在政策的鼓励下，我国工业互联网业务发展势头迅猛。[1] 参与这一领域竞争的企业包括：互联网/通信企业、工业软件企业和传统工业企业，利用在工业领域和消费互联网领域积累的知识和竞争优势，向工业互联网领域延伸。

各类企业参与工业互联网业务的主要路径有：（1）从生产端切入，主攻智能工厂和生产线，通过集成生产系统获取数据，提升效率和产品质量；（2）从产品端切入，主攻智能产品，提供智能增值服务；（3）从平台端切入，主攻第三方互联网平台，提供运营优化、资源协同、设备连接管理等基于互联网的支撑服务。很多企业在工业互联网业务上已取得了不俗业绩。

对我国工业互联网业务兴起和发展逻辑的再认识

国内通常对工业互联网发展的解释和阐述，主要是从技术角度出发，即基于工业互联网“四层拓扑结构(数据采集层-IaaS[2]-PaaS[3]-SaaS[4])”视角的解释。在这个现成的结构中，PaaS层以“搭积木”的方式为工业应用开发提供基础环境，成为整个工业互联网的关键技术；而对整个工业互联网的发展的理解，则倾向于按照拓扑结构给定的分工，各层次、各模块各行其是。这种思路的缺陷是静态描述成分大于动力分析，忽视了工业（互联网）发展作为一个产业过程的复杂性。因为在我国工业及工业互联网的发展过程中，有两个根本问题需要注意，这些关键技术或“积木”是从哪里来的？今天我国是否具备这些“成品”？

图1 有关中国工业互联网的流行观点：体系架构与平台架构

西方这样理解工业互联网的拓扑结构，是因为他们在工业领域的基础核心技术积累已经完成，而工业软件、机理分析能力这些“积木”是在此基础上发展起来、以信息技术“翻译”技术诀窍的结果。相比之下，中国工业关键能力不足（地基不牢）的问题仍然十分突出：核心技术自给率不高，卡脖子环节仍遍布整个工业体系高端领域。这种能力基础，还不足以成为“关键技术”和“积木”的源泉；中国的工业互联网发展不可能机械地按照现有拓扑结构“搭积木”，必须在自身发展过程中同时解决工业基础能力“补课”的问题。核心技术“补短板”和利用互联网新机遇，应该是当下中国工业发展和工业互联网发展的“一体两翼”。

基于此，我们提出中国工业互联网发展的生成逻辑（图2），其核心在于将工业互联网平台的功能区分为“数据功能”与“开发功能”两类，兼具这两类功能的平台，应该是平台层(PaaS)与应用层(SaaS)长期互动和良性循环的结果。实现这样的良性循环包含三个基本环节：（1）需要工业互联网平台具备基本的数据功能，能够为应用开发者提供海量优质的数据支持；（2）在此基础上，工业互联网应用的开发为平台层的开发功能（工业与IT微服务等功能）提供了必要的要素积累（“积木”）；（3）对这些开发功能要素的沉淀与整合，为新的应用开发和数据采集提供了更坚实的基础。

上述循环的成败高度依赖于企业披露数据的质量，这就需要工业互联网业务参与企业的彼此信任。建立这种信任，绝不仅仅是市场过程的自然结果，往往需要某些关键非市场机制的支持。基于上述观点，我们形成以下三个基本判断。

图2 中国工业互联网发展的生成逻辑

判断1：工业互联网业务需求在不同企业间存在结构性差异：行业龙头能够在应用层开展更多探索，但中小企业的痛点集中于数据功能。

不同企业在技术基础和信息化素质方面是有很大差别定的。对广大中小企业而言，由于本土企业级软件开发商长期缺位，“搭积木”方式主导了企业以往的信息化建设，使得企业内普遍存在信息“孤岛”：不同业务系统之间信息标签无法统一，信息采集质量和效率难以改善；按西方企业定制的企业级软件不能物尽其用，导致企业信息化投入性价比不高，甚至面临着“鸡肋”的质疑。此时，中小企业最直接的“痛点”就是提高内部数据的采集效率：打通信息孤岛、按需定制软件，实现跨职能、跨网段、跨协议的数据采集与共享。中控蓝卓和阿里云物联网团队都是这类市场中的领先者。

相比之下，各行业龙头内部管理素质和信息化水平较高，相当一批企业的信息化工作已经打通信息孤岛、启动自主改进整合。但既便如此，这些顶尖企业的“地基”仍然有所欠缺，还没有足够的意识和精力对任务/目标导向的基础研究予以足够投资。因而，中国工业在整个研发环节的仿真、编码能力和在生产环节的机理分析能力遗留了大量历史欠账。此时，通过具体的项目过程逐步积累、封装工业机理与工艺编码、并将这些核心技术反复应用于后续业务、直至将其融入平台、构成平台开发功能的微服务组件，就变成行业龙头的重任。这就是中国工业互联网发展“一体两翼”的落脚点。

判断2：我国工业互联网发展的关键，应是以自主技术开发为支撑、以需求痛点为导向、在平台层与应用层之间建立基于数据的良性循环，从而实现整个系统的生成与演进。这决定了行业龙头工业互联网业务发展的极端重要性。

实现核心技术补短板和利用互联网新机遇“一体两翼”发展，首先要强调：以平台的数据功能为基础，以开发特定应用、解决需求痛点为起点，在平台层与应用层之间建立基于数据的良性循环。其中包括：

（1）实现基本的数据功能：打通信息孤岛、获取高质量的数据不只意味着做“加法”，“减法”同样重要。而要精准选择关键指标维度（“埋点”）、最大程度地在算力和存储需求上做“减法”，则依赖于必要的前期工业经验，尤其是自主的产品开发和工艺创新经验，这是不可省略的门槛。这些经验将直接提高“埋点”精确性，否则将势如大海捞针。

（2）痛点引导下的应用开发：对于工业发展过程各环节的深入理解以及对前期经验的编码化、程序化、标准化，要比数据“埋点”难得多。实现这一过程的关键是一系列“看得见、摸得着”的单点突破：从现有的业务痛点入手，以提质增效为目的、开发具体应用。这比空泛的概念炒作更能够获得买方信任，在赢得用户市场中发展起来的核心能力也比闭门造车的成果更有生命力。对于我国企业来说，这个理解关键工业经验、完成机理编码建模的工作并不轻松：徐工信息曾在一个千万元级别的项目中为用户开发了几百个机理模型，“补课”任务之重可见一斑。

（3）从应用向平台的汇聚、整合、沉淀：被反复应用的机理建模与仿真能力会被逐渐固化到工业互联网平台中，成为其开发能力的组成部分（微服务模块），为随后的应用开发提供直接支持。开发能力逐渐汇聚的过程，也需要信息系统随之不断重组优化，完善工业互联网平台的整体功能。不过，由于各企业将大量的工业经验凝聚到平台建设中，所以没有企业会将平台无私地“开源”。这也决定了我国工业互联网的发展只能从“应用-平台”循环起步，“一体两翼”地实现积累和进步。

（4）自主技术开发的极端重要性：如前所述，对于核心技术的经验积累是工业互联网发展的必要条件，单凭工业互联网企业自己去夯实是不现实也等不起的。获得工业互联网开发能力最主要和直接的驱动力还是自主开发：在产品开发过程中理解设计原理与仿真，在工艺改进和品质控制过程中理解工业机理；通过新产品、新工艺的批量化生产与应用摊薄开发成本。以自主技术开发为枢纽的“一体两翼”发展进程将显著提高我国工业的系统竞争力：企业针对本土需求开展自主研发，掌握核心技术，设计工业互联网服务，以自主可控的工业互联网完成业务链上下游及企业内部的信息集成，并由此形成一个以产品为中心的完整业务生态，进而形成全产业链的创新驱动和商业模式升级。

完成这一过程的主力只能是本土行业龙头。由于现实的工业能力缺口（底子薄）和脆弱的企业互信合作基础（碎片化），可能出现的情况是，龙头企业像“盆景”一样开枝散叶，多元化发展，而非西方“雨林式”产业生态中的分工合作。

判断3：企业互信的缺失成为企业间工业互联网业务合作的重要障碍，而市场机制无法自动克服这一障碍，只能依赖相应的组织手段和（或）社会手段。

“盆景式”工业体系这个情境，也导致了中国工业互联网独特的发展现象，而“盆景式”工业体系的“碎片化”特征决定了，企业之间互信严重缺失，低信任水平的营商环境意味着：（1）因为缺少约束龙头企业行为的手段，中小供应商对行业龙头用户缺乏信任；（2）因为要向工业互联网供应商开放企业核心数据，用户企业不相信中小供应商的信息安全能力；（3）企业不信任整个的营商环境，包括政府发展工业互联网的初衷与政策导向。

这种低信任水平的营商环境是近30年市场经济“野蛮生长”的副产品，所以不可能单纯依靠市场机制加以解决，必须有目的地尽早引入非市场机制，为工业互联网业务参与方提供信用背书。在这一过程中，龙头企业的作用显得尤其重要：其在行业中的地位为工业互联网部门的业务开展提供了客户资源和信任背书，总公司层广泛且具战略性的业务布局也能够在工业互联网业务中形成合力。徐工信息的发展就得益于徐工集团的金字招牌及其在工业控制（赫斯曼）等领域的前期铺垫。在我们的调研中，“组织”机制是代替市场机制、纠正“碎片化”问题的重要选项，但我们相信，以行业协会为代表的社会性力量将在未来解决这一问题中扮演日益重要的角色。

实现工业互联网高质量发展的政策选择

基于中国工业互联网发展现实和上述基本判断，提出有关中国工业互联网发展的政策建议。

1. 引入第三方机构背书与授信，解决装备供应商与用户的互信困境。这意味着培育相关社会力量应成为下一阶段优化营商环境的重要选项。

我们认为，近期经济学界关于营商环境的主流意见存在一些缺陷：要么缺乏可操作性（如简单倡议政府倾听企业声音），要么缺乏可持续性（如简单强调减税降费等刺激性政策），甚至存在违反常识和逻辑的主张（如无视金融风险，片面指责金融系统对中小微企业支持不足）等。这实际上形成了对产业政策和营商环境分析的过度干扰。很多学者简单地将营商环境理解为“国家-市场”边界的问题。对企业来说，获取关键要素、实现转型升级、建立竞争优势等，从来不可能单靠市场；市场经济发展中出现的结构性缺陷也不可能通过市场来解决。具体到工业互联网领域，这个结构性缺陷就是前面提到的互信困境。

我们认为，突破互信困境，优化营商环境，必须将“社会”这个重要因素找回来，使其与国家共同调控市场机制的运行过程。支持和鼓励独立于政府的行业协会等第三方社会性组织，实现国家向社会的赋能，为广大潜在的工业互联网企业尤其是中小企业，提供必要的社会性支持。包括：

（1）信任背书与基础设施背书。广大中小企业开展工业互联网业务，普遍面对的质疑就是其确保客户信息安全的能力。用户企业既会怀疑工业互联网供应商相关技术的安全性（包括阿里、华为提供的云服务）；也会怀疑无线通信技术本身（5G）的安全性，要求供应商提供相关的方案安全证明（类似首台套证明）。面对这些要求，中小企业往往深感无力，需要一些具有威信的第三方机构提供相应的支持。比如由行业协会等组织推动工业互联网全产业链供需对接，不仅可以帮助云服务企业发现潜在用户，也能够帮助装备企业提供必要的方案验证机遇，解决信息不对称和首台套信任背书的问题。在必要的情况下，还可以通过这些社会性组织推进信息基础设施服务（如云服务）均等化、优质化，从而将其发展成降低工业互联网基础设施成本的抓手。

（2）风险规避支持。在我国尚未出台有关中小企业权益保护的法律法规的情况下，行业协会这类社会性组织还可为广大中小企业提供法律服务和商业辅导，降低其受商业风险侵害的概率；建立必要的合作孵化机制，促成同一行业性组织中不同规模上下游企业之间的信任建立和业务合作。

2. 以更加有效的配套政策鼓励多切入点地进入行业、建立良性循环；有目的地引导网络通信知识向传统工业领域的流动，支持跨专业合作。

如前所述，将工业互联网各层次分割理解的“搭积木”式思路并不适合我国的工业能力基础，也难以成为工业互联网发展的有效路径。实现中国工业互联网高质量发展，只能从中国工业发展现实出发，以更精准的产业政策、鼓励痛点各异的企业多切入点地进入工业互联网业务。具体而言，产业政策的定位导向应从原则上区分如下：

（1）对于那些深受信息“孤岛”之苦的中小企业，帮助它们建立必要的数据功能相当重要。现阶段国内工业互联网企业普遍面临的问题就是，单打独斗地展开商业和技术的“双线作战”：既要同国外装备供应商就通信协议授权费用进行谈判，又要投资建立必要的协议兼容能力。尤其对于中小企业来说，要想降低工业互联网跨协议、跨网段、跨职能采集数据的成本，就必须改变这种“单打独斗”局面：利用行业协会等第三方组织，为参与工业互联网业务的中小企业提供一个同国外设备供应商与技术标准组织展开通信协议授权谈判的平台；利用如制造业创新中心等新型研发机构，为业内企业提供最基础的通信协议兼容能力，从而最大程度地降低用户端工业互联网数据功能的获得成本。

（2）对于那些已经打通信息“孤岛”，有能力进入“应用-平台”循环的行业龙头，应更多地从应用开发、平台微服务建设的角度进行政策支持。进入“应用-平台”循环后，跨学科、跨专业的合作开发已成为工业互联网业务的突出瓶颈。支持形成跨行业合作能力，一方面要从机制设计和组织形式上努力开展新的探索，另一方面要加大对跨行业人才交流与互动的政策支持力度。我国装备工业产品定价和员工薪酬普遍偏低，而装备行业恰恰是工业互联网领域机理建模、应用开发的主力。对于他们的支持，应充分考虑跨行业合作的难度，即以最终产品（应用/平台）的技术集成度和模型化程度设定政策支持标准，鼓励工业、科学与互联网的联姻，鼓励用科学手段“翻译”工业经验、形成工业机理。尤其要用好、用足需求侧政策，对采购这类高质量应用/平台的工业互联网业务甲方提供必要补贴，让他们愿意为好产品买单，从而使乙方企业有条件留住互联网人才，将跨行业合作开发持续下去。与之相反，尽量避免不加区分地滥用供给侧政策（如在立项阶段启动的、针对项目的补贴，而非针对跨行业产出的补贴）、挤出乙方企业应有的技术投入。

3. 鼓励应用开发的关键不是去搞“百万上云”式的群众运动，而是提供必要的科学能力支持：要让国内公共研发体系支持中国工业的仿真/机理建模需求。

工业互联网应用开发是学科、专业交叉的产物。在当前工业能力的基础上，应用开发的“人海战术”只能导致政策资源的巨大浪费，甚至将有竞争力的应用淹没在“百万上云”的浪潮中。关键的政策选项是降低现有企业跨学科、跨专业开发成本，改善开发活动的经济收益。这也是设计前述工业互联网产品需求端政策的目的。

此外，要为那些具备关键技术经验、却无力组建专业队伍，有心参与工业互联网业务的企业提供必要的技术基础设施，如设立相应的新型研发机构来降低他们开发工业互联网应用的门槛：新型研发机构帮助那些有能力（必要的工业能力基础）、有意愿的企业，解决已经启动的工业互联网应用开发项目中出现的具体建模问题，合作研发的目标是形成明确的工业机理和仿真分析结论。通过合作研发完成工业经验的机理化和编码化，最终有可能导致产业实际需求引导的基础研究。这应该是科技领域“集中力量办大事”的一种重要方式。考虑到这一跨行业、跨组织合作中的软件开发（机理化的本质）特征，可以在工业互联网行业引入软件业“即征即退”的税收优惠政策。

当然，合作研发并不局限于新型研发机构，整个公共研发体系都应参与其中。尤其应当鼓励高校及各研究机构研究人员承接这类与本土产业升级需求紧密相关的研究课题，重建以产业实际需求引导科研工作的价值观，把中国的科研人员从投入英文期刊中的精力拉回来。

4.抛弃通过开源方式完成工业软件赶超的幻想：平台层的开源很难实现，而工业软件开发所需的海量数据投喂，依赖于统一的平台支撑。

所有工业软件都是海量数据大规模投喂的结果，而海量数据的采集又依赖于平台层在数据维度、标准、清洗等方面的基础。如前所述，在当前的行业混沌期，每个领先企业都希望用自己的经验去建设自主平台、并将其转化为现金流，谁也不会成为平台开源的无条件付出者；而中国丰富的工业场景也决定了平台开源不符合西方根本利益。这就从根本上消灭了借助开源实现工业软件赶超的可能。

解决中国工业软件短板的有效出路只能是中国工业自己去“补课”：通过自主技术开发去理解技术的科学原理和仿真建模，并在这一过程中完成指标选取、数据清洗的工作，从而为工业互联网平台的数据功能奠定必要的物质基础。而这些指标选取、通信协议兼容等方面的基础性工作，需要一个行业性组织居中统筹、协调各行业龙头的选项，从而为海量、优质数据的“产生”创造条件，这也是工业互联网的精神所在。

5. 重新理解转型升级过程中产业（集群）促进机构的角色设定与政策导向

 “盆景”式工业体系中，多数企业都在高信任门槛和高技术门槛情境下“裸奔”，改善营商环境要改变这种单打独斗状态。这意味着，要使产业（集群）促进机构真正发挥作用，就必须使其同时具备社会功能和技术功能：以共性技术开发和科学分析能力为产业提供转型支撑与基点，以机构自身及其各种外部对接为平台、为同行业或上下游企业的合作提供支持与背书。社会功能可以帮助发现更多的需求痛点和技术汇聚点；而技术功能则是促进机构履行社会功能、获得企业信任的信用来源。考虑到近年来的众多变化，我国政府重新设计国家、社会与市场之间关系的条件已经成熟。可以想见，在收紧社会组织规制的同时，政府会逐步将产业组织、社会互动和上情下达的功能向产业（集群）促进平台转移，而这同样符合现阶段工业互联网高质量发展的内在要求。

工业互联网的广泛应用将成为5G时代的重要内容。从某种意义上讲，如果工业互联网的发展不尽人意，5G技术的应用就会出现一个极大的断档。而工业互联网的兴起，为中国经济提供了一个前所未有的发展图景：一方面，中国第一次在某个新兴产业领域展现出相对于西方的局部优势（如情境资源）；另一方面，工业基础不牢、社会发展滞后等传统短板也因此暴露得更加充分。这都要求我们的政策制定者从“模仿”、“对标”西方的传统中跳出来，结合中国具体国情进行政策设计，打好地基、盖好自己的楼，在游泳中学会游泳。

所有这些归结到一点，就是90年前毛泽东同志在《反对本本主义》中所提出的那个重要论断：“中国革命斗争的胜利要靠中国同志了解中国情况。”

                                    （编辑  季节）

    改革开放以来的一个基本经验是：掌握在西方企业手中的关键核心技术是要不来、买不来、讨不来的。我们要在科技创新中实行新型举国体制，最重要的内容就是抓核心技术。

新型举国体制的基本内涵

    我认为，新型举国体制与传统举国体制的区别主要有六个方面：1.从行政资源配置为主向市场资源配置为主转变；2.从产品导向向商品导向转变；3.重点关注于激发科技主体的创新活力；4.尊重客观科技规律、经济规律和企业运行规律，坚持实事求是的科学精神；5.更加注重与全球化的紧密联系；6.注重与新时期先进技术的紧密联系。

