共享制是我在经营企业中悟出的一种制度，我认为是在代理制之后一个很重要的企业制度。

代理制与共享制

代理制是英国工业革命以来，各国通常实行的企业制度。在这个制度中，老板拿利润，员工拿薪酬，劳工和资本处于对立状态。

中国民营企业多数也是代理制。代理制强调股东利益最大化，劳资矛盾明显，因劳资矛盾造成企业内的冗员、浪费等等，已经很难支撑知识经济时代的企业发展，必须进行变革。而共享制强调企业利益最大化。企业员工和老板共享企业的利润，劳动有条件地占企业净收入“大头”。企业利益最大化，将是未来企业管理制度发展的方向。

共同富裕的正确理解

    共同富裕的要义是正确处理公平与效率的关系。现在中国还有相当部分低收入群体，如果他们的收入增加，中国经济很多问题，比如房产库存积压问题就比较容易解决。这是目前启动内需最大的问题。只有增加低收入人群的收益，才能形成有效的需求，畅通内循环。高收入群体手里的钱太多，可能使部分消费外溢，甚至形成资本垄断和市场垄断，破坏市场规则，进一步加剧社会矛盾。

带着期权去上市，就是从资本市场入手，在提高效率的同时推动分配的公平，让企业员工得到更多收入，有利于启动中国经济的新一轮成长。

    注册制的契机

2003年12月，我们的慧聪国际在中国香港上市，当年公司把分红中的70%分给了员工。在香港上市那天，慧聪国际创造了126个百万富翁。那时公司一年的利润达到四五千万元，这些百万富翁获得的期权利益就超过两亿元。获益的员工大都属于中产阶级，他们有了钱可以去买房、买车，从而增加国内的市场需求。

    由于审批制的阻碍，上市公司很难带着期权去上市，阻碍了财富在上市公司中职工间的高效、合理转移，影响了良性共同富裕的实现。

我国资本市场实施注册制改革，为企业带着期权去上市开启了一个大门。但在科创板的400多家公司里，只有9家企业勉强试行，包括沪硅产业、君实生物、中控技术等，只占科创板上市公司的2%，成功率也不高。在注册制改革中，我们引进了两个概念：市场红利和制度红利。市场红利是企业上市融资得到的资金红利。制度红利，就是企业带着期权上市所得到的无偿资金，这是一个制度的改变。按照规定，科创板股权激励规模最高可达公司股本总额的 20%，上述9家试行带着期权上市的公司总共发放了不到5%的期权，在IPO当天，员工收益就达到11.6亿元，一年以后将可能达到44.8亿元。

    一个成功的案例，是浙江中控技术股份有限公司。中控技术上市前，给员工发了1480万股股权激励，然后在科创板带着期权去上市，后来又给员工发放了期权，这些收益大多数发到了中产阶层和低收入阶层的手里，从而让员工带着期权去致富。中控技术给员工发放期权，在保证了公司利益的同时，又让员工的期权权益得以实现，这是带着期权去上市一个重要的技术细节。

   中控技术在IPO前的股权激励人数是1085人，IPO后的股权激励人数是1570人。公司上市后18个月，员工能得到的制度红利达到44.8亿元。而2021年公司的净利润只有5.8亿元。之所以能得到这样的期权收益，是因为资本市场的放大功能，这样一种分红机制的作用非常重要。

    首先，它是提高效率下的公平举措。中控技术2022年上半年实现利润增长了48.4%，这个期权使2000名员工走向共同富裕，人均收益超过300万元，总收入达到十几亿元。带着期权去上市所带来的激励制度的改变，有利于提高企业的效率。带着期权去上市，完全依靠市场调节，带来公司利润的增长，公司的期权价格也会提高。在这样的企业里，员工和股东共享企业利益，形成了社会利益最大化，减少了劳资矛盾。

如果一年有100-200个公司带着期权上市，每个公司让员工获得2亿-4亿元的收益，那是非常可观的。这是劳资双赢的一个制度安排，是提高效率前提下的共同富裕，也是以市场机制为主的良性共同富裕。

期权不是盲目地给低收入者发钱，而是相当于非上市公司的身股，形成劳动股份制，让劳动者当家作主。当一个老板一批又一批地创造了公司内部富人的时候，这个公司的管理就相对简单，效率也显著提高。

带着期权去上市的改革价值

    从行业分析来看，带着期权去上市将产生可观的社会价值。

一、化工行业。我们挑选了8个化工行业的上市公司，他们的IPO融资是86.48亿元，一年以后的股价是288.71亿元，融资成本高达234%。遗憾的是，这8个上市公司都没有带着期权去上市。假设这8个企业都在IPO当天按照10%给员工发股票，发行价格是1元，那么上市当日这8个企业员工的制度红利收益就是34.42亿元，一年以后的制度红利就是138.53亿元，超过市场红利总额的60%，是次年公司净利润的2倍多（一年后这8个企业的净利润只有58.09亿元）。事实上，此项制度红利未花老板和公司的钱，全是市场给的，并且形成了管理层和员工的利润共享制度。

二、医药行业。我们选择的8家医药企业IPO融资是19.59亿元，这是市场红利。一年后，它的融资价格变成了90.76亿元，融资成本是363%。假设这8个公司按照IPO价格的10%给员工增发股票期权，当日的制度红利收益是16.23亿元，一年以后员工的制度红利收益是48.89亿元，而一年以后这8个公司的净利润只有8.49亿元。

三、软件行业。我们选择了10个软件上市企业，他们的市场红利（总的IPO融资）是38.94亿元，一年后的股票偿还成本是109.54亿元，这个融资成本也是非常高的。假设这些公司按照期权比例增发15%，IPO第一天员工就会拿到制度红利10.28亿元，一年以后员工可以拿到制度红利42.36亿元，而这10个软件企业一年后的利润只有12.6亿元。   

假如中国的上千家上市公司都能够合理地带着期权上市，将产生巨大的社会价值：

第一，可以全面提高上市公司的效率，站在全球制度的制高点。中国的上市公司是在创业企业家的带领下实现的，可以带着期权去上市，而西方的那些职业经理人管理的企业很难实现这一点。第二，可以快速实现共同富裕，启动中国的有效需求，完善良性内循环。

    让员工带着期权去上市，不是老板和企业出钱，完全是市场调节机制在起作用，这样有什么理由不发给员工？我们一定要把科创板规定的股权激励最高可达股本总额 20%的政策用足。如果资本市场产生了这样的变化，将会促进所有非上市公司和拟上市公司的制度变革。制度变革的核心是所有制问题。如果所有制不是代理制，员工就可以通过自己的努力劳动形成更高的企业产出，而这个企业产出是被法律和上市条例所固化了的员工收益，是谁都不能改变的。

