开放是中国最大的改革。没有开放就没有发展，没有开放就没有未来，没有开放就没有中国式现代化。2023年底召开的中央经济工作会议指出，改革开放正向纵深推进。第三届“一带一路”国际合作高峰论坛、第六届进博会等召开，向外界展示了中国深入推进高水平对外开放的强大意志和坚定决心。

中国高水平开放步伐加快的三大转变

近年来，随着地缘竞争挑战加剧，全球出现各种形式的保护主义、排他主义，严重冲击二战以来的国际经贸秩序，多边贸易体系面临前所未有的严峻挑战。一些国家大搞“脱钩断链”，“小院高墙”，筑高贸易壁垒，强化技术管控、投资管控、长臂管辖。在“逆全球化”加深的背景下，中国高举全球化大旗，坚持开放发展理念不动摇，以扩大开放为深化改革增添动力，加快高水平的对外开放的步伐，呈现三大转变。

一是从被动履约式的政策性开放，转向全面自主均衡的制度型开放。改革开放40多年来，以及中国加入世贸组织20多年来的开放进程主要是以遵守既有国际规则“履约式”的开放为主要方式，然而在新的发展阶段，对外开放必须更加具有主动性，更加契合构建新发展格局的内在要求，应当实现自主开放、均衡开放、制度型开放。

二是从注重便利化层面的改革转向更加注重自由化层面的改革。近年来，我国一直致力于促进贸易投资便利化，通过降低关税水平，消除非关税贸易壁垒，贸易投资便利化水平持续提高，但要素自由流动、贸易投资自由化水平仍然较低，地方保护主义、区域性壁垒、条块分割、准入壁垒也导致资源要素未能有效流动。

扩大开放，不仅包括对外开放也包括对内开放。2020年以来，《中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》相继出台，不断加大要素市场化改革和全国统一大市场建设，标志着结构性改革和对外开放进入“深水区”。

三是从眼睛向内的体制机制创新转向眼睛向外的积极对接国际高标准规则。全面推进制度型开放，必然要求加强规则对接、规制协调、管理提升、标准制定，培育壮大参与新一轮国际竞争的新优势，更好利用全球先进资源要素。

当前，国际经贸规则正在加速重构，2018年以来，全球范围内先后有《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定（CPTPP）》《美墨加协定（USMCA）》《日欧经济伙伴关系协定（EPA）》等超大自贸协定签署。这些协定关注的重点已从传统的关税、配额、海关监管、非关税削减等“边境措施”，转向产业政策、投资政策、知识产权、竞争法规、国有企业、监管框架等“边境内措施”。由此，制度型开放是将对内开放与对外开放进行紧密衔接。近年来，我国正积极主动对标先进经贸规则，提升与新一轮全球经贸规则的相容性，破除妨碍生产要素市场化配置和商品服务流通的体制机制障碍，培育和激发我国超大规模市场潜力。

中国高水平开放纵深推进的三个基点

一是以制度型开放为主轴统领高水平对外开放。中国改革开放的现代化进程与经济全球化进程几乎同步，经济体制改革发展经历了一条从“政策型开放→商品及要素流动型开放→制度型开放”的开放发展路径。制度型开放是商品和要素开放的升级阶段，其本质是“境内开放”，它不同于以往的降低或减轻贸易壁垒等“边境开放”。自2013年开启上海自贸区建设试点以来，我国逐渐从商品和要素流动型开放转向制度型开放，从对接国际经贸规则转向引领国际经贸规则，从正面清单管理模式逐步转向负面清单管理模式，开放的系统性和制度性正在逐步显现。2023年6月，国务院印发《关于在有条件的自由贸易试验区和自由贸易港试点对接国际高标准推进制度型开放的若干措施》，对接国际高标准经贸规则，聚焦知识产权、竞争性政策、线上消费者权益保护等领域，提升数字贸易便利化水平，增加透明度，进一步深化改革，着力营造公平透明、可预期的营商环境。

二是以全面优化营商环境为重点吸引和稳固外商投资。2023年7月，国务院印发《关于进一步优化外商投资环境加大吸引外商投资力度的意见》，涉及公平竞争、税收优惠、数据跨境传输、研发支持等领域和议题，需要更好统筹国内国际两个大局，营造市场化、法治化、国际化一流营商环境，充分发挥我国超大规模市场优势，更大力度、更加有效吸引和利用外商投资。

全面实施市场准入负面清单制度，陆续发布外商投资准入负面清单、市场准入负面清单等，自由贸易试验区、海南自由贸易港的外商投资负面清单经过了7次缩减，为建设开放、公平、透明的营商环境提供了政策支持。2013年至今，我国自贸试验区、海南自由贸易港外资准入负面清单特别管理措施条目已由最初的190项缩减到现在的27项，缩减幅度高达86%。全国版的外资准入负面清单已由2018年的48条减至31条，缩减幅度达35%，对外开放的范围更大、层次更高。特别是国家主席习近平在“一带一路”国际合作高峰论坛开幕式发表主旨演讲时宣布，中国将全面取消制造业领域外资准入限制措施。至此，我国制造业条目限制已经全部归零。

三是以打造高水平开放平台为契机对接高标准国际经贸规则。2023年6月，国务院印发《关于在有条件的自由贸易试验区和自由贸易港试点对接国际高标准推进制度型开放的若干措施》，率先在上海、广东、天津、福建、北京等具备条件的5个自由贸易试验区和海南自由贸易港，试点对接相关国际高标准经贸规则，聚焦货物贸易、服务贸易、商务人员临时入境、数字贸易、营商环境、风险防控等6个方面。近年来，我国自由贸易试验区（港）对标高标准经贸规则力度不断加大。北京、上海、粤港澳大湾区等地积极对标DEPA、CPTPP、RCEP等高标准贸易规则，积极开展国际高水平自由贸易协定规则对接的先行先试工作。

目前，我国已先后设立28个服务贸易创新发展试点地区、37个服务外包示范城市、12个国家数字服务出口基地，搭建宽领域、多层次的创新平台。其中，28个服务贸易创新发展试点地区深入探索服务贸易创新发展体制机制、政策体系和开放路径，形成一系列创新经验和实践案例，有效引领带动全国数字贸易创新发展。上海、北京、深圳等地开展国际互联网数据交互和数据跨境流动安全管理试点，设立区域性国际业务出入口局，在重点园区开通国际互联网数据专用通道，积极探索建设数据跨境流动管理新机制。

未来构建高水平开放型经济新体制的方向与路径

从中国实行高水平开放未来的发展方向看，要迈向新高度就必须实现新突破。目前，我国对标国际高标准规则还有较大差距，开放型经济新体制发展水平还有待进一步提高，构建高水平开放型经济新体制还任重道远。为此，要坚持顶层设计与试点探索相结合的思路，实施更具系统性、前瞻性、战略性的改革开放举措，全面扩大我国在全球多边规则框架中的影响力与主导权。

对内，以加快营商环境改革升级，加快构建开放型经济新体制。应对近年来改革探索形成的成熟做法加以提炼和系统集成，使我国制度型开放体系更加市场化、法治化、国际化，积极推动“边境后开放”改革举措加快落地。目前，世界银行、联合国贸易和发展会议、国际电信联盟、世界知识产权组织、世界经济论坛等组织纷纷将数字营商环境纳入评价指标体系，数字营商环境也成为吸引外资的重要参考指标。为此，应当对标世界银行新的宜商评价指标体系（B-Ready）加快数字营商环境改革，推动评价体系中高标准经贸议题规则落地，不断补齐营商环境国际化的短板弱项，推进各领域营商环境指标，力争进入国际化先进行列。

对外，积极参与全球贸易投资谈判，加快构建开放型经济新体制。第一，继续坚定支持多边贸易体制，积极参与世界贸易组织改革，加快推动恢复上诉机构正常运行。加快推进电子商务、渔业补贴、投资便利化、贸易与环境等议题谈判。第二，加快升级现有FTA。积极推动RCEP各参与方尽快将服务贸易规则中的正面清单模式转为负面清单模式，有效减少边境壁垒。第三，深入参与数字贸易、绿色发展、产业链供应链等新兴领域规则制定等。重点以CPTPP谈判作为制度型开放契机，在知识产权保护、补贴政策、政府采购、国有企业等“边境后”领域，加快形成高水平的新型规则体系。

（编辑 季节）

中央多次强调，在新发展格局中，要以改革开放作为内生动力。今年讲开放有很重要的意义。新冠肺炎疫情发生以来，全球化进程在萎缩、在后退。我们外部面对着一个不断收缩的空间，努力起来会事倍功半。

依靠改革开放，增强发展内生动力

最近中央多次强调高水平对外开放。在中央经济工作会议上，更专门强调必须坚持依靠改革开放，增强发展内生动力。

2020年3月，中央提出以内循环为主体，双循环相互促进；2022年经济工作会议上，中央非常强调我国扩大对外开放。2023年5月5日，二十届中央财经委第一次会议专门强调了要坚持开放合作，不能闭门造车，要加强产业链供应链的开放合作，在当时的场景下都是非常有针对性的。

全球化的新动力

在新冠肺炎疫情的疫后时期，全球贸易增长是快于全球GDP的增长的。

                 图1 疫后时期全球贸易增长速度示意图

图1蓝色的线条是货物和服务进出口的增长，黄色的是GDP的增长。全球合作成了全球增长一个掣肘的因素。国际贸易的增长速度快于全球GDP的增长速度，国内国外都是这样，所以全球化已成为全球经济一个非常重要的新的动力源。

2020年国际贸易占全球GDP的比重，到了过去24年的一个最低点，已经降到52%左右，但是恢复非常迅速。2022年，全球贸易占全球GDP比重到了60.74%，达到历史最高点。2009年，全球贸易曾经达到全球GDP的60.38%。全球贸易占全球GDP比重到达历史高点，这是全球经济复苏非常重要的一个引领因素。2023年这个数字还要略高一点，我们一定要看到全球化仍在发展这个基本的判断。

在投资方面，从跨国公司的跨国指数数据分析，跨国公司是在本土更重要，还是海外市场更重要？分析这个问题有三个指标可以参考，一个是海外资产的比例，一个是海外销售的比例，一个是海外雇员的比例。我们的团队每年都在计算这些数字（见表1），三个加起来就是它的跨国指数。可以看到，2020年这个指数已经跌到了20年来的最低点60%。在疫后这几年，跨国公司全球化的指数在继续提升，2023年有一个比较高的提升，达到62.4%。

疫情之后，我们已经不能再以停滞或者后退来看待外部环境。疫后全球化的进程再次加速，无论是贸易还是产业合作，都是一个非常确定的格局。但是我们企业的合作中有很多全球地缘格局问题对我们的打压，它的基本经济层面发生了非常重要的变化。

我们和国际上的跨国公司是一个垂直分工，他们做的产业和我们做的产业在产业链上处于不同节点，我们各自做各自有优势的产业，在相互交易中，我们是一个竞合关系。

2016年之后这种情况产生了快速变化，很多产业和跨国公司是水平竞争，我们和跨国公司处在同一个层面。市场一定的时候是一个水平竞争的格局，这个时候跨国公司既看到我们国内很好的产业链竞争力的优势，又非常担忧我们在本土、在它们的市场、在第三方市场上和它们展开竞争。这个时候那种合作的舒适区移出之后，相互的关系就变为两面。

在竞争中间求合作的新格局

跨国公司到中国来，看到我们投资环境和投资意愿都很好，但又有点儿希望限制中国企业发展的言行。这将是一个非常长期的状况，成长快的经济体在这个阶段都碰到过这种变化。

与30年前相比，我们和跨国公司水平竞争产业的比重在快速上升，所以我们完全不能够期待一些关系好转之后，我们和跨国公司、外资又会回到以前那种相互加持非常友好合作的局面，一定要看到新的变化。我们越来越多的是竞争的对手，在竞争中间求合作也是一个新的格局，我们与很多国家都是这样走过来的，要开始在竞争中合作。

在发展阶段，我们基本产业面有一些重要的变化。

现在跨国公司在中国的很多企业都有相关营商环境方面的问题，改善的余地较大，但是也要看到，很多跨国公司就是竞争不过我们国内的头部企业。我们技术发展这么快，和我们头部企业竞争是非常不容易的。其实从20世纪90年代中期开始，就有跨国公司剥离在中国的投资，包括我们的家用电器、通信设备、工程机械、LED面板，到后来的电子商务。很多公司原本准备在企业进行本土化的经营，后来就变得非常困难。

所以还是要看到，这些企业离开有很多因素，我们比较容易检讨自己，它们撤走了就说我们做得不好，这个问题还是要从产业发展的多面来看。

另外，国内企业现在如果真的自己做得好，跨国公司带不来非常好的技术或者国外市场，也不见得要对外资给予无条件的欢迎和接受，时代已经发生了很大的变化。

我对跨国公司研究30多年了，大体上能判断出来企业怎样进行国际竞争，怎么进行地缘总体全球布局的考虑，还是要区分开不同的变化。我们要对自己有信心，也要对自己的优点和不足做客观的评价。

现在我们进行全球科技合作，对这个问题也要有一个正确的理解。

以前老说我们吸引外资，与全球科技合作，就是用市场换技术。但是中国这个时代已经过去了。以前用市场换技术，我这里列出几个数字，3%、17%、41%和100%，是1997年、2001年、2004年和现在跨国公司来中国投资带来的最先进技术的比重，这四个比例都是我们对较大规模的500强企业进行调研的基础上得出来的。现在跨国公司到中国来如果不拿全球最好的技术，在中国的市场上是根本无法竞争的，市场换技术的空间仍然很大。

现在我们用技术换市场正在快速发展。很多企业出去是拿技术入股到海外，去拿它们的市场份额，拿它们的资金。比如，比亚迪进军欧洲，很多电池企业到美国开拓市场。最后都是靠自己的技术，到国外去争市场。

现在当所谓几大件出口受到阻碍的时候，到海外去投资本质都是以技术换市场。另外，我们现在技术换技术的筹码也日益增多，正在进入全球分工链中，我们企业的技术不一定是最尖端的技术，但它们一定是最前沿产业全链条中间的一段。我们以自己的技术来换取和其他国家的产业匹配，在一个最高端的产业链上做全球分工。

现在我们一讲科技合作、科技发展，总是觉得好像别人到我们市场上拿他的技术来换，这个局面也正在发生着快速的变化。我们已经连续4年实现吸引外资和到海外投资数量基本上是一样的。我们的投资能力，无论技术、市场如何匹配，都在形成多元化的匹配能力。另外，现在仍然还是传统的开放的国际市场，国际资源对我们来讲依然很重要。

我们现在的GDP占全球17%左右，和总量相比，我们的资源、水、土地、油气比重都是比较低的。从改革开放开始，就说我们人均资源和人口相比并不丰富，但是那个时候和经济总量比，其实资源并不短缺。

1990年，我们人口占全球大概22%左右，GDP只占全球的2%左右。随着经济总量的不断扩大，资源的约束比以前更重了。将来经济总量还要扩大，但是老天给定的资源禀赋依然是稀缺的，尤其是一些重要的能源资源，对经济发展和经济安全都存在制约。在我们产业结构、能源结构、资源结构调整的同时，可能相当长的时间内，如果有一个比较有利的外部资源环境，对我们的发展是非常有利的。我们石油进口的比重正在持续上升，虽然也做过努力希望降下来，但是经济有其自身规律，什么样的资源好使，如何匹配能带来竞争力，是有内在规律的。有一些新兴产业，无论是电池也罢，光伏组件也罢，新能源汽车也罢，凡是在国内能够有显著带动作用的，仅靠国内市场需求肯定不够。所以要加强拓展海外市场的需求，当我们有技术可以去获得市场的时候，对海外市场的需求是非常自然的。

扩大开放获取两种资源、两个市场

我们依然要加强发展两种资源、两个市场，虽然我们现在壮大了，国内产业链也齐全了，但是下一步发展仍然要重视两种资源、两个市场，仍然需要扩大对外开放来尽可能的获取。

在疫情中全球化为什么恢复得这么快，一个特别重要的表现就是数字全球化的快速发展。疫情中数字化大跨国公司的全球化程度比此前更快，我们通过100家数字化大跨国公司在疫情中间的表现，可以看出它增长的线条更陡。这三年中，传统产业100家最大的跨国公司增长是一条平线，但是数字化跨国公司增长得非常快。国内的数字化企业、大的平台企业，全球化的比重是比较低的，海外天广地阔，这是我们未来增长非常重要的新空间。

国际环境不稳定的因素增多，这是我们必须面对的环境。全球经济再平衡尚需时日，全球经济总的来讲增长还有波折。很多国家也是在蓬勃发展，困难谁都有，挑战都存在。整体上我们的发展环境，除了水平分工、大国博弈，还有很多其他问题。大环境的不利是一个非常实的约束，营商环境和法治建设也是一个长期的问题。

百年未有之大变局到底变了什么？我们觉得，变了的就是中国的崛起。现在全球化中最大的变量应该就是中国的持续崛起，调整适应中各种力量的博弈很难避免。地位下降受到挑战的一方，这种不适感也是非常真切的。

所以还是要理性看待这个复杂的局面，既不要过于天真，觉得会很快好转；也不要过于悲观，认为所有的问题是不可调整、不可妥协的状况。

全球化是一个特别的格局，虽然说有很多限制因素，最后还是以国际竞争力为根本。当前中美贸易面临很多困难，但是依然有很多美国商品进口到中国。虽然中国的对美贸易在下降，但中国和墨西哥的出口贸易在过去两年增长得非常快。美国和墨西哥的进出口贸易的增长这两年也增长很快。我们不买美国的大豆，但是可以买墨西哥从美国进口的大豆。类似这样的循环在全球贸易中是非常复杂的格局，最后将取决于我们在产业链上的竞争力，以及我们整个经济的竞争力。我们要有一定的耐心、一定的理性、恰当的定位和理解。全球化和自立自强，也要相互加持。

以开放赋能发展和促进改革

我们现在面临一个选择，以前没有条件选择，不可能在国内自己做。实际上现在越来越多的产业，除了少数特别核心的之外，如果愿意的话，可以把它们挪到国外，但这是我们要追求的方向吗？是不是要把全球技术产业分工改为我们技术的进口替代？在当今科技全球化、产业全球化加速的格局下，可以做的全部自己做，肯定不是最优的选项。这种方式得不到分工带来的规模经济、技术快速迭代，得不到利用全球资源分享全球市场的很多利益。但现在的格局下，我们在平衡中利用全球化的好处和保持经济的安全稳定性方面，肯定要向安全稳定方面迈出一大步。

我们现在要关注三大领域：“卡脖子”的领域、关键技术领域、前瞻必争领域，这是我们自立自强要做的地方，也是和过去非常不一样的。但是，两面性和平衡点永远都存在，更多地利用外国技术，就能够在更高的起点上加快推进我国科技自立自强。另外，我们的自主创新水平越高，才能够实现以技术换技术，才能够在更高的水平上推进国际科技合作。在复杂环境下，最关键的是要有平衡这种关系的理念和能力。

一方面高举全球科技合作的大旗，这是符合我们自身利益的，也有利于实现全球合作共赢的重要理念。当然自己该做好的事情一点都不能放松。

中国经济稳定发展需要政策支撑，更需要在改革开放中获取新动能。全球化再次加速，外部环境提供多种机遇，面对那些企图把中国排除在全球化进程之外的挑战，以此把我们推下车，我们绝不能自己“跳车”。一定要多措并举，克服障碍，抓住新机遇，努力参与全球分工体系并不断提升自身水平，继续以开放赋能发展和促进改革。

（编辑　季节）

区域一体化、分工差异化、交易数字化、产业低碳化、伙伴关系政治化以及机制武器化，构成了当今国际经贸格局的基本特征。在国际竞合博弈中，主要经济体不断以泛化国家安全之名采取所谓“去风险”措施，加速调整产业政策和供应链体系，并基于价值理念构筑伙伴阵营，以期在国际分工中争取新的竞争优势。

通过对接国际经贸规则、加入双多边经济一体化协定，特别是主动发起和推动“一带一路”倡议，我国已深度融入全球化分工与合作体系，并以最佳实践和建设性方案引领经济全球化的正确方向。党的二十大报告明确提出“稳步扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放”，对于我国在双循环背景下完整、准确、全面贯彻新发展理念，着力推动高质量发展，主动构建新发展格局，具有战略性指导意义。深入分析典型经济体在对外开放领域的制度规划、政策设计、历程及驱动因素，对于我国构建制度型开放经济新体制具有重要意义。

开放的相关理论及阶段性演进

制度型开放是一国在规则、规制、管理、标准等领域为之确立制度化保证体系，以避免剧烈的政策摇摆，从而为各类参与者和利益相关者建立透明而稳定的预期，共同构建多方持续互利共赢的发展格局。

围绕市场开放，有关重农主义、重商主义、绝对与比较优势理论、制度变迁理论、累积因果理论、增长极和增长阶段理论、产品生命周期理论、创新扩散理论、国家优势理论等一系列主流理论发挥了作用，大体经历了六个阶段的演进，分别在特定时代背景下对国民经济发展和国际经贸关系发挥了指导作用。这些理论尽管侧重点各异，但均以产权保护和主体平等为常设前提，体现出一条因果相循的正向逻辑主线，即“市场开放→专业分工→跨境交换→国际竞争→效率提升→经济社会繁荣”。

第一阶段，“重农主义”与“重商主义”是伴随欧洲工业革命相继产生的早期经济开放思想，二者均认识到通过国际贸易增进国民财富积累的重要性，同时强调国家应采取产业补贴、关税壁垒、贸易配额等积极的干预政策。然而不断壮大的本国产业需要更加开阔的市场空间，面对来自贸易伙伴的保护性反制措施，以绝对优势和比较优势为代表的古典经济学将开放理论向前演进。

第二阶段，指导工业化国家的贸易政策从保护主义转向了自由化。19世纪中叶，英国率先采取了自由经济与贸易政策，废除了《谷物法》和《关税法》等诸多市场限制，促使经济获得强劲增长，成就了日不落帝国的全球扩张，其他国家也逐渐效仿这种开放的贸易政策。20世纪初，赫克舍尔-俄林模型为基于比较优势学说的国际贸易理论进一步提供了量化的论证。古典经济学理论阐明了国际分工和国际贸易的互利性，强调自由市场机制与国际贸易的协调作用，旨在指导政策制定者依靠国际分工推进专业化，从而提升资源配置和交换效率。

二战之后，随着制造技术的飞跃与跨国公司的成长，一系列跨国投资理论突破了基于禀赋优势的跨境交换，处于不同发展梯级、禀赋结构各异的经济体彼此竞合，推动宏观经济政策和微观经营决策同步演进，标志着开放理论进入新阶段。

第三阶段，产品生命周期理论揭示了技术和生产在成本追逐下由发达国家向发展中国家的瀑布式扩散，最终造成贸易和收入结构的逆转；国际生产折衷理论倡导将国际贸易、跨国投资和内部化优势进行有机调和；资源禀赋理论和“新新贸易理论”突出技术进步和产业结构变化对国际贸易的影响；钻石模型理论则专注于从生产要素、需求条件、产业集群和企业战略四个方面打造体系化的国家竞争优势，并指出机会和政府在这四大要素之外发挥作用的两大变数。 

第四阶段，冷战结束后，多边经贸规则体系得以在全球推行。经济一体化和全球供应链理论将开放理论推向新阶段。开放理论论证了全球范围内专业分工和协同生产的重要性，主张将市场机制放诸全球进行要素配置，与洞开国门的新兴市场形成有效对接；政府通过经贸协定为企业保驾护航，助其布局全球化的供应链网络，实现商流、物流、资金流、技术流、信息流的一体化整合，并对市场机遇和风险形成快速反应机制。

第五阶段，跨越半个世纪的创新理论突出技术革新和生产方式的变革在经济发展中的决定性作用。它一方面强调企业家担当创新主体的角色，另一方面要求创新成果必须接受市场的检验，结晶为经济价值。世界经济论坛提出的国家竞争力模型和指标体系指出，跨过中等收入门槛的国家应从资源和效率驱动转向以创新为核心的发展模式，通过提高商业成熟度和创新能力发展高附加值产业来增强国际竞争力。

面对商业活动导致的环境恶化、财富分化以及全球愈演愈烈的发展失衡，当今日炽的可持续发展理论和利益相关者理论向经济学中指出的负外部性及其产生的条件发起挑战，并将之延展到国际经贸合作的范畴。

第六阶段，开放理论步入以公共道德人取代了理性经济人的假定，倡导将多元包容和代际公平等价值理念注入经济政策和经营决策当中，从而为以邻为壑的市场保护主义和巧取豪夺的自由国际主义两个极端设置了道德边界，要求建立自由、开放、透明、稳定和负责任的制度框架，统筹兼顾经济、社会和环境的协调发展。该理论得到了国际社会的普遍认同，在奠定联合国可持续发展目标的基础上，为国家经济善治以及高标准国际经贸规则和世贸组织改革确立了价值引领、规则驱动的发展方向。

典型的经济开放模式

根据自主性、开放度和开放节奏，国家的开放模式可以分为多种类型。首先，开放政策分为主动型和被动型，前者是基于自身需求和对国际形势的判断做出的自主决策，通过开拓市场空间谋求经济发展；后者则是因为丧失主权而被迫接受外部势力强加的条件，往往沦为外国商品的倾销市场和原料供应地。其次，开放模式分为粗放型和融合型，前者是在维护封闭经济的基础上有限度地介入国际交换，注重以调剂余缺的方式获取外汇、技术和设备等短期目标；后者以市场经济制度为基础，旨在通过促进全要素跨国流动追求经济效率和提升国民生活品质。再次，开放节奏分为激进型和渐进型，以及稳步型和间歇型。开放模式的差异反映了不同国家面对市场开放的战略视野，进而决定了其经济政策的开放成效。表1总结了两种开放模式的显著特征。

表1  两种开放模式及特征

殖民时代一系列国家的开放充斥着弱肉强食的血腥，西方列强在海外扩张中打开了这些国家的大门，使之成为殖民掠夺的对象。冷战结束之后，中国实行改革开放，打开国门，通过市场导向的体制改革和基于国际经贸规则的对外开放，激发出史无前例的市场活力，实现了经济腾飞，大幅增强了国家综合实力，改善了人民生活。在短短30年里，中国便由世界经济的第十二位跃升至第二位。21世纪以来，尽管各国存在不同的发展模式，融合型开放模式已成为全球价值链范式下的大势所趋。

典型国家的开放经验

美国的市场开放经验

美国作为一个全球移民集聚地，其基因中承载着多元文化的包容性和自由开放的价值观。首先，美国依靠宪法赋权构建国内统一大市场，并努力做到立法、司法和行政三管齐下，共同从维护消费者权益和契约的角度打击市场垄断，拆除各州间的贸易壁垒。19世纪中期，美国国会和联邦政府便致力于推动交通和贸易一体化，从制定一系列立法引导各州按统一标准兴建基础设施入手[1]，国会颁布了商业法案和多部反托拉斯法^[2]。为确保实施，国会通过立法创设了联邦贸易委员会，专事保护消费权益和消除商业垄断，并由联邦法院体系给予司法支持，以促进国内各生产要素的自由流动和公平竞争，由此释放出巨大的创新和商业潜能，在第二次工业革命中脱颖而出，成为世界工业强国。

