的人更有可能感染新冠肺炎，他们也更有可能死于这种疾病。而且，即使对那些保住了健康的底层人士来说，他们也更有可能因为隔离和其他措施而遭受收入损失或失去医疗保障，这种影响可能是大范围的。[19]

根据美国保险行业组织研究，新冠肺炎住院患者的花费中位数为3万美元至6万美元不等（约合20万至40万元人民币）。对于数千万因受疫情影响而丧失医疗保险或保险不足的人来说，这一数字是难以承受之痛，一旦感染新冠肺炎就必须面临艰难而残酷的抉择：要么选择治疗，并做好破产的准备；要么放弃治疗，听天由命。

新冠疫情凸显美国医疗贫富差距，老人、穷人、少数族裔等群体首当其冲。相比之下，富人、体育明星、影视演员以及知名政客等权贵不仅享有病毒检测和治疗上的优先权，而且可以得到高水平的私人医疗服务，真正实现了“医疗自由”。美国总统特朗普在3月18日的白宫记者会上承认，有钱有名的人有时会被特殊对待，“也许这就是人生，这时常发生。我注意到有些人很快就接受了检测”。[20]

新冠疫情将美国医疗体系存在的问题暴露无遗。如果不能从根本上改变盘根错节的医疗利益集团，建立真正的全民医保制度，在突发性重大公共卫生危机面前，仍将有更多的美国人付出惨重的代价。

新冠疫情加剧教育不平等

美国政府承诺确保每个孩子都有接受正规教育的机会。然而，美国国内不同地区的教育水平存在差异，总体来说是东部和西部沿海地区高于中部地区。同时，由于财富和收入不平等，美国贫穷家庭和富裕家庭间的教育差距越来越大。美国的中小学以地方物业税为依托，学校的质量与社区质量有密切关系，房价越昂贵的高档社区学校质量越好。除“学区房”以外，富裕家庭还可以送子女去私立精英中小学读书，请有影响的人写推荐信，并让子女参与满足美国大学录取条件的各类活动，如：各类课外辅导课程、“贵族”运动培训班、海外游学等。在这种制度下，富人家庭的孩子往往能够享受最好的学校教育，而中心城区那些最需要帮助的孩子大多只能在教学质量相对较差的学校接受教育。[21]

在这样的政策和社会环境下，富裕家庭的子女显然会比贫穷家庭的子女享有更多接受高等教育的机会。

在高等教育阶段，收入和财富差距导致的教育不平等更加明显。美国高校实行申请制度，对校友以及提供大额捐赠者的子女给予优先照顾；同时，富人的裙带关系也会使其子女在申请大学时具备额外优势。近年来，美国高等教育成本持续高涨，政府的教育扶持资金却愈发匮乏。大学生能否顺利取得文凭，与其家庭的经济实力息息相关。据《纽约时报》统计，38所美国知名大学中，来自收入水平处全美前1%家庭的学生数量，多于来自收入水平处全美后60%家庭的学生的总和。[22]原本被视为促进社会公平、实现向上流动的重要手段的美国高等教育，在实际上却进一步助长了不平等，加剧了阶级和阶层的固化。

新冠疫情大流行引发了一场教育危机。一方面，美国高等教育机构在疫情中备受冲击，最直接的影响是财政压力加剧和资金缺口扩大。据调查显示，在疫情影响下，政府的资金优先用于社会各行业的抗疫，大学的正常拨款被大幅削减；此外，疫情使得国际留学生入学率下降14.9%，这导致美国大学的收入急剧减少。与此同时，为了应对疫情，各大院校花费了数百万美元对学生进行检测、追踪和隔离。同时，学生改上网课、学校定时清理校园和宿舍等各项措施，也让大学的支出成倍增长。目前新冠肺炎疫情已经影响了美国4000多所高等学府，包括哈佛在内的许多学校陆续实行了冻结招聘、员工提前退休、领导层减薪、重审预算甚至裁员等方法来平衡预算，一些小型文理学院在严重的财务危机面前甚至直接倒闭。美国劳工统计局报告显示，自今年3月新冠疫情暴发以来，美国大学系统已经裁掉了30多万份工作岗位，亏损数亿美元。[23]