    事实证明，利润共享制是解决中国经济发展问题最重要的制度基础。当一家企业的劳资矛盾被化于无形的时候，企业管理就变得简单，管理费用将明显降低。

     近几年由于注册制的改革，我们开始把共享制转向上市公司。已经有了二十多个案例，这些企业真正把期权做出来，让员工带着期权去上市。

2022年年初，慧聪书院帮助西安一家高科技企业——鼎力信息技术有限公司进行了一轮成功的融资，融资的市盈率达到75倍，成为目前中国私募融资中市盈率倍数最高的企业。这家高科技企业是做合金的，他们对投资人说，愿意拿出60%给员工发期权，第一次发10%，上市前发20%，上市以后再发30%。这就是市场调节的制度，不需要政府有形的手来管理。中国的改革走到今天，最重要的变革是产生一种新的共享制来改变代理制，让共享制引领社会的进步。

（编辑  宋斌斌）

（编辑  杨利红）

经济高质量发展，离不开金融的支撑。我国金融业如何在高质量发展背景下继续推动金融改革创新，防范化解重大风险，坚持金融改革的制度创新，实现金融大国向金融强国的跨越，是当前和今后一个时期金融领域的重要研究课题。

制约金融业高质量发展的主要障碍

服务实体经济发展是金融的天职，防范和化解风险是金融工作的根本任务[①]，深化改革开放是未来金融发展的重点任务，这三方面内容共同构成了金融供给侧结构性改革、金融业高质量发展的三大核心部分。

金融服务实体经济的突出问题

1．产业升级与金融产品之间的矛盾

当前我国经济正处于转型升级、新旧动能转换阶段，新产业、新业态、新模式不断涌现，产业结构更加多元，企业更加注重技术创新和绿色发展。但与产业升级相配套的金融产品创新相对滞后。服务新旧动能转换的绿色金融产品供给不足，服务科技型产品的风险投资供给不足，服务产业升级的政府引导基金“募不进来”，前沿领域金融科技融合程度低等。

2．小微企业与中小银行之间的矛盾

我国的中小企业可以用“56789”概括，即贡献了50％的税收、60％的国内生产总值、70％的技术专利、80％的就业、90％的数量，但中小企业获得的金融贷款却不到40％。相对于中小银行而言，国有大型银行的融资特性更多地与大型企业的规模特性相匹配，这种“先天性”就决定了大型银行很难有效地服务中小企业。如何从制度层面解决小微企业的融资难题，虽然现阶段中央在积极推动，但仍存在较大阻力。要从市场层面解决小微企业的融资约束，构建与中小企业相适应的金融结构，中小银行要主动加强金融产品创新的能力，练好内功提升甄别企业风险的能力。

3．区域协调与金融集聚之间的矛盾

促进区域协调发展是新时代国家重要发展战略，解决区域发展不平衡不充分的问题是实现经济高质量发展的必由之路。当前国家中心城市、区域中心城市、城市群、城市圈等蓬勃发展，但金融资源的“虹吸效应”大于“溢出效应”，金融资源配置的不均衡使得部分地区金融基础设施发展滞后。例如，我国中西部地区、东北地区以及部分省份的经济欠发达地区的金融生态资源依然薄弱，防范区域金融风险的压力依然较大，不利于金融稳定和区域协调发展。

金融风险的复杂性、不确定性加大

近几年，我国金融发展所面临的内外部风险严峻复杂，主要表现为三个方面。

1．中美贸易战的不确定性风险

中美贸易摩擦，贸易保护主义和逆全球化，要警惕向科技战、金融战转变带来的外部风险，避免国内企业因出口锐减、金融波动引发资金流动性风险。

2．房地产投资失速风险

坚持“房住不炒”是以习近平同志为核心的党中央对房地产市场的长期定位。我们不仅要预防一些依靠房地产投资拉动的城市出现经济快速下滑，还要预防房价在供需结构失衡下产生的大幅度波动。

3．企业金融风险

近年来我国经济下行压力较大，受制于抵质押资产匮乏，不少中小企业寻求担保圈进行融资，导致风险积聚。尤其是我国东部沿海地区的企业“担保圈”“担保链”问题较为严重，已经成为多地区域金融风险的重大隐患。

自由贸易试验区金融改革创新的制约障碍

1．自由贸易试验区金融法律体系欠完善

在探索金融开放过程中，自由贸易试验区需要对接国际金融规则，但我国的金融法律是以防范风险为主且时间较久，很难契合自由贸易试验区金融创新要求。近两年，自由贸易试验区国际金融纠纷事件复杂多样、专业性较强，其中既有我国金融法律有别于国际法律标准的原因，也有自身金融法律体系不完善的原因，这很大程度上影响了国际金融争端处置的公正与专业性。

2．自由贸易试验区金融配套细则落地慢

近年来，虽然中央围绕自由贸易试验区金融改革创新出台了众多政策举措和改革方案，但其中涉及的改革内容多为指导性表述，相关部门没有及时跟进出台落地细则，有的自由贸易试验区从争取央行政策到政策批复落地需要耗时半年以上，导致自由贸易试验区金融创新缺少落地快、实操性强的方案。此外，我国金融监管力度不断加强，在整治金融乱象、防范化解金融风险的背景下，各个自由贸易试验区的金融创新改革也步入“整顿调整期”，减缓了金融政策细则的出台速度。

3．自由贸易试验区金融改革创新的辐射效应不强

截至2022年4月，全国已设立21个自由贸易试验区。这些自由贸易试验区在金融改革方面虽然做了大胆尝试，但各个自由贸易试验区的金融创新仍然处于探试阶段，真正在全国范围内可复制可推广的经验并不多。绝大多数自由贸易试验区的金融创新成果仅可在本地区小范围内先行推广，并没有对周边区域形成辐射效应。[②]

高质量发展背景下金融改革创新的制度优化

 “最优金融结构”

 “最优金融结构”是指金融运行体系中各类金融制度的设定与该经济体的产业机构、技术类型和企业种类相匹配，最适宜当地具有比较优势的产业发展的金融结构。不同地区、不同发展周期的最优金融结构是不完全一样的。一方面，一个地区的要素禀赋结构决定其最具比较优势的产业结构与技术类型，由产业特征决定金融需求的类型，比如绿色金融、普惠金融、科技金融、小微金融等；另一方面，不同的金融结构在安排资金规模、解决信息不对称、降低交易成本、分散金融风险等方面具有各自的特点。[③]

从宏观层面上看，如果某一地区的经济由中小企业主导，那么中小金融机构多一些可能是有益的，随着金融发展水平的提升，资本市场也可以发挥更大作用。如果将“最优金融结构”的概念应用于金融实践，我们可能应该更多地关注金融机构的功能而非金融机构的形态：第一，各个金融机构的功能是多元化的，例如美国的富国银行、摩根大通等，虽然更擅长于为大企业提供金融服务，不过近年来，在中小企业的金融服务方面也做得非常出色；第二，资本市场在金融体系中的定位和比重，并非完全由政府政策主导，经济、文化、法律等外部因素可能发挥更大的作用；第三，充分挖掘数字金融的普惠性，大型商业银行完全可以通过开放平台为大众创业、万众创新提供安全稳定的金融服务。