新型举国体制的基本内涵，是以提高国家核心竞争力、保卫国家安全为核心目标，以充分发挥市场在资源配置中的决定性作用为前提，以突破国家重大短板瓶颈、推进重大项目工程、掌握核心关键技术为主要任务，以构建科技创新到产业进步、到社会经济价值的良性循环为基本路径，以我国集中力量办大事的制度优势为基本保障，目标明确、任务具体、路径清晰、市场有序、保障有力的新型体制。

科技创新正在发生颠覆性变化

    总体来说，世界科技创新正在发生颠覆性变化。举例来说，一是人工智能技术的发展，导致人的经验和知识积累的程度，以及新知识的产生方式，都发生了巨大的变化。

    二是数据逐渐成为科技创新的重要来源之一，未来可能会出现数据产生模型，模型自我学习，实现新模型自我构建，这些都会带来科技创新的重大变化。

    通过一年来的调研，我们了解到国内一些比较好的技术创新案例。

    1.正向设计。搞原始创新要走正向设计的道路，从需求到整体设计，从顶层设计开始，以系统工程方法组织实施。包括“两弹一星”这样的巨大工程，都是按照这种思路实施的。目前国内技术创新做得比较好的秦川RV减速器就是采用正向设计的方法，取得了很大的突破，已经在多家企业开展应用。

    2.知识产权问题。过去国内一些人不尊重知识产权，国内市场有一定的混乱现象，需要我们知法执法。知识产权问题不仅涉及中美贸易领域的问题，而且是我国构建诚信体系的重大问题之一。我们认为，知识产权引领对于开展科技创新尤其重要，这也是我国实施科技创新新型举国体制的重要基础。   

    3.平台加小微企业。中小企业在创新中具有重要作用。我们希望大企业能够承担一种平台性的作用，通过中小企业的创新活力形成更多的创新成果，通过大企业对中小企业进行反哺和收购，实现创新的应用。前段时间，我调研一家企业，那里有一个国家数字化制造创新中心，因为软件行业的门类和产品种类非常多，不适合通过一个大企业把所有行业、门类所需软件都包揽下来，而是要搭建一个平台，通过平台去整合各种资源。

举国体制下科技创新的政策建议

美国、欧洲和日本等西方发达国家在推进国家重大战略任务时，全部运用了举国体制。日本的诺贝尔奖就是通过举国体制推动学术研究，其半导体技术发展基本上也采用举国体制。

    从“两弹一星”到现在的高速铁路、核电站等等，都是我国成功运用举国体制的典型做法。当前，科技创新实施举国体制要集中聚焦，主要围绕“卡脖子”的关键核心技术和产品，通过重大工程的带动和市场需求牵引，实施重大突破。

    第一，科技创新必须围绕实体经济部署，尤其是制造业。我们看到，离开制造业的创新最后一定是空心化的，没有制造业，创新是没有依托的，而且没有实验的场所。创新必须从基础研究到最后形成具体应用的新技术、新产品，是链条式的结果。

    第二，我们有必要对基础研究进行划分。习总书记2018年在两院院士大会上强调，很多时候科技口的人认为基础研究就是数、理、化、天、地、生，所以我们国家的很多重大科技工程中，数、理、化、天、地、生的项目很容易上。但是基础研究还包括另外一个重要组成部分，就是产业基础研究。当前必须加强对产业基础的研究和突破，尤其要强化工业基础研究。同时，要避免举国上下闻风而动一起上的倾向。要警惕把所有研究机构都变成工程技术研究机构的倾向，要考虑到已有的国家重点实验室、创新中心，以及即将建设的一些研究机构，统筹安排，突破一些产业基础技术。

    第三，推进链式创新，要从头到尾，从基础研究开始，进而整合高校、研究机构，以及应用部门，最终强调产品的市场应用。没有需求、没有市场，是绝对没有创新的。

    第四，建立以专利为导向的新的知识产权体系。这要用举国体制的方式去做，形成合理的机制，培养一种全社会通过知识产权引领创新发展的新理念和新模式。

    第五，要关注人才教育问题。教育对一个国家创新能力的影响是非常深远的，可能影响未来20年甚至30年，我们尤其需要关注教育人才的问题。

                               （编辑  宋斌斌）

大连机床和沈阳机床破产重组：不同的改制方向

2019年，机床行业最具标志性的事件莫过于大连、沈阳两大集团相继破产并且由央企通用技术集团整体接盘重组了。在上述破产重组事件中，我们观察到两个值得特别关注的事实。首先是大连机床。早在2004年，大连机床就通过MBO的方式完成私有化，其国有股权仅保留20%，可以说就是一家民营控股企业。而由央企直接接盘一家已经私有化15年的民营企业，难免会在业界引起关于“国进民退”的非议，然而通用集团的并购决策并没有受到上述担忧的影响。其次是沈阳机床。近两年，沈阳市加快了国有企业的改革步伐，在沈阳机床破产重整之前，沈阳市已经完成了东药、北重两家陷入经营困境的大型国有企业的改制重组，两家企业均选择了民营化的方向，接盘者同为民营企业——方大集团。与上述两家国企重组改制方向形成鲜明对照的是，沈阳市对于陷入更加严重经营困境的沈阳机床却选择了完全不同的重组思路，先是寄希望于实施由国家八部委联合支持的综合改革方案，在该方案不果的情况下，选择了央企通用技术集团的整体接盘，即选择了央企化的方向。

作为国资委直接管理的央企，通用技术集团其重大决策首先要体现国家意志。因此通用重组沈、大两机绝不能简单地看作单纯的企业经营行为，而是体现了国家对机床工业发展的特殊重视，同时也是国企改革分类施策原则的具体实践。

在新的环境条件下，机床工业面临两项任务，一是对过去两个阶段的历史作用做出客观清醒的评估；二是准确把握新阶段的战略思路和科学路径。对于上述两项任务，个人的看法主要有三条:第一，三个阶段是存在有机联系的整体，承前启后，互为因果，不能简单割裂；第二，对于过去的两个阶段，不能因为存在某些弊端，就简单加以否定；第三，也不能因为过去曾经发挥过重要的历史作用，就简单复制回归。总之，不能脱离特定的历史环境条件，必须实事求是，因地制宜。

机床工业调整改制的效果

在40年改革开放中，机床工业已经做出了一些调整和改变，那么这些调整努力的效果如何呢？

    2017年6月下旬，科技部会同工信部召开了数控机床专项成果发布会，总结了三方面成就、两方面问题。成就方面包括形成多少专利、培养多少人才、新增了多少产值。专项所取得的成绩和进步是不可否认的，但并没有真正走出发展困境，即我国高档数控机床及核心技术依赖于人、受制于人的被动局面得以改善的效果并不明显。

    沈阳、大连两大机床集团是04专项的最大受益企业，在专项实施过程中，两家企业被寄予厚望，因此立项最早、项目最多，当然获得的资金支持也是最多的，都达到数亿元的水平。然而正是这两家受到专项优先重点扶持的企业，在专项实施10年后相继陷入了破产重组的困境，该事件在业界引起了广泛的关注，其中就包括对专项实施效果的质疑。

    关于沈、大两机的破产重组。现在业界从不同角度分析，其中不乏真知灼见。多数人更多地注意到了这两个企业的共同点，特别是其盲目做大，大而不强的共同问题点，但是却忽略了两者的重要区别。事实上，从本世纪初开始，这两家企业在产权制度和业务模式方面走出了完全不同的道路。在产权制度方面，大连机床早在2004年就通过管理层收购(MBO)的方式完成了产权制度改革，而且一步到位就实现了管理层绝对控股的目标，国有股权只保留了20%；沈阳机床集团则不然，尽管在其旗下控股了两家上市公司，但其本身却始终是100%的国有股权。在业务模式方面，大连机床是多元化经营，除了以机床为主的机械制造业外，还涉足酒店服务业、房地产业，甚至还一度试水金融服务业。多年来大连机床的营业收入报表中，机械制造业所占比例一直是50%多一点；与大连机床不同，沈阳机床走的是专业化经营的道路。虽然其历史上也积累了一些非主营业务，特别是在20世纪90年代后期的脱困过程中，还一度涉足房地产、食品饮料，甚至包括生物医药和影视广告等产业，但是从本世纪初开始，沈阳机床确立了集中资源做好主业的经营方针，并且下了很大的力气，花费了相当的成本，在几年时间内，把非机床业务全部剥离出去，从此沈阳机床成为一家主业特别突出的企业集团，直至破产重组前，一直都没有偏离专业化经营的方向。

尽管两者具有这些重要的区别，但最后结局还是殊途同归，相继走向破产重组。两个企业的破产案例已经把一些不容回避的尖锐问题摆在了我们面前，如果说沈阳机床的国有体制僵化落后，效率低下，那么已经私有化多年的大连机床照样不行；如果说大连机床的多元化经营模式带来资源分散，主业不突出，那么多年坚持专业化道路的沈阳机床也不行。

新型举国体制下的战略思考

以上事实表明，在新的环境条件下，需要反思机床工业的发展道路，需要在实事求是地总结经验教训的基础上，重新明确战略思路，找出科学发展路径。那么方向在哪里？答案只能是新型举国体制。

   新型举国体制没有现成的模式，也没有固定的路数。要把握好集中力量办大事的制度优势和市场在资源配置中的基础性作用的关系，或者说，把市场机制的决定性作用和更好发挥政府作用有机结合起来。但是具体层面究竟该怎么搞？进一步具体到当前的机床工业领域又该如何搞？大家都还处于积极探索的过程中，这里说的大家，不仅是指机床行业，也包括国家有关政策主管部门，即便是强势进入机床领域的通用技术集团，也不一定能够做到心有定数，可能同样处于积极探索的过程当中。

可以肯定的是，新型举国体制不是单纯依靠重大科技专项就能搞好的；也不能指望依靠国家巨额信贷支持来彻底解决问题；实践反复证明，那些理论教条在很多情况下都是纸上谈兵的花架子，不可迷信；近年来的某些实践结果还表明，并不是把重点骨干企业和研发机构收归央企就能解决问题。原则上讲，搞好新型举国体制就是要把握准政府与市场之间的边界。一方面，在切实需要政府出手的地方，政府要真正承担起责任，理直气壮地当好主角，并且要下足功夫；另一方面，要将其它方面的事情统统都交给市场，政府自己则甘当配角，做好服务。

显然，找准那些切实需要政府出手的地方是关键中的关键，即选准发力点是真正的关键。一般来讲，发力点必须同时满足两个条件：第一，国家战略必需的目标;第二，市场机制失灵的领域和环节。就机床工业领域而言，同时满足上述两个条件的就是高档数控机床及核心技术，还可以进一步缩小范围，即战略关键领域所需的高档数控机床及核心技术，这就是需要政府理直气壮地发挥主导作用的领域和环节，将除此以外的所有领域和环节都可以放心地交给市场。

04专项十余年的实践告诉我们，即便是在找准了发力点，并且资源投入力度已经足够大的情况下，也并不能保证目标的实现。这里除了专项规划和实施过程中的问题之外，也有专项本身能力局限性的问题，即单纯依靠研发环节的国家支持是不够的，必须综合施策，多管齐下。

鉴于以往的经验和教训，特别是专项实施过程中暴露出来的突出问题，具体建议：

第一，要认真做好顶层设计，这是专项暴露出来的突出问题之一；

第二，要最大限度地聚焦，牢牢抓住主要矛盾，确保好钢用在刀刃上，防止资源分散，项目碎片化，这是专项暴露出来的另外一个突出问题；

第三，要下决心打通最后一公里，这是着眼于弥补专项本身局限性所造成的不足。要把发力点从研发环节扩展至更为薄弱的市场应用环节，这一环节已经成为高档数控机床发展道路上的死亡区，而且市场机制完全失灵，必须依靠政府力量实现突破；

第四，要建设（重建）新型的技术研发体系。解决基础性、长远性的问题，解决机床工业头重脚轻根底浅的根本性问题。根据机床工业的产业特点，我建议采用双主体的体系结构，即核心骨干企业和专业研发机构并行且相互补充的体系结构。

                              （编辑  季节）   

按照科技创新的工作目标，科技创新可以分为五种类型：基础科学创新；特定应用技术体系的创新；产业模式的创新；产品服务的创新；工程实现的创新。

在基础科学创新方面，我国在主要科学领域有相应的布局，虽然原创性的研发不足，部分领域落后于世界先进水平，但总的来说，通过国家的专项计划布局，研发是与社会需求相适应的。“国家高技术研究发展计划”（简称863计划）和“国家重点基础研究发展计划”（简称973计划）都已经产生了很好的示范效应，培养了我们的自有人才体系。

特定应用技术体系的创新往往是面对特定用途所需的一套完整的应用技术体系，其中有些是不完全服务于市场需要、或存在市场化发展机会的，诸如“两弹一星”就是其中典型的例子。这些创新活动一定要靠国家投资，单靠市场化的机制是不可能完成的。面对特定应用技术体系，在起步阶段，国家需要从系统设计到最基础零件的设计和生产做起，搭建完整的自有体系；当然，经过一段时间的发展和沉淀后，其中一些模块或者组件可以由市场化主体的通用产品来提供服务，此时特定应用技术体系就有条件与通用产业进行融合。

产业模式创新是一种比较复杂的创新业务模式，它可以由国家通过产业政策引导或支持具有相应创新能力的企业来实现，或者提供作为公共品的各类科技基础设施。当然，产业模式创新也有可能完全通过市场化机制去推进和发展，像电子商务即是一个典型的例子。

而市场上与最终经济活动联系最多的，一定是产品服务的创新和工程实现的创新。这两类创新活动绝大部分是由市场化机制驱动的。工程实现创新是中国成为“世界工厂”的关键因素，这部分创新的重要性通常会被很多人忽略。中国之所以成为“世界工厂”，就是靠着我们的企业在各种“大家都会”的工作中，通过工程实现创新去解决了降低成本和提高效率的问题。工程实现创新是能够帮助企业获得核心竞争力的创新活动。当企业核心竞争力在商业活动中获得了行业认知和商业推广的时候，工程实现创新活动所产生的效益就能够反哺整个生产和产业，直至基础研究的创新活动。

对创新活动进行分类的目的是找出不同创新活动应该由什么样的经济基础和利益主体来驱动，而创新活动的经济基础和驱动力是保障创新活动持久发展的关键。

我们可以把基础科学的研究发现和特定应用技术体系的创新称为“非盈利型科技创新”，而其余的三种创新活动可以称为“盈利型科技创新”。

新型举国机制下的科技创新活动

“举国机制”事实上也是一个复杂的机制。举国机制的项目也是有区别的，比如，“两弹一星”是举国机制，“阿波罗登月”同样是举国机制，还有一种特殊情况，“世界工厂”同样可以看作是一种举国机制。

我们对于举国机制的理解一直存在误区，认为只有“集中力量办大事”才是举国机制，而且一定是由国家拨钱、只能成功不能失败的项目才是举国机制。实际上，举国机制应该根据具体项目和发展目标，采取不同的方式去推动。

    我个人认为，美国在很多方面同样采用举国机制。比如，美国对于所有企业的贸易行为有明确的出口管制；所有美国企业的雇员每年都需要通过出口管制的培训项目；如果公司雇员出现了违规事件，要被追责直至判刑。美国通过这种方式调动全社会的资源，为实现国家目标而服务。而在科技方面，美国表面上不说举国机制，但实质上也在多个方面采用举国体制，而且方式更为隐蔽，和科技领域的运作更加适应。

    从20世纪90年代末起，美国对中国航天就实行技术的隔断，两国的航天发展是完全脱钩的。美国所有的航天商业活动、包括带有美国专利载荷的商业发射都不允许使用中国的航天设施，中国同样也不允许使用美国的。即使这样，过去20多年中国的航天发展仍然不错，至少解决了必须解决的关键技术自主问题，包括北斗系统、载人航天等。

举国机制下科技创新活动的瓶颈

从国家层面来看，目前中国的创新活动呈现为“两头旺盛、中间脱节”的状态。在国家支持下的基础研究项目成果不少，工程实现创新方面企业实现势头不错，但在科技成果产业转化上效果非常一般。

简单来说，产业转化的难度来自于几方面问题：第一，基础科学研究成果缺乏系统化，仅仅是特定场景的一些原型；第二，基础科学成果的方法论很清晰，但产业转化中的工程实现需要大量的基础工作量投入；第三，基础科学研究清晰而完备，但缺乏实现科学研究与商业需求之间的对接能力。

中国科技创新活动的市场机会

几乎所有的创新活动都卡在产业模式这个环节。我认为产业转化的本质是商业价值的发现，其核心来自于市场和商业的实现。在中国，商业的实现是我们的优势。如果把中国互联网行业的高速发展，做一个中美的对比分析，就可以非常清楚地说明这一点。

著名的硅谷投资机构——红杉资本对中国早期互联网企业的发展和投资起到了非常重要的作用。红杉资本的管理合伙人莫里森在一篇文章中这样说：“中国的互联网企业过去一直是把美国模式拷贝到中国，从2015年开始，中国在互联网领域开始有了自己的创新，我们开始copy from China，中国产品开始走到海外。”中国的互联网产业依赖什么因素获得了这样的创新能力？

我认为主要是两个因素：首先，我们的市场容量大，用户多，因此遇到的问题就非常复杂。有些问题人家可能永远都遇不到，而我们就会遇到。如果从用户端知道了问题和需求，就能够引导企业产生新的创新途径。我们有很多创新之处就是来自这个方面。其次是我们有完备的产业链。在全球化过程中，中国在产业链的博弈上具有很强的优势。由于我们过去底子薄，只要挣钱什么都做，反而能够建立比较完整的产业链。

对我们来说，有三个产业链是很有价值的。

一是消费电子。在消费电子产业，一些以前我们感觉很吃力的问题，现在自己也能够解决了。比如，中国已经掌握了芯片的工业体系和相对简单的芯片研发设计能力，但还不具备大规模集成电路的技术能力，关键是如何使芯片工业实现产业化。用户和产业达到一定规模，应用内容足够复杂，这些都要靠芯片作为集成实现，并完成核心技术壁垒的构建。这样消费电子企业就会推动芯片的设计、集成和生产，依靠这样的技术路线是可以做出有效的芯片产业的。现在，国内做比特币矿机的厂家能做出比特币的芯片，华为能用自己的产品需求支撑起海思芯片，阿里也在阿里云之后开始做芯片支持自身和行业的需求。这些都证明了从用户需求出发是可以推动芯片产业发展的。

二是物联网。中国现在的工业规模全球最大，在工业生产的物料和运营管理等方面，物联网有非常大的发展机会。

三是新能源汽车，以及后续数字化转型中的无人驾驶技术，在中国发展的机会也很大。

科技创新的中国成功因素

对于中国的科技创新来说，以人工智能和大数据服务为核心的信息化，是我们产业创新的重大机遇。数字化转型是中国科技创新的巨大机会。

数字化转型是目前传统业务体系外的一个新的实现路径，这可能是企业管理体系中最重要的改变。比如，长征五号的再次发射成功，是在两年前发射失败后，中国航天的工程师和科学家花了两年的时间去进行修正才取得的。这得益于中国航天2016年长征五号立项后在天津建设的整套数字化工厂。如果没有这套数字化工厂，没有相应的分析能力，一次发射失败后很可能会导致整个项目全部失败，不得不推倒重来。而在数字化基础上，就有机会把项目继续下去，失败后仍可以做部分调整和改进。我们的数字化转型面临很大的机会，甚至是弯道超车的机会。