其次，美国对外经济政策始终受到多种利益集团的左右，在对外开放与市场保护之间摇摆不定。为充盈联邦政府财政收入并保护本国幼稚产业，自1789年之后相继出台多部关税法案开始^[3]，20世纪初通过《佩恩-奥尔德里奇关税法案》（1909年）等法案^[4]，进一步加剧了保护主义。直至1934年《互惠贸易协定法案》实施，美国才在痛定思痛中真正走向自由贸易之路。

二战之后，凭借其新兴霸主地位，美国主导了国际经济体系及规则的建构。1973年，美国放弃了金本位制度，将主要经济体推入高速通胀的轨道。1994年和1995年相继推动了北美自由贸易协定以及世界贸易组织的建立。但近十年来，美国国内保守势力占据上风，为双多边合作增添了高度不确定性。

美国健全的市场法治为私营企业成长和科技创新提供了沃土，并对全球经济要素发挥着虹吸效应。在全球化高潮期，美国企业大举推行全球采购和委托加工策略，随着贸易保护主义的抬头，又逐渐转向通过回岸生产和近岸外包来降低运营成本和政治风险。为持续壮大其科技领先优势和国际竞争力，2020年起，美国出台了一系列战略法案^[5]，旨在全面布局新兴科技发展，升级创新规则和标准。在对外政策方面，美国通过军事、政治、法律和外交等手段，为其遍布全球的产业链和海外利益构建起完整的保护体系，以期获得在对外开放中的最大利益和主导权。

美国对内坚持依法治理国内统一市场，以切实的私权保护和稳定的法律规则鼓励创新创业，对外以强大的经济实力和灵活的政策措施主导国际规则的制定权，通过结盟与分化的手段巩固其全球霸权。

英国经济开放的经验

欧洲工商业的勃兴驱动了殖民时代的全球化，英国首当其冲，以坚船利炮打开了封闭国家的大门，造就了世界市场的雏形。英国通过东印度公司等企业，在海外殖民和贸易中积累财富，并通过市场化的法律改革促进私营企业发展^[6]。19世纪中叶，《航海法案》和《谷物法》（1815年）等用于保护国内产业的重商主义政策，开始让位于自由放任主义^[7]。以旨在降低关税的《英法条约》（1860年）为标志，英国与欧洲各国纷纷签订自由贸易协定，在促进贸易自由化的同时，为其海外扩张赢得了基于规则的确定性。

20世纪，英国产业结构和治理体系趋于僵化，许多产业因普遍受制于同业和工会的共谋协议而迟滞不前，进而削弱了其国际竞争力。棉花、纺织、钢铁等传统行业产能过剩，而工会反对重组和技术更新，导致低效产业难以退出，新兴产业难以崛起。为抵抗外国竞争和美国的贸易保护，英国采取保护主义措施，如大幅增加进口关税^[8]，进一步加剧了国际贸易冲突，桎梏了英国经济的增长动力。

20世纪80年代，撒切尔主义的自由化改革，以铁腕手段限制工会权利，推行国企私有化，实施大幅减税，剪除政府官僚主义。此外，英国一直参与欧洲一体化过程，但最终选择了脱欧。不过，脱欧后的英国继续寻求扩大国际经贸合作网络^[9]。包括从殖民扩张到自由贸易的转变，以及面对国内外挑战的政策调整，英国的开放经验展现了其适应全球化的韧性。

日本经济开放的经验

日本的开放经验始于19世纪中叶的美国“黑船”来袭，两国签订《日美和亲条约》^[10]，从此结束了长期的锁国政策。明治维新后，日本以富国强兵和脱亚入欧为目标，推行了一系列包括教育普及、市场统一、交通建设、产业发展和技术引进在内的改革，促使国家走上了工业化和现代化之路。到20世纪初，日本通过战争和谈判获得关税自主权。^[11]其差别关税政策旨在降低原材料和设备的关税，同时提高成品的关税，促进了本国工业化进程。这种保护主义政策与当时西方国家的自由贸易政策形成了鲜明对比。日本采用了计划型开放模式，根据产业成熟度分阶段提升自由化程度，有效保护了国内的幼稚产业。

然而，这种保护主义与武士道精神相媾和，也促使日本走向军国主义的道路。二战后日本成为美国的附庸国，但其韬光养晦，快速恢复了工业和贸易。60至80年代，日本通过实施贸易自由化^[12]、放宽外国投资政策^[13]、推广技术革新等措施提高了全要素生产率，实现了显著的经济增长。

80年代中期，日本经历了经济的快速扩张，成为全球第一大债权国， 90年代初，日本经济泡沫破裂，导致了长期的经济衰退。进入21世纪，日本继续扩大其在全球经贸体系中的影响力，通过签订多边贸易协定和推动自由贸易区的建设，如CPTPP、与欧盟和英国的经济伙伴关系协定，以及积极参与RCEP和IPEF等，努力从国际规则的参与者转变为主导者，展现其贸易和投资立国的全新形象。

韩国经济开放的经验

自20世纪中叶，韩国经历了从进口替代到出口导向型经济的转变，实现了迅速的工业化和经济发展。初期，韩国采取进口替代策略以保护国内产业，20世纪60年代转向出口导向型策略，重点发展劳动密集产业。到了20世纪70年代，随着劳动密集型产业竞争优势的减弱，韩国开始发展资本密集型重化工产业，通过法律和政策改革^[14]，鼓励外资引进和产业升级，在较短时间内实现了从贫穷农业社会转入工业化强国的“汉江奇迹”，其出口导向型的开放战略也成为其他发展中国家效仿的榜样。

1997年亚洲金融危机后，韩国实施了一系列改革措施，包括紧缩财政、加强金融监管、提高金融透明度、取消利率和汇率控制、推动企业重组和财阀改革、削弱行业垄断以及活跃劳动市场。韩国以《外商投资促进法》对外资进行全面开放，并与美国、欧盟、中国等多个头部经济体签署自贸协定，以降低关税和简化程序促进贸易和投资便利化。

这些措施不仅帮助韩国快速恢复元气，还促使其经济模式实现了从政府主导向市场驱动的转变。在应对金融危机过程中，韩国政府将IMF苛刻的救助条件转化为改革的契机和动力，建立了开放的金融和贸易体制，使韩国成为全球经济中的一个重要参与者，在21世纪初步入发达国家行列。韩国的开放经验展示了其在经济策略上的灵活调整能力，以及在危机面前表现出的改革和创新精神。

新加坡经济开放的经验

新加坡的开放经验无疑是深度参与全球市场和有效利用区位优势的典范。面对自然条件的限制，新加坡以高度开放的策略促进产业结构升级，不断向全球产业链高端迈进。依托周密规划和全球视野，新加坡始终坚持引进外资、优化投资教育，完善法治建设。从最初的劳动密集型到资本密集型产业，从高端服务业到知识经济，新加坡在产业结构多元化和高端化中稳步实现了产业升级，成为电子产品出口大国，世界石油炼化和交易中心之一，以及半导体制造基地。新加坡政府在错综复杂的国际关系中开拓发展空间，坚信“全世界是这个城市国家的发展腹地”。其零关税政策和全面开放的外资政策^[15]，严格的产权保护和高效的政府服务，祥和的社会氛围和严谨的专业素养，以世界一流的营商环境，向全球投资者展现出持续的魅力。

此外，新加坡政府还通过政联企业和工业园区模式，以市场化手段促进国有资产保值增值，与外资兼容并蓄，全面提升企业竞争力。在国际发展空间拓展方面，新加坡作为东盟内的低姿态领导者和大国间的平衡者，通过推动多边合作和区域一体化，积极参与RCEP、CPTPP、IPEF等多边经贸框架，展示了其在国际舞台上的重要角色和影响力。

新兴经济体的迷失

新兴经济体的发展路径呈现出多样性，特别是拉美国家、菲律宾和墨西哥的经验，展现了开放与依附关系的复杂性及其对经济发展的深远影响。

拉美国家由于历史遗留的外向型经济结构，政治不稳定、政策摇摆、官僚腐败、产权保护不足、金融市场不发达等因素，尽管自然资源丰富，但“资源诅咒”现象导致这些国家未能有效利用资源优势促进经济多元化和工业化，屡屡错过关键的经济转型时机。

菲律宾和墨西哥作为美国两个典型的发展中合作伙伴，展示了新兴经济体与发达国家依赖关系的不同模式和利弊。

菲律宾模式注重争取发展援助和军事合作，作为受援国因为不满足特定条件而面临援助中断的风险^[16]，同时在政治和经济政策上形成对美国的依附。墨西哥模式则侧重于经贸合作，虽然通过《美加墨协定》在经济增长和就业方面获益显著，但过度依赖美国市场和投资也带来了技术鸿沟、市场风险集中、区域发展不平衡和外交政策制约等问题。墨西哥近年来试图通过改善基础设施和利用全球供应链调整的机会，推动产业和市场多元化，减少对美国的依赖，但成效不彰。

这些国家的经验表明，单一经济结构和过度依赖某些国家或资源出口，必然导致发展失衡。

制度型开放国际经验总结

暂时的保护应服务于永久的开放

多个国家在不同时期的历史经验反复证明，开放经济的终极目标是促进经济社会的持续发展，而非仅仅追求短期利益。对幼稚产业的政策保护是有益的，但过度保护则会抑制其进取精神，从而丢失在国际竞争中的成长机遇，并招致国际报复。产业的开放应根据其成熟度适时调整保护措施，唯有竞争才能引入市场化的优胜劣汰机制。成功的经济开放需要具备全球视野和战略定力。新加坡的长期繁荣体现了其全球发展视野的成功实践。

对外开放需要内外兼修

开放经济的目标是在全球范围内通过市场化手段优化资源配置，需要经济基础和上层建筑的同步协调，以促进各类经济要素的自由流动和组合。美国的开放策略体现了由内而外的自然演进，通过产权保护、消除内部壁垒、反垄断政策和法治化环境促进创新和公平竞争。美国还利用宽松的移民政策吸引人才，以及通过强势外交和军事手段支持企业国际化。然而，近年来美国的高关税政策和出口限制显示出保护主义的趋势。

对于发展中国家，资源禀赋鲜能成就竞争优势，而人口素质、基础设施、制度规则和政商关系是决定其开放能否成功的四大关键。仅通过降低关税的边境开放措施无法充分发挥开放的潜力，重点在于克服包括行政低效和技术性贸易壁垒在内的隐形障碍。

1978年，中国实行对外开放，与印度的GDP处于同一起跑线（1373亿美元、1495亿美元），而到1995年印度加入世贸组织之际，其GDP已落后中国一倍（3603亿美元、7345亿美元）。尽管印度早于中国6年加入世贸组织，但到2022年，其经济总量已显著落后于中国（3.39万亿美元、18.1万亿美元）。

市场自由与政府干预相结合

市场自由和政府调节不是对立的关系，而是相辅相成的，但需要正确把握二者之间的边界。自由市场鼓励竞争和创新，但需要政府的调节来防范垄断和确保公平竞争，保障经济体才能在自由和秩序之间取得平衡。二战之后，德国运用凯恩斯主义原理将政府职能与市场机制有机结合，以积极的财政政策刺激投资需求，重建基础设施和现代工业；将自由市场机制与社会福利政策相结合，以科学规划促进产业均衡发展与社会稳定；以开放的姿态推进欧洲一体化，鼓励企业对外投资，由此迎来了广阔的发展前景。

以开放推进产业升级

无论资源如何丰富，没有任何一个国家依靠封闭的内循环而实现持续经济增长，也没有任何一个国家凭借初级产品出口而走向强盛，即使像石油输出国那样在一定时期内实现了高收入。相反，那些资源贫瘠的国家，如日本和新加坡，均通过自身建设和对外开放而稳步推进产业升级，快速跻身发达国家行列。

结语

1978年党的十一届三中全会以来，我国自主选择了渐进式、融合型的改革开放道路，采取国内改革与对外开放同步并行的发展战略。尤其在加入世贸组织后，对照通行的国际规则，通过对法规政策进行深入细致的废改立，我国全面融入了全球多边经贸体系。随着综合实力的增强，我国已具备了制度型开放的必要条件。制度型开放的本质在于依照市场化、国际化和法制化的原则，通过建立健全规则、规制、管理、标准等制度体系，形成更大范围、更宽领域、更深层次的对外开放格局，构建互利共赢、多元平衡、安全高效的开放型经济体系，构建双循环良性互动的新发展格局，对内有效解决社会主要矛盾，对外通过遵守、倡导和参与国际规则制定积极推动和引领全球治理体系朝着公正、有序、均衡、包容的方向演进，向中国式现代化的伟大目标奋力迈进。

（编辑  季节）

党的十八大以来，习近平总书记提出“创新是引领发展的第一动力”“科学技术是第一竞争力”“加快形成新质生产力”等一系列重要论述，是对马克思主义生产力学说的新发展，为新时代新征程加强科技创新和产业创新对接，不断以新技术培育新产业、引领产业升级，构建新发展格局、推动高质量发展提供了科学指引。

新质生产力是高质量的知识应用和生产

新质生产力是生产力的高级形态。科学技术以一般知识形态存在、尚未并入生产过程时，是间接的潜在生产力；当科技进入生产过程、转化为劳动技能、物化为劳动工具和劳动对象时，就成为直接的现实生产力。通过科技创新催生的新技术与高素质劳动者、新生产工具、现代金融等紧密结合，将形成高质量的先进生产力，既是改造自然和社会能力的显著进步，也是生产力质的提升。

“新质”既指高质量的知识生产，即驱动引领发展的科技创新策源力；也包括高质量的知识应用，即新技术、新产品、新业态、新产业，是高质量、高效能和高价值的产业。具体体现为三个方面。一是科技创新的新驱动力，即新领域新赛道，如大数据、人工智能、互联网、云计算等新兴技术，以及生命健康、深空深海等前沿领域重大原创性引领性成果。二是科技创新催生的新产业，即通过科技创新与产业创新双向对接，提升传统产业、主导和支柱产业，培育发展战略性新兴产业和未来产业，如构建新一代信息技术、人工智能、生物技术、新能源、新材料、高端装备、绿色环保等一批新的增长引擎。三是塑造新动能新优势，即立足科技和产业基础，通过“四链融合”“数实融合”，加快推进新型工业化，形成经济高质量发展的新动能新优势。新质生产力本质上是将科技创新与生产实践相结合，形成具有“代际”飞跃特征的新生产力。

新质生产力需要系统推进

加快形成新质生产力需要系统推进。首先，要有原始创新、源头创新和颠覆性创新作为底层支撑引领。其次，要建设现代化产业体系，引领发展战略性新兴产业和未来产业，夯实产业基础。第三，突出创新人才这个生产力中最活跃的劳动者因素，进而形成基于人才的创新。第四，建设高标准统一市场体系，为新质生产力发展提供良好制度环境和政策保障。第五，激活数据这一新生产要素潜能，推动“数实融合”，加快实现新型工业化，塑造高质量发展新动能新优势。

从生产力构成要素来看，新质生产力包括三方面要素。一是新劳动者。2021年，我国14亿人口中有18.9%具有大专以上学历，除去60周岁以上和18周岁以下人口，这一比例更高。R＆D人员数为858万，已经从传统的人口优势向具有知识快速迭代能力的人才优势转变。二是新劳动资料。包括高端智能设备等劳动工具，如人工智能、虚拟现实和增强现实设备、自动化制造设备等，以及5G基站、云服务网、算力网、数据中心网、智能网等数据基础设施以及智慧城市、智慧能源基础设施等数实融合的新型基础设施。三是新劳动对象。数据成为新型生产要素，数字化、智能化、绿色化、低碳化是全球经济社会发展转型的主导方向。2022年，我国数字经济规模达到50.2万亿元，同比增长10.3%，占GDP的比重达到41.5%，稳居世界第二。移动互联网、量子信息、人工智能、云计算等为代表的新一代信息技术，尤其是生成式人工智能技术的发展以及与金融资本的深度融合，正深刻影响着科技创新与产业创新资源配置，以及生产方式、生活方式和组织方式的变革。

新质生产力要从科技创新、产业创新、人才创新、制度创新落实

加快形成新质生产力，源头在科技创新，落脚点在产业创新，关键因素在创新人才，过程保障在制度创新。

第一，整合科技创新资源要素，加强源头的科技供给。围绕创新链布局产业链，以重大原创性、引领性科技成果和颠覆性、关键性核心技术，重塑安全可控、富有韧劲的产业链和高质量、高水平的产业体系，提升产业体系整体效能和竞争力。(1)瞄准世界科技前沿，围绕人工智能、量子信息、生命健康、集成电路、生物育种等前沿领域，以国家战略性需求为导向，推进创新体系优化组合，发挥国家战略科技力量建制化体系化优势，开展导向性基础研究，产出重大原创性、引领性科技成果。(2)国家实验室、国家科研机构、高水平研究型大学应围绕当前发展的燃眉之急和长远发展的心腹之患，聚焦关键元器件零部件和基础材料、新发突发传染病和生物安全等领域关键核心技术，组织优势资源力量，发挥集智攻关优势，加快实现高水平科技自立自强。(3)强化企业创新主体作用，发挥科技领军型企业在产业链关键环节和卡点瓶颈上的战略攻关和引领支撑作用，牵头整合资源要素，打造新型关键共性技术平台，推动融合集聚发展，解决跨行业跨领域关键共性技术问题，补齐短板、锻造长板，推动产业基础再造和转型升级。(4)系统部署基础研究、技术创新、产业创新，一体化推进原始创新、集成创新、开放创新，加快构建“四链”融合的创新生态。

第二，培育发展战略性新兴产业和未来产业，构筑发展新动能新优势。围绕产业链部署创新链，推动创新资源要素向战略性新兴产业和未来产业集聚，加快打通产业链发展上的薄弱环节和卡点上的路径依赖，促进数字经济与实体经济深度融合，构建新的产业生态和商业模式。(1)围绕智能制造、高端装备、新一代信息技术、绿色环保、新能源、新材料等战略性新兴产业，加快形成完整的产业链和具有影响力辐射力的产业集群，努力实现“战略性新兴产业增加值占GDP比重超过17%”的目标。(2)前瞻布局量子信息、未来网络、空天海洋、生命健康等未来产业，建设国家未来产业技术研究院，打造未来技术应用场景，培育经济发展新增长点和新质生产力竞争新优势。(3)发挥科技创新的新动能优势，推动产业体系化转型升级，加快传统制造业数字化、网络化、智能化改造，推动产业链向上下游延伸，增强产业链、产业集群的质量效率和外部竞争力，形成具有更强创新力、更高附加值、更安全可靠的产业链供应链。(4)培育更多具有国际影响力和竞争力的科技集群、产业集群。据世界知识产权组织2023年全球创新指数报告，在全球五大科技集群中，中国占据了三席。在百强科技集群中，中国以24个集群位列全球第一。国家级先进制造业集群达45家，2022年集群产值超20万亿元。第一批国家战略性新兴产业集群达66家。各地也高度重视产业集群建设。

第三，发挥战略科技人才关键作用，形成创新人才红利。无论科技创新还是产业创新，关键在人才。推动“四链”深度融合，激发人才的积极性主动性创造性，形成与新质生产力发展需求相适应的人才结构。充分发挥人才第一资源作用，培养造就高水平人才队伍。(1)提高人才自主培养质量，大力培养创新性强的青年科技人才，鼓励跨学科、跨领域交叉合作，培养更多国际一流的战略科技人才和创新团队。(2)依托实施高层次人才计划、承担国家重大科技创新项目、重大基础设施平台、产业共性技术平台培养战略科技人才、关键技术人才、产业领军人才和创新团队，让人才在科技攻关实践中成长成才。(3)建设一批前沿基础研究中心和学科交叉平台，实施学科拔尖人才培养计划，培养一批创新思维强、敢创无人区的创新人才。(4)优化战略人才队伍结构，打造体系化、多层次人才成长平台，推动科教融汇、产教融合，一体推进教育科技人才工作。(5)推出一批人才在国际机构任职，深度参与国际科技合作，提高人才国际化水平。实行更加开放的人才政策，吸引汇聚全球一流人才。(6)大力弘扬新时代科学精神、科学家精神、工匠精神、企业家精神，完善试错容错纠错机制，营造创新友好社会氛围，推动高水平、高质量的科技创新和产业创新。

第四，建立适宜新质生产力发展的创新生态，激发创新动力和活力。发展新质生产力关键在制度创新，在理念认识，在制度环境，本质在产业生态。深入推进“四链”融合，要发挥好政策引导和杠杆作用，资金链的保障和促进作用，形成有利于新质生产力发展的创新环境。要打破阻碍创新的规则流程和观念思维的束缚，进一步解放新质生产力，形成有利于新质生产力发展的政策制度，形成组合政策的“化学效应”。(1)培养敢于引领式研究、勇于突破式创新的思维和能力，营造保障人才潜心致研的科研环境，提供人才敢闯敢干的平台和机会。(2)完善科技治理体系，发挥好科技评估指挥棒作用，围绕真科学问题、关键技术问题和产业共性技术问题，真正解决问题。(3)推动重点领域项目、基地、人才、资金一体化配置，提升创新体系整体效能。加快构建战略性新兴产业、未来产业与现代高端制造业协同互动、融合贯通、配套支持的产业生态。发挥综合性国家科学中心、国际科技创新中心和区域科技创新中心等优势，打造新质生产力发展的示范区和新引擎。发挥各类重大科技攻关平台的作用，推动科技攻关成果有效应用于经济活动中，提高发展新动能。(5)发挥资本市场的助推作用，促进创新资源要素流动、共享和优化配置，为激活新质生产力优势发挥助推器作用。

加快形成新质生产力，就是要以原创性引领性科技创新，催生战略性新兴产业和未来产业，形成高质量的现实生产力、先进生产力，促进创新链产业链资金链人才链深度融合，构建现代化产业体系，推动传统产业体系战略性重塑、系统性升级、整体性跃迁，打通从教育强、人才强、科技强到产业强、经济强、国家强的高质量发展通道。

（编辑  季节）

社会治理特别是基层治理水平明显提高，已被列为“十四五”时期经济社会发展的主要目标。我国目前的基层治理进程仍处于从“管理型和权力型”政府治理模式向“服务型”社会治理模式过渡的阶段。虽然国家一直通过各种改革、治理方式创新、治理理念更新等工作提升基层治理效能、推动基层治理现代化进程，但由于形式主义、运动式治理等问题具有反复性和顽固性，基层社会治理存在的一些痼疾仍未有效去除。进入改革深水区阶段，进一步推进基层治理优化将必然触及治理事务的各项本质内容。本课题组综合对基层治理多年的调研与观察，总结出当前我国基层社会治理存在的十大突出问题。

基层党建形强实弱、存在工作误区

党的基层组织是党的全部工作和战斗力的基础，但目前的党建工作存在的思想和认识存在三个重大误区。

一是将党建工作等同于党务工作。作为党的肌体的“神经末梢”，不少基层党组织往往在日常工作中陷入了将党建工作等同于党务工作的误区，影响了基层党建工作实效。党建工作与党务工作的内涵外延不同。党建工作的内容相对丰富，包括政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设、反腐败斗争、制度建设等一系列工作。党务工作的内容则相对具体，是围绕着党的建设展开的一系列具体的管理活动，诸如发展党员、收缴党费、“主题党日”、“三会一课”等工作。将党建工作等同于党务工作，容易导致党建工作的部门化，甚至将党建工作完全异化为党务工作者的工作。

二是加强党的领导的核心意识并非让“一把手”成为“一霸手”。党的领导和核心意识的加强是构建一个让人民满意的“集体领导”制度，与“一把手”的集权是背道而驰的两种性质的事，一定要警惕近年来基层社会中各单位“一把手”越来越集权甚至滥权的情况。“一把手”是党政领导班子的“班长”，在地方、单位和部门发展中具有统领全局的作用。可少数地方“一把手”乱用党和人民赋予的权力，霸道行权、违规用权、任性滥权，甚至以权谋私、大搞利益输送，对所在地方、单位的政治生态、经济社会发展产生恶劣影响。中纪委国家监委曾称此现象为：决策“一言堂”、用人“一句话”、花钱“一支笔”、项目“一手抓”、出事“一锅端”。

政府治理存在惯性、社会治理协同性不足

社会治理是在新的社会时期，面对新情况、新问题的情况下，在政府治理的基础上，提出的更为有效的一种新的治理模式。不少基层干部对经济事务要按照市场经济规律办的认识有了提高，但对社会事务要按照社会规律办的认识还没有形成。在许多基层社会治理的经验中，名为治理创新，实质上是换汤不换药、新瓶装旧酒，走的依然是行政管理的道路。

在社会治理的理念与方法方面仍存在较大行政管理惯性。思维惯性主要体现在：看到社会发展中产生的新生事物，首先想到的是怎么把它们纳入计划，全面管控起来；什么都管，事事插手，管得越全面越细越好；发生的事情不在计划之中、控制之内，就不放心、不安心、很担心。方法惯性主要表现为：对治理中的各种事务，都是政府亲力亲为，惯用的就是行政管理手段；包打天下观念，全面计划管理的思维，用命令处理事务的方式，说明了某些基层干部对行政管理路径的深度依赖。打破惯性思维，真正理解顶层设计多元治理的观念，才能够真正做出基层社会治理的好文章。当前政府治理、社会调节与居民自治三者关系中，政府行政治理在社会治理中发挥了主要作用，但其余两股力量未能得到充分发挥。总体上存在社会组织数量不多、规模不大、专业化程度不高等问题。社会组织的弱势地位使得其在社会治理中无法形成强大的力量，也无能力承接政府重大的服务项目。

基层减负与工作增效需同步进行

一是基层减负势在必行，但各地减负工作成效不一且负担仍是高位运行。文山会海、迎来送往、加码考核、填表留痕是基层的四大顽疾，束缚基层干部干事的手脚。但有些单位习惯在执行制度上钻漏洞、搞变通，有的地方甚至出现了“破窗效应”。比如，中央要求层层大幅精简文件和会议，可有的领导干部仍抱着“不开会就是不重视、不发文就是不作为”的陈腐观念，继续大搞“以文件落实文件、以会议落实会议”那一套，“指尖上的形式主义”更是如影随形，让基层干部苦不堪言。有的单位变着花样搞多头检查，甚至存在“工作刚安排就督查检查、刚部署就考核”的急功近利现象，让基层干部无所适从。