“有为政府”与“有效市场”

积极打造良好的营商环境，例如浙江省的“最多跑一次”，江苏省的“不见面审批”，山东省的“一次办好”，等等。需要注意的是，对于营商环境的评价不能单单以大型企业的感受为参照标准，而要更多考量中小微企业的实际感受。另外，仅靠政府“放管服”改革还不够，营商环境需要全员参与，虽然我国政府出台了很多“干货”政策，但一些基础企业和民众并不了解，导致了“有为政府”与“有效市场”之间的脱节。

对于解决中小微企业“融资贵”“融资难”问题，单单依靠国有大型商业银行是不现实的。商业银行的经营本质决定其具有风险性、流动性、盈利性的特点，中小微企业的资质往往很难达到大型银行的信贷标准。如果通过政策强制要求商业银行为中小微企业提供融资服务，不仅不能达到可持续效果，可能还会影响整个金融系统的安全稳定性。普惠金融如此，绿色金融也如此，短期的政策鼓励治标不治本，无法形成长效机制。因此，对于中小微企业尤其是初创型企业而言，要解决其融资难题，还是应立足多层次资本市场的推进，从制度层面、法律层面整体推动有利于“社会资本形成”的政策集成。

 “竞争中性”原则与“底线监管”原则

 “竞争中性”原则，即对国企与民企一视同仁。加快实施“竞争中性”原则，既有助于当前我国深化国企改革，又有助于从政府主导产业政策向政府中性竞争政策转型，扩大主动对外开放能力，进一步以制度创新推动产业转型升级。深圳市提出“底线监管”原则，将法律底线之上的广阔空间留给市场主体，审慎干预。对一时看不准的事物，可采取“边创新边部署、边试点边应用、边监管边完善”的策略逐步推进。

政府应明确“做什么”与“不做什么”，既要落实对企业的自主经营权、知识产权、公平竞争的保护，又要对市场规律抱有“敬畏之心”。只有把营商环境搞好，把中小企业、民营企业搞活，整个社会经济自然富有活力，经济活，金融才能活；经济稳，金融才能稳。所以，防范金融风险、防范企业“担保圈”“担保链”风险，要看到产生这些金融风险的根源在哪里，到底是企业自身还是金融生态环境的原因，到底是金融机构还是金融制度的原因。

防范化解重大风险

防范化解重大风险，守住不发生系统性金融风险的底线，关乎经济持续健康发展和社会大局稳定。2011年，浙江省温州市出现企业金融风险后，当地政府积极探索，在风险处置、机制建设、政策创新等方面形成了一套“温州做法”，为当地“担保圈、担保链”风险化解问题提供了有效的解决思路。例如，采用“一行一企一策”思路，逐个协商，通过分期代偿、平移贷款、先处置后代偿三种方式割断企业担保链；对少数涉及重大担保链的重点企业实施政策让利，将企业部分厂房改建成小微园分割出售或者支持企业工业用地实施“退二连三”，进而盘活企业资产，防止担保链核心企业出险而引发区域性金融风险；提出“分离式处置，清算式重整”的思路，剥离不良资产债务，将全部股权、未履行完毕合同为主要标的资产进行转让，实现企业无形资产的价值，提高债权人的偿债率。[④]

结合 “温州经验”，从制度优化层面提出以下四点建议：

第一，条块协同，金融机构与地方政府实现良性互动。充分运用清收、核销、打包、上划等各种处置措施，加快不良贷款处置，加强金融服务实体经济力度，确保实体经济得到有效流动性支持，避免在挤泡沫、去杠杆中实体企业“失血”过多。以府院联席会议和企业破产联席会议为基础，以政府积极有为、银行业同进同退、企业生产自救、司法保障有力为四大支柱，以各级实体化处置办为协调主力，围绕处置工作流程，共同搭建政银企法四方联动、市县镇企四级响应的处置工作机制。

第二，分类处置，有序推进金融风险防范与化解。化解企业风险没有万能的办法，只能根据不同企业的实际情况，采用“一企一行一策”思路分别化解，一方面坚持“有保有破”分类处置原则，将企业划分为保护、帮扶、破产重整、逃废债务四种类型，分别予以扶持、协调、处置与打击。另一方面，坚持银企主体原则，让企业优化生产、资产重组、债务重组开展自救，协调银行通过银团贷款、延缓追偿、授信聚拢、担保替换、破产推出、平移代偿、企业重组、外部收购等方式进行帮扶。

第三，府院联动，力推风险企业破产处置工作。借助府院联席会议制度，建立企业破产处置府院协调工作机制，协调解决法院在开展企业司法破产工作中遇到的需要行政部门支持的各种事项，为企业破产，包括民营企业重整中遇到的税收、信用修复、资产处置等方面的问题提供政策支撑。建立司法协调机制，在司法的框架下坚持司法审慎、协调优先的原则，开展预重整、诉外协调工作，更好地推进银行与企业之间的债权债务纠纷的化解。

第四，联防联控，完善社会诚信系统建设。坚持司法处置打击与诚信体系重建标本兼治，深入开展诚信体系建设宣传活动，定期曝光恶意逃废债企业、个人名单，建立风险企业资产变更信息共享机制，推进省、市、县三级信用平台纵向互联和各部门之间信息信用横向互通。

自由贸易试验区金融开放

第一，以自由贸易试验区金融开放为抓手，不断扩大金融改革创新的外部辐射效应。首先，自由贸易试验区运行多年来已经在金融改革创新方面积累了大量经验，未来自由贸易试验区应该更加注重金融改革的提质增效。既要注重金融创新成果的“流程优化”，又要适当增加金融创新成果的“核心内容”。其次，加快自由贸易试验区跨境金融业务发展。应在金融风险可控的前提下，优化自贸账户体系，探索资金流动自由化改革，央行要从政策方面给予支持。再次，自贸区金融发展应紧密结合我国“一带一路”建设，对接“一带一路”金融合作。通过人民币离岸金融创新，推动“一带一路”沿线金融基础设施发展。

第二，利用金融开放推动企业技术创新。只有抓住技术创新的“牛鼻子”，才能使我国企业在国际竞争中掌握主动权。充分激活企业技术创新的内生动力，离不开金融资本的支持。只有提高金融市场的价值发现功能，将更多资金投向技术创新型企业，才能够实现科技创新与金融资本的有机结合，形成两者相互促进的良性循环。但是，技术创新往往意味着投入大、风险高、周期长，为规避风险、提高资金收益率，金融机构需要对技术创新企业进行事前审查、事中跟进和事后监督，这些都会增加交易成本，降低资金配置效率。而金融发展可以提高整个金融系统的运转效率，进而促进企业技术创新。下一步金融发展的重点方向是有序推进金融开放。金融开放既包括资本账户、股票市场的开放，还包括金融部门的对外开放。因此，利用金融部门的开放推动企业技术创新是一个重要窗口期。