中国的云计算完全不落后于全球水平，在部分情况下是还领先的。这还是我们在操作系统方面落后美国40-50年，数字化能力落后30-40年，网络能力落后20年的情况下，在3年内取得的成果。这件事情是值得总结和借鉴的。云计算是怎么做起来的？当时，阿里的王坚博士共花了30亿元前期投入，而且做完的产品并不是阿里云当前最重要的收入来源。但独立自主的思路和30亿元的前期投入，让阿里云建立了自己的云计算生态产品体系。阿里云的发展体现了公司在合理的计划下，巨额研发投入会带来巨大的收益。

从当前中国科技创新的成功经验中，可以总结出以下几个成功因素：

第一，过去15年，我们在信息科技方面得到了快速发展，有了一定的底气。如果现在美国在软件出口方面对中国实行抵制和封锁，不让中国使用美国的软件，会产生什么状况？这是很多人担忧的事情，也是国家提出关键技术实现安全可控的原因。现在中国已经有了基本的能力和技术基础。

第二，我们的科技创新有后发优势。中国很多行业的发展已经非常清楚地显示出后发优势，我们需要关注的是如何用好后发优势。现在我们的钱比发达国家少，人员的水平和经验也不如发达国家，凭什么能追上它们？用好后发优势，就是不能原样复制先行者的发展路径和方法。如果我们把发达国家的实现路径照抄照搬是不能达到追赶的目的，在计划的时候就要考虑裁弯取直。在仔细分析的基础上，适当应用新技术，逐步试点并推广新技术，把不需要的步骤和路径都精简，最快速地实现主要功能，其他的部分在主要功能实现后以最快的速度迭代开发，最后就可以很快地实现完整的业务需求，这是很重要的方法。

第三，中国庞大的理工人才资源是我们科技创新成功的基础。科技创新的基础最重要的就是人才。受惠于扎实的基础教育体系和高教体系的扩招，现在我们工程人才的积累比其他国家好得多。我们企业招人不一定关心学历，只关心这个人的理解能力和学习能力，虽然高端人才可能稍差些。目前应对中美在技术方面的博弈，我们有我们的优势，关键是怎么发挥这些优势。前不久看到一家汽车企业要做3D打印的仪表盘，如果他们自己做，需要找一个大学机械工程专业的毕业生，要会计算机三维设计、自行设计产品模型，还需要熟练使用3D打印机。这样的人才非常难找，而且工资特别高。后来他们发现东莞有一家工厂能做，于是电话打过去讲明需求，那边做完了用顺丰寄过来，比他们自己生产还要快，价格只有他们自己成本的十分之一。后来他们去东莞考察这家供应商的情况，就是一个很破的车间，工人全是初中毕业水平，但所有的产品都是这些工人设计和生产的。他们学习技术的方法很简单，有一个师傅带了三年，所有知识通过移动互联网的视频教程自己学，工人三年出徒后拿8000元左右的工资，比大学生干得还好、还快。

塑造良好的举国机制环境

合理划分产学研的责权利

做基础性研究就应该专注于专业，拿出基础性研究成果；如果要做产业转化课题，就得拿出最后的产业验证结果来。要按照创新的层次和设定的主要目标，匹配相应的责权利，有责任、有权利、有利益，这样每个参与者的积极性都会被调动起来。最终要把所有的创新体系回归到责任包干机制。如果创新成果指标落不到每个人的身上，把每个人的积极性调动起来，再好的机制和体系都不可能保证有效运行。

要认清技术发展的客观规律，可以参考Gartner公司的新兴技术生命周期曲线的规律性——一个新的理念刚开始的时候会快速取得进展，然后遇到失败快速回落，最后会进入平稳的成长期。我们要搞清楚自己处在哪个阶段，应该做什么样的事情。在合适的时机，让合适的团队去做合理的事情，在新兴技术刚兴起的时候重点跟踪基础研究，一旦基础研究得到突破，就要将重心快速转移到产业转化后面的盈利型创新活动上去。

坚持科技创新的开放原则

从国家的创新体系来看，必须坚持开放的原则。基础科学体系性的创新布局，新的科学发现和观念的突破，这是人类共同享有的知识，所有国家的基础科学研究都会在学术社区分享。这种情况下，我们应该毫不犹豫，该学习就学习，该分享就分享，也不能强求现在就要有自己原创性的突破，但是到了一定阶段，我们肯定会实现原创性的突破

开放原则的另一面指的是内部的开放原则，国家资金投入所得的成果必须能够分享应用。但我们现在在这件事情上做得非常差，研究机构所取得的成果几乎是没有分享的。反观美国，凡是联邦政府资金支持的科研项目，成果必须公开。

中国的应用基础科研课题，很多时候只是做一个原型，只要开个会议，请上业内专家好友验证了就可以交付。这种做项目的方式不可以继续下去了，必须认真地把运营体系做下去，而且能够实现产业化。每个国家资金资助项目的结项，应该要求其必须将所有过程的原始数据和最终成果在学术社区分享，这样在各种实践活动中就可以验证这个研发项目是否值钱，而且基础研究人员不需要自己去折腾产业化转换，只要开放即可在产业实现中分享利益。

盈利型科技创新要坚持经济学原则

盈利性科技创新不能只投入没产出，所有的项目都要有阶段性的产出。

比如，半导体芯片的设计制造原理我们全部都知道，生产过程也知道，但就是产品做不出来，原因就在于生产质量和效果达不到大规模量产的要求。这个时候不要只讲速度，也不要只讲规模，就把最关键的质量和效果做好，最后一定能够满足产业需要。科技创新一定要以产业价值为真正的目标。一切以解决芯片质量和效果为目标，其他任何看上去很漂亮的研究指标都不符合经济学原则。

阿里巴巴内部有个基本原则，做项目不允许超过两个月。两个月如果做不出效果的，先减功能，如果减不下来，项目就砍掉。项目可以做个三年的计划，但是必须有确定的里程碑，以两个月为限。拿到阶段性成果的时候要进行评估，评估不是靠专家评价，而是以客户反馈和业务需求满足度为标准。达到标准继续努力，未达标准要复盘分析如何解决问题，最终无法解决问题的，就只有中止。

大力支持可自主承受失败条件下的创新活动

首先，要保持创新试验田的管理体系，在可以承受的失败条件下不断地试。现在有很多人喜欢喊要宽容失败，实际是浑水摸鱼，只搞了一堆概念。想挣快钱的人不可能把事做成。做盈利型科技创新试验田，绝不能花别人、尤其是花国家的钱去做创新。要鼓励企业去做自己可承担失败后果的创新活动。

其次，应该让创新活力更好的企业加入创新活动的举国体制。举国体制中的技术创新怎样才能正确分配资源，哪些产业应该发展大企业和核心企业，哪些应该让中小企业发挥集团军优势，这是要特别注意的。

美国在航天领域有多家私营公司。美国太空探索技术公司（SpaceX）的“龙飞船”效果非常出色，成本低廉，实际上这家公司的组织效率远高于美国国家航空航天局（NASA）的运行能力；另一个例子是美国一家做大数据的民营企业Palantir，这家公司承接的所有业务几乎都是美国的国家业务，核心业务是信息化、数据化的情报分析。如果相同的情报分析业务用NASA式的机制去做，可能要花10倍以上的钱。这两个例子告诉我们，真正拥有创新能力的企业，并不都是能按照企业规模或者企业在普通商业活动中的能力来衡量它们的创新能力。

要特别注意的是，我们会出现另一个极端情况，就是让院士、科学家“挂帅”开公司，往往效果并不好。在一个产学研、责权利分工明确的体系下，企业经营活动还是应该交给专业的企业管理团队，按照科技创新的要求来完成。

重视中小企业的创新活力

《创新者的窘境》这本书曾经讲了一些很简单的道理，一个小公司增长10%和一家大公司增长10%，这两者的要求是不一样的，大小企业的诉求完全不一样。大企业要做一个创新项目，对整个团队提出的业务要求和业务指标会很高。但从经济的角度看，我们可以放弃对大企业的创新要求，主要把创新的要求放在小型组织上。因为小公司面临生存的问题，效率是决定企业核心竞争力的主要因素，一个小公司如果由专业技术人员团队组成，大家可以不计报酬、为最后活下来一起努力，就会非常坚决地做好这些事情，创新的动力会非常充足。

比如，华为一直在视频方面有产业布局，其中有一个业务是做视频中的定制化场景识别，但发现这个业务一直不挣钱。这个做视频识别的团队后来从华为分离出去，成立了一家小公司。他们很有动力，业务做得好，成本也降得下来，在华为系统中不值得做的业务转化为小企业，就变成一个好业务了。所以，一定要重视小型组织的创新能力。

动物园的老虎是抓不到兔子的，要让企业保持适度的饥饿感。通常大企业缺乏这样的饥饿感，很难出现你追我赶的状态。其实在美国也是这样，硅谷的创新活力更多是依赖20人以下的小公司。国家现在强调要支持小微企业，这才能真正解决工程实现中创新能力的问题。这也是中小企业或者小型化组织有价值的原因。

坚持专业决策，重视工程实现

 如果没有以钱学森为代表的那群科学家，“两弹一星”就不可能成功。由专业的人做专业的决定，由专业体系决定创新的方向和水平，这是符合实事求是的科学实践原则的。而在专业决策的基础上，配合脚踏实地的工程实现能力，才会有机会冲破科技创新中最困难的瓶颈。

首先，在工程实现落地的时候一定要目标明确。比如，当初阿里云的发展就来源于一个非常朴素的需求，当时淘宝起步时的业务增长很快，经常会出现计算容量不够的情况，扩容100台机器需要3个小时。2008年9月份，阿里提出一个目标：10分钟内要能扩容100台机器。经过专业团队分析和决策，这样的业务要求必须要用云计算去实现。到2011年，业务团队就交付了一个云计算的服务器部署系统，可以在40分钟里面交付3000台物理机、12000台虚拟机，这是技术工程实现带来的价值。

    其次，刚开始要做过渡替代，不要做完全替代。一开始就做完全替代，其成功几率非常低。所谓过渡替代，就是开始时能买就买，然后拿出一小部分自己先试，试得好了，再把准备好的模块用上去，逐步去改，越改越好，实际上这就是进口替代中对国产化进程的实现要求。举例来说，中国自有知识产权的数据库搞了很久，直到2010年还没有达到商业应用的程度。支付宝做的oceanbase（核心数据库）开始也不够好，但有业务场景就去试，不断地把有问题处改掉，逐步承担重要的业务。搞了5年，最后把蚂蚁金服迁移到oceanbase上了。最近通过TPCC的评测，综合容量全球第一。到这时已经用上分布式的信息技术，最后只受限于物理限制，这就容易了。所以，过渡替代是产业转化中很重要的一个原则。

第三，坚定的投入，踏实追赶。做科技创新的工程实现是有难度的，要坚持价值取向，要有理想。比别人差不是问题，但是要知道自己为什么落后于别人。有的时候，我们仅仅是时间和工作量的投入不足，以及工作细节没有做到。在这个追赶对手的过程中，有大量的工作需要梳理，千头万绪，需要妥善规划，并监督执行。计划很重要，支付宝在2009年的一个关键项目，就曾经规划梳理了需要500人的团队3年的工作量，最后到2012年，大约提前6个月终于完成了项目。

                              （编辑  杨利红）

改革开放以来，中国积极融入国际分工体系，不断学习和积累技术能力，向国际价值链上游攀升。但是中国的发展壮大冲击了美国主导的国际竞争格局。自2018年起，美国向中国发动贸易战和科技战，企图打压和遏制中国的发展。中国亟需完善国家创新体系，进一步提升科技创新能力，在关键核心技术领域建立新的竞争优势，有效应对国际竞争环境的变化和挑战。

贸易战对我国创新发展的影响

2018年3月，美国总统特朗普宣布向中国对美出口商品征收惩罚性关税，并限制中国对美直接投资。此后中美之间进行了一系列贸易谈判，而美国对中国的制裁仍然不断升级，从征收关税到禁止技术出口、制裁中国科技企业、收紧对中国学者的赴美签证等。可以预见，国际竞争环境已发生了重大变化，未来一段时间，美国对我国在经贸和科技领域的遏制政策不会有实质性改变。

美国对华贸易战的深层原因在于美国已经将正在崛起的中国视为战略竞争对手。过去40年，中国经过改革开放，经济快速发展，科技创新能力不断增强，产业升级步伐不断加快。而美国为首的西方国家一贯抱着冷战思维，担心中国的发展将对美国主导的国际秩序、对美国在全球产业链和科技创新链高端的领导地位带来冲击。依靠高科技产业安身立命的美国，对中国近年来以更低成本快速发展高科技产业的势头感到惧怕，担心如此将动摇美国经济的根本，造成军事政治实力对比变化、危及美国的全球霸权。美国政府和国防部分别在2017年底和2018年初发表《国家安全战略报告》和《国防战略报告》，明确指出中国和俄罗斯是美国的主要战略竞争对手。从美国公布的加税清单可以看出，很多商品项目不是美国主要进口的部分，而是“中国制造2025”重点发展的高端制造、信息通讯、机器人及航空航天等产品领域。可以看出，美国发动贸易战的一个重要目标是遏制中国高科技产业的发展，企图堵死中国在产业升级的关键阶段向上攀升的通道。

我国自实施创新驱动发展战略以来，科技创新成为经济社会高质量发展的强大引擎。但由于我国科技创新能力与发达国家仍有差距，一些关键性技术仍然受制于人。习近平总书记曾多次强调，“核心技术靠化缘是要不来的”，“核心技术受制于人是我们最大的隐患”。中美间在经贸、金融、科技等领域的博弈和摩擦将是长期的，美国凭借自身的科技优势对华实行技术出口管制乃至技术封锁、遏制中国创新发展的趋势不会改变。我们作为科技后进国家，不能幻想仅靠自由贸易和被动服从全球分工就可实现产业升级和经济现代化。面对国际形势大变局，我们要按照十九大精神要求，加强国家创新体系建设，强化战略科技力量，强化基础研究和应用基础研究，突出关键性、前沿性技术创新；建立以企业为主体、市场为导向、产学研深度融合的技术创新体系。

我国创新体系存在的问题

经过多年科技体制改革，我国创新体系建设的思路和方向发生了重大变化。近年来，我国研发经费投入、论文和专利产出大幅增长，涌现出华为、腾讯、阿里巴巴等国际知名创新型企业，研究型大学的国际排名不断提高。但是，我国创新主体能力薄弱，产学研合作仍不紧密，创新还没有成为发展的主要驱动力。同党的十九大提出的新任务和新要求相比，我国创新体系在动力机制、创新能力、主体定位、合作机制等方面仍存在诸多不适应的地方。主要表现为：

1.市场机制与体系不完善。我国社会主义市场经济制度已基本确立，但是市场在资源配置、特别是引导科技资源配置中的作用还没有得到充分发挥，很多企业还没有形成依靠科技创新而发展的动力机制。政府直接配置资源的权限过多过大，地方保护、部门分割、行业垄断等问题一直没能有效克服，影响了全社会创新活力的发挥。

2.企业创新能力薄弱。尽管总体上企业已成为技术研发投入主体，但多数企业的创新能力并不乐观。不但研发投入总量偏低，而且结构也不合理。85%的规模以上工业企业没有设立研发机构和从事研发活动，不掌握核心技术，更难以开展原创型自主创新。我国至今在能源和资源、材料和先进制造、信息通信、交通运输、现代农业、医疗卫生、生态和环境保护、公共安全、信息安全、空天海洋等多个重点领域核心技术受制于人。

3.高校院所偏离服务国家的定位。高校是人才培养的主要机构，科教融合无可厚非，但是一些研究型大学过于强调研究功能而弱化了教育功能。国有科研机构本应以国家战略任务为导向，但是很多院所没有稳定的经费支持，不得不面向社会寻找资源，偏离了服务国家战略的定位。当前流行的PI制（项目负责人制或学术带头人负责制）和论文导向评价机制，削弱了大团队作战和重大技术攻关的能力，无法有效满足国家战略需求。

4.产学研合作效率仍然不高。受传统科技和经济管理条块分割、以及科研评价导向等因素影响，我国的企业和学校、科研机构之间利益交集少，合作方向模糊，合作范围有限，相互之间难以建立长效合作机制。对企业来说，大部分高校和科研院所的成果不能满足企业需求；重大科技计划往往缺乏与产业需求互动的机制，不能有效支撑产业的自主创新，直接影响创新系统的效率和创新驱动的效果。

5.教育和人力资本积累不足。过去很长一个时期，我国各地政府在经济发展指导思想上，过分偏重发挥廉价劳动力优势参与国际分工，忽视了劳动力素质的提高。但是随着“人口红利”逐步消失，劳动力供给数量下降，凸显了劳动者素质的重要性。2018年，我国国民平均受教育年限仅为7.9年，而美国和日本分别达到13.4年和12.8年。①人力资本积累不足，无法为科技创新提供有效支撑；教育理念落后和体制僵化，无法培养科技跨越发展所需的领军人才。

完善国家创新体系的思路与建议

当前，新一轮科技革命和产业变革正在兴起，将会引发国际分工和竞争格局的变化。美国对中国的遏制意图越来越明显，未来技术领域的对抗将更加频繁。为了进一步提高我国的科技竞争力，需要加快完善国家创新体系，向“贸易强国”和“科技强国”不断迈进。

1.注重创新制度的内生性与匹配性。制度作为国家的特定规则体系，它的产生和变迁是个内生的过程。国家创新体系作为广泛连接科学技术体系和经济体系，涵盖“基础研究、应用基础研究、新技术和产品开发、市场应用、维护更新”等创新全过程并使之顺畅运行的体制和机制，是历史发展的产物，不会一蹴而就。所以创新体系的建设，同时也应该是国家有意识地进行培育和逐步发展完善的过程。

我国是经济转型中的发展中大国，国情与实行市场经济制度的发达国家有很大不同。建设和完善创新体系，必须立足本国实际，发现问题和找到问题的症结，并寻求解决问题的思路。国家创新体系的建设和发展要充分照顾中国的特色，对自己的历史条件、制度条件和文化条件的特殊性要有深刻认识，发扬优势，克服弱点。要进一步明晰技术与制度之间的相互选择和制约关系，既要考虑制度对技术的塑造作用，又要注重制度与技术的匹配，实现产业层面上技术与制度的协同演化。

2.从纠正市场失灵转向系统与能力建设。传统技术创新政策主要关注资源配置效率，以弥补市场失灵为导向，通过改变边际收益鼓励技术进步（如企业研发的税收减免政策），但是这一类政策会受到短期收益递减的制约。创新体系建设要强化各类创新主体的内生创新动力和能力，鼓励企业自建研发机构或开展产学研合作。要进一步加快建立企业主导的产业技术创新体系，加强产业共性关键技术研发，健全技术创新市场导向机制，发挥市场对技术研发方向、路线选择、要素价格、各类创新要素配置的导向作用。进一步发挥科研院所的骨干和引领作用、高等学校的基础和生力军作用。同时需要加强科技政策与产业政策、贸易政策、竞争政策、金融政策的紧密结合，从政策层面消除科技政策与经济政策“两张皮”的问题。