二是基层政府工作事务杂、体量大，忙闲不均、人员闲置的现象依然存在。少数干部或主动或被动地成了基层闲人，目标不清，对考核任务漠不关心，卸掉拼劲的同时也放下了责任，这给基层工作带来了负面影响。基层闲人主要有如下表现：上推下卸的“二传手”，升迁无望的“老前辈”，得过且过的“隐形人”，有苦难言的“背锅侠”，徒劳无功的“大头兵”，这五种基层闲人画像可谓入木三分。凡此种种，不仅影响基层治理的效率，更成为作风建设的“中梗阻”，干扰基层干事创业的主动性。凡此种种现象，原因多种多样。主观来看，一些干部不思进取、得过且过，面对工作推三阻四，面对任务能躲就躲，面对难题避之不及，根源在基层干部的理想信念已然动摇。客观来看，基层工作千头万绪，存在容错纠错机制不健全、分配工作不均衡等情况，导致了一些基层干部“被动”成为闲人。破除基层闲人现象，既是作风建设的重要一环，也是提高基层治理能力和治理水平的重要事项。

基层社会治理逐渐落入高成本治理陷阱

一是已然落入“花钱办事”的治理陷阱，也就是“没钱就不能做事”。在基层治理过程中，似乎没钱就不能做事。乃至于，很多过去习惯于不用花钱的事，也成了必须花钱才能办。基层治理“花钱办事”不仅是对“回应型政府”建设的背离，而且养成了“等靠要”的工作作风，而本质是基层权力的失控。随着城乡公共服务均等化与服务下沉，基层治理成本越来越高，并且还有不断发展的趋势。这种情形带来几个附带问题，比如：（1）消解了基层治理的自主性，不少基层政府成了“二传手”。其主要工作从过去的统筹资源，通过群众工作开展基层治理，变为向上申请项目资金，单向度地服务群众；（2）养成了基层对上不对下的工作作风。基层治理的动力机制主要源自上级的正向和负向激励，基层治理慢慢悬浮于基层社会，也无法及时回应群众需求；（3）成了基层“等靠要”的治理逻辑，弱化了基层治理能力。这些年来，不少基层政府、群众性自治组织和群众，都在无形中形成了“等靠要”的思想。基层治理在“等靠要”的循环中弱化了治理能力。

二是基层治理成本提高的同时，并未带来治理效能的同步提升。党的十八大以后，越来越多国家资源下乡，由国家来为村庄建设公共品，必然要按规范的要求和公开的程序，因此，项目招标、监理、审计都必不可少。在村庄公共品需求十分复杂且细碎的情况下，正规程序往往不仅意味着公共品供给的偏差比较大，而且意味着供给效率比较低。换句话说，由国家直接为村庄供给公共品，制度成本非常高。比如，修一条同样质量的公路，农户自己修，一公里只要 30 万元，由企业修需要 40万元，由政府修则要 50万元。可以说，当前基层治理中“一分精力做事，九分精力合规与法”，也许存在一定程度的夸张，不过整体来说也是较为客观。目前这种国家提供公共服务的形式，造成基层治理成本越来越高、供给与需求的错配越来越明显，且基层要适应这种项目治理方式来跟进合规事宜，又造成了一定的效率流失。

破解人才难题是基层治理的现实需要

农村基层政权人才匮乏情况突出，队伍建设断档断代形势严峻，与基层治理的需要存在很大差距。

一是基层人才培养与储备面临三大困境。第一方面表现为专业干部青黄不接，尤其是乡村振兴发展中所需要的农技、畜牧、林业等专业干部严重不足；同时，基层专业干部又面临老龄化现象严重、年龄结构失衡问题，新招聘的人才缺乏专业知识和农村工作经验；第二方面是年轻干部“难招且难留”，由于基层工作、生活环境相对艰苦，经济待遇保障不足，流动渠道相对较窄，导致基层招录优秀人员难度较大，时常出现报考者多、应试者少现象。同时，招录的年轻同志一旦培养成熟，往往千方百计采用考试、调动、上派等渠道脱离基层，导致基层年轻干部“失血”严重。目前农村的干部也多为“不在村干部”，很多人是在乡镇工作，但家安在城里，对农村工作的理解不到位；第三方面是村居干部储备不足，现有的村居干部知识文化素养不高，难以适应现代治理水平要求，新培养村居干部中往往存在有意愿加入村居干部队伍却能力不足，而有能力的人才又不愿意留在农村发展的情况。人才断层的处境也为基层治理带来挑战，农村各行各业人才的缺少成为基层治理中的一个紧迫问题。

二是县域政治生态圈中“裙带关系”明显，有较强的社会排斥性，不利于无“关系”和背景的青年群体。2013年1月，习近平总书记在十八届中央纪委二次全会首提“政治生态”，自此，“政治生态”开始走向明面。在中央的指导下，地方重拳出击整治县域内政治生态。经过10年的治理，县域政治生态恶化的趋势得以遏制。但是，县域政治生态是一个复杂的系统，其治理不可能一蹴而就，就目前来说，县域政治生态仍然存在许多痼疾。县域社会及其治理具有双重性，县域社会的开放性与封闭性并存：血缘关系和业缘关系同在，乡土性和现代性交织。如基层的官场中“裙带关系”仍然发挥较强作用，“裙带关系”阻碍了没有“关系”和背景的人进入“体制”或者进入“升迁”的池子。这是一种典型的社会排斥，当代青年群体对此种现象深有体悟，要么看不到发展的希望、后悔回到基层，要么一开始就选择留在大城市、不敢回到家乡或者进入陌生的基层社会。这种情况和认识的形成严重影响了党和政府的公信力，阻碍着政治领域改革的深化。若是这种“裙带关系”得不到有效根除，必将不利于形成风清气正的用人环境，更不利于地方政治民主化的发展。基层的高质量发展首先要破解人才选用与制度支持的大问题。

基层乐于建“盆景项目”，资源浪费严重

早在2016年，习近平总书记指出，“扶贫不能搞盆景。不能有的地方锦上添花，有的地方还是一贫如洗，依然如故，形成反差。不可复制、不可推广是不行的。这反而有副作用。”，总书记对于“盆景问题”的分析寓意深远，盆景不能代全景、不能代实景、也不能代前景。各项工作需要有亮点、试点，需要出经验，并以点带面指导工作，这是工作的需要，但是，造出来的“盆景”绝不是全部工作浓缩后的缩影。基层对于打造试点、示范区的激励性较强，领导来了都要看试点、工作成绩好坏也自然在试点中体现，一方面是与政绩相关，另一方面是门面。但这种工作方法的副作用却非常明显，试点的打造往往意味着对横向资金的整合，会带来资源的集中与浪费，对于非试点地区就是一种不公平的发展机制，资源和政策相对集中会挤占非试点区域的发展资源。

目前，“盆景”已然成了普遍的社会现象，很多政府各条块、乡镇、社区与村，都在绞尽脑汁做试点创新、提供工作亮点与经验。主政的领导都不惜重金打造试点，但试点的运营又差强人意。从基层实践来看，大多的试点都是政府主动为之，只是充充门面、装点脸面而已，既不能体现群众智慧，也不具有可持续性。城市社区的治理试点、美丽乡村试点、现代农业企业经营试点等，很多试点形成了与政府的捆绑关系，其主要作用是为了展示与参观，而不是为了经营。比如现在好多企业，为了方便领导参观，都在车间内修建参观通道，而为了不影响美观，从后门进行货物运输，这些行为都极不便利生产且提高生产成本。在基层实践中，如何真抓实干，少搞试点、少打造亮点，少造“盆景”出假经验糊弄上级以便皆大欢喜是个大问题。在考核过程中，一定要明确“盆景”仅是局部，绝不是全部工作浓缩后的缩影。

农村基层社会涣散、社会风气有待提升

一是基层社会涣散亟需集体性重建。受市场经济冲击、基层组织功能弱化、乡村社会的整合功能变弱，有些地方的村庄缺乏凝聚力向心力，村级组织的领导力、引领力、号召力不足，陷入“说话没人听、办事没人跟”的尴尬处境。以上因素叠加农村“空心化”和薄弱的村集体经济，使得部分村庄呈现出“思想散、资源散、资金散”的特征，单个农户家庭没有能力也没有热情应对村庄内部庞大、无序的资源，“让绿水青山变成金山银山”的美好愿望往往对应“好山好水好凄凉”的残酷现实。

二是乡村振兴的软件基础薄弱，乡村社会存在不良的社会风气。良好的社会风气对人的精神状态有着巨大的影响，对经济社会的健康发展有巨大的促进作用，而不良的观念与行为一旦形成风气，就会腐蚀社会的健康机体。在当今的农村，一些不良习俗严重污染了农村社会风气。比如，随着大学生群体就业难，读书无用论再度沉渣泛起；打工文化已然流行，农村青年男女早婚早育现象明显，有些根本没有到法定结婚年龄便进入婚姻，像偏远一些的农村甚至出现23岁若还没有结婚则可能做光棍的危险；婚丧嫁娶大操大办，移风易俗推进了很久，客观说起到的作用十分有限；还有诸如封建迷信仍旧存活、农村孝善文化动摇、公共意识淡薄、公共事务参与不足等等问题。乡风文明建设是乡村振兴的软件基础，这个基础目前非常软弱，扭转农村社会风气是一项亟待解决的重大问题。

基层数字化转型“赋能”与“负能”同时存在

当前，数字技术作为一种新型治理工具已广泛应用于社会治理场域并发挥显著成效。但部分基层数字治理的案例表明，数字技术的应用并不是总能带来治理效能的提升，基层数字治理实践中潜藏着数字“赋能”滑向数字“负能”的风险。这种技术应用与基层治理错位的现象被称为“数字悬浮”，这已成为基层治理的一种异化现象，是数字治理形式脱离治理本质、治理手段脱离治理实践、治理行动未对接现实问题的困境。具体表现为数字治理的形式主义、数字工具的泛滥化、数据要素的闲置、数字平台的空转，以及数字技术的使用失灵等。数字技术嵌入基层治理的过程既有正向的治理成果产出，又有负向的治理“异化”流露与治理风险预示。因此，提升数字治理效能的关键在于要与治理目标结合，治理手段与治理实践结合，控制风险、遏制异化、发挥技术治理优势。

治理“负能”将产生如下表现情况：（1）不顾客观实际盲目上马数字项目。在技术的应用方面，一部分地方单位数字化的基础条件不足，但在政治“锦标赛”的驱动下，往往迫切希望做出工作亮点以彰显政绩、获取上级注意力。为了追赶热点，部分地方政府（部门）会用“数字化建设”来吸引上级领导注意力，以赢得“锦标赛”。（2）快餐式的数字化建设极易陷入“伪数字化陷阱”。随着数字经济的提出，各地建了无数的数字经济试点，数字交通、数字教育、数字健康、数字水利、数字乡村、数字农业等如雨后春笋。寻求亮点、创新固然没错，但是快餐式的数字化建设极易陷入“伪数字化陷阱”，运动式治理同样会隐藏以“虚假数字”，这些数字化建设脱离了具体的产业和行业应用场景，并不能发挥实质性效用。（3）数字治理悬浮于群众，出现数字异化现象。诉求数字建设应当深入基层治理情境中，探寻符合地方发展实际的数字建设模式，弥合治理主体与群众需求之间的嫌隙。现有的数字基层治理实践中尚存有“僵尸”官网、留言不回应、信息不更新、回应难解惑的现象，也有因为部分政务App不好用、体验差而弃之不用的情况。很多试点的数字治理项目，政府投入了大量的资金，但是使用性不高，用户体验性不佳，又成了劳民伤财的“盆景”项目。

基层利益共同体影响基层政策实践且监管缺位

基层社会是个熟人社区，长期形成的较为稳定的社会人情关系与圈子文化，虽然在规模上还不能称之为利益集团，但具体的一些实践关系上，其更像是基层社会形成的一种新型的利益共同体，这种利益共同体的达成，会使原来不合法利益的攫取向合法利益获得进行转变。

比如，在网上热议和发酵的某省乡村振兴局公开招标防止返贫监测信息项目，很多人质疑监测系统的合格性、价格定位，亦有人指出，“这些钱发给贫困户不好吗？”工作人员回应，该项目经过立项论证，“所有的程序都走了，都是合法合规的。”从合法合规的角度来审议，该项目应该完全没有问题，但问题是，为什么会有这样的项目、哪些公司参与了竞标，中标的三家公司是何种关系？这三家公司与当地的领导又是什么样的关系？目前这种形式上合规合法的项目比比皆是，有的区县在制定相关的发展政策和项目出台前，“政策文件每句话都对应着一笔钱、而后面又对应着相关的企业”。这种长期的关系与默契已然达成，基层利益共同体影响政府政策的行为较为普遍，双方的关系是长期形成的。

但这种现象的形成既有基层社会关系长期稳定的特点，也存在群众与制度监督不到位的原因。比如，乡村治理结构从“两委制”（村党支部书记与村主任）改为“一肩挑”，本意是想解决两委矛盾、增加党的领导能力，但实行“一肩挑”后，从班子内部监督来看，实行书记、主任互相监督、互相制衡机制消失，村班子其他成员存在“怕穿小鞋”心理，工作中不敢不愿真监督。从村监委监督来看，“一肩挑”后，领导监督者与监督对象一致，村党组织书记/主任既是“运动员”又是“裁判员”，致使村级重大事项决策缺乏有效制约。湖北省荆州市纪委上半年共查处村干部特别是“一肩挑”人员 88 人，给予党纪政务处分 86 人。“一肩挑”村社治理结构改变后，看似是解决两委矛盾，实则是增加了腐败和集权的可能性。随着经济下行、国家对乡村振兴投入的增加，乡村振兴项目成为“唐僧肉”，一方面是基层利益共同体的达成；另一方面是权力监督的缺位。目前，新型腐败高发，但一切操作又貌似合法合规，群众看在眼里、但也无可奈何。

基层社会治理创新能力停滞、出现“内卷化”

社会治理创新是新时代适应中国经济社会发展要求而做出的“适应性重构”，以塑造适应新时代要求的良性的社会运行体制机制。在将社会治理有机融入国家治理体系的进程中，创新一直是综合驱动力。党的二十大报告指出，要“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”，社会治理共同体概念的提出是社会治理创新的再次升华。

   回顾社会治理从无到有、由不完善到逐步完善的历程，可以充分看到创新的重要性。但也应客观看到，社会治理创新存在两个路径依赖问题。一是在当下的创新主要理念与方式方法层面，具体工作的创新能力有限，实践一定程度上滞后于社会治理创新的诉求与要求；二是基层社会治理创新能力不足，存在创新“内卷化”的问题。从基层社会治理实践，以及每年的基层治理案例来看，有一半的基层治理创新是围绕着党建工作开展，主要是将党的全面领导贯穿到基层治理全过程；越做越小、越做越细，有些地方甚至存在为创新而创新的现象。基层治理创新的关键要解决实际问题，基层治理的主责是坚持问题导向、强化治理效能，创新是手段而不是目的。各地的社会治理综合指挥平台建设马上就成了全覆盖，市有市级平台、区县有区县平台，一些乡镇也搞起了指挥平台。社会治理与网格化管理结合后，又滋生了重金打造平台，形式主义、留痕主义卷土重来。创新不仅没有为基层治理赋能，相反成了基层治理的累赘，这种创新“内卷化”与形式化的情况特别值得重视。

（编辑  季节）

新质生产力是由技术革命性突破、生产要素创新性配置、产业深度转型升级而催生的当代先进生产力，它以劳动者、劳动资料、劳动对象及其优化组合的质变为基本内涵，以全要素生产率提升为核心标志。

能源不仅是重要的生产要素，也是促进其他要素发展和优化组合的物质基础。从历史上看，能源革命是工业革命的基础，工业革命进一步促进了生产力的大发展。当今世界，随着能源和数字化转型步伐的加快，使新能源和数字化技术在生产要素中的地位大幅度提升，体现出新质生产力与传统生产力的显著区别。特别是新能源，既作为生产资料又作为劳动对象参与到生产全过程，极大地丰富了劳动资料和劳动对象的类型，推动了社会生产方式的变革，铸造了新质生产力的绿色低碳底色。

能源革命是促进生产力发展进步的驱动力量

分析生产力的进步，主要看劳动力和生产资料在生产力中的地位、作用及发挥作用的方式。其中，能量和动力要素扮演着重要的角色。原始的生产力主要靠劳动者自身的体力，借助简单的劳动工具，开展低层级的劳作和生产。在漫长的人类发展历史中，随着畜力、风力、水力、火力等自然动力进入生产领域，劳动者开始借助体力之外的能量、使用较高级的劳动工具，作为人力的补充和延伸，开展较复杂和繁重的劳作和生产。可以说，直到十八世纪下半叶工业革命之前，体力劳动一直是劳动者的重要属性。

十八世纪下半叶，蒸汽机的发明和广泛应用，使人类第一次把燃料实质性转化为动力，蒸汽机逐步取代人力、畜力等成为生产过程的主要动力，劳动工具、劳动对象相应发生革命性变化，脑力劳动在生产力中的作用不断提升。随着煤炭、石油等矿物燃料成为主体能源，内燃机、发电机、电动机得以广泛使用，能源和动力的形式不断发生变化，基于此的现代化机器设备像雨后春笋般涌现出来，特别是当代智能化装备和仪器的出现，电气化、自动化、智能化成为现代生产力的主要形式。今天，人类为应对气候变化、实现可持续发展，大力发展可再生能源，加快推进能源绿色低碳转型，必将使绿色低碳成为现代生产力的支撑。

在能源开发利用的进程中，人类对能源的认识和态度发生着巨大的变化。在原始的薪柴时代，由于大自然可以长出新的林木替代砍伐之木，所谓风帆不愁无风、流水永远推动水车；至于牲畜更是可以代代生息、以新替老，为人类提供永不枯竭的动力。而进入煤炭、石油时代之后，由于化石能源属于不可再生资源，面临区域分布不均、资源枯竭等挑战，从而引起人类对能源安全供应的担忧，并导致全球化的竞争和博弈。可以说，当今世界的能源战争、资源争夺以及能源转型发展，实质上就是国家生产力的较量和比拼。

能源绿色低碳转型是培育和发展新质生产力的重要基础

经济社会发展严重依赖能源，人均能源消耗量是衡量一个国家和地区经济发展及生产力水平的重要指标之一。目前，世界上还有不少国家未能实现能源安全供应，部分国家和地区仍存在着“能源贫困”现象。据资料反映，全球约有10亿人口没有用上电。在当前能源转型的大背景下，对于大多数发展中国家来说，“减碳去碳”不是要“减能源、去能源”，相反需要优先发展能源，重点是大力发展可再生能源，实现经济发展、生产力进步与绿色低碳之间的协同一致。

生产力进步在推动经济增长的同时，又带来了能源结构的自发性转型。这种转型过程持续时间较长，新能源替代旧能源成为新的主体能源，往往需要经过几十年才能实现。世界进入第三次工业革命以来，推动能源转型的主导方向就是以可再生能源替代化石能源，这主要基于人类对能源和环境制约下经济增长可持续性的担忧——能源消耗、安全及其环境和气候外部性，将对经济的可持续增长产生深远影响。因此，本轮能源转型并不仅仅是生产力进步之下的自发更迭，也是人类顺应外部发展环境的自主选择。以绿色低碳为底色的新质生产力，不再简单地局限于征服自然力、改造物质世界，而是能够促进人与自然和谐发展、实现由工业文明向生态文明跃升的可持续生产力。

新一轮能源转型涉及能源形态、能源技术、能源结构、能源管理等能源体系主体要素的根本性变化。在这一过程中，无论是新能源开发利用、提高能源利用效率、减少碳排放，还是大力发展新能源汽车、储能等业务，都离不开科技创新，能源及其相关业务正在成为培育新质生产力的重要领域。同时，新能源产业也是战略性新兴产业和未来产业的重要方向之一，需要以重大技术突破和重大发展需求为基础，打造引领未来发展的新引擎。2023年，我国出口机电产品13.92万亿元，增长2.9%，占出口总值的58.6%，提升1.3个百分点。其中，电动载人汽车、锂离子蓄电池和太阳能电池等“新三样”产品合计出口1.06万亿元，首次突破万亿大关，增长29.9%，成为我国新能源产业将持续成为新质生产力成长的骨干力量。

先立后破、以立为先，科学规划建设新型能源体系

能源是支撑世界经济社会发展的重要力量。2000-2022年，全球GDP增长了约85%，人口增长约30%，同期一次能源消费总量增长了54%，人均能源消费量增长约20%，单位GDP能源消费量（能源消费强度）下降约16%，能源消费弹性系数约为0.64，基本反映了能源消费强度总体下降的趋势。

其中，发达国家能源消费强度的下降幅度更大。以美国为例，2012-2022年，GDP增长超过50%，一次能源消费量仅增长了6.0%，年均增长0.6%。同期，欧盟国家GDP增长约10%，一次能源消费减少了8%以上，特别是英国、法国、德国等，GDP增长超过30%，一次能源消费减少了10%以上。

从我国的情况来看，2012-2022年期间，总体上以年均3%的能源消费增速支撑了年均6.2%的经济增长，能源消费弹性系数平均值为0.54，比上个10年同比下降37%。2023年，我国GDP按不变价格计算，比上年增长5.2%，但全社会能源消费总量比上年增长了5.7%，特别是全社会用电量同比增长了6.7%，能耗水平出现了波动性回摆，反映了在经济恢复和快速增长期，能源消费增速往往先于和快于经济增长的特征，类似于汽车换挡提速、爬坡过坎时，需要先踩油门加油。

在培育和发展新质生产力的过程中，同样会出现能源消费需求增加较快的现象，需要通过大力推进能源绿色低碳转型，提高非化石能源在能源消费总量中的占比，打造新质生产力的绿色低碳底色。事实上，近年来我国的新能源事业发展十分迅猛，2023年非化石能源消费占能源消费总量的比重已达到17.5%，可再生能源发电装机容量占比超过总装机的一半，历史性地超过了火电，对全球可再生能源新增装机的贡献率超过50%。

尽管如此，2023年国内工业原煤、原油、天然气产量分别比上年增长2.9%、2.0%、5.8%，火电占发电总量的比重仍达70%。特别是煤炭、原油和天然气的进口也大幅增长，增幅分别为61.8%、11.0%和9.9%，相应的对外依存度又有所上升。因此，在推进能源转型的过程中，必须坚持先立后破、以立为先。一方面，传统化石能源存量一定要稳住，重点是加大国内油气资源勘探开发力度，实现增储上产，为新能源的发展和逐步替代争取时间；另一方面，新能源发展既要有速度和规模，更要有质量和效率，使更多的新能源可以有效转化为大规模替代能源，努力实现向绿色低碳目标的平稳过渡。

能源转型不是一种能源对另一种能源品种的简单替代，更不可能一蹴而就。在当前和今后一个相当长的时期内，我们都离不开新能源与传统能源的深度融合、多能互补及协同发展，有序推进能源结构优化，科学规划建设新型能源体系，以新的能源结构、新的系统形态、新的产业体系、新的治理体系等，加快形成能源领域新质生产力，并为其它领域的新质生产力提供用能支撑和保障。

顺应能源转型大趋势，优化生产力空间布局

任何国家或地区的生产力布局都是随着各种生产要素的变化而调整的。这既有自然、资源、环境等因素，也有人口、经济、社会、政治、技术等因素。从历史上看，资源、河流、能源、交通等要素的变化对生产力空间布局的影响较大。在第一次产业革命以前，手工业使用的主要燃料是柴草，主要动力是人力、畜力、风力和水力。这些动力受自然条件限制，只适合农村和小城镇分散使用。直到蒸汽机与煤炭相结合，才使分散型的农村手工业向集中型的城市大工业转移，实现了生产力空间布局的重大调整。但是，由于利用皮革、绳索等机械传动装置和管道等热能传动系统只能将能量输送到非常有限的距离，加之蒸汽机要消耗大量的煤和水，因此大部分生产力都布局在离煤矿和水源比较近的地方。在电气时代，由于电能可以集中生产、分散使用，特别是便于远距离配送、易于控制和管理，生产力布局可以远离能源资源地，在一定程度上解决地理条件对生产力发展的限制，使生产力布局更加合理和均衡。

生产力布局既是生产要素自由流动及其组合的结果，也是国家宏观调控的重要手段，通过将生产力布局与产业结构调整相结合，实现生产要素的优化配置、生产体系的成龙配套及生产力的整体跃升。目前，我国仍然面临着区域发展不平衡的矛盾，能源转型也带来了调整生产力布局的新机遇，有必要推进对重大生产力布局的统筹优化和重塑，使重大生产力布局与区域新型能源发展体系、生态系统、基础设施等相互协同。顺应各地加快绿色低碳转型发展的新形势新要求，加强区域协调、产业协同、创新协作，促进区域产业结构调整、产业分布优化及绿色全要素生产率提升，助力实现“双碳”目标。

我国中西部地区的“后发优势”要避免再走“先污染后治理”的粗放型发展老路，东部发达地区也不应向中西部地区转移落后的、高污染生产能力。可以考虑结合中西部地区的清洁能源基地建设，配套发展有利于就地消纳新能源的先进产能，直接布局战略性新兴产业，提前布局未来产业。国家把以沙漠、戈壁、荒漠地区为重点的大型风电光伏基地建设作为新能源发展的重中之重，已经形成了较大规模的装机容量和发电能力，虽然这种绿色电力可以通过特高压电网输送到东中部地区，但它们更适合就地就近消纳。比如，可以借助“东数西算”，加强数据中心电力网一体化建设，形成数据能源集群再生的产业生态。

长期以来，国内新能源发电企业与用电企业地域不对称，存在西部地区风光电力内用外送受限与中东部电力能源短缺之间的较大矛盾。可以通过吸引新能源上下游制造业企业赴中西部地区投资，推进中东部能源密集型产业向西部地区转移，促进全国范围清洁能源领域产业链集群化发展。我国政府已明确提出，要推动“能耗双控”逐步转向“碳排放双控”，并出台了非化石能源（可再生能源、核电等）不纳入能源消耗总量和强度调控的政策，坚决遏制高耗能高排放低水平项目盲目上马，扎实推进重点领域节能降碳改造，突出扩大新能源消费、促进绿色转型，这为顺应能源转型大势，调整优化生产力空间布局创造了十分有利的条件。

以改革创新为动力，打造新质生产力的绿色低碳新引擎

培育和发展新质生产力，需要塑造与之相适应的生产关系，即通过深化改革、扩大开放、强化创新，着力打通束缚新质生产力发展的堵点卡点，让各类先进优质生产要素向发展新质生产力顺畅流动和高效配置。在能源领域培育新质生产力，同样需要摆脱传统增长路径和体制机制约束，按照新质生产力发展的要求，在改革创新中谱写高质量发展的新篇章。

