西方现代媒体和新闻领域有很多教条，成为牢不可破的基本规则。如果我们能够认清它的真实来源，就能理解这些规则的深层基因，从而认清它现实表现的固执与荒谬。

现代传媒的宗教起源

在中外新闻史的著作中，都将现代新闻史源头认定为古登堡（1398-1468年）发明活字印刷机。如果要找更古老的源头，新闻史只会在古罗马、古希腊找若干例证。现代新闻史、媒体史一个共同特征是跳过了中世纪时期1000年左右。

现代新闻史有两个褒贬明显的概念，一是宣传（propaganda）属贬义，意指自上而下的灌输；二是传播（spread），基本是褒义，意指自下而上地发布客观公正的消息。这两个概念的对立，源自16世纪宗教改革时期。“宣传”很长时间里特指天主教会，“传播”是反对天主教的新教自诩。然而，天主教从罗马帝国时期处于被镇压的地位，到中世纪已传遍整个欧洲，其实是很成功的“传播”。新教一开始处于被镇压的处境，与当年天主教没什么差别。等到新教在局部得势、占据主导地位后，它同样变成自上而下的 “宣传”。因此，“宣传”与“传播”的褒贬，完全是对同一个事物在不同立场上的解释。由于与新教紧密相连的资本主义占据了现代社会的主导地位，它的强势话语权，导致当时将不符合新教资本主义的意识形态都指为“宣传”，标签化本身成为资本主义媒体最成功的宣传手段。

古登堡印刷机的一个成果是印行了180本拉丁文《圣经》。在此之前所有《圣经》都是手抄本。英国人威克里夫（1328-1384年）第一个将拉丁文《圣经》翻译成英文。由于当时没有印刷机，他所翻译的《圣经》传播不广，影响也不大，但教会依然对他恨之入骨。威克里夫生前虽逃过了罗马教廷的惩罚，死后还是被开棺焚尸。印刷机出现后，英国人丁道尔（1494-1536年）又开始翻译《圣经》，他不是从拉丁文翻译，而是依据希腊文版翻译《新约》，结果丁道尔被教廷处以绞刑，死后焚尸。欧洲宗教改革的始作俑者马丁·路德（1483年-1546年）将《圣经》翻译成德语，他用的母本也是希腊文本，他也被教廷开除教籍。宗教改革另一位风云人物——法国的加尔文对《圣经》做了大量法文注释，他所用的材料基本上来自希腊文和希伯莱文。马丁·路德和加尔文在教廷眼中都是罪不可赦的异端。

中世纪的欧洲识字的人不多，懂拉丁文的人更少，多为天主教僧侣和少数贵族。拉丁文《圣经》是教廷的标准范本。翻译《圣经》都需要获得教廷同意，私译《圣经》是重罪。教廷对翻译《圣经》的限制保证了对《圣经》解释的垄断，即话语权垄断。将《圣经》翻译成民族语言是伴随着民族国家的兴起，主权意识萌发与教廷政教合一权威产生冲突。古登堡时期，德国识拉丁文的只有几千人，到马丁·路德时，能识拉丁文已有40万人。这成为新教对抗罗马教廷的群众基础。冲突的具体表现之一是对《圣经》的解释权。用民族语言翻译拉丁文《圣经》本身就带来理解和解释问题，而宗教改革的核心人物跳开拉丁文《圣经》，用貌似更古老的希腊文、希伯莱文《圣经》作为翻译母本，更是对教廷话语权垄断的直接否定。今天司空见惯的“言论自由”概念，源头就是争夺《圣经》的解释权。

现代传媒包含了机构、载体和成员：教会组织是机构，星罗棋布的教堂是载体，高高在上的僧侣是成员。古登堡之所以对现代传媒非常重要，是因为他开创了纸质传媒以及科技创造新传媒手段的先河。如果把古登堡之前的欧洲教会时代看成是文盲占绝大多数的口头传媒，就很容易理解两者之间的异同。当时教会口头传媒内容形式都被严格规定并完全一样，甚至规定夫妻生活的姿势。现代传媒如报纸、杂志、电视、网络等，会深入每个家庭、每个人。而中世纪，欧洲绝大多数人都会定期上教堂，聆听主教、神父们的教诲，如同定期播出的栏目。人们也会在不定期去教堂，向神父们单独咨询、解惑，恰似现代传媒与读者、观众的互动。现代传媒与教会口头传媒在本质上都是意识形态灌输，其外在差别在于传媒手段不同，现代传媒理论将其认定为贬义的“宣传”，等于肯定了它的传媒性质；内在差别在于经济基础不同。

言论自由与宗教改革

西方政治史有一个非常重要的概念叫“第三等级”，又叫市民阶层。比它地位高的第一、第二等级是僧侣和贵族，比它地位更低的是自耕农、农奴等。文艺复兴、宗教改革、启蒙运动的代表人物要么自身属于第三等级，要么是为第三等级代言，获得第三等级的拥护。新教私自翻译、印刷、偷运、贩卖印刷版的民族语言《圣经》，背后主要是第三等级的支持。为遭受教廷威胁、东躲西藏的新教改革人物提供藏匿条件、生活资助的也是第三等级。加尔文在日内瓦建立政教合一的新教政权后，向法国频频派出新教传教士，利用商人的长途贩运马车、驿站，类似地下工作的交通线。天主教的法国为此向日内瓦抗议此类“意识形态颠覆活动”，日内瓦回答称他们保持中立，只是奉行言论自由。但是，日内瓦的加尔文教派不断培养新教传教士并派往各国的行为，激化了各地的宗教改革运动，并引发多次宗教战争。

第三等级为何与第一、第二等级产生强烈冲突呢？

基督教占绝对主导地位的欧洲中世纪时期，全社会都充斥狂热信仰。基督教的核心问题是人类的“救赎”，罗马教廷的官方解释认为，那些抛弃世俗生活，在修道院克制世俗欲望、专心服侍上帝的神职人员最容易上天堂；其次是贵族，他们听命于教会，还可以购买赎罪券来消除罪孽。而第三等级则很难上天堂，即便他们购买了赎罪券。这是第三等级人士对罗马教廷感到失望乃至仇视，甚至爆发流血冲突的重要原因。

宗教改革思想表达了第三等级的心声，马丁·路德提出“因信称义”，就是说只要真诚信仰上帝便能得救，这和天主教认为只有远离世俗、保持圣洁才能得救的主张正相反。此外，新教提出“信徒皆祭士”，也是反对罗马天主教由少数神职人员解释《圣经》的话语垄断，认为每个平民信徒都可以自由解释《圣经》。

面对第三等级意识形态的崛起，罗马教廷采取了一系列严酷手段，包括开除教籍、火刑等。古登堡印刷术出现之前，教廷监控思想的手段包括在酒馆偷听、鼓励告密、神父利用信徒的信任告发等。古登堡印刷术出现后，罗马教廷又首先采取了书报事先检查制度，并提出“教皇无谬”等一系列意识形态极权主张。然而。罗马教廷的严厉手段未能阻止第三等级对天堂的向往。言论自由、思想自由、新闻自由等等的背后，就是第三等级人士坚信自己也能上天堂的宗教狂热，并导致欧洲一系列漫长、残酷、血腥的宗教战争。言论自由就是宗教异端反抗宗教正统的理论工具。

事实上，欧洲历史上第三等级或者说工商业资产阶级长期存在，而在相当长的历史阶段中，教会和王权对于资产阶级实施了有效的管控。那么，为何从15世纪开始，教会和王权对资产阶级的约束日益无力了呢？

             言论自由的经济基础

今天的罗马教廷拜墨索里尼所赐，只有梵蒂冈那么一个城中城，而历史上罗马教廷曾经拥有意大利中部相当大面积的一个“教皇国”。但教会财产远不止此。中世纪挂着“神圣罗马帝国”头衔的“德国”是一盘散沙，大小邦国林立，伏尔泰说它既不神圣、也不罗马、更不帝国。原因在于，罗马教廷控制了德意志大量土地和财富，使得王权对抗教权的能力下降。那时的德国人悲叹自己不过是“罗马教廷的奶牛”，几乎无条件地供养着罗马教廷的奢靡浮华。这也是宗教改革在德国首先发起的重要原因。法国天主教会掌握了全国三分之一的地产和房产，沙俄东正教会拥有的土地财富差不多也是这个比例。由此，我们就能理解中世纪的本质：教会通过掌握大量土地财富，建立和维护了与土地制度相适应的意识形态，加上贵族的分封领地以及少量自耕农和大量农奴都在相同的土地财富体系中，适应了教会同样以土地财富为基础的意识形态。因而，即便第三等级、资产阶级早就存在，但他们的财富不足以抵抗教会与贵族的联手。漫长黑暗的中世纪其实只是资产阶级对自身命运的哀叹。教会和贵族并不认为它是黑暗的，反而认为那是封建等级制度的巅峰。直到一个偶然因素出现，动摇了财富平衡。

达伽马、哥伦布等人开创的大航海时代，打破了土地财富的至尊地位。达伽马开往东方的一条武装商船，如果能安全返回欧洲，利润高达60多倍。西班牙在美洲大量掠夺金银，世界最大银矿——秘鲁的波托西被挖成了马蜂窝，成为数百万奴隶的葬身之地。殖民地遍地开花的种植园不再是欧洲自给自足的庄园经济，而是需要加入世界经济循环的单一经济体。

前往海外探险的，最初大都是渴望财富的第三等级。后来形成今天美国的大批家庭型移民，其主体是在欧洲受迫害的新教徒，也就是第三等级。大航海之后，第三等级可以在欧洲之外获得远高于欧洲土地回报的财富，从而有能力扩大投资工商财富，将全世界纳入资本主义经济体系。财富性质的巨大变化，使得资产阶级过去在欧洲等级制度下被压制的局面逐渐得到改观：源源不断的工商财富强力支撑了资产阶级话语权，从文艺复兴、宗教改革到启蒙运动，量变引发质变，资产阶级终于从仰人鼻息的第三等级变成睥睨天下的社会中坚。在此转变过程中，新教与罗马教会的关系是资产阶级意识形态逆袭的主战场。

罗马教廷将新教视为异端，加以种种迫害手段。新教大批“殉道者”是言论自由的追求者，他们将罗马教廷视为“敌基督”，不共戴天。言论自由、思想自由就是在这种绝对冲突中产生，导致很多绝对化原则延续至今。例如，教会话语垄断的财富基础是土地。包括罗马教廷的“教皇国”直属还是在欧洲其他地方所拥有的土地财富都不是私有财富，而第三等级的财富完全是私有。因此，新教与罗马教廷冲突对立的一个直接后果就是反对公有财富，以至于宗教改革运动时大量没收教会财产，本质上就是资产阶级以私有财富为基础的价值观竭力反对罗马教廷以公有财富维持的意识形态。如果把教会建立在公有财富基础上的传播系统视为公有媒体，就很容易理解资本主义以私有财产反对公有财产，将私有媒体与公有媒体贴上道德标签并延续至今的深刻动机。

            经济发展成为意识形态

马克斯·韦伯所著《新教伦理与资本主义精神》一书，延续了马丁·路德、加尔文等人的新教主张，直接宣布第三等级工商阶层赚钱就是为上帝服务，赚钱既是个人能得到救赎的证明，也是为上帝增添荣耀的行为。当天主教说只有远离世俗、清心寡欲的圣洁生活才能得到拯救时，马克斯·韦伯则彻底颠倒了天主教教义，及其悠久的苦修、隐修传统和“贫穷光荣”的观念，从而带来一个非常重要的价值观转变：赚钱光荣。富人的社会地位由此改变。以富人为社会榜样的价值观与私有媒体傲视一切的地位完全一致，媒体本身也成为赚钱光荣的市场化、商业化模式。

中国人理解的世俗，大致是非宗教的含义。但在天主教世界，世俗并非脱离宗教，只是在宗教分工和等级上处于较低位置。所以，宗教改革形成的新教“因信称义”、“信徒皆祭司”等信条，其实是将原先地位较低的世俗分工加以神圣化。这一点，在马克斯·韦伯那里被牢固确立：第三等级以世俗工作为天职，为上帝荣耀而赚钱，地位高于清心寡欲的修道院生活。从事以赚钱为目的的经济活动由此被神圣化并被赋予道德价值：赚钱是善，不赚钱是恶。因为不赚钱就不能荣耀上帝。异教徒的“闭关锁国”尽管对世界没有任何不良影响，但因为妨碍基督徒赚钱，所以用坚船利炮打上门就是符合上帝旨意的。

将世俗和经济发展神圣化、道德化，延伸到媒体的结果是：市场化、商业化的赚钱媒体是善，而非市场的、受补贴的媒体是恶。由于罗马教廷的传媒是非市场的， “不赚钱、没效率”，也成为恶。在新教资本主义那里，将赚钱盈利意识形态化，成为善恶标准的道德判断，以致可以不顾事实和理性，因此，商业化私有媒体即便有缺陷也可以宽容；而非商业化的公有媒体则无需任何分辨，总之一无是处。

美国清教徒的核心理念

18世纪末发生的美国革命和法国革命，是影响深远的历史事件。尽管两者相似，但本质不同。欧洲从宗教改革到启蒙运动，出现两个方向，其中之一是用理性代替宗教。法国大革命有一句口号：“用最后一个神父的肠子吊死国王”，它既反等级也反宗教。而美国建国时，清教徒占人口70%多。清教徒是新教中最极端的那部分人。美国革命早于法国革命，更多延续了宗教改革只反等级、不反宗教的精神。欧洲各国的共产党以及苏维埃革命是启蒙运动反宗教倾向的结果。相反，在资本主义最强大的美国，共产党却很难得到发展。迄今为止，美国依然是西方国家中宗教氛围最浓厚的国家。

美国清教徒拒绝启蒙运动反宗教倾向，使得美国很多政治理念虽穿着世俗外衣，内核则完全是宗教原则。例如公民社会、社区自治，同时贬低政府、抑制权力等，完全源自新教历史和教义。由于新教诞生时，长期受到罗马教会和世俗政权的双重镇压，因而强化了他们反对一切权力、要求社区自治的主张。新教一方面基于宗教自由而反抗罗马教廷，另一方面基于基督教“人性恶”的主张而反对世俗政权；如果政府不可避免，那只能是“必要的恶”。美国的核心政治理论都建立在这个逻辑上，最底层的基石就是宗教观念。如果这块基石松动或改变，例如中国儒家历来主张的“人性善”，美国政治理论的大厦就会倾斜或坍塌。

新教特征延伸到现代媒体，所谓言论自由、新闻自由、思想自由的本质就是宗教自由。然而，每一个宗教都是排他的，因而，建立在宗教自由基础上的新闻自由，表现出“只肯定自己的自由、否定异己者自由”的特征，也就是所谓双重标准。如果我们理解了美国政治理念的宗教基础，就可知“双重标准”实际上是美国的遗传基因。

由于神权高于世俗权力，因此世俗政权需要内部三权制衡以防止其作恶。而媒体作为“第四权力”，实际上相当于世俗政权之外的神权在监督世俗政府。由于神权属于上帝，因此媒体不需要监督、不应该被限制，媒体可以为所欲为。所以“第四权力”的媒体又被称为“无冕之王”。

虽然美国宪法确立了“政教分离”原则，但它与启蒙运动的“政教分离”完全不同。启蒙运动基于否定宗教的前提，政教分离意味着：宗教不能干预政府。而美国政治从来没有否定宗教，因此，美国宪法政教分离的本质是：政府不能干预宗教。两者完全相反。落实到媒体制度上就是：政府不能干预新闻自由。

免费私有媒体是对罗马教会的抄袭

古登堡印刷机出现以后几百年间，第三等级的资产阶级媒体大都是收费的。19世纪出现了一种报纸，在英国叫“便士报”，在美国叫“美分报”。一分钱的报纸很便宜，几乎等于免费。资产阶级媒体从收费到免费，意味着一个非常重要的历史转折。19世纪，工业化大大促进了资本主义的发展，美国的城市化率已高于50%，因此，资产阶级意识形态再也不是少数人的价值观，资产阶级要统治世界，必须向更多的人，尤其是那些反对者灌输他们的意识形态。“便士报”“美分报”应运而生，与之相伴的是广告。广告成为资本主义媒体最重要的生存方式。

美国联邦宪法要求政教分离，细节之一是政府不能资助任何宗教教派。因此，所有宗教生存都必须“找市场”。当年洛克菲勒饱受攻击时，他捐钱建了一个教堂，对洛克菲勒的批评之声就没有掀起巨浪。这个举动类似其他资本家拥有私有媒体。教堂和私有媒体都是掌握话语权的关键，私有媒体靠广告生存基本等于教堂靠大额捐款维持。为什么“便士报”“美分报”一定还要收最低的“一分钱”？这是资本家对宣传效果的考核。美国教堂很多都靠教徒及吸引听众来获得捐款以维持教堂运作，信众人数的多寡，是教会发展是否成功的最主要标志，也是教会能够得到捐助的依据。同理，“美分报”尽管只收一分钱，但是它作为发行量的依据，如同教会信众人数一样必不可少。美国教会靠广泛吸引和精确收割的生存方式，完全移植到媒体，而且成为商业销售的基本模式。不顾对方意愿、不顾他人隐私的美国式商业推销，本质上与传教一样；很多商业网站用小恩小惠，对“推荐朋友”“拉人入伙”实施奖励；很多新兴创业最关键的一步是“聚拢人气”；传销、庞氏骗局等等，成功的核心都在于用“话术”拉人入伙。中世纪罗马教廷依靠大量土地财富对民众做最广泛的意识形态宣传；现代资本主义依靠大量广告对民众展开无孔不入的宣传攻势。

随着技术发展，进入电视和网络时代，连“美分报”的最低象征性收费都不需要了，媒体进入彻底免费阶段。私有媒体对于资产阶级价值观宣传效果的考核，电视时代是“收视率”。有意思的是，西方乃至全球如此巨大的电视市场，收视率调查机构只有两家，最终还合并了。而且收视率调查公司的资本权利最终与广告公司融在一起，也就是说，私有媒体宣传效果的好坏，如同当年罗马教廷一样，裁判员和运动员成了连体。因此，免费媒体时代说私有媒体是市场化、商业化生存，其实是一个谎言。

媒体主要收入靠广告，意味着私有媒体是被资本家、资产阶级豢养的仆役。中世纪教会因土地供养而塑造僧侣、贵族为社会英雄，现代资本主义媒体靠广告供养，将富人和财主塑造成社会榜样和中坚。

2018年，美国好莱坞北美总票房118亿美元，观众约13亿人次。美国四大体育联赛年收入分别在50亿-150亿美元之间，观众约6亿人次（含亚洲）。美国四大电视网最兴旺时，年收入分别在150亿-280亿美元之间。如果我们把上述活动都看成是宣传方式，很容易得出结论：美国的大众传媒规模世界第一。然而，在美国国内，他们只是宣传的小儿科。美国金融危机爆发后不久，2012年，美国教徒向宗教机构捐款745亿美元；含非宗教徒的所有个人向宗教机构捐款1000亿美元。

按44%的美国人每周上教堂推算，美国每年上教堂人数超过78亿人次。南北战争后，美国教堂密度为每532人一所教堂，目前约为每1000人一所教堂，与美国建国时期持平。美国的电台、电视台至少有10%是纯宗教的；美国宗教出版物每年收入超过100亿美元；美国有几十万个宗教网站；绝大多数美国人花在宗教上的时间和金钱，超过花在体育方面的10倍以上。粗略地说，美国宗教宣传的规模大体上与所有大众宣传的规模总和相当。他们的经济基础大体一致，都是富裕工商阶层的捐助，不同在于，教会接受中产阶级的小额捐款较多，大众传媒接受富人的广告赞助更多。所以，美国的教堂是资产阶级意识形态的宣传阵地，美国的私有媒体也是资本主义的无形教堂。“经济基础决定上层建筑”，在美国的媒体制度、媒体理论和媒体价值观、社会价值观等诸方面得到充分体现。

结语：中国媒体的现实紧要问题

西方从中世纪到现代资本主义都明显遵循了经济基础决定上层建筑这一原则。当两者不匹配时，社会就容易失稳甚至颠覆。当今中国社会的经济结构既不是完全公有制，也不是彻底私有制，而是公有、集体、私有并存的混合所有制。中国社会的经济基础如何与媒体理论、制度相适应，是新时代的重大课题。

（编辑  季节）

2020年年底，我们就已经预见到了今年大部分的宏观经济形势走势，对通胀程度预测不一，但是大的方向没有太多分歧。今年大宗商品结构上有些差异，油价没有涨太多，商品（有色、铜）涨得多一些。

　　对通胀的可持续性有一些分歧，大家认为现在主要靠外需，外需拉动价格上行，但内需会不会拉动起来？如果内需一直起不来，从库存周期分析，预计中国经济增长速度在第三季度将达到最高点，预计在11月左右达到通胀高点。中国经济这轮周期可能在今年下半年基本结束。美国周期可以持续到明年上半年，也可能会更长一些。如果我们把大宗商品价格的上涨归因于外需，那么外需的可持续性要比内需更持久一些。所以商品周期的高点至少应该持续到今年第三季度，甚至有可能往后延一点。

　 从商品分析框架和产能、库存看，在当前结构条件下，经济增长的趋势还是可以延续的。值得注意的是，相比过去而言，当前要重新考虑这轮海外经济刺激政策的溢出效应。2008年次贷危机溢出效应是比较清晰的，完全是依照货币途径。我们做了一些模型分析，发现2008-2013年美国量化宽松对海外的影响，对新兴市场国家和对发达国家是有差异的，对新兴市场国家内部也是有差异的。发达国家是最敏感的，而新兴市场国家如果没有资本管制，受影响程度也会大一些。对比这次疫情看得很清楚，在当时遇到一个外部的货币冲击或者金融体系内资产价格崩塌的冲击，冲击源头主要在美国，其他的国家受到影响，而贸易所受的冲击相对较小；它不是像疫情那样全面的供给冲击。相对美国而言，其他国家的政策响应是比较滞后的。新兴市场国家在那一轮冲击中，受到政策外溢的影响相对较小。

　　对比之下，这次美国经济刺激政策的溢出效应有一些新的变化。我们发现，2020年美国这轮量化宽松对所有国家的影响几乎是同步的。实施了货币宽松政策之后，所有国家跟着美国一起放宽货币政策。表明这一轮基本上是全球货币宽松、全球主要经济体都在加杠杆，对金融体系的影响是非常剧烈的。各个金融体系内部都有非常宽松的流动性。现在还无法预测其中可能蕴含什么样的金融风险。

　　此次西方刺激政策的溢出效应之所以这么强烈，重要的原因是这次是全面的供给冲击，与2008年冲击完全不一样。基本上所有国家都受到了疫情对内生增长动能的破坏，因而需要非常强烈的货币冲击。同时美国存在财政冲击，它引发通胀的压力会很强。在通胀压力很强的情况下，很多新兴市场国家是很困难的，一方面要放宽货币和财政空间，另一方面还要预防通胀。这次中国没有进一步实施财政刺激，也没有放宽房地产政策，所以大宗商品涨价才没这么迅速。但是很多国家也是需要更进一步进行财政扩张，新兴市场国家自身的政策也会遇到一些冲突，因此导致它们的复苏乏力，同时又叠加疫情的冲击。但是货币的扩张是给定的，所蕴含金融风险也是给定的，在这种情况下，一旦未来美联储退出量化宽松，各国的好日子就到头了，将会进入全面紧缩、全面风险的暴露过程，此时新兴市场国家的压力会非常大。