高质量发展背景下金融改革的未来展望

在高质量发展背景下，要加强金融治理体系和治理能力现代化，尤其要注重金融政策支持、营商环境改善、社会信用体系建设，同时要发挥金融生态环境各个子系统之间的协同配合，在做好稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资的基础上，加强金融合作、金融创新、金融监管，具体包括以下三个方面：

第一，优化金融市场结构，重点补齐直接融资市场短板。金融市场环境是整个金融生态建设中的核心内容，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要金融支撑。整体来看，我国在打造多元化金融结构方面取得了一系列进展，但市场融资环境仍以商业银行为主体，多层次资本市场发展依然薄弱，与美国、英国等发达国家存在较大差距。具体而言，应形成政策性金融、商业性金融、非银金融共同参与的金融支持实体经济发展框架，整合各地区优势金融资源，充分发挥证券、基金、保险在支持企业对外投资中的作用。要不断深化金融供给侧改革，加快构建风险投资、银行信贷、债券市场、股票市场协调推进的金融支持服务体系，提高直接融资比重。

第二，完善社会信用体系，维护金融安全。良好的信用法治环境是金融生态环境“软实力”的体系，信用法治环境对国家治理体系和治理能力现代化具有正向积极作用。应加快社会信用体系建设，构建信用信息共享和违法失信惩戒联动机制，通过对企业精准“画像”增强银企互信，健全金融风险防控长效机制。另外，要重视金融安全工作，尽快实现各地区金融风险监测预警全覆盖，加强对金融机构的业务监管，规范业务标准流程，严格控制增量风险。

第三，完善政策配套支持，优化营商环境。政府管理环境主要体现在金融政策支持和营商环境优化。应形成科学有效的金融政策工具包，充分激发政府、市场、社会三种力量，同时注重政策协调搭配，对于重点企业、重要项目、重大资金可创新金融政策机制，采取“一事一策”。要对标国际营商环境标准，提高对外开放水平，提升外资投资便利化水平，不仅支持本土企业“走出去”，还要吸引外资企业“走进来”，要重点优化自贸区金融配套服务，优化通过流程，降低通关成本，健全外贸企业融资、保险等服务功能。

（编辑 宋斌斌）

政策启示

以上分析可见，赞皇县城乡居民收入差距仍然较大，脱贫人口收入结构有待巩固优化，应当把加快提高农村居民特别是脱贫人口人均收入作为缩小城乡经济差距、破除二元社会结构工作重点。

首先，必须把工资性收入增长作为促增收、防返贫的最主要工作来抓。这就需要继续扩大有效投资，增加工商业就业机会。

第二，发挥赞皇县在林果资源、知名景区等方面的比较优势，重视提高县域农村居民和脱贫人口的经营净收入。

第三，在脱贫攻坚过程中，依靠产业投资分红的模式，财产净收入增长对赞皇县脱贫人口收入增长的贡献巨大。赞皇县应进一步构建高效合理的资源交易和收益分享机制，力争把脱贫人口的财产性收入维持在较高水平上。

第四，通过脱贫攻坚工作的努力，赞皇县脱贫人口的转移净收入已经达到省市全体农村居民的人均水平。赞皇县在中长期应当把在县域范围内缩小城镇居民和农村居民在社会保障方面的收入差距作为努力方向，为落实习近平总书记关于在县域内率先破除城乡二元社会结构的要求做出成效。

（编辑　尚鸣）

中央与地方事权财权不匹配的问题

近年来，中央与地方事权财权不匹配的矛盾有所加剧。尤其是在当前经济下行期，一般预算收入萎缩，房地产低迷引致土地出让收入大幅下降，地方政府入不敷出制约着“挑大梁”的能力。不过，目前地方债务还能展期，还能借新还旧，日子还能过得去，但财政赤字的问题是在恶化的。看一季度数据，中长期贷款总量还不错，但居民的消费贷款和房贷基本没有了，贷款主要集中在融资平台，用途偏于基建。融资平台是准财政的平台，它是不完全市场化的企业。人们习惯通过投资拉动需求，借新债还旧债，但现在需要考虑治本之路，要坚持改革的方向。

与债务相关的周期性问题(二级标题)

我国目前面临严重的政府债务问题，但实际上政府债务也是一个全球性问题，财政退坡是疫情过后各国存在的普遍现象，长时间的高赤字率困扰着各国政府。

我国政府尤其是地方政府的资产负债率，近年来显著抬升，屡创新高。历史上，前期的资产负债表受损，都会掣肘下一年财政支出的力度。近期中央强调“着力扩大有收入支撑的消费需求、有合理回报的投资需求、有本金和债务约束的金融需求”，对地方政府融资和投资质量的改进提出了指导意见。

    我们梳理了过去50-60年全球各国政府的负债率数据，用一个时间线进行表达。从中可以看到，自20世纪70年代开始，全球各国政府的债务杠杆率在逐步攀升，这个攀升过程还伴随着利率的下降。尤其是过去3年疫情防控期间，各国的财政杠杆率上升得更快，斜率更加陡峭。总体而言，在经历疫情过程中，利率总体是下降的。

所以债务问题，归根结底是一个短周期的跨期选择问题，这也可以用人性来解释，有人喜欢寅吃卯粮、喜欢欠债，先把今天的事情摆平，未来还债是后来人或下一代人的事情，这显示出人的某种弱点。但就眼下而言，我们不清楚如果突破红线，未来会是一个什么样的结局。

当然，财政货币政策配合，金融放开贷款，利率降到零，听上去挺吸引人的。但问题是，如果债务率还往上走，利率还往下降，降到零、降到负，会是一个什么情况？人类使用货币有几千年历史，中央银行的历史也就一百多年，全球信用货币的历史也就几十年的时间。把利率降到零甚至降到负，到底是什么原因？它和债务之间是什么联系？是债务引起了利率下降，还是利率下降迎来债务的增加？其中的因果关系很复杂。

全社会负债情况综合评估(二级标题)

再看一个短期的问题。财政很重要的一个功能是逆周期调节。当前各国防疫政策优化之后，经济确实是在自发性修复，只是各国经济上升的程度有高有低。总体而言，今年上半年自发性修复的趋势还会延续，这有助于缓解财政的困难。不过，各国经济修复所需时间的长短，取决于这个经济体在疫情防控期间是否受损以及受损的程度。这是考虑今年财政的短期逆周期调节的很重要的一个基本面。

 考虑财政问题，不能只就财政讲财政，因为财政的另外一方面是综合资产负债表，要综合评估政府资产负债表、企业的资产负债以及居民资产负债表。我们看过去3年疫情防控期间中国的状况。首先，中国的居民资产负债表严重受损，几乎是世界各国受损最严重的，因为我们是第一个进入疫情的国家，但几乎最后一个走出疫情，持续时间最长。