我国现有的能源管理体系与国内资源禀赋、国际竞争格局、生产力水平、所处发展阶段等密切相关，主要是以化石能源为基础形成的，从生产供应和消费体系，到管理体制、行业监管、制度建设、政策法规，再到市场机制、标准计量等，都体现着以煤炭为主、油气并举，突出安全保障，以及规模化、集中化生产供应的特性，各类能源行业自成体系、相互之间也存在着市场进入壁垒和行业垄断，不利于生产要素的流动和高效配置，更不利于新能源发展和新型能源体系建设。

要以建设新型能源体系为目标，以建立全国统一能源大市场为抓手，加快推进能源重点领域和关键环节体制机制改革，进一步打破行业垄断和地区壁垒，切实加强和完善能源监管，积极构建有效竞争的市场结构和市场体系。特别是要深化电力体制改革，形成适应高比例消纳可再生能源的新体制，包括理顺电价形成机制、完善电力市场功能、健全分布式能源交易机制，允许和支持园区增量配电网、局域电网、微电网等以独立市场主体形态发展。推动绿色电力交易，并促进与碳交易市场相衔接等。

发展新质生产力，需要推进能源科技革命，加强能源技术创新。加强关键核心技术和战略性前瞻性重大科技攻关，加快研发可再生能源的开发、转化、储运、利用等技术；强化节能降耗技术创新，推动人工智能、大数据等先进技术在节能减排中的运用；更加重视资源循环利用，大力发展循环经济，创造现代能源消费新模式，并以此带动相关产业转型升级；推进能源技术装备自主化进程，力争在大规模储能、智能电网、先进核电、氢能和燃料电池等重点领域取得突破，抢占能源转型变革先机，成为培育和发展新质生产力的重要组成部分。同时，加强新能源开发和新能源技术研究的国际合作，不断汲取在节能减排、废物处理、清洁生产、绿色环保等方面的国际先进经验，坚持“走出去”“引进来”相结合，深度参与全球新能源、绿色低碳产业分工和合作，全方位打造有利于培育新质生产力的现代化绿色低碳产业体系。

（编辑  季节）

这几年，中信改革发展研究基金会科技产业化研究中心借助新质生产力的关键应用技术，在推动国家形成第二增长曲线，探索打造国民经济新的增长极方面做了一些组织和推动工作。

利用广域RDMA的关键技术与产品，在推动构建国家统一高速算力网上发挥作用

这是应用于高速连接通信网络的核心技术，以这个关键技术为核心，技术上推动国家建立统一高速算力网是现实可行的选择。中国的总算力水平不低，仅次于美国，但囿于体制原因，我们的算力能力处于分治与分散的状态，集中度不高，这与美国的算力集中在头部企业的情况完全不一样。因此如何统筹通用计算、智能计算、超级计算的资源，如何推动将通信运营商打造成连接超算中心、智算中心和计算中心的国家算力骨干网，将成为今后运营商承担的重大使命与战略任务。

中信网络集团和三大运营商之一的中国移动，都在开展平行的工作。我们希望把国家的算力骨干网建立起来，利用广域RDMA技术能够成为国家大科学工程基础设施的技术底座。

    美国正在与我们脱钩，不会再向我们提供计算芯片产品和网络服务器技术。如果在技术上不能解决这个问题，我们国家就难以从数字经济转向深化应用、规范发展、普惠共享，并对此形成强大的支撑，迟滞甚至止步于这个领域的发展。在这种情况下，中信基金会主导，2023年在深圳召开了“安全可信数字治理机制”的课题研讨会，专家一致认为，要瞄准我国能够建立起一个高速算力网，并将从这个技术切口进入，开展工作，提出“以网强算，算网融合”的解决方案。目前各项推动工作正在路上。

    要建立国家算力网存在一定制约因素，一是面对芯片和服务器的技术封锁，短期内拿钱也买不到；二是国内分治的计算资源如果不能够整合起来，变成一个算力可以分配、调度、调用的算力网，就无法解决人工智能大模型对算力的需求、数字化转型对算力的需求，迟滞这个领域的发展。解决之道就是“以网强算”和“算网融合”。

    我们国家有14个超算中心，如果利用广域RDMA技术率先将14个超算中心能够连接起来做一个骨干的算力网，就有条件再降维至智算中心和计算中心，成为统一算力网。这项工作已经在与相关部门和运营商共同推进。

    同时，我们的工作也在于推动国家建立统一高速算力网的功能建设上，将三大功能集于一网。第一个要满足长距离、大通量、高速传输、低时延算力网技术要求。广域RDMA技术，经验证性实验技术上满足参数要求；第二个算力网要具有生产运营能力，“通过网络连接多源异构、海量泛在算力，实现资源高效调度，保证灵活的供给，服务智能随需”。能够连接算力的提供方，也连接算力的使用方，在两端可以实现可分配、可调度、可动用算力的生产运营网络；第三个无论是数据还是算力，都是数字资产和算力资产，都是生产要素和生产力的一部分。就需要为数字资产和算力资产实现其价值提供一个可交易的平台，包括建立资产确权、评估，调度、交易、结算等业务，建立完善的交易制度、规范的交易体系、科学的交易流程、安全的结算机制等功能性工具化的服务体系。

用于生物保护与治理技术的生物质新型材料

格义（安徽）循环经济发展有限公司总经理邹海平，是国家在循环经济领域可以把农林废弃物等生物质材料的三种组分大规模分质提取，资源化利用的技术发明人，他成功主持并带领研究团队进行“微碳”原创性的生物基“微碳”新型材料的研发，可以结合生物技术应用于保障国家粮食安全和支持环境可持续发展，规模化验证性实验结果喜人，极具战略意义。

    当前我们存在严重的粮食安全和环境安全问题。一是受制于土地资源禀赋的制约，18亿亩基本农田要养活14亿人口非常困难。再加上一些粮食品种的调剂，一进一出加大了土地缺口，因此我们对土地利用的强度非常大。今天的土壤已处在累了、病了和中毒的状态之下，土壤当中的微生物生态环境遭到比较严重的破坏。污染问题、板结、退化、酸化、盐碱化问题无不与之有关。具有很强相似性和相关性的水体污染问题也是如此，黑臭水体和蓝藻污染严重，整个生态系统，包括大气、水体和土壤已经形成了一种恶化环境下的循环。

    环境问题源于我们经济持续高速发展，污染物排放增多。再则人类外力活动增大了对环境的影响，导致生物多样性、微生物生态环境的严重破坏，微生物自平衡机制和它自己的自净功能的破坏，以致“碳循环”和“氮循环”无法正常进行，阻断或干扰了自然界演进中自平衡机制和自净功能的正常作用发挥。

推动生物基新型材料+生物技术解决中国粮食安全问题和环境可持续发展问题，是自然恢复与人工治理思路的重要实践。在2023年对几个领域进行了规模化验证性实验，结果非常喜人。

    例如，我们与黑龙江农垦等单位合作，在100万亩大田上种植大豆、玉米、水稻验证性的实验，在化学肥料减用15%，并不增加用肥成本，也没另选品种的情况下，不同作物平均增产20%左右。

    我们在大庆杜尔伯特蒙古族自治县开展重度盐碱地（PH值10.2，盐度6‰）种植水稻的实验，在没有特别选用抗盐、抗碱的品种，而是按照水稻的常规种植方式，同时在我们化学肥料减量30%和15%的梯度验证情况下，理论产量亩产1200斤，最高达到了1396斤。大型机械收割的实际入仓产量，也达到了亩产850斤，稻米的出米率达到70%。当年就取得了非常满意的产量，这在农业领域都是非常肯定的结果。

    东北的盐碱地的情况跟新疆有很大的差异。我们在新疆石河子大学农学院进行了盐碱地种植棉花的实验，棉花出苗率已经达到了80%，高出正常棉田70%的水平。棉花的实验从这个阶段看非常好。

    宁波大榭岛是中国石油炼化工业基地，我们在中信环境工业废水处理厂的实验结果出来了，同时在安徽省合肥市雨花塘水体治理的实验也出来了。

    另外选择了两家比较有影响力的大型畜牧养殖业企业在做无抗养殖验证性实验。断掉抗生素的使用，用我们的材料和生物技术调整禽畜内在的肠道菌群平衡，提升它的抵抗能力。没有抗生素的残留就不会再通过食物链进入人体，来保证食品安全。

验证性实验结果表明，只有颠覆性的新材料出现，才会引发颠覆性的产业技术革命。

我们产品在整个制备过程中完全没有化石能源的介入，表明我们在循环经济领域，解决“碳达峰”和“碳中和”也是一个重要的抓手。我们国家每年在农林废弃物上可利用的资源量是巨大的，据统计在9亿吨左右，如果分布式布局生物质炼制企业，将可以再生的农林废弃物高质化利用的潜力充分挖掘出来，就相当于新建几个大庆油田。   

国产BIM软件系统推动搭建建筑行业数字化平台

    这是一个基于国家安全的建筑信息系统替代进口软件的项目，也是基础性功能性支撑建筑行业数字化转型升级的项目。现在中国建筑行业含基础设施领域每年的产值或者工程量都是几十万亿的级别。但是，我们使用的BIM核心软件系统都是国外的，依赖程度达90%以上。俄乌冲突一开始，俄罗斯就遭到了美国和西方国家对于软件的禁用。这启示我们，我们使用美西方的软件，由此所有的设施对他们都是开放的，将来都是隐患。国家提出，我们一定要自主研发自主可控的BIM软件系统。这个国家重大专项软件开发的项目由中信工程公司中标，成立了中信数智公司进行了70多套各种不同软件的开发，做成集合体，成功实现验收，将软件换中国芯。以这套软件为核心，搭建建筑行业里的数字化平台，智能建造上中国云。2023年中信工程公司又中标了第二个重要的国家重点工程接续项目，开启了中国建筑产业领域重大变革。 

运用民用通信卫星追踪技术，打造平战结合的数字化海洋平台

海上不是一块平地，能够通过通信卫星追踪技术，对36000公里以外的同步通信卫星进行追踪，就有可能建立起海洋数字化平台。我们一直关注一家拥有海上卫星通信增值服务牌照的公司。它自主研发的卫星追踪天线技术和产品，领先程度平行于美国、韩国不同技术开发路线的产品。这个公司能够做到跟踪卫星不掉线，不会摆到其他卫星上，保障了非常好的连通性，实现互联网语音通信、视频和数据的双向传输。目前这家公司通过移动船舶进行海上组网，已经装了2000多条船，后台可以看到每一条船只包括方位、航向、航速等作业运行情况。现在已经具备的基本功能，可以呼叫任何一条船只，即可调度开放它的观测系统和特定感知设备，实现对空、天、陆、海、潜的实时观测情况的即时双向传输。构建万里海疆国家海洋互联网数字平台，可以有效整合海洋管理资源，实现海洋管理局、海警、海关、海事、渔政、气象等政府行政综合执法管理，支持渔民海上作业、海上物流的物联网等。战时，海上的每一只船就是一个感知海洋变化的观通站，相互连接在一起筑成海上万里长城，一艘海上船只就是万里长城上的一个烽火台，通过人民战争的方式保卫海疆主权的安全。我们的目标就是通过科技发展和应用来打造一个数字化的海洋平台。

应用数字身份认证技术，将国家治理体系与治理能力现代化推向更高的阶段

中国信息通信技术、数字技术发展到今天，国家治理能力遇到的问题是现在物理环境下的手段解决不了的。怎么能够实现网络空间的主权、主权确立的可实现性，主权确立的可自主性和网络空间治权的可实现性，是国家治理体系与治理能力要解决的现实紧迫问题。

    目前我们参与了国家可信数字身份认证需要的核心技术研发，与国家事权机构公安部合作。有以下重要应用领域：

    一是建立新型的公民社会信用体系。将赋予每一个公民在身份证之外对应的唯一的数字身份标识。在整个的社会经济活动当中，需要对公民进行身份认证，在保护个人隐私的同时，可以即时把个人行为数据归集到公民个人身上。这样能够建立一个线上线下融合的全程记录、实时归集、综合信用评价的新型公民社会信用体系，构建社会有序、公民有信的信用社会。

    二是应用在人口与户籍管理上，把户籍管理从以户为单位变为以人为单位立户，使社会劳动生产力中人的要素实现自由的流动。

    三是有了数字身份认证技术，国家对于公民的健康数字化档案的管理系统就可以建立起来。可以利用人工智能算法、大数据、云计算等现代技术进行基础病的早期筛查，早期干预，提升医疗医药医保资源的使用效率。

    四是建立灵活就业的覆盖全社会的劳动保障体系。公民不再需要一个挂靠单位，以人立户，户随人走，只要经身份认证就确立劳资之间的劳动用工关系，那他的工资或者报酬的一部分，按照将来的立法就让它分别进入他个人的账户和社会保障账户。这样在二三十年以后，就不会形成一个非常难办的巨大的社会问题。

    五是从技术上解决线上舆论引导与管理。真实身份上网，真实身份发声。网络空间不是法外之地，网络实名发声责任自负，使之成为宪法赋予公民权利下更自由的空间。

    六是助力反恐，遏制网络犯罪。切断恐怖主义利用网络实施犯罪的通道，精准打击恐怖主义，打击金融领域犯罪、打造安全的便民数字金融生态以确保国家级的社会金融活动安全。

培育新质生产力需要在科学技术上发力

    科学技术是第一生产力，培育新质生产力就需要在科学技术上下功夫和寻求突破，才有可能带动现代化产业的兴起，提升资源投入产出效率。

要高度重视社会资本中民营资本在科学技术研发与投入阶段的首创精神，保护企业家的科学冒险精神，发挥企业家创新突破上的主力军作用。

要加快中国的法治化进程，创造一切条件营造创新环境需要的政策氛围、社会氛围、引导耐心资本进入创新领域，特别是要保护企业家群体。

    科研成果必须与应用技术结合，完成工业化、产业化和市场化的过程，需要产业资本的接力介入和金融资本的扶持。

    （编辑 季节）

新时代，高质量发展就是硬道理，并极大深化了发展是硬道理的思想。相对于高速度的数量型增长，高质量增长道路面临挑战和遇到困难会更大，既有观念认识和工作习惯的调整，又有从被动应对到主动作为的转变，还有在干中学中不断内生成长成熟的过程。这是实现中国特色社会主义现代化必须打赢的仗。

我国高质量发展进步显著

高质量发展的本质是从主要依靠投入实现增长，转向主要依靠创新实现增长。联合国知识产权组织（World Intellectual Property Organization WIPO）发布的全球年度创新指数对观察我国高质量发展进程有很高的参考价值。我国在全国132个国家和经济体的创新指数的排名中，自2013年以来提高了23位，稳定地排在世界第十二位，位列中高收入国家第一。2013-2016年，我国从35名上升到25名，2019年上升为14名，而后再进步两名，稳定在12名。在WIPO公布的全球创新中心城市集群中，2023年，我国第一次有24个城市集群进入全球前一百名，超过了美国的21 座城市。

WIPO创新指数涵盖科学与技术进步、新技术运用及创新对社会进步的影响。具体说，一是科学与创新的投入与产出。其中包括了科学论文发表、研发投资规模与占比、风险投资及国际专利申请。2022年全球科学论文发表约200万篇，风险投资交易量增长了近17.6%，创纪录水平的国际专利申请约为28万件；二是国家计算能力，超级计算机速度与性能大幅度增长，基因组测序成本以远超过摩尔定律的速度下降，包括可再生能源成本、电池价格不断下降，风能和太阳能等新能源技术取代传统化石能源正在快速推进；三是应用与采用新技术的水平提升，包括食品卫生安全、互联互通、机器人、电动汽车、癌症放射治疗等；四是创新的社会经济影响加大，包括劳动生产率、预期寿命提高、二氧化碳排放量下降。

公司和高校院所持有的活跃专利量是国际竞争力的重要表现。表1是全球持续活跃专利前250家机构和企业的汇总。2021-2022年，我国企业和机构持有的活跃专利是美国近两倍，仅北京持有的专利已经与美国在250家机构和企业中的份额相当（不包括中国科学院、央企及清华大学等部属高校的份额），北京市企业持有的活跃专利数量超过了德国、韩国。细分类信息中，在全球最大250家机构和企业中，美国持有的专利高度集中于半导体、生命科学/医药和AI等少数前沿科学技术领域。我国持有专利与日本比较相似，消费品特别是大规模工业化生产的耐用消费品的专利所占比重较高。此外，工程类专利持有量也远高于美国等其他发达国家，显示出我们工业化水平有了极大的提高，在大规模生产领域和工程领域具有世界领先的地位，反映出我国科学技术进步在前沿技术累积方面需要有更快的追赶。

表1 2021-2022 全球最大的250家专利持有机构和企业(IFIClaims)

我国省市间发展的质量在这个统计中表现了很突出的差异性。排名在占全球前250家机构/企业所持专利总数2%以上的省市，有北京、广东和浙江。广东与浙江的企业和机构所持有专利的技术含量显著低于北京。而广东省的城市之间也存在着明显差别，既有前沿创新的国际争先者，也有大规模工业化生产的国际巨头。例如，深圳的科技创新主要集中于5G通信与ICT技术应用等高研发密度的前沿领域，所持有专利占全球250家机构和企业的4.37%。佛山、东莞、惠州和珠海四城市拥有4家世界级的家电企业：美的、步步高、TCL和格力，几十年来从小到大，从弱到强，从单一产品走向多产品线并行，在激烈的国际竞争中，依靠创新不断提升高性价比优势，建立全产业链优势，成为世界级的大规模生产领域领军企业。

过去十年，我国正在摆脱单纯数量型增长的约束，转向高质量增长的发展模式已取得显著成绩，具备了坚实的基础。应当看到，高质量发展的目标是一致的，而实现高质量发展的路径是多样的。不同的发展阶段，不同的发展条件，孕育着不同的高质量发展道路。每个城市与地区都在努力探索与自身条件相适应的高质量发展道路。

京沪深穗渝的高质量发展，科学技术和工业化的贡献有明显差异

每个城市与地区都在努力探索与自身条件相适应的高质量发展道路。

对比北京、深港穗和上海-苏州三个城市集群，三者在全球前一百名科技型城市集群中分别排名为第四、第二和第五。作为单一城市，北京科学论文发表总量在世界城市中遥遥领先，达到了30万篇的量级，人均科学论文发表量仅低于波士顿-剑桥城市集群。相比之下，北京人均PCT专利申请量所代表的产业技术创新能力则弱于城市科学创新能力，北京的高质量发展具有典型的科学创新引领型特征。深港穗集群体现了另一个特点，在报告期的三年中，人均科学论文量上升得非常快，其中山大学、华南理工大学、深圳大学科学论文发表量快速增长，说明广东科学创新能力在进一步提升；深港穗专利申请总量居世界城市群的前列，显示了强大的产业技术创新能力，形成产业技术创新引领型的世界级优势。在高质量发展中，深港穗与北京有明显的相似之处，二者都是高度集中于数字经济赛道。相对于北京和深港穗，上海-苏州集群的高质量发展具有更明显的科学与产业创新均衡对称的特点。三个城市（或城市集群）在创新中所表现的不同特征，主要是受自身发展条件、功能分工关系的影响，各具特色，难分高下。

在高质量发展的视角下，观察广州、深圳、重庆经济增长的相互追赶过程，可以进一步认识不同发展阶段、不同条件对城市高质量发展方式的影响。图3显示，进入21世纪初期的十年，广州曾经拉大了对深圳和重庆两市的经济差距，而后差距开始缩小，到2016年，深圳开始超过广州，三年后，重庆基本追平了广州。三市经济增长的变化从表2中可以看到。由于深圳的研发投入持续高于广州，[1] 创新的作用不断放大逐渐拉开了深圳与广州的差距。

重庆升为直辖市后，根据本市经济发展条件，认为要更快地推进城市化和工业化步伐，必须从原来的大农村与库区为一体的发展模式，走向更高质量的发展。

21世纪初，广州实现了产业结构的重大升级，汽车、石化与钢铁等重化产业的崛起，改变了广州过去以中低端轻纺产业为主体的历史，传统的产业结构状态，也是广州当年拉大与深圳和重庆的差距的原因。目前广州正在开始新一轮的结构转型，它在向高质量发展中具有比较明显的周期性特点。

以上分析表明，由于城市之间发展条件的差异，高质量发展并不存在一个统一的标准。深圳不能简单地模仿北京以科学创新为引领，北京也不能简单模仿深圳以产业技术创新为引领。重庆与广州的发展阶段的差异决定了，城市化与工业化对重庆的高质量发展有重要意义。高质量发展不是千军万马走独木桥，而是“大路朝天”、发挥各自的优势。

从数量型增长走向高质量发展不仅是理论问题，更是实践问题。发达城市和落后城市都需要向高质量发展转型，不同条件、不同发展阶段的城市，都要探索符合自身条件和特点的高质量发展之路。以京沪深穗渝的高质量发展的经验指导其它城市的高质量发展，很可能是不得要领；但城市之间的高质量发展成果，又需要可以进行客观比较的原则和指标。在实践中，不滥用稀缺的土地资源，减少高碳排放的化石能源使用、发展绿色技术与绿色产业，这些都使得城市之间的高质量发展可以进行比较。与传统的工业文明高度依赖物质资源不同，数字时代最重要的资产，是知识与技能水平不断提升的劳动力，是洞悉未来和引领潮流的高创意人才、是科学家、工程师和不畏艰险勇于拼搏的企业家。教育与科学的发展，会以润物细无声的涓滴效应推动着高质量发展。这都是客观的纵向和横向可比的高质量发展指标。

广东城市各有特色的高质量发展模式

在调研中，我们经过初步梳理，认为广东有五种并行的高质量发展模式：

1.深圳与东莞模式。主要特点是，高度开放、依靠低成本优势挤入全球分工体系，从产业底端快速向上“爬梯子”、攀上产业高端；产业聚集度高，形成了以优秀的企业（华为、比亚迪、腾讯、中兴、TCL、OPPO等）为龙头的世界级的细分产业链，造就了世界性的成本优势与科技创新优势，在信息技术领域实现了高端创新和精密制造相融合的深度工业化过程。深圳与东莞转向高质量发展极具爆发性，无产业、无技术、无人才的“三无”型高增长曾经被广为诟病。进入新世纪，深圳从“三来一补”走向模仿创新，2010年后专利技术增长迅速，走向了创新驱动。东莞相随而行。2022年，北京人均发明专利是深圳的1.6倍，上海的2.7倍、广州的3.5倍。从创新专利看，2010年北京是上海的1.4倍，深圳的2.8倍。到2020年，北京分别是上海的1.9倍，深圳的2倍。深圳与东莞产业技术创新能力大幅增长还表现为，在国际市场专利申请量在国内城市中占据了绝对支配地位。表3列举了排名前十一位的城市，深圳与东莞相加占比高于46%。

OPPO公司是深莞两市产业技术创新从底端向上攀登,从草根走向世界的经典案例。OPPO成立于2004年，做过豆浆机等小家电，也是蓝光DVD和MP3时代的佼佼者，之后看到了智能手机发展的巨大空间及庞大的移动互联网业务，转向做智能手机。2010年，OPPO公司在深圳设立研发中心。从一二十人的小研发团队，成长为如今1.5万人的世界级研究机构。OPPO在全球有九大智能制造中心，六大研究所和四大研发中心。2020年上半年，OPPO紧随华为之后排名中国大陆发明专利授权量第二，正在快速转型成为集5G、AI、云、边缘计算于一体的万物互联的移动通信企业。

2．广州与惠州模式。这两个城市经历了成功的重化工业转型，然后开始捕捉数字经济爆发增长的创新机遇。2000年，广州转向汽车产业获得了巨大成功，在新能源汽车发展中，广州孵化了广汽Aion和小鹏两家著名的新能源汽车企业。广州粤芯半导体建成了目前广东唯一进入量产的12英寸芯片生产线，在智能传感器、射频滤波器、光控芯片、车规级芯片，以及第三代半导体和关键材料的研发及产业化等领域有了较大突破。配合大湾区发展规划，广州成立了大湾区国家技术创新中心、大湾区集成电路与系统应用研究院、大湾区纳米科技创新研究院、广州第三代半导体创新中心等机构，基本形成以黄埔为核心，南沙、增城为两极的“一核两极多点”的半导体产业布局。目前，美国五款最发达的电商APP中，4个来自中国（其中2个来自广州番禺）。爆炸性增长显示出广州在ICT技术应用领域有了长足进步。

惠州是石化乙烯基地，现成为中国最大的石化产业集群，形成了“从一滴油到一匹布”的石化产业链。惠州毗邻深圳和东莞，在石化产业链之外，通过分工协同，快速在十年中构建起新的5000亿电子制造产业集群，形成了支持高质量发展的新产业领域。

 3．佛山模式。佛山是传统产业聚集的工业城市，四十年来，佛山在传统产业领域不断地裂变出新的企业、新的细分行业，产业链不断延长。当年的“顺德一把扇（电风扇）”成长为强大的数字化制造业集群，美的从一棵小草长成了参天大树。全球专利250强中，2021年美的排名第三，累积活跃发明专利为58495件；2022年，美的累积活跃发明专利64895件，是当之无愧的家电产业世界第一。^[2] 美的脱胎于塑胶瓶盖的生产组。1980年的一张代工电风扇的订单，开启了世界家电巨头之路。后来美的生产空调，它的压缩机生产量是全球最大的，电机产量是亚洲最大的，形成了贯穿纵向产业链的生产体系，掌握着产业链上游的变频压缩机、直流无刷电机、芯片模组等核心部件，确立了变频空调市场的国际领先地位，具备完全自主知识产权的产业链。“数字美的”涵盖从研发、生产、配送管理的全过程。美的北滘基地完成了机器人产业集群从0到1的突破。

1993年，从事羽绒服生产的格兰仕转向微波炉业务，短短数年就称霸国内市场。20世纪90年代初，微波炉属于高档电器，售价高过3000元。经过格兰仕每年一次的降价洗礼，最终跌至最低300元一台，降幅高达九成。格兰仕在十多年前就自主研发数字化智能化生产线。在高度细分化的产业体系中，提升产业基础能力，突破产业的瓶颈短板，具备了白色家电产业链的核心技术和完备的生产体系。

4．肇庆产业链招商模式。肇庆交通便利，产业用地多、价格低。2016年，肇庆市获悉小鹏新能源汽车项目，与小鹏汽车签约、落户肇庆，十五个月后就顺利实现试投产，160天后实现万辆小鹏P7下线，创下单车型最快万辆下线纪录。2021年3月，宁德时代开工建设，10个月首批电池PACK样品下线，14个月实现投产。而后，肇庆新能源汽车产业向细分行业蔓延。在新能源汽车的产业链上，电驱电控、智能网联、汽车零部件产业逐步聚集成集，不断细化为各类电机壳、各类铝合金精密压铸件，车灯，座椅、电池、电线、轮胎、底盘、中控、传感、照明等关键零部件的产业生态。从上下游供应链看，产业集群内形成多轮的集聚，从无到有，六年建成一个超千亿的新能源汽车基地。