在目前这个阶段，我国一直控制的相对比较好，各方面的风险不断及时进行排除。如果美联储在2022年开启缩表，后年开始加息，那么明后年风险可能会非常大。跟2008年相比，它的溢出效应以及可能隐含的风险可能完全不在一个等量级上。

（编辑  尚鸣）

　 “通胀不足惧”，主要聚焦美国。美国4月份通胀数据出来之后吓了市场一跳，因为市场比较关心的核心CPI，季节调整之后的环比增速是40年来最高值。大家对美国通胀的担心又上了一个台阶。仔细分析这些数据后，感觉问题没有那么大。如果看核心CPI的分项数据，核心CPI上涨与某些供给的暂时性短缺有关，如二手车、新车、汽车租赁、计算机、电视，这些都与芯片短缺有关。同时与疫情有关的服务价格上涨有关，比如住宿、餐饮等服务价格上涨。美国疫苗接种后，大家重新开始出行活动，这方面价格产生恢复性上涨。

　　美国通胀上行不难理解，美国大致是“双宽松”（宽松财政、宽松货币）政策，也可以叫“三宽松”政策（国内在宽松财政、宽松货币，G20范围内大家相互督促的宽松政策），在这样宽松政策的帮助下，民众钱包充实。加上疫情得到了控制，大家敢出门了，这样钱包就转成了实实在在的购买力。与此同时，在疫情恢复过程中，部分商品和服务的供应，特别是芯片，并不是马上可以恢复的，出现了暂时性的供应短缺。

一方面是需求强有力的回升，另一方面是个别商品和服务供给短缺，导致了个别商品和服务价格大幅上涨。

暂时因素不可怕，值得担心的是中长期因素

目前关于美国通胀的大部分研究认为，具有明显暂时性特征的通胀并不可怕，真正的通胀威胁不在这里。真正值得担心的是通胀螺旋上升机制：工资价格的上涨带动商品服务价格的上涨，商品服务价格的上涨又会进一步要求工资进一步上涨，再导致通胀预期上涨，这会带来比较严重的通货膨胀。

　　我们看一下工资的情况。高盛的数据显示工资上升保持在3%左右的年增速，这当中低收入群体增长快，高收入群体增长慢一些。

　　还有很重要的因素是房价的上涨。住房也是很重要的成本，现在住房价格也有一定的回升，目前增速约为2%，房租价格也可能会有提升。但是不管怎么样，房租也好，工资也罢，大概维持在2%-3%的年增速。

　　基于这些判断，虽然短期数据不用担心，但是长期看，美国通胀中枢比以前要抬升一些，大约在2%-3%，个别时间段会更高一点。美联储在这么高的通胀数据出来之后基本上无反应，还是保持比较宽松的政策，让大家相信它近期内还会保持宽松的政策预期。为什么会这样做？有几个原因：

　　一是4月份如此大幅的涨价因素是暂时性的，不会持续太久。

　　二是基于过去宽松政策实践得到的经验。2008年金融危机之后，出台了量化宽松政策，当时对此有很多争议，但是回看当时采取宽松政策十多年的效果：有人担心的通货膨胀并没有出现；有人担心将导致收入分配恶化，但实际情况并非如此；有人担心资产价格泡沫，后来发现金融市场的波动性大了很多，但即便是资产价格跌下来，对金融机构和实体经济部门没有什么伤害，因为资产价格上涨更多的是权益投资驱动，不是债务驱动，资产价格即便下跌对实体经济伤害也不大。在量化宽松货币政策过程中，美国经济和劳动力市场复苏情况相对欧洲日本还好些。正是过去的宽松货币政策带来的成果，让美联储和社会各界对宽松货币政策实施有了更强的信心。

三是最近比较流行的高压经济学。新冠疫情对美国经济伤害是大萧条以来最严重的一次，让很多低收入群体丢失了工作，留下了难以抹去的伤痕。这些伤痕用常规政策工具没办法把它抹掉，怎么办呢？必须采取超出常规的政策修复。政策目标如果是能让低收入群体充分就业，并让劳动技能比较差的人也能找到工作，那就要有旺盛的需求，以解决他们的就业难度。这自然离不开宽松货币政策的支持。可以看到，为了与这个政策配套，美联储在通胀目标方面正在做出调整，原来最高是2%，现在是平均2%，意味着3%、4%在某些时间段内也可以接受。这是对现在做法的一种支持。

更担心未来产生通缩

　　很多人担心，中国的通胀情况如何？我们其实更担心未来可能产生通缩。今天的价格与疫情前（2019年12月）相比，CPI累计增幅不到1%，食品价格累计涨0.8%，非食品1.2%，核心CPI涨1%，CPI商品类涨1%，服务类1.2%。一年多的时间加在一起涨不到1%。如果是担心的话，不应该担心通胀，而是应该担心通缩。实际上，过去5年通胀率都是偏低的。

　　谈到这个问题，有人会说，通胀感觉完全不是这样。我认为，不同的人，消费支出结构不一样，对通胀的感受是不一样的。过去这几年CPI篮子中，肉类价格涨幅最大，但有人如果不太吃肉，而是多吃鸡蛋，那么过去5年其实没有怎么涨价。海鲜价格过去5年累计涨了30%。衣着类产品过去5年加在一起涨不到4%。家用电器类、交通通讯设施大部分是在降价而非涨价。房租、房价涨得不少，全国平均房租过去5年累计涨7%，一年平均1%以上。各方面的价格数据放在一块儿得出来的结果，还是比较可信的，最起码比个人的感受可信。

　　除了看价格，再看就业和工资数据。农民工的就业市场竞争最激烈，也能较好反映供求状况。农民工就业数目前是246万，低于2019年同期数据，农民工的工资两年累计平均增速2%（农民工过去5年平均工资增速为6%-7%），也是偏低的。说明劳动力需求并不旺。

　　很多人担心未来可能会引发通胀的推手是大宗商品。与2019年12月相比，商务部公布的大宗商品价格指数中涨幅最多的有：矿产59%，钢铁38%，递减依次为油脂（31%）、有色（28%）、农产品（26%）、能源（10%）。这个排序可以告诉我们很多信息，即便是有输入性通胀，输入也不是主要原因。如果是输入型通胀，那应该主要来自能源价格上涨。中国在世界上也是能源大国，但还远不足以决定全球能源价格。现实情况是能源价格上涨幅度不太突出，真正突出的是矿产和钢铁价格上涨，中国是这些产品最大的消费国，对价格有绝对的影响力。这些产品价格上涨很难说是输入型的。

　　PPI上涨存在显著分化，中国价格上涨有很强的结构性特征，虽然加总广义上CPI涨得不多，终端需求比较弱，但是个别商品和服务，特别是大宗商品涨的比较多。PPI中生产资料类涨的比较多，生活资料类价格比较稳定。为什么会这样？

第一个力量是工业部门的复苏。工业部门的复苏在很大程度上与出口大幅增长有关。欧美在宽松政策环境下需求没下降，但是供给却跟不上。中国工业部门的供给恢复很快，制造业和出口形势很好，对钢铁、矿产需求旺盛。

第二个力量是房地产。疫情以来中国的房地产市场投资一直保持了很强的韧性，对钢铁需求也形成了支撑。

　　但是在终端劳动力市场，恢复情况并不算太好，终端消费也不算太好，所以消费价格依旧比较低迷。为什么上游价格不能传导到下游呢？从过去5年的情况看，上游价格对下游的传导不是没有，但传导幅度很有限，主要原因是终端需求比较弱，终端价格抬不起来。目前格局下，上游产品价格在抬头，上下游之间的利润分配格局更有利于上游。但是从长远看，没有终端的支撑，上游的价格上涨难以持续，价格会再调整。

下一步的政策选择

　　总的判断，终端需求是偏弱的，经济正在复苏，但还没有完全恢复到疫情前的状态。在这样的经济环境下，近些年来广义财政政策已经有了明显的收缩，这个收缩幅度在过去几十年当中是比较大的。2021年公共预算内的财政支出增速，全年只有1.8%，可以说是过去30年来的最低点。而政府广义支出（公共预算支出+政府基金支出）的增速是4.9%，也是这个数据发布以来的低点。如果再把政府隐性负债，包括平台、地方主导的国企的信贷也算进来，而这一部分负债现在正处在管控风险的高压阶段，正在收缩。总之，政府广义支出有着明显的放缓。广义信贷高点已经过去了，现在也在下行通道中。

　　我们认为，下一步经济增长最主要的压力不是通胀，而更担心通缩问题而导致经济二次下行。前几个季度出口拉动的因素较明显，经济下行压力还不突出，但到了今年年底或明年，这个压力可能会更加突出。

　　宏观经济调控政策工具已经做了很大的调整。过去一个时段为刺激经济，比较依赖预算外的广义政府支出，过度依赖地方融资平台，现在为整治和化解风险，这个方向是对的。

　　既然广义政府支出在收缩，货币政策怎么选择？建议利率政策应该在维护宏观经济稳定、维护总需求稳定方面发挥更积极的作用。利率政策不仅对总需求的稳定可以发挥作用，也可以优化经济结构。利用政策刺激经济时，其发力的作用机制是让私人部门的债务成本下降、资产价格提升、资产负债表更强壮，通过私人部门发力，让经济增加多一点活力，这也是其他国家应对需求不足的首选做法。

尽管今年以来对通胀的担心升温，经济复苏状况总的来说尚可，但是利率比较稳，市场流动性还算是充裕的，货币政策并没有收紧，稳定总需求的政策工具侧重点已经往这个方向做了调整。

（编辑  尚鸣）

后疫情时代，数据大部分失效，各种同比、环比计算方式和经济模型都不再适用，经济明显分化和拐点同时交错出现，对经济的判断和政策应对需要更多调研和智慧。

未来经济增长仍具有较强的不确定性，对于通货膨胀也有不同判断，需要时间来固本培元、逐步化解。货币政策要综合运用好宏观审慎、总量政策和结构性政策，在保持定力的同时增强灵活性，为改革创造充分的空间，是比较合适的选择。

中美对通胀采取不同应对措施

　　在新冠肺炎疫情冲击下，中美采取了不同的应对措施，导致两国呈现不同的通货膨胀特点，通胀内在运行逻辑也存在差异。

　　中国的应对政策主要着眼于供给端，强调“六稳”“六保”，更注重通过保微观经济运行主体来稳就业。因而供给端的恢复速度快于需求端。

　　美国的应对政策则更多着眼于需求端刺激，供给端恢复速度较慢。前一段美国政府力度过大的补助措施影响了劳动力供给，加剧了供给短缺。供需错配导致通货膨胀不断强化，涨价压力从PPI迅速向CPI传导，引发了全球层面大宗商品价格的上涨，也推高了中国的PPI指数。

　　中国PPI向CPI的传导并不是特别明显。一方面，由于政策着力点差异，企业吸收了绝大部分成本上涨压力；另一方面，也和数据基数和经济结构有较大关系。疫情发生时，美国CPI正处在低位，所以今年物价同比增速较高。而去年年初，猪肉价格将中国CPI拉到较高水平，所以CPI同比增长并不明显。这导致美国金融市场和民众的通胀预期较强烈，但我国通胀预期主要集中在PPI，特别是大宗商品领域。此外，地区性的自然灾害对全球物价水平也有一定影响，导致不同区域的通胀特征有所差异。

　　中美通胀也存在共同点。

　　一是在疫情和大宗商品价格上涨的背景下，两国都出现了与高失业率同时出现的招工难和劳动力成本上升的问题，推高了物价水平。

　　二是两国通胀都主要受到疫情暂时性因素的影响，但中国后续可能会更多受到结构性因素影响，比如在碳达峰、碳中和目标下会更强调环保，对某些大宗商品的需求也会更高。

　　三是疫情后两国不同的通胀特点和应对政策。

　　总的来看，疫情冲击下中美两国差异化的应对政策、数据基数和经济结构导致了两国不同的通胀特点和运行逻辑。但目前全球各国普遍面临着大宗商品价格、运费和劳动力成本上升的压力。

本轮通货膨胀是一场“虚火”

　　本轮通胀并不具有持续性，但长期来看，通胀中枢可能略有抬升。本轮通胀主要是受暂时性因素影响，如供需错位、经济政策后遗症等。后续随着供给恢复、政策效应逐步退出和调整，推动通胀上升的力量也会逐步减弱。也就是说，这是一场“虚火”，不是“实火”。

　　本轮通胀预计会再持续1~2个季度，在这一过程中，要格外关注居民的通胀预期。目前，中国、美国甚至世界其他国家的居民和金融市场都有较强烈的通胀预期。通胀预期往往具有自我强化的特征，使PPI向CPI的传导效率比低通胀预期时更加强烈。我们要关注这种自我强化的放大效应，判断其对于通胀的影响程度。

　　从可持续的角度看，虽然本轮通胀的绝大部分动因是暂时性的，但也反映出一些结构性的变化，包括人口老龄化、政策取向更关注贫富差距和收入再分配、全球化、环保等问题，这会对全球的长期通胀产生一定程度的影响。

　　疫情刚发生时，欧美等主要经济体政策“放水”，消费品价格的上涨并不明显，而资产价格却出现大幅上涨，主要有两方面原因。

　　第一，当时欧美“放水”主要是为了对冲疫情导致的市场流动性断裂。但由于实体经济运行中断，流动性注入无法被实体经济吸收，而主要停留在金融市场，并主要通过预期在不同资产品种和行业中再配置。所以，这是一种缺乏微观基础的流动性放松，最终只能通过市场预期反映到资产价格上。

　　第二，当货币“放水”叠加财政政策扩张，资金就会被引导到需求端。2008年金融危机时，美联储虽然也注入了很多货币，但大量货币趴在银行账上，没有投到实体经济，不构成通胀压力。而本轮美联储放水和财政刺激共同发力，把“水”引到企业和居民微观层面行为上，转化为商品市场、服务市场的供求变化。需求上涨叠加供给不足，就会推动商品价格上涨。这一过程带来了资产价格的变化。目前美国不仅出现了商品、服务市场的价格上涨，大宗商品和股票等资产价格也在上涨。资本市场是由预期——更准确地说是预期差驱动的。因而，资产价格变化显然反映了市场预期变化，反映了超预期的周期性盈利预期。

　　同时，资产价格波动将反作用于实体经济，导致了资金大量放水后，金融市场就将对实体经济调节产生“越俎代庖”的作用。如果大宗商品价格跌到低位，一旦需求开始恢复，实体经济就有足够的价差来调整和复苏。但流动性和金融市场的介入，使市场提前预期到大宗商品的价格调整，实体经济因此减弱了内在的复苏动力。在这种情况下，金融市场表面上预测到了未来的复苏，实际反而阻断了未来的复苏，带来了某种“滞胀”的痕迹。

后疫情时代的经济特征和政策应对

　　本轮大宗商品价格上涨更多受到国际市场的影响，输入性特征明显，而国内需求的恢复也是大宗商品价格上涨的力量来源，存在一定的投机性力量的影响痕迹。目前来看，有的期货品种价格上涨更加显著，政策面需要适当地对投机行为进行“降温”。

　　政策应对上，更有弹性的汇率有助于缓解输入性通胀，进出口环节的相关政策可适当调节国内外供需平衡；国内还可以适当打击大宗商品投机行为，尤其是加强对期货市场的逆周期调节，此外，还要沿着供应链更好地调配供需，提高个别企业吸收风险的能力。

　　但从目前来看，上述政策只能缓解价格的过快上涨，过度使用可能会压抑市场内在的恢复和调节机制。因此，应对大宗商品价格上涨的最主要措施应是等待和吸收，要“静待花开”。

　　总体而言，后疫情时代的经济有以下几个重要特征。

　　第一，疫情依旧是最大的外生变量。当然这种影响的边际效果可能弱于疫情早期，可预测性相对更高。

　　第二，政策应对会发生转向，从直接救助到逐步正常化，探索解决宽松政策“后遗症”的方法。在这个过程中，市场会高度敏感，政策处理也要格外谨慎，不要“急转弯”。既不能破坏经济的复苏苗头，又不能给未来发展带来过重负担。

　　第三，政策着力点会更强调绿色环保。疫情改变了我们的生产和生活方式，也改变了我们的很多观念，比如投资领域更关注ESG（环境、社会和管理的缩写）和绿色环保，这会带来一些中长期的变化。

　　第四，经济又将面临原有的结构性矛盾。疫情发生前，我国和全球其他经济体的结构性矛盾非常突出，经济下行压力较大。疫情给全球经济按下了暂停键，复苏的过程虽然非常痛苦，但仍有希望。随着需求的逐渐恢复，各国又要重新面对过去的结构性矛盾，很多难题会被重新接上，经济也不可能持续上涨。

　　在后疫情时代，经济分化和拐点同时交错出现，对经济的判断和政策应对，需要更多的调研和智慧。

稳健货币政策要保持充分的灵活性

　　本轮通货膨胀是“虚火”而不是“实火”，需要时间来固本培元、逐步化解，而货币政策在应对这类通胀方面效果有限。若货币政策过度收紧，反而会火上添油，因此要保持政策的主动性和操作空间。中国的货币政策其实是多目标的，也有多种工具组合，目前更多用结构性政策来实现结构性的政策需求。在总量方面，货币政策应该维护经济复苏中难得的动力，为经济调整创造条件。

　　针对大宗商品价格上涨，货币政策应盯紧两个方向。

　　一是通胀预期与产能扩张。目前来看，国内产能扩张动力不强，除了部分高端制造业和新技术行业，大部分行业都没有明显扩张。市场普遍认为，需求扩张更多是暂时性的。因此，货币政策应该提高对产能利用率高企、局部过热的容忍度。但如果企业行为发生变化，产能基于短期压力过度扩张，就需要考虑适当调整。此外，也需要关注通胀预期，关注PPI向CPI传导的变化。

　　二是结构性矛盾。国内需求复苏和海外需求转移相叠加，共同促成了当下中国的经济增长。随着国外需求逐步达到顶点，供需缺口会逐步缩窄，而中国在疫情恢复后，一些补偿性需求也会逐步回落；叠加今年碳达峰目标所要付出的结构调整成本，经济增速可能会在三、四季度放缓。传统的结构性矛盾和新的转型要求也可能提出新的挑战。

从这个角度看，未来经济增长仍具有较强的不确定性，货币政策要保持必要的灵活性。目前货币政策保持稳健、为改革创造充分空间，是比较合适的选择，至少在上半年要保持货币政策稳定。但在上述风险的冲击下，货币政策需要综合运用好宏观审慎、总量政策和结构性政策，在保持定力的同时增强灵活性。

（编辑  宋斌斌）

全球市场屏息关注美联储此次是“鸽”抑或是“鹰”，缘由是外界开始担忧美国的通胀问题。通胀猛于虎，此虎在笼中。

在全球疫情大流行的背景下，以美国为首的全球主要国家普遍施行量化宽松政策，史所罕见的货币“放水”至此已一年有余，流动性泛滥的负面影响逐渐显露，大宗商品价格的汹汹涨势便是明证。

全球主要国家的货币政策正处于两难——加息逐步退出量化宽松政策，恐伤及经济复苏大势；持续“放水”或维持货币政策不变，“通胀”这只猛虎就真要出笼，伤及的不仅是普通百姓，很可能最后会“咬死”养虎人。

如果美联储态度稍稍转向，就会造成全球市场的大幅动荡，由此全球投资者不得不提高警惕，拿出十二分小心。

美联储维持现有量化宽松货币政策

相对于市场的反应，美联储的态度貌似平静。美联储货币政策的表述是，将联邦基金利率的目标范围保持在0-0.25%；将继续每月至少增持800亿美元的国债和每月至少增持400亿美元的住房抵押贷款证券。上调超额准备金利率5个基点至0.15%，上调隔夜逆回购工具利率5个基点至0.05%，这仅仅是技术性微调。

美联储对于通胀的表述是，“通货膨胀率上升主要反映了暂时性因素”。为了维持现有的货币宽松政策，美联储只能亦步亦趋。美联储主席鲍威尔称“加息尚在遥远的未来”，力图淡化市场上可能存在的“加息恐慌”。

同时，美联储对美国经济增长充满信心，将美国今年的经济增长由此前的6.5%上调至7.0%。

为了实现充分就业、拉动经济增长，美联储不惜牺牲短时的通胀目标，继续量化宽松政策，关键是美国经济基本面是否仍支撑如此海量的货币“放水”？

美国经济远未实现美联储最大化就业和物价稳定的双重目标，距离取得实质性进展还要一段时间。外界认为，美联储释放出未来一段时间不会调整超量宽松政策。

美国劳工部6月15日公布的数据显示，美国5月生产者价格指数（PPI）同比上涨6.6%，涨幅创该指标自2010年有可比数据以来的最高水平。美国5月CPI为5%，创2008年8月以来的新高；核心CPI上涨3.8%，创1992年5月以来的最大涨幅。这与美联储往常所坚持平均通胀达到2%的目标相去甚远。

美国通胀指标不断刷新历史纪录，但市场和学界对美国通胀的分析出现明显分歧。美国通胀创新高有去年基数较低的因素，但也不能武断地认为美国没有长期通胀的危险。例如，美国资产价格，除了股票市场飙升以外，房地产价格同样乘风破浪。

美联储所作所为引起全球流动性泛滥

任何一国的通胀都是货币现象，美国也概莫能外。美国作为全球唯一超级大国，美元作为全球主要储备和结算货币，美国的货币政策具有极强的指引性和外溢性。美国货币或宽松或收缩，都是出于自身的经济利益考量，但后果却需全球其他国家集体承担，所谓“美国得病，各国吃药”。

我们需要未雨绸缪的是，当美国加息周期来临时，全球资金将回流美国，全球进入流动性短缺，尤其是新兴经济体。在经济繁荣期，美国为了防止经济过热采取收缩性货币政策，美联储缩表、加息，流动性回流美国，造成全球“美元荒”；在经济衰退期，美国出于刺激经济的需要实施扩张性货币政策，美联储降低指导利率甚至为零，采取量化宽松甚至是无限量的量化宽松政策，美元超发又引起全球流动性泛滥。

全球流动性泛滥，以华尔街为代表，国际金融资本狂赚全球资产价格上涨的钱。国际“热钱”推高大宗商品价格，拉升股票价格、吹大资本市场泡沫，让房地产价格飙升；美元贬值致使以出口为导向的发展中国家出口商品价格上涨、竞争力下降，同时给新兴国家埋下新一轮经济金融危机的风险隐患；流动性泛滥促使新兴经济体“脱实向虚”，社会资本从生产、研发等实体经济领域流向高投机、高风险的金融领域，加重其经济的结构性和系统性问题。

全球流动性紧缩，国际金融资本趁势抄底新兴经济体的优质资产再次赚钱。全球流动性紧缩表现为“美元荒”，全球资金回流美国——当潮水退去时，才知道谁在裸泳。新兴经济体的表现尤为突出：本国货币贬值，资产价格、房价下跌，严重的甚至引发这些经济体的经济金融危机。

以华尔街为代表的国际金融寡头，通过国际市场拉抬、卖出、下跌、抄底这一番操作，收割其他国家的财富，让自己赚得盆满钵满，但造成一些国家的经济发展严重动荡，也让全球经济在货币泛滥和紧缩的轮回中饱受冲击。

当然一个经济体出现经济金融危机，板子不能全打在美元身上，肯定有其自身原因，但毫无疑问的是，美元的滥发和收缩势必加速和加重新兴经济体的经济危机。

由世界各国货币超发尤其是美国“放水”引起的全球通胀正在持续发酵甚至愈演愈烈。在经济全球化背景下，这无疑是发达国家对发展中国家的掠夺，在一国内部更是富人对穷人的无情盘剥。货币超发引起的全球通胀具有隐蔽性但更具破坏性，在全球经济弱复苏的态势下，全球通胀必将侵害全球经济增长。