再看企业情况。疫情峰值迅速过去，经济将回升。然而，由于前期现金流不断恶化，使得企业资产负债率明显攀升。与过往经济上升期不同，这一攀升并非由于企业主动加大负债所引起，而更多是资产负债表较快收缩的被动结果，已经形成“资产负债表受损”。当然也有比我们更严重的国家。

从国际经验来看，一旦企业资产负债表明显受损，短期内要恢复其信心比较困难，往往还要经历一段修复期，其间企业的负债行为将比较谨慎。直至资产负债率重回历史中位之后，伴随着投资回报率的不断抬升，中长期信贷才有望实现真正扩张。

最后看政府资产负债情况。

考虑财政问题，要建立在疫后的政府、企业、居民资产负债表的综合评估，及对整个社会受损分析的前提基础上。全球各国在疫情之后，财政政策的力度都有所减缓，不管是欧美国家还是亚洲国家。去年年底中央经济工作会议和今年两会都提到了财政要加力提效。但我们估算，今年广义财政赤字率可能要降下来。全球各国的情况可能大同小异。我们的依据不是两会公布的狭义财政赤字率3%，是把广义财政的几本账都加在一起做的预测。

   过去几年，政府的资产负债率是在攀升的，资产负债表受损，会约束未来的财政支出强度，这是从短周期而言，未来的风险包括地方准财政的风险，今年也许是一个暴露的偏高峰时期。

作为传统拉动经济增长手段之一的城投平台，虽然我们不一定完全打破地方政府对城投的依赖，但与城投相关的那些金融资产以及票据的违约率，天然的和地产、地方财力挂钩。目前经济确实有修复，但财政方面，由于过去的种种原因，一定程度上是滑坡的。国家统计局公布的财政赤字数据和我们估算的广义财政赤字率是有差异的。我们可能还处于风险高发期。

中国改革开放40年，一个比较成功的经验是渐进式改革，中间即使出现了问题，但不是推倒重来，而是“在线修补”，这个逻辑是很重要的。过去几年，财政问题特别是地方财力问题尤为突出。我们不希望过于依靠基建或房地产拉动经济，要通过扩大国内需求，特别是扩大消费拉动经济发展。但这个过程不能操之过急，否则就会带来整个经济的痛苦，并影响到财政收入。比如说房地产比重太高，如果一下子过分限制，就会给地方财力带来困难，甚至使得地方债务问题恶化，大家都不敢拿地了，政府的收入来源受到很大影响（见图5）。所以在短期内，要稳定住内生性动能，把一般的税收收入以及基金收入预算稳住，在这个基础上，逐步调整经济结构。

要区分存量和增量(二级标题)

做好存量是有足够的空间的，这样可以稳住内生性经济动能在线修补。建议可以参照贵州遵义模式、江苏镇江模式，通过不断借新还旧、展期、债务置换，逐步解决。增量上可以减少贷款、专项债等财政融资，增加一般债。

英国前金融监管局长特纳写了《债务与魔鬼》一书，讲全球债务问题，其中有很大篇幅讲了中国的债务问题。他有一个很鲜明的观点，认为中国的债务问题不会是一个太大的问题。当时西方很多人唱空中国经济、唱空中国债务问题，而特纳明确认为中国的债务不是问题，其原因在于中国的国有体制，因为这些债务人本质上是国有企业，是融资平台；债权人都是商业银行，商业银行背后是储户。既然债权人和债务人都属于国有体制，在这个英国人看来，这就是一个左口袋和右口袋的问题。当然这两者的债权债务关系也不能直接抹平，但它是可以转换的，或者可以展期，这和西方的市场经济是不一样的。在市场经济中，如果市场机构（主体）资不抵债就只能破产，在中国则可能很难实现破产。

    存量问题，现在至少不要恶化。今年年初的苗头不好，大量的新增贷款流向融资平台，这个新增贷款的融资成本也许比专项债更高。财政可能顾及面子，公布赤字率在3%以内，但实际的广义财政赤字率远不止3%。不能因为追求3%的财政赤字率，一般债就不能多发，这样做会导致地方以融资成本更高的专项债或银行贷款，进行财政和准财政融资，这是更得不偿失的，而且使得风险进一步积累。

解决问题要靠深化改革(二级标题)

    疫情三年之后，老百姓的预期转弱，所以需要改革。不管是由于地方财政困难的倒逼，还是决策者的远见，都要坚持市场化改革的方向。否则经济增速可能持续下行，而且看不到下行的底。

    第一，对地方债务存在的问题，首先要肯定地方债务存量的合理性，这个认识问题需要解决。一些同志总认为，地方债务是地方那些人乱搞积累的，应由地方担责，“谁家孩子谁家抱走”，如果还是这样的思路，问题就解不开。既要承认地方债务过去出现了一些问题，也要肯定改革开放以来地方债务做出的积极贡献。地方债务、特别是融资平台所欠债务，主要是用于提供公共产品。40年来我国政府提供的公共产品是有目共睹的，远远好于印度和东南亚等国家。大疫三年中我国保持了出口势头，我们的产业体系、包括互联网平台如此完整，以及发达的快递业，都与我国基础设施的完善密切相关。当然不排除中间有很多浪费或重复建设等问题。总体而言，几十年来地方债务的形成，还是利大于弊。有了这样的认识，才有解决问题的基础。

问题在于，政府债务所提供的公共产品，其收益体现在外部性上，基建完成后形成的社会效益并不必然体现在融资平台的资产负债表的“资产收益”栏。要看到这些融资平台或公司所做的融资与投资业务具有财政的内核，所以要承认它有一定的合理性。

第二，存量债务如何处理。历史上，所有国家关于地方债务存量中准财政部分的处理，不外三种方法：第一个方法是财政，第二个方法是货币，第三种方法是市场，三个方法各有利弊。财政解决债务问题，不外开源节流，在收支方面作文章，或者说部分债务要靠未来的税收和财政开支来解决。

所谓货币方法，主要是财政赤字货币化，这是严格禁止的，至少在法律层面上是不主张财政赤字货币化的。过去的几年通胀看似平稳了，但实际上它是花费了巨大的代价和精力才获得的成果。为什么各国都把“财政赤字不得赤字化”列入中央银行法，这是来自历史上很多惨痛的教训。虽然这不说是禁区，是处理方法之一，但必须处理好度的问题。

    市场化处理或者借助市场，或者借助外资。如果不想这么做，就借助财政货币方法。

   第三， 增量债务问题怎么解决。解决增量债务问题，最核心的原则是要调整分税制，现有分税制的矛盾已经非常鲜明，继续这种做法是不合理的。调整分税制是一个重大改革，包括财权和事权，都是向地方倾斜。改革开放几十年，中国成功的一个重要经验在于，让地方先行先试，做错了再改。各地招商引资的不同做法，联产承包责任制等等，都是地方试错试出来的，而不是靠中央几个公务员写文件写出来的。要尊重地方的创业精神。