5．阳江模式。阳江经济比较落后，过去靠“一把剪子”走向世界，现在从刀剪产业走向合金材料产业。阳江制造刀剪的历史有1400多年，现在已享誉全球。全市有五金刀剪企业1500多家，占全国总数的一半以上，日用五金刀剪产量占全国的60%，出口占全国的80%。阳江合金材料实验室瞄准合金材料和五金刀剪，开展关键技术研究和成果转化，运用新材料、新工艺生产各类刀剪制品；合金材料产业从不锈钢冶炼向热轧、冷轧、精加工等产业链下游以及铝合金、球墨铸铁等多门类发展，无论是产业规模，还是产业链完整度，都有了质的飞跃。千亿级合金材料产业集群实现了串珠成链。

在实践中努力探索多样化的高质量发展机制（二级标题）

第一，高质量发展是使知识创造与扩散成为经济增长的驱动力。一项创新活动能够迅速在产业内和产业之间扩散，在城市之间推广，推动高质量增长是非常重要的。从京沪深等城市的经验看，科学发现和专利发明两个维度的创新，确实高度依赖城市之间研究机构和企业之间的合作。合作程度越深，创新成果会越突出；合理的知识产权制度则是高质量发展的重要保障机制。

第二，比较低成本并不能够带来高质量发展，推动更高能量的优势企业的聚集，才能实现高质量发展。高质量发展是产业从低向高聚集，是大企业和中小企业之间的分工合作，需要打破创新孤岛效应；只有众人拾柴火焰高，产业集群才能获得更高的收益。产业集群内企业进行广泛的分工合作，其本质是提供免费的创新午餐。中小企业的共同参与企业间分工协作，构成了多层的创新节点，形成创新的前沿面，形成对产品应用扎下根的分工网络。集群内企业都会因为知识快速扩散而获益，而“创新免费午餐效应”可以很好地解释城市之间创新差距往往会加速扩大的原因。

第三，高质量发展需要充分发挥市场机制的作用。创新是企业在市场竞争中生存与发展的根本，良好的市场机制激励企业创新，也奖励企业创新。创新型企业能够在竞争中脱颖而出，就会成为学习的榜样。一座城市、一个国家，成功的创新愈多，创新风气就愈强。市场机制不仅创造了竞争，也创造了企业间的分工与合作。市场竞争、优胜劣汰，要求企业在分工中做自己最好的专业化产品，形成核心竞争优势。企业分工与合作形成了产业链和产业集群。产业链上的“链主”企业离开了配套企业，将一事无成。广东城市高质量发展模式各具特色，但追求发展壮大的产业链却是异曲同工。细密的产业链创造出强大的整体优势，离不开新企业加入分工过程，因而产业链不断延长，产业集群而不断扩张。

产业从低端走向高端，如深圳从“三无”城市走向创新发展型城市，其根本动因是企业要向技术前沿迈进，要不断提高前沿创新的能力，越过因成本上升使企业失去竞争力的低水平陷阱。而当企业的还不能对创新形成良好的财务支持时，持续的亏损创新就不可持续。“步步高爬梯子，而不是一口吃个胖子”，就是可行的创新策略。“短平快”可能是市场短视，但“短平快”的平方、平方的平方，就可以构成从量变到质变的创新。这种创新会得到市场的奖励，引起创业投资的关注。深圳大型企业数量不多，但上市公司数量居全国城市前三，上市公司市值仅次于北京，这就是“市场化、短平快、爬梯子”的结果。中国手机整机厂半数之上集中于珠三角，分工协作的供应商成千上万家，遍布于珠江三角洲各城市专业镇街，在市场分散化和分工专业协同过程中，市场机制构建了全球最大的移动通信生产体系。

第四，高质量发展中如何更好地发挥政府作用。从整体看，高质量发展的路径具有多样性，不同发展条件可以形成不同的高质量发展的模式。市场机制在不同的模式中发挥作用的方式不同，这些都决定着，政府在推动高质量发展中的作用也会存在多种不同形式。从实践出发，深入探索适合的政府发挥作用的方式，对加快高质量发展是非常重要的。一般性地说，政府在推动高质量发展过程中的作用分为三种类型：

第一种类型是政府主导型或是使命创新型。这是新型举国体制的一个重要组成部分。使命型创新的特点是创新领域存在着巨大正外部性，社会整体利益极大，但是具体企业的创新收益不高，因不能在市场上获得奖励，企业难以开展此类创新活动。例如关键芯片、核心软件等重大关键核心技术，此类创新需要解决源头科学问题、技术路线选择、产业技术可行性、产品定型及协作生产等一系列环节。值得重视的是，政府是全过程主导，还是部分主导？政府的主导方式是直接的行政组织，还是行政协调？而行政协调则意味着，新型举国体制在项目的具体实施时，需要建立起与市场机制相融的衔接方式。

从广东经验看，近年来广东以广州和深圳为核心，系统建立半导体制造，破解核心芯片卡脖子断供问题。在建的四条12英寸晶圆生产线充分体现了政府主导的使命型创新的特点，但从半导体产业技术体系复杂，产业链超长的实际出发，将更多地借助市场化方式，支持龙头链主企业向上向下延伸产业链。

第二种类型是政府引导型。其适用范围是企业具有可行的创新收益，企业间有意愿共同探索合作，具有较高的正外部性，但存在较高的系统性创新风险。从广东经验看，成功的政府引导型创新的案例是深圳、广州及肇庆在新能源汽车发展中采取的政策。2022年，广东新能源汽车的产量已占全国近半壁江山。

从整体看，广东政府引导新能源汽车发展可以归纳为“破、立、扶、建、需”五个字。“破”是打破新能源汽车发展初期的社会性创新恐惧，其中既有传统燃油车企对挑战者的恐惧，也有消费者对所谓新能源车安全和电池辐射的恐惧；“立”是建立新能源汽车技术及充电桩技术的标准；“扶”是资助新能源汽车相关企业进行新技术、新材料、新工艺的研究开发；“建”是以新能源汽车技术研究开发为基础，建立产业链体系；“需”是加大力度鼓励公交、出租车及私家车实现新能源车对传统燃油车替代，以新能源车的高市场渗透率带动产业集群的快速发展。

政府引导型政策能够成功的关键在于，有效地降低了创新企业可能面对的系统性创新风险，鼓励不同技术路径的探索，提高了创新的成功率。

第三种类型是政府与社会分享型。政府推动市场化、法治化和国际化营商环境，鼓励企业在竞争中创新，在创新中发展。公平竞争环境中，企业间既是竞争对手，又是学习对象，创新能够获得超额的市场激励。在走向前沿创新的过程中，与跟随式创新不同在于：创新路上没有可寻的前人足迹，科学的复杂性和技术不确定大大提高，创新突破历史必然性和创新成功的机会偶然性之间的关系更加复杂。

最后，政府加大教育投入，强化全社会人力资本水平，提升全社会的科学与技术素养，加大公共研发的支持与服务水平，提高科研资助广泛性，可能会是支持高质量发展的重要手段。在发达的市场经济下，政府工作重点是培养法治化、国际化、公平有效竞争的市场化环境。在这个基础上，广东深圳及省内多城市的成功，就有了值得深入总结的规律性，把握和明确地界定政府引导经济发展的方式和更好的组织模式。

（编辑  季节）

编者按：习近平总书记对加快培育发展新质生产力提出了一系列新的要求，党中央、国务院对发展新质生产力作出了重要战略部署，为深入学习贯彻落实中央精神，中信改革发展研究基金会在2024年1月20日举办“加快培育新质生产力，建设现代化产业体系”专题研讨会，多位专家学者，结合各自研究领域和工作实践，探讨加快培育形成新质生产力的路径和举措，一致认为牢牢抓住科技创新是加快培育发展新质生产力的“牛鼻子”，从实际出发，培育壮大战略性新兴产业，构建以创新为主导的现代化产业体系。

在当前的经济形势下，加快培育发展新质生产力是实现高质量发展的重要途径，也是摆脱传统经济增长方式的重要路径，更是构建以创新为主导的现代化产业体系，稳固新发展格局的根本保障。专家从经济学角度分析了新质生产力的理论基础和基本内涵，认为高质量发展需要新的生产力理论来指导，而新质生产力以科技创新为核心驱动力，是一种科技创新发挥主导作用、符合高质量发展要求的生产力跃迁新形态；是以新技术、新工具和新的生产要素优化组合为基本内涵，以全要素生产率大幅提升为核心标志，是数字时代更具有融合性、更体现新内涵的生产力组合；是由技术革命性突破、生产要素创新性配置、产业深度转型升级而催生。本质是先进生产力。中央提出将科技创新作为培育发展新质生产力的核心，抓住了推进产业转型升级，实现高质量发展的关键。

参会专家分析了全球科技竞争的最新态势，认为全球科技创新已进入空前密集活跃期，不断有前沿技术和颠覆性技术涌现、成熟、应用和扩散，新一轮科技革命和产业变革正在重构全球创新版图、重塑全球经济结构。发展新质生产力是我国顺应新技术革命和产业变革趋势的必然选择。我们要抓住这一机遇，点燃科技创新的火种，烧旺产业转型升级的篝火，着力推进科技创新与产业创新深度融合，以科技创新推动产业创新，加快培育和发展新质生产；要以科技创新提升改造传统产业，加快其升级步伐，尽快实现发展方式的绿色转型；要以科技创新催生新产业、新模式、新动能，积极布局未来产业，培育壮大新兴产业，夯实新质生产力发展的根基；要围绕发展新质生产力布局产业链，提升产业链供应链韧性和安全水平，保证产业体系自主可控、安全可靠，梯次化打造一批世界级先进制造业集群；要加快建设新型能源体系，推动我国原有工业体系从用能方式、生产工艺到运行控制的颠覆性的变革，尽快打造绿色转型的能源底座，推动制造业智能化、绿色化发展，推动我国工业绿色发展强基转型；要强化企业创新主体地位，强化创新驱动之本，激发经营主体之力，在坚持市场化改革的方向上，加快构建以企业为主体、市场为导向、产学研用深度融合的技术创新体系，激发企业的创新动力和活力；要坚定不移深化经济体制等相关领域改革，加快建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场，创新生产要素配置方式，让各类先进优质生产要素向发展新质生产力方向顺畅流动；要畅通教育、科技、人才的良性循环，完善人才培养、引进、使用、合理流动的工作机制，发挥新型举国体制优势，举全国之力、聚四方之才，为发展新质生产力贡献、储备充足的人力资源。

发达国家的科技基础能力

我列举四个国家的案例。

美国的科技基础能力

美国的科技力量确实很强大，它的科技基础能力既体现在硬件上，也体现在制度（软件）上，确实有一个完整的配套的国家创新体系。

第一，高度重视科技移民。德国、苏联、印度等国家很多优秀科技人员都汇集到美国，某种程度上，美国今天的科技成就就是重视科技移民的结果，是一代代新移民所带来的辉煌。二战后美国制定了“回形针”计划，针对欧洲特别是德、法等国顶级科学家，设法把他们引进到美国。那时在世界科技最高点的一些著名科学家，比如冯·卡门、布劳恩、爱因斯坦、费米、希拉德、拉斯曼、哈恩……都从欧洲去了美国，把美国的科学技术一举带到了世界的最高点，而且他们是真的不拘一格。

2021年全球10个自然科学诺贝尔奖中，7个是美国人获得的，这7位当中有6位是移民，而且其中还有5位是第一代移民。在美国目前的高端科学家当中，第一代移民高达一半以上，三代以上绝大部分都是国外移民。某种程度上，我们认为美国的科技成就是科技移民的结果。

第二，重视基础研究。前两年国内理论界热议，二战后美国一个叫范内瓦·布什的科学家，给美国总统提交了一份《科学：无尽的前沿》报告，其作用是促成了美国国会和政府对基础科学的高度关注和重视。美国基础研究的完整建构，与这个报告是有密切关系的，有人说，范内瓦·布什是在美国科学事业上的一个里程碑式的人物。

科学的发现是一个漫长的过程，在科学新发现和应用之间的断层其实是很大的。很多国家如果没有能力就罢了，有能力的国家往往也对此有轻视的倾向。但是一旦形成了某一方面的科学突破，它对技术的发展、对产业的发展和更新所带来的影响就不可限量。一个国家需要在科学的前沿进行更多的布局，有更多的耐心，我认为美国在这个方面现在走到了世界的最前列。

第三，重视科技金融。在科学向技术，尤其是从技术向产品和产业转化的过程当中，需要的不仅仅是技术本身的完善，而是众多要素的一种组合，尤其是通过金融支持，能够完成一个完整的系统闭环。在这个问题上，硅谷风险投资的成功，就是通过这种科技金融，鼓励创新，包容失败，全程赋能，风险共担。我国的量子科学家——中国科技大学的潘建伟曾经在一个报告中说，1999年，他在美国研究量子科学的时候，亚马逊就来找他，愿意投资让他做这个量子科学的项目。在那个时候，可以说离量子科学的应用还八竿子打不着，亚马逊这样一个企业就愿意来投资做量子科学。而潘建伟回国已经多年，在这期间中国几乎找不到一个为量子科学进行投资的企业，直到近几年才有投资机构开始关注这个问题，但要求5年内要有回报。这种要求，对量子科学这样一个前沿技术来说是不可想象的。所以我特别要强调，虽然我们国家现在也有风险投资、天使投资，但是它们的定位、功能跟美国现在的科技金融是不一样的。

第四，重视研用的结合。有很多的研发成果，应用场景在哪里？能不能跟应用结合起来？最后能不能实现价值闭环？这里看美国的案例。一个例子是马斯克的SpaceX，就是做载人火箭、星链计划、回收式火箭那个板块。我们都认为马斯克现在已经超过了很多国家的能力，包括可回收的火箭、星链，还没有哪个国家能跟他的企业相匹敌。实际上，马斯克做这件事情的整个过程，从马斯克与美国长期形成的国家的科技基础、科技能力的融合程度来看，似乎又不奇怪。

这里特别举出马斯克的一种新型隔热材料，可以看出NASA对马斯克的支持到了什么程度。新型隔热材料是在NASA的艾姆斯研究中心完成的，空气动力学的测试方法是在NASA的兰利研究中心完成的，控制系统是在汉斯维尔航天中心完成的，梅林发动机是FASTRAC研制的，激光雷达是在NASA的JPL喷气实验室完成的，这项研发项目的很多关键部件、关键系统，实际上都是在NASA的实验室、NASA的科技基础设施上完成的，NASA才是关键技术的提供者。这种研发能力是马斯克的，还是NASA或整个国家的？它是一个系统。

除了提供关键技术以外，NASA还用竞争性的招标取代传统的指令性的科技计划。NASA提供技术支持，还成为该项技术的第一个最大买主，其第一笔订单提供给马斯克26亿美元，是NASA历史上单笔最大的一个采购额。背景了解清楚以后，SpaceX到底是什么机构就会有新的判断。对NASA来说，它在研究上确实已经走到了一个高点，但是在应用上希望有更多的新的机制、新的逻辑，能够使得美国的航天发射、美国的航天科技，在经济性和可靠性上，走到一个新的高度。在传统的NASA的体制下，这个任务是无法完成的，它需要与市场结合，通过市场机制来达到一个新的高度。

第五，重视平台建设。这也是美国科技基础能力的一个重要表现。美国有世界著名的大学，在全球排前10位大学中，美国就有7所。100个诺贝尔奖美国占了70%。这样一个基础构成了美国整体的科技实力。即便如此，他们在大学和企业之外，还有100多个国家实验室，这些国家实验室充分体现了大科学范式，即“大目标、大平台、大工具、大融合，大协作”，大科学范式体现了学科间的充分交叉渗透，体现了目标导向，体现了当代科学研究是建立在大平台、大工具、大数据的基础之上这样一个特点。美国这样一种研究范式，和我们现在普遍的PI制，即学科课题制是有很大区别的。

日本的科技基础能力

日本是我们的近邻，它和中国在技术、产业、教育等方面都有可比性，所以我们研究科技战略和科技政策的时候，日本始终是一个关注的重点。日本在自然科学领域已经有28个诺贝尔奖，而中国到目前为止只有屠呦呦获奖。28:1这种差别是怎么形成的？日本在二战前的科学基础不很强，相比较欧美它是一个后发国家。它是怎么实现后来居上的？确实值得我们去研究和思考。

2000年，日本提出要在未来30年出30个诺贝尔奖，当时很多人认为这是天方夜谭，但我们看到这个目标正在变成现实。近些年日本几乎每年一个诺贝尔奖。不仅在诺贝尔奖项科学领域，日本在很多技术领域都有丰厚的基础和积淀。日本是全球十大核心技术领域主导的国家。我们现在存在“卡脖子”的关键技术，像半导体、新材料、数控机床、工业机器人，这些领域日本几乎都是全球第一或第二。在科学和技术领域，日本是名副其实走在世界的前列。

为什么在GDP长期停滞不前的状态下，日本的科学和技术反而获得了长足的进步和发展？这样的进步和发展对日本的未来意味着什么？希望这个问题能够引发我们更多的思考。日本战后的国家战略经历了数次转型，从最初的贸易立国到技术立国，再到今天的创新立国，按照这个轨迹走到今天，这是将近80年一步一步、日积月累形成的结果。

日本的科研基础能力，特别是软实力方面，有两点非常值得我们关注，

一是日本的国家创新体系和政策体现了整体性。政府机构和企业的创新研究，教育、科研系统和产业结构，能够共同构建一个完整的创新网络。协作是日本创新体系最大的特点，非常值得我们学习借鉴。创新不是个人的单打独斗，它越来越体现在协作性、社会性、组织性上。日本在团队作战、聚集社会资源协同作战方面，确实走在世界的前列。

二是日本的举国体制。我们通常讲中国是社会主义制度，有举国体制优势，可以集中力量办大事，还有人对此不以为然。但在我看来，日本许多关键领域的突破都是基于它的举国体制。这里举日本半导体的例子。日本为了发展半导体产业，实现技术的超越领先，是由政府出面进行组织，由若干大企业作为科研本位，实行多元的主体参与。政府机构成立一个研究所，由国立研究机构派出所长，然后众多有竞争关系的企业一起参与进来。我们国内有竞争关系的企业一般很难协作，但日本在半导体领域可以把许多相互竞争的企业聚拢到一起，平均每家企业派20名顶级科研人员参与到这个研究项目中，一做就是4年。这就是典型的举国体制。美国的国家实验室在某种程度上也是举国体制。所以科研举国体制，是很多处于科学技术前列的国家共同采取的一种组织形式。

德国的科技基础能力

这里特别介绍德国企业的主体和创新生态，围绕企业构建创新生态，这是德国的一个特点。德国有超过99%的公司属于中小型企业，其中65%参与研发活动，这是非常了不起的数字。40%的中小企业有专门的研发机构。德国企业将销售额的11.9%投入研发，这和中国目前的中小企业甚至所有企业研发投入的情况形成天壤之别。可以想见，德国企业对技术的重视达到了怎样的一种高度。

管理大师赫尔曼·西蒙说过，全世界约3000家隐形冠军公司当中，德国占了一半，隐形冠军不一定是很大的公司，但是在一些关键技术上，它就是全球第一或第二，能够以一个关键技术影响整个产业链，这样的企业就是隐形冠军。而德国一国就占了全球3000家隐形冠军公司的一半。它的庞大的企业群体中有大量的隐形冠军公司，形成德国特有的以企业为主体的创新生态环境。大家都有技术研发的意识和自觉性，都有投入技术研发的意愿，这是我们了解德国的创新系统或者科技基础能力时，一个非常突出的感觉。

欧洲专利局做了一个统计，德国人均专利的申请数量是法国的2倍、英国的5倍、西班牙的18倍，这很能反映出德国企业的研发积极性和研发能力。

德国的科技能力不仅体现在企业方面，大学、公益性科研组织在科学技术方面也有很多亮点。比如它的四大公益科学组织，马普学会就是以基础研究为主；亥姆霍兹国家研究中心以应用基础研究为主，大科学项目多半是在这个研究中心实施；弗劳恩霍夫研究所是以应用研究为主，共有76个研究所，多达3万人做应用研究；莱布尼茨科学研究会是一个公益性科学组织，它提供公共科研设施，促进科研合作，它本身做一些研究，但更多的功能是给其他的科学机构提供公共科研服务、提供科学实验设备的支撑，促进科研的合作。就是这四大公益性科学组织，构成了整个德国的国家科技能力的重要基础。

以色列的科技基础能力

以色列是一个800万人口的小国，但在创新、创业方面的成就令人瞩目。它的科学家人数占全部人口的比例是全球第一，研发投入占GDP的比重超过4%，也是全球第一。每百万人中全职研究人员达到8200人，也是全球第一。以色列人均创业的密集度为全球第一，有7000多家科技型公司，仅次于硅谷，人均创业投资是美国的2.5倍，是欧洲的30倍，是中国的80倍，是印度的350倍。所以有人把以色列称为“创业的国度”。以色列的科技基础能力有以下特点：

第一，犹太移民是全球第一，如果要比较科技移民占总人口比例，我相信它一定远超美国。

第二，重视教育，这样一个800万人口的国家有9所大学，其中6所进入全球排名榜前100位之内。800万人口有这些高质量的大学，对这个小国意味着什么？

第三，鼓励创业，能高度地宽容失败。一些小分队式的创业者围绕一个大家认同的目标组合起来，去完成一个创业过程。政府有支持创业的优惠政策，40%以上的创业投资的初始资金是由政府提供的，失败了还可以重来。所以在以色列人的心目当中，创业是他们毕生追求的一个基本的路径，几乎每个人都有创业的冲动，当他们有了好的设想时就投身创业，这似乎成了天命。

创新创业需要风险投资。如果按照风险投资的密度，它也一定是全球第一，世界上很多大的投资基金在以色列都有布局，每天都去找一些新的创新团队，对他们进行支持、孵化，或者是并购。

强化我国科技基础能力的建议

前面谈到的这些国家有一个共同点，就是创新体系的完整性、系统性。中国也有自己的创新体系，20多年前我们就提出中国要建设自己的国家创新体系，但是目前仍然存在很多短板，有很多脱节之处。我们在很多方面都有亮点，但是还没有组合成一个完整的体系，相互间关联性不够，或存在脱节。比如科技和经济的脱节问题依然普遍存在。在此提出一些建议：

第一，国家创新体系需要系统化发展。

国家创新体系的核心是系统化和协同，而不是某个单元的强化。这就好比木桶效应，一个木桶能装多少水，不取决于桶里最高的板子的高度，而取决于最低那块板子的高度。建设国家创新体系，首先应该高度关注和重视那些短板并尽快弥补。比如产学研脱节问题，症结是我们的企业作为技术创新主体缺位，需要尽快弥补。政府层面对创新体系应该有非常重要的作用，我们在顶层设计、在制度和政策的保障、在重大的攻关组织、在公共平台和服务的提供方面，还存在很多的缺失。

其次是明确研发体系的结构和功能定位。我国有很多研发机构，有很多大学，有企业的研发单元，还有国家重点实验室。但是这个体系中的研发机构似乎都是全能化、个体化，一个机构涉及多个领域，从最前端到应用端似乎什么都可以做，缺乏有效的定位和分工。在一个大的机构中，每一项研究实际上都存在个体化的模式、个体户式的研究范式。这里不是说研发机构、研发投入不够，而是说我们的研发体系还没有构成一个完整的系统。

再次是创业投资。这也是我们国家创新体系中很大的短板。我们这么庞大的资本，能不能更多地投向科技创新领域，能不能跟我们的创业、创新团队形成互动，给我们的创业赋能、成为命运共同体？这方面我们还在起步阶段。希望能够把更多的精力放在给科技创新木桶补短板上，把体系完整构建起来。

第二，加紧国家实验室的再组织。

我们在原有的结构和功能下去推进新的改革，需要构建新的组织形态，使得在最需要集中力量完成一些国家战略目标的方面，能够在新的组织形态下去完成。目前国家已经进行了布局。结合前面提到的美、日、德等国经验，建议加紧国家实验室的再组织。这种实验室不是再增加多少研发机构、增加多少研发投入、吸引多少研究人才，而是一种体制机制的创新，是一种新的组织形态。

这种新组织形态应体现在以下五方面：

（1）目标导向。大目标不是为学术而学术，而是在已有学术基础上，充分体现国家目标，体现稳定支持、开放共享、长远布局。

（2）大科学范式。PI制很难体现大科学特质，希望在国家实验室中，更多地体现技术科学主导，将基础科学、技术科学和工程技术相互融合，就是大科学范式。

（3）大开放。国家实验室不是一个小分队，而是向社会是开放的。中国跟国际也是开放的。实验室独立建制，可以委托大学、科研院所或委托企业运行，甚至可以由民营企业负责运营，但它的范式应当是开放的，能够充分博采众长，能够把全球最好的科技资源为我所用。

（4）大平台。科学研究是一个长期积累的过程，我们的创新文化、数据、工具、对自然现象或事物的认知，都是一个逐步积累的过程。平台对于科学长远的持续的发展至关重要，我们每一个国家实验室都应该是一个大平台，让后来者能够站在前人已经开展的研究、已经形成积累的基础上，走到新的高度。要打破传统课题组负责人制，既强调专业分工，更注重协同合作。

（5）大循环。要鼓励产业界参与。科研不应再是躲进小楼成一统的，我国产业界现在不仅有资金能力，还有市场导向的能力、研发的能力。甚至于在很多前沿领域，中国的一些企业已经走到了大学和科研机构的前头了，所以有条件充分鼓励产业界的参与，这样能够把研究和应用场景有机衔接起来。这对于科学发展，对于我们国家实验室的发展应当是大有好处的。

第三，强主体，企业应当扮演主角。

在整个创新体系当中，企业应当扮演主角，目前显然不够。20年前在企业改革中，就一再强调要让企业成为技术创新的主体。但是目前除了研发投入以外，我们还没有能够真正地让中国企业成为众多领域创新的主体。现在我国企业的研发投入已经超过了全社会研发投入的70%，占到多数了，但是人才在哪里？我们现在有80%的博士是在大学和科研机构。美国则相反，他们80%的博士在企业里。经过多年培养形成一批高端人才，但他们纷纷回归教育和科研机构，而企业为了获得高端人才要付出巨大的成本，这样一种高端创新要素的配置，显然跟我们原定目标相悖。

从产出也可以看到，大学申请的专利数比例超过60%，这在以企业为创新主体的国家是难以想象的。这就反映出我们的企业离创新主体还很远。

企业作为技术创新的主体，我们需要回答一些关键性的问题。比如说，我们的创新发展到底是科研推动，还是市场拉动？提出这个问题是要强调，市场拉动对于技术发展、对于科学进步的重要作用不容忽视。