另一方面，受疫情影响，许多中低收入的美国人无法继续上大学或获得学位。贫困学生和有色人种学生将背负更多的债务，毕业率也会更低。在本科生中，美国原住民学生的下降幅度最大（-9.6％），其次是黑人学生（-7.5％），白人学生（-6.6％），西班牙裔学生（-5.4％）和亚裔学生（-3.1％）。[24] 美国国家学生信息交换所研究中心（NSCRC）报告称，今年新生入学的人数比去年下降了13％。进入秋季学期大约两个月以来，本科生的入学率比去年下降了4.4％，高等教育入学率总体下降了3.3％。[25]

在疫情面前人们发现，不论是在阶层跃升，还是在找工作方面，上大学并没有带来明显的竞争优势，越来越多的美国人开始质疑昂贵的学费是否物有所值。新冠肺炎疫情恶化了美国教育领域早已存在的各类问题，要使局面得以转变，就必须从根本上寻找原因并有针对性地进行调整。

社会不平等的根源在私人垄断资本主义制度

长期以来，包括美国在内的学术界对社会不平等的原因进行了探讨，并一致认为财富和收入不平等是造成社会不平等的根源。关于财富与收入不平等，目前学术界形成了三种占据主导地位的观点：一是全球化论，即认为全球化扩大了美国财富和收入的不平等；二是技术进步论，即强调20世纪70年代兴起的新科技革命使美国经济结构发生变化，由此造成“知识工人阶层”与其他劳动阶层的收入差距增大。同时又由技术进步论引出了另一种流行说法，即认为教育在美国收入不平等的发展中起了重要作用；三是制度政策说，即政策选择、规则和制度对收入分配具有直接影响。[26]

有代表性的是法国学者托马斯·皮凯蒂的新著《资本与意识形态》，就持不同的价值观选择决定不同的制度和政策选择的说法。这些观点在美国国内的保守派和自由派之间引发了激烈的论战，但并不能从根本上解释美国社会不平等的原因。无论是保守派还是自由派，都忽视了私人垄断资本主义制度这一根本原因。

私人垄断资本主义经济制度是美国社会不平等的经济根源

马克思看来，造成资本主义社会不平等的根源是生产资料私有制条件下资本家对工人剩余价值的无偿占有，这一论断从社会制度层面揭示了不平等产生的真正根源。随着生产集中和资本集中的不断发展，资本主义已从自由竞争阶段进入私人垄断阶段。在这个过程中还产生了由工业垄断资本和银行垄断资本融合在一起而形成的金融垄断资本。美国是世界头号经济强国，也是金融资本力量最为强大的国家。以华尔街为代表的金融垄断资产阶级控制了美国的经济命脉和上层建筑，支配了大量的社会财富，是美国事实上的统治者。通过市场控制、税收调节以及对本国和世界其他国家劳动阶级的剥削，美国金融垄断资产阶级获得了高额的垄断利润。在新冠疫情期间，并没有阻挡金融资产阶级趁机发财，赚得盆满钵溢；相比之下，美国普通民众却在经济下行中苦苦寻找出路。这种严重的不平等局面从根本上说是由美国的经济制度造成的。

私人垄断资本主义政治制度衰败是美国社会不平等的政治原因

在私人垄断资本主义制度下，国家治理和社会治理的效率较低，其制度的脆弱性在新冠肺炎疫情的影响下暴露无遗。突如其来的新冠疫情最先冲击的是美国医疗卫生体系。疫情暴发后，美国迅速出现了检测试剂不足、医疗物资短缺、医疗资源挤兑等现象，公共卫生系统短时间内被击穿；紧接着出现了金融体系崩溃，美国股市五次熔断。与之相伴随的是美国失业人数激增，社会矛盾尖锐。面对系统性的社会问题，美国特朗普政府非但没有拿出行之有效的解决方案，反而一直极力淡化疫情的影响，甚至用反智和非理性的言论来压制科学的声音。在疫情未得到控制的情况下，美国政府却急于督促各州复工复产，完全不顾及民众的生命安全。除此之外，新冠疫情也暴露出美国政治制度的腐朽和衰败。在疫情暴发前，美国两党部分议员一边对公众表示美国的疫情可防可控，一边却抛售了大量的股票。在应对疫情的过程中，美国联邦政府和各州政府非但没有通力合作、共同抗疫，反而相互指责，推卸责任，甚至出现了联邦政府“截胡”各州抗疫物资的情况。在应对疫情的过程中，特朗普政府任人唯亲，其女婿贾里德·库什纳负责的“空中桥梁计划”动用联邦政府紧急救灾的权利发国难财，从世界各地统一采购抗疫物资，最后却卖给了5家私人企业。美国各州想要获取医疗物资，必须从这5家私企手里竞拍。在疫情依旧严峻的形势下，两党不顾民众的安危和疾苦，将主要精力集中在党派斗争和总统竞选上。美国在新冠疫情面前表现出国家治理能力低下、政治制度衰败使社会不平等成为顽疾。