政府的边界问题，疫情三年是特殊的时期，政府职能确实下沉，包括居委会都做了很多事情。疫情之后，政府的边界应该收缩的，再搞大政府，老百姓的预期就很难好起来。

(编辑  尚鸣)

党的二十大对我国要推进高水平对外开放作出了明确部署，特别强调要深度参与全球产业分工和合作，维护多元稳定的国际经济格局和经贸关系。

深度参与全球产业分工和合作，有利于构建“双循环”新发展格局

构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，以国内大循环为主体，将更好发挥我国的“大国优势”，塑造强大的国内经济循环体系和稳固的基本盘，更好地发挥对外开放的作用，打造国际合作和竞争新优势。没有开放的促进带动作用，国内大循环就会成为“独轮车”。坚持推动高水平对外开放，才能夯实我国经济发展的根基。要以国际大循环提升国内大循环的效率和水平，推动形成我国经济更高水平的动态平衡，形成开放、多元、稳定的国际经济秩序，为实现国际国内两个市场、两种资源联动循环创造条件。

高水平对外开放要做好“引进来”和“走出去”两个方面的工作。坚持高质量的“引进来”，扩大对外开放领域和范围，稳步扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放，打造市场化、法治化、国际化的良好营商环境；坚持高水平的“走出去”，深度参与全球产业分工和合作，提升全球资源配置能力和国际竞争力，打造安全稳定、有韧性的产业链供应链。

在经济全球化时代，国内国际双循环既相互交融，又相互影响和促进，你中有我，我中有你。以国内大循环为主体，绝不是关起门来封闭运行，而是通过发挥超大规模国内市场优势，以国内大循环吸引全球资源要素，使国内循环和国际循环联通，更好利用国际国内两个市场、两种资源，实现更加强劲可持续的发展。加快建设好现代化产业体系是基础，保持各产业有序链接、高效畅通是关键。深度参与全球产业分工和合作，不是脱离国内产业发展去另搞一套，而是要促进国内外产业深度融合，有针对性地补上我国产业链供应链短板弱项，确保国民经济循环畅通，提升国内大循环的内生动力和可靠性，提高国际竞争力。

改革开放以来，我国积极融入全球产业链供应链，规模优势、配套优势和部分领域的领先优势日益凸显，在全球产业链中具有举足轻重的地位。目前，我国已成为世界上工业体系最健全的国家，完整产业链优势独特，同时规模配套优势也具有“虹吸效应”，可汇聚全球要素和资源，形成具有更强创新力、更高附加值、更安全可靠的产业链，为推动高水平对外开放筑牢安全屏障。

当前，全球产业体系和产业链供应链呈现多元化布局、区域化合作、绿色化转型、数字化加速的态势。需要我们顺应产业发展大势，从时空两方面统筹抓好产业升级和产业转移。一方面，推动短板产业补链、优势产业延链、传统产业升链、新兴产业建链，增强产业发展的接续性和竞争力；另一方面，深化改革健全区域战略统筹、市场一体化发展等机制，优化生产力布局，推动重点产业在国内外有序转移，支持企业深度参与全球产业分工和合作，促进内外产业深度融合，打造自主可控、安全可靠、竞争力强的现代化产业体系。

深度参与全球产业分工和合作面临的难题和挑战

当今世界正经历百年未有之大变局，新一轮科技革命和产业变革深入发展，逆全球化思潮抬头，单边主义、保护主义明显上升，世界经济复苏乏力，全球性问题加剧，我国发展进入战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期，各种“黑天鹅”“灰犀牛”事件随时可能发生。坚持实施高水平的对外开放，深度参与全球产业分工和合作，需要准备经受风高浪急甚至惊涛骇浪的重大考验。

1. 在“引进来”方面。我国对外开放的范围和领域还不够大、不够宽，市场主体之间仍存在不公平竞争，而政策因素对经济活动影响较大，一些政策不够透明，增加了投资的不确定性，在一定程度上导致国企不敢干、外商不敢投、民营不敢闯。有不少外资企业因担心不确定性，不太愿意把产业链的关键环节投放到中国，对长期合作与未来投资项目持观望态度的较多，深层合作延伸的难度加大。

近年来，中国吸引外资的规模与增幅都处于全球领先地位，但全国规模以上的外商工业企业数量已从2013年的5.8万家，下降到2022年7月份的4.3万家，减少了26%。如果扣除中国香港资本因素，减少的幅度就更大了。与此同时，外来资本投向制造业的比例越来越小，而投向服务业的占比越来越大，这一方面反映了我国服务业对外开放的幅度日益扩大，另一方面也反映出投资者不愿意投资制造业，或者说在重资产领域投资有一定的顾虑。服务业领域投资最大的好处就是一旦遇到什么风吹草动，可以随时撤出。

2. 在“走出去”方面。近年来，我国对外投资主要集中在“一带一路”沿线国家和地区，投资的70%-80%集中在能源、矿产资源领域、传统加工制造业和一些服务领域。据公开资料显示，疫情前，我国对外投资的80%存量集中在服务业，主要分布在租赁和商务服务、批发和零售、金融、信息传输/软件和信息技术服务、房地产、交通运输/仓储等领域。在一些发达国家和地区，我们又遭遇到安全审查、技术、标准、环保、人权等方面的难题，融入当地社会的难度较大。

我们的海外投资项目，在当地的中国色彩非常浓，总是被贴上“中国的企业”“中国的资本”“中国的产品”等标签。其实，按照国民待遇和竞争中性原则，我们在当地投资、注册，按当地法律法规进行商业化运营，就应该是当地的企业。我们的国际化经营要实现从“走出去”到“走进去”“走上去”的转变，还需要在本土化上下更大功夫。特别是三年疫情叠加中美关系恶化、俄乌冲突，国际贸易和投资环境早已今非昔比。这几年，海外投资项目的开发几乎都处于停滞状态，目前运行的项目一般都是前些年开发的项目，将陆续进入合同后期，无论是市场还是资源，都可能面临着“内卷式”的存量竞争。

无论是“引进来”还是“走出去”，我们的产业链合作大多集中在加工、组装环节，缺乏一体化合作，很少掌控产业链的关键和战略环节，极容易被“卡脖子”，加之我们进行全球产业链、供应链整合的能力不足，相应的供应链不能得到高质量的产业链支撑，最终导致产业链供应链缺乏足够的稳定性安全性和韧性。

深度参与全球产业分工和合作的思考与建议

站在新的历史起点上，推进高水平对外开放，加快构建新发展格局，必须完整、准确、全面贯彻新发展理念，立足当前、着眼长远，以更大的决心和勇气，做好深度参与全球产业分工和合作。