另外，我们到底是强调技术转化还是体系再造？如果我们把从科学到技术再到产品理解为一个线性过程，那就是技术转化的过程。但不能只是做一个段落，完成一个研究课题。如果把大的系统拆分，它是体现在段落上，但是这个段落不应该是我们的组织形态的基础，它应当是基于整体大的目标、大的价值闭环中一个环节的结果。技术的进步已经不再遵循那种线性的过程。由市场导向而产生的科研成果，它所带来的技术进步（甚至是颠覆性的进步）已经越来越普遍，甚至变得寻常了。科学研究应当强调最终要实现什么样的目标：是科学的目标，还是经济的目标，还是社会进步的目标？总之要形成一个目标。未来在国际竞争中，谁站在国际竞争的前沿，是大学还是科研机构？我相信，最终站在国际竞争前沿的一定是企业。在中国的创新发展中，企业应当成为主角，我们的政策，我们的制度也应当朝着这个方向去进行设计和推进。

第四，呼唤科学精神。

一个国家的创新能力和创新基础，是建立在我们对自然、对社会、对经济、对规律认知的基础之上，尤其是在科学领域，我们需要有基本的科学伦理，有基本的科学精神。

谈到科学精神，我特别提到两个人的话。

一是2005年，著名科学家钱学森先生说了一段话，被称为“钱学森之问”。他说：“党和国家很重视科技创新问题，投了不少钱搞什么创新工程、创新计划等等，这是必要的。但我觉得更重要的是要具有创新思想的人才。问题在于中国还没有一所大学能够按照培养科学技术发明创造人才的模式去办学，都是些人云亦云，一般化的、没有独特的创新东西，一直是这个样子。”这个话我们今天听起来依然是如雷贯耳，触动灵魂。

中科院三亚深海所的所长丁抗2009年说：在今天中国的科技界，已经没有任何一件事情比立即抑制学术造假、腐败，维护学术诚信更为重要的了。它对科学机体的侵蚀性、破坏性都不可估量。

两段话实际上都是要回答一个问题，我们到底为什么而科研，是为名利而科研，还是为学术而科研，还是为创造价值而科研？没有扎实向上的科学精神，难以缔造出一个创新之国， 在这样一个科学基础问题上，我们对科学的态度，我们对科学的推崇和认同，对中国的科技创新能力，科技基础能力都是至关重要的。

（编辑  季节）

2024年中国应该能够稳定房地产市场

当前我国房地产市场面临的主要问题是什么？下一步如何积极稳妥化解房地产风险。

1998年7月，国务院发布《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，全面停止住房实物分配，实行住房分配货币化，建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系。2003年再次强调“首先，政府最重要的职责是搞好廉租房，让那些买不起房或进城打工的农民工能够租得起房、住得上房；其次，建设主要面向中产阶级的经济适用房；再次，高档住房主要靠市场调节，但必须有国家的宏观调控，防止利用房地产炒作，造成市场混乱。”2003年房地产行业被确定为支柱产业。2014年中国房地产投资在GDP中的比例达到14.43％的峰值。

我并不认为中国房地产市场存在严重泡沫，但认为中国房地产业存在资源错配问题。2013年我在一篇文章中提出：中国房地产投资存在的严重结构问题。中国城镇户均住房拥有率已经达到102％，而美国居民户的住房拥有率低于70％；中国人均住房面积为32.9平方米，而香港家庭住房面积中位数是48平方米；中国已有五星级饭店696家，待建、在建、新建成五星级饭店500家，年均增长速度超过15％。现在五星级饭店正在向二、三线城市扩展。中国各级政府高标准办公大楼，难以计数。中国目前（2013年）有360座摩天大楼，在建和待建摩天大楼则可能数倍于此数。

当然，由于缺乏可靠的统计，上述数字可能并不准确。但房地产开发投资在固定资产投资和GDP中的占比过高应该是事实。我当时的担心是，中国经济在很大程度上已经过于依赖房地产投资，当时降低房地产投资的增长速度可能导致经济硬着陆，但维持房地产投资的增长速度可能会导致未来经济更严重的硬着陆。我感觉中国目前正面临如何处理好这个问题的局面。

中国房地产价格的持续上涨是供求失衡的结果。由于房地产的特殊性质，房地产需求不仅包含出于对美好生活追求的居住需求，也包含出于积累财富意愿的投资需求和纯粹的投机需求。缺少可投资的其他资产、税收制度的不完善（如遗产税、资本收益税、财产税阙如）和财产的不透明性（包括还未建立公职人员的财政登记制度）放大了房地产投资需求和投机需求。从供给方看，则存在对土地供给的限制（一些限制是必要的），地方政府通过“招拍挂”，在卖地过程不断推高地价，从而间接推高了房价。

收入增长赶不上房价的增长——中国房价/家庭年均收入比在全球位居前茅。高房价引起中低收入群体的不满。为了满足刚性需求和防止社会问题的恶化，政府采取了一系列措施（如所谓的“六限”）抑制房价上涨。政府房地产调控的“成功”往往意味着房地产价格的下降，而房地产价格的下降，经过一定滞后，将导致房地产投资增速的下降。由于房地产投资对经济增长的贡献不容忽视，一旦房地产投资增速下降，政府就会调整政策，遏制房地产价格下跌。由于政府在抑制房价上涨和维持经济增长之间最终会放弃对房价的控制，市场逐渐形成房价只升不跌的预期。这种预期无疑强化了房地产的投机需求，并反过来推高了房价。

2014年第二季度开始到2015年，房地产投资增速持续下跌，几乎进入负增长区间。正如马光远先生多年前指出的，如果当初政府不对房地产投资增速下跌过多干预，让市场机制发挥调节作用，中国房地产在2016年就有可能着陆（虽然可能有点“硬”），从而避免自2016年以来房地产价格持续大幅反弹的局面。

“天下没有不散的宴席”，中国房地产市场的调整迟早会发生。无法确定的仅是何时发生和以何种规模发生。在2008年至2010年、2011年至2012年、2013至2014第一季度、2014年第二季度至2015年底，2016年至2021年，房地产价格和投资都曾发生波动。在以往是2-3年出现一次波动，但自2016年起的房价上升持续了六年。在这六年中，中国经历了新冠疫情、经济增速持续下跌、预期转弱、老龄化和少子化日趋明显（一对夫妻将继承双方父母的房产）、中等收入以上群体已经拥有不止一套房产、空置率上升等等变化。住房的投资需求和投机需求已是强弩之末。

事实上，中国房地产价格指数增速自2019年以来就已开始下降。房子卖不动了，房价自然下跌。这对刚性需求是好事，但对投资者和投机者却是坏事。房价的下跌抑制了房地产的投资需求和投机需求，反过来又进一步增大了房价的下跌压力。虽然同房地产相关的其他指标相比，房价的下跌比较温和，但房价的下跌和销售收入的减少应该是房地产开发商遭遇麻烦的源头。当然，房地产作为一个产业并未完成它的历史使命，随着城市化的进展、户籍制度的改革，房地产还有进一步发展的机会。但是在未来的相当一段时间，房地产业应该会处于“休养生息”、“蓄势待发”的状态。

高杠杆、高周转是房地产金融的重要特点，除自有资金、银行贷款、股市和债市融资、资产证券化方式之外，房地产开发商的资金来源还包括商品房预售款和建筑单位预支（应付账款）。根据CF40的估计，2021年，期房销售收入占房地产开发资金来源的比重（房地产开发资金来源中来自预收款的部分/房地产开发投资完成额）已经升至50.1%。随着房价增速的下降，销售收入减少，房企无法按时为各种形式的外部资金还本、付息。尽管房企的资产依然大于负债，但一些企业却遭遇了流动性危机。由于信用问题，金融机构变得十分谨慎，房地产开发商无法在金融市场融资以解决流动性短缺问题。房企将被迫降价出售房产和其他资产。在这种情况下，房企就会因资不抵债而陷于破产。一旦大量房企破产，全社会债务链条就会断裂，与破产房企相关的上下游企业，乃至银行都会受到冲击。如何避免流动性短缺转化为资不抵债导致大量房地产开发商破产，是我们在2024年面临的最大挑战。

不同国家房地产风险导致金融危机的作用机制不同。美国的金融危机源于次贷。中国不存在次贷。数据显示，开发贷和按揭贷款在银行贷款总额的占比为5.6%和16.4%，按揭抵押贷款应该不会出现大问题。由于资金周转困难，房地产开发商无法向已经交付了预售款的购房者“交楼”。“保交楼”政策是正确的，特别是对应于刚性需求的楼盘应该保交。但如何确保处于流动性危机、濒临违约、破产的房地产开发公司“保交楼”？如果房地产开发公司无法“保交楼”，虽然法理上购房者仍需偿还贷款，但社会稳定会受到影响。会不会出现购房者拒绝偿还银行贷款银行的问题？为了实现“保交楼”，中央政府恐怕需要提供足够的资金支持。

根据美国政府处理次贷危机的经验，可以从三个方面入手防止房地产开发公司破产：

第一，由政府或其他公司（一般是实力较强的国有企业）对房地产开发公司注入资金，换取这些公司的股权。但是，由于房地产开发商的旧账，有实力的公司恐怕不愿意接手。如高善文先生所建议的，在特定情况下可以考虑对这些公司实行临时国有化。

第二，购买这些公司发行的各种融资债券和为这些公司提供短期贷款，帮助这些公司解决流动性短缺问题，使之避免因流动性危机转化为资不抵债而破产。

第三，中央和地方政府或国有企业购买一时难以出手的住房，防止房价的进一步下跌。收购房地产开发公司的项目资产防止烂尾。在此基础上借鉴新加坡组屋经验，为公众提供经济适用房和公租房。

所有这些解决办法的基础是中央政府的财力和中央银行扩表的空间。日本前中央银行行长白川方明建议，设立中央直接管理的住宅专业金融平台机构，作为房地产产业重生机构直接收购出险地产公司“保交楼”项目，确保交房风险平稳出清。外国的经验值得研究。

考虑到2024年房地产投资继续负增长应该是大概率事件，我认为各地还应该放开对房地产销售的各种限制（如“六限”）。

总而言之，在充分吸收国内外经验教训的基础上，根据中国实际情况制定切实可行的房企化债方案，2024年中国应该能够稳定房地产市场。当前房地产市场的流动性危机应该不会在中国引发一场金融危机。

进一步放宽货币政策，显著提高财政赤字率是关键

我一直认为，我国“没必要死守3%的财政赤字率界限”。2023年10月，我国宣布增发2023年国债1万亿，财政赤字率相应由3%提高到3.8%。这是一项非常重要、非常值得称赞的举措。

这一举措标志着中国政府在今后不会再把马斯特里赫特条约的“3%”和“60%”财政规则作为不可逾越的金科玉律。

当然，按国际货币基金组织的“广义财政赤字”的概念，中国的广义财政赤字对GDP占比早已超过3%。由于中国财政体制和财政预算结构的特殊性和相应的债务偿还安排，“广义财政赤字”的概念需要进一步厘清。

但不管怎样，面对持续10余年的低通胀环境，中国必须实行更具扩张性的财政和货币政策，特别是扩张性财政政策，唯其如此，中国才有可能一举扭转经济增速持续下跌、市场信心不振的局面。

我认为，2024年财政支出应该有明显增加，如果有足够的项目储备，财政赤字率提高到4%甚至5%都应该不是什么问题。政府应该而且完全可以在2023年的基础上，进一步提高财政赤字率，提高政府债务占GDP之比。

如何判断我国货币政策空间

鉴于中国目前有效需求不足问题突出，货币政策有必要进一步放松。货币政策应该确定重点目标，更多依靠利息率政策，不应把房价等资产价格的调控纳入货币政策目标范畴。货币政策是短期宏观经济政策，不宜要求货币政策做到精准滴灌。水往低处走，钱向利息率高处流。结构性货币政策难免导致套利活动。例如，消费贷很容易被用于提前偿还房贷，发放给国企的贷款很可能被以更高的利息率转贷给民企。除在特殊情况下，资金的配置应该交由商业银行决定，而不是央行。

所谓货币政策空间不外乎是降息的空间和扩大信贷的空间，是否有空间原则上应该看中国的通胀形势。如果中国的通胀率很低，就意味着中国还有进一步放松货币政策的空间。

尽管货币政策依然有进一步放松的空间，例如法定准备金率似乎可以进一步下调。但在具体操作上，还需考虑进一步放松货币政策对金融资源配置、人民币汇率以及银行体系赢利性的影响。

降息无论对股市、房市、债市、地方政府化债都有积极作用。但在没有扩张性财政政策作为先导的情况下，进一步放宽货币政策对总需求的刺激作用可能有限。在低通胀状态下，居民的“谨慎动机”和企业的“避险动机”会削弱利息率下降对消费和投资的刺激作用。例如，最近商业银行降低了存款利息率，但降息对鼓励居民消费的作用似乎并不明显。与此同时，商业银行还面临“（好）资产荒”问题。在投资收益率低下的情况下，套利活动、“道德风险”和“逆向选择”（adverse selection）的加剧，也对商业银行进一步降息形成制约。M2和M1增速喇叭口的扩大（M2增速很高但M1的增速很低）则说明新增贷款主要转化成了居民和企业的储蓄存款，未被用于追逐商品和服务。

2024年中国宏观经济政策的关键应该是显著提高财政赤字率，加大国债发行规模。低利息率可以为国债发行创造良好条件。就中国目前情况来看，大规模发行国债的条件是具备的。银行利息率越低，国债发行成本就越低。如果国债发售遭遇困难，政府就可以推出中国式的“量宽”政策，即央行在二级市场上购入国债。

结构改革和制定正确的宏观经济政策并无矛盾

2023年，中国经济面临的是周期性问题还是结构性问题，对于主要通过宏观调控政策加码还是深化结构性改革来解决当前的经济问题出现了较多讨论。

我在很多场合都反复强调：中国还具有很大的执行扩张性财政货币政策的空间。如果一个通胀率在零附近的国家不具有执行扩张性财政货币政策的空间，就没有任何国家具有执行扩张性财政货币政策的空间了。

所谓“周期性问题”在中国的语境下，一般是指同宏观调控相关的问题。如物价和经济增长的波动问题以及应执行扩张性还是紧缩性宏观经济政策的问题。

什么是结构性问题？大家的理解似乎有些歧义。“结构”的字典解释是：组成整体的各部分的搭配和安排。据说马克思首先提出了使用“经济结构”的概念。20世纪90年代和21世纪，欧洲的一些学者曾建立一门称之为“结构经济学”的新学科。这门学科的建立者把“经济结构”作为研究对象。而“经济结构”包含三个要素：生产者所拥有的技术、资源禀赋和居民消费偏好。“结构经济学”的任务则是提供一种包含上述三个要素的国民核算框架，并以此为工具，分析诸如服务业比重的提高对经济增长速度将产生什么影响之类的问题。“要素禀赋结构以及这种结构变化”则是林毅夫教授“新结构经济学”中的一个核心概念。

在2016年的一篇文章中我写道：中国面对的经济问题错综复杂。这些问题包括增长方式问题、经济发展问题、产业政策问题、收入分配问题、就业问题、物价问题、国际收支平衡问题、需求结构问题、财政和货币政策问题、公司治理问题、金融监管问题、金融深化和自由化问题、人口问题、社保问题、产业组织问题、区域经济问题等等。在讨论短期或长期经济增长问题时，为了方便，经济学家则往往把相关问题分为两大类：结构改革（structural reform）和宏观需求管理（或调控）。宏观经济政策之外的问题被称之为“结构问题”。

不难看出，中国经济面临的不是“周期性问题还是结构性问题”这样一种“二选一”的问题，而是应该执行什么样的宏观经济政策和应该进行什么样的经济结构改革的问题。术有专攻、业有分工。不同领域的学者研究不同领域的问题，需要而且只能提出自己专业领域内的专业性解决方案。“中国经济面临的是周期性问题还是结构性问题”是个错误的问题。

“具有扩张效应的结构性改革同样可有立竿见影之效。”我赞成这种看法。我们都清楚的记得，1983年，中国推出包产到户政策，粮食短缺问题迅速解决。1992年，邓小平南巡讲话，中国经济迅速反弹。执行正确的宏观经济政策是实现中国经济持续稳定增长的必要条件。当然，宏观调控和改革也并不是互不相干的。事实上，如果没有党的十届三中全会的“拨乱反正”，一切就都无从谈起了。

强调结构改革的重要性同强调制定正确的宏观经济政策的重要性并无矛盾。但结构改革毕竟不是宏观调控的工具，一般而言，结构改革的具体目标也不是为了实现某个宏观经济政策目标。某项改革可以通过何种具体途径对宏观经济会产生何种影响要具体论证。总之，要具体问题具体分析，不能一概而论。

中国作为发展中国家维持3%-4%的通胀率应是适宜的

针对低通胀问题，我曾提出“中国或许应该考虑盯住某一通胀率的政策，比如把3%作为通胀率目标”。

货币政策目标分为最终目标和中间目标。货币政策最终目标又分为单一目标和多重目标两种情况。中国货币政策的最终目标是多重目标，包括价格稳定、促进经济增长、促进就业、保持国际收支大体平衡。实际上中国的货币政策最终目标一定程度上还包括汇率稳定、金融稳定、资金配置（精准滴灌）等等。西方大多数国家实行的是单一目标——通胀率目标。

目标过多容易顾此失彼。2005年之后，随着人民币汇率制度的改革和人民币汇率弹性的增加，央行已经淡化了汇率稳定和国际收支稳定的目标。在经济学中，经济增长目标和促进就业目标大体上是一致的。在中国以往的实践中，提高经济增速除其本身的意义外，一个最重要的目的就是创造足够的就业。

由于种种原因，包括统计上的原因，在现实中，我们主要考虑的是物价稳定和经济增长两个目标。但是物价稳定和经济增长两者之间是存在冲突的。经济增长速度的提高往往伴随通胀率的提高，抑制通胀往往又会导致经济增速下降。因而，在两者之间存在取舍（trade-off）关系。制定宏观经济政策的难点也正在这里。

中国目前的情况有些特殊，自2012年以来，在经济增速持续下跌的同时，中国的通胀率也持续下跌，进入了低通胀状态。在这种情况下，宏观经济政策的制定者也就无需为在通胀和经济增长之间的取舍而煞费苦心了。这种经济增速和通胀率双降状态，明白无误地告诉我们，中国应该执行强有力的扩张性宏观经济政策。

传统上，中国的GDP增长目标是点目标（2020年例外），通胀目标表面上也是点目标（在某些年份没有具体目标）。虽然每年政府工作报告一般都会提出把物价总水平增速控制在X%左右，但在实践中，我们不会因为通胀率增速低于计划增速而采取额外措施。在公众和政府心目中，物价越低越好。

决定通胀率的直接原因是经济总体的“供求缺口”。物价的持续下降是经济总体“有效需求不足”的反映。由于种种原因，过低的通货膨胀率（量度指标各有不同），如低于2%，也是经济总体有效需求不足的反映。正因如此，只要通胀率低于2%，发达国家货币当局就会采取扩张性货币政策（主要是降息），力图使通胀率上升到2%。总需求略大于总供给，维持轻度通胀，对经济增长更为有利。

对于发展中国家来说，反映经济总体供求均衡的通货膨胀率要高于发达国家。其原因之一是发展中国家通胀率往往存在高估的情况。同一种产品的价格在去年是100元，今年是200元。但这种产品的价格实际上可能并未提高。因为由于质量的提高，单位产品的使用价值是原产品的两倍。就中国而言，维持3%-4%，甚至更高一点的通胀率应该是适当的。如果通胀率低于2%，中国的宏观当局就更应该毫不犹豫地执行扩张性财政货币政策。

大多数西方国家实行的是单一的通货膨胀目标制。就中国的情况而言，仅仅根据通货膨胀率对通胀目标的偏离而决定货币政策的松紧还是不够的，还必须同时考虑GDP增速（以及相应的就业）。

在目前形势下，不管基于对经济增速还是通胀率的考虑，中国都应该执行具有足够扩张力度的扩张性财政和货币政策。否则，在经济增长尚未恢复之时，一旦由于某种外部冲击，通货膨胀率突然上升，宏观经济调控的难度就会大大增加，扭转经济增速持续下跌的机会窗口就可能会关闭。

（编辑  季节）

中美之间的科技竞争

西方对中国的技术封锁由来已久

当前中美之间展开的竞争，本质是科技竞争。中美之间的科技竞争不是始于特朗普或者拜登，新中国成立至今75年来始终存在。

1949年，西方17国共同缔结“巴黎统筹委员会”，冷战结束以后，西方国家又搞了个“瓦瑟纳尔协定”。这两个出口控制机制都针对中国进行了技术出口管制，对所谓关键技术和敏感技术进行出口管制。

这里举几个典型的例子。21世纪初，美国对中国的航天工业进行遏制，当时中国航天正在开展国际商业发射业务，就在此时，美国对中国航天发射实行断供关键设备，并规定凡装有美国技术设备或配件的卫星，一概不得委托中国航天发射，从而使中国的航天商业发射处于停滞状态。中国申请加入国际空间站计划也被美国阻止。

   当时中国在航空领域也曾经开展多个国际合作项目，比如和以色列合作开发第三代“幼狮”战机（就是后来中国独立开发的歼-10战机系列），还有和以色列合作购买机载“费尔康”预警系统，以及和捷克合作采购相控阵雷达系统，三大项目均被美国叫停。

1993年，中国一艘正在大洋航行的货轮“银河号”，被美国认为载有违禁物品，阻止其正常航行，美国将“银河号”的卫星定位导航系统GPS关闭，中国不得不让美国人登船检查，但什么都没检查出来。

  20世纪末，中国和乌克兰合作，购买准备废弃的瓦良格号航母，就是这样一艘几乎把所有关键装备都拆除了的航母，也历经了将近10年磨难，一直到2002年才到达中国大连港。

2011年，美国出台“沃尔夫条款”，禁止中美之间有任何与美国NASA相关的合作，也就是关闭了在航天航空领域与中国所有的科技合作。2021年，美国为了遏制中国的信息产业发展，成立了一个国际半导体联盟，西方国家有64个核心企业参与，基本上囊括了半导体产业几乎所有的关键环节，对中国进行技术封锁。

上述案例说明，美国对中国的科技封锁由来已久。引用印度前总统卡拉姆讲的一句话：技术不仅是经济的，也是政治的。

中美之间的结构性矛盾和冲突

  中美科技脱钩，本质上涉及中美之间在经济、科技、产业升级乃至国家安全等等方面的结构性矛盾甚至冲突。这个矛盾无论是摆在中国人面前，还是摆在美国人面前，本质上都是一个对撞。这种科技脱钩的趋势，只能说严重程度前后有所不同，但不可能发生逆转。

  美国的科技遏制政策并不是只针对中国，有人常常把它归因于意识形态、外交方式等问题，其实从历史上看并非如此。比如说美国对它的小伙伴日本，同样搞过科技方面的极限打压。20世纪70-80年代，日本经济突飞猛进，日本的半导体几乎称霸全球。当时美国做了两件事：一是西方国家联合与日本签订了一个《广场协议》，逼迫日元升值；还有一个就是签署了《美日半导体协议》，对日本的半导体产业进行打压。

这一轮操作对日本经济产生严重影响。1995年《广场协议》开始生效。当时日本的GDP是德国的2倍、英国的4倍、中国的8倍、韩国的10倍，是美国的73%。有人说一国经济总量相对美国GDP的70%是一个坎，过了这个坎是一定要打压，日本就没有逃过这个厄运。到2022年，美国的经济规模已经是日本的6倍。1995年日本是韩国的10倍，2022年日本只相当于韩国的2.5倍。1995年，日本经济规模是中国的8倍；2022年，中国的经济规模已经是日本的4.5倍。27年中世界经济版图发生了巨大变化。当时日本在半导体领域一些知名企业如索尼、松下、东芝、夏普、三洋，今天都成了明日黄花。日本称之为“失落的30年”。

这种巨大的变化，也发生在中国和美国之间。当一个国家经济发展到一定规模的时候，一定会构成很大的外部影响。我们看近40年中国和美国经济总量的对比：1981年，中国的GDP是美国的6%，1991年是6.2%，2001年中国加入WTO，中国的GDP是美国的12.7%。2011年是48%，接近一半。2021年，中国的GDP已经达到美国的74%。

  中国从40多年前占美国GDP的6%，上升到占比74%，这对美国意味着什么？对中国意味着什么？对全球经济又意味着什么？它一定会带来一个结构性的调整，同时一定会发生结构性的矛盾。这是中美之间必然产生各种冲突的最根本的原因。

  中国在科技领域包括一些关键领域，已经取得突飞猛进的发展。比如我们的北斗卫星导航系统、天宫空间站，自主研发的民用飞机、高速铁路、新能源汽车、光伏发电、载人深潜器、5G网络、量子通信、航母、五代战机、高超音速导弹、航空发动机，在民用领域，我们还有盾构机、核磁共振等。这些20年前甚至10年前都不敢想象的一些重点领域，中国几乎取得了一个整体性的突破。这对美国意味着什么？这对中国又意味着什么？在世界历史上，所谓“修昔底德陷阱”即后发大国和守成大国之间的冲突，就是基于这种结构性的变化和结构性的矛盾所导致的。

对于中国在科技领域的发展，美国一直是防范和遏制，甚至是恐惧的心态。多年前北大周其仁教授讲，他们曾在一个座谈会上对美国的诺贝尔经济学奖获得者保罗·萨缪尔森提了一个问题：中美间经济关系是高端和低端产业之间的关系，比如美国造大飞机，中国生产服装鞋帽，两者之间的交易相安无事。但假定有一天中国决定自己造大飞机，对美国意味着什么？萨缪尔森不假思索地说，中国如果发展高科技，那将是美国永远的痛。显然，中国在科技领域的任何进步，对美国都是挑战和威胁。

所以我认为，国家间的结构性矛盾关乎大国命运。我们可能无法绕开这个“修昔底德陷阱”，中美间科技脱钩恐难逆转。目前看，这种冲突还在进一步加剧。2022年美国《纽约时报》发表了一篇长文，谈到当年10月美国商务部令对出口中国半导体技术进行严厉限制，类似于战争状态下的行为。2023年8月9日，美国公布了拜登总统签署的对华投资最新的限制行政令，包括审查美国人士对中国（包括港澳地区）在半导体与微电子、量子信息技术和人工智能等涉及国家安全的科技和产品的交易。这个行政令称：有关国家在对这些国家的军事、情报、监视或网络能力至关重要的第三方技术和产品方面的进步，对美国的国家安全构成了不同寻常的特殊危险。为应对这一威胁，特此宣布全国进入紧急状态。“威胁”、“紧急状态”，这都是美国今天对中国进行技术“脱钩”或技术限制的极端的表述。

  实际上，美国对中国进入全球化的“国际分工序列”是设定了位置的，就是要让中国成为世界的“奶牛”：中国应贡献廉价的劳动力、贡献廉价的日用商品，同时开放高端产品的市场，把中国永远锁定在国际产业分工的底端。