目前美元超发造成全球流动性泛滥，不仅给发展中国家埋下新一轮经济金融危机的风险隐患，发达经济体也未必能独善其身，德国出现近十年来最高通胀水平就是明证。

随着美国经济复苏与通胀上升，全球还须提防美联储政策的急转，届时美联储的缩表、加息将造成全球流动性紧缩，发展中国家感受会尤为突出。

一言以蔽之，美联储的所作所为极易引发全球流动性陷阱，既有美元超发引起的流动性泛滥，也有美元收缩造成的流动性紧缩。发展中国家应当思考如何能够摆脱在美元潮涨潮落中被反复收割的轮回。

（编辑  季节）

　　习近平总书记在党的第十九大报告中指出：农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重。中央关于实施乡村振兴战略的决策，像浩荡春风吹进了农村大地各个角落，八亿农民欢欣鼓舞翘首期盼新的未来，千百万农业战线上的乡村干部、农技人员满怀信心摩拳擦掌准备大干一番。

乡村振兴从何入手，是一个严肃的现实问题

     随着城镇化进程加快，工业、建筑业及其他新型产业的迅猛发展，服务业大量的用工，城市像一台巨大的抽水机把农村的资金、人才、劳力等资源源源不断地吸走了，造成了农村发展相对滞后。如今，村里的青壮年几乎全进城打工，留守在农村的多是老弱病残的人，六七十岁的老人成了种地的主力军。

   当初土地承包到户时，绝大多数生产队采取的是见地分地的办法，一家五口人分了十几亩地，还分成五六块，在这样支离破碎的承包地块上想实现农业现代化生产，简直就是在麻袋片上绣花，底子太差，难上加难。人民公社时期建起的很多水利设施，有的也未能很好地利用，有的甚至被破坏掉了。现在政府提倡土地实行流转，但土地规模化流转过程中也遇到了困难，有的城乡资本想下乡流转土地，但他们往往看中的是大块平整的水浇地，以便于采取机械化作业，对旱地、零散地是不屑一顾的。在流转过程中，一旦遇到不愿流转的钉子户就很麻烦。有的村民宁愿撂荒也不想流转，有的想把耕地作为家族墓地来用。如果遇到这种钉子户，想流转土地的公司和种植大户就没了辙，找村协调，村里也管不了，因为承包地确权后，村集体连对村民承包地进行小调整、调换的权力也没有了，他们对不愿流转的钉子户一点办法都没有。就是县乡政府也管不了，一旦遇到这样的个别钉子户，流转土地的事只能被搅黄。

   同时，流转土地普遍存在的问题是，有的山区旱地，转包土地的人出价低，村民宁愿撂荒也不愿转租。而平坦的水浇地，多数地方农民要价又太高，往往以这块土地平常年景的亩产量来定流转费，亩产1千斤小麦，就得给农民1千斤小麦的折价款。地租之高，给土地转包经营户造成过重的生产成本。如此一来，他们生产的农产品怎么能够与国外农产品竞争呢？因此国家进口农产品成为了一种不可避免的选择。近些年，我国每年都进口粮豆1.2亿吨以上，主要从美洲进口大豆和玉米，一旦国外用粮食出口来制裁我们，那就成了大事。

   转包土地经营者一旦遇到大的农业灾情，或者市场价格产生波动震荡，他们只好破产跑路。可以说，各地出现的转包土地的公司、种地大户撂荒跑路的现象，屡见不鲜。转包土地经营者一旦跑路，政府对他们的农业扶持资金就打了水漂，他们欠下银行和政府财政资金也成了呆账坏账，这就给当地政府留下一个烂摊子，农民也没指望向他们要土地流转费了，于是就上访不断，一地鸡毛，无法收拾。

   如今粮食收购价低，生产资料费用又过高，种地挣不了几个钱，甚至赔钱，这已经成为普遍现象。这样，在农村就不可避免地出现了大量撂荒地。在华北、西北山区，很多地方撂荒面积甚至达到三成以上，撂荒地面积之大，范围之广，在中国历史上是前所未有的。我所在的内蒙古贫困地区，整村废弃的村子已经占到全部村庄的三分之一。人多地少本来是我国的基本国情，却有这样多的撂荒地，实在是说不过去。怎样解决撂荒地现象呢？村集体和地方政府至今没有什么有效的办法。

    探寻乡村振兴的集体化道路

　　农村问题积重如山，如何破解？我们欣喜地看到：2017年，中共山东省烟台市委组织部在提出了党支部领办合作社，找到一条乡村振兴之路。

　　2017年，于涛同志调任烟台市委组织部部长。她在工作期间，先后走访了300多个村，发现农村存在几大突出问题：集体穷、支部弱、群众散、产业衰、合作社乱。当年烟台市村集体收入5万元以下的村有2100个，占村总数的32.6%。即使有集体经济的村，绝大多数是靠资源吃饭，简单发包租赁，增收渠道单一，发展后劲不足。那些集体经济空壳村，党的领导和基层治理也近于失控。有的村甚至连党支部书记都选不出来。基层党支部失去了凝聚力、影响力、感召力和权威性。有些地方甚至歪风邪气盛行。农村中普遍存在村民集体意识淡化、精气神萎靡的现象。

   农村发展存在严重活力不足的问题，村民在人均一二亩耕地上闹不出啥名堂。虽然中央和地方各级政府大力提倡发展农民专业合作社，连续17年中央一号文件都对农民专业合作社提出了明确要求，但一些合作社在发展过程中偏离了造福群众、服务群众的方向。比如，有的合作社被资本利用，成为圈地牟利的工具；有的合作社采取的是村民强强联合，排斥穷困户加入，上级政府支农惠农资金往往落到了他们的手里，越发造成村民贫富差距的拉大。更有不少合作社成为没有运转的“空壳”，有的只是为了完成上级的任务而成立的，有的成立的目的就是为了套取政府的扶持资金。

烟台市委组织部在广泛调研后形成了共识，如果真正要提高农业生产力，改变农村的困境，推动土地流转，实现规模化经营，实现农业现代化，必须发挥农村党支部的领导作用，由党支部来领办合作社，走集体化、合作化的路子，系统性地解决“三农”问题，从而实现党中央提出的乡村振兴的战略目标。

　　有人质疑，党支部领办合作社是不是要回到人民公社的老路上去。当时市委组织部长于涛说：党支部领办合作社，带领村民合作起来走共同富裕道路与人民公社集体化的初心是一脉相承的，但又不是简单的重复，而是在新的历史条件下的一种制度创新。村民将承包地、现金、物质、机械设备、技术等各种资源折算成货币股金，入股合作社，这种经营理念与现代股份制企业的模式是基本一样的。但党支部领办合作社也有自身的特点，合作社的理事长要由村党支部书记出任，而不是由大股东把控。这是因为：

   第一，村集体将本村土地、水利等各种资源入股了合作社，将政府部分支农资金转化为合作社的集体股，村集体本身就是合作社的最大股东。

   第二，《中华人民共和国农民专业合作社法》第四条规定，“农民专业合作社应当遵循下列原则：（一）成员以农民为主体；（二）以服务成员为宗旨，谋求全体成员的共同利益”；第二十条规定，“农民专业合作社的成员中，农民至少应当占成员总数的百分之八十”。按照农民专业合作社法的规定，各个村的合作社章程里都明确规定，大股东的入股数不能超过总股本的20%。合作社从本质来说，是代表了所有入股个体农户的利益，就是防止大股东侵占家庭小农的利益。

   第三，合作社最大资产是土地，而现行国家法律和政府的政策都明确规定，农村土地不能私有化，不能自由买卖，土地所有权属于村集体，农民只有承包权，合作社即使经营破产了，也不能把土地清算给债主。出于这种特殊情况，由党支部书记出任合作社理事长理所应当。在烟台市，村党支部书记和村主任实行“一肩挑”，支部书记与村主任由同一人担任。党支部领办的合作社章程规定，如果支部书记人选有变动，原书记担任的理事长须自动辞去职务，由新当选的书记通过合作社代表大会选举程序接任。

   第四，人民公社体制是“三级所有、队为基础”，而现在的合作社是在工商局注册的独立法人组织。各级党组织和政府部门只是对合作社起一个引导帮助和技术指导的作用，绝不包办代替。合作社不搞平均分配，不吃“大锅饭”，实行股份分红。任何单位和个人都不能干涉其合法生产经营活动，这与人民公社是一个很大的区别。

   第五，合作社采取入社自愿的原则，可以自由退社，但退社要提前几个月通知，以便合作社筹集退还资金，但土地退股有另外约定条款，不能损害合作社集体的利益，退社村民不能任意把已建成的果园拆散分走。这也与人民公社不同。

　　我认为，人民公社是中国共产党带领广大农民群众所进行的一个历史性的探索，也是体制创新的一种尝试。通过人民公社制度，党把千百年来一盘散沙的农民组织起来，大搞农田水利建设，使农村土地水利工程实现了翻天覆地的变化，大大提高了农业生产力；使流浪农民有了归宿，改造了流民中的二流子。农村各项社会事业有了极大的发展。建立了赤脚医生为主体的农村医疗卫生防疫体系，普及了农村基础教育，保证了全体农民有饭吃，虽然有的地方还未能实现人人可以吃饱饭。新中国1949年成立时，国民人均寿命不足35岁，到1981年提高到68岁。文盲率1949年是80%，1982年降为34.5%，2005年降为5%。特别是通过工农业剪刀差的手段，农业为工业积累了巨大发展资金，农村为城市做出了巨大的贡献。

   不可否认的是，虽然人民公社取得巨大的历史功绩，可是在实施过程中也出现了很多问题，比如对农民捆得过死，管理僵化，官僚主义严重，最后不得不进行包产到户的改革。早在1990年，邓小平同志就提出了“两次飞跃”的思想：第一次飞跃是废除人民公社，实行家庭联产承包为主的责任制；第二次飞跃是适应科学种田和生产社会化的需要，发展适度规模经营，发展集体经济。小平同志多次强调：“我们总的方向是发展集体经济”、“不想集体化集约化经济发展，农业现代化的实现是不可能的。”

　　习近平总书记在2016年4月29日视察小岗村时也讲到：“要尊重农民意愿和维护农民权益，把选择权交给农民，由农民选择而不是代替农民选择，可以示范和引导，但不搞强迫命令、不刮风、不一刀切。不管怎么改，都不能把农村土地集体所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把粮食生产能力改弱了，不能把农民利益损害了。”

    党支部领办农民合作社——烟台的大胆探索

　　党支部领办合作社是一种新型管理制度，符合习近平总书记的讲话精神，是体现了邓小平同志提出的农村实现第二次飞跃的产物。由党支部发起成立的合作社，农村集体产权制度改革后成立的股份经济合作社代表村集体，正式注册为农民专业合作社。村集体以集体资金、资产、资源入股。共产党员带头加入，村民以土地、资金、劳动力等入股，自愿加入，建立起村集体和村民利益共享、风险共担的经济利益共同体，用类似现代企业制度的方式进行管理，接受合作社社员和村民的监督。党支部书记接受党的组织纪律的约束，同时接受纪检委的监督审查，使其能够廉洁奉公，全心全意地为村民服务。

　　至于合作社的具体经营模式，是在上级党组织的指导下，各地村民发挥自己的聪明才智，因地制宜形成的。在实践中形成了多种多样的形式，有的是村独立经营，有的是村企联营，有的是建立生产、供销、信用三位一体的联合社经营。党支部领办合作社，就像合资公司经营一样，将农村集体组织对土地的所有权和村民承包权结合在一起，将两权落实到实处，成为了类似于股东角色，合作社或者村企联营公司类似于企业经理经营团队，各司其职，各司其责。

　　烟台市党支部领办合作社2017年搞了11个试点，2018年在百村示范，2019年在千村覆盖，2020年在全域推进、全面提升，成效斐然。烟台市有6441个村，2019有1470个村建立了党支部领办合作社，2020年扩展到2311个。

　　烟台的经验，引起了国内社会科学领域的重视，已经有不少学者前往调研。从目前情况看，全市各地合作社的运行情况健康，产业兴旺，农民增收，基层党支部重新焕发活力和领导力，村民团结奋斗与互助精神重新得到发扬。这是和各级党政机构的得力领导，和健全的制度建设分不开的。

　　烟台在全市范围内有序稳步推行村党支部领办合作社工作，把农民组织起来，落实了基层党支部对乡村振兴工作的领导，为新时代农业合作化道路做了有益的探索，这是落实中央关于发展农民合作经济、实现共同富裕的一个很好的经验，也是全国在地级市范围内推行发展新型合作社的第一例。

　　第一，烟台的做法完全符合中央提出的乡村振兴战略，符合习近平总书记关于加强农村党组织建设、坚持土地集体所有制、发展新型集体经济、走共同富裕道路的一贯精神。

　　第二，农村农业现代化必须发展规模化经营，必须有资金和技术投入。在市场经济条件下，谁来组织农民、怎样组织农民，龙头企业下乡和农村集体的关系如何处理，怎样防止大户垄断，烟台经验提供了一个很有说服力的答案。党的基层组织负有组织群众为共同利益奋斗的责任，坚持党组织对合作社的领导，才能在发展农业生产的同时，维护村民共同权益，实现共同富裕。

　　第三，依托党支部领办合作社这个平台，把建强农村基层领导班子、发展经济、做好群众工作等一起抓了起来。群众对两委有了信赖，群众集体主义意识增强，村里有事共商，扶贫工作有了长效机制，村庄文化活动有了明显改观，人才开始回流，村庄再现蓬勃活力。他们的经验说明，发展新型集体经济是实现乡村振兴的关键。

　　第四，烟台市推行党支部领办合作社的实践中，通过合理的体制安排，既提高了协作效率，发挥了集中力量办大事的优势，也充分发挥了个人积极性和创造力。基层党组织发扬依靠群众，服务群众的优良传统，在领导合作社工作中做到身先士卒，民主决策，完善规章，有效监督，给群众带来了看得见的共同致富效益，从而提高了党支部的威信和号召力，加强了村庄和社会的凝聚力。

　　第五，烟台市委组织部把握了正确的政治方向，抓好思想教育和培训干部。烟台的经验说明，领导新型合作社的基层干部和人才，只有在实际斗争中才能成长起来，正确的指导思想和政治路线是第一位的。烟台的经验说明，加强党的领导，发挥基层党组织作用，组织带领农民群众发展新型集体经济，是贯彻乡村振兴战略具有决定意义的一项举措。

　　（编辑  碣石）

按照“十四五”规划预算改革的要求，我国在预算管理和绩效管理制度中亟需补上PPBS所倡导的方案预算这一环节，将计划导向纳入预算过程，建立整体绩效计划制度，引入中期预算绩效管理框架、方案比选技术，注重分权与问责结合，强化预算绩效管理的跨部门协同。

PPBS的缘起

作为西方绩效预算配置基础单元的PPBS（Planning-Programming-Budgeting System）即计划-方案-预算系统，于20世纪60年代在美国推行，以后推广到许多国家（尤其是OECD国家），以合理建立基于政策目标的项目结构，作为国家预算改革的出发点。

PPBS最初是由美国学者查尔斯·J·希奇（Charles J.Hitch）和罗兰·麦基因（Roland N.McKean）在《核时代的国防经济学》一书中首先提出，目的在于提高国防计划预算的绩效。这里需要说明，PPBS中的“Program”，有“项目”、“规划”、“计划”等译法，笔者根据《核时代的国防经济学》书中原意，将Program译为“方案”。PPBS中，计划由国家高层行政部门作出，带有全局性；方案是由国防部和各军种根据长期计划作出，作为“生产确定产出的各种活动的集合”；项目则是具体的、可衡量其成果价值，由各军兵种司令部和所属局做出。实现计划的方案和项目可以有多种选择，通过优化组合，可以找到较高性价比的预算。

上世纪60年代之前，美国的国防预算由国防部拨款，按军种、部门切块划分。在实际执行中，出现各部门争项目争资金，重局部短期利益、忽视整体战略需求等问题。上级部门面对所属各部门上报的多个项目，不能明确了解其功能，项目间优先程度也不易判定，由此导致重复投资、预算失控、资金使用效率低下等弊病。为解决这些问题，1961年美国国防部率先推行PPBS，将国防计划划分为若干方案（program），在方案规模的选择上，运用定量方法评估费用和收益、选取较优方案，并对项目进行年度审查和中期评估。从而建立起包括计划-方案-预算的层级预算管理体系。

PPBS作为旧绩效预算向新绩效预算过渡的桥梁

PPBS将系统分析和成本收益分析等方法引入预算编制，是从管理导向的旧绩效预算向计划导向的新绩效预算过渡的桥梁。

 旧绩效预算

20世纪以来，随着政府干预不断加强，美国的预算从传统的“控制导向”向“管理导向”转变，1949年正式提出了绩效预算。绩效预算的核心是对投入与产出进行分析，通过引入各种测量工具和分析工具，测算预期的产出价值并与投入相比较，以提高公共服务供给的效率。与依照会计科目进行拨款的传统预算不同，绩效预算对不同活动进行归类，并在此基础上进行拨款。但由于初始实行的绩效预算法（旧绩效预算）只关注完成工作的效率（投入产出比），而不注意这项工作的实际效果和目标的合理性，测量产出的难度较大，而且常常导致预算管理部门和支出部门之间的冲突。

为提高预算的效率，需要在一个相对长期的预算框架内，定期对政策目标进行重估，再制定相应的活动计划。PPBS提供的多年度框架应运而生。

PPBS 的优点

1961年开始在美国国防部实施的PPBS改革，继承了旧绩效预算强调项目效率的基因，将预算从项目拓展到方案和计划，实现了预算制度从管理导向向计划导向的拓展。PPBS集规划方案和预算编制于一体，通过分析投入（费用）和产出（效益）比，即效率，对决策各个环节进行长期考察。由此在军事战略、预算划分和具体项目实施中建立了有机联系。在资源分配方面，根据战略需要制定方案，确定军事资源分配的方向和数量；在资源落实方面，将计划划分为若干方案，再形成相应的项目，选取单位效益成本最低的预算方案。

从1965年起，继国防部之后，PPBS开始在美国各级政府采用，随后在其他国家，尤其是OECD国家中得到广泛采纳与发展。这些国家的预算改革的出发点，都在于合理建立基于政策目标的项目结构。其中，不同政府的组织结构有所不同，因为现存的组织结构是由历史因素决定的，而预算是根据实际的政策目标进行重新划分。

PPBS 作为方案预算的典型代表，首先是提高了资源分配效率。基于产出划分的项目的方案预算更加注重结果，要求以最低的成本实现单位效益。相比基于投入（成本）划分条目的旧绩效预算，PPBS 对方案的评估标准更加科学合理，通过对不同方案和项目的优先次序进行排列，在总额控制的前提下实现预算资源的合理配置。同时，PPBS 要求政府部门在不同方案之间进行权衡和比选，从而能够选择更经济高效的方式，实现政策目标。

其次，发挥了预算局的管理职能。方案的划分以计划为基础，项目的划分以方案为依据。“自上而下”层层分解计划和方案的过程，意味着每一个预算目标的实现，都由与其紧密联系的条目（item）作为支撑，而每一个方案的产出都是在相关项目的实现中产生。预算局必须在分解计划和方案中，主动发挥对资金和项目目标的管理职能。

最后，增强了预算对宏观经济的调控作用。PPBS 引入中期评估框架，不仅要对项目在单个预算年度进行评估，还要在其后2-4年内，对方案和目标的实现程度（绩效）进行评估。中期评估不仅从项目和方案层面考虑投入的变化和产出，还从计划层面考虑目标的实现程度。并对预算进行调整及部分的方案变更，从而引导宏观经济政策进行调控。

PPBS的弱点

第一，产出难以精确测量。在PPBS中，围绕方案的产出编制预算的过程中，需要对产出应被如何使用以及产出如何测量进行准确定义，而人们对产出的定义有着不同的观点；即使能够形成一致的明确定义，也会产生跨部门标准的协调统一等问题。

第二，国防部门的预算改革经验不具有普适性，因为其他政府部门缺少如此充裕的人才和资金条件。

第三，随着预算方式的变化，即从控制导向的“投入预算”向管理导向的“绩效预算”变革的过程中，预算局的角色，应该相应地从资金的看守者转变为管理者（比如事前了解各预算部门的计划等）。但采用新的预算方法时，预算管理部门的任务目标并未及时进行重新定位。

第四，过度形式化。PPBS容易流于“为形式而考虑形式”，最终转变为对具体操作层面的机械性的探讨。PPBS认为形式（form）影响行为，信息分类和使用的形式影响预算制定者的行为，形式的改变会导致预期行为的变化。但这一见解可能过于片面和机械，它低估了预算编制过程中战略规划人员主观能动性的运用。事实上，在各种政治活动中，政治参与者倾向于根据自己的偏好寻找信息，而非随着所需信息形式的变化而自发地转变行动措施。

第五，跨部门协调困难。计划导向意味着政策制定需要集中到中央，而预算部门的职权有限，在职能未转换之前，无法承担制定中央预算政策的繁重责任。由此产生跨部门协调问题，即预算局难以对不同相关部门提出的项目进行统一的分析判定，并进行部门间的协调，以得出不同项目的集中程度，从而将其归为统一的方案。

第六，即使在国防领域，PPBS也没有能够阻止采购开支高出预算的情况。这与PPBS 过于追求计划，而忽视现实层面的考虑有关，缺乏对于现实情况的适应调整与妥协。

PPBS 由于难以处理上述理想与现实之间的矛盾，在 20世纪70年代早期被废止，此后，美国还推行了目标管理、零基预算（Zero-base Budgeting，ZBB）、自上而下预算等改革，但上述预算改革都或多或少有 PPBS 的影子。究其原因，PPBS作为预算从管理导向向计划导向转变的产物，从宏观上讲，计划导向是后来的预算改革的基本取向；从微观上讲，PPBS 运用的多年度规划、中长期预算、系统分析、成本效益分析等现代技术，是有效的预算分析工具，也是绩效理念的具体实现方式，在其后的预算改革中必然仍会有广泛的运用。

新绩效预算的引入

上世纪90年代以来，由于经济危机、财政危机、公众信任危机等影响，英国、加拿大和澳大利亚等国启动了新一轮的预算改革。美国国会于1993年通过《政府绩效和结果法案》，要求各机构提出战略计划和年度预算计划，并在年度绩效报告中报告达成效果。

新绩效预算针对原方案预算的不足之处，将PPBS的计划导向、目标管理、成本分析以及对投入和产出的分析相结合，确定预算支出重点和绩效目标，整合绩效目标和预算，使得资金与效果挂钩，使得预算过程从投入产出取向转变为效率效果取向。新绩效预算的核心是“服务合同”，通过合同将支出与绩效相联结，预算局和下级部门之间由强调命令与控制的等级关系转变为平等的合同关系，各个支出机构对结果负责。

新绩效预算改革与此前最大的不同之处，在于对其预算机制和执行过程的重新构建。新预算改革囊括前期预算改革中排除的因素，包括放松外部控制、权力下放等，在一定程度增加了部门的自由度，同时也要求进行总额控制。下表列出了旧绩效预算、方案预算和绩效预算的演化和差异。