新自由主义进一步加剧了美国社会不平等

新自由主义起源于20世纪30年代，但在很长一段时间处于边缘地位。直至20世纪60年代后期西方主要资本主义国家出现了“滞胀”局面后，新自由主义才开始兴起，并逐渐在全球泛滥。新自由主义在完全自由的竞争市场和理性的自私经济人假说的基础上，主张“唯市场化”、“唯自由化”、“唯私有化”和“唯个人化”。[27]

所谓“唯市场化”，是指把生产要素、产品和服务全部交给市场去调节，反对国家必要的积极调控。所谓“唯自由化”是指让私人跨国公司在国内外市场完全自由地垄断竞争，反对国家和国际必要的制度和政策约束。所谓“唯私有化”，是指主张国有企业和公共服务要实行私有化（民营化），反对国家发展必要的国有经济和集体合作经济。所谓“唯个人化”，是指人们的福利和生活保障最大程度地由个人承担，反对国家实行社会福利和社会保障措施。新自由主义是一种反映垄断资产阶级的经济理论和政策，其影响遍及政治、文化、社会生活等领域，给世界经济和社会的公平发展带来了许多恶果。

新自由主义是在反对凯恩斯主义经济政策的基础上产生的，旨在服务于金融垄断资产阶级追求利益最大化这一目标。新自由主义在治理上主张放松金融监管，开放金融业务，实行金融自由化。这一政策的结果使金融市场迅速发展，尤其是美国，金融资本急剧膨胀，虚拟经济与实体经济脱钩，社会财富不断向金融资产阶级聚集，国家权力和上层建筑服务于金融资本的需求。在现实中就表现为美国政府和政党长期被金融利益集团操纵和控制，无法制定和实施促进社会公平的税收、产业、社保等政策。在新冠疫情暴发后，美国股市五次熔断，特朗普政府迅速采取了大规模的救市措施。相比之下，在抗击疫情上，美国政府始终行动迟缓，百般推诿，表现不力，成千上万的人因此而丧命。从美国政府救市不救人的做法上不难窥见，金融垄断资产阶级早已凌驾于政府和民众的利益之上。在这样的情况下，以金融资产阶级为代表的大资本家的财富和收入越来越多，美国社会的贫富差距必然越来越大。

在新自由主义的影响下，事关国民生计的医疗、教育、失业救济等行业均被私有化，公共服务被当作商品来出售，致使普通民众需要承受高昂的代价。在新冠疫情这样的突发重大公共卫生危机面前，美国社会依旧遵循私人垄断资本的逻辑在运转，一切都要以资本利益为首要考虑，民众的遭遇和疾苦都被弃置一侧。可以预见的是，只要代表极右垄断资产阶级的新自由主义仍然畅行其道，垄断资本主义的基本矛盾没有消除，美国由财富和收入严重不平等所引发的其他社会不平等问题就无法被消除。

  （编辑  杨利红）

2021年是中国共产党建党100周年，回顾我们的百年史是很有意义的。历史教科书说，十月革命一声炮响，给中国送来了马克思列宁主义。我们党的文件说，中国共产党的历史使命，就是百年以来带领中华民族做了三件大事：站起来、富起来、强起来。

在新的历史时期，我们的任务就是中华民族要“强起来”。在“强起来”之上提出了一个新的纲领，就是以人民为中心。在此之前,我们以阶级斗争作为长期的纲领，它对应的是“站起来”；此后以经济建设为中心，它对应的纲领是“富起来”；而在“强起来”的历史新阶段，我们的纲领是以人民为中心。这个转变的意义，不亚于从“以阶级斗争为纲”转变为“以经济建设为中心”，这是一次新的飞跃。