科技和产业进步对国家经济发展至关重要

  我们应该怎样看待技术的进步带给彼此的影响？40年前我们经常谈，中国人生产7亿件衬衫才能换得一架波音飞机，一件衬衫实际上只能赚两元钱，这就是我们与发达国家存在技术代差时形成的定价机制。你没有这种技术能力，别人就有垄断权，包括产品的垄断权、技术的垄断权、价格的垄断权，你只能认账。这就是我们在技术落后时必须承受的代价。

  当我们有了一定的科技自主研发能力，情况就不一样了。今天汽车在中国已经进入寻常百姓家，同样一款车，30年前，中国与德国合资桑塔纳轿车，引进德国技术在中国组装生产，当时价格是25万元，今天可能也就6万元左右，本质上这是中国的技术进步带来的结果。再比如今天中国被称为“基建狂魔”，盾构机是修筑隧道的关键设备，修铁路、公路、地铁、机场都需要。当我们没有这种能力的时候，从国外买一台盾构机要花7亿元，而当我们有了自研能力，同款、同等性能的盾构机价格降到了2900万元。

  再例如，国内几乎所有三甲医院都配备的核磁共振设备，过去从德国购买一台大约是3000万元，患者做核磁共振检查费用很高。今天我们把这个技术攻克了，把一台核磁共振设备定价直接降到目前的290万元，真正造福广大群众。当我们没有技术能力时，面对洋人的要挟只能低头认栽；而当我们拥有了技术能力，不仅外国在技术上卡不住我们，而且还意味着人格的尊严。所以技术进步不仅仅表明了一个国家强大的程度，它和我们百姓的福祉，甚至于和我们的尊严都是息息相关的。

1980年，美国兰德公司在它的一个报告里写了一句话：只有技术独立才有经济独立，才有政治独立。

拉美国家和美国紧邻，200多年来与美国的关系十分紧密。拉美国家自然条件非常好，矿产资源、土地、气候等等，但是这些国家独立以后一直到今天，产业结构基本停滞，这被称为拉美化现象。后发国家难道只能永远居于国际产业分工的末端吗？中国正在打破这种宿命，通过自己的努力，通过自己的学习和研发，中国不断地向国际产业分工的高端攀升，能够赢得更多的主动权，能够赢得更多的尊严。

自主创新是强国之本

20年前，学界关于科技自主创新曾经有过争论。当时我对这个问题做了三点概括：第一，核心技术是买不来的。上面谈过，70多年来我们一直是按照这样一个规律走过来的。第二，买不起。当没有实力的时候，我们为获得技术或服务所付出的代价通常是高昂的，甚至是无止境的。在许多不掌握技术的领域，我们失去了产品和技术的定价权，为获得与别人相当的技术和服务，我们通常要比别人多付出几倍甚至十几倍的代价。第三，不能永远买下去。作为一个大国，我们有自己的利益诉求，要想在国际舞台占有一席之地，就不能永远被锁定在国际产业分工的末端，我们决不甘心被低端锁定的“宿命”。我们一定要有更多的投入，有更多的努力，更加耐心地坚持，不断提高自己，不断地接近先进水平，最重要的是要有一个自主创新观。

在科技发展问题上，我们要有一个基本认识，就是力量比财富更重要。很多人以为，我们只需花高价把技术买来，变成产品，能赚钱就行，似乎这就是天经地义，就是普遍的规律。但是，如果没有技术力量，财富是建立在沙堆上的，高楼大厦是建立在别人的地基上，这种财富也可能转瞬即逝甚至被剥夺。对于中国来说，我们的科技进步和发展就是“强健筋骨”，使我们有更强大的力量，能够维护我们的财富，使我们的财富得到倍增。这是一个基本的逻辑。

我国的科技基础能力

经过70多年的努力，中国在科技能力上确实已经取得了长足的发展，在有些领域甚至是突飞猛进，已经接近甚至是达到了发达国家的水平，这是毋庸置疑的。但目前我国的科技基础仍存在一些问题。

科技基础是科技创新活动赖以开展的物质技术基础和物质文化基础。

  硬件方面包括各类创新组织（大学、科研院所和企业）、科研设施平台、科学数据和文献期刊等等；软件方面，包括法规、体制、政策、人才、公共科学素养和创新文化等。

研发投入和成果。到2022年，中国的研发投入已经是308万亿元，列世界第二位；研发人员达到600万人，列世界第一位；研发投入强度（占GDP的比重）是2.5%，在这方面已经进入中等或中上等国家的行列，位列世界第13位；中国在国际科技论文方面一年发表61万篇，国际专利达6.9万件，这两项科技产出列世界第一位。

  从这些数字可以看到，中国的科技发展确实今非昔比，已经走到了世界的前列。但同时我们还存在许多问题，“2022年全球创新指数”排名，我国综合排名第11位，但是科技基础设施和制度分别排在世界第25位和第42位。这表明我们目前的科技体制改革还面临着很多的挑战，我国科技基础能力还远远落后于先进国家。

研发机构的情况。中国现在已经有高等院校3000多所，年均毕业生已经达到上千万人，其中研究型大学61所。目前大学招研究生的比例越来越高，这表明我们在大学建构规模上已是全球第一了。

我国建立县以上独立研究机构有5200多所，这个数量也是庞大的。

  最近几年，我们提出建构新型研发机构，主要是社会力量的参与，一般没有编制和级别，是合作模式的，当然也可以是一些单位独立建构。这种机构已经达到了2400多所。

另外非常值得关注的，就是这些年随着经济的发展，中国企业的研发活动日益活跃。全国高新技术企业有33万家。在全球企业研发投入2500强中，中国的企业占到683家，也就是1/4。

国家重点实验室目前分成两类：一类是学科类的，有300家；另一类是企业的国家重点实验室，有270家。这两项共计近600家。

  这样一个多层次、广覆盖的研发机构，基本上已经涵盖了中国几乎所有的学科、所有的产业领域和所有的地域，这种布局是非常庞大、非常强大的。我们的科学研究领域还存在着科技和经济脱节问题，存在产学研用协同性不够的问题。

大型科学基础设施的建设。在科技基础能力方面，有一个问题是需要关注的，就是我们在大型科学基础设施建设方面，存在“一流的硬件与三流的软件”问题。人类过去完全靠自己的观察和智慧去探究自然规律，现在就显得不够了。所以当代大型的设备、大型的数据库，对科学研究变得越来越重要。这也是人类几百年来现代科学发展所积累的这样一个基础。中国在这方面有了很大的进步，有些方面甚至已经走到了世界的最前列。

  有三个中国大型科研基础设施的典型案例。一是超算超级计算机，自从1994年天河二号问鼎以来，2016年、2017年我们又两次获得了世界的超算冠军。最近无锡国家超算中心开发的神威·海洋之光，性能达到155万亿次浮点计算。这是什么概念？就是一分钟的计算能力相当于全球72亿人同时用计算器不间断地计算40年，超过其他国家公布的第二名的50%，中国的超算能力已经走到了世界的最前沿。

  二是风洞，这也是中国走在世界前列的一个大型科研基础设施，叫JF-22超高速风洞，现在是世界第一。洞内的最高气流速度达到30马赫，就是30倍音速（每秒10209米，17级台风每秒是60米）。有了这样一个基础设施，使得中国在航空航天领域，包括高速轨道交通领域取得了长足的发展，催生了中国的先进飞机、导弹、超高音速飞行器等等。甚至我们很多新开发的汽车车型也都要通过风洞吹一吹，可以获取相关的参数，改进我们的设计。

  三是天眼，现在也是世界第一。500米口径球面射电望远镜，主要接收太空无线电信号和天体射电波波段辐射。目前已经进入了成果的爆发期，已发现了800颗新脉冲星，是全球其他望远镜发现总数的三倍以上，大大拓展了人类认知宇宙的边界。

 这样一些大型设施在中国还有很多，它使得中国科学家能够站在一个新的平台、新的维度上来了解自然，进行更多的科学探索。

创新制度。我们谈科技基础能力，大学、科研机构、企业，包括大型设施都可以归结到硬件，那么软件就是我们的与科技创新相关的制度，在此列举我比较关注的几项制度。

一是评价制度。评价就是导向，要把科技人员、科研机构的科研活动向什么方向、目标引导，这是至关重要的。我们的评价制度现在是什么样的状态？总体上我认为需要转变，从原来比较多地注重数量，向更注重质量转变。科学研究，尤其是在纯科学领域，没有第二，只有第一，别人走在前头，你再做就只能是跟班。中国现在的科学产出，数量已经是世界第一，但质量还远远不够。

  科学研究评价机制强调“十年磨一剑”的功夫，这是一个寂寞的长跑。在这个过程中需要有更多长期稳定的支持，而不能是短期的。这种评价制度非常关键，一个可能需要10年甚至20年去做的一件事情，放在一个一年或者两年周期里去做一个评价，这种评价的结论是完全不同的。

  评价是有导向性鼓励的。鼓励从封闭走向开放，这是非常重要的。我们的评价能不能更多地博采众长，能不能实现学科间的交叉渗透，能不能实现大的闭环，而不是小课题呢？这跟评价制度是有关联的。

  科技评价的价值取向。科技成果的价值是什么？有科学发现价值、学术价值，也有经济价值。无论是做长期的基础研究，还是做面向经济，面向社会的应用研究，它都应当体现在价值上。我们现在评价制度上有一个逐步演变的过程，但是当下确实需要尽快改善评价制度。

  第二是奖励制度。中国的科研奖励制度曾经对提倡尊重知识、尊重人才，鼓励更多的人投身到科学研究，发挥了非常好的作用。但当这种奖励变得越来越普遍，甚至于奖励和利益与荣誉地位越来越多地挂钩时，它可能会导向另一面。我认为目前存在这种倾向，很多科学家和技术人员是在为奖励而科研，这是一个误区。

  我们做科学研究，肯定会伴随有相应的地位、荣誉乃至物质利益，这毫无疑问是合理的。但是从科学研究的本意或出发点来看，如果把这种功利的目标摆在第一位，就会走向反面。科学研究不是商业，不是产业，需要投身科研的人有更多的坚持、耐心，需要我们有更多的情怀，有更多的执着。所以这样一种奖励，如果从只针对某个短期的、具体的重要目标而设立，演化为一种普遍的制度或激励方式，就有可能把整个科学研究导向另外一面。又比如我国目前的院士制度，很值得研究反思。世界各国的院士本质上是学术性的荣誉称号，和利益无关，也和学术的科层制无关。院士称号本不应该超越学术性和荣誉性。但目前国内很多科研机构或地方，把评院士当作自身科研高水平的标志，或方便争取科技资源和话语权的条件。尽管这不能归结为院士制度本身，但所形成的大量派生现象，对中国的科学技术发展有百害而无一利。

  第三是政府采购制度。这也是与创新密切关联的。当一项创新成果尤其是颠覆性创新成果出现时，它一定会与原有的消费模式、甚至产业的格局发生冲突。我们应该用什么样的方式鼓励创新，或为创新提供可预期和稳定的应用场景？这一点非常重要。我们研究美国的创新政策，其对美国企业特别是中小企业的科技创新产生了非常直接和重大的影响。目前我们在这个方面显然是做得不够的，我们政府的采购政策更多的是把它局限于财务政策，节省开支、防止腐败；和鼓励知识创新、市场实现的关联性很小，这样一个政策需要调整。

  第四是科技金融制度。科技进入产业领域，会产生颠覆性影响，这一定不是单纯的技术性问题，而是科技与其他各种要素组合的一个结果，其中包括资本。有人讲，美国硅谷的成功不仅仅是技术创新的成功，更多的是创业投资的成功，这是有道理的。这种创业投资不仅仅是融资，更多的是创新赋能，能够从星星点点变成燎原之势。所有的资本进入科技领域时，实际上都体现了利益共同体、命运共同体的特质。在这一点上，我以为美国确实是在全世界做得最好的。而中国在这个方面现在整体的差距非常之大。甚至可以认为，金融支持不足是我们很多创新努力不能越过“创新死亡谷”的一个关键原因。科技研发团体往往是孤家寡人，很难通过好的科技金融制度，使得更多的关键要素能够组合起来。

   （编辑  季节）

2023年，各界普遍预期我国经济可以实现5%左右的增速目标，经济运行中也不乏结构性亮点，但有效需求不足、预期偏弱等问题仍然突出，宏观数据与微观感受出现“温差”。2023年三季度以来，房地产政策优化调整、增发1万亿元国债等措施对信心有所提振，也使市场更加关注2024年我国经济能否实现更强劲的复苏。

回顾2023年，展望2024年，中国经济将走向何方？我在接受中国金融四十人论坛（CF40）研究部访谈时，就一些关键问题谈了我的见解。

我的主要观点是：

（1）2023年中国GDP增速超过5%已是定局。粗略推算，2024年中国GDP可以达到5%。根据2023年基数，这一增长目标是更货真价实的5%。

（2）预计2024年，最终消费和净出口增长对GDP增长的贡献大概率将低于2023年，2024年是否能维持较高经济增速主要取决于资本形成。资本形成增速是否可以高于2023年，取决于基础设施的增速是否能够明显高于2023年。粗略估算，如果2024年最终消费增速低于2023年，为实现5%的GDP增速，基础设施投资增速可能需要达到双位数。

（3）基础设施投资不一定是在短期内有商业回报的，但应该是高效、高质的。在推出新的基础设施投资计划之前，政府必须从立项、融资、监理和验收等各个环节做通盘考虑。如果无法提供基础设施投资高效高质的制度和思想保证，其他也就无从谈起了。

（4）“消费是收入的函数”的命题意味着，要增加居民消费需求就必须首先增加居民收入。如果居民消费的增长不能建立在收入持续增长以及对这种增长的稳定预期的基础之上，即便是政府发放补贴，居民仍可能把额外的收入进行储存以备不时之需。

（5）“消费和投资相互促进的良性循环”应该是：“广义基础设施投资增长—各类投资增长—收入增长—消费增长—收入增长—投资、消费增长—收入增长”的良性循环。除非出现某种难以预料的良性外部冲击（如某种重大技术突破），经济增长的良性循环需要以广义基础设施投资的增长启动。

（6）中国偏高的储蓄率是否合理？我们无法通过横向比较准确判断一个国家的储蓄率是否合理，也没有一个严格的理论可以作为判定中国整体消费水平合理性的依据。应该说，只要是自愿，储蓄就是合理的。关键问题是必须使储蓄转化为投资，唯其如此，居民才能增加资产，才能日后增加财产性收入。

（7）我不认为中国房地产市场存在严重泡沫，我认为中国房地产业存在的问题是资源错配。在充分吸收国内外经验教训的基础上，如果我们能够根据中国的实际情况，制定切实可行的房企化债方案，2024年中国应该能够稳定房地产市场。在未来的相当一段时间内，房地产业将会处于“休养生息”，“蓄势待发”的状态。

（8）2024年，中国宏观经济政策的关键应该是显著提高财政赤字率，加大国债发行规模，为广义基础设施投资提供充分资金。如果有足够的项目储备，财政赤字率提高到4%甚至5%是可行的。货币政策有空间也有必要进一步放松，但应该以扩张性财政政策为先导，否则对总需求的刺激作用有限，而低利息率可以为国债发行创造良好条件。

（9）中国经济面临的不是所谓“周期性问题或是结构性问题”这样的“二选一”的问题，而是应该执行什么样的宏观经济政策以及应该进行经济结构改革等问题。而强调结构改革的重要性同强调制定正确的宏观经济政策的重要性并无矛盾。执行正确的宏观经济政策是实现中国经济持续稳定增长的必要条件，而不是重要条件。但结构改革毕竟不是宏观调控的工具，一般而言，结构改革的具体目标不是为了实现某个宏观经济政策目标。某项改革需要通过何种具体途径实现，将对宏观经济产生何种影响？这要具体论证，不能一概而论。

（10）对于发展中国家来说，反映经济总体供求均衡的通货膨胀率要高于发达国家。就中国而言，维持3%-4%，甚至更高一点的通胀率应该是适当的。如果通胀率低于2%，中国应当执行扩张性财政货币政策。

2024年中国经济增速目标不应低于5%

2023年初，我国制定的GDP增速目标是5%左右。由于2022年GDP增速只有3%，而5%是一个留有充分余地的增速目标。2023年中国GDP增速超过5%已是定局。2022年，社会消费品零售总额（下文简称“社零”）同比增-0.2%，2023年1-11月份，同比增7.2%。社零增速的反弹说明中国的居民消费得到了相当程度的恢复。2023年1-11月份，固定资产投资（下文简称“固投”）同比增长2.9%，低于2022年的5.1%，其中制造业投资同比增长6.3%，低于22年的9.1%。令人欣慰的是，制造业投资中的电气机械和器材制造业、仪器仪表制造业、汽车制造业和高技术产业的投资分别同比增长34.6%、21.5%、17.9%和10.5%。制造业中上述细分行业投资的高速增长令人鼓舞。

2024年我国经济增速目标预期和建议

从“三驾马车”来看，消费成为2023年我国经济增长最大拉动力，资本形成对GDP贡献率有所下降，净出口贡献为负。2024年这一格局将如何演变？没有复杂的计量经济模型或其他数量模型的情况下，我们可以对2024年中国可能实现的GDP增速做一个粗略推算（a back of the envelope calculation）。在确定2023年末总需求各部分在GDP中的比重后，假定2024年最终消费、资本形成和贸易顺差的增速等于2023年1-11月社零、固投和贸易顺差的同比增速，就可以推算出2024年GDP的增速。假设2024年中国贸易顺差的增速为0，最终消费增速等于2023年1-11月社零的增速（7.2%），可以推出为实现5%和6%的GDP增速所需要的资本形成增速。

我以为，2024年中国的经济增速目标不应该低于5%。由于2023年中国GDP增速可以达到5%，2024年5%的增长目标就是扣除了相当一部分基数效应的、更货真价实的5%。鉴于2024年全球经济增速将低于2023年，如果中国能够在2024年实现5%的经济增速，应该是一个不错的结果。

应该强调，中国的GDP增速在相当大程度上取决于政策。目前中国处于低通胀的状况，采取扩张性财政和货币政策至少在短期内不会导致通胀失控。中国应该充分利用这一最重要的政策空间，争取实现尽可能高的经济增速，一举扭转GDP增速持续下跌的趋势，一扫对经济增长的悲观预期。

2024年能否取得较高经济增速主要看投资

如何预判消费和投资在2024年的复苏力度，2024年出口形势如何展望？

2023年，消费需求的增长是经济增长的主要推动力。2023年1-11月，社零增速为7.2%，同2022年的低基数有关。同时，社零的增长在很大程度上是餐饮业高速增长的结果，在餐饮业基本恢复正常增长的情况下，2024年社零的增速大概率将低于2023年。同时，由于股市不振、房地产价格下跌、地方政府财政紧张等，2024年，中国最终消费增长速度可能低于2023年。

2023年净出口对GDP增长的贡献下降情况下，2024年净出口对GDP增长的贡献估计将十分有限。这样，2024年是否能维持较高经济增速主要取决于资本形成。2024年资本形成增速是否能够超过2023年？一个关键问题是：房地产投资目前下降幅度是否会出现收窄。估计在2024年还会继续下降一段时间，房地产投资对GDP增速的拖累将会减少，但做出贡献的可能性不大。尽管高技术产业、新兴产业投资增速令人鼓舞，但这些增长较快的新兴投资存量占比仍然很低，贡献更多是边际性的。2023年制造业投资增速明显低于2022年。制造业增速之所以差强人意是与房地产投资增速的下降有关。

因而，2024年资本形成增速是否可以高于2023年，取决于基础设施的增速是否能够明显高于2023年。基础设施投资的增长速度取决于项目储备以及资金的可获得性和成本。根据相关数据，截至2023年11月，按制造业、房地产和基础设施三大行业投资增速套算，基建投资额为20.5万亿元（2022年全年为21.2万亿元）；1-11月，基建投资同比增长8.0%。其中，电力、热力、燃气及水的生产和供应业1-11月投资同比增长24.4%；交通运输、仓储和邮政业增10.8%；水利、环境和公共设施管理业增-1.1%。水利、环境和公共设施管理业是城投公司的主营行业，其投资下行或许与隐债化解行动有关。统计局公布的2023年1-11月不含电力、热力、燃气及水生产和供应业的基础设施投资同比增长5.8%。我粗略估算的结果是，如果2024年最终消费增速低于2023年，为实现5%的GDP增速，基础设施投资增速可能需要达到双位数。

中国的人均收入仅为美国的1/5，人口却是美国的4倍。中国不存在基础设施投资饱和的问题，特别是在医疗、养老、教育、科研、地下管廊和城市交通等领域，中国的基础设施存量远远落后于发达国家，在某些方面甚至不如一些发展中国家。

基础设施是公共产品，一般投资于公共产品既无商业回报，又难以产生现金流。基础设施投资的资金主要来源于政府预算。政府预算内资金主要包括：一般公共预算（包括中央政府对地方政府的转移支付）、土地出让收入安排的支出和专项债。2022年基建的预算内资金占比为20.3%，在预算内资金中，成本最低的资金来源——中央政府一般公共预算支出的占比不到1%。由于房地产价格的下降，占地方政府财政收入40%左右的地方政府国有土地使用出让金收入锐减；与此同时，地方政府还面临艰巨的化债任务。在这种情况下，为了刺激经济增长、改善经济结构，中央政府增加一般公共预算支出，增加对地方政府的转移支付就更是难以避免的。

基础设施投资不一定在短期内是有商业回报的，但应该是高效、高质的。不少学者反对加大基础设施投资力度，其主要原因是担心地方政府搞“面子”工程、“白象”工程、“豆腐渣”工程，因而浪费资源，甚至滋长腐败。这些担心是有根据的。但这些是如何进行基础设施投资的问题，而不是应不应该进行基础设施投资的问题。

如何保证基础设施投资的高效率、高质量是对政府治理能力的重要挑战。在推出新的基础设施投资计划之前，政府必须从立项、融资、监理和验收等各个环节做通盘考虑。如果无法提供基础设施投资高效高质的制度和思想保证，那么其他也就无从谈起了。

找到消费和投资良性循环的起点

中央经济工作会议提出，“要激发有潜能的消费，扩大有效益的投资，形成消费和投资相互促进的良性循环。”如何推动二者形成良性循环、扩大有效需求？

从增加总需求的层面来看，消费与投资都是总需求的构成部分。给定两者在GDP中的占比，两者增速的提高都能导致GDP增速的提高。但从经济增长的层面来看，消费与投资的性质完全不同。投资意味着资本存量的增加，而资本存量的增加将导致潜在经济增速的提高。潜在经济增速的提高，意味着在其他情况不变的情况下，居民可以享受更多的消费。因而，在消费和投资之间的选择，实质上是在现在消费还是在未来更多消费之间的选择。希望现在消费就减少投资，希望未来更多的消费就增加投资。

“消费是收入的函数”的命题意味着，要增加居民消费需求就必须首先增加居民收入。更全面的表述是：“消费是收入、收入预期和财富存量的函数。”其中决定消费的最重要变量是收入，收入预期在很大程度是当前和前期收入决定的，同时也会受某种非经济的重要外部冲击影响。

如果一方面承认“消费是收入的函数”，另一方面又希望通过增加消费拉动经济增长，这是否在逻辑上自洽？正如李实教授所说的，“对于低收入人群而言，想刺激他们的消费显然不现实，他们中的一些家庭处于负债消费的状态；对于中等收入人群，他们面临就业和收入不稳定的问题，叠加家庭支出负担不断增加，想让这部分群体提高消费也不太现实；对于高收入人群，很难通过一些举措去刺激他们的消费行为，同时高收入人群毕竟是小众群体，不太可能对促进社会消费力提升起到重要作用。因此，提升居民收入还是要回到源头：提高经济的增长速度。”

我不太清楚“激发有潜能的消费”是什么意思，但消费需求是指有购买力的需求。在给定收入水平的情况下，通过税收和补贴政策对收入进行二次分配可以减少贫富差距，从而降低居民部门作为一个总体的储蓄倾向、增加消费需求。鉴于中国依然存在较大的贫富差距，政府需要在这个领域做出更大努力。与此同时，政府应该“做大蛋糕”，形成“收入增长—消费增长—收入增长”的良性循环。在这一循环中，收入增长是起点。而收入增长的起点则是无需依赖收入增长（即并非收入的函数）的某些特殊类型的投资的增长，特别是缺乏商业回报但对经济发展和国家安全至关重要，因而需要政府支持资金的狭义基础设施投资、技术改造投资和医疗教育投资等的增长。可以把这类投资称之为广义基础设施投资。

在预期偏弱、经济增长无力、物价普遍下降情况下，由于可以创造“挤入效应”，带动以盈利为目标的其他投资，广义基础设施投资的增长对启动经济增长尤其重要。“消费和投资相互促进的良性循环”应该是：“广义基础设施投资增长—各类投资增长—收入增长—消费增长—收入增长—投资、消费增长—收入增长”的良性循环。

如果居民消费的增长不能建立在收入持续增长以及对这种增长的稳定预期的基础之上，即便是政府发放补贴，居民仍可能把额外的收入存起来以备不时之需。简言之，除非出现某种难以预料的良性外部冲击（如某种重大技术突破），经济增长的良性循环需要以广义基础设施投资的增长启动。

中国居民可支配收入是社会关注和热议的一个重要问题。事实上，统计局公布了两组关于居民可支配收入的数据。一组数据中的居民可支配收入是用住户调查得到的全国居民人均可支配收入乘以人口数计算出来的。根据这一组数据，2022年，中国居民可支配收入/GDP为43%，明显偏低。另一组数据中的居民可支配收入来自资金流量表，对应的2022年中国居民可支配收入/GDP为59.3%。

许宪春教授曾经指出，基于流量表的统计更为准确，因为住户调查由于高收入户配合程度不够，调查样本对高收入户的代表性不够。虽然国家统计局利用税收数据做了调整，但仍然偏低。计算居民可支配收入总量及其占GDP的比重，不能用住户调查推算出来的居民可支配收入，而应该用资金流量表中的居民可支配收入。

自20世纪60年代以来，美国居民可支配收入/GDP一般在70%-75%。中国居民的可支配收入/GDP要小于大多数发达国家，但差距并非像一些分析认为的那样大。例如，2022年日本的居民可支配收入/GDP为56.22%，丹麦为46.1%，都低于中国按资金流量计算的可支配收入/GDP。英国为61.47%，仅略高于中国。各国国情不同，简单比较还不足以说明问题。增加居民可支配收入意味着减少税收和社保缴费等。但事实上，中国的宏观税负在全球主要国家中处于中下水平。因而，虽然中国可以考虑进一步提高居民可支配收入/GDP，但很难说提高居民可支配收入/GDP，即降低居民的税负负担就可以解决中国当前有效需求不足问题。