表1 旧绩效预算、方案预算和新绩效预算的差异

PPBS与我国预算绩效管理改革

我国的预算绩效管理改革始于21世纪初，从项目支出绩效评价开始，经历了从绩效评价向绩效管理的延伸，从项目向部门整体和政府层面的拓展，从一般公共预算向“四本”预算覆盖的演变。目前我国正在努力建成“全方位、全过程、全覆盖”的预算绩效管理体系，项目层面的预算绩效管理制度和技术已经相对成熟，发挥了规范项目管理和提高资金使用效率的双重作用。但政策层面（与“方案”大体对应）、部门和政府层面的绩效管理相关制度尚未正式印发，测算技术和制度都未成熟定型，主要表现在：政府层面预算支出的统筹协同不够充分，部门预算管理的系统性不强，缺乏方案比选的程序和机制，缺乏预算绩效的中期视野等。

对标《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》要求，“深化预算管理制度改革，强化对预算编制的宏观指导。推进财政支出标准化，强化预算约束和绩效管理。”我国亟需补上方案预算这一环节，搭建好旧绩效预算向新绩效预算过渡的桥梁，为实现“更加强调结果导向”的新预算绩效管理奠定基础。

建立整体绩效计划制度

我国预算编制的实践过程中，项目是资源配置的基本单元，基本建成了项目事前绩效评估、事中绩效运行监控、事后绩效评价结果与预算安排挂钩的制度安排，项目层面的预算配置“一事一议”、“自下而上”的色彩较为浓厚，尚未从部门目标使命和战略出发，完全遵循计划、方案和项目的逻辑编制预算，“自上而下”的统筹协调不足。尽管中央部门和一些地方政府将项目划分为一级项目和二级项目，一级项目与方案较为接近，但是一级项目未能充分发挥类似方案衔接组织战略和具体项目中间环节的功能。

针对预算编制过程中项目与方案、计划的割裂，以及统筹协调能力不足的问题，中共中央、国务院《关于全面实施预算绩效管理的意?》中提出，“各地区各部门编制预算时要贯彻落实党中央、国务院各项决策部署，分解细化各项工作要求，结合本地区本部门实际情况，全面设置部门和单位整体绩效目标、政策及项目绩效目标。”为此，应借鉴PPBS的系统性、整体性观念，建立整体绩效计划制度。

绩效计划是将战略规划落地，实现预算与战略衔接的一种重要机制，通过绩效计划，将战略目标层级分解为具体目标和可衡量指标，并明确实现绩效目标的预算资源和责任人，确保战略转化为具体的行动。在部门层面建立绩效计划制度，需要改变以往仅从微观的角度关注单个项目的行为，从“自下而上”转到“自上而下”，树立宏观意识，以计划引领方案，以方案安排项目。在政府层面需要完善跨域（跨部门、跨行业、跨政府层级）事务的绩效计划制度，强化统筹协调，明确跨域事务的绩效目标、资源配置和支撑项目。

引入中期预算绩效管理框架

我国预算绩效管理中，尽管要求中长期项目和专项转移支付项目填报中期（实施期）绩效目标和指标，对重大政策和项目也初步建立了定期评估与退出机制，但总体而言，在部门层面和政府层面的预算绩效管理仍旧缺乏中期绩效框架。

按照“十四五”规划“对实施期超过一年的重大政策和项目实行全周期跟踪问效，建立动态评价调整机制，政策到期、绩效低下的政策和项目要及时清理退出”的要求，其本质是对政策和项目进行中期绩效管理。借鉴PPBS的思路，有必要将预算绩效管理与国民经济与社会发展中长期规划、五年规划、部门规划相衔接，梳理财政支出政策，设定中长期绩效目标和指标，将资金投入与中长期绩效目标相衔接，建立全过程绩效追踪机制，提高资源配置效率和使用效益。

强化预算绩效管理的跨部门协同

实践中存在大量需要各部门、各层级政府共同行动方能完成的跨部门议题。我国尚未明确跨部门绩效目标的填报问题。目前填报的项目绩效目标和部门整体支出绩效目标和指标，基本上都是单个部门分头填报，部门之间尚未建立完善的绩效协调统筹机制。各部门各层级之间的“信息孤岛”埋下了部门预算项目交叉重复以及碎片化的隐患，无法清晰地衡量联合行动者各自的绩效贡献和职责。

强化预算绩效管理的跨部门协调，需要从方案（program），而不仅仅是项目的角度进行统筹谋划。方案预算要求在既定目标规划下，整合与该项目所有相关的资源，实现协同治理。

强化预算绩效管理的跨部门协同，需要在跨部门框架下构建绩效标准体系。在方案和战略目标层面，完善绩效指标和标准体系，将反映方案最终成果的指标和反映各部门行动和进程的“里程碑”指标紧密衔接。为提高部门沟通协同效率，还需利用大数据技术，构建跨部门的预算绩效信息数据库，打破部门“信息壁垒”，实现部门预算绩效管理流程与进度实时共享。

引入方案比选技术

方案比选是方案预算的一个重要特征，即明确部门战略和目标后，强调引入系统分析和成本效益分析等手段，在多个方案中选出一个相对优化的方案，然后根据优选的方案确定该方案的各项目。我国实施的预算绩效管理目前还主要停留在项目层面，没有形成对构成方案的项目组合以及不同方案进行比选的制度机制，系统分析、成本核算、成本效益分析等比选技术的指南和导则尚未公布于世。

成本效益分析是方案比选的核心技术之一，要将成本效益分析作为预算决策的重要参考，PPBS提供了可咨借鉴的思路：一是引入系统分析技术，梳理计划、方案、项目的层次分解体系。二是开展成本效益分析，运用成本效益分析等工具，对实现同一方案目标的各项目组合，对实现同一计划目标的各方案组合进行比选，找到相对最优的方案。三是健全成本核算和效益测量的技术指南。加强政府成本会计信息的应用，编制效益测量指南，实现预算管理中成本核算和效益测量环节的程序化、标准化、制度化和信息化。

注重分权与问责相结合

目前，我国预算绩效管理中，激励约束机制还不够完善，尤其是部门层面的激励约束机制还存在“重合规约束、轻绩效激励”的问题。按照“赋予部门和资金使用单位更多的管理自主权”的要求，需要建立战略引领、结果导向、分权问责相结合的管理机制。PPBS提供了有益的启发：分权意味着在总额控制的基础上赋予预算部门和资金使用单位管理自主权和灵活性。问责意味着上层管理部门更加关注结果，下层支出部门灵活进行方案选择，实施契约化治理，通过行政系统内部的绩效契约和政府购买服务等市场化绩效合同实现分权与问责的有机统一。

PPBS作为管理导向的旧绩效预算向计划导向的新绩效预算过度的桥梁，其理念和技术对于当前我国实现十四五“强化对预算编制的宏观指导”具有重要的借鉴意义。

（编辑  尚鸣）

在金融开放背景下，金融支持实体经济的机理变得更加复杂。针对我国金融体系的关键脆弱性节点及其联动关系，应通过严格界定金融业务边界、提高金融服务能力和应急能力等一系列措施，着眼支持实体经济和防范金融风险。

     严格界定金融业务边界，统一金融监管

在我国金融发展过程中，多种因素形成的复杂金融体系、模糊的业务定位、交叉的业务职责，是导致资金流转不通畅、风险内部累积的重要原因。应加强以服务实体经济为导向，对标实体经济资金需求，明确金融机构定位及业务边界，在此基础上对相同的业务适用统一的规定和要求。

明确金融机构定位及业务边界

严格区分“存款性机构”与“非存款性机构”。对存款性机构（特别是在此基础上发放贷款、派生货币的机构）应实施标准统一、最为严格的监管。①我国大型国有商业银行、股份制银行除了具有商业银行机构功能之外，还承担着派生货币的职责，基于其系统性重要地位，因而需要对其承担的职责进行明确梳理和定位。

重新界定信托公司和信托业务。多年来，我国信托公司在定位和职能上不能严格规范，已经异化为“影子银行”工具，偏离了“信托”的“受人之托，代人理财”本质。建议结合我国居民财富增加、人口老龄化的实际情况，重新界定信托公司的定位和功能，坚决压缩异化为“影子银行”工具的融资类信托业务，从监管角度引导信托公司规范和开拓发展投资类信托、慈善信托、养老信托、知识产权信托、遗产信托等创新业务。

重新界定资产证券化业务。资产证券化要满足“真实出售”、“破产隔离”的要求。目前开展的很多企业资产证券化业务，通过各种光怪陆离的包装，已经异化为与基础资产出售主体紧紧绑定的信用工具，其中房地产购房尾款、房地产供应链等占有相当大的比例。我国资产证券化没有起到降低企业负债率、盘活非流动资产的功能和效果。建议重新定位资产证券化业务和范围，必须回归其本质，真正实现为实体经济降杠杆、盘活流动性的目的。

重新界定投资银行类业务。银行间市场、交易所市场、场外市场开展的各类投资银行类业务，必须重新清晰界定，纳入统一管控。对于银行、信托等机构开展投资银行类业务的，建议要求设立专业子公司，由行业主管机构监管，按照与证券公司统一的标准、适用统一的法规开闸。

重新界定金融控股公司。在《金融控股公司监督管理试行办法》明确的非金融企业作为控股主体设立的金融控股公司之外，尽快将金融机构作为控股主体的金融控股公司纳入梳理和管控，并要求下设各类牌照公司必须通过子公司分业经营。

建立统一监管体制

在对金融机构和金融业务进行全面梳理、重新定位的基础上，进一步完善立法、补齐短板，按照功能监管的思路，对相同业务建立统一监管的体制。

加强各类监管规定的协同。在制定有关监管政策、法律制度时，加强不同监管的协同，避免出现多头监管，各个监管机构制定的法律法规相矛盾或出现真空地带的情况。

1.建议将商业银行开展的公募理财纳入公募基金的管理，统一适用《证券投资基金法》的各项规定；

2.将人民银行组织制定的《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》的相关要求，结合金融机构整改过程中发现的问题，予以统一规范，整合《证券公司监督管理条例》关于证券公司资产管理的相关规定，上升为统一的国务院行政法规，统一相关的监管要求，彻底避免套利空间和资金空转；

3.重新梳理银行间市场各类品种的定位，统一纳入《证券法》的管控，并在目前执法领域由证监会统一监管的基础上，实现管控的统一化；

4.增强监管规定的稳定性和可预期性，避免过于频繁的修订，及时清理已经不适用的法律法规和监管规定，减少各类“头痛医头、脚痛医脚”的临时通知要求以及透明度不高的窗口指导意见的适用。

加强金融基础设施的统一监管。基于金融基础设施的系统重要性，补齐与金融基础设施有关的监管规定，纳入统一管控。目前我国监管机构对金融基础设施仍存在分头监管现象，不同的监管机构之间协调性不足，容易造成监管规则和要求不统一，进而产生监管真空和监管套利现象，不利于金融市场的平稳运行。未来需要统筹协调不同监管机构之间的监管规则和要求。

统一金融消费者保护机制。从立法和执法的角度加快规范资本市场，严惩违法行为，切实保障中小投资者利益，为居民财富配置到资本市场提供公开、公平、透明的投资环境。修改《消费者权益保护法》，从立法角度明确金融消费者的法律地位，统一梳理目前人民银行关于金融消费者保护的相关规定以及证监会系统投资者适当性管理、投资者教育和保护的相关规定，制定统一的分类标准和保护要求。大力吸引优质企业上市或境外上市企业回流A股，为资本市场提供优质标的，有效避免资产泡沫。针对目前国内监管法规对金融公司违法的处罚力度较低的情况，建议加大金融违法行为的处罚力度。

提高金融服务能力，推动高质量的金融开放

提高金融服务能力，构建风险投资、银行信贷、股票市场、债券市场等全方位、多层次的金融服务体系，推动金融结构与服务模式朝着有利于鼓励创新的方向转变，有利于改善我国实体经济的融资结构,解决融资难、融资贵等问题。要以推动高质量的金融开放为牵引，促进我国现代化金融治理体系的构建。

引导资源配置到各类战略性新兴产业

重新定位资本市场的核心功能。中国资本市场要从仅重视发展单一融资功能的初级阶段过渡到融资、财富管理和资源优化配置三者并重的全方位配置资源阶段，并在资源优化配置方面发挥“指针”作用，进一步将社会资源配置到战略性新兴产业。

适当加快全面推动注册制的进程。在目前科创板、创业板试点注册制的基础上，引导投资者投资公募基金、私募基金等专业化投资，进一步提升投资者的机构化水平和风险判断能力，提高中介机构的定价和销售能力，并在此基础上加快全面推进注册制，以提升资产定价效率，实现资源优化配置。

完善资本市场的交易机制，尤其是建立资本市场的做空机制。目前我国资本市场仅有的交易机制是“融券”，但融券交易机制也限制了其做空的功能。建议建立资本市场做空机制，发挥做空机制在资本市场上的“啄木鸟”和“清道夫”作用，及时发现和曝光财务造假、虚假信息披露等违法违规行为。

推动高质量的金融开放

支持中资金融机构“走出去”。在“引进来”同时，推动金融机构“走出去”，实现金融业双向对外开放。针对“一带一路”项目的融资特点，创新跨境融资方式，开展跨国金融业务、设置跨国金融分支机构，提升对外金融业务广度和深度。这不仅有利于实现全球资源配置，降低金融风险和获取全球利润；而且有助于推进“一带一路”倡议和供给侧改革，为中国企业“走出去”提供更为优质的金融服务和金融环境。

加快人民币区域化、国际化进程。

1.有序实现以人民币为主导的资本账户双向开放。逐步开放居民、非居民参与国内外证券、不动产等大宗交易商品投资，不断完善宏观审慎监管机制。积极利用贸易渠道，推进人民币国际化，不断完善人民币汇率市场化形成机制，提升人民币在国际货币体系中的地位；

2.积极利用“一带一路”合作契机，支持人民币作为最终的计价结算货币，在“一带一路”国家沿线设置中方金融机构，拓宽金融合作业务，为对外投资企业提供融资支持和金融服务。对我国主导的产业链和石油、铁矿石等大宗商品积极推进人民币结算，逐步减少对“美元体系”的依赖；

3.及时了解掌握和研究分析世界其他国家不同法律的制定情况，并据此制定适用于国内金融市场、金融机构的法规制度，避免出现境内外法律法规存在较大矛盾冲突，导致跨境业务实际操作困难或者无法落地等情况。

加快数字货币等金融科技的发展。我国在金融科技领域布局较早，技术居于世界前列，若未来在国际数字货币以及相应的国际支付清算系统中发挥重要角色，则有望突破SWIFT制约。近期，SWIFT联手中国人民银行清算总中心、跨境银行间支付清算有限责任公司、央行数字货币研究所和中国支付清算协会，在北京成立金融网关信息服务有限公司，此举有助于我国金融基础设施与国际金融设施标准的对接。

数字人民币可追溯的特点使其从发行到流通的每一个环节都有迹可循，有利于加强金融监管，弥补金融监管制度的空白，有助于维护金融系统稳定。而在跨境支付领域，央行数字货币能够使得跨境结算更快速、安全，也有望加速我国CIPS系统发展。当前数字人民币跨境应用尚处于早期阶段，未来还需要在监管协同、技术挑战、商业落地等方面继续探索。

提升我国信用评级服务水平。提升金融机构对信用风险的辨识及定价能力，推动信用衍生品工具如CDS等创新金融产品的发展，加速推动资管产品净值化，推动信用评级机构进一步改革。2019年7月，人民银行宣布11项举措扩大金融业对外开放，其中允许外资机构在华开展信用评级业务，允许外资评级机构对银行间债券市场和交易所债券市场的债券评级，这可能对我国债券评级市场造成一定程度的冲击。可利用外资评级机构进入国内信评市场的鲶鱼效应，促进我国评级服务业的进一步发展和规范，扩大评级行业内部竞争，提高我国大型评级机构的公信力。

强化底线思维，提高金融应急能力

近年来，我国发生了多起影响金融稳定性的突发事件，国家综合运用金融、财政、税收等各种政策“组合拳”，予以妥善应对，保持了金融稳定性和社会稳定，经受住了高强度的“压力测试”。总结我国应对突发事件的经验，应进一步强化底线思维，主动防范风险，提前做好应对危机的准备。

加强监测预警，精准识别金融风险

完善信用风险评估。市场参与各方均应进行信用风险管理，加强对风险的研判和评估，从各自角度建立信用风险评估、动态监测和预警机制，持续监测和排查。加强实体经济大型企业信用风险的监测监控。重点关注对于产能落后、经营效率低下且杠杆率高企的实体经济企业，以及扩张迅速、多元化经营且负债率高企的企业集团债务风险的监测监控。加强对外汇市场资金流量和流向的监测。

持续投入基础数据和模型开发。风险的精准识别建立在长期的数据积累基础之上，预测模型是及时预警的关键。要持续投入财力和人力完善金融风险数据库和模型构建，为尽早、准确应对和识别风险提供支持。

构建风险监管框架，消除金融治理盲区

着重解决债券市场监管制度不一、信息沟通不畅等问题，压缩规避监管套利的空间。

规范金融创新业务。应尽快出台专门规范金融衍生品的法律，将场内、场外各类金融衍生品纳入统一管控，明确衍生品合约的法律属性和权利义务关系，统一准入和适当性管理要求；加强衍生品业务的风险管理，避免其异化为杠杆交易的工具，避免衍生品市场出现类似我国债券市场“九龙治水”的情况。同时，将拥有类金融业务的公司，如大型互联网公司的金融业务，纳入金融监管体系。监管机构可参照数字货币的沙箱模式，或者定期上报业务进展等方式,在鼓励创新和防范风险的平衡中，更好地规范与金融相关的创新业务。

加强新技术在金融监管中的运用。金融数据资产是未来我国金融发展中的重要资产，既是价值所在，也是安全核心。在金融数据收集、跟踪、研究方面加强监管，更多使用大数据、人工智能、区块链等现代科学技术，既是监管需求，也是应用示范，还可应用于舆情监测、风险识别和预警等多个方面。目前在上海、海南等自由贸易试验区探索金融开放条件下加强监管的路径和实践，为后期参与《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）等国际协定谈判积累经验。

提高金融供给，逐步缓释金融风险

重点防范和化解债务风险。针对存量债务尚未暴露的信用风险，推动市场化法制化的债务重组，避免发生系统性金融风险。

增强市场内在稳定性。完善债券市场信息披露制度，提高债券市场信息披露质量和透明度。推动双评级制度，提高信用评级的风险揭示功能，促进市场各方获得更为充分的信用风险信息。加快发展信用衍生品，完善风险分担机制。采取多元化措施维持市场的流动性充足和外汇市场的基本平衡，减轻国际市场震荡对国内金融市场的冲击。鼓励金融机构采用多种方式补充资本金，提升金融机构的风险承担能力。

稳妥化解隐性债务存量。对面临债务危机的企业，积极采取资产或债务重组、追加债务担保等方式高效率化解债务风险，避免债务风险对金融市场的冲击。引入市场化不良资产处置机制，培育专业的不良资产投资机构及第三方服务机构，运用市场和法治手段提升债务重组效率。通过多层次资本市场、市场化并购、各类政府引导基金等，引导投资并畅通退出机制，有序推动部分落后产能或管理不善的“僵尸企业”逐步出清。

提高违约处置效率。利用违约债券转让和匿名拍卖等违约处置机制，丰富债券购回、债券置换等债务管理工具，提高违约处置各环节的运行效率。对于具有突发性、传染性、可能引发系统性金融风险的违约事件，及时采取处置措施，稳定市场情绪。密切关注风险企业和债券的付息兑付工作，督促制定化解方案，保护投资者合法权益。

加强跨机构协调，快速响应金融突发事件

发挥国务院金融稳定发展委员会的统筹协调功能，明确不同监管机构的风险处置责任和流程，通过合力有效防范金融重大突发事件。

加强信息沟通。尽快建立不同监管部门之间的信息共享与交换机制。加强监管机构与市场的沟通，防止信息不透明引发市场恐慌和次生灾害，增强市场应对危机的信心。加强应对金融危机的信息共享和国际合作，增强国家间流动性互助能力和政策协调。

定期开展压力测试。要围绕地方政府债务、房地产市场、信用债市场等关键资产领域，以及个别金控集团、农商行等重点金融机构，从流动性萎缩、资产价格大幅波动、美联储外部政策冲击等角度定期对金融系统进行压力测试，加强预案研究，切实保障国家安全。

定期开展危机情景预演。通过情景假设、计算机模拟、局部沙箱实验等方式，发现、推演、评估金融体系的脆弱点及其可能引发的级联故障，做好不同情景下的应对方案，建立危机干预工具箱。

（编辑  宋斌斌）

我国二氧化碳排放力争 2030 年前达到峰值，力争2060 年前实现碳中和。这就是“30·60 目标”。在碳中和的背景之下，中国实体经济特别是制造业实现绿色转型，应当在更好发挥政府作用、加强顶层设计的同时，尽快建立起市场起决定性作用的生态文明建设的微观基础，并将此作为实现“30·60目标”的优先事项，力争在“十四五”期间构建起生态文明建设微观基础的基本框架。

“30·60目标”带来的挑战和机遇

中国向“30·60目标”迈进既是挑战也是机遇。

从挑战来看，主要有两个约束条件：第一，现在中国人均碳排放达到7吨以上，超过了英国、法国等欧洲国家，尽管还有十年的达峰前时间，但在碳达峰前，排放增加的空间最多只有10%，否则下一步碳中和难度就会增加。第二，目前我国人均GDP为1万美元，欧盟国家是3万～4万美元，我们的既定目标是，到2035年，人均GDP将达到3万～4万美元，也就是达到中等收入国家的人均水平，到2050年，达到前沿发达国家的水平，即6万美元左右。在这两个约束条件之下，难点是既要马儿跑得快又要马儿少吃草、少排放，甚至零排放。

发达国家中，英国是在20世纪70年代初碳达峰的，德国是在70年代末，美国是在2007年。实际上，碳达峰和碳中和这两个概念有很大区别。碳达峰没有减碳的压力，随着产业结构的变化，比如服务业比重提高或新节能技术的应用，碳达峰自然会出现。发达国家基本上是在没有或者少有减碳压力的情况下实现碳达峰的，但是现在这条路已经走不通了。

碳达峰本来有两条路，一条路是传统发展道路，就是高碳排放下实现较高的增长；第二条路是低碳排放低增长。现在这两条路都走不通，就剩下第三条路——低碳或者零碳，同时还要实现较高增长的道路。也就是说，我们要采取低碳和零碳的绿色技术和产业体系，同时实现高增加值和较高的增长速度，力争实现减碳和增长双赢。

中国是一个超大型经济体，在碳中和目标的巨大压力之下，仍要保持一个较高的增长速度，这在发达国家行列未有先例，我们现在面临的挑战前所未有，可选择的空间不大，并且具有较大的不确定性。

重压之下必须转型，转型以后可能就会出现优势。一方面，作为后来者，中国既有短板，也有优势。发达国家是碳排放达到峰值以后才开始转型，我们还没有达到峰值就开始转型，现在还有相当多的产品没有达到历史需求峰值，可以直接用绿色产品进行替代。比如汽车，以发达国家每千人的车辆保有量来说，美国是845辆，欧盟是423辆，日本是575辆，中国目前是173辆，假定未来达到400辆的水平，依然还有230辆左右的增长空间。因此，从历史跨度看，由于提前转型，中国绿色转型的成本相对较低，而发达国家的重置成本或者沉没成本很高。

另一方面，中国现在的增长速度较高，绿色产品的创新和推广市场空间很大，有利于形成商业模式和竞争优势。我们希望有更多创新，或者新的竞争优势，但在现有的车道里很难超过先行者，绿色转型是一个转换赛道的新机遇。中国有成本优势、需求优势，再加上已经有相当的技术积累，中国的企业未来将拥有更多的机会。近年来，在新能源汽车、光伏发电等领域，我国制造业已经涌现出不少成功的案例。