3.重视教育与人力资本对创新的作用。在创新发展中，教育和人力资本投资对生产率提升非常重要。未来应加大教育和人力资本投入，加强创新人才队伍建设，用高素质劳动者弥补劳动力不足，从人口大国转变为人力资本强国。面向未来发展需求及时调整大学学科设置，培养创新发展所需的各类新型人才。创新的重要源泉不仅限于研发活动，工程师和技工等主体、以及干中学和用中学等行为也是创新活动的重要源泉，因此要加大力度发展职业技术教育，提高技术工人素质。人才政策还应把握企业家成长规律，努力营造有利于其成长的市场环境、政策环境和社会环境，在全社会形成尊重企业家的良好氛围。

4.保持创新源头的竞争性与多样性。市场竞争迫使企业不断寻找新产品、新技术、新原料、新市场等创新活动。竞争能给率先创新的企业带来超额利润，并引发其他企业仿效和创新投资热潮。在创新系统中，政策最重要的功能是保持创新的多样性。需要建立完善的社会主义市场经济体制，矫正过度的竞争和不合理的垄断，形成有利于创新的市场竞争环境，企业才有可能感受到竞争压力并激发创新的动力，从“要我创新”转向“我要创新”。企业的这种内生动力是促进科技经济融合的根本性手段，也是创新驱动发展的关键。为此，需要建立公开透明的市场准入和竞争制度，在成立、准入、融资、激励等环节提高民营企业和民间资本的国民待遇。

5.加大对创新的激励、保障创新收益。企业从事创新的努力程度与从创新中所获得的预期回报紧密相关。当创新主体预期能够获得创新活动所带来的利益时，创新动力会大大提高。因此，应进一步加强知识产权保护力度，确保创新者的合理收益。在对企业进行反垄断分析时，对于企业间自发形成的协作机制，如有利于产业竞争力与社会公共利益提高、但不损害市场实质效率的协议应给予鼓励。劳动者投资人力资本以期获得高额回报，与企业投资研发获得垄断利润一样，都是创新的驱动力。努力实现劳动报酬增长和劳动生产率同步提高，提高劳动报酬在初次分配中的比重，通过多种途径提高科技人员收入，消除新一轮“脑体倒挂”和“读书无用论”的不良影响。

6.发挥政府在创新发展中的积极作用。政府在推动创新中起着十分重要的作用。在发展方式转变过程中，政府需要从直接行政干预向塑造市场环境转变，以创新生态建设为核心目标，规范政府行为，提高决策科学化、民主化水平，做到依法行政，增强政府治理能力。在宏观层面，通过行政和法律手段来规范市场，进而形成有利于创新的市场环境，要实施有助于增强企业国际竞争力的贸易政策和货币政策，以及能够激励企业投资的财政政策和金融政策，在制定法规、提供信息、制定标准等方面保持政策的有效性和一致性。在微观层面，要实施重点支持产业相关研发的创新政策，加强技术从高校和其他研究机构向产业的有效转化，为中小企业提供技术支持等。

7.在战略必争领域建立新型举国体制。科技创新既要发挥市场在资源配置中的决定性作用，又要充分利用社会主义集中力量办大事的制度优势。在战略领域建立新型举国体制，科学统筹、集中力量、优化机制、协同攻关，着力提升我国综合竞争力、保障实现国家安全的创新发展体制安排。着眼于新的战略目标，在重点领域加快启动和实施国家科技重大专项，着力突破重大技术瓶颈。在关系长远发展和国家安全的信息、先进制造、生命科学、能源、新材料、空间技术等重点领域，建立战略（产业）技术联盟，加强政产学研协同创新，力争取得重大创新成果，为国家安全、经济社会可持续发展提供强大支撑。

8.坚持开放与自主并举的创新体系。在新的时代背景下，知识、人才、信息、资金、技术等创新要素和科技资源已突破国家边界，加速在全球范围内流动和配置，开放与合作创新成为必然选择。应抓住全球创新多极化趋势和机遇，大力推进我国与主要创新型国家之间的合作。另一方面，只有拥有强大的自主创新能力，才能更好地利用外部资源，掌握创新发展的自主权。在开放创新中，应坚持“平等合作、互惠共赢”原则，有效利用全球科技资源和市场，建立与国际规则相适应的体制机制与政策环境；主动设置和发起全球性创新议题与国际合作计划，共同探索人类未知领域，共同应对粮食安全、能源安全、环境污染、气候变化以及公共卫生等全球性挑战。

                              （编辑  宋斌斌）

　　新中国走过70年的历程，特别是改革开放40年取得的伟大成果，从站起来到富起来，再开启强起来的征程，现在人均GDP已接近1万美元，2021年全国完成脱贫攻坚目标后，即将向中等发达国家迈进。但因不平衡、不充分发展的特点，国家仍定位在新兴发展中国家的行列。

从2018年开始，为打压中国的崛起势头，美国对中国发起贸易战，对高技术产品实行禁运（欧美一些发达国家也在跟进），打压中国有成就有实力的企业；把数十家中国企业列入“黑名单”，受到全世界的关注。我们再次看到，我国经济建设在取得巨大成就的同时，还有很多软肋受制于人。往往反面教育比正面教育更使人清醒，其中装备制造业中的“短板”也暴露无遗，突出的体现为核心技术的载体，“三基（核心）”即基础（核心）零部件，基础（核心)工艺，基础（核心）材料。

在国际比较中找“短板” 

近来，日本与韩国之间发生贸易争端，日本仅从三种生产半导体材料：高纯度氟化氢、光刻胶、氟聚酰亚胺进行出口管制，就使韩国半导体公司几乎停产，凸显日本在半导体材料上的科技优势。据不久之前的《日本经济新闻》报道，华为手机1631种零部件中，来自日本的零部件多达869种，2018年，华为从日本进口零部件价值460亿人民币，占中日贸易额的5%；又如日本工业品出口中，耐用消费品比例不到20%，而成为主要出口高技术、高附加值的机械设备、零组件、原材料及中间产品的“世界供应基地”，连美国很多（包括军用）高端零组件、高端材料也要从日本进口。不能只看到美日贸易斗争的“广场协议”，使日本经济发展停滞20年，而在这20年中，日本制造业不断“转型升级”、“修炼内功”、向高技术、高端产品及高端零组件蜕变。尽管机电产品在新技术革命中迭代新产品出现的时间越来越短，但其内部的零部件、组件如高精度轴承、高端高压液压件，电子元器件等产品是不变或变化很慢的。笔者去年参观中铁工业某郑州企业，这家企业生产世界上最大的直径超过16米的TBM（全端面岩石掘进机，重达一、两千吨），我爬上巨大的产品体内观察，如西门子变频伺服马达驱动系统、奥地利双水内冷发电系统（我国上世纪50年代已生产出来，现已停产）、德国力士乐高压液压系统、德国的离心机系统及瑞典SKF或德国FAG的高精度轴承等，其进口件约占成本60%左右。笔者还考察了南京某机床厂研制的五坐标联动的珩齿机床，水平较高，但其数控系统、功能组件（如滚珠丝杠、滚动导轨）、珩轮（瑞士进口）、液压气动元器件、轴承等都是进口的，其成本约占到60%以上。

　众多“隐形冠军”为何出现在德、日及一些西欧国家 

目前中国议论作为“隐形冠军”的中小型制造企业非常热闹，也引起了政府的重视，如工信部每年评定“单项冠军”企业，并公布之，所谓“隐形者”都处在产业链的上游，即“三基（核心）”，用户仅注意整机产品的性能优劣与品牌，因为机械产品是由千百种零部件组成的，如果其中一种关键零部件的关键工序出了毛病，就可能使整机受到极大影响，甚至酿成机毁人亡的惨剧。因此，产品的竞争实际上是产业链的竞争，在一定意义上就是“三基（核心）”竞争。

“三基（核心）”企业大部分是中小型企业，很多是从家族或合伙人经过几代人的努力而发展起来的，其特点为有稳定的接班人、有稳定的技术团队、有一批稳定的、高技能的工匠、有严格的学徒制度的中小型企业，这些机械产品与大多数消费类电子产品是不一样的，需要长期经验，特别是Know-how的积累，而很多Know-how在人们的脑子里与手艺上，其特点是：务实+传承+创新。

根据日本2015年统计，超过150年寿命的企业有21666家，再根据“智慧中国”2019年2、3期合刊登载王洛高先生撰写的《在德国有837家寿命超过200年的企业》，说明这些企业经过了工业1.0、工业2.0、工业3.0的市场机制优胜劣汰，生存下来的企业一定有独特的经营观念与体制机制，有独特的技术上的“杀手锏”与Know-how，有独特的比较优势，因此这些企业在迎接工业4.0时代的到来，大多能适应全球技术经济的变化而雄居产业链的高端。这些企业都有一个特点，就是不盲目做大，在新技术革命到来之时，更加慎重地从技术经济层面及比较优势层面来思考，有目的选择性地应用。其中，德国不少家族式企业转变为由基金会领导的民营企业，如生产光栅及数控系统的Dr.Heidenheim，又如生产分析仪器的Sick。

笔者在十多年以前曾爬上大连旅顺口黄渤海交界处的灯塔上端，见到1892年西门子生产的电机（经过了多次大修）还在运行（据说德国西门子企业还可以找到这个工程的档案）。所以西门子能活到现在，成为大型的电力、电子企业就不足为奇。另外，笔者在德国学习时曾听到很多故事，其中之一是，1929年世界金融危机时，著名光学仪器生产厂蔡司公司，与其他企业一样大量裁员，但一些著名的技师与工匠，很多是几代传承手艺的传承人，都保留下来了，这就是蔡司Know-how的传承者。反思我们是否充分重视和尊重那些拥有精湛技能的人员呢？

笔者已是86岁耄耋之年，感触更深，“山外有山”，“天外有天”，技不压身，不要做“井底之蛙”只看见眼前利益，忘了人是第一生产力要素。

中国有没有“明白”人

搞“三基（核心）”，原一机部（后改为机械部）就有很多明白人，新中国成立之初，苏联援建156个项目，其中相当多的项目与机械工业有关，如一汽、哈量、一重、哈尔滨三大动力、沈阳第一机床厂、沈阳风动工具、洛拖、洛轴、洛矿等；还有东德援建的二砂，西安仪表厂等骨干厂。当时集中了全国力量，奠定了机械工业较为完整的体系；而且各行业都成立了一批骨干研究所（一类所）及企业中的研发中心（二类所）构成了完整的研发体系。有了这样的较为完整的制造体系，才有后来沈鸿老前辈率领重型行业的同仁们，研发成功万吨水压机，以及机械工业为国防行业提供的九大设备、马鞍山轮箍轧机、攀枝花成套冶金设备；电工行业研发成功的200MW及300MW火电发电机组、125MW及170MW葛洲坝水电站成套水力发电机组；机床工具行业通过“精密机床会战”研发成功高精度机床50～60种，“二汽会战”提供一大批自动生产线及多种专用机床等。

在这些建设实践中，深感“三基”（基础零部件、基础材料、基础工艺）之重要，同时也深感“三基”不强，便是阻碍机械装备工业发展与创新和提高质量的软肋，“基础不牢，地动山摇”。在文革中的1972年，周建南出任机械科学研究院院长，他组织了一个团队，从事机械工业“三基”研究，编制规划并策划如何部署攻关，为加强领导，把“三基”团队合并到一机部的科技司。改革开放后，一机部和合并的机械部都把“三基”攻关作为重大项目，并得到当时国家计委及国家经委的支持，要求各省市机械厅局及各专业局有组织、有分工，上下联动组织攻关。当时选择了重要的“三基”100种，300个大项，1000多个小项进行攻关。攻关要经“三关”，第一关为样品测试攻关（验证结构及性能），第二关为小批量试制攻关（验证生产工艺），第三关为成批及大批生产（验证生产组织及上下游的供应链）并给予技改支持。这次攻关长达15年，是由周建南部长倡导和组织的。到机械部机构改革变为机械委时，攻关项目停止了，半途而废，甚为可惜。

此后，因对外开放后外国品牌产品及外资进入国内，国内市场经济竞争等，原来“三基”企业大部分转型、破产或被兼并了，同时也出现了一批新的民营及三资企业。1986年，笔者在天津听时任天津市委书记倪志福同志（倪志福钻头发明者）讲：天津要搞机械工业，必须把“三基”搞好，这是前人栽树，后人乘凉的功德之举，成绩不在于我。这是多么可贵的品德啊。这是不是一种举国体制呢？在社会主义市场经济中，有没有可借鉴的意义呢？新形势下，举国体制+市场机制的新模式还需要在实践中摸索。

　　 怎样克服“短板” 

我们与德、日差距在哪里

1.首先是思想认识上。我们受中国文化思想的影响很深，对中华民族的文化传承也要两分法，有精华部分，也有糟粕部分，要取精弃糟。有一些人在“大国”理念影响下，似乎是什么都想“大”，这是一种掺杂着“虚荣性”的表现，什么大马路、大市场、大楼、大厂房、大开发区、大企业……，“摊大饼”式占据着不可再生的土地资源。瑞士是风景优美的多山国家，土地十分珍贵，平地、半山地利用率极高，很多精密机械仪器等居世界之最，照样可以建成风景秀丽的小国，人均GDP达到5万美元左右，工厂都是四、五层的楼房。而搞大规模标准，“唯大论英雄”，便发展变为“虚胖子”。

2.民营企业家的富二代很多不愿接班。在改革开放大潮中，涌现了一批民营企业家，很多是通过艰苦创业，几经优胜劣汰并在市场经济的洗礼中站住了脚，企业有了一定的规模。在知识改变命运，学而优则仕等一些观念的感召下，民营企业家第二代，大多有了高学历，甚至很多有留学背景，他们目睹上一辈在制造业的创业艰辛，在目前激烈的竞争下，发展也实属不易，这些富二代选择了“不接班”，而从事更易获得财富的金融，证券，银行等虚拟经济领域去就业，导致一些制造业被出卖或解体。

3.政策引导不同。政策上鼓励企业“做大做强”，提倡所谓“多元化”，仅仅以营业额大小排序，衡量一个企业家的成就，而不是鼓励做专、做精、做强。企业不一定都要做大，只要能保持位于产业链的中高端就很好。最近中央提出企业要做强做精再做大的口号，其实就是在扭转这种错误的看法、做法。

4.媒体宣传急功近利，对青年影响太大。德、日的老百姓很少炒股，炒汇，大家把注意力集中在自己的事业上，而中国呢？网上有一个段子，全世界最豪华的高档汽车中国最多！愿这是一则讽刺吧！

5.从中德两国对比，分析我们的短板。

一是教育制度。笔者早年在德国生活过一段时间，对此深有体会。他们采用双轨制的教育模式，普通学校与职业学校同等重要，因为职业教育是工匠精神的基石。德国年轻人从初中毕业后就分流，一部分进入职业院校，培养有理论，能动手，具有实践能力的技工技师，有的可授予工程师称号。另一部分学生进入普通高中，然后进入大学，毕业时可获得文凭工程师称号，两者在工业企业拿的工资相差不多（因同样年龄的青年，职业学校毕业早，工龄长），笔者在国外研究生毕业回国后，在工厂工作时，工资不如当时厂里八级钳工及技师，我认为这是合理的，而现在的薪酬体系已经有了很大变化。高技术与高技能人员是制造业长兴不衰的基础。

二是年轻人的价值观差异。德国青年18岁以后就要自立，而中国年轻人还要啃老，德国青年愿意接班的较多，父亲也有意培养自己子女接班，一个“隐形冠军”的企业需要几代人的努力，才能站住脚，屹立于世界之林，这不是指规模，而是指在产业链的位置。

三是德国经济制度造就了具有高级技能的工匠环境。德日的经济制度（薪金、社保、税收等）、社会环境，能造就一批隐形冠军，长盛不衰，还需要经济学家和社会学家来研究社会环境对企业的影响。目前中国处在百年未有之大变局时期，剧烈的社会变革使不少企业有一种不稳定甚至不安全的感觉。

 短期内能解决“短板”吗

不从观念及体制、机制上转变，就比较困难。“十年树木，百年树人”，人是“创新”补“短板”的关键。现在很多人讲对装备制造业“投入不够”，这也有道理，上世纪80年代机械部15年“三基（核心）”攻关，半途而废的经验教训值得总结。 “创新”不仅仅是研发一台样品、做一台样机，而要实现产业化，要变成商品，产生经济效益，为用户及社会创造价值。“产业化”比研发更困难，社会上流行一种说法，“二八定律”或“一九定律”：即研发的成果，只有10%到20%能产业化，有的甚至更少，其他就丢弃了，希望有关部门总结：近20年来，863、973、01、02、03、04等十余个重大专项的产业化成果有多少？

党的十九届四中全会决定，是要把制度优势变为治理能力优势，这样才能解决目前装备工业中存在的创新问题，解决短板问题，望业界专家、企业家们指教。

                                  （编辑  碣石）

改革开放以来，我国国有企业改革走过一条不断摸索前行之路。这期间，对国有企业实施公司制改造，引入多元化股权资本，建立现代企业制度，并对其优质资产进行重组上市，成为国企改革的重要举措和方向，国有控股上市公司已成为国有企业中管理最规范、资产效益最优、竞争力最强、市场化程度最高的一个组成部分。

在全面推进混合所有制改革的今天，关注国有控股上市公司的深化改革，对进一步提升企业竞争力和国有资本保值增值水平，更好地发挥国有企业和国有资本的放大功能，具有十分重要的现实意义。改革国有控股上市公司股权激励制度，推动国有控股上市公司进一步完善激励约束机制，应该是当前全面推进国有企业混合所有制改革的重要一环。

国有控股上市公司仍需着力推进机制转换

上世纪80年代初，国有企业就开启了以“扩大企业自主权”为核心的改革探索，期望使国有企业逐步摆脱计划体制的束缚，让企业成为自主经营、自负盈亏的市场主体；进入新世纪，国有企业改革重点放在公司治理方面，建设规范董事会要求建立以外部董事占多数的董事会，以完善国有企业法人治理，助推建设世界一流企业。当前，国企正处于全面推进混合所有制改革阶段，在产权结构上实现多元化，使国有企业从根本上形成推动企业发展的内生动力。国企改革经历了一个由表及里，由“标”到“本”逐步深化的市场化改革进程。经过四十年的改革发展，国有企业经营活力、市场竞争力得到大幅度提升，国有经济控制力、影响力得到不断加强。国有企业在国民经济中的主导地位更为突出，国有企业已经成为推进国家现代化、保障人民共同利益的重要力量，是党和国家事业发展的重要物质基础和政治基础。

目前，国有企业约半数以上的资产在资本市场上市，其中作为主体的中央企业，其总资产的65%、营业收入的61%、利润的88%在上市公司。但同时我们也看到，成为上市公司虽然是国企改革的重要举措和方向，但绝不是一上市就灵，仍有部分国有控股上市公司，股权结构僵化，法人治理结构不健全，企业经营机制转换变化不大，市场竞争力不强，一些国有控股上市公司甚至成为“僵尸企业”，濒临退市，年年需要国有大股东输血“保壳”。还有许多国有控股上市公司行业发展前景好，经营效益也不错，但发展质量不高，大而不强不优、强而不优不大的情况普遍存在，改革发展的内生动力不足，现代企业制度的建立和机制的转换还远没有到位。

建立国有控股上市公司激励机制的探索

以薪酬激励为主，受到工资总额制度的制约

党的十八大以来，党对国有企业的领导不断加强，全面从严治党的各项要求贯穿国有企业经营管理的各个方面，约束机制更加到位，这在很大程度上遏制了由于腐败问题而产生的国有企业竞争力不强，经营绩效低下的现象。但同时，正向激励措施改革相对滞后，国有企业经营动力不足、企业活力弱的问题也同样摆在我们面前。