同居民可支配收入相关的一个问题是居民储蓄率问题。在收入分配结构给定情况下，居民储蓄率是居民的自主决定。由于文化和制度的原因，同其他国家相比，中国居民储蓄率偏高。中国居民储蓄率较高，意味中国居民积累财富的意愿较强（无论是出于“谨慎动机”还是其他动机），中国企业投资的可借贷资金（loanable funds）来源较为充裕。这种情况应该看作是中国经济的优势而不是弱点。但是，如果一方面居民储蓄意愿强烈，另一方面企业投资意愿低下。在合成谬误作用下，就可能推动经济增速下滑，直至居民储蓄和企业投资在经济衰退中实现平衡。国民储蓄是居民储蓄、企业储蓄和政府储蓄之和。其中：

企业储蓄=企业留利

政府储蓄=政府收入-政府支出+政府投资

根据世界银行计算，2010年中国储蓄率为51.1%，显然过高。但此后逐年下降，2016年降低到45%。2021年，中国储蓄率回升到46.1%，这种情况应该同疫情有关。根据世界银行的数据，在2021年（或2022年），爱尔兰、新加坡、卢森堡、挪威和瑞士的储蓄率分别为64.1%、60.1%、52.1%、49%和38.4%；东亚和太平洋地区为39.1%；中等收入国家为35%；中高收入国家38.3%。

各国情况不同，统计口径也不尽一致，仅仅通过国民储蓄率统计数字的比较，似乎还不足以判断一个国家的储蓄率（或消费率）是否合理。我们也没有一个严格的理论可以作为判定中国整体消费水平合理性的依据。中国是否存在低估消费、高估储蓄的问题呢？如果加上地缘政治考虑，问题就更复杂了。只要是自愿，储蓄就是合理的。问题的关键是必须使储蓄得以转化为投资，唯其如此，居民才能增加资产，才能日后增加财产性收入。

总而言之，在目前情况下，当务之急是打破《马斯特里赫特条约》“3%”和“60%”的禁忌，显著提高财政赤字率、加大国债发行量，为广义基础设施投资提供充分资金，以此扭转GDP增速持续下跌的趋势和市场对经济增长的悲观预期。只有这样，启动投资、消费和经济增长之间的良性互动才有可能。

（编辑  季节）

平台经济是数字经济的重要部分，数字经济的发展需要以平台经济为基础和载体，两者密不可分。平台企业在引领发展、创造就业和提升国际竞争等方面有积极作用和巨大潜力。随着数字经济从“数字平台阶段”迈向“数字智能时代”，产业生态化特点更加凸显，相应治理体制机制应从“条块”升级为“生态”。当前，我国平台经济领域存在着认识不够深入、治理不够系统、预期不够明确等问题，应在完善顶层设计基础上，确定统一协调机构，建立专门机制，进一步加深对平台经济定位和规律的认识，为平台企业提供市场化的宽松发展环境，尽可能用更加稳定透明可预期的法治保障取代动态的政策调整，以更有效的监管方式，推动我国平台经济的发展。

平台经济发展规律与法律治理的整体需要

平台经济发展的法治规律

法律是调整社会关系的行为规范，讨论平台经济的发展首先离不开其与相关概念的关系、技术原理、经济内涵、商业模式等问题。

首先，要从定位上明确平台经济与数字经济的关系。目前社会上普遍忽略数字经济和平台经济之间的内在联系，以为数字经济应该由政府建设，平台经济则是私有主体与消费者之间的交易。一些旨在促进数字经济发展的地方性法规大量规定政府的主导作用，对平台经济的促进、相关营商环境的打造则少有涉及。实际上，平台经济与数字经济密不可分。数字经济概念基于过去30多年互联网平台经济的发展，由通信技术、电子计算机的发展，催生了互联网平台经济；从电脑互联网到移动互联网的变化，使得平台经济形成了生态系统；随着大数据、云计算、人工智能、元宇宙等技术和相随的商业概念的兴起，数字经济的产业脉络逐渐清晰。如果没有平台经济，数字经济无从谈起。这并不是说数字经济与政府无关，而是要真正找到政府与市场之间的有机结合点，促进平台经济的市场化发展找到政府与市场结合发展的最佳平衡点。

其次，要关注从要素层面分析平台经济发展对供给侧的要求。平台经济的产生，以计算机、通讯、大数据、云计算、人工智能等硬件、软件之间的协同创新为基础。双边、多边市场是平台经济最主要的业态形式，其有效开展和运作，依托于资本、技术、数据等要素共同形成规模效应。从商业层面看，平台经济需要多边用户、资本市场的共同支撑。从我国的实际情况来看，一是技术要素方面，我国平台经济涉及的相关软硬件技术，正在从进口为主转向进口与自主创新并行，芯片设计与制造、通信标准必要专利技术、智能操作系统、人工智能算法等，都在快速发展当中，因此要加强市场驱动、促进广泛合作与协同创新。二是资本要素方面，相比于我国平台经济是世界领先的，我国金融风险投资的资本要素供给市场还不够发达，导致我国平台经济企业虽然主要业务开展在国内，但是资本来自全球，因而平台经济的资本要素供给，要做好当下和未来的平衡，既要做好我国平台经济领域的吸引外资工作，同时要做好深化金融领域改革的配套工作。

要从商业模式角度，明确符合平台经济对治理环境的需要。随着ChatGPT等生成式人工智能的公开发布，数字经济正在从“数字平台”阶段迈向“数字智能”时代。ChatGPT不仅依靠数据和算法就能产生，它的背后拥有数十万颗芯片、电脑对战游戏训练平台作为基础。除此之外，加密货币的“挖矿”活动，无意中推动了芯片单位算力提高、成本降低，使市场化的人工智能成为可能。虽然“数字智能”的到来是必然的，但其到来的全过程充满偶然性。因此，发展智能化的数字经济，难以通过事先计划和政策驱动，必须发挥市场机制的开放性和包容性，促进竞争、鼓励上下游协同创新，不断试错，找到通向“数字智能”的有效路径。

域外平台经济的发展经验

平台经济的监管特别是反垄断执法，是目前全球各个法域高度关注的议题，既是热点，也是难点。美国、英国、澳大利亚等国家和地区先后发布了平台经济市场竞争评估报告；德国为应对平台经济领域的垄断行为，多次修改其《反限制竞争法》相关条款，其中最有代表性的当数欧盟和美国。欧洲以壮大本土企业为目标，实施“主动打击型”国际数字战略。欧盟在平台经济领域的反垄断执法和立法产生了全球影响力，其处罚对象基本上是谷歌、亚马逊等美国的平台企业和互联网公司，这一点曾引发美国代表和欧盟各界代表的激烈辩论。同时，欧盟出台的《通用数据保护条例》《数字市场法》《数字服务法》在全球掀起了追随模仿立法的浪潮。但欧洲本土数字企业掌握的用户数据相对有限，仅有一家本土企业能够落入《数字市场法》规定的“守门人平台”的规制范围。因此，欧盟的最新立法将发挥的作用是，使欧盟更便捷地在反垄断法的框架之外，可监管美国的大型科技平台，并促进美国数字巨头掌握的数据流向欧洲本土的平台公司和智能制造业。背后原因是，欧盟在欧洲统一大市场战略的指导下，实施了“单一数字市场”建设目标，因此欧盟追求能够在本土拥有较为强大的平台经济企业，所以欧洲表现出了对其他国家和地区大型科技平台较明显的抵触。

美国以保持产业领先为追求，对平台经济的监管特点是“雷声大雨点小”。 近年来美国开始关注谷歌、脸书等平台企业或互联网公司的垄断问题。2021年，美国众议院司法委员会正式批准了一份数百页的平台经济反垄断报告——《数字化市场竞争调查报告》。该报告指控脸书（Facebook）、谷歌（Google）、亚马逊（Amazon）、苹果（Apple）四大互联网平台企业（即“GAFA”）实施了垄断行为。但最终法案未获得通过。美国平台经济领域反垄断执法和司法走向，依然延续以往较为保守的传统。美国对大型科技公司的执法周期通常在2年以上，并倾向于综合运用罚款、和解、拆分、救济措施等制度工具，在实现最大程度的竞争救济同时，避免大幅度改变既有的商业模式或行业惯例，从宏观经济和全球领先角度维护美国企业的竞争力。

借鉴欧盟经验打击美国平台企业，并不充分符合我国的实际需要；美国两党对平台经济的监管态度难以达成共识，在冲突博弈中表现出“雷声大雨点小”的模式，无形间促进了美国平台企业的发展。

我国平台经济的法律治理需要

我国是平台经济大国，在产业规模上紧随美国，并远超欧洲等其他法域。

得益于宽松的监管环境、充实的国际资本、数以十亿计的海量用户，以及缺乏来自国际的全方位竞争，在过去20多年中，我国平台经济得到了飞速发展。我国平台经济不仅在对标美国的社交、电商、视频、直播等业态中建立起自己的平台产业，还同时在支付、短视频、带货、快递外卖等方面进行了创新。2021年，美国数字经济体量为15.3万亿美元，排名全球首位，我国以7.1万亿美元紧随其后。

中央财经委第九次会议指出，我国平台经济发展的总体态势是好的、作用是积极的，同时也存在一些突出问题。一些平台企业的发展不规范、存在着风险，平台经济发展不充分、存在短板，监管体制不适应的问题也较为突出。习近平总书记在会上着重强调，要推动平台经济规范健康持续发展。2022年7月底，政治局会议先后提出为平台、资本设置好“红绿灯”，完成平台经济专项整改，对平台经济实施常态化监管。

我国平台经济的发展治理，有以下三方面需要：

一是从认识上澄清平台经济与数字经济的关系，认识到发展平台经济就是发展数字经济。政府和国有企业应将重点放在信息高速公路等投资需求大、回报周期长、私人企业缺乏投资意愿的基础设施方面，将开发、应用、推广的空间更多地留给市场主体，在政府与市场结合发展中寻求最佳平衡点。有关部门在制定就业、消费、创新等政策时，可以优先考虑整合现有的平台经济资源，避免反复“另起炉灶”造成不必要的浪费。

关于数据治理的问题，同样要区分政府与市场。对政府数据而言，应推动基于财政运作产生的公共数据的公开与共享；对于平台企业基于私有财产投资经营形成的数据，则要通过强化产权保护增强长远预期。

二是坚持以市场为主要驱动、政府与市场有机结合的发展模式，用相对宽松和稳定的法治环境推动持续创新，鼓励颠覆式创新。平台经济内部生态复杂、上下游产业链条较长、互补效应明显，需要多方协同创新推动颠覆性变革，无法通过事先计划的方式实现目标，应通过市场化方式，鼓励广泛自由合作与试错，推动产业变革发生。需要注意创造利于促进平台经济的法治环境，不仅可以为平台经济减负，也为所有可能构成平台经济应用场景的行业松绑。颠覆性创新变革是一个长期积累的过程，频繁的政策变化会导致企业行为“走形”，无法形成有效的竞争与创新环境。因此，要致力于将利好的政策“信号”转化为有法治保障的“定心丸”。

三是从传统条块式的“多法共治”迈向协同式的“生态治理”。我国平台经济的监管体制有“多法共治、多部门共管”的特点。《反垄断法》《反不正当竞争法》《电子商务法》《价格法》《消费者权益保护法》《网络安全法》《数据安全法》《个人信息保护法》等法律和规章都能适用于规范平台领域的行为，同时有多个部门各自享有监管或执法的权力。需要进一步厘清不同法律之间以及各部门之间职权的边界，建立明确、统一而稳定的审批及监管程序，做好监管与执法之间的协调工作，探索整体协调的生态化的治理方式。

平台经济的反垄断监管定位与法律适用

我国是全球唯一有机会在产业规模上赶超美国的平台经济大国，拥有全球最大的国内用户市场，然而缺乏来自国际上的全方位竞争。因此，我国平台经济的反垄断法适用，既要符合反垄断法的一般框架，也要顺应我国的产业特点和发展规律。具体有以下五方面建议：

第一，明确反垄断法的定位。反垄断法在众多监管手段中，常被称作“核武器”，是保护市场竞争的最后屏障。我国平台经济领域的反垄断法适用，在战略上应更加注重发挥威慑力。在战术上，应更加注重消费者利益保护，尤其要避免反垄断法成为竞争对手之间相互打压的工具，将我国本就严重不足的反垄断监管力量，集中于重点案件，协调发挥好执法、司法和民事公益诉讼检察的作用。

第二，平台经济领域《反垄断法》适用并未突破反垄断分析的基本框架。2022年6月，我国完成了《反垄断法》的首次修改，回应了平台经济领域的反垄断法适用。本次修法对平台经济的反垄断法适用，采取了原则性而非制度性、更非框架性回应。因此，反垄断的传统分析框架和分析方法，依然对平台经济保持适用性和活力。

第三，平台经济领域反垄断法适用要考虑平台经济的特殊商业模式。不同行业都有各自的特点，平台经济具有规模效应、网络效应、跨界竞争、动态创新等特点。“免费”是平台经济特有的成熟商业模式，免费并不意味着实际成本和收费完全不存在，而是平台经济通过合理分配平台产品、服务的价格结构，实现吸引用户、满足多方需求、创造价值的要求。这些特点体现了平台经济与传统经济之间存在的差异，应在反垄断法适用中有所考量。

第四，在实践中要不断提高平台经济领域反垄断案件的专业性和程序正当性。在个案中，要综合适用法学、经济学、行业、技术、财务等分析方法。程序方面，要不断增加透明度和抗辩性。

第五，要进一步完善强化反垄断法实施的体制机制，提高反垄断执法机构的权威性、专业性和相对独立性。我国反垄断执法机构不仅要与国内外科技巨头、大型跨国公司和管制行业企业博弈，还要面对行政性垄断行为。所以，要不断加强和完善我国反垄断法实施的体制机制，为我国市场的公平竞争秩序保驾护航。在工作机制方面，建立行业竞争关注动态报告制度。反垄断执法机构要持续关注、及时评估特定行业、业态、商业模式的反垄断监管重点和思路，面向社会公开发布报告，为企业合规、市场走向提供指引，培育竞争文化。

平台经济的反不正当竞争立法与监管

2017年，我国《反不正当竞争法》在实施20余年以后迎来了一次大幅修改，这次的修法实现了《反不正当竞争法》与《反垄断法》的切割，另外一大亮点是加入了“互联网专条”，即第十二条。目前，我国《反不正当竞争法》正在新的修订过程当中，上述第十二条的规定被充分展开，单独形成了许多新的条款，此外再次加入的“相对优势地位”条款也格外值得关注。“相对优势地位”的规定，在《反不正当竞争法》框架下，以更低的市场力量门槛，对《反垄断法》中的部分行为进行规制。

在《反不正当竞争法》的立法和实施过程中，应始终保持对这部法律国际规则属性的认识。1900年《巴黎公约》第一次修订引入了反不正当竞争条款，1995年WTO《与贸易有关的知识产权协定》（TRIPs协定）在《巴黎公约》文本的基础上加入了“未公开信息”即商业秘密的保护要求，1995年世界知识产权组织（WIPO）发布了《反不正当竞争示范条款》，标志着由“硬法”和“软法”共同构成的反不正当竞争国际规则体系基本形成。因此，这部法律的立法与实施，应充分考虑国际规则的基本属性以及与国际法治共识的互容性。

由于我国平台经济用户注意力市场的增长红利殆尽和国际化程度不足，“内卷式”的竞争格局越来越明显。往往是价格竞争、生存竞争压倒或代替了质量竞争、创新竞争、发展竞争，导致市场乱象丛生。比如软件干扰、二选一、补贴烧钱、推送、带货等行为违反了《反不正当竞争法》、并损害其他经营者或消费者的利益；在内卷竞争中，通过向行政机关举报打压、摧毁竞争对手的举动相当常见。因此执法机构要更加注重理性、审慎判断，在竞争分析中保持中立，注重强化对消费者的保护，避免消费者的福利减损，使企业走在正确的创新轨道上。

平台经济的投资并购法律问题

这方面存在的主要问题，一是平台企业投资并购交易除依法进行反垄断申报外，还需要接受网信部门的前置审批，但由于审查对象范围不明确，导致过程中新业务新技术新机会时常被外国平台公司抢占；二是在境内上市中，注册制初衷尚未落实，受理申请、上市行业领域、上市通过率等方面把握尺度过严，而境外上市又因港股的流动性不足、赴美上市的政策不利等因素导致企业难以在境外上市；三是以美国、欧洲、加拿大、日本、韩国、印度等为主的国家和地区收紧对中国企业海外投资的监管封锁，中国企业投资出海遭遇很大挑战。

为充分发挥资本市场在推动我国平台经济发展中的作用，建议：

一是推动形成鼓励兼并收购的政策（例如鼓励企业间并购重组、降低跨境并购资金出入境难度等），充分肯定具有“促发展、稳市场、活资金、防破产、保就业”等结构性并购。

二是加强部门协同，优化投资审查流程，推动网信办审查流程和经营者集中反垄断审查流程并行，提高审查效率。

三是进一步完善优化上市监管制度规则。对所有行业企业的上市一视同仁，还原以注册制改革来刺激资本市场活力的政策初衷。

四是尽快明确投资方向性指引政策，提振市场信心。建议尽快公布一批“红绿灯”案例，明确规则、划清底线，减少“黄灯”等待时间。

平台用工的法律问题

新就业形态劳动者是指依托于互联网平台企业实现灵活就业的劳动者。新就业形态发挥着就业蓄水池的重要作用。目前，新就业形态劳动者主要的诉求是：职业发展如何继续拓宽提升、新型职业伤害如何有效防护和救济。在程序上，新职伤理赔经办过程中各地经办要求不一、材料繁琐，相较商业保险流程更复杂、需提交材料或说明更多、理赔付款周期更长。建议统一理赔经办流程标准，简化各环节申请材料，特别是建立“小额快支”理赔流程，降低理赔经办难度，提升待遇支付时效，保障和提升劳动者理赔体验。

新就业形态劳动者区别于传统行业劳动者，工作高度自由灵活，在劳动报酬上与传统行业劳动者相比有较大优势。目前，有大量研究聚焦于新就业形态劳动关系，然而以“全有或全无”的思路认定劳动关系和社会保障，容易陷入法律规则瓶颈。新就业形态的稳定器功能对于当前经济发展至关重要。因此，建议锚定劳动者合法权益保障的根本立场，不囿于“全有或全无”的劳动关系认定，探索与新形态适配的权益保障机制，在工作机会、职业技能、生活服务方面提升劳动者的获得感与满足感。

平台消费者权益保护问题

平台经济常常触及数以亿计的消费者，消费纠纷难免频发，一些消费纠纷是电商平台内商家产品有问题或经营不规范造成的。在基本完备的消费者保护制度下，加大对消费者的保护力度，应当从根源上强化消费者保护和反不正当竞争执法，加强执法统筹和协调，避免不同部门对平台提出差异化甚至相冲突的监管、合规和政策要求。以美国为例，美国的消费者权益保护体制较为清晰，联邦贸易委员会独立享有消费者保护的执法权，消费者可以选择举报、也可以选择向法院提起诉讼，消费者保护团体不在行政管理序列内，而是独立运作，同时享有向法院提起公益诉讼的权利。由于我国的执法司法资源不足，大量牟利性的职业索赔人，挤占了原有消费纠纷救济渠道，影响了一般消费者权利的保护。

加强有关平台经济领域的消费者保护，除了从源头上加强食品安全、产品质量等方面的执法，还应当结合平台特点，从信息、广告监管就开始。目前平台广告监管缺位，短视频平台中，广告与非广告边界非常模糊。消费者通常对包装成科普内容的广告信息深信不疑，并基于信任选择购买商品，导致权益受到侵害。应落实《互联网广告管理办法》中平台对广告的“标明”义务。

此外，平台责任的配置一直是平台治理的重点和难点。平台企业的核心商业特征是居中提供撮合服务，而非直接交易主体。一些制定中的规章草案要求，第三方产品和服务对用户造成损害的，用户可以要求互联网平台运营者先行赔偿，“先行赔偿”给平台增加了过重的责任负担，同时使消费者怠于进行消费判断，不利于我国消费升级。

平台数据跨境流动问题

数据跨境流动是经济全球化与数字化的伴生物。美、欧在不同的历史背景下，制定了数据跨境流动政策。这些政策中面临最为基础的共性问题是，如何在全球化的数字经济中有效达成数据跨境流动监管目标。

美国建立了个案式的事后监管机制，最大程度地避免了对数据跨境流动的干预，有效兼顾了贸易利益和安全利益的双赢。我国目前初步建立的数据跨境流动政策，例如将数据出境安全评估作为单一合规机制，在现实中难以适应海量数据跨境管理需求。

建议参考国际经验，设立符合我国国情需要的多样化合法流动机制，例如建立白名单机制；根据安全评估的主要标准，建立指引性的数据跨境流动协议范本；鼓励行业协会及其他自律组织参与安全评估；对不同性质的数据采取分类管理方法。

与平台有关的知识产权保护

体育赛事直播

近年来，体育赛事直播丰富与扩展了产业生态与市场空间，优化了用户体验。但司法界在现行法下对“赛事直播节目”的保护方式存在较大争议，导致权利人面临巨大的维权困境。例如，现行法同时存在“电影作品、类电作品”与“录像制品”的表述，但法律对于如何区分两者语焉不详，导致各界对于“赛事直播节目”是否可以作为“类电作品”保护争议巨大。再如，现行法规定权利类型过细，导致“广播权”与“信息网络传播权”均不能涵盖“网络直播”这类新传播形式。为此，建议修订《著作权法》，明确引入“视听作品”并删除“录音制品”，以消除各界对“赛事直播节目”保护方式的争议，强化体育赛事直播节目的保护。将“广播权”“信息网络传播权”合并为“传播权”，使“网络直播”等新形式的传播行为得到更完善的保护。

基于影视作品、体育比赛画面的再创作

平台经济通过互联网丰富和便捷了信息传播的同时，也产生了新的下游业态。一些平台用户开创了影视作品解说、体育赛事复盘、体育赛事直播解说等新的形式。这些新形式应该以尊重和保护原作品知识产权、不得出现侵权行为为前提。同时，知识产权侵权这类案件中，常会伴生出反垄断案件，要做好知识产权保护，与滥用知识产权排除、限制竞争之间的协调。

结论

平台经济涉及的法律规则众多，本文选取了一小部分简要展开，不仅阐述法律对策，更在于澄清对平台经济的定位和发展规律的认识，二者是有效制定和实施规则必须事先充分明确的前提。

这里强调的主要观点是：平台经济与数字经济密不可分，发展平台经济就是发展数字经济；发展平台经济必须通过市场化方式推动协同创新，行政手段难以产生颠覆式的创新，同时也难以通过市场的成本收益检验；平台经济的商业模式是生态化的，对其监管和治理方式也应当是生态式的，要做好资本、技术等要素供给和业务准入、市场监管等多方面的深化改革与整体协调；要用法治的方式，保障平台企业的市场化发展环境和生态式治理体制，逐步将动态变化的政策转化为长期稳定的法律制度，使利好“信号”真正成为“定心丸”；借鉴国际经验要保持审慎，欧美经验与我国的产业发展需求和治理体系都不相匹配；实施监管规则要考虑我国市场和产业实际情况与需求，海量用户是我国平台经济的特有优势，应把消费者利益和权益保护的权重提升到更优先的位置，避免使监管规则沦为竞争对手之间相互打压的工具。

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我国培育世界一流企业的战略

2010年以来，中央多次强调我国要加快建设世界一流企业，并提出了具体要求。党的二十大报告中也明确指出：“完善中国特色现代企业制度，弘扬企业家精神，加快建设世界一流企业。”

表1 中央对世界一流企业有关政策的汇总

面对全球产业链快速调整和分化的国际竞争态势，建立并遵循科学规范的评价标准，采用积极有效的措施予以认真贯彻执行，具有重大意义。

世界一流企业的定义、内涵与特征

关于世界一流企业的认定标准，目前缺乏共识和权威的认定机构。从国际评价的比较看，可以确定两个直观的评价尺度。其一，世界一流企业的业务跨度必须是世界性的。联合国贸发会给出的跨国化指数（Transnationality Index，TNI），体现在企业海外资产、销售收入和外籍雇员相对于总资产、总收入和员工总数的百分比。其二，世界一流企业的综合实力必须是行业一流的。Todd给出的定义：就某一特定行业而言，世界上最优秀企业可以被认为是世界级的（Todd，1995）。Tunzelmann等学者认为，一个领先的市场经济体是孕育世界级企业的基础条件。第一次工业革命中产生了许多世界级的商业巨头，主导了全球200多年的贸易（Von Tunzelmann,1977; Wright, 1990）。

世界级企业（world-classenterprises）作为一个较完整的概念，最早由Newman & Chen（1999）提出：具备规模合理、产品优质、服务周到、管理柔性等特征，能够遵循国际市场规则，具有保持核心竞争力的能力。有学者表示，世界级（world-class）企业的概念不能与世界一流企业（best-in-class）相混淆：“世界级”是对应卓越而言，侧重于充分发挥资源的整体效能，满足全球广泛的市场需求，而“一流”则是在单一类别或属性上的最高表现。Gobeli（1995）将世界级企业描述为：一个能够使“战略、流程和结构协同工作”的组织。波特（Michael Porter，2001）认为，世界级的企业必须能够在全球范围内协调行动，从中取得某种竞争优势，并非为了追求简单的国际化指标而盲目扩张全球业务。

本文认为，世界一流企业是一个多维度系统概念，并非单一特征的最高表现，要在经营规模、市场覆盖、运营绩效、科技创新、公司治理、社会责任等多方面长期保持领先地位，其竞争力和影响力应在世界范围得到普遍认可。

有关世界一流企业的认定标准，当前认可度较高的解释有两种：

其一，源于美国《商业词典》，强调其对内部价值链进行系统调整和持续优化，从而在市场竞争中脱颖而出的能力；

其二，源自胡鞍钢等国内学者的观点，即基于国际可比较、可衡量、可操作的原则，世界一流企业应满足三项标准：（1）进入世界500强（规模）；（2）世界同行业前20名（行业领先）；（3）拥有自主核心技术、知名品牌或国际标准（国际影响力）。

表2 世界一流企业定义汇总

综合多种流行的衡量指标，世界一流企业要具备以下四大特征：（1）规模庞大。规模是成就世界一流企业的前提，其资产规模、营业收入或公司市值大多位居世界前列；（2）杰出的盈利能力和价值创造能力。其主营业务突出，在复杂的外部环境中持续创造良好的业绩，实现可预见的利润；（3）拥有核心技术和知名品牌，自主领先的核心技术，不易被替代的独特产品或核心资源；（4）良好的企业形象和较高的国际影响力。秉持全球战略思维制定和实施发展战略，在全球高效整合与配置资金、关键资源，在市场、业务、资源、营收等方面始终保持较高的国际化程度，注重塑造良好的品牌形象和社会影响力。

表3 世界一流企业的特征汇总

国内外相关评价标准和指标体系构建

基于全球企业实践，学界和业界针对世界一流企业构建起多种评价指标体系。这些评价体系均致力于针对企业综合实力提出相对客观的检验标准。

表4 世界一流企业评价指标体系汇总