从站起来、富起来到强起来，这样一个新史观、新任务、新纲领，是中国本位的新史观、中国本位的新任务、中国本位的新纲领。

新时代的纲领是“强起来”，其中有三个新的要素。

第一是治理体系的现代化，它的主要目的，是要解决“富起来”时代遗留的几大问题：(1)自然环境被破坏；(2)共产党为人民服务的信念受到削弱，党政军面临全面腐败的严重问题，党的集中统一领导岌岌可危；(3)广大人民群众对共同富裕的信心被削弱，不安全感压倒了幸福感。要解决这三大问题，就要避免陷入一般欠发达国家的“中等收入陷阱”，我们国家确实需要在经济、社会、政治、文化、环境等方面推进全面发展。经过这几年的实践，我们体会到“强起来”必须进行全面发展，必须拥有先进的治理体系和强大的治理能力。我们已经感受到了这种进步。

第二是新的生产方式。当前我们处在工业革命、信息革命的时代，但生产方式的特征更重要。中华民族曾经在第一产业时代遥遥领先世界，可是在第二产业时代大幅度落后。在第三产业的时代，我们开始重铸辉煌。人类近现代历史都是以生产方式的跃进为标志的，延续了五千年的种植、养殖财富，近代开始制造财富，而今是以设计研发为动力创造无形财富。生产方式在这三百年中间出现了两次大的飞跃。制造无形财富的第三产业很可能像第一产业一样，是人类未来千年创造财富的主要形式，也就是说，人类财富增加的主要形式将是无形产品。所以中国要在生产方式上不落人后，领先世界。

第三是新的世界地位，我们历经艰苦卓绝的百年奋斗，当今我们正经历百年未有之大变局。100年前，第一次世界大战刚刚结束，在那次大战中，我们连配角都算不上，所以才有五四运动。在第二次世界大战中，尽管中国是亚洲的主战场，但在亚洲战场，我们实际上也只是配角。在延续40年的冷战期间，中国逐渐成为关键的配角。百年之后的今天，我们已经是国际舞台中央的两大主角之一。概括起来，中国获得了新的世界地位，从“世界的结果”开始变成“世界的原因”。从这个意义上看，我们确实处于百年未有之大变局。

这里有两层内涵：第一，为了中国和全人类的进步，中国要在高压下生存和发展，要适应充当“世界原因”的角色。第二，物质生产要独立强大，思想精神上也要独立强大，这两者是相辅相成的。中国共产党的理论与价值观不仅来自马克思主义，也来自中华两千多年的小康社会主义与大同理想，来自中华三千年大一统的历史传承。我认为，思想的深度与历史的厚度、文明的厚度是正相关的。正是在这个意义上，我们可以理解中国的新时代以及新时代所体现的百年未有之大变局，也就是我们与世界的新的关系。

（编辑  季节）

新冠肺炎疫情给人类带来巨大挑战，引发了地缘之变、币缘之变、物缘之变、人缘之变，同时要求各国确立性命相关之缘，全球地缘政治关系也发生变化。

后疫情时代的地缘政治新常态

我认为，疫情与地缘政治的互动关系是继天缘之变，也就是宗教文化的交锋；地缘之变，政治外交博弈；币缘之变，金融货币消长；物缘之变，商品贸易流通；以及人缘之变，生产关系革命之后，并列产生的又一次重大的格局性的变化，我把它概括叫做“生命缘之变”。所谓生命缘就是这次威胁到人类生命安全的特殊类型的危机，已经对处于崩溃状态的世界格局的方方面面产生影响。

我们常说，新旧交替，必乱一气，或古今，或新旧，或春夏秋冬，在交替之时，往往会闹出点毛病，搞出点折腾，这是力量的惯性使然。可以说这场危机加快了旧世界的消亡，但新世界又难以顺产。

一方面，在疫情肆虐的背景之下，各大力量围绕着生命医学展开着效率的竞合，围绕着治国能力一比优劣，围绕着抗疫斗争显示国格的高下。

另一方面，反映出美欧国家在“庙堂之上”“勘破三春景不长”的无可奈何。此次世界性的灾疫，提升了学界对综合国力的认识，国力之强，不唯是产业力、技术力、金融力、军事力、情报力之强，也应该是生命技术之强，更应该是生物安全之强。所以此类疫情倒逼各国提高加强公共卫生能力乃国家安全当务之急的认识。

后疫时代的形势要求各国确立性命相关之缘，也就是在新型的力量平衡的基础上设立新的国际政治秩序。换句话说，这个生命缘类似国际政治关系、经济关系中的贸易平衡、收支平衡、常规军力平衡乃至核导力量的平衡，以及在这些平衡的基础上达成新的合作协议，建设新的机制安排。