从全球范围来看，有可能推动人类自工业革命以来技术结构、生产方式、发展方式、发展理念的一次最重要变革，或者推动一场技术、产业和发展方式的伟大革命。

以重大绿色技术推动绿色转型

从根本上来说，绿色转型，即由传统工业化发展方式转向绿色发展模式，需要依靠一套新的绿色技术进行驱动，需要大规模系统性地更换技术。绿色技术的推广，需要同时实现三个目标。第一，高技术含量和高生产率，技术水平一定要排在前面；第二，少排放或者零排放；第三，与传统企业相比，具有低成本竞争力。

目前，我国光伏发电的成本降低了80%，充电成本降低了30%-40%，光伏发电的成本已经可以与传统的燃煤发电成本进行竞争。据预测，几年后光伏发电的成本很可能只有燃煤发电成本的一半。

什么是绿色技术创新？从现在开始，所有的技术首先需要符合绿色标准，不符合绿色标准的新技术就是不合格的。从某种意义上来讲，我们所有的技术都是绿色技术，所有的创新都是绿色技术创新。

中国环境与发展国际合作委员会（CCICED）组织中外专家进行深入研究，提出了绿色发展以及绿色城镇化过程中涉及水、能源、交通、建筑、土地利用6大领域的20项重大绿色技术，目前这些技术已经相当成熟。建议“十四五”期间向全社会推广较为成熟、能够产生明显经济社会效益的重大绿色技术。

表1 “十四五”期间可重点推广的六大领域20项重大绿色技术

建立“碳账户” 筑牢微观减排基础

如果做一个比喻，目前绿色发展仍然是“挂在空中的一个美丽的风筝”，看起来很美，但是根基不牢固。欧美国家早就开始自愿推动碳排放市场，近些年中国也成立了不少碳排放交易市场，但业务开展并不理想，原因在于缺少微观基础。

现阶段，中国的减排主要依靠政策推动和道德感召，绿色发展很大程度上是政府提供的公共产品，或者社会组织和个人的公益慈善事业，可持续发展的事业缺少可持续发展的机制。

实现碳中和目标，目前我国已经开始行动，但主要采取行政手段来实施，从上到下层层分解任务目标。在相当长的时间内，欧美国家也是采取这样的办法，这种办法的优点是行动比较快，短期之内也能见效。但存在的问题是：指标的分配可能不够公平合理，存在搭便车问题，权衡性较差等等。特别要防止一个取向，尽管减少碳排放是件好事，但也容易滥用成为行政干预的借口，严重的时候甚至可能影响正常的生活运行。

在绿色转型前期，行政性办法和局部市场尚可应付。进入碳中和目标约束下的绿色转型期后，必须建立与市场起决定性作用相适应的微观基础。换言之，绿色转型，既要技术创新，也要制度创新。

除了碳排放，目前中国还存在一般污染物、生态修复等问题，同时还要实现较快经济增长。因此，中国的绿色发展是广义上的。在这种情况下，中国要有一个绿色发展的微观基础，推动碳中和，建立碳账户。

碳账户实际上就是建立每一级政府、每一个企业、每一个人在减碳方面的责任，对排放多少碳、减多少碳进行核算。只有确定责任，交易才能活跃起来。除了减碳之外，其他污染物、生态修复、经济增长等因素也要建立绿色责任账户，目的是界定产权和责任。只有明确责任，各人自扫门前雪，世界才能变得清洁。

最近我们在做绿色责任账户的研究。建立绿色责任账户的原则是经济社会生态协同发展，碳减排与生态修复、污染防治、经济增长协同推进，基本构成要素包括GDP、生态元、碳排放、其他污染物排放等，将这些要素做成一个资产负债表，以生态元计量的生态资本服务价值为资产，单位GDP产出界定生态元提供责任，其他污染物排放为短期负债，碳排放是长期负债，进而建立起各级政府，包括国家、省、市、区，每个企业和每个人的碳账户和绿色责任账户，明确相关主体的减碳责任，并在一定时间内实现账户平衡。

综上所述，针对国家层面的碳中和和绿色发展目标，通过各相关主体责任的分解落地，才能推动绿色转型取得实质性的进展。

（编辑  宋斌斌）

我们熟悉的东西有些快要闲起来了，我们不熟悉的东西正在强迫我们去做，我们必须学会自己不懂的东西——毛泽东

如何认识我国宏观经济中的短期和长期问题

一般说来，宏观经济的短期问题是指在经济增长的长期趋势不变时，受商业周期影响的总供求不均衡情况。在开放经济环境中，短期宏观经济问题经常来自于外部扰动冲击，如1998年亚洲金融危机、2008年美国次债危机引发的全球金融危机和欧洲债务危机等。过去几十年，类似黑天鹅式的随机冲击对全球及我国经济短期稳定的影响确实比较大。从我国情况看，宏观经济的短期问题主要表现为总需求不足。尽管这一判断不存在大的意见分歧，但将问题引入更深一步，意见分歧将会加大。如当期总需求不足严重程度如何？是否需要采取更大的刺激政策？如何实现更加有效的财政与货币政策搭配？等等。由此引入更深入的问题是，目前我国总需求不足的成因是什么？   

首先，宏观经济研究经常假设外部冲击是随机性的，一般不会改变长期增长趋势。对随机扰动造成的经济衰退应采取积极财政与货币政策。但实证检验结果似乎并不支持这种过于简单的假设，比如， 2008年美国金融危机引起了全球化进程和国际贸易趋势显著改变。目前，大家也都同意，新冠疫情是典型的外部随机性冲击，但除了公共卫生领域外，几乎没有人会否认，新冠疫情冲击已经波及到全球产业链、全球科技、甚至贸易规则。外部冲击不简单，一次冲击可能会改变发展趋势，这是我们应当重视的。

其次，过去四十年，我国以高速追赶型经济著称于世，而未来要想保持过去的高速增长是不可持续的，也是不必要的。追赶型经济本质是体现经济发展从低向高的阶段性问题，这既是观察我国宏观经济走向的长期视角，更是经济发展从数量追赶向质量创新转变的阶段性差异。

从一般的国际经验看，经济增长方式从数量追赶型转向质量效率型，会相伴而生两个典型的经济现象。一是追赶型经济的发展水平靠近世界前沿水平的过程，就是经济增长降速的过程。这是因为随着发展水平的提高，简单的模仿增长已经失去增长动力，经济增长需要强大的创新动能来支撑。这就引发了第二个现象，追赶型经济缩小与世界前沿经济发展差距的过程，是全要素生产率对经济增长的贡献不断提高并接近世界前沿的过程。一个国家人均收入接近世界前沿的高收入水平时，全要素生产率对经济增长的贡献要同时达到世界前沿的水平。① 显然，有关追赶型经济减速，转而提升全要素生产率的贡献，是经济增长从依赖廉价要素的数量扩张型转向高效利用要素资源的创新驱动过程。由此产生的思考是，在实践中需要合理地识别两种不同原因的降速及相互联系，即增长方式转型期发生的经济降速与短期扰动型总需求不足降速的差别。

过去七十年，我国经济发展是典型的追赶型经济，经历了完整的从经济起飞到经济高速成长两个阶段，并逐步开始了中长期经济增长率降速。目前，被普遍接受的观点和实证结论是，自1952年开始的我国现代经济增长的起飞过程，大约持续了28年。在此期间，我国的经济中长期增长率达到了5%-6%的较高增速。改革开放进程显著地提升了我国中长期增长率，近乎10%的超高增长速度持续了近40年。我国经济高速增长不仅带来了经济规模的巨大成长，也实现了人均GDP快速增长，在绝对人口规模从10亿增长为14亿人、净增40%的同时，人均GDP从300美元超过了1万美元，从低收入之列到达中高收入门槛，进入了新发展阶段。在世界经济史上，我国作为超大型经济体，以10%的年增长速度追赶的时间之长、影响之大是空前的，也应该是绝后的。过去几年，我国经济增长率在波动中下降，应当是我国中长期经济增长率开始降速的重要标志。未来20年，我国中长期增速缓缓地落下来，接近于全球平均增速将是一个大概率事件。

“十四五”规划，就未来我国增长方式转型的中长期目标和短期目标的一致性做出了清晰规定。我国经济中长期增长要转向高质量发展，必须立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局。必须坚持深化供给侧结构性改革，以创新驱动、高质量供给引领和创造新需求，提升供给体系的韧性和对国内需求的适配性。必须建立扩大内需的有效制度，加快培育完整内需体系，加强需求侧的管理，建设强大的国内市场。国内生产总值年均增长保持在合理区间，全员劳动生产率增长高于国内生产总值增长，经济结构更加优化，创新能力显著提升，全社会研发经费投入强度高于“十三五”时期。

宏观经济政策若干对应关系的认识

当追赶型经济增长率缓缓下落时，我们对阶段性下落的幅度值得观察和研究。目前，国际上多数预测高度一致地认为，2021年我国经济增长速度不会低于8%。若以2021年增长率为8%-9%来估算2020-2021年的平均增长率，应当为5.5%左右。未来十年，我国中长期经济增长率会更高些还是更低些，值得深入研究。从原则上说，这是长期动态的经济增长方式转变引发经济增长下行的内在原因，但也应当看到，长期动态过程并不会消除短期静态扰动因素。两者叠加就会出现一个比较复杂的问题：经济下行中，长期与短期因素各自的影响有多大。短期因素影响大，就应当采取更加宽松的需求侧管理政策。从此意义上说，受短期、中长期和发展阶段转换多重因素的相互影响，有关中国宏观经济形势与趋势研究，相对应的我国的宏观经济决策可能是当今世界上最复杂的。

首先是供给侧结构性改革与总需求管理的关系问题。供给侧改革的重心是调结构与转方式，是长期动态的问题。需求侧是短期静态的总需求管理问题。尽管在现实中，需求侧管理往往会具有长期动态性，如加大科技支出增加了当期有效需求，也提高了长期增长中的科技进步水平。但需求侧管理主体还是短期静态问题。从整体上看，供给侧改革的核心目标是提高全要素生产率，是以经济增长质量替换经济增长数量。因此二者关系应当是：以解决长期动态的发展方式转变为主，兼顾短周期的总需求管理。

其次，如何把握短期静态与长期经济增长速度下降的平衡问题。需求很重要，总需求管理有利于防止宏观经济超预期过快下滑。解决追赶型经济下台阶问题，减缓中长期增长方式转变引起宏观经济波动的关键，还是要靠供给型政策。面对多种因素混在一起相互影响时，经济学一般的分析方法是，逐一讨论一个因素变化而其他因素不变的情况。假如没有出现经济增长方式转型的供给侧改革，从短期眼光看，过去40年我国宏观经济在不同年份的实际增长率有高有低，围绕着10%的均值波动。宏观经济政策宽松或是紧缩，实际上决定于增长率偏离10%的均值有多远。

换一个角度看，要实现经济增长方式的转型，必须进行供给侧结构性改革，以质量换数量，经济增长速度下行是经济增长方式是否发生了转变的参照性目标。在此情况下，我国长期增长率低于10%，回到经济起飞时期的5%-6%，实际经济运行在6%左右波动时，采取扩张性的总需求政策就显得缺乏依据。

三是有关内外需关系和扩大消费的问题。在国民经济核算平衡表上，内需和外需占比互为余数。比如说，GDP为100时，外需占比就下降了，内需占比就上升了，但总量100是不变的。因此，当我们讨论内外需的比例关系时，应该清醒地意识到，这不是短期问题，而是长期结构变化问题。扩大内需的准确含义是：未来我国经济的主要拉动力量是国内市场。与之相关的问题是，消费占比上升与投资占比下降，当期的GDP也不变。因此，启动内需并不是简单地提高消费率、降低投资率，而是要明确，合理的投资本身就是有效需求，消费可以带动经济增长，投资也会带动增长，取决于相对效率的比较，而不是简单的比例问题。扩大消费也不是多多益善，更不能过快过急。现在要警惕的是，我国经济发展水平提高了，没经历过低收入发展阶段的年轻一代有可能会模仿发达国家的高消费模式，带动国民经济进入过度消费的陷阱。此外，讨论消费比例时还要看到，扩大消费并不是简单的总需求管理问题。一国居民的消费主要依赖于当期收入时，宏观经济政策要在提高当期实际收入上下工夫。反之，居民消费主要决定于可持续的资产时，宏观政策的着力点是要稳定提高居民资产水平，提高社会保障水平。无论是前者还是后者，扩大消费都不是短期刺激政策可以奏效的。

四是特别重视消费与投资关系对长期经济增长的影响。宏观经济学中对扩大消费有着明确的质的规定性，即人均消费水平提高不能造成人均资本量的下降。供给侧结构性改革的核心是产业结构、技术结构和人力资本结构升级的问题，是追赶型经济转型时需要下大力气解决的问题，需要持久为功。这些年，我国制造业的利润越来越薄，这里有多重原因，说到底还是制造业低端化过剩的情况比较严重。企业利润率、利润增长率、资产利润率普遍下滑，应当是追赶型的经济增长动力减弱，此时采取总需求扩张政策很有可能是加大了追赶型数量增长的驱动力，并不利于创新驱动增长。

五是要防止中长期供给侧改革与短期总需求管理政策不一致的问题。这是当前应当予以关注的理论问题也是实践问题。总需求管理政策目标比较侧重于短期总量均衡，有关高质量发展的政策手段并不多。作为辅助性政策的需求管理应当更多地选择既有利于增加当期总需求又有利长期转型的政策，而不是泛泛地采取宽松的货币政策与财政政策。要平衡短期总需求与长期总供给政策，需要特别重视公共支出与公共服务问题。短期的公共支出可能是需求，更多的教育、更多的科学研究、更多的社会保障支出，是保持长期经济增长潜力的重要基础。面对低生产率增长，必须做的是不断提高人均人力资本水平，大力支持教育、科学研究及职业训练，这是高质量发展和创新转型的基础，也是当期重要需求管理内容。教育医疗卫生开支提高了人力资本存量，是长期经济增长持续动力，是以人力资本投资替代了物质资本投资，财政支出如何持续加大年度支出是很重要的问题。长期积累的社会保障缺口，形成了劳动力市场强刚性。失业的社会保障严重不足，成了劳动力市场可不可以流动的风向标。没有流动性的劳动力市场，一般会对应着僵化的难以调整的产业结构。加强社会保障体系建设既有稳定当期总需求的意义，也具有长期总供给能力提高的意义。

以供给侧结构性改革为主线，实现经济增长方式转型和短中长期宏观经济的稳定

实现高质量增长包括经济结构优化，创新能力增强，科技水平提高等一系列因素。高质量增长的核心是实现劳动生产率动态横向比较的持续提高。坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位，把科技自立自强作为国家发展的战略支撑，面向世界科技前沿、面向经济主战场、面向国家重大需求、面向人民生命健康，深入实施科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略，完善国家创新体系，加快建设科技强国。强化国家战略科技力量。

坚定不移推进改革，破除制约经济循环的制度障碍，推动生产要素循环流转和生产、分配、流通、消费各环节有机衔接。必须坚定不移扩大开放，持续深化要素流动型开放，稳步拓展制度型开放，依托国内经济循环体系，形成对全球要素资源的强大引力场。必须强化国内大循环的主导作用，以国际循环提升国内大循环效率和水平，实现国内国际双循环互促共进。

从整体看，我国供给侧结构性改革已经取得了突出进展，进入了高质量发展阶段。从创新能力看， “十三五”时期，我国在联合国知识产权组织（WIPO）等联合发布的全球创新指数中的排名上升了十四位，2020年，创新能力排名稳定在全球前15名，是唯一的中上等收入的发展中国家①。从创新支出看，过去五年，我国研究开发支出大幅增长，超过了欧盟28国总计，成为世界第二大国。研究开发支出占GDP比例，远高于人均GDP一万美元经济体的平均水平,已与高收入经济体平均水平大致相当。从创新成果看，2000-2018年，我国专利申请量占全球的比例大幅上升，从2000年前低于5%提高为2018年接近45%。美国则从接近40%下降到20%以下。从专利授权量看，我国从占全球的比重不足3%上升为25%； 美国则从30%以上下降到20%。从创新效率看，我国企业员工研究开发支出的效率远高于东亚发展中国家，具有与以色列相似的创新效率集中度①。

未来在加大创新、推动高质量增长的过程中，应当关注与防止出现创新增长中的欧洲悖论。②大量证据表明，知识创新(R&D)是提高经济增长质量的核心，表现为全要素生产率对经济增长的贡献显著超过要素投入的贡献。实证研究的结果表明，在新知识的引领创新增长方面，欧洲显著落后于美国，形成欧洲悖论。主要原因是存在着体制机制性障碍，导致大量的研究开发投入的成果只有一小部分能够转换成新的产业技术，形成经济增长的新动能，这被称为知识过滤器。主要原因，一是创新信息的非对称性。创新往往源自既有大学或企业的R&D试验室。发明者和决策者对创新估值的差异过大，加之缺乏创新激励机制，就会产生明显的知识过滤效应。二是欧洲悖论与缺乏创新创业的激励机制关系密切。企业家精神本质是以创新推动经济增长，企业家的特征是风险承受能力，缺乏具有世界影响力的可持续成长的企业家群体，是欧洲落后于美国的关键。三是政府的推动创新扩散的能力，在知识创新带动经济高质量增长方面具有积极的作用。目前，在以AI与大数据分析等前沿科技领域，美国市场、中国市场与其他市场的划分正在成为共识。四是知识创造具有典型的多元、分散、非组织的随机特征，有效的产业园区，特别是科技园区往往不在于引入了多少企业，当期能够创造多少GDP，更重要的是，要通过合理的规划机制、市场竞争机制创造出在创新者之间因为空间临近，实现合理的创新协同，有效地推动知识创新的共享、知识外溢的学习与匹配过程。五是要强化企业之间、企业与大学之间的知识流动，增加相互吸收能力。

（编辑  尚鸣）

2020年年初暴发的新冠疫情仍在全球蔓延。截至2021年3月31日，新冠疫情已影响215个国家和地区，全球累计确诊病例已经超过1.27亿例，累计死亡病例超过278万例。自新冠疫情发生以来，全球各国和地区的经济发展遭受了不同程度的影响。一方面，居家隔离导致消费需求骤减；另一方面，企业生产被迫中断，产业链和供应链出现断裂。

疫情对经济全球化产生多重冲击

作为一个重大的外部冲击事件，新冠肺炎疫情发生在世界面临百年未有之大变局的转折时期，给全球的经济社会活动以及经济全球化带来非常广泛和深远的影响。全球经济社会受到的冲击主要表现在如下六个方面：

一是全球人员流动中断、经济萎缩。由于大部分国家采取了强制隔离、区域封锁及减少社会交往等防疫措施以减缓病毒传播，导致人员流动减少、国际人员往来中断。联合国世界旅游组织（UNWTO）发布数据显示，2020年，国际旅游人数减少约11亿人次，降幅在70％至75％之间。全球近90%的经济活动受限，直接影响以境外消费和商业为主的服务贸易模式，跨境的消费、旅游和各种会议活动极大地萎缩，大量以线下为主的经济活动被迫按下暂停键。

二是全球金融市场大幅波动。以美国为首的全球金融市场，受疫情蔓延、原油价暴跌、市场自身脆弱性及投资者预期悲观等多重因素影响，经历了前所未有的下跌。世界主要经济体股市自最高点下跌普遍超过30%。尽管各国央行通过降息和资产购买等方式实施量化宽松政策、释放流动性，OPEC+达成油气减产协议，但投资者避险情绪难以在短期内恢复。2020年3月，美股曾在10天内发生四次“熔断”，道琼斯指数一度跌破20000点关口，原油期货合约跌至负值。

三是疫情重创全球供应链产业链。疫情暴发初期，我国部分企业和市场停工停产，一些重要的产业链暂时出现断裂。随后疫情冲击造成欧美市场需求减少，疫情的扩散使欧美经济活动减缓，全球供应链也出现了临时性中断，国际贸易需求的收缩反过来使全球各国外部订单减少，形成二次冲击，导致恶性循环。疫情蔓延在增加全球经济发展不确定性的同时，也增加了全球供应链的脆弱性。

四是疫情造成全球经济衰退。一方面，国际贸易和国际投资前景遭遇疫情冲击。联合国贸发会议报告指出，2020年全球货物贸易额同比下降5.6%，这是自2008年国际金融危机以来货物贸易的最大降幅。服务贸易受疫情打击更为严重，贸易额已降至上世纪90年代水平，全年同比下降15.4%，是1990年以来的最大降幅。另一方面，越来越多的国家在经贸政策上更加趋于封闭，以民粹主义、贸易保护主义为代表的逆全球化思潮高涨，各种双边与多边的经贸冲突再度升级，引发自大萧条以来最严重的经济衰退。

五是全球数百万人失业返贫破坏社会稳定。根据国际劳工组织发布的信息，全球劳动力市场在2020年遭受了巨大影响。2020年，全球工作时间减少了8.8%（相对于2019年第四季度数据），主要是就业者工作时间减少和失业带来的就业损失（和2019年平均水平相比，达1.14亿人）造成。这些大规模的就业损失导致全球劳动收入下降8.3%（未包括支持措施），相当于3.7万亿美元或全球生产总值（GDP）的4.4%。且疫情导致餐饮、娱乐、旅游等劳动密集型行业向线上化或自动化转型，用工需求持续下滑。经济增长放缓与贫困加剧进一步导致收入和财富不平等，破坏社会凝聚力，加剧社会动荡。

六是全球合作协调能力下降。疫情在全球蔓延，让很多国家在应对疫情冲击时采取了“各扫门前雪”的态度，相互封锁边境，暂停航线，甚至将自身防疫不力的责任推向他国。2020年年初以来，全球医疗用品需求迅速上升，但至少有超过50个国家对医疗用品实施了出口限制，导致各国之间的不信任和偏见持续加深。各国之间缺乏政策合作的问题因疫情再次浮出水面。

后疫情时代面临的金融风险挑战

当新冠肺炎疫情对全球经济造成冲击的时候，各国政府在抗击疫情保护人民生命的同时，采取援助政策防止大批企业倒闭、人员失业和经济陷入崩溃，但与此同时，一系列的刺激经济政策难免会出现很多后遗症。虽然新冠疫苗已经在全球开始大规模接种，但各国接种情况仍存在较大差异，疫苗有效性也尚待观察。全球疫情随时面临反弹的可能，新一波疫情风险及其对未来世界经济平稳发展的影响不容忽视。后疫情时代全球可能面对的风险挑战主要包括：

一是金融市场脆弱性加剧。一方面，受各国大规模经济刺激措施的影响，自2020年三季度以来，在经济复苏和政策支持延续的预期下，多国股市出现大幅上涨，一些国家的股指甚至超过了疫情发生前的水平，资产估值过高，股市估值上升与经济基本面严重脱离。另一方面，在低利率市场环境下，各类投资者风险偏好发生变化，进一步扩大了承受风险的意愿，投资策略呈现高杠杆的特点。随着经济逐渐复苏，一旦各国突然收紧货币政策、市场利率开始上升，市场投资者重估政策支持力度和延续时间，金融市场或将面临大幅调整或周期性波动的风险。加之可能与金融脆弱性上升相互产生作用，从而对市场信心产生影响，并危及宏观金融稳定。2021年春节之后，发达经济体10年期债券平均利率提高了50个基点，全球金融市场遭遇较大波动。