目前，国有企业基本实现了市场化用工及市场化薪酬，普通员工一般以岗位+技能为主的薪酬结构，业务人员一般采取以岗位+业绩为主的结构，高管人员则是以业绩考核为前提的年薪为主的薪酬结构。国有企业薪酬激励要受到监管部门对企业工资总额的限制，国有控股上市公司也不例外。2018年5月，国务院印发《关于改革国有企业工资决定机制的意见》（国发〔2018〕16号），规定工资总额的确定要按照国家政策要求，根据企业发展战略和薪酬策略、年度生产经营目标和经济效益，综合考虑劳动生产率提高和人工成本投入产出率、职工工资水平市场对标等情况，结合政府职能部门发布的工资指导线，合理确定年度工资总额。文件坚持企业工资总额的增长仍以效益为中心的原则，强调在追求质量发展的前提下实现增长、兼顾公平。实践表明：国有企业工资总额制度，规范了国企工资增长机制，从宏观上调节了分配不公的问题，但在微观层面则一定程度限制了优秀人才、业务骨干等高效人才的稳定性及优秀人才向国有企业的聚集和效能的发挥，这对于当前国有企业加快供给侧结构性改革，转型升级提高发展质量十分不利。

试行股权激励成效显著

这些年来，国资监管部门也在不断尝试试点薪酬以外的其他激励方式来推进改革，先后有150余家国有控股上市公司实施了股权激励试点。这些相关制度的建立和试点工作为国有企业健全正向激励作出了有效探索。通过实施股权激励的国有上市公司，将激励制度与公司层面的业绩考核和个人绩效考核相结合，兼顾了公司、员工及股东利益，而且侧重于中长期激励，弥补了薪酬激励的不足，激发了员工创新创业活力，核心骨干人才得以保持稳定，经济效益和质量明显高于国有上市公司整体水平。如中国建筑集团有限公司（以下简称中国建筑）在2009年实现A股整体上市，在面临竞争对手高薪挖抢其骨干人才的形势下，自2013年中国建筑实施了3期股权激励计划，第1期激励686人，第2期激励1575人，第3期激励2081人，有效保持了骨干人才的稳定性，激发起广大干部职工干事创业的热情。5年以来，中国建筑净利润年复合增长率16%，人均产值和人均利润分别是5年前的1.3倍和1.4倍，股票市值由660亿元增长到2300亿元。

大多数国有控股上市公司未实施股权激励

实施股权激励制度的上市公司群体中，仍以民营企业为主。截止2019年10月，国有控股上市公司接近1100家，已实施股权激励的约150家，仅占不到15%；而在400多家中央企业控股上市公司中，仅有90多家实施股权激励制度，也仅占全部中央企业控股上市公司的约20%。据荣正咨询发布的《2018年度A股上市公司股权激励统计与分析报告》，2018年上市公司公告实施股权激励计划410个，其中民营上市公司公告372个，占比90.71%；国有控股上市公司仅公告38个，占比不到10%。而在境外资本市场，股权激励计划普遍运用，股权激励已经成为上市公司最基本的激励方式之一。一些民营上市公司还将多期激励计划重叠进行，使企业在不同的发展阶段均有相应的激励措施，促使符合条件的员工均有机会参与激励计划。例如，汉得信息从2011年创业板A股上市以来，平均每年推出一期激励计划。其公司市值也从首期公告日(2011年4月29日）时的27亿元增长至八期公告日（2018年12月20日）时的80.8亿元，增长3.25倍。

股权激励是上市公司中长期激励的一个重要组成部分，将其制度化、长期化，已经成为大多数上市公司的普遍共识，而大多数国有控股上市公司没有实施股权激励也是不争的事实。

国有控股上市公司股权激励的制度障碍

国有控股上市公司在股权激励方面普遍性不强、积极性不高，制度性障碍是主因，主要体现在以下三个方面。其一是申报审核环节较为繁琐。相关制度规定，股权激励计划及分期方案的申报等除需要国有控股股东审核同意外，还要报承担出资人职责的机构或部门进行事前审核或备案；股权激励计划出现变更事项，又需要重新进行履行申报审核程序。其二是相关制度设计偏重于防范国有资产流失，偏重于技术层面的审批把控，因而对企业业绩考核指标的要求也相对较高。比如，相关文件明确规定：业绩考核指标应包含反映股东回报和公司价值创造等综合性指标，如净资产收益率（ROE）、经济增加值（EVA）、每股收益等；反映公司赢利能力及市场价值等成长性指标，如净利润增长率、主营业务收入增长率、公司总市值增长率等；反映企业收益质量的指标，如主营业务利润占利润总额比重、现金营运指数等。上述三类业绩考核指标原则上至少各选一个。同时要求各指标应不低于公司近3年平均业绩水平及同行业平均业绩水平，实际实施中考核条件刚性十足。而证监会颁布的《上市公司股权激励管理办法》对业绩考核指标没有硬性规定，仅要求相关指标应当客观公开、清晰透明，符合公司的实际情况，有利于促进公司竞争力的提升。其三是相关制度中对股权激励收益水平的限制弱化了激励效果。相关制度明确规定股权激励实际收益不能超过激励对象股权授予时薪酬总水平的40%（境外红筹股为50%），超出部分则不得行权或上交公司。

应该说，国资监管部门高度重视股权激励在调动核心骨干人才积极性，推动国有企业高质量发展方面的作用。有关领导多次强调，国有企业应全面系统学习现行中长期激励政策，综合运用好国有控股上市公司股权激励等相关工具。但是，现行的国有控股上市公司股权激励相关制度的制定时间都在十年以上。实践表明，现有的国有控股上市公司股权激励制度已不适应这一新的历史时期的市场变化和形势需要。

今年以来，国资监管部门发布了新的政策和实施方案。2019年初，国务院国资委就提出放权和授权中央企业对所控股上市公司股权激励审批分期实施方案；支持中央企业在符合条件的所属企业开展多种形式的股权激励，股权激励的实际收益水平，不与员工个人薪酬总水平挂钩，不纳入本单位工资总额基数。2019年10月，国务院国资委又正式发布了《关于进一步做好中央企业控股上市公司股权激励工作有关事项的通知》（国资发考分规[2019]102号），对中央企业控股上市公司股权激励工作进行了进一步完善。这些新政策的进一步落实，将一定程度上激发国有控股上市公司及其控股股东利用证券市场开展股权激励的积极性和主动性。

深化改革国有控股上市公司股权激励制度建议

尽管新的政策规定体现出放权和授权精神，部分条件也有较大放宽。但纵观已出台的相关制度体系，仍有进一步改革完善空间。

一是在制度设计思想上要坚定不移走政企分开之路。毫无疑问，国有企业的现代企业制度需要政企分开，特别是党的十八大以来，国有资产管理体制强调以管资本为主加强国有资产监管的前提下，国资监管部门作为政府所属部门不应该也不宜介入微观企业的个别经营管理事项，并直接审批把关。另外，作为上市公司国有控股股东的国有企业在这些年的改革进程中，企业运作越来越规范，市场化程度和应对市场的能力也在大幅度提升，他们相较于政府部门更有能力按照市场经济原则对所控股上市公司的股权激励计划做出相应决策。况且，在资本市场还有众多非国有股东的监督，以及证券监管部门按照“三公”原则实施的外部监管都在发挥着作用。

二是应着眼于国资监管部门管资本的角度来修订完善相关制度。现有制度仍然过多纠结于股权激励计划中权益数量、权益授予价值等具体比例金额的大小、业绩考核条件实现难易程度等，其实这些技术问题完全可以遵照《公司法》，以及《证券法》等证券监管相关法规执行。在改革完善相应制度时，应摈弃放权或授权思维，要将股权激励制度看作是适合全体国有控股上市公司的，用于强化激励约束机制，提升公司治理水平的普遍性制度工具。国资监管重点关注的应是股权激励计划是否有利于增强企业活力、增强企业竞争力、增强国有资本控制力和影响力，并对此进行考核评价，以考核评价为依据进行相应奖励或责任追究。这样也有利于促使国有控股股东进一步强化责任意识，使股权激励计划切实发挥出应有功效。

随着国有企业改革进程的加快，国有控股上市公司资产已经占国有企业资产总量的多数，未来上市资产数量还会继续增加，抓好这个大多数，是深化混合所有制改革的需要，也将使国企改革的成效事半功倍。当前，国企改革“双百行动”的重要目标在于通过国有企业股权多元化和混合所有制改革来改善企业法人治理结构和企业内部机制。从纳入双百行动方案的企业名单上看，国有控股上市公司似乎不是重点，但确是需要进一步推进改革，将改革进行到底的主战场。加快实施股权激励将优化上市公司股权结构，特别是能够让企业骨干人才在资本层面共享企业发展成果，共担企业经营风险，有利于企业形成更加良性的激励约束机制，也能够将国有控股上市公司法人治理质量进一步提升。因此，在当前加快推进国有企业混合所有制改革道路上，将国有控股上市公司为重点方向之一，把改革进行到底，使股权激励这一资本市场的常规激励制度成为深化国有控股上市公司改革的重要利器。这需要我们进一步加快修订完善国有控股上市公司股权激励制度，彻底扫除国有控股上市公司股权激励的“双轨制”约束。

（编辑  三友）

我们生活的时代是一个逐步走向万物智能、万物互联的时代，信息、数据已经成为这个时代最重要的生产资料，而网络化、数据化、智能化已经成为这个时代的最重要生产力之一，哪一种治理模式能够代表、引领、解放这种先进的生产力，就能够拥有更光明的未来。

我们的治理体系和治理能力现代化，其方向不是以西方为标准模式的改革。现代西方制度模式是几百年的现代化过程中逐步形成的，总体上可以视为工业革命的产物，当时合理的今天未必合理，当时有效的今天未必有效，当时先进的今天未必先进。

中国的治理体系的特点，一方面体现了我们独特的文明母体与国情条件，另一方面则是需要适应与引领时代的变革，推进适应先进生产力的制度模式。

互联网时代具有两个相反相成的趋势——去中心化与强中心化。中国制度模式的特点是“一统多元”，治理模式既不是单中心，也不是多中心，而是“1+N”中心，政治集中与行政分权结合、党的领导与人民民主结合、社会主义优势与市场经济结合、民族共同体与民族多样性结合、共同价值与多元观念结合。正是这种相反相成的结合，使得中国体制既能表现出高度集中统合的力量，又能表现出高度的活力，这与互联网时代的两个基本趋势是互相契合的。

互联网时代的治理思维

互联网时代正在改变与颠覆工业革命以来的治理逻辑，占据统治地位的旧逻辑逐渐让位于蓬勃兴起的新逻辑。

首先是从科层思维到联通思维。科层制是工业革命以来社会组织的基本形式。而到今天，权力控制为中心的科层思维却要逐步让位于以信息链接为中心的联通思维。韦伯式的科层组织形态将被打破，取而代之的是扁平化、液态化的新型组织形态与网络化的协作平台。

中国共产党的群众路线、统一战线，其特点就是联接最广泛的人民群众和社会群体。党在执政条件下，单纯依靠政府、简单按照行政逻辑进行治理，就会造成政府与社会、与群众的关系由鱼水关系转变“舟水关系”，只有接触，不能融合。我们要按照十九大报告指出的，把党的群众路线贯彻到治国理政全部活动之中，让党员干部与群众重回血肉联系、鱼水关系。这就是四中全会要求的“始终做到为了群众、相信群众、依靠群众、引领群众、深入群众、深入基层。”

此外，有必要跨越科层组织，整合民政、群团、信访、社区、党的基层组织部门的职能，设立党的群众工作委员会，专门代表群众的利益，专门从事群众工作，以进一步密切党与群众的联系，向联通思维转型，在体制上创新。

与互联网时代的要求相结合，政府需要从条块分割的科层制政府向平台型政府转型，推动构建真正一站式的、以用户为中心的、无缝隙的政府。政府负责的审批等事项，一旦提交到服务窗口，就表明政府接单，整个流程推进责任由个人（企业）转移到政府。政府有关机构按照既定程序运作，在规定时限内完成相关服务，其中的衔接由政府内部自我协调，无必要事项不需要个人（企业）再跑腿。通过流程管理信息化平台，对于大部分已经标准化的工作完全可以进行流程操作管理，而对于个性化的诉求，进行定制化服务，同样可以进行项目单流程管理。同时，用户可以方便地对项目审核的流程进行跟踪，这和网络购物可查询服务跟踪记录类似。甚至人员的激励与协调也可以依托信息化平台进行。

我国的社会治理就是一种网络型治理模式，我们有400多万个党的基层组织与社会组织的细胞单元结合，并通过群团组织、协会、社团等纽带型组织，将全社会联接成一种超级的网络型组织。它联接着14亿人民，延伸到不同类型的企业组织、各级政府机构、非政府组织之中，它兼具集中控制的星型结构与分散控制的分布式结构的特征，从而能够构建四中全会要求的“人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。

我国在国际关系上也是互联互通思维，不搞结盟关系，而是建立伙伴关系，就是要实现国家节点之间的彼此联结。西方人搞不懂中国的“一带一路”倡议，除了有意抹黑之外，也是因为他们还没有完成从工业时代权力思维向互联网时代联通思维的认知升级。我们所提倡的“一带一路”五通：“政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通”，本质上就是以地缘关系为基础，通过基础设施联接、发展政策对接、贸易往来、资金流动与人员交流，从而构建一个庞大的共同发展网络，而不是像某些“小人”所揣测的，中国要进行所谓海权与陆权的地缘扩张。

第二，从私益思维到共益思维。工业革命以来大肆流行的市场经济基本教条，就是鼓励个体追求利益最大化，资本追逐利润最大化，消费者追求福利最大化，并将自利性作为推动社会进步的唯一引擎。与工业时代的私益性特征不同，互联网时代的突出特征是共益性，而这与中国的社会主义制度性质是高度相应的。

在生产端，互联网时代的网络性使得对于公共性基础设施的依赖远高于工业时代。而中国之所以能够具有最完善的基础设施，是和社会主义制度这一根本制度密切相关。中国不但能够创建一流的交通基础设施，也能够创建更好的信息基础设施。著名的“脸书”CEO扎克伯格在美国国会作证，回答为何他们不能像支付宝与微信一样做移动支付时承认：因为中国建立起的基础设施要比美国先进的多。中国的抖音、快手等软件之所以能比其他国家领先一步，成为全球短视频、内容电商APP的巨头，是中国的4G网络、智能手机普及、快速物流几个方面条件配合的结果。对于三大电信运营商而言，他们作为国有企业，不能只从企业盈利的角度考虑问题，他们需要推进国家信息基础设施建设，让4G网络覆盖到中国的每个角落。2018年底，中国4G网络覆盖率达到了95%，[1] 今天推进5G建设也是如此。中国高铁等现代交通网络的迅猛发展，也为快速的物流体系建设提供了基础条件。

进而言之，互联网巨头也要成为共益性的软件基础设施。互联网巨头的用户规模达到了宏观规模，字节跳动旗下APP月活用户数已经达到了15亿（未扣除不同APP的重复计算），比中国的总人口还多。2019年天猫“双十一”一天的成交额为2684亿元，相当于2018年海南省消费品零售总额的1.56倍。这种类型的互联网企业已经不能按传统的微观企业组织加以看待，而是要将他们视为具有基础设施特征的“共益性企业”。传统企业的社会责任主要是外部责任，而这种类型的企业社会责任就内嵌在企业之中，中国的制度有助于引导这些企业体现更强的共益性特征。

我们看到了共益性的层层嵌套、层层支撑逻辑。中国的社会主义制度基础支撑起了提供信息基础设施的国有运营商，而信息基础设施又支撑起了民营互联网巨头的发展，互联网巨头又通过提供软件基础设施支撑起企业、商家的发展。

在消费端，消费行为也越来越表现出共益性。西方经济学过度侧重私人福祉，而实际上人民福祉是由私人福祉与公共福祉两部分共同构成。中国的社会主义制度可以为人民提供更高水平的公共福祉，随着互联网时代的发展，公共产品、公共福祉越来越成为更重要的消费。

互联网时代的消费逻辑，正从产品为王、服务为王转向注意力为王，背后原因就在于供给稀缺正在向供给充裕转变。互联网信息供给是无限充裕的，而反过来人的时间与注意力却成为稀缺的宝贵资源，就造就了“免费经济”、短视频、微博等的成功，而这一点日益在实物经济消费中表现出来。消费的刚性需求在下降，甚至产品的质量、品牌忠诚度的重要性也在下降，而追新品，消费有故事、有趣味、有文化的产品正在成为潮流，因为特定的消费场景、社交与关注引致的消费成为新的爆发点。

第三，从赋权思维到赋能思维。TH·马歇尔区分了西方社会公民身份的三个维度：公民的（civil）、政治的（political）、社会的（social）。[2] 工业革命以来经历了这三个维度的赋权过程，公民权利的赋权，带来了公民社会；政治赋权，即投票权的扩展，带来了选举民主；社会赋权，将人民的权利扩展到经济社会领域，形成了福利国家。

互联网时代更重要的不是赋权而是赋能。赋权给予个体追求梦想的自由，但是并不能给予他们追求梦想的能力，赋权给予的是形式自由，而赋能给予的是实质自由。互联网时代通过信息赋能、科技赋能、平台赋能提高了网络节点上的组织与个体实现自身梦想的能力，例如随着移动支付的出现帮助小商店解决了融资难的问题，顾客偏好信息可以被准确的收集、储存与挖掘，顾客流信息能够提供小商店的信用基础。进入移动互联网时代以来，移动手机成为农民的“新农具”，随着快手、抖音等短视频软件的出现，使得农村农民的活动与产品能够被看见，被关注，从而产生了巨大的流量，基于此延伸出来的内容电商、乡村打卡旅游，已经成为乡村脱贫的新动能。

改革开放以来，中国政府职能经历了党政分工、政企分开、政社分开的职能转型，但是并不是单纯地赋权型转型，而是由“全能型国家”转型为“赋能型国家”，从而能够从不同层面对于企业和个体进行赋能，包括资源赋能、政策赋能、组织赋能、民生赋能、信息赋能等。

中国政府的大量政策其实都是赋能政策，包括双创政策、中小企业的扶持政策等。中国市场主体高度活跃。中国政府在民生领域进行了大量公共投资，提高人口的健康水平、教育水平、就业水平，通过投资于人，对个体进行赋能，扩展他们参与市场竞争的“可行能力”。赋能的一个重要形式就是组织赋能，例如乡村扶贫、乡村振兴的重要条件就是组织振兴，通过组织党员、组织群众，给农民赋能，使得他们能够摆脱贫困，走上共同富裕道路。

第四，从制衡思维到监督思维。工业时代避免政府官员作恶的关键是限制权力，所谓绝对的权力会导致绝对的腐败，解决的方法是要对官员的权力进行分权与制衡。但是这种平衡的制度设计模式也带来了权力运行效率下降的问题。互联网时代避免政府官员作恶的方式关键是充分信息。中国没有走分权制衡的道路，而是走了一条监督为主的道路，监督要有充分透明的信息为基础，十九届四中全会对权力监督体系做了严密的系统设计，通过监督而不是制衡能够使得我们有可能去建设既高效又清廉的体制。