随着疫情的常态化、长期化，有些学说会随之而出，比方说新冠经济学、新冠国防经济学、新冠地缘政治学等等。基于对疫情常态化或者对于秋冬可能暴发第二波疫情的认识，以及前疫时代出现的国际安全矛盾的主要方面，与大国关系基本矛盾依然未变，甚或更行激化的认识，各大力量正在展开一轮新的博弈。全球地缘政治关系或将出现一个持续十几年的新常态。中美关系、美俄关系、美欧关系、欧俄关系、中欧关系、欧日关系，或者中日之间，围绕经济、军备竞赛以及人工智能开发，将展开新一轮的竞合。

在此轮疫情暴发前后召开的第55届、56届慕尼黑安全会议上，讨论的主题是西方缺失，西方冀望借这个平台诠释国际安全乱局之因果关系，对正在崩塌的西方至尊地位加以补贴。参会的美国国务卿蓬佩奥和国防部长埃斯珀把世界划分为西方世界和非西方世界，并且辩护说，尽管存在战术分歧，但欧洲、日本和美国的其他盟友在应对中国、伊朗和俄罗斯的问题上是团结一致的。此言实属自恋、自怜，蓬佩奥他们并未看到，源于西方价值观的内部认同以及外部崇拜已不复存在。

法国总统马克龙称得上是一个知天下兴衰的领导人，2019年年末，马克龙在法国驻外使节年会上发表演讲，他说西方霸权已临末日。联想起他关于北约脑死亡的锐评，可以说，21世纪第三个10年的开局之年，因新冠肺炎疫情而出现的乱象，预示着国际形势的不稳定、不太平、不可测的将来。

在20年前，我把全球地缘政治冲突概括为三句话，太平洋更窄了，大西洋更宽了，欧亚大陆更高了。而今我认为还需要加上三句话，印度洋行将改姓，北冰洋已经融化，星球大战更近了。

后美国时代，中美影响力的升降

中国应对疫情屡战屡胜以及所展示的制度优势，为国际社会带来了经济、物质、制度和文化等公共产品，凸显对全球卫生领域治理的引领作用。相反，大疫来临，资本主义制度乃至议会民主制没有发挥其功能，无论是英式民主、法式启蒙，抑或是被视为代议制政府的美国，都是大败亏输。可以说美国输掉的，并不仅是其在境外开打的7场战争，而且失去了阻击病毒扩散的战绩。在世界的战疫之中，中国是战胜国，美国是战败国。

国家形象和国家品格是一个国家软实力的核心要素。6月30日，位于美国的德国马歇尔基金会对法、美、德公民展开的调查问卷显示，疫情之前，中国的世界影响还是抽象概念，但疫情之中，中国扮演了应急行为主力军的角色，世界影响就变得非常具体了。

当前，美国的疫情风险远未压平，人与人交叉，州与州传染，疫灾将进一步扩大民粹主义和种族主义的空间，进而加剧1%和99%的矛盾，若由此引爆华尔街之秋2.0版，也不是没有可能。每个阶级总是要竭力维护包括意识形态和社会制度的政治安全，以资为本的政治本能及西方中心的外交站位，决定了美国的共和党与民主党的政治底色。他们打心底不愿意看到以人为本的中国道路给西方国家上“思想政治课”，为此不惜撕下富裕、开放、自由的外衣，为维护霸权而践踏法律。中国并未因战胜疫情，并提供全球公共产品而获得赞誉，反遭美国政客的“甩锅”和索赔，这就是国际政治“不是东风压倒西风，就是西风压倒东风”的现实，凸显了大国竞争的残酷性。

先贤老子有曰：“大道甚夷，而人好径。”美国不走阳光坦途，而走斜径，可以肯定疫情之下或者疫情之后，美国将变得不那么安全，不那么慷慨，不那么守信，不那么有能力应对挑战，这就是“东风压倒西风”的大趋势。但这并不意味着美国的霸权将于今日终结。疫情暴露了纸老虎不堪一击的一面，但真老虎的钢牙利爪仍对准走社会主义道路的战略竞争者，企图将其扼杀于将强未强之中：每年递增的巨额军费开支，遍布海外的军事基地，长于奔袭斩首、跨境干预的常规军力乃至于核战力，还有纽约国际金融中心所扮演的资本变压器的无双作用。