二是中小企业流动性风险或演变为信用风险。在各国的大多数行业中，中小企业都面临流动性压力，其发展严重依赖政策支持。疫情发生后，各国央行通过大规模再贷款、商业银行大量放贷、企业增加借款或加快债券发行等手段，暂时解决了中小企业流动性危机。同时，企业债务上升至创纪录的水平。受疫情冲击影响，企业偿债能力开始削弱。随着支持政策的到期和终止，企业流动性风险将演变为信用风险，2020年高收益债券违约的数量达到了全球金融危机以来的最高水平。而且，企业债务风险不仅存在于债券市场，更可能通过交叉金融业务传导至股票、银行、信托等其他金融部门，从而放大金融市场风险。

三是部分国家银行体系面临资本短缺。疫情发生后，银行放宽企业信贷审核标准和提高贷款风险容忍度，从一定程度上缓解企业资金困难。随着各项支持政策的到期和终止，大多数国家将逐步取消贷款支持政策，可能会推高现有贷款的违约率，降低银行拨备水平。据估计，在受疫情影响最严重的国家，各项政策退出后，可能会使银行系统平均资本比率降低近100个基点。而且，量化宽松货币政策所造成的低利率，使银行存款成本下降小于贷款利率的下降幅度，造成商业银行净息差及利润下降。银行体系面临资本短缺问题。

四是主权债务违约风险上升。疫情发生后，各国实施积极的财政政策，比如增加公共卫生支出、发放失业人员补贴、实施税收优惠。根据国际货币基金组织的数据，2020年，公共债务占全球国内生产总值的比重暴增至97.6％。到2020年年底，世界各国政府所欠的债务总额达89.6万亿美元。大规模财政刺激政策导致政府赤字和政府债务大幅上升，政府债务存在违约的可能，财政稳健性严重下降。而且，大多数国家银行持有的政府债务风险也将上升，私营和公共部门脆弱性叠加，金融不稳定性增加。

五是部分新兴经济体面临外部融资困难。在全球经济复苏进度不同和政策空间更加有限的背景下，发达经济体经济政策走向正常化和利率快速上升，令新兴市场的债券市场和货币市场受到冲击，或将导致新兴经济体财政状况收紧和大量投机资金外流。2021年，大多数新兴经济体总融资需求将保持在较高水平，预计占比达GDP的13%。疫情发生之前，部分新兴经济体已处于债务困境或高风险债务困境。据估计，新兴市场（不含中国）2021年的政府债务将达到GDP的61%，对新兴经济体国内基本面薄弱的担忧将抑制境外机构贷款投放和债券投资。大部分新兴经济体的融资成本势必上升，融资将更加困难。

六是货币当局面临两难选择。超宽松的货币政策帮助企业减缓疫情冲击，同时推高企业杠杆。当货币政策收紧时，企业和家庭将面临被动去杠杆。在经济持续复苏得到确认之前，货币政策过早退出，可能导致企业偿债成本上升，甚至会出现资不抵债，引发经济下滑和失业率上升。然而，宽松货币政策的弊端已开始显现。全球金融市场流动性过剩或缺乏针对性政策，进一步抬高风险资产和房地产市场估值，一些落后生产企业得以幸存。全球各国继续面临结构性失衡、经济增长放缓、债务抬升和期限错配等问题。

后疫情时代防控风险的政策建议

一是制定适当的政策支持经济可持续复苏。继续维持适度宽松的货币政策，保持对金融市场和机构的必要流动性支持。在经济复苏阶段，加大流动性定向支持，可以更好地服务中小微企业和制造业企业，向遭受疫情重创的企业和家庭提供有针对性的转移支付和减税。在经济恢复正常阶段，在确保经济可持续复苏的情况下，逐步退出流动性支持。鼓励银行加大资本补充和不良贷款处置力度，提升为实体经济提供信贷支持和防范化解金融风险的能力。

二是加强风险监测分析和做好风险防控。密切跟踪并研判外部经济环境变化，加强跨境资本流动监测、预警和响应，提高应对跨境资本流动风险冲击能力。储备和运用有效逆周期调节措施，有效维护汇率基本稳定。密切关注企业融资情况，引导企业树立财务中性的风险意识。促进企业债务重组，妥善处置企业债务风险。加快经济结构性改革，缓解地方政府债务风险。

（编辑 杨利红）

民主是人类政治智慧的结晶。民主政治的普遍施行，标志着人类政治发展进行了一个崭新的阶段。然而不同的民主政体，其治理绩效千差万别。现代西方民主政治运转了几百年，中国民主政治强调了中国特色，也发展出了中国式民主。

民主化越来越成为世界潮流。与此同时，从巴西、土耳其到印度，一些建立了西方式民主制度的新兴国家在许多方面的表现让人失望，如内部抗议运动对这些国家产生深远影响。我们的问题是：民主制度的建立与国家治理之间存在着什么样的关系？为什么一些国家民主治理水平较高，而另外一些则较低？如何提高民主与法治的绩效？这些问题，不仅关系到我们如何认识世界范围内的多类型民主国家，同时，更有助于我们从中吸取相应的经验与教训，为中国国家治理结构与能力的现代化建设提供智力支持。

民主治理的复合结构

民主治理的广泛、多层主体构造了民主治理的复合体系，正是民主治理的复合体系塑造了民主治理的复合机制。不同的主体会要求不同的治理机制；同时，不同的主体之间的联系也需要不同的治理机制来实现。这种多重复合的最终结果构成了民主治理的复合体系与机制。只有实现民主治理的体系与机制相辅相成，才能实现民主治理的合力效应，推动国家治理能力得到提升。

一般来讲，民主与治理高度相关，具有内在的一致性：民主国家在治理方面应该会有更好的表现。但这并不是全部，我们也应该看到，民主与治理之间存在着一定程度的冲突。作为人类政治生活的两大价值诉求，民主与治理并不像想象的那样总是相辅相成、相得益彰，甚至会大相径庭，无法形成合力效应。民主治理的模式面临着来自两个方面的压力：一是民主对于治理的压力，现代国家治理离不开民主；二是治理对于民主的压力，现代民主必须实现善治。

从另一个角度看，来自两个方面的压力为民主治理提供了一把双刃剑：一方面，要以治理模式化解民主化带来的风险，提高民主制度的效率；另一方面，还要以民主的体系与机制为治理提供合法性，把治理的绩效建立在民主的基础上。因此，要提高民主治理的能力，不仅需要提高民主治理体系各个组成部分的能力，还应该注意整合各个组成部分，使其发挥合力效应。正是围绕着合力效应的发挥，民主治理形成了复合体系和复合机制。

现代民主治理的体系是一个复合体系。民主治理体系超越了单一选民的身份；按照这一体系，公民能够直接参与到越来越广泛的治理实践中来。随着民主治理进程的发展，治理的主体也越来越广泛，一些公民组织，如非政府组织、非盈利组织，甚至是私营部门也参与其中，构成了民主治理的复合体系。

现代民主治理的机制是一个复合机制。民主机制仍然是民主治理最根本的机制，参与、协商等民主机制不仅更新了人们对民主的认识，也为民主治理提供了新的思路。在民主治理的运行机制当中，法治、分权、参与、合作、协同等机制分别得到强调，形成了一个多重互动的复合机制，使民主治理的复合体系得以健康运转。民主治理机制的复合是民主体系复合的结果，同时也为民主治理的复合体系提供了规则和动力。

民主治理的合力是民主治理体系与机制复合建构的结果。在民主与治理的双重推动下，民主治理形成了复合体系。广泛、多层的体系要素能否形成合力，是这一体系内部各种要素的良性互动决定的。同时，民主治理还提供了驱动这一复合体系发展的良性互动机制。这些机制本来是复合体系中各组成要素的规则，现在被放置在一个框架下竞争与合作，为民主治理的合力效应提供了复合动力。根据恩格斯的合力理论，民主治理的合力，就是从这些互相交错的力量中产生的，这些“力的平行四边形”产生出的合力，决定了民主治理的发展方向。

同时，民主治理的合力也打磨了民主治理的体系与机制。民主治理的体系复合决定了民主治理的对象是一个不同主体、不同规则的混合体，不但广泛、多层的主体之间千差万别，而且各主体都会有不同的运行机制，从而衍生出不同的要素结构。值得注意的是，在民主治理的合力作用下，体系的各组成部分和运行机制也在悄悄地发生着变化。比如，私营部门作为经济主体，是以效率为原则、以赢利为目的的；但是，因为参与了民主治理，它又会在某种程度上表现出“社会企业”的姿态；政府作为政治主体，是以平等为原则、以公平为取向的，但是，它又会在民主治理体系中注意到效率、竞争等多种价值。

我们发现，以复合的治理体系与机制来实现民主治理的合力，这在国家治理的现代化过程中表现为一般规律。同时要注意，民主治理的复合体系与机制是一个动态发展的过程，不同的国家会有不同的侧重；同一个国家在发展的不同时期，也会根据社会主要矛盾的变化而有不同的侧重。同时，因为对公平与效率的价值追求不同，发展中国家也会选择与发达国家不同的民主治理机制，以实现国家治理的现代化。

民主化进程中的族际冲突治理

无论是民主，还是民族，都是当代政治中最复杂也常常是最棘手的问题。两个棘手的问题混杂在一起，构成了当代世界最重要也是最复杂的政治关系。再加上时间、地点等各种要素的加入，使得这一关系更加扑朔迷离。那么，民主化与族际冲突之间，到底是一个什么样的关系呢？

考虑到民主化与族际冲突之间关系的复杂性，我们可以初步做出一个结论，那就是，民主化对族际冲突的作用可能是一把“双刃剑”。一方面，在民主化的过程中，民主制度的推行，民族可能成为更独立而封闭的政治行为主体，族内动员与族际封闭相结合，族际冲突不仅不能得到解决，反而会激化。另一方面，民主的巩固提供了政党制度、比例代表、民主选举等一系列制度，使得人们更容易接受民主安排，缓和民族矛盾，有助于化解族际冲突。那些认为民主会激化族际冲突的学者，常常以那些处于民主化进程中的国家为对象来进行研究，而那些认为民主会缓和族际冲突的学者所依据的资料，大多来自民主巩固的国家。

一方面是，民主化会带来族际冲突，最终使得社会的稳定受到挑战，甚至会陷入恶性循环，这甚至被一些学者认为是民主分裂民族的宿命。从这个角度看，民主化就是族际冲突的催化剂。事实上，资源动员理论、族际竞争理论和劳动力市场分割理论都将民主、经济现代化、族群竞争和政治暴力联系在一起。民主化和经济现代化促进了族群竞争，增加了那些正在进行政治、经济变革的国家由内部发生极端政治暴力的可能性，多族群国家中可能诱发冲突产生的条件被认为与民主程度、民主化以及经济发展的水平相关。

就现象来看，无论是西方发达国家还是亚非拉发展中国家，民主化与族际冲突具有高度的相关性。在走向民主的过程中，民主化会带来族际冲突；已经建立起民主制度的国家，族际冲突仍然存在，甚至还会激化。西方民族国家民主化转型的过程中，带有强烈的“种族民族主义”的特征。公民社会的广泛存在、选举政治的普遍推行，可能会促进民主政治，但也会使族际冲突加剧；多民族国家中获胜的强势民族甚至会压迫少数民族，使民主蒙羞。在发展中国家，西方民主的传播带来了族际冲突的加剧。民主化导致民族认同和民族主义，甚至形成民族分裂，并进而使民主遭受失败，使民主失败与民族分裂如影随形。

另一个方面，民主巩固会带来族际和解，甚至充当族际冲突的解毒剂。在民主政体当中，公民社会、政党、结盟的安排、多元性和开放性都会在一定程度上消解族际冲突。对于民族与民主关系，比较乐观的想法可能更容易为人们接受。民主与族际冲突的伴生和相关关系，并不能说明他们之间具有因果联系。在那些民主化进程中的国家，冲突可能另有原因，比如阶级冲突、利益关系等等。

就政治制度来讲，民主的巩固意味着它能够为国家提供非暴力的解决办法，民主越发展，暴力冲突的可能性就越小。因为民主体制允许个体通过非暴力的方法参与政治，更具合法性，为处于暴力冲突的族群提供了和平的解决方案；民主提供了协商与对话的方式，从而能够和平地解决冲突。在民主制度提供的框架中，冲突的族群会通过谈判、协商乃至相互学习，不断地理解和包容对方，进而形成一种共同的政治文化，从而缓解由于隔阂、仇恨、不解产生的冲突。

在西方发达国家民主化的进程中，民族国家是随着世俗化的进程建构起来的，多数国家都是在单一民族国家的框架内完成民主建设的。尽管仍然存在着大量的族际冲突，甚至战争、屠杀，但这一进程基本是被安顿在同质文化的语境之中。基督教文明经过数百年在西方一统天下，为民主化扫清了文化上的障碍。然而，发展中国家并不如此，多数发展中国家都是在民族觉醒的过程中出现民主化要求的。这一方面使得民主化的进程尤为艰难，另一方面也因为民主化变迁带来的制度不稳与族群动员交织在一起，为族际冲突提供了温床。

民主化意味着政治制度的变化，与政治制度处于稳定的国家不同，它可能会带来因为转型产生的阵痛。在民主化转型中，原有制度被废弃，更多的参与限制被拆除，族群更有可能被动员起来，当国家政权没有为可能出现的冲突提供可靠的解决方法时，常常会出现族群暴力的失控状态。当政治权力进行重新分配，从而为利益的重新分割提供可能时，对政治权力的争夺会更为激烈。

民主化早期出现的族际冲突加剧等情况，可以被看作民主化进程的阵痛，而非民主化的宿命；民主化早期的族际关系失控状态，将可能随着民主化的完成而得到解决。届时稳定的民主制度逐渐形成，族际冲突会得到控制，和平的局面会再次在一个新的高度上形成。

加强民主化进程的可控性，不应追求民主发展的“毕其功于一役”的解决方案。稳步推进的民主化进程，保持转型的可控性，可能是民族、民主建设过程中最有效的策略。特别是民主化的早期阶段，更应该重视稳步慎重推进，有计划、有指导、可控制。反之如果一味追求“休克式”地引进和推进民主，产生族际冲突甚至是分裂的可能性就会大大加强。新加坡的成功就是一个例子。在新加坡推进民主政治的过程中，作为强有力的铁腕人物，李光耀一直控制着民主化的节奏，这就有力地缓解了民主化可能带来的民族冲突。相反，伊拉克的民主就没有一个强有力的控制，最终使得民主化的过程中族际冲突加剧。

加强民主要素提升，不追求民主的“一揽子”解决方案。在不同的地区，以及不同地区发展的不同过程，都会存在某种民主的因素，这说明，民主并不是一个必须完整运行的体系。因为要解决的问题不同，对民主的一揽子体制当中的某些内容完全可以采取不同的策略。比如，在一个文化高度多元的社会中，直接采取选举的方法可能会加速社会的分裂，这个时候，加强协商与交往可能会更好一些。如果一定要全盘套用民主的体制，可能在短时间内产生相反的效果，甚至会长远地损害公民对民主的认同。再比如，民主的基本规则是“多数决定”，但是，在多民族国家当中，多数族群会形成一个“永久的多数”，这就会使民主陷入误区。这个时候，对待这样的民主要素就要特别慎重，甚至在某些事务上采取更为谨慎的一致同意原则。

治理吸纳民主

当代世界民主政治与国家治理存在着一个两难困境，即：民主的治理困境和治理的民主困境。民主治理模式的出现，正是以这样一个两难困境为底色的，同时也是克服这一两难困境的结果。就治理的民主困境而言，可能在于如何使治理能够加强民主而不是削弱民主；就民主的治理困境而言，问题在于如何使民主适应治理，而不是削弱治理。总的来说，就是要找到一种形式，使民主与治理两者充分地结合。国家治理必须直面这一两难困境，在民主和治理之间做出整合，并优化民主治理的体系，提升民主治理的能力，从而促成两者的合力。

治理与民主虽然有相通之处，但也并非总是和谐一致，甚至在一定程度上存在内在矛盾。与民主的基本理念一致，治理也立足公共利益，强调公民的平等和参与，注重政府的公开与透明。然而，与民主强调平等不同，治理更注重效率，在此基础上形成了一系列体系和机制。比如，为了突出效率，治理更注重法治，强调市场和竞争，并辅以合作、协同等机制。这个时候，两者就在相辅相成的同时发生一定程度的竞争。比如，有的时候，现代的国家治理需要科学而高效的决策体制，而倾向于回避冗长、繁琐的民主程序；为了突出效率，财富可能倾向于集中，贫富差距加大，这也会弱化民主的平等原则。

进入21世纪，世界民主政治的实践形式越来越表现为民主治理，治理对民主的吸纳和民主向治理的渗透越来越成为民主政治发展的实践形式。在此基础上，推进民主与治理的复合，并根据政治实践进行调整，形成合力效应，是人类政治实践的基调，也是政治学研究的基本主题。

当代西方程序民主的治理困境

当代西方的民主政治越来越表现为程序民主。然而，这一程序民主不仅存在着多数主义的悖论，经受着数理逻辑等各个方面的挑战，而且，民主程序还在程序与结果之间存在着不确定性，从而在平等、自由、绩效等多个方面存在着困境。

民主程序本身存在着内在的悖论。作为民主程序核心原则的多数原则存在着多数暴政的危险。既要体现多数原则，又要保障少数人的权利，这是民主程序自身无法消解的悖论。在民主的实际运行过程中，党派立法、互投赞成票、阶级立法、中位投票等一系列民主自身无法解决的问题也告诉人们，程序民主本身存在着诸种问题。如果将议题扩展到民主，波普的“自由悖论”“宽容悖论”“民主悖论”都可以从不同的侧面对民主程序本身存在的悖论进行解释。

民主程序的结果存在着自身难以解决的困境。从上面的分析可以看出，程序民主运行的结果并不确定，甚至会出现负面结果。从大的方面来讲，民主无法保障权力不被滥用，也无法保证自由、平等，甚至是秩序，在国际政治领域也存在瑕疵；从小的方面来讲，公共政策过程中的民主更是存在效率不彰、公平难保等各种问题。这些问题的存在告诉我们，即使民主程序得到严格的执行，其结果也并不一定就是人们想要的。

即使是排除了变动不居、丰富多彩的价值内涵，程序民主也并不是完美无瑕的，对民主的迷信只能导致民主的失败。人们对民主的追求常常会引导人们通过理性思维，形成一种完美无瑕的民主观念，然而并不存在完美无瑕的民主观念，这种建构主义的思路从根本上就存在思维方式的问题。其结果是，人们越是满怀希望地想找到一种“真正”的民主，他们就越是会失望，这种失望对民主政治的建设是有害而无益的。

民主是一个看似简单但又极为复杂的概念，程序民主确实存在着简明、确定、可操作等优势，但是，在实际的民主政治建设实践当中，必须充分考虑到各种各样的价值观念。民主政治并不是人类生活的全部，只能是人类值得追求的一种价值；任何一个国家都需要全面地考虑那些值得追求的价值，并在这些价值当中做出选择。程序民主的制度化很强，只要是按照民主“程序”运行，其结果就是必须接受的。但正如上面的分析，民主程序运行的结果，可能不仅无法保障那些人类最值得追求的价值，甚至还会损伤这些价值。在这种情况下，程序民主必须根据不同国家在不同时期的特点做出取舍，而不是一味地追求越民主越好。

中国民主的制度优势与治理效能

人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是国家治理体系的重要组成部分。我国在国家治理实践中，人民代表大会制度逐渐形成了党的领导、人民当家作主、依法治国“三者统一”的复合治理结构，从而形成了治理主体的合力效应，能够将制度优势转化为治理效能。同时我们也要看到，人民代表大会制度的治理效能的发挥，还需要在实践中不断发展。其中，选举制度改革、会议制度改革、人大预算监督职能、发挥联系制度的作用等都是很好的思路。

人民政协是马克思列宁主义统一战线理论、政党理论、民主政治理论同中国实际相结合的伟大成果。政治协商制度以其特有的治理效能，在民主政治建设、政治体制改革和国家治理等各方面起到了越来越重要的作用，成为当代中国最广泛、最真实、最管用的民主形式。党的十九届四中全会对坚持社会主义协商民主的独特优势，构建程序合理、环节完整的协商民主体系等制度化实践等作出了部署。

在对中国基层协商352个有效案例进行编码的基础上,我们从主体选择、议程设置、程序操作、主题类型、结果使用等5个核心编码点、11个轴心编码点和26个开放编码点对中国的基层协商民主进行了审视。我们发现，在中国广泛存在的基层协商，在主体选择上带有明显的赋权性质，使自治组织和居民成为协商的主体；同时这一协商过程在知情与表达、协商内容的确定、协商结果的使用等各个方面都带有明显的民主属性。中国基层协商的赋权过程不仅体现在现行的法律和相关规定的基础上，同时在实践中，从协商的发起、协商的组织者、协商程序的制定者、参与协商的主体、主体成分、参与者的选定等几个方面得到了印证。在基层协商的过程中，在知情与表达、制度化、协商主体、协商结果的使用等几个方面表现出了充分的民主性，不仅协商程序很少受到干预，协商的结果也得到了充分的尊重和执行。

中国政治体制改革形成了党的领导、人民当家作主与依法治国三者有机统一的复合体系，并与“民主政治、市场经济、先进文化、和谐社会”这四个方面协调构成了国家治理的复合体系。党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央提出了全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国与全面从严治党“四个全面”的战略布局，并同“五位一体”总体布局一起构成了国家治理的复合体系。从“三者统一”的政治体制改革到“四个全面”的战略布局，中国的国家治理形成了复合体系，发挥了合力效应，这是中国国家治理体系与治理能力现代化的宝贵经验，也是未来国家治理现代化的行动指南。

（编辑  杨林）

互联网金融的发展和风险控制

近期某些大型科技金融公司涉及的不规范操作和金融风险，引起社会广泛关注。

金融业态的深刻变化

随着互联网、云计算、大数据、AI等技术的应用，数字技术和金融的结合带来新业态、新模式等巨大的变化，带来了生产力水平的提高，比如银行采用了互联网技术加快了信贷审批等等。互联网金融的高速发展，对经济社会的促进作用是明显的。

目前互联网金融仍处于发育成长阶段，既要支持其健康发展、尊重市场选择，又要防范风险，守住不发生系统性风险的底线。只有在审慎的、日益完善的监管框架下，才能使其正常发展，发挥应有的作用。如果失去了这种监管，互联网金融就可能直接干扰经济的正常运行，副作用也是相当明显的。（李克穆，原中国保监会党委副书记）

互联网金融带来的风险和监管问题

互联网金融既具有传统金融的风险，同时还具有其特有的风险，两类风险叠加会产生系统性金融风险。要防止其以种种形式突破一系列风险底线，也是监管底线。

1.数字货币、网络安全、信息保护、数据确权、数据流动监控等，成为金融监管的全新课题。软件技术具有高度专业性，使用者和监管人员一般看不懂，风控模型难免有漏洞。如果对模型缺乏严格的测试、审计、定期修正，它的有效性、安全性不易保证，风险追踪处置难度和信息风险防范难度大。敏感数据往往在网络云端集中储存，可能受到网络攻击。

2.我国金融的数字化应用（移动支付、线上借贷、互联网报销等）已走在世界前列，但法律规范和风险监管还要完善。

3.一些大型金融科技集团暴露出的问题，首先是混业多元化经营程度非常高。例如同时开展金融、类金融、金融基础设施以及一些非金融业务，其中有些业务不能兼容（如金融基础设施和存贷款业务，支付业务和购买金融产品业务），有些业务之间必须有防火墙，否则容易形成风险传递和利益输送；有些业务存在利益冲突或交叉经营，如既有征信业务又办理信贷业务，电商平台和信贷支付业务高度融合等，按金融业国际惯例是不允许的。