第一，要继续统筹好“引进来”与“走出去”，绝不能把两者割裂开来。当前扩大开放的环境与开放初期阶段不同，在新时期按照新情况、新问题，继续强调解放思想、大胆创新、开拓进取，注意差异化地推动相关体制机制改革和政策调整。比如涉及特区、示范区和自贸区的改革试点以及重要产业链供应链的完善部署，要给足自主权，真正放开搞活，促进与国际规则有序接轨。

第二，要处理好政府“搭台”与企业“唱戏”之间的关系。在当前全球地缘政治十分复杂、大国关系较为紧张的情况下，政府出面搭台子，发挥外交作用，为企业创造商机，助力推动一些项目的开展，是很有必要的。但是，搭台子的不能直接变成唱戏的，如果政府直接出面去谈买卖、做生意，把企业变成具体执行者，并不符合市场化、法治化、国际化的要求。

第三，要优化区域开放布局，巩固东部沿海地区开放先导地位，提高中西部和东北地区开放水平。在新一轮的对外开放上，要发挥我国国土面积大、周边国家相对结构比较多元的优势，一方面继续扩大东部发达地区对外开放，另一方面也要积极创造条件，做好中西部、东北地区的对外开放，使陆海内外联动、东西双向互济，重构我国对外开放的新格局、新优势。

第四，要统筹好走出去进行资源配置与全球产业布局的关系，促进供应链与产业链、价值链的有效衔接。要重视发展本土化、一体化、立体化合作，努力构建全球化的产业体系，为供应链产业链安全稳定奠定基础。中石油在苏丹的石油投资合作项目，就是集上游的勘探开发和下游的炼油加工，再加一条从南部油田到东北部苏丹港全长1370公里原油管道的上下游一体化合作的项目，实现了投资项目的互利共赢和可持续发展。

第五，要进一步扩大投资合作领域，特别是在新能源、应对气候变化、航空航天、数字化、绿色创新等方面，积极拓展新的产业投资合作项目。比如在2022年12月举行的首届中国-阿拉伯国家峰会上，我国提出在未来3到5年，中方愿同阿方一道，在支持发展、粮食安全、卫生健康、绿色创新、能源安全、文明对话、青年成才、安全稳定等8个领域推进“八大共同行动”。在首届中国—海湾阿拉伯国家合作委员会峰会上，提出构建能源立体合作新格局、推动金融投资合作新进展、拓展创新科技合作新领域、实现航天太空合作新突破、打造语言文化合作新亮点等五大合作领域，就充分体现了更大范围、更宽领域、更深层次的开放，将有利于推进我国企业深度参与全球产业分工和合作。

第六，要处理好与国际一流企业的竞合关系，努力在竞合中实现自身的成长壮大。在改革开放初期，很多国际一流企业是我国企业国际化经营的“老师”，有的把我国企业带入国际市场，有的教会了我们适应国际规则。几十年过去了，我们的企业在快速成长，国际公司也在不断进步，特别是那些基业长青的百年老店，依然保持着世界一流的水平，占据着全球领先的位置，我国企业在参与全球产业分工和合作中，需要继续把那些世界一流的公司作为标杆，做好对标对表，切实提升我国企业的国际竞争力。

第七，要加快推进制度型开放，有效提升我国对外开放的系统性、整体性、协同性。要采取切实有效的措施，促进国内规则与国际规则的有效衔接，推进从商品和要素流动型开放向规则、规制、管理、标准等制度型开放转变。继续放宽市场准入，缩减外资准入负面清单，完善准入前国民待遇加负面清单管理制度，扩大鼓励外商投资范围，提高利用外资质量和水平，进一步打造市场化、法治化、国际化营商环境。抓住当前国际分工调整时机，围绕全球价值链，实现更加全面的国际国内制度的协调统一。既要把国际制度“引进来”，对照国际通行规则与先进标准，倒逼国内相关领域改革，完善相应法律法规，又要让国内制度“走出去”，推动国内制度国际化，让世界认可和接受中国规则和标准，以便更好地融入全球产业分工和合作。

第八，要积极参与全球经济治理，共同构建全球经济新秩序和新规则。积极参与多双边区域经贸合作，参与国际规则制定，增强话语权和影响力，推动国际规则更加公正合理，保障我国企业海外利益和国际发展空间。积极参与联合国、世界贸易组织、二十国集团、亚太经合组织等国际组织的合作，努力构建新型国际经贸关系，扩大互利共赢，营造良好外部环境。目前，我国参与全球经济治理的难点是缺乏国际化的专业人才，在一些重要的国际机构和国际会议上参与度不深、发声不响、权威性不强，直接影响了话语权、主导权和影响力。下一步提升我国的对外开放水平，必须在深度参与全球治理上多做工作，加快国际化专业人才的培养，并多向国际机构输送人才，多到国际会议上发声，推动中国话语体系尽快强起来，让世界听得懂中国坚定不移对外开放的主张。

（编辑　尚鸣）

 “双碳”是引领人与自然和谐共生的重要路径。政府既是推进生态文明建设、落实“双碳”目标的管理者，同时也是参与者和引导者，但是其在低碳化管理中已经暴露出治理问题。政府机关低碳化管理应当将理念转化为低碳原则，以法治之力实现政府机关低碳化的最终目标。

2021年6月1日，国家机关事务管理局和国家发展和改革委员会联合发布了《“十四五”公共机构节约能源资源工作规划》，明确了公共机构尤其是政府机关的绿色低碳发展目标，强调了政府机关在“双碳”目标推进中的示范引领作用。在中国式现代化的语境下，政府机关应当以“双碳”为工作目标，深入推进绿色零碳机关建设。然而，当前政府机关低碳化管理尚未落实到位，而其根源在于法治运转不畅。这就要求健全政府机关低碳化管理的法治系统，运用法治实现低碳化管理的提质增效。

政府机关低碳化管理的法治反思

法治是现代化国家的显著标志，是推进现代化进程的制度基础和根本保障。面对政府机关低碳化管理所暴露出的“非低碳化”甚至“高碳化”问题，进行法治反思尤为关键。

法律制度体系不健全

2008年，国务院出台《公共机构节能条例》（以下简称《条例》）后，地方政府根据本地实践陆续出台了与之相关的地方规章。

2021年11月16日，国家机关事务管理局、国家发展和改革委员会、财政部、生态环境部联合发布了《深入开展公共机构绿色低碳引领行动促进碳达峰实施方案的通知》，明确针对公共机构，从能源、技术产品、建筑等方面谋划了绿色低碳化管理方案，并提出运用法律制度的力量强化低碳化管理能力。

现有政府机关低碳化管理法律体系在合法性和合理性两方面均存在不足。

第一，在合法性方面，相关法律体系内部很难做到和谐统一，也难以完全符合实质合法性标准。一方面，政府机关管理的法律法规体系存在庞杂、臃肿的问题，而聚焦于低碳化管理方面更加复杂，再加上各地的经济发展水平、生态环境状况、法律文明环境存在差异，出现了不和谐以及不一致的规定。另一方面，大部分地方立法都是对上位法或者其他省市规定的抄袭，以各省市根据《条例》所颁布的地方性法规而言，其条文内容较少考虑地方特色，相似程度较高，鲜有创新，呈现出较为低级的重复。