今年以来，在纽约证券交易所和纳斯达克上市的中国企业数量为19家，比去年同期的9家翻了一番，这反映出美国更发达资本市场的吸引力，超过了地缘政治影响。此外美元的国际枢纽地位及其环球银行间金融通信学会仍是白宫和国会实施长臂管辖的工具。要言之，今日美国虽受特朗普的政治操弄，国势颓丧，形象崩溃，压倒性优势不在。但此乃霸权终结之开始，而非告终，现阶段的美国仍然颇具强势。

后特朗普时代的美国外交

从目前的选情看，特朗普举行竞选集会的剧场效应，不及拜登攻击现任的钟摆效应。特朗普的基本盘就是未上过大学的白人和中西部的白人天主教徒，虽然这个力量正在流失，但他还有白人福音派和共和党的白人中产阶级等选票；除此之外，警察工会、步枪协会仍然是他的铁票。所以从这场选举的结局看，不论是拜登驴革裹尸，或者是特朗普埋身象冢，这个结局或者正应了中国古代哲理的一句话：为善不同，同归于治；为恶不同，同归于乱。

美国政治和社会分裂的畸形状态，不会因为选战临近而弥合，在经济走势上，美国经济将走出一条K形复苏曲线，也就是最富裕的人群进一步上扬，最贫困的人群进一步下跌，贫富差距更加扩大。

在阶级关系上，社会思潮整体向左转，桑德斯的社会变革思想市场在扩大。

在族群关系上，白人内部再次分裂，黑白对立的怒与火将席卷东西海岸。

在两党关系上，将继续冷内战的对抗属性，政治体系进入锁死状态。

总而言之，政治、阶级、社会、经济诸领域的激化痼疾，积重难返。拜登代表建制派，致力于恢复旧常态，故而其在竞选纲领中提出，上台后的首要任务是修复对国际伙伴造成的巨大损害，修正美国优先，重回世卫组织，恢复伊朗核协议等等，基此重振美国在世界上的领导地位。对拜登此言，虽不能简单视之为选举语言，但即便其入主白宫，搭建一个理性的国安团队或者专业的幕僚班子，面对政治态势激化，他也难以成为全民总统，协调各方，摆平疫情，重振商情，抚平社情。故而他仍然是一个弱势总统。下届政府或以大国竞争为外交主旋律，主导全盘工作，同时必将应对如下挑战。

一是尽早结束疫情，力促疫苗开发，推进复工复商。二是就势刺激，推动经济复苏。三是破解中国战疫转化的政治优势，阻止美中力量对比恶化。这一系列的挑战倒逼新政府重回国际舞台，塑造战略优势，挽回政治劣势。但是鉴于科技等脱钩的险象，已经深入共和党的内部，共和民主两党会不惜付出高昂的代价。为此将以美英的贸易协议、德俄的北溪-2项目、美法的数字税谈判为筹码，要挟英、德、法对华政策随美起舞。

军事冲突并不遥远

中国不会因为富起来了就再无军事威胁，可以高枕无忧了。富而不强，难免挨打；将强未强，易遭强食。远有迦太基、威尼斯，近有科威特、伊拉克的前车之鉴。

为了把走社会主义道路的战略竞争者扼杀于将强未强之中，帝国主义历来是文与武两手并用，战争是第一手，和平演变是第二手。战争起源于人之思想，从当下的白宫到五角大楼的安全观，武装冲突离我们并不遥远，美国所缺少的只是一个找茬开战的莫须有的理由。

美国哈佛大学荣休教授傅高义在接受访谈时坦承，中美有发生军事冲突的可能。对傅高义的话，一是不能不听，要警惕白宫唆使五角大楼制造事端，提高险情，为此须始终把军事作为保底的手段。二是不能迷信，不排除特朗普通过这些人搞心理威慑，尤需谨防中美关系滑向错误乃至危险的方向。

综上所述，今日的美国处于一个“由好到了、从福到祸”的历史转折点，成为当今国际“形”与“势”最难预测的不稳定因素。善谋善断者，能从事物的外在之形，推知其内在规律与发展情景之势。所以“草摇叶响知鹿过，松风一起知虎来”，中国的战略学界应真正做到眼中形势胸中策，缓步徐行静不哗，为决策谋高见、谋先见、谋预见，蓄势取势预势，调配战略思维，运用安全文化，致力于把地球真正地管起来。

（编辑  季节）