其次是数据垄断和市场垄断。他们凭借业务优势掌握了大量数据，同时还掌握了市场资源，加之互联网技术的外部性，已形成市场垄断和数字垄断地位，使维护市场公平的传统监管举措开始失效，形成赢者通吃，其影响力日益超出业务范围、超出经济领域，比如一个企业可以投资掌握几十家媒体。我们要从社会经济可持续健康发展的高度认识这些问题。（李克穆） 

强化对互联网金融的监管

业内资深人士指出，在互联网金融发展初期，就有业内人士呼吁：为了促进互联网金融健康发展、保证金融系统的安全稳定，需要重视互联网金融的外部监管和行业自律。支持创新不等于可以放纵违规行为，这和国家精神是一致的。金融创新不能规避监管，不能盲目扩张，要加强风险评估，非金融企业不得从事法定金融业务。对野蛮生长的金融集团、违法违规集资行为及其潜在的金融风险，要给以高度关注。既要鼓励企业发展和创新、激发市场活力，又要加以严格规范。要“完善平台企业垄断认定、数据收集使用管理、消费者权益保护等方面的法律规范，坚决反对垄断和不正当竞争行为，金融创新必须在审慎监管的前提下进行”。

市场活力与加强监管是相辅相成的关系，关键是把握好监管力度和尺度。有效的监管可以对问题企业加以限制，为好企业营造更多的发展机会，前提是监管要公平、公正、有效。这就要求金融业务监管者有很高的素质，需要深层次的制度约束，监管者不能与市场行为参与者有利益关系。（李克穆）

对互联网金融的监管和风险防范，一要做好金融监管部门之间以及金融监管与网络安全监管部门的协调，二是推进互联网金融与网络的协同监管，三是注重防范互联网金融中远期风险，四是不断提升实时在线监管的技术水准。

金融监管机构的技术能力、监管手段的科技含量需要大幅提高。尽可能消除随新业态的发展而产生的监管真空。

监管部门应将这些大型互联网公司看作是关系系统重要性的金融机构，需要进入它的后台，深入研究了解其系统的技术细节，包括逻辑结构、漏洞及技术保障情况。把潜在问题消除在风险发生之前，不能停留在“行为监管”阶段。一个P2P就搞出了8000多亿的坏账。若监管不到位，对小股东、对公众会造成持久的软伤害。不充分分析互联网金融机构的技术背景，就会出现监管不到位：要么监管过度，不该砍掉的砍掉了；要么是一无所知，产生巨大的风险。包括银行、证券和其他金融行业，很多新的监管问题都值得高度关注。（钮文新，人民日报社《中国经济周刊》首席评论员）

数字经济带来的政治经济学问题

大数据在各行各业的应用越来越广泛和深入，同时也成就了很多富翁。这里涉及到一个根本的问题：在现代金融模式下，这些大数据作为一种资源或生产资料，它的所有权是谁的，它所带来的财富应该如何分配？数据资产是属于数据的行为者（来源方）、交易者，还是属于平台或其他什么人？

数据的归属，还涉及个人信息和隐私权的保护问题，比如个人的脸部信息不得被滥用等。

我们要建立数据资源的产权交易、流通等基本制度和标准规范，这个制度和规范应该怎样建立？和实际发生的情况有没有冲突，怎么解决？这些都是很重要的问题。所以，我们在讨论数字经济和金融数字化的时候，要关注到数字化技术对生产力的影响，对生产关系的影响，最终对上层建筑的影响。这是我们社会治理现代化中一个非常重要的问题。（杨凯生，中国工商银行原行长）

维护数据的公共性和个人数据权利，防止数据垄断

大数据资源已经被列为生产要素之一。大数据可分为：具有社会属性的公共数据，具有所有权属性的著作数据，具有隐私属性的个人数据。公共数据的价值在于真实，著作数据的价值在于归属，个人数据的价值在于安全。

近10年，随着互联网经济和大数据技术应用的发展，越来越多的信息被纳入各类数据库，给人们的生活带来便利，同时也产生了技术性数据孤岛。例如互联网电商平台、移动通信运营商、连锁超市酒店、房地产和物业、航空铁路物流、企业、学校、医院，各自拥有大量数据资源（既有公共数据也有个人数据），构成它们的竞争优势。但对社会而言，这种数据垄断将妨碍公共数据发挥应有的社会价值，并侵犯个人隐私。

我国现有法律（民法准则、网络安全法、电子商务法）对个人信息保护做了原则性规定。但关于公共/个人数据的界定、归属、管理、商业利用等问题，缺乏具体明确的法律规范。新出台的法规要有落实的过程，在这一领域的监管严格程度，目前比起西方国家还有很大差距。

例如欧盟《数据保护通用条例》（2018.5）规定，数据所有者对隐私数据有不可动摇的权利，保护范围涵盖与自然人直接间接相关的所有数据（包括敏感数据），及数据的收集、系统化、存储、使用、披露、提供、汇集等任何行为。处理的原则包括隐私默认（收集数据须得到所有者同意）、数据最小化（不得无故用于他途）、数据遗忘权。

我国有关立法和执法，要平衡数据所有者的权利与数据占有者的利益，协调社会利益和微观动力。目前应该强调数据所有者对隐私数据的基本权利和原则。一些科研机构正在探讨可行技术路径和解决方案，以实现促进数字社会发展，同时保护好个人数据隐私和数据安全。（李礼辉，中国银行原行长）

万物互联时代的安全性：摆脱数字技术依赖

2019年，我国物联网的规模是30亿，预计2025年将达到70亿。在一个数字链接的社会中，人与人之间、人与物之间、物与物之间的空间和时间距离都趋近于零，不仅提供了更加广泛的便捷性，也带来更加直接的危险性，例如重大公益设施乃至个人智能家居、汽车，都可能遭到网络攻击，构成重大安全挑战。我们要从系统安全方面做出更多努力。

我国是数据资源大国、数字化市场大国，但又是软件弱国。从已经普及的电脑、手机，到正在深度研发的人工智能、区块链，操作系统、源代码和算法程序的知识产权，大多数是美国和日本控制的。中国的区块链代码贡献量只有美国的1/3，在区块链底层的核心算法等高技术领域仍存在明显差距，高德Gartner认为，我国区块链技术发展成熟还需要5-10年。

我们对国外的操作系统和开源程序的广泛应用，导致技术依赖风险。在关键技术领域受制于人，一旦遭遇大面积封锁，就可能造成经济失速。在核心硬件领域，我国大型银行的数据中心多年来一直依赖IBM的大型主机，同时大量使用非自主品牌的数据库和存储设备（IBM服务器，Oracle甲骨文数据库，EMG高端存储）。在核心设备、高端芯片、高端软件（如操作系统、企业管理软件、实时操作系统等）方面，必须加强科技创新，加快补齐短板，实现核心硬件和核心软件技术的自主自立。（李礼辉）

债券市场和债券信用风险

2014-2016年，我国债券市场发展很快。2018年，我国债券市场规模相当于GDP的90%，是全球第二大债券市场。2020年9月，债券市场存量已达到108万亿元，债券融资成为全社会融资存量中第二大分项，其中公司债约13万亿（含城投债、中票、短融等非金融企业发的债），60%是国债，包括政策性金融债券；商业银行是国内债券的最大持有者（约占65%）。

 企业债券违约风险及传导

如果债券信用风险上升，持有债券的银行的资产质量将受到威胁，并传导至信贷，由此对债券市场的风险也要加以关注。

2014年，打破刚兑之后，债券市场的企业违约案例开始逐步增加。不同的违约级别都有，化工、食品、金属行业违约情况较多，总违约金额已达4000多亿，违约率在0.4%左右。2015年，上交所和深交所发行了大量公司债券（多为民企），期限多为3年，2018-2019年是集中兑付期，处于违约率高峰。据2020年三季度统计，债券市场整体违约率低于上年同期水平，而四季度违约金额猛增至480多亿，地方国企居多。至2020年11月，全部国企债券存量是5.9万亿元，占整个信用债市场的42%。

企业违约，导致大量金融机构持有的金融产品被赎回，这些机构开始抛售好的流动性资产，导致整个信用逆差加大，流动性风险出现。由此导致非银行金融机构被动加杠杆，反过来又加剧违约。进一步的连锁反应是：(1)大量地方国企债券发行失败；(2)二级债券市场的估值被不断打压，最低跌到债券价格的35%，影响一级市场发行；(3)地方城投债出现大量抛售。可见，债券市场如果集中出现违约，也会引发系统性风险，对市场的冲击很大。

企业负债和财务韧性

我们曾对地方国企情况进行梳理。建议地方国企不能靠在政府身上（地方为维稳经常进行不适当干预），还是要回到企业的基本面。我们对企业评级的标准是：经营性现金流连续2-3年为负就要下调级别，债务规模大、结构不良者可称为僵尸企业。

企业提高经营效率和杠杆率要保持平衡。我国实体企业（特别是国企）负债率远高于国际平均水平（欧美企业资产中自有资本金占30%-40%，我国在10%左右），企业还贷付息压力如此大，如何保持经营效率？企业发展的韧性取决于：(1)企业能够保持既有核心竞争力和与时俱进调整的能力。(2)企业的财务弹性，即本身的财务结构，资产结构，内外部的流动性。(3)环境治理，绿色金融，公司治理。

应该如何构建中国债券市场的信用生态

1.适当提高进入市场的信用资质门坎。欧美以资本市场融资为主，东亚中日韩企业以银行融资为主，融资风险主要集中在银行。日本债券违约率很低，债券市场以国债为主，企业债券中信用债占比低，能发债的企业资质很好，准入门槛很高。中国更多是学习美国模式，门坎低。在一个投资市场中，投资者和监管者尚不成熟时，进入门坎应该高一些。

2.提高失信惩罚力度。现在我们社会的失信成本太低。日本企业若失信，所融到的资金或得到的收益还不够支付惩罚的费用。而我们国内对违约企业却很宽容。

3.评级机构是信用体系的基础设施，掌握着企业融资的定价权。国内机构目前没有超过A+的。我们需要国有资本和国际资本混合所有制的评级机构。

4.成熟的投资者要能够冷静全面地研判企业的资产结构和现金流。比如绿色债代表国家的长期资金，不应求短期回报。中国的ABS过度创新，不断地套钱，加了很多杠杆，问题太多。（艾仁智，联合资信评级公司副总裁）

地方投融资平台和地方债务

地方投融资平台运行情况

地方政府财政收入有限，就用社会组织的名义举债。省市县各级都有债务负担问题。预计2020年底，地方政府债务余额总计约26万亿元。一些社会机构用典型调查推算法，估计目前地方隐性债务总量在40-60万元亿之间。（温来成，中央财经大学教授）

2015年，国家修改《预算法》，允许地方政府发行债券。目前，合法的地方政府债务只有债券债这一项，其余用社会名义举债的均属于隐性债务。隐性债务中，投融资平台债务约占50%-60%，此外还包括大学、国有医院、公路建设负债，以及保障房和棚户区改造的政府支出等。

目前，地方投融资平台由多部门管理（国资、财政、专业主管部门，如水电），形态不一（建设公司、投资公司、城投公司等），边界不清；多数公司资产主要通过资产划拨，财政注资很少。据银保监会数据，此类平台最多时有1万多家，现已有2000多家退出或转型。

根据公开披露的数据，2015年城投债发行量约1万多亿元，2016年2.5万亿元，预计至2020年底，城投公司债务余额共约10万亿元。

融资平台转型面临的问题

根据国务院（2014）43号文件和财政部规定，2015年后，投融资平台要和政府脱钩，控制债务增幅，转型为商业化运营；公益性债务应转为地方政府债务，其余债务或转为企业债，或转为PPP项目公司。一些地方开始压缩投融资平台数量、债务重组，平台公司转为商业公司、金融控股（资本运营）公司或政府的投资公司。有专家认为，地方基础设施等建设具有长远效用，应该列入“准财政类金融”范畴。现在要转为商业化运行，仅靠投融资平台收益很难偿还债务。

多数地方平台，转型困难大、进度慢。由于存量债务量太大，一些地方政府债务挂在平台公司；平台自身盈利水平低，难以化解债务，一些地方靠财政替平台公司还贷。目前95%以上的平台仍靠地方财政补贴。华北（河北除外）、东北、云贵、湖南、西北等地问题比较突出。近5年地方政府债务在继续增长。其中城投公司债务成为最大的隐患。

近期我国经济下行状态很难根本好转。地方政府融资难度越来越大。由于在交易所或银行间债券市场发债的门槛较高，一些城投公司就在门槛较低的地方金融交易所发行定向工具。从隐性债务管理的角度看，这一情况应该引起注意。

对地方投融资平台转型发展的建议

地方投融资平台的历史任务已经完成，绝大多数平台应及时退出。根据2014年新修订的《预算法》，地方省级政府允许发债，既然“前门”已经打开，“后门”就应该堵住，不能敞开口子借债、加剧国家整体的金融风险。

当然，根据地方实际工作的需要，保留部分投融资平台公司转型为公共企业，执行政府政策，承担公益服务的企业等。政策性亏损要由财政补贴，同时进行市场化运营，严格经营管理，控制债务风险。如果每级政府保留2-3家平台公司，全国有几百家公司也就够了。与此同时，国家应对此类投融资企业建立相应的财务统计和发布制度，提高风险管理的透明度，便于社会监督。

资本市场的改革和系统安全

资本市场的改革和监管

1.注册制改革突出了中介机构的作用。当前股市改革的中心是注册制，注册制改革突出了中介机构的使命。

现在上市公司已有几千家，市场分了好几层，其中民企占70%。过去企业上市要审查前三年的业绩，现在一些科技型上市公司时间很短。证监会的审核机制面临很多新问题，对企业信息的把握不足。在这种情况下，要为实体经济服务，就要突出证券公司，以及会计师、律师、评估师等等中介机构的作用，这是注册制改革的核心。（李小雪，中国上市公司协会副会长）

2.改革要兼顾企业和投资者的利益。我国融资结构中，间接融资比例过大，这是潜在的风险因素。发展直接融资是我国金融改革的一个重点。商业银行要考虑贷款的稳健性，而资本市场是共责系统，风险由股民而不是由国家信用承担，他们会考虑自己投资的配置和取向。

对监管制度要反思。股市上不来核心是制度问题、监管思路问题。现在交易所改革是照顾融资者，而不是保护投资者。交易所、发行者竞相降低门槛，新三板降到100万，科创板才50万，深圳是10万。减持的期限越来越短，从原来的36个月降到18个月，核心人物12个月，所以企业都去争上市，很多企业融资的心思放在减持上。一股独大的持股结构，治理结构不完整，董事会由大股东控制，独立董事都由董事会聘。这也是中国上市公司的问题之一。（刘纪鹏，中国政法大学商学院院长）

3.持续监管要跟上。注册制的入口需要改革，更重要的是有持续监管，这个问题若不提到议事日程上，持续监管就跟不上，群众就会对证券市场失去信心。（李小雪）

要对发行者（融资者）进行教育。IPO注册制就是监审分离。下放发审权，由交易所核准，所以要把交易所纳入监管对象。证监会要确定监管的定位和任务。现在监管、退市都没到位，只有大规模的没门槛的上市先推开了。（刘纪鹏）

企业上市，怎样体现它的实体性、经营的可记录性（数据的可靠性）、对股民投资的保障性，应该成为股市制度建设的新的内容，而不能简单地把它理解为一种私募方式。

要加大蓝筹投资，鼓励长期投资，这是改变资本市场估值生态的一个重要方面。我国三大电讯公司、几大银行的市盈率才7-8倍（美国银行24倍），蓝筹股才12倍。这是中国资本市场走向良性循环的基础。需要大力发展机构投资人，现在我们的基金配置在股权上不到17%。（聂庆平，中国证券金融公司党委书记、董事长）

影响金融系统安全的主要因素

综合专家们的意见，目前可能导致金融系统风险的潜在因素主要有：（1）金融机构的治理和金融数据化（自我循环）；（2）资本市场高杠杆、资产估值泡沫和衍生品泛滥；（3）科技金融无序扩张和监管漏洞；（4）金融开放后来自外部的冲击和内外风险共振。

1.股市期市的衍生品和杠杆交易。在金融交易领域（特别是二级市场）创新的一个重点是推出衍生品（各类期货期权）和杠杆交易（股权质押、融资融券）。有专家认为，为套期保值、防范风险的衍生品业务可以发展，但投机性的业务应该限制，要审慎发展（资产）证券化业务。（李克穆）

2008年美国爆发金融危机，金融衍生品是罪魁祸首。2008年之后，我们却加快推出衍生品工具。西方理论说金融衍生品是管理风险的，但市场实践中，这些工具是管理风险还是制造风险？进入这个市场的绝大多数是投机套利的，前来避险的实体企业很少能够全身而退。

至于资本市场引进的杠杆交易，说是为市场提供流动性的。但这种流动性的提供，是逆周期启动牛市，还是顺周期制造流动性泛滥、透支牛市？显然是后者。

金融交易市场中这些“创新”并非为实体经济服务，而是金融自我服务、在二级市场投机套利的工具。它与20世纪80年代以来国际上所有的金融灾难直接相关。中国人没有特别的金融免疫力，都会受利益驱动。我们如果没有社会主义的制度自觉，就可能失去方向感，盲目地照着人家的那一套做，被新自由主义的“改革”牵着鼻子走。（张云东，深圳市证监局原局长）

资产证券化是资产汇聚打包再处理的过程，资产池内的债务债权错综复杂、数量庞大，理论上风险分散程度很高。但如果基础资产信用资质的恶化具有同质性和同向波动性，很可能传染至整个金融体系，形成系统性风险，2008年美国次贷危机就是典型案例。（李克穆）

2008年之后，我国再次启动资产证券化，之后愈演愈烈，已遍及金融各行业，2018年国内资产证券化市场存量已达2.17万亿元，成为国内债券市场上最重要的一个部分，问题严重。其中ABS（资产证券化的资产包循环放贷）成为一些民间金融企业（如蚂蚁、明天系）的治理漏洞，所引发的问题日益突出，如果多次大量循环放贷，会直接影响整体金融秩序。对此监管机构已高度关注，正采取措施强化监管力度。

2.互联网平台企业交叉持股估值泡沫的风险。股市上市改行注册制，监管部门不再做实质性审批，但必须审核每个上市申请，要求符合《证券法》和上市规则。

我国股市的互联网平台企业估值泡沫是很大的。被暂停上市的某平台公司，预定上市前半年还在大规模进行股权和资本扩张，多轮扩张抬高估值，上市价达到68.8元，IPO估值比工商银行市值还大。现在小米的市值比中国移动的市值还大。我们要打破资本估值的泡沫，这是管住资本无序扩张的一个重要因素。又比如平台公司的垄断定价问题、网贷管理问题、企业杠杆问题、资本金不足问题，实际是打政策擦边球。

互联网金融企业的科技投入，主要在大众应用软件，基本上没有硬科技和核心科技。资本不投向实体产业，可能会带来新的金融风险。资本投向实体经济，必须体现蓝筹股的财富效应，这样老百姓自然会转过来。这是一个战略问题。（聂庆平）

3.上市企业信息披露和风险揭示不到位。我国资本市场有两大关键问题，一是虚假信息，二是市场梗阻（退市）。需要扭转重二级市场交易、轻一级市场融资的倾向，回归资本市场本源，建立注重一级市场发展的融资观；扭转放任衍生品等投机套利冒险行为、寄希望于被动监管防范风险的安全观，用制度引导市场主体有所为、有所不能为。（张云东）

上市企业的信息披露要突出有效信息，让审计者在可阅读的范围内抓住核心问题。现在证券类报刊杂志刊登的企业信息，都是格式化的冗余信息。详细报表可以上网，报刊上应该是摘要或提示性文字，把核心内容说清楚，这样才能取信于人。财经媒体应该多做企业的深度系统调查。（李小雪）  

4.数字货币或者数字金融可能带来的风险。真正意义的数字货币是不存在的，只能说是货币的数字化。

欧洲央行定义：数字货币是数字化的资产表现，要纳入证券监管，要进行前置管理，防止它对社会、对散户进行募资。

监管部门应该有明确的态度，不要把数字货币作为金融的一种形式，把它定义化，误导百姓，包括炒比特币。央行如推出一个统一的数字货币，那就是数字人民币，银行都可以用，其他带有移动支付的互联网公司就没有市场了。（聂庆平）

 建议：第一，引进数字货币不能动摇人民币的法币地位，所有的境内交易、计价结算必须使用人民币。

第二，脸书（Libra）在全球扩张的可能性很大，对其必须按照外币进行管理，如果在我国境内落地，必须严格遵守中国的外汇管理法规。

第三，强化对数字领域的跨境交易监管，已有的监管办法在新的环境下遇到的问题要用新办法监管。技术上要能够区分：哪些交易是境内主体之间的交易，那些交易是境内主体和境外主体在数字环境下的交易，如果做不到，就禁止使用。

第四，央行数字货币的使用要强化金融安全意识。数字货币推出后，消费者在持有人民币和持有数字货币间有选择权，存在挤兑的风险，所以要充分考虑安全性，在国内做相关的技术推广。（陆俊秀，中信基金会金融实验室专家、“走出去”智库专家）

5.金融开放条件下对我国股市和汇市的冲击。（1）我国承诺开放资本市场，等于承诺人民币在资本项下可自由兑换，就是对国际资本流动的开放。当前我国外部形势复杂，资本账户开放对经济增长有一定的促进作用，但也给尚未成熟的国内金融市场带来巨大的不确定性。国际经验表明，新兴经济体在金融开放过程中，外资大规模跨界进出资本市场，是导致系统性金融风险的重要因素。这有很多前车之鉴。

截至2020年9月，外资持有境内股市资产12.75万亿元，占流通市值比例的4.73%，已经比较高了。同时，外资持有境内债券的规模已达3.01万亿元，占托管余额的65%。在FDI和经常账户顺差逐步收窄的情况下，国际资本的持续流向，使资本市场成为我国外汇储备变化的一个重要变量。（聂庆平）

（2）向外资开放对资本市场（债市、股市）的影响和冲击：

外资大幅流入流出，对我国股市的影响极大。每一次股市要涨时，北向资金的大幅卖出都导致股市大跌。虽然现在外资在国内股市总资本中不足5%，但市场交易中资金的推动力量和市场存量是不同的概念。导致2015年股市大跌的资金量并不特别多。中国股市一旦要涨，美国就放出利空消息（中兴事件、美债收益倒挂、调高中国进口关税、香港暴乱等），在这个过程中，股市的下跌和外资北向资金的流动都是明显的。外资流动实际上成为压制我国资本市场的一个重要因素。（聂庆平）

目前外资申请获批的金融机构以及资金都还有限。就金融开放的影响问题，我们访谈了金融各子行业资深人士。银行、保险业认为，金融开放对本行业影响不大。至于证券业，我国证券公司资产规模较小（总的资产规模和盈利水平相当于一个大中型商业银行），抗风险能力比较弱。境外大金融机构纷纷在华设立证券公司，鉴于他们的实力，可能对证券行业冲击较大。（刘育梅，中信保诚人寿保险有限公司总经理特别助理）

我们与美国欧洲资本市场的操作水平还差得远。如果西方资本联手动作，这个资金量是庞大的。1997年，香港金融风暴，外部资金在资本市场、期货市场、外汇市场套做，把香港打趴下。事后曾荫权把它总结为七招十八式，外界凡有动作，首先资金要有大规模移动，意味着即将发生大事。当时我国不准许越界资金流动，得以把风暴挡在境外。现在我国市场边界已经放开，我们将遇到新的、没有经历过的风险。（李小雪）