第二，在合理性方面，存在经验立法、工程立法、政绩立法、封闭立法等违背客观规律的非科学立法情形。例如，一些地方颁布的有关于绿色建筑的规则标准，其设计之初就直接提出了“零碳”要求，这明显有违“双碳”目标推进的客观规律。

法律制度落实效能弱

法治实现的关键并不仅仅是制度的完善，还有制度的落实。从当前政府机关低碳化管理的现状看，部分政府机关仍然存在“高碳行政”现象。

表1  2017-2021年政府机关一般公共服务支出统计表

数据来源：2018-2022年《中国统计年鉴》

从表1可以看出，我国政府机关一般公共服务支出在一般公共预算支出中的占比始终在8%上下浮动，支出数额呈现出缓慢上升的趋势。其中，属于“高碳行政行为”的“三公消费”是一般公共服务支出的主要支出，其在支出额中的占比较高；公车使用频次的增加必然会增加碳排放量，公款接待和公费出差中所存在的奢侈浪费、超标消费问题等也会加剧碳污染。

与此同时，政府机关在日常办公中仍存在“高碳办公”现象，如纸笔等办公用品的重复采购和利用率低、一次性办公材料数量的增多、水电等能源的铺张浪费，还有非节能、高能耗办公用品的采购数量多，能耗强度较高的老旧建筑所导致的能源消耗等等。相关统计数据显示，我国政府机构（包括公共教育部门）的能源消费约占全国能源消费总量的5%，年能源消费费用超过800亿元。①整体而言，政府机关的人均年用电量、用水量等都高于城市居民人均用量。此外，一些制度性弊端也造成能源的隐性消费，如由于政府职责和功能设置不完善导致的结构性浪费、缺乏决策问责机制导致的决策性浪费、行政时间成本浪费等等。

政府机关低碳化管理中存在事权配置不清和监督约束机制乏力等问题，是影响制度效能的根源性问题。政府机关低碳化管理主要由机关事务管理部门负责，但经调查发现，很多部门不愿将其权力下放到机关事务管理部门，而机关事务管理部门的制约权力较弱，这就导致机关事务管理格局仍然是分散且单一的管理模式，核心职能不突出，对具体工作职能的认识也不到位。①

行政低碳原则：政府机关低碳化管理的法治起点

 “双碳”目标是推进中国式现代化的重要抓手，而法治对于“双碳”目标的实现尤为关键。政府机关低碳化管理法治建构的起点应当是法律原则的确定，而法律原则源起于理念价值的提炼。因此，政府机关低碳化管理法律原则的确定应当通过对低碳理念的价值提炼得以实现。

“低碳”理念的引入

“双碳”目标的实现需要法治助力，健全实现“双碳”目标的法治体系。

以法治之力推进政府机关低碳化管理的关键在于理念夯实，即从价值理念出发，提升政府机关低碳化管理的法治意识。为此，行政法的理念必然要发生转变，在原有理念的基础上注入新的“低碳”理念，如风险管理理念、生态保护理念、能源节约理念、长远效率理念等等，以此正确引导、创立低碳时代的行政行为。

为贯彻“低碳”理念，各省市纷纷展开了政府机关低碳化管理的工作安排，采取节水节电、推行无纸化办公、倡导绿色出行等多种举措。

从当前的相关法律制度来看，存在承认“低碳”理念却未革新行政法基本原则的矛盾现象，传统的合法行政原则和合理行政原则的指导理念、调整方式等较为滞后，在功能上不能为碳风险问题提供解决方案。

从“低碳”理念到行政低碳原则

“低碳”理念从形式层面和实质层面要符合行政法基本原则的界定标准，有学者对其进行提炼确立了低碳行政原则。①政府机关作为全社会绿色转型的表率和标杆，要坚持认同和践行理性“生态政府”“低碳政府”②的行为规范。

对低碳行政的价值理念进行提炼，形成指导政府机关低碳化管理的行政低碳原则，有利于“双碳”目标在行政机关内部的落实。

行政低碳原则强调行政主体自身的低碳化，本质强调政府机关行政效率与低碳发展的相适应，政府机关低碳化管理充分体现理念价值与行政低碳原则的内在要求，二者互为表里并相得益彰。

“三要素”：政府机关低碳化管理的法治建构

按照行政低碳原则，政府机关在行政过程中的组织、物质、程序等各种要素都必须符合低碳标准，确保行政本身的低碳化。政府机关低碳化管理的法治建构应以上述三要素为关注点，实现组织要素、物质要素和程序要素的低碳化、法治化。

组织要素：精兵简政

“精兵”是对政府人员的精简化、低碳化。一是要对政府机关的人员数额进行明确限制，建立科学合理的低碳政绩考核制度,将各项低碳指标的实现纳入领导干预政绩考核标准体系，将其日常低碳化行为也作为政绩考核角度，以此实现对政府机关人员尤其是领导干部的数量控制。二是要设置合理的公务员职务正常进出机制。以能上能下为组织原则，依法实施晋升、降职、撤职处理。后者则主要是依法针对冗杂超编人员予以清减，充分发挥各类人员的最大价值。

“简政”就是对政府机构的精简化、低碳化，主要侧重于解决机构复杂冗杂问题。一是要严格控制临时机构的设置，尤其是在疫情防控期间，为推动疫情防控工作的整体安排与资源调配，设置了大量应急处置型临时机构，以及协调与沟通型、监管与控制型、指挥与决策型临时机构。针对这几类临时机构，必须明确设置保留标准条件，以撤销为原则，保留为例外，即便是予以保留的，任务完成或期限届满时一般也要予以撤销，将相关工作移交给现有的职能部门。二要关注政府机关的内设机构，尤其是要破解其所存在的权责交叉、职责重叠问题，对其予以精简化、低碳化，可以通过政府职责重构，根据内设机构的具体功能来合理配置权限资源，并建构“闭环式”的内设机构运行协同机制，有效提升专业型机构的职责权重。

物质要素：绿色公物

在公物消费方面，主要表现为对政府采购的严格控制。2002年颁布的《中华人民共和国政府采购法》明确规定，政府采购要关注保护环境这一政策目标，从中央到地方、从法律到地方文件，大都涉及绿色采购、低碳采购问题。为充分贯彻落实政府低碳采购策略，要配套建立健全低碳标志产品认证制度，建立低碳节能产品数据库和黑白名录，率先应用低碳产品和低碳技术。同时，要严格控制采购数量，以此避免各行政机构频繁、重复采购办公用品，可以建立跨行政机构的办公用品调剂机制，从整体上盘活办公用品存量，使其做到物尽其用，发挥最大效用，避免过度浪费。