监督思维是和互联网时代高度相应的，在这个时代，监督者一定程度上会比被监督者更了解他自己。现在副处级以上干部每年都要申报财产状况等个人事项，我们了解到一个案例：有位地方政府干部有个长期处于休眠状态的股票账户忘记申报，不久就接到有关部门的电话，告诉他某年某月开了股票账户，目前还有一千多元的余额，没有按照规定申报。今天政府官员的出行、用餐、支付、转账等等都会留下数字痕迹，任何违规行为都无处遁形。

第五，从纠错思维到迭代思维。“天下武功，唯快不破”，快速决策、快速行动、快速调整是互联网时代克敌制胜的关键。西方政治体制由于分权制衡，程序冗长且遍布否决点（veto players），加之利益集团的干扰，经常是议而不决、决而不行。而中国的分工体制能够快速决策、有力实施，这使得它能够快速响应时代的变动。2013年11月,现任英国首相、当时的伦敦市长约翰逊访华时体验了中国高铁,回国后在《每日电讯报》发表文章,大发感慨：这条从北京到上海全长813英里(约合1300千米)的高速铁路，沿途经过多个新建的漂亮的大理石车站，宽敞的大厅一尘不染——整个项目历时多久?两年!朋友们，这是我们空谈高铁2号项目的时间，两年间我们花费数亿英镑进行设计、协商、规划，却到现在还没有铺设铁路。[3]

当然，西方决策迟缓的一个原因是避免出错，所谓“民主是一种纠错机制”。问题在于，所有决策都不可能完美，都需要在决策质量与决策速度之间取平衡。互联网时代是瞬息万变、以快打慢的时代，纠错思维要让位于迭代创新的思维，边推进、边学习、边升级。实践本身就是一种学习机制，就是一种应用场景的“制度训练”与“政策训练”，需要根据实践反馈进行迭代创新，不断打补丁，不断升级。中国已经形成了若干决策——实施的政策循环，包括：党代会、中央全会、五年规划、年度政府工作报告等，这些都是中国制度体系中的迭代创新机制。

国家治理模式和能力现代化升级

从与西方制度竞争的视角看，有一个概念是“代差”——非线性的代际变化带来的差距与差异。真正的颠覆者不是和你一个模子，但比你更好、更强大的竞争对手，而是那些现在看起来不起眼的，但是具有新一代的思维模式和做事方式的潜在对手。不但企业之间的消长是代差竞争，大国崛起的竞争也是代差竞争。

近代中国之所以在西方面前毫无招架之力，中华帝国体系在西方冲击下崩塌，是因为对方是降维打击。而今天大势发生了逆转，进入互联网时代，所有的国家制度与治理模式都要做出调整与升级。美国制度体系主要是工业时代的产物，虽然仍然是世界上最强大的帝国，但是很难自我革命与自我调整。中国制度模式与治理模式则与有互联网时代治理特征相契合，很有可能逆袭而上。中国的制度模式能够很好地与互联网的技术条件、组织形态与思维方式相结合，中国制度对于西方制度的超越，有升维超越的可能性，我们将把我国制度优势更充分发挥出来，转化为国家治理效能，助力国家治理体系和治理能力现代化。

（编辑  季节）

生态资源价值的实现问题，与贫困地区关系较大。要实现贫困地区脱贫，产业发展是关键，因为贫困地区之所以贫困的一个重要原因，就是产业没有发展起来，很多资源没有实现价值。我们脱贫攻坚的途径有“五个一批”，第一个路径就是产业扶贫。

贫困地区必须依托当地资源的特点发展产业，发挥比较优势。我们看到，很多贫困地区受资源的限制，生产率很低。

贫困地区自然条件的特点

    第一，耕地资源稀缺或质量不高。比如西南一些山区，很多庄稼种在石头缝里。西北地区土地多，但贫瘠、缺水。除了耕地资源以外，其他农业生产的限制因素很多。比方西北地区的突出问题是水资源稀缺，西南尽管降雨量不少，但沟壑纵横，特别是喀斯特地形，下雨后水很快就流失，可利用的部分不多，有些地方饮水都困难，更别说灌溉了。另外，部分牧区处于高寒地带。我国最穷的地方可能是凉山地区，那里可耕地少，地处高寒，生产率很低。

    第二，我国山区普遍地形复杂，不利于规模化的大宗农产品生产。像贵州有些地方找几百亩的平地都很困难，气候灾害很多，像泥石流等基本都发生在贫困地区。

第三，很多贫困地区远离经济中心，生产出来的产品，运输和流通成本也很高。当然随着我国大规模的基础设施建设，运输条件将不断改善。当然，在这样的情况下，贫困地区发展产业，必须根据自己的特点和条件去做。

贫困地区发展产业的若干有利条件

    一是环境污染小。贫困地区受经济条件限制，工业没有发展起来，化肥、农药用得很少，没有发达地区农业造成的面源污染。

    二是生物多样性强。由于各地方山区的地理环境、气候环境差异比较大，生态多样性强。特色产品比较多。当然，很多小众产品的生产率比较低，比如板栗亩产只能打几百斤。还有更多的小规模产品没有受到重视。生产率低也就意味着增长潜力比较大。

    在这样的条件下，特色产业应该是贫困地区的主要方向和优势产业。贫困地区不适合发展大宗产品，无法跟其他农业区竞争。比方东北农区有条件连片种植，这在贫困地区根本不可能。由于无法形成规模效益、产品成本没有竞争力；且路途遥远、交通不便，运费过高。我国主粮价格相对国际市场也没有竞争力。所以中央关于贫困地区脱贫的发展定位，就是发展特色产业。各地可以根据具体情况调整产业结构，但没有对粮食生产提出要求。

    三是随着我国经济发展和人民生活水平不断提高，为发展特色产品提供了市场。过去人们的基本口粮还没有解决时，特色农产品是没有价值的。现在城市高收入人群对特色农产品的需求将越来越多。现在宏观的判断，是农产品结构性过剩，越是低端的产品价格越低、越不好卖，而绿色、有机的高档农产品卖得好，有的还需要进口。

    乡村休闲旅游也是迅速发展的产业。西南地区，贵州、重庆的山区，不少贫困村就是靠休闲旅游发展起来的。城里人去山村避暑，一住两个月，费用也比较低。当地有的农户一夏天能挣好几万。这方面的需求越来越多。

    贫困地区发展特色产业，对生态保护具有重要意义。总书记讲绿水青山就是金山银山，在今天这个阶段，是可以经过努力，真正把绿水青山转化成经济价值，让当地农民不仅能够脱贫，而且能够致富。

    发展特色农产品，在合理利用当地资源的同时要保护好生态环境。如果农田受到污染，就生产不出好的特色农产品，农田也很难恢复。所以，发展特色农业不能片面追求数量，必须重质量，走绿色、有机和高品质的道路。

贫困地区发展特色产业需要政策支持

贵州有些地方在石头缝里种玉米，那里的主要问题是生产方式陈旧，效率低，市场营销能力有限，缺乏经营主体。要走高端路线必须有品牌。很多贫困地区的人说，我们有好产品，天然、无污染，但是卖不出去，卖不出好价钱。

    贫困地区农村组织化程度较低。即使特色产品发展起来了，当地农民得到的好处也不多。比如外面的公司来这里搞乡村旅游，占了当地环境资源，要拿走大部分收益，跟当地的老百姓关系并不大。要探讨有效地提高农户的组织化程度， 在发展的同时形成有效的利益链接，让各方面都能受益，不能只富了少数人。

    基础设施的建设。偏远地区的特色产品要实现价值，基础设施非常重要。现在全国大部分地区实现了村村通公路（硬化路面），贵州是西部地区唯一县县通高速公路的省份，其他地方的基础设施可能还没有这样完善。完善流通设施也很重要，很多特色农产品是鲜活产品，没有流通基础设施，就很难转到城市去实现更高的价值。国家已出台政策支持贫困地区流通设施，包括冷链的建设。

    特色产品的研发支持。我们以往的科研重点主要集中在大宗作物，因为推广面积大，效果显著。而小宗产品品种多，规模小，如果不改变激励机制，就很难调动科研人员的兴趣。

    加强现代信息技术在农产品流通领域的应用。像“拼多多”、京东都在很多贫困县区设点，这样能够更有效地加快贫困地区农产品的流通。

鼓励新型经营主体参与贫困地区的产业建设，包括财政和金融的支持。现在农业企业贷款难是一大难题，因为我国的农业企业跟西方的不一样，土地是流转过来的，不是“硬资产”，不能抵押贷款；生物性资产无法抵押贷款。当然我们对贫困农户有优惠贷款政策（每户5万元额度）。金融支持还有一个很重要的方面是保险政策。现在我们的农业保险、政策性保险，主要是针对大宗农作物，对特色农产品还没有覆盖。相比大宗粮食价格，小宗产品价格的波动更大，这对经营主体是很大的市场风险。这方面的保险政策需要我们探索。

                                          （编辑  碣石）

我国粮食供求几个阶段性的重大变化

    改革开放以来，我国农业现代化建设不断推进，粮食的综合生产能力稳步提高。粮食总产量在3000亿公斤的基础上，先后跨上3500亿公斤、4000亿公斤、4500亿公斤、5000亿公斤、5500亿公斤、6000亿公斤、6500亿公斤七个大的台阶，粮食供求关系不断改善，有力地维护了国家的粮食安全，有力地支撑了经济社会发展对粮食的消费需求。

    回顾粮食发展的历程，呈现出几个阶段性的重大变化：

    从1949年到1978年，是我们国家粮食生产发展缓慢、粮食供求紧张的时期。

    1978年实行农村改革以后，我国的粮食生产明显加快发展，粮食供求状况明显好转。1997-1998年粮食产量首次突破5000亿公斤。2000年前后，中央判断，粮食的供求关系已发生了根本性的转变，供求基本平衡，丰年有余。

    2006年前后，随着人口的增加和消费需求的增长，粮食供求关系出现了一些新的变化，当时的判断是供求基本平衡，结构性矛盾凸显。

    到2014年前后，随着粮食生产的发展，城镇化的推进和粮食需求的变化，粮食供求的特点是“紧平衡”，结构性矛盾突出。近几年，随着新型城镇化和农业现代化的建设，粮食供求关系又出现了阶段性的供过于求、结构性矛盾加剧、库存粮食积压等情况。

    总体上看，随着我国的现代农业建设不断加强，综合生产能力不断提高，我国的粮食生产取得了举世瞩目的巨大成就，粮食供求是基本平衡的，国家的粮食安全也得到了有力保证。与此同时，存在着阶段性、结构性、长期性的供求矛盾，粮食安全依然面临着新的形势和新的挑战。

新的粮食安全方针和理念

    改革开放以来，特别是十八大以来，国家进一步树立和拓展粮食安全的新思路，创设粮食安全的新机制。新的粮食安全方针和理念主要体现在以下几个方面：

    一是高度重视国家粮食安全。习近平总书记多次强调，中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手上。去年他到黑龙江视察时说，我国作为一个粮食生产大国、粮食消费大国，只有立足粮食基本自给，才能掌握粮食安全主动权，进而才能掌握经济社会发展的大局。这是维护国家粮食安全的重要的思想基础。

    二是强调绿水青山就是金山银山，山水田林湖草综合治理，转变粮食的发展方式，推动农业绿色发展，推动粮食质量发展。粮食生产由规模扩张转向质量发展，深入推进粮食供给侧结构性改革。比如东北黑龙江玉米种植面积减少了5000万亩，调整种植大豆和其他一些作物，不仅缓解了库存积压，同时也提高了效益。

    三是进一步明确新时期粮食安全的方针。坚持以我为主，立足国内，确保产能，适度进口，科技支撑，确保谷物基本自给，口粮绝对安全。这一方针是在过去工作的基础上提出的，它明确了粮食安全工作的重点，目标集中、要求严格、指向明确。要求合理配置资源，集中力量确保谷物基本自给，口粮绝对安全。

    四是提出了“藏粮于地、藏粮于技”的粮食战略重大举措。“两藏”战略具有现实性、前瞻性和战略性。抓住了维护粮安的两大要素，耕地是基础，科技是动力，为粮食生产可持续发展打下坚实的物质技术基础。

    五是进一步加强了粮食储备体系建设。改革粮食储备体制，健全粮食储备调控机制，发挥国家储备体系压舱石的作用。

    六是进一步完善和强化扶植粮食生产发展的政策、强农惠农政策，强调稳定存量，扩大增量。增量主要向粮食主产区倾斜，向专业大户、家庭农场等新型经营组织倾斜，加大支持粮食绿色发展、高质量发展的政策，促进了粮食生产产业化发展，延长产业链、价值链、增收链。同时改革粮食价格政策，促进优质粮食发展，提高资源的利用效率和农业劳动生产率。

    新时代粮食安全的新理念、新方针，是国家粮食安全的“定海神针”。

新时代粮食安全面临的新形势和新挑战

    我国处于经济社会发展的新阶段。随着国际政治的剧变和贸易摩擦，世界农业的格局、流通的渠道，以及国际农业的竞争都面临新的问题，存在诸多不可预见的因素。

    当前，我国粮食供求总体平衡，同时结构性矛盾冲突，进口总量增加，农产品贸易逆差加大。我国既是粮食生产大国和消费大国，也是粮食进口大国。随着人口的增长、城镇化的推进、农业国际化竞争和中美贸易摩擦的加剧，我国粮食安全面临着新的挑战。必须居安思危，把饭碗端在自己手中。

    新的挑战主要是以下几方面：

    一是粮食的增产率低于粮食的消费增长率。我国人多地少，大国小农，淡水稀缺的基本国情、农情没有改变。尽管科技的进步带来单产的提高，但由于人口的增加、消费升级和吃商品粮人口的增长，粮食增长率仍然明显低于粮食消费的增长率。据统计，2003-2018年间，我国粮食产量年均增长率是2.68%，粮食消费的年均增长率是3.51%。我国粮食产量的增长和粮食消费之间的矛盾，压力很大，必须采取有效措施加以解决。

    二是新型城镇化给粮食供给带来双重压力。一方面，城镇化要求消耗一部分耕地和淡水，相对减少了粮食生产的资源；另一方面，城镇化增加了粮食的需求，我国每年大约新增人口650万人，新增城镇人口2100万人，每年人口增长需要增加粮食供给50亿公斤左右，加上消费结构的变化和城镇化对商品粮需求的增加，粮食总需求数量可能进一步增加。目前我国粮食总产量是6500亿公斤，预计到2020年粮食的需求量将达到7000亿公斤，到2035年城镇化中后期阶段，粮食的需求量可能达到8250亿公斤。所以长期看，任务是相当艰巨的。

    三是资源和环境的制约。我国的耕地和淡水资源供给明显不足，户均耕地7亩左右，是世界平均水平的1/4，发达国家的1/40，美国的1/400。近几年农业灌溉用水供给也呈现明显减少的趋势。再加上农业生态环境的脆弱，必须减少化肥投入使用、调整作物结构，也必然带来小幅的减产。所以农业资源、生态环境对粮食生产的制约具有刚性和长期性。

    四是商品粮的消费需求不断增加。我国农民加快向城镇转移，目前农民工数量已达2.8亿人，由农村粮食自产自销转为进城商品粮消费。据专家测算，我国城镇化率每增加1个百分点，需要增加60亿公斤商品粮供应。随着城乡人口消费水平的升级，食品工业用粮和转化肉、奶、蛋用粮明显增加，构成粮食安全新的压力。

    五是粮食对外依存度提高。我们现在粮食自给率85%左右，对外依存度大约是18%左右。目前我国每年消费粮食7000亿公斤，而世界粮食市场的可贸易量只有3000亿公斤；我国大米年消费需求约1450亿公斤，世界市场大米的可贸易量只有350多亿公斤。每年我国消费猪肉5400万吨，世界市场上猪肉的可贸易量只有900万吨。所以国际市场不具备对我国粮食消费的支撑能力，我国的粮食安全只能依靠我们自己来解决。

维护新时代国家粮食安全的几点思考和建议

    第一，要进一步强化粮食安全的风险意识。要认真学习贯彻习近平总书记关于新粮食安全的重要论述，把它贯彻到三农工作当中，贯穿于各级政府的粮食工作中，贯穿于城乡粮食流通和消费之中。

    当前，我国的粮食安全是有保证的，但是还存在粮食安全隐患。特别是某些地方还存在麻痹的思想和观念。中央一再强调要加快粮食生产发展，但是到基层还是有松懈的地方，尤其是在对待耕地和淡水资源的保护方面。

    存在这些问题的原因很多，主要原因，一是工农产品的比价在扩大，二是务工务农的收入差距拉大，三是城乡居民的待遇在扩大，四是农业与非农业收益的差距也比较大。这是我国农业、特别是粮食安全面临的挑战的内在因素。我们推进乡村振兴，实现农村全面小康，完成精准扶贫的任务，最重要、最关键的还是要把饭碗端在自己的手里。

    我们要进一步贯彻中央农村工作会议精神，维护国家粮食安全，要靠政策创设调动农民种粮和主产区抓粮的积极性。一个是制订合理的价格政策，二是制订促进农民收入的政策，三是制订耕地保护政策。四是制订扶持新型农业经营主体的政策，五是制订农民务农补贴政策，六是制订山水田林湖草统一治理的政策和细则。通过这些政策来调动新时代粮食加快发展，确保国家粮食安全的积极性。

    第二，坚持把发展粮食生产摆在乡村振兴战略的重要位置。乡村振兴是当前我们国家“三农”的总战略。当前我们要应对国际上的挑战，应对中美贸易摩擦，实行乡村振兴战略，扩大内需、拉动经济增长，意义非常重大。保障粮食生产在实施乡村振兴战略中具有重要地位，保障粮食安全要着眼长远、着眼全局，短期内实现粮食供求平衡不等于粮食安全问题的解决。

    第三，要进一步加强粮食生产功能区的建设，巩固和提高粮食综合生产能力。现在全国有13个粮食主产区，这是我国粮食安全的重要基础，一定要在巩固和提高上下工夫。我们要防止主产区数量减少和能力降低，特别要防止粮食主产区滑向主销区，防止粮食平衡区滑向调入区，防止粮食调出多区滑向调出少区，防止粮食调出少区滑向调出多区。我们在粮食生产功能区的建设上一定要在巩固提高上做文章、下工夫。

    第四，要实行最严格的耕地淡水保护制度，要把这项制度落实到基层。农业资源是粮食的基础，实行藏粮于地、藏粮于水、藏粮于技。要坚守18亿亩耕地的红线，坚守16亿亩基本粮田的警戒线。当前，应该改革征地制度，提倡城市建设集约化，尽量利用非耕地资源发展节水农业，减少淡水消耗。同时要尽量减少化肥、农药、除草剂的使用，保护土壤微生态的环境，要保护耕地的质量，做到数量和质量同步保护。

    当前有一个问题值得注意，就是耕地的“跨区域占补平衡”。根据调研的情况，跨区域占补平衡往往是补不上的。比如某地在山坡上开垦一片耕地，验收合格后纳入当地耕地面积，当地政府再把这个指标卖给发达地区（作为征地指标），但本地开垦的这块耕地并没有人种，还造成了新的水土流失。所以，对于跨区域占补平衡应该制订严格的政策和标准，防止耕地的减少和生态环境的破坏。

    第五，加快农业科技的创新与应用。依靠科技提高农产品的单产和质量，重要的是依靠科技加大育种技术创新，特别是要加快三大育种基地的育种技术创新。南繁基地是我国种子生产最重要的基地，这个地方的科技创新至关重要，应该作为粮食安全的重大战略性工程，把南繁基地抓好。特别是要加强育种技术的创新，要推进互联网、大数据、云计算和现代农业的结合，推进农业装备的智能化，发展智慧农业。