（3）大幅度开放资本市场，对我国汇率形成必将产生很大的影响。近期人民币汇率迅速从7.20元升到6.50元，对我国经济影响很大。西方人预测，随着中国资本市场开放程度越来越大，外国资本将大量流入、推高人民币汇率。而汇率相对稳定是保持贸易基本平衡的重要条件，如果像日本和东南亚国家通过央行买卖外汇来支持汇率稳定，是很不明智的，也不是我国法定的汇率决定机制。必要时要实行外汇管制，制止汇率暴涨暴跌。（聂庆平）

6.警惕美国和西方量化宽松政策侵害中国利益。2019年，新冠肺炎疫情暴发以来，美欧英日央行大幅扩表，美联储宣布实行无上限的量化宽松政策，在不到三个月的时间即扩张了近3万亿美元，并每月注入1200亿美元的流动性。欧洲央行将大流行资产购买紧急计划的额度增加至1.85万亿，2021年还准备再发行7500亿欧元债券。

中国对外资开放资本市场（债市、股市），要考虑美联储放水，不能拿自己的优质资产给它接盘。外资投资于人民币资产有三方面稳定收益：(1)无差异的稳定利率，相当于国债利率；(2)人民币升值和未来贬值可能产生的汇差收益；(3)相对安全的投资环境。（聂庆平）　　

金融开放条件下对债市、股市、汇市联动的风险预警

我国金融体系已具有很大的资产规模、复杂的金融机构和金融产品。目前我国实体企业负债率高、金融脱实向虚倾向明显，债务和房地产市场膨胀，这些都影响着金融系统的稳定和安全。在经济降速、结构调整、扩大开放背景下，要密切关注经济金融走势，防范金融风险。

提高金融市场对系统风险因素的识别与防范能力。如：宏观经济变化和信贷周期；证券市场内潜在风险（过度融资、资产估值、基本面变化）和市场大幅波动；来自外部的风险（资本跨境流动和汇率异常波动）；海外美元周期，以及由上述风险点向不同市场的外溢，所可能导致的系统性金融风险。

要统筹建立金融风险监测预警机制和风险防控系统，包括：股市监管信息化建设，统一管理市场数据；完善证券监管法律框架；对上市公司实施穿透式监管，对股市违规杠杆资金流入的监管；建立金融机构内部风险防控制度，严控杠杆资金规模和比例，等等。（杨凯生）

认真总结经验教训，加强前瞻性研究，建立风险预警机制（三级标题）

2008年金融危机后，美国议会出面总结，对行政系统进行了全面质询。

王岐山副主席说，要在鼓励金融创新，激发市场活力，在扩大金融开放与提升金融监管能力之间寻求平衡，非常重要。

（1）金融改革要坚持审慎原则。2002年之前监管部门禁止银行和保险资金进入股市，后来放开了，2015年大量外部资金借这个口子冲了进来。之前证监会严厉禁止拖拉机债（一个客户带着好多客户）等规定，后来却取消了。

（2）制定规则必须有前瞻性，要根据情况变化适时修订。2015年股灾仅仅是国内资金跨界的冲击，可以临时关闭市场；今后如遇到跨国打击，就很难控制。针对未来放开资本跨界流动限制、人民币进一步国际化面临的外部风险。央行、证监会、银保监会要联手设置联络预警机制。发现异常情况及时互相通报。如果没有这一机制，就难以应付开放后的外部冲击。

（3）加强事前事中监管，需要加强监管队伍。要稳定我们的机关系统队伍，提高干部素质。机关的水平不能只看主要领导，因为这是团队作业。提高队伍的总体素质，现在应该提上日程。（李小雪）

（编辑  苏歌）

面对科技革命和产业变革不断深化，国际科技和产业竞争日趋激烈，中国完成高质量发展、实现现代化的任务，要求科技创新必须为经济社会发展提供解决方案。如何落实这一战略任务，下好创新的先手棋，抢占科技创新先机，前瞻布局、加快基于科学的新兴产业，培育先发优势的引领性发展，是极为重要的选项。

发展基于科学的产业是全球科技和产业竞争的焦点

当代科技发展的重要特征之一，是科学、技术、产业发展融合加深，基础科学理论突破快速对经济社会产生影响，甚至直接引领新兴产业发展。

从产业创新发展的知识基础角度，可将产业分为基于科学的产业和基于技术的产业。前者的创新发展主要依赖于科学理论突破；后者的创新发展更多地依赖于技术进步。一般来讲，现在比较成熟的能源交通、机械制造、轻工纺织等领域支撑产业发展的主要技术体系，大体上是前几次科技革命奠定的科学（如电磁理论、电子信息理论）和技术（如燃烧、冶炼、加工）基础，这些方面的理论和技术在过去几十年也有相当的进步，但总体上产业发展主要得益于不断加快的技术进步，因此可称之为基于技术的产业。而近年被广泛关注的信息、生物、智能、量子等领域，是近几十年兴起的新兴领域，无论在理论上、技术上尚处于快速成长的阶段，相关领域的产业发展尚需要理论和技术的不断突破，特别是基础理论的突破，这类产业可以称为基于科学的产业。

进入新世纪，面对不断深入的新科技革命，全球产业未完成由上期世纪开始的技术经济长周期发展、进入大尺度转型阶段，众多产业原有技术体系和生产体系缺乏增长动能、面临转型压力，在信息通讯、能源动力、生产制造等领域，面临产业技术路线、发展模式的拐点。随着全球化进入新阶段，新一轮科技革命和产业变革正在重构全球创新版图、重塑全球经济结构，国际竞争日益集中在科技和产业竞争上，甚至集中在科学研究的突破上，国家竞争力更多体现在是否能够把握科技发展方向、占领科技创新的先机和制高点。

因此，加强对基础研究和前沿技术创新，率先培育基于科学理论突破形成的新兴产业、未来产业，已成为当代国际竞争的焦点，也成为支撑中国高质量发展、实现现代化的基础性问题。

突破产业短板、培育未来产业重要突破口

改革开放40多年来，我国产业发展主要是通过引进消化再创新，利用国际先进技术，大力发展基于技术的产业，实现在家电、常规机械、船舶、轿车、高铁等领域的成功追赶和跨越。这条道路在很长时间是可行的、成功的。上世纪前半期发生的科学革命，形成了现代科学体系，催生了信息、生物、核能等新技术的出现。在此后的半多个世纪，全球产业加速发展，主导技术不断升级、技术路线没有大的变化，加之技术全球流动，为我们通过对外开放引进国际产业技术提供了基础条件。

当前，新科技革命和产业变革不断深入推进，国际环境发生巨大变化，产业发展技术来源、技术路线都面临大的变化。我国传统产业转型升级面临一定程度的技术供给障碍，未来产业更进入技术“无人区”；核心关键技术买不来、无处可买，科学理论和前沿技术的短缺成为突出矛盾。在诸如高端微电子、生物医药、新型功能材料、智能装备等领域，我国与发达国家仍有较大差距，面临严峻的“卡脖子”难题。其中的一个重要原因是两类产业创新及发展规律有很大不同。基于技术的产业，发展的基本原理和技术路线大致是明确的，主要难点集中在技术、工艺、装备的突破上。而基于科学的产业，主要依靠重大科学理论的突破，带来原理、方向和技术路线、技术平台的重大变化，引发产业深度变革。由于我国基础研究相对比较薄弱、原始创新能力不足，基于科学的产业就成为我们发展的短板。

“十四五”规划明确提出，加快发展量子信息、生物科技、类脑智能、新能源、新材料、智能装备等未来产业，这些产业基本都属于基于科学的产业。量子信息产业的发展依赖于量子计算、通信、测量科学的进展。生物科技产业依赖于现代生命科学的新进展。类脑智能产业的发展，依赖于基础研究对于脑神经结构及信息处理机制的新认识。新材料产业的发展，依赖于基础研究对于固体材料中电子运动状态、原子的扩散、材料的形变、相变原理等的新认识。新能源诸如氢能产业的发展，依赖于氢制取、储存运输、利用及安全理论的新进展。智能装备指具有感知、分析、推理、决策、控制功能的制造装备，是先进制造技术、信息技术和智能技术的深度融合，依赖于相应领域应用科学的更多进展。

特别是目前关注度比较高的高端微电子、智能制造等，实际上都是基于科学的产业，既是当下我国的短板产业，也是打造长板产业的方向，是产业结构转型升级的关键。引起广泛关注的核心关键技术“卡脖子”问题情况极为复杂，既有国际竞争环境变化引起的产业链断供，也有在原有技术路线上加大创新（芯片的技术路线是明确的，关键是技术攻关），更有依靠科学理论的新突破打开新的发展空间，培育未来产业问题，这些问题很大程度都与基础研究相关。

把握基于科学创新和产业发展规律趋势

科学理论进展催生新产业形成。在科学研究新进展的推动下，上世纪后半期形成的新兴产业呈现加快发展态势。生物科学的进展引发了生物工程、生物医药、生物农业、生物能源、生物制造等新产业的形成与发展；纳米科学的进展引发了纳米产业的形成与发展；大数据科学、人工智能科学的进展分别引发了大数据及人工智能产业形成与发展。这将成为推动新工业革命的主导力量。

科学理论进展促进探索性技术创新。从科学假说、系统理论、应用基础、前沿技术，到核心关键技术、配套适用技术、产品开发、模式创新，一直到市场开拓、产业发展，包括极为丰富的创新活动。在传统创新理论的分析框架中，讨论的重点主要集中于从技术到产业的过程，即技术成果应用过程，而现在创新理论已有极大的拓展。

科学家直接参与创新活动。由科学家创办企业推动新理论新技术应用，是当代科技创新的新动向。诺奖案例中科学家牵头创办企业的例子不少。2000-2010年间，有16位化学、生物或医学领域的诺奖获奖科学家亲自创建企业、商业转化获奖科学成果。这类企业的特征是，科学家既从事基础科学研究，又深度介入商业性创新活动；科学家移植自己的研究成果，后续研究持续滋润企业的商业性创新。

科学理论与创新结合极大丰富创新系统。按创新的本源意义，创新是技术成果的商业应用，包括技术创新、产品创新、商业创新、流程创新。当代科技创新的一个新趋势，是科学理论直接介入创新过程，并具有先导性、决定性意义。这将直接推动科学与技术的融合、科技机构和企业融合、科学家和企业家的融合、自由探索与任务导向创新的融合，因而是更为深刻的大范围的融合创新。

基于科学的产业发展深刻决定未来全球产业格局。目前看，发达国家得益于科学研究的领先，在基于科学的产业领域近乎于全面领先，后起国家基础研究普遍落后,仍集中在传统产业和低端产业,难以在基于科学的产业领域与发达国家相竞争。如果不能在新一轮产业格局构建中，在基于科学的未来产业上获得应有的位置，无论是曾经的发达国家还是发展中国家，前景是令人担忧的。

培育适应基于科学的未来产业发展的创新生态

尊重基于科学的创新规律，构建充满活力的创新链。基于科学的创新，涉及基础理论研究、前沿技术探索、创新实践活动、产业发展推动，比一般讲的技术创新和成果转化要复杂的多，往往是更复杂的系统工程，需要掌握创新各环节的不同规律。科学研究要讲自由探索、宽松支持，前沿技术要讲目标导向、协同攻关，创新活动要讲解决方案、落地应用，产业发展要讲战略安排、经济效益。要营造能让科学家扎扎实实、潜心研究的科研环境，又要有激励企业家参与、资本市场进入、全社会支持的产业发展环境。

把握未来产业发展规律，构建完善的产业体系。与过去引进技术推动产业发展不同，构建未来产业，从一开始就要有重视未来产业的体系设计和建设。要完善重点领域科学研究和技术体系，围绕产业链部署创新链、围绕创新链布局产业链，根据各学科领域特点，有针对性进行产业链和创新链的战略设计，构建能够支持未来产业发展的科学和技术体系。

加大科学研究投入，形成多元化投入机制。特别是加大相关领域基础理论研究、应用科学研究、关键公共技术攻关、重大装备研制的投入。要形成多元化投入新机制，除了加大国家财政对基础研究的支持，国家开发性金融机构也应加强对相关领域的金融支持。要大力培育风险投资，壮大提升资本市场的科技创新板和各类技术交易市场。鼓励企业参与基础研究（特别是与产业发展相关的应用基础研究）。

抓住新基础机遇，加快科技基础设施建设。在重点必须领域加快建设大科学装置、实施大科学工程，特别是要支持有条件的地方积极建设既落实国家战略布局、又支撑地方培育新增长点的科学设施和产业技术创新平台。

强化战略布局，把基于科学的未来产业作为现代产业体系建设的重要任务。战略技术和产业领域充分体现了国家战略意图，是培育战略科技力量，提高自立自强能力，提高科技创新对国家发展的战略支撑能力的关键。

（编辑  尚鸣）

我国经济进入了高质量发展的新阶段，下一步的投资重点是什么？商业机会在哪些地方？“十四五”规划是我国第一次在实现全面小康、完成第一个百年目标的时点，在大国博弈最为关键的时候所制定的一个五年规划。

2015年中国GDP达到美国GDP 60%的时候，西方学者已经按照60%分界线作为战略指导，全面转变对华战略。未来五年，将是中美大国博弈，从“不对称”向“对称”阶段进行转换的关键五年，也是我们突破“卡脖子”问题、关键技术能够迈出实质性步伐的关键时期。

很多国际组织测算，按照现有的趋势，中国GDP总量将在2028年超过美国。这个赶超的过程恰恰是我们最艰难的一个过程。我们必须把握未来五年中国经济的大趋势。

“十四五”规划第一次对“新发展阶段、新发展理论、新发展格局”进行专门阐述，成为整个规划的总纲。新发展格局就是以国内大循环为主体，国际、国内双循环相互促进的发展格局。

战略目标和路径具象化

“十四五”规划纲要中最突出的一个方面就是将“现代化”这样一个原来觉得有些模糊的概念指标化、体系化，将战略目标和路径具象化。 

一是要达到中等发达国家水平。这就要求我们进行相应的测算。目前全世界共有约70个高收入国家，其中居中位的国家，即排名第35位这一区间最典型的国家是葡萄牙，其人均GDP在2.3万美元的水平。未来15年要达到这个水平，如果不考虑汇率的因素，我国的GDP增速必须达到6%左右。如果考虑人民币升值的因素，我国人均GDP的增长速度需要在4.5%-4.8%的水平。到那时人均GDP刚好翻一番。

按照这个测算和假设，“十四五”期间要求我国经济增长速度在5.5%-6.5%区间，平均增速是5.8%。聚焦到2021年，增长目标应该是在6%以上。

为什么是6%以上？如果我国要在未来五年稳定地跨越中等收入陷阱，按照现在高收入国家的门槛，人均GDP每年增长200美元，未来五年共增长1000美元，到2025年我们将达到高收入国家的门槛值，也就是人均GDP13375美元的水平。要实现稳定跨越，就要超过门槛值的20%。也就是要达到1.5万-1.6万美元。有人讲，既然我们要高质量发展，就不应该设定GDP目标了，这个认识是片面的。高质量发展依然是在经济发展的基础上做文章，依然要落脚到GDP的可持续增长上面。

《政府工作报告》设定的主要目标，是GDP增长速度6%以上，新增就业1100万以上，城镇调查失业率5.5%，居民消费价格涨幅3%，进出口国际收支平衡。其中，GDP年增长6%是底线管理，是我国经济常态化运行的一个底线。

原来大家预计，2020年美国经济增长率是-4%到-5%，最近的核算结果是-3.5%。美国国会最近通过了拜登政府提出的1.9万亿的疫情刺激计划，同时又在策划2万亿的基建投资和产业技术投资，加起来4万亿，这相当于美国GDP 25%左右的水平。    

在这一强刺激政策下，IMF和OECD调整了对美国经济增长速度的预测，认为美国今年的GDP可能达到6.5%，意味着它的GDP实际增长在1.3万亿美元左右。如果今年中国经济增长6%，意味着新增不到1万亿美元。如果是这样的情况，中美之间的差距就不是进一步缩小，而是拉开了。大国竞争很重要的就是要咬住。这个咬住当然不是单纯的经济增长速度的咬住，而是要比谁能够率先步入常态化增长。

拜登上任美国总统之后，第一个是实行刺激计划，第二个是疫情管控力度比想象要快。大国在疫苗注射方面，谁的速度快，谁就能够全面开放；谁注射慢，谁就会被全面开放的国家带来新的封锁。

因此，我们在抗疫取得伟大胜利、经济保卫战取得伟大胜利的基础上，今年的压力比去年还要大。其原因，一是预期抬高了，去年企业亏损一点无所谓，今年持续亏损，可能情绪就不一样了。二是大国博弈已经进入关键期，谁先复苏，谁先常态化，谁就先拔得头筹。 

科技自立自强摆在最突出位置

“十四五”规划纲要不仅将创新驱动放到核心位置，更重要的是把科技自立自强放在最突出的战略位置上。

中美大国博弈产生了贸易战、技术战、人才战，以及延伸一系列的新冷战迹象，这就要求我国的发展模式，从原来的两头在外、以外促内的发展模式，转变到以国内大循环为主体，国际国内双循环相互促进的格局上。国内大循环很重要的是，要突破关键核心技术“卡脖子”问题，要科技自立自强，解决面临的很多关键问题。为此国家专门出台了四个层面的计划：第一个层面是加强国家战略科技力量，要发挥我们举国体制的优势，在国家实验室、地方创新中心、区域性创新平台方面进行全面新构建，出台的政策很多。第二个层面是高水平人才培养。第三个层面是发挥企业创新的主体作用。第四个层面是在基础研发上有一些突破性的进展。

同时，在产业领域要进行科学的统筹规划，防止利用“科技自立自强”讲故事、争项目，制造新泡沫。从去年到现在，很多省、市、县都在围绕这方面做文章。但是很多地方其实根本不具备在高端领域技术创新的能力，而是借着科技创新项目搞圈地、要信贷、要一系列优惠政策，特别是利用科创板做文章。目前国家正在加大一系列审核。现在很多的券商、VC、基金等等都在瞄准国家战略布局，企图捕捉一系列的投资机会。这也引起大家的一些讨论，比如一说“卡脖子工程”，很多企业站出来都说自己要从事突破“卡脖子”技术的研发；很多企业不顾自身条件，一拥而上去搞创新，这是一个误区。当然创新链的构建是非常重要的，但在这个过程中要避免创新泡沫过度膨胀。

新一轮的科技布局，可能比前几轮战略性新兴产业的布局更为严密。

实体制造业是产业核心

“十四五”规划纲要第一次将实体经济特别是制造业，放到产业政策的核心地位。

从2002年到现在，我国制造业占GDP的比重从37%左右下降到27%左右，下降了近10个点。现在大家认识到，任何一个国家的衰落都是从产业空心化和产业泡沫化开始的。中国要想不重蹈日本“失去的20年”的覆辙，就必须把制造业的核心抓住。

“十四五”的战略规划有几个很重要的方面。一是房地产的调控，“十四五”期间房地产不可能全面放开，不可能让房地产泡沫持续下去。以“三稳”为核心的房地产长效机制的构建，是整个“十四五”的常态。去年我们出台了“三道红线”，今年又对商业银行进行五档划分，不同档次的商业银行所持有的房地产信贷贷款要有不同的比例约束。最近对于地方的一些企业资产负债，又进行了红线管理。我国目前对于房地产的管控已经精准化。原来是一城一策，现在是对金融行业、对房地产自身进行全面的结构性管控。有人讲，今年这么严，明年是不是会松一点点？今年宏观经济很重要的约束因素，就是对于房地产的调控进一步加码。

二是金融让利还将持续。我们目前金融占GDP的比重依然高达7%以上，房地产贷款占6%左右，两者合计在14%强，这个比例差不多是全世界最高的。整个金融行业特别是银行业，去年整体利润依然达到2万亿元，同比增长百分之二点几。很多大银行的行长叫苦，金融是不是今年还应该让利呢？但是国家的态度很明确，还是持续让利。

《政府工作报告》对于金融的定位是服务实体经济，这一精神在“十四五”规划中也有充分体现；同时，“十四五”规划将制造业放在核心位置。制造业发展中很重要任务，就是产业基础高端化和产业链现代化，同时产业链、供应链要与创新链相匹配。就是说，中国制造业在各重要和关键环节要不断提升创新能力，把创新作为盈利的重要基础。

“数字化”上升到重要位置

“十四五”规划把“数字化”“数字中国”作为一个核心，把数字社会、数字经济、数字政府、数字企业上升到一个很重要的位置上。这将是在工业社会基础上发展起来的新的社会形态。

乡村振兴与新型城镇化并驾齐驱

“十四五”规划中不是简单地强调城镇化，也不是简单地强调三农问题，而是把两者放在并列的位置来进行表述。这说明中国在下一步乡村和城市的协调发展方面，将要有一些新的思路和举措。

碳中和计划产生新机会

“十四五”规划第一次将“3060”纳入规划当中，也就是我国将于2030年、2060年分别实现碳达峰、碳中和的计划。所谓碳达峰指在某一个时点，二氧化碳的排放不再增长、达到峰值，之后逐步回落。

“3060”计划的实现，将从根本上改变我们未来产业增长、区域布局、功能规划的路径，在一些能源消耗产业的布局方面，将要做出重大调整。最近各个部门都在测算，这个测算对于很多传统企业是成本，对于很多新型企业是利润，对于很多金融和交易意味着一些新的机会。

前不久，人民银行易纲行长讲，碳达峰、碳中和产生的资金需求是上百万亿计。这就意味着我国将围绕着碳交易、绿色金融，以及相关的每一个部门、每一个产业，都要进一步考虑这些战略性因素。

积极应对人口问题

“十四五”规划第一次将“人的全面发展”纳入其中，并且列为单独的一章，第一次提出实施积极应对人口老龄化的国家战略。

“十四五”时期是否应该把人口生育全面放开，这是一个争论的焦点。“十四五”规划提出，要提高人口生育政策的适应性和弹性容忍度。更重要的是，将生育政策放在减轻生育负担、激励生育上面，而不是简单在生多少个的数量上面。

大家知道，这几年新生儿的增长数量急剧下降，2019年下降到1400万人，2020年的新生儿在1200多万，意味着少生200万人。所以中国的生育政策是很重要的。

我国面临的更重要的问题是老龄化。第七次人口普查的数据即将公布。人口情况的变动，可能意味着在很多政策上面要有进一步的思考和调整。由此给未来的产业发展、商业机会带来的变化也是很大的。

全面凸显共同富裕

“十四五”规划全面凸显了共同富裕，同时将“优化收入分配政策”单独成章。

收入分配涉及到大家最核心的利益。最近国家进行了一些调研，2020年减税降费各种福利政策中，最让企业有获得感的是减少社保费用的缴纳，企业对此感受度最强烈。收入分配问题是一个世界难题。中国在未来十五年给出的答卷实际上是最考验人的。

安全领域扩展

“十四五”规划从传统的安全问题向经济领域、社会领域、健康领域进行全面扩展。

就经济领域而言，很重要的就是技术安全、金融安全、种源安全等等。这是一个大转折。如果在一些关键技术上没有看家本领，如果没有一些技术性的突破，要想在产业链上具有议价能力是不可能的。因此我们在产业链、供应链、价值链和产业基础设施、关键零部件等上面要反思，就要求我们在一些战略上做出重大的调整。

（编辑  尚鸣）