    芬兰是世界林业大国，我曾经到芬兰考察，那时他们的林木采伐就是用机器人。设定了采伐树木直径和间距，采伐机就在山上专门找这样的树木采伐。我们农业的智能化装备要发展，要从传统农业向现代农业3.0、4.0转变，为国家农业安全提供支撑，就必须加快农业科技的创新和应用。

    第六，加快建立粮食安全的预警体系。要扭转粮食安全预警体系相对滞后的局面，加强国内外粮食生产和市场的走势研判。世界粮食安全风险的类型，分为资源型、生产型、流通型、灾害型、储备型。我国粮食安全的潜在风险将可能是哪一种类型，对此应该加强研究，制订应对预案，做到早有预案防患未然。

第七，扩大农业对外开放，合理利用两个市场、两种资源。根据当今全球农业的生产、流通和消费状况，任何一个国家在农业上都不可能置身事外，必然融入国际大市场。我们应该充分利用国际资源来发展我们的粮食生产，满足我们的粮食消费。与此同时，也要加强农产品进出口的调控，严厉打击农产品的走私，严防冲击我国的农业产业。现在我国农产品贸易是逆差，2016年农业贸易逆差达500多亿美元。近几年我们减少了美国农产品的进口，农产品逆差有所减小。但毕竟还是属于逆差。所以我们在农业走出去、扩大开放中，应该发挥宏观调控的作用。既要满足国内农产品的需求，同时也要维护国家农业产业的安全。

（编辑 碣石）

    编者按：2016年，中共中央、国务院下发《稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，要求在全国农村集体经济进行清产核资，推进经营性资产股份合作制改革，构建股份合作社或其他组织。这一项改革正在全面推行中。

2019年8月26日，由中信改革发展研究基金会、中国人民大学乡村建设中心等单位联合召集的“农业安全与乡村振兴战略研讨会”上，来自各方面的三农问题专家，介绍了当前农村新型集体经济组织（股份合作社）的若干试点情况和有关理论和政策讨论，并围绕集体经济组织成员的身份认定、村集体组织和新型集体经济组织的关系，以及农村集体经济组织的发展和内部建设等重要问题，展开了热烈讨论。本期选择部分发言择要编辑，以飨读者。

关于农村集体产权制度改革

    孔祥智（中国人民大学农业与农村发展学院教授）：

    第一，认真领会中央关于发展集体经济的精神。按照宪法，统分结合的双层经营体制是农村的基本经营制度。这是党的十三届八中全会第一次提出的，其中指出：一家一户办不了、办不好、办了不合算的事情，由集体经济组织办。2008年十七届三中全会决议，关于“统一经营”的内容有了较大扩展，包括集体经济组织、农民合作社、企业、社会化组织这四种服务类型（因为大部分农村集体经济组织已没有收入）。十八大决议提出“壮大集体经济实力”，十八届三中全会提出要积极发展农民股份合作制，这是集体经济发展的方向。这份文件提出四种经营方式：农户经营、集体经营、合作经营、企业经营。特别是“集体经营”是第一次提出。

    2016年底发布的《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，其中给农村集体经济下了定义：“农村集体经济是集体成员利用集体所有的资源要素，通过合作与联合实现共同发展的一种经济形态。”这里第一次提出集体经济组织要实现“共同发展”。关于集体经济组织的改革，一是开展集体资产清产核资，要求从2017年起用三年左右的时间基本完成；二是有序推进经营性资产股份合作制改革，构建股份合作社或者其他组织，用5年左右的时间基本完成，也就是2021年底完成。现在全国在试点做这个事情。

    截止到2015年，全国农村集体经济的状况：当年无经营收益的村占55%，集体收益在5万元以下的村占22%，其余23%中，也有不少收益在100万元以上的村集体。

    第二，怎样确认集体经济组织成员身份。这是这次集体产权制度改革过程中最难的一件事情。具体做法，很多地方已经有村规民约，我们看了一些村规民约，尽管一些条文都是大家同意的，但这相当于以民主的名义剥夺了少数人的应有权利。比如，规定服刑人员没有资格，但他刑满后回来还是村里人；出外当兵的不给他成员资格，复原回来后怎么算等等问题，很多村规民约都没有解决，不同的地方规定也不一样。

    我们梳理，有这么几个标准：一是户籍标准，户籍在本村就有资格。二是生活来源标准，靠本村资源从事农业的就算。三是权利义务标准，给本村做过贡献的就算，有些地方甚至把知青也算进来，就是不管时间长短，只要在这里做过贡献就算。这样情况就非常复杂。

    其中比较早在省级立法的是四川省。四川有一个针对全省的《农村集体经济组织成员资格界定的指导意见》，但是我们到四川调查，发现具体到每个村情况也不一样。大概分成这么几种类型：在本村出生的就具有成员资格，包括收养过来的也算。再有就是依据各种政策，比如像移民搬迁过来的也应该给予户籍，给移民集体成员资格。另外集体同意的也具有资格。

    什么样的情况就将丧失资格？第一，死亡后自然丧失资格，死前多少年怎么算，有具体办法。第二，已经取得了其他集体成员资格的，本集体组织成员资格将自动丧失，比如村民外嫁到别的村，成为那个村的成员并取得资格，就自动丧失了本村资格。但如果那个村没把她作为当地集体组织成员的一分子，那么就不应该丧失本村资格。第三，已取得非农业户口、获得城镇生活保障的，比如考大学、参军离去，户口不在本村。第四，集体经济组织已消失，当然成员资格就没有了。

    第三，社区股份合作社的主要特点。通过相关的各种具体办法，各地农村构建了社区股份合作社。社区股份合作社有以下几个特点。

    一是成员性，合作社成员和集体经济组织成员重合，就我们见到的社区股份合作社来看，都强调成员按份所有，这是典型的同质合作社。而专业合作社大部分都是不同质的。

    二是封闭性，不是任何人想来就来，就是花钱也买不到成员资格。

    三是民主性，强调一人一票。

    社区股份合作社与专业合作社之间重大的区别，是它不存在人均分配问题，只能是按股分配。有的是在工商局按照《农村专业合作社法》注册的。

    比如，山东东平是国家级试点县，那里的股份合作社就是按照《农村专业合作社法》的要求到工商局注册的，但显然它不是一般的农村专业合作社。2018年年底，该县在412个村完成了清产核资，占全部行政村的57.5%，今年在继续推进中。股份合作社总资产中，集体股不超过30%，有的村有集体股，有的没有集体股。个人股不低于70%，个人股又包括基本股、劳龄股等等。

    东平县通过集体产权制度改革，在不同的村都构建了股份合作社。已经形成土地股份合作社94家，入股农户8000多户，入股土地4万多亩。有集体土地作为引子，很多农民把土地和其他资源入股到合作社，入股到企业。东平县是贫困地区，通过集体产权制度改革，大部分原来基本上没有集体收入的村形成了集体收入。没有合作社的村有了合作社，贫困的村实现了脱贫。集体经济实现了转型升级。农民在合作社打工薪金很少，每月1000-2000元。尽管目前股份分红的合作社不是很多，分的比例也很少，但是毕竟有分红。

    农村基层组织的凝聚力、战斗力明显增强。原来村里没有任何资源，没有任何资金，现在通过产权制度改革，村里有了一定的资金积累。

    乡村治理机制不断完善。村集体有了钱，农村的公共事业、基础设施都和过去不一样了。当然，我们看的村都是发展比较好的村，原来的贫困村，农民群众相对来说获得感和满意程度比过去大大增加了。   

汉中乡村调研的思考

    苑鹏（中国社会科学院合作经济研究中心主任、教授）：

    十八届三中全会决议强调发展壮大集体经济。现在很多地方政府正在贯彻落实。根据这次调研的情况，集体经济可以分为三种类型。

    第一种类型，以汉中汉台区红星村为代表。经过村书记说服动员，农民把全村980亩土地全部入股合作社（流转费水田800元、旱地500元），合作社再把它流转给新型经营主体，发展合作社。来这里打工的农民都是合作社员，打工每天70元。为保证弱势农民的权益，要求优先招收60-70岁之间有劳动能力的人。村民打工收入占合作社收益的大头，村集体收入累计不足10万，其中土地收入只得到5万元。

    第二种类型，洋县某贫困山村发展特色产业。政府为推进集体经济资助每村一些资金，村集体利用这点项目资金做产业平台，买设备、建大棚。农民租用合作社的设备、购买料袋和菌种生产香菇。农民可以自己种养，也可以委托合作社帮他们种养。合作社的收益，70%用于扶助贫困户，30%留在村集体。某家贫困户给村书记打工几年后熟悉了生产流程，自己就可以独立干了。因为全县的食用菌产业形成了规模，销售也不成问题。政府也开始推广这个模式。

    这一模式在推广中，也发现一些问题。一是村集体和龙头企业的关系。洋县有一个著名的果品合作社，我们访谈那里的一家农户，户主67岁了，他的2亩地流转给合作社入股，但公司老板嫌他年龄大，不聘用他打工，合作社说话也没用，他就没活可干了。类似情况不止一例。二是和经营有关的问题。如洋山柳山村把土地流转过来以后，2017年确权颁证，但2018年又重新分了一次，除了每人三至四分自留地，其余耕地都流转到合作社。然后村里拿出600亩地改桃园，集体统一经营，但因管理成本太高，合作社经营陷入困境。

    第三种类型，留坝县推广扶贫互助合作社，作为新的集体经济组织。扶贫互助合作社把乡村的公益性服务和生产经营性服务全部囊括。按照规定，扶贫社成员必须包括贫困户，其他成员可以自愿入社。有些村是全体农户都加入，有些村是部分参加，全县80%的农民加入了扶贫社。

    经过集体产权制度改革，村级股份经济合作社包括了全村农民。合作社开办了电商服务队、建筑工程队、农业生产服务队和旅游服务队。据了解，普遍赚钱的是建筑工程队。因为近几年扶贫攻坚，县里规定政府投资农村的30万元以下的基建项目直接下放到村。很多村拿到了修路、修水利及产业园区等建筑项目，一时扩大了农民就业，改善了农民收入。集体项目款支付工程承包费后所得有限。扶贫社对村民的农业生产不收费用；对旅游服务收费也很少。某个村所在的小流域长几公里，集休闲、娱乐、观光于一体，承包者每年只向村扶贫社交3000元（连续3年）。另有资金互助合作社（在工商注册的有限责任企业）也承担部分社会服务。

    留坝县在实践中摸索出一个办法，就是政府引进龙头企业做品牌、做地理商标认证、做标准，开拓市场，农民主要负责生产。扶贫合作社组织农民提供一些服务。这是一种较成功的“政府＋龙头企业＋扶贫社＋农户”模式。我们调查的沙坝村，开始发展集体经济时，村里自建企业、自己经营，结果工作效率低、管理成本高，两年赔了20万，搞不下去了。现在引进一个花卉公司，但花卉市场效益不好，租金也付不起。后来他们联合其他几个村，利用政府扶持基金共建标准化大棚，对外出租，承包方可根据市场情况调整经营方向，从而降低了本村农民风险。

    他们还有一个经验，就是利用互联网，把全县扶贫社的领头人和能人加入到微信群里，方便信息沟通，及时提供技术服务和市场服务。县里有关政府部门的干部也加入这个群，随时了解情况，帮助解决问题。

    当前在欠发达地区的扶贫攻坚中，发展集体经济已经不是“自选动作”，而是必须做的事情。

    新型农村集体经济组织新在哪里？实践中的集体经济已经不是原来理解的集体生产。比较有效率的方式，是以社区成员为基本载体的有限开放，把外部的企业引进来。它的产权是明晰的，政府的扶持资金作为单独的资金投入，按照赠与方式量化给全体村民，具体管理则强调一人一票。产业方向则依托当地资源情况，将第一第二产业结合，更强调产业链延伸，比如搞粗加工、冷藏等等。

    政府对集体经济间的关系是指导关系，这是和传统集体经济组织最大的不同，当然政府有比较强的话语权。据省里同志介绍，这两年下来，政府投入的产业扶贫资金，三分之一已经流失，三分之一基本没发挥作用，真正有效的占到三分之一。

    农村集体经济组织的一个重要功能，是对乡村治理产生正面影响。留坝县政府甚至认为，扶贫互助合作社可以取代村两委。不过扶贫互助合作社是在工商注册的，要承担有限经济责任。我认为，在发展中国家，除了市场的基本作用和政府弥补市场失灵作用之外，欠发达社区的基层集体经济组织对于乡村治理，对于资源配置，对于再分配，都有非常重要的功能。比方某村设了“红榜、黑榜”，把打架斗殴等有问题的人列入黑榜，弘扬正气。社区就可以有这样的一种功能。

    最后，发展集体经济更为根本的，是要实现共同富裕这一基本理念。我们看到的情况，每家农户从集体经济得到的分红每年不过2000元左右，在他们的年收入中不会超过20%。但是本村农民依托本村的产业可以就地打工，更容易实现脱贫，打工1小时工钱就是10元。

    通过这几年实践的探索，当地干部认识到，集体经济并不完全等于集体生产和经营。他们也在考虑下一步的可持续性，考虑市场的风险，组织的成本。从发展的情况看，所有权和经营权的分离是一个大的趋势。

发展农村集体经济的几个问题

    仝志辉（中国人民大学农业与农村发展学院教授）：

    研究农村经济社会发展、实施乡村振兴战略，以及乡村治理、城乡融合等问题，都不能回避农村集体经济问题。

    我们搞了多年专业合作社，成果不太理想。现在考虑以发展全体村社成员的综合性合作社作为方向，解决专业合作社不能解决的问题。

    我刚去过汉中留坝县。在扶贫攻坚工作中，当地同志们也感到，如果没有集体经济，贫困农户经过扶贫往往返贫，脱贫任务很难完成。越是基层，地方干部和农民对集体合作不可或缺的感受越深。社会主义要实现共同富裕的承诺，就需要发展农村集体经济组织，防止收入差距进一步扩大。

    按照我国宪法规定，劳动群众集体经济是公有制经济实现形式之一，它和全民所有制一起，是社会主义公有制的实现形式。按这个定义，城镇中的合作经济是集体经济，农村的合作经济，包括专业合作社，都是集体经济。不过，农村的劳动群众集体经济和城市集体经济是有所区别的。

    根据中央2016年《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，农村集体经济，就是集体成员利用集体所有的资源要素，通过合作与联合实现共同发展的一种经济形态。农村现有多种类型的合作经济，需要考虑各种情况。比方说，部分集体成员利用集体的生产要素，合作或联合成立合作社，是不是集体经济？如果全部集体成员利用集体的资源要素，但集体资源都分到各自的名下，不设或不提倡设集体股，这样的股份合作制的经济合作，能不能长远持续发展？

    中央文件要求把经营性集体资产改制成集体经济的组织形式，就是股份合作制组织。随着农村土地三权分置和农地经营权的流转，集体经济资产在市场背景下，具有和外部主体发展合作的可能，壮大集体经济的通道已经打开。

    我国的农村集体经济是继承了人民公社时确立的土地集体所有制的集体经济，它的组织制度、基本经营制度和村民自治制度，都是从土地集体所有制派生出来的。

    我理解，农村集体经济的基本根据在于以下三方面：

    第一，基于农业生产条件的整体性结构。对本地生产条件要进行整体涵养和组合利用，否则农地和自然资源就会退化；水利设施需要统筹管理和维护，乡村旅游项目理应由村集体出面组织。所以，土地可以承包到户，从农业生产力的角度看，需要根据生产的技术条件进行整体性的制度安排，这个制度安排就是集体经济。

    第二，村社农民共同体的永续经营。具有集体组织身份的成员，他要在当地长久居住，永续发展，这就需要有村社农民共同体的构建。

    第三，为满足社区居民公共服务需求和资源供给的社区共同经济。当然城市集体经济也有类似特点，城市集体经济成员所需公共服务如果不能通过政府获得，集体经济就必须自身要有能力提供。

    农村集体经济的本质特征在于“一方水土养一方人”。土地是农业生产的基本条件，首先要明确这一方土地的界限，然后把这一方人组织起来。农村集体经济的发展，必须能够实现本地自然土地资源的永续利用，和一方人持续共生的组织制度安排。

    农村集体经济面临的内部风险，是领导人侵吞成员的利益。外部风险是，如果把它完全丢给市场，它可能经营失败甚至破产。农村集体经济的存在价值，是实现村民共同富裕的基础制度安排。至少可以济困，保证社区成员内部的济困机制不至于丧失，积极争取致富。

    再谈谈从留坝县案例引出的理论问题。该县设立的扶贫互助合作社，从点到面逐渐在全县农村推开。扶贫社成立的原因是，原来扶贫是简单给贫困户发钱发东西，但这个办法不可持续，所以上级要求他们改变扶贫方式；其次是政策规定，集体经济必须有5万元的年收入。这就只能把建设项目让村集体干，30万元以下的建设项目，村里可以抽10%的管理费作为集体收入。关于管理费的分配办法，开始是注册时在村里的成员才能享有，但外出的成员不干了，说你们建设用的沙子和水都是村里的，我也应该有一份。分红的办法只好改为全员分配。这样扶贫社就成为完全意义的集体经济组织。

    建设项目做完后，管理费没有了，要维持集体收入就必须搞产业。扶贫社组织搞了“四养一林一旅游”。由于实行集体产权改革，上级要求发展产业必须搞股份经济合作社。但扶贫社和股份合作社是什么关系，谁隶属于谁？从乡镇到村都搞不清楚，因为这两个社都是集体经济组织。县里认定，扶贫社是上级组织，股份社是下属单元，因为扶贫社还要管社会服务、搞文化活动，搞道德建设（红黑榜等）。这里涉及几个问题：

    第一，这种股份制的合作经济组织适合集体资产经营收入的分配，但是否适合集体资产的增值？对非农的集体资产、对农业的集体资产的增值是否合适？需要深入研究。

    第二，扶贫社是“政社合一”的组织。这个政社合一是不是有客观需要，如果有需要，怎样实现。留坝县的农村股份合作社只包含经营性资产，而扶贫社则持有本村所有资源性资产、经营性资产和非经营性资产。因为扶贫社成立在先，所以股份社必须在扶贫社之下。问题在于，一个集体经济组织包含另一个集体经济组织，是否有必要？

    第三，按集体产权制度改革的精神，（股份制）集体经济组织要不要设集体股由社员决定，也就是可以不设集体股；其次提倡不随人口增减变动而调整股权。那么就要决定，当一个村有两个村集体经济组织时，有的村民可能有双重身份，有的可能只有单一身份。

    在现有集体产权制度改革的文件中，关于集体资产股权的登记问题，把集体资产分为三类（资源性资产、经营性资产和非经营性资产），其中公益性资产（公共土地和非经营性资产），是否要登记到每个成员的名下，并不明确。留坝县的做法，规定资源性资产和非经营性资产的收益，全部村民都有份，同时还要留公积金、公益金。

    留坝案例说明，发展集体经济和创新集体经济组织，仍然是一个紧要和亟待破题的问题，不然在具体实行中往往无所适从。

    现在农村集体产权制度的改革，有利于达到保护农民集体资产权益的目标。但如何保证集体资产的增值，以及维护集体成员的权利、集体组织的治理方式等问题，有待在实践中进一步探索。

    在中国，小农户面对大市场的问题，如果没有集体经济组织，仅仅通过搞社会化服务体系，能不能解决问题？

    我认为，集体村社制，是中国一个特殊的制度安排，是为推进特定地域农民的有机组织和农村经济社会发展，在土地集体所有制的基础上，发展农村集体经济、村民自主管理和农户综合合作的系统性的制度安排。集体村社制要能立得住，需要法律制度的确认和从各级地方政府的具体指导。

    历史上，我们的农村就是村社和家族的公共管理，它的地域范围是基于自然聚落、农业生产条件的整体性，以及今天农户面对市场的多层次的集体范围确定的。所以，可以跨村、并村成立集体经济组织，可以有乡镇的集体经济组织。所谓集体，就是对集体地域内的土地和其他自然资源，以及居民的经济和社会关系进行划定的一种制度创造，它是法律确立下来，国家承认的。

    乡村集体经济的主要功能，一是涵养资源，二是综合收益，三是公共服务。它的基础是必须把自己的自然资源保育好，公共治理和集体经济的经营等事务合一并举，互相支持。内固外联，跟外部经济主体合作，壮大自己。所以，塑造集体村社制，是涉及农村集体产权制度改革、三位一体农民合作和国家农业管理体制改革的综合性的改革过程。

新型集体经济的特点是体制机制的创新

    张晓山（中国社会科学院学部委员、原农村发展研究所所长）：

    新型集体经济新在什么地方？主要是两个方面。

    第一，现在的新型集体经济，在成员资格这一点，同旧的集体经济有所区别。成员资格应该在一定条件有限开放，探索建立成员的有偿退出和有偿进入的机制，或者探索建立准成员的机制。

    因为我们现在讲集体的产权改革，明晰产权，股权、地权和房权的固化，是确定某个时点具有资格的集体经济组织成员对于集体资产或者资源各自的份额。它是一个起点的公平。把成员权益保障落在实处的关键，是要让产权流转起来。土地承包经营权，宅基地使用权，集体收益分配权，是法律赋予农民的合法财产权利，任何人无权剥夺。但这些权利能不能全部或部分退出？我们说集体经济最终是产权清晰的、现代的一种经济组织形式。产权要相对开放。

    关于“一方水土养一方人”的问题。我们已经不再是传统的小农村社，这一方人本身是流动的。有流出也要有流进，使具备一定条件的人凭借财产权获得成员资格。

    今年3月31日，国家发改委发布《2019年新型城镇化建设重点任务》中提到，允许农村集体经济组织探索人才加入机制。当然，集体经济经济组织的成员是进还是出，谁有资格获得成员资格，本是它自己的事，不是说政府允许才能进入的。

    日本的综合农协也有成员和准成员，其成员可以在一定条件下有偿转让全部或部分产权，或放弃成员身份，或者转成准成员。外部人员在符合一定条件的前提下，可以被批准购买全部或者部分产权，成为成员或者准成员。

    这里要强调，集体成员所占有的资产份额的最终处置权还是属于集体，由集体成员代表通过民主程序最终决定，这是保持集体所有制性质的底线。集体股份制改革中的股权设置、股权管理、股权流动及范围、股权继承、股权抵押担保功能担保等等，必须由它的行使主体——也就是集体经济组织的理事会等等，根据具体情况，通过民主程序决定。

    所以我认为，未来应该淡化集体成员权，强化村民作为资源要素所有者和要素贡献者的角色。如果强化前者，将使集体经济组织成为封闭的、固化的组织，最终失去活力。只有强化后者，才能把新的资源要素和人才引进来。未来集体经济的发展方向，应该让成员资格从封闭走向开放，从固化走向流动。在产权清晰的基础上，促进股权、地权、房权的流动，有进有出。使集体经济组织能够资扩股，成为产权流转流畅的现代企业组织。新型集体经济新在能够赋予它在市场经济中竞争的活力。

    第二，新型集体经济组织要进行体制和机制的创新。集体经济内部的风险很重要的一方面，就是领导人侵吞群众利益，集体经济成员的权益被剥夺，被侵吞。通过体制机制创新，使集体经济组织的普通成员真正享有对本组织重大事务的知情权、参与全、决策权和监督权。

    通过确权，将农民对集体经济财产的权利落实到农户或个人，包括落实到村民小组。让社区集体经济组织中没有无主的资产和资源。使新型的集体经济组织能够有一定的活力。

    最后说说新型集体经济与合作社的关系。如果说集体经济组织真正做到有限开放的、流动的，村民本身的资格是清楚的，然后它的体制机制创新之后，成员真正能够行使主人翁的权力的，这就是一个综合性的、社区性的合作社组织。

    合作社的一个重要原则是自愿入社，自由退出。当然自愿入社要有资格、有门槛，自由退出要有程序，要遵循它的规则，履行义务，享受相应的权利。但我们原来的集体经济组织是只要村民出生，就是组织的成员，加入集体经济组织不用申请，要退出也没有程序，不是自愿和自由退出。这种合作组织形式，并不是真正的综合性、社区性的合作社。

刚才讲到，扶贫互助合作社是自愿入社的，而社区股份合作社的成员基本上跟社区农民的范围是统一的，具有成员性、封闭性、民主性等等。如果说它本身的权利已经明确，资格是通过认定取得的，如果成员不想履行义务和享受相应权利是可以退出的。在这种情况下就和合作社的核心原则很相似。所以，我们讲的新型集体经济组织，在很大程度上就是综合性、社区性的合作社。这样的合作社应该是专业合作社的母体和基础，也能够解决很多专业合作社解决不了的问题，同时探索了有中国特色的社会主义的公有制实现形式的有效的载体。

（编辑  碣石）

内容提要：本文论述了我国农村集体经济组织的历史渊源、基本属性、组织形态、经营管理体制，提出了农村集体经济组织与一般的合作经济组织、公司企业组织之间的区别，指出了在市场经济条件下农村集体经济组织深化改革的方向。在一系列重大原则问题上，为当前农村集体经济组织立法工作提供相应的理论支撑。

关键词：农村集体经济组织  立法   社区公有制  双层经营体制   

我国农村集体经济组织至今仍然是个没有“户籍”登记的“黑孩子”。所以，近年来国家已经把农村集体经济组织法列入立法计划，正在进行相关调研准备。目前在我国理论界和政策研究领域，对农村集体经济组织的认识仍然存在诸多分歧，有两个主张影响较大：一个是将农户的土地承包权股权化，转变为价值形态的股权，并达到能够“顺畅流转”的目标，其实质是要将农地产权私有化；另一个是对农村集体经济产权进行股份合作化改制，把农村集体经济组织变成建立在个体产权基础上的“个体的集合”，成员成为可以自由进出的“企业法人”。如果赞成这两个主张，那么制定出来的就不可能是真正的集体经济组织法。这是农村集体经济组织立法不能回避的重大问题。

农村集体经济组织立法不能割裂历史和违背宪法精神

农村集体经济组织立法，要反映新中国农村社会主义改造、建设和改革开放的历史沿革。

上世纪80年代开始的农村改革，改变了集体经济组织早期的生产经营方式，由单一的集体统一经营转变为以农户承包经营为基础的集体和农户双层经营，是集体经济组织经营方式和体制的变革，并不是集体经济组织自身的消亡。

农村集体经济组织的立法，要在全面深刻总结农业合作化、人民公社体制和改革开放以来的双层经营体制经验教训的基础上，对我国农村社区性集体经济组织进行法律规范和正名。现在是把“隐含了几十年”的农村集体经济组织“显在化”，而不是把农户个体的土地股权“显在化”。

从法制建设的角度看，农村集体经济组织立法更要贯彻宪法精神，特别是要有利于农村土地集体所有制和完善农村集体经济双层经营体制的宪法精神的贯彻落实。

中国农业合作化以后建立的以乡村社区为载体的农村土地集体所有制，是中国共产党社会主义改造的制度性成果。土地集体所有制，是农村社会主义制度的根基以及基本经济制度。我国现行宪法中，有农村土地集体所有制和农村集体经济组织实行以家庭承包为基础的双层经营体制的规定。集体经济组织立法要准确体现这一政治属性，贯彻宪法精神，不能淡化、模糊集体经济组织作为农村土地集体所有制产权主体的根本属性，不能离开土地集体产权去单纯规范集体经济组织，也不能用股份合作制取代社区集体经济组织，更不能将宪法规定的统分结合的双层经营体制理解为均分土地股权的私有化改制。

农村集体经济组织的立法对象只能是社区集体经济组织

把农村集体经济组织简单地抽象为“集体”或一般的“集体经济”的概念，实质上淡化了我国农村集体经济组织的本质特征。在讨论主题之前，我们应该先明确“集体”、“集体经济”和“农村集体经济组织”主要概念的含义，搞清楚它们之间的联系和区别。

集体作为一种经济组织，它既可以是多个个体简单的集合、相加，或是建立在分工协作基础上的复杂的组织体系；它既可以建立在土地私有制的基础之上，也可以建立在土地公有制的基础之上。用这个概念来概括经济组织的时候，必须要明确指出是建立在私有产权上互助合作的集体，还是建立在土地已经集体化并且内部已经有了分工协作基础上的集体，不能混为一谈。

在新中国的历史发展中，集体经济有“城镇集体经济”和“农村集体经济”之分，这两类有共同点，也有区别，不能简单混为一谈。改革开放以来，有些原来的农村集体经济，在城镇化过程当中，土地被全部征用了，退出了农业生产，农村社区也进行了城镇化改造。此类地区原来的农村集体经济组织有两种情况：一个是集体经济组织解体了，消亡了；另一种是通过改革保留住集体经济组织，使其变成另一种城镇集体经济。仅就“农村集体经济”概念，仍然需要进一步分析。比如说某个村集体办的企业，人们也习惯上称之为是一种集体经济，因为企业是集体的，但是不应将这些企业组织本身与社区集体经济组织等同。公司企业是集体经济的一个部分，是集体经济的企业形态，是经营主体，而不是产权主体。虽然我们习惯上把某个村集体所办的企业和集体经济组织本身都统称为“集体经济”，但这里的区别是不容抹煞的。

在市场经济条件下，农村集体经济有两种基本的组织形态，一种是社区集体经济组织本身，就是被村民委员会所替代的那个村级集体组织，这是集体经济的组织母体（这里不排除部分地区还存在村民小组一级和极少数的乡镇一级）。另一种形式是集体办的各种生产经营性的公司企业组织，包括承包经营的农户或专业队（组）。这种农村集体经济的基本体制和组织构架，是 “集体经济组织+公司企业组织”。当然在有些地方、有的村集体经济内部，还会有各类专业合作组织，这些合作组织仍然与集体经济组织存在某种承包关系，隶属于村集体管辖。很显然，农村集体经济组织的立法对象是社区集体这个母体，而不是公司企业或其他合作组织形态。

“农村集体经济组织”概念是有特定对象的，不能随便泛化。农村集体经济组织立法的对象，指的是农村社区集体经济组织这个母体，而不是指它所办的公司企业或其他专业生产经营组织。任何集体经济组织，都可以以集体的名义出资兴办公司企业，也可以组织各类专业合作经济组织。但这些公司企业或专业合作组织有专门的法律规范，而不是由农村集体经济组织法规来规范。

严格地讲，法律意义上的农村集体经济组织，是人民公社的生产队、生产大队和公社三级体制被解散以后遗留下来的组（村民小组）、村（行政村）和乡镇一级的以土地集体所有制为基础的社区集体经济组织，是被村民委员会或村民小组替代的村社集体经济组织，是实行土地家庭承包经营为主、统分结合的双层经营体制的集体经济组织。这种集体经济组织既区别于个体和私营经济形态，也区别于国营和城镇集体经济的组织形态，不能混同于土地私有基础上的合作经济或股份合作经济组织，更不能混同于《公司法》所规范的公司企业的组织形式。也可以说，农村集体经济组织是以一定空间地域范围内土地集体所有为基础的，以村社为边界，以家庭为单位联合起来的农村合作化的高级形态。没有农村土地集体所有这个基础，农村社区集体经济组织就不能存在。

习近平同志所著《中国农村市场化建设研究》一书总结了农村集体经济组织的功能和特殊作用。他指出：“一是作为农村集体土地及集体资产的所有者载体，行使着集体所有的土地等生产资料的发包、管理以及集体企业经营制度的选择和经营预期的确定等重要职能；二是在目前我国农业不可能获得太多的财政补贴和工业反哺的情况下，承担着保护农业这个弱质产业的重任；三是在广泛领域内帮助政府实施多项农村社会发展计划。”[1] 他的论述明确了农村集体经济组织作为集体土地和其他集体资产的所有者载体的本质属性，指出了农村集体经济组织在基本功能上区别于其他经济组织的两个重要特征，即保护农业和促进农村社会发展。

土地集体所有制是农村集体经济组织的法律基础

我国土地私有制在上世纪50年代的农业社会主义改造过程中已经终结，从初级社到高级社是这一历史性变革的标志。所以，包括高级社和后来的人民公社制度，都是建立在农村土地集体所有制基础之上的。作为区别全民所有制的一种农村土地的公有制形式，是至今我国宪法精神所肯定的。严格地说，土地集体所有制是农村集体经济组织存在唯一的法律基础。这一条如果动摇了，讨论农村集体经济组织就没有意义了。

农村集体经济组织是乡村社区性公有制经济组织，不是按份共有基础上的合作制或股份合作制。

农村集体经济组织是依托集体土地所有制关系形成的公有制经济组织，具有鲜明的乡村社区性、公有性和稳定性。社区性指集体经济组织是共同拥有一定地域范围的农村土地的村社组织，而非专业性的合作经济组织；公有性是指一定社区范围内（如行政村、自然村甚至一个乡镇）集体经济组织内部是公有制而不是共有制，是在分工分业基础上具有统一经营功能的有机体，而不是像“一篮子土豆”那样的个体的简单集合；稳定性是由于集体经济组织公有的土地资源、资产具有一定的封闭性，内部排斥私有产权，不具有可以由农户个体自由分割转让的流动性，对外也不能随便抵押、入股，以避免陷入破产的危机，所以农村集体经济组织具有长期的稳定性。这些特性决定了农村集体经济组织既不同于一般的公司企业组织，也不同于建立在土地私有制基础上的合作经济组织或股份合作组织，而是一种特殊法人。所以，不能用按份额占有的共有制替代社区集体的公有制。因此，相关立法要明确农村集体经济组织的上述基本属性。

陈锡文同志在2018年7月25日接受《瞭望》周刊采访时，曾谈到关于农村集体经济产权制度改革的一些问题。这些问题主要是：

“集体产权制度改革必须首先明确农村集体经济组织的基本性质，依据法律的规定，集体经济所有的不动产和动产，属于集体成员集体所有。因此，农村集体经济组织有两大基本特征：一是集体的资产不可分割到个人；二是集体组织的成员享有平等的权力。”“从这两个基本特征不难看出，首先，农村集体经济组织并不是共有制经济组织。因为法律规定，共有资产可以分割到人，也可以转让共有人持有的资产份额，因此共有制经济的实质是私有经济。有些同志说，集体产权制度改革，使农村集体经济组织的资产从‘共同共有’变成了‘按份共有’。这不正确，因为无论‘共同共有’还是‘按份共有’，都属于共有制经济，而不是我国农村的集体经济。”“其次，农村集体经济组织也不是公司、企业性质的经济组织。法律关于公司、企业的发起、设立的规定完全不同于农村集体经济组织。在现实生活中，公司、企业的破产、兼并、重组等情形不可避免，但农村集体经济组织显然不可能发生此类情形。因此，有条件的农村集体经济组织可以依法设立公司、企业，并依法从事经营活动和承担市场风险。但农村集体经济组织本身不能改制为公司企业。”一般意义上的‘股’，代表的是资产，持有者有权依法对自己持有的‘股’进行处置。但集体产权制度改革中出现的所谓‘股’，其实只是指每个成员在集体资产收益中的具体分配数额，因为集体的资产是不可分割给个人的。对于‘股’，农村基层作为约定俗成的口头表达，问题不大。但在制定政策和法律时应当对此有清晰、规范的表述，否则容易混淆农村集体经济组织的性质。”[2]

那种认为必须把产权量化到个人才能适应市场经济的观点是站不住脚的。这种观点否定了公有制经济形式存在的合理性，就如同在国企改革问题上一些人主张的“国有企业不把资产量化到13亿人民头上，就是产权不清晰”的观点一样，是极其错误和有害的。

农村集体经济组织自身不能公司化、企业化

农村集体经济组织承担着多项经济和社会功能，比如生产经营功能、保护农业产业功能、管理服务功能、社区社会保障功能和维护生态环境功能等。因此，农村集体经济组织不同于一般公司企业和合作制组织，不像企业那样以利润最大化为唯一的追求目标。

第一，农村集体经济组织是农村土地集体所有制的产权主体，具有经营农业和其它产业的生产经营功能，这一点与一般企业等经济组织的功能是一样的。

第二，由于存在农户承包经营土地，集体经济组织又具有对土地承包关系进行管理、调整的功能和对农户的服务功能，这一点类似于合作经济组织。

第三，在城乡二元结构存在的情况下，农村集体经济组织还具有为本社区成员提供最基本的生产保障功能，如成员均等的土地承包权、宅基地使用权等。正是这些功能，使农村集体经济组织的存在成为农村社会稳定的制度性基础。

第四，农村集体经济组织还承担着很多公益性和基础性的社会功能。如粮食生产本身就带有国家安全基础这一公益性质，农林业本身也具有生态环境保障的功能。还有，农村集体经济组织承担社区各种社会事业的开支等，都是非经济功能的体现。

上述这些功能说明，我国的农村集体经济组织的相关立法，既不能套用公司企业法的思路，也不能套用国际上合作经济组织制度的一般思路，更不能刻意强调村社分离，将农村集体经济组织当成完全以盈利为目的的企业来对待。必须从我国的实际出发，吸收合作化、集体化以及改革开放以来的最新实践成果，在村社合一、分工不分家的基础上加以改革和完善，形成适应市场经济条件的新的法规。

按专业分工组织生产必然导致集体经济经营方式和体制的变化

农村集体经济在不同发展阶段对经营方式和经营体制有不同的要求，不能把特定历史阶段的经营方式和体制固化、绝对化。生产力发展的不同阶段，需要不同的劳动组织形式、经营方式和体制。当全国粮食供需紧张的时候，必然要靠国家计划和相应的管制措施，甚至政府要对粮田面积下达指标。现在人们可能觉得这很荒谬，但当时的历史条件下必须那样做。

共和国的70年是一个前后传承的整体。前30年是在组织起来的基础上，通过农业合作化和人民公社“三级体制”进行了农业生产方式的深刻变革，为后来的改革开放奠定了基础；后40年是在土地集体所有、家庭承包双层经营体制的基础上，使广大农民融入了现代工业化进程。再往后我们应该探索一个什么样的新体制呢？就是与市场经济条件相适应的“集体经济组织+公司企业”的结构和体制，并且是双层或多层经营，而非单层经营。所以，不管是人民公社的三级体制，还是改革这几十年来的双层经营体制，都是集体所有制的一种实践形式，都有它相对应历史阶段的一定的适应性，也都有一定的局限性。

统一经营也是集体经济的本质特征之一

以家庭承包制为基础的双层经营体制之所以很容易蜕化为单干的小农经济，就是因为集体经济统一经营的功能被剥夺、被削弱了。需要指出的是，以家庭承包制为基础的双层经营，是建立在农业经济基础上的一种较低水平的集体经济经营方式和体制。在较高水平的集体经济发展阶段，即在分工分业和专业化规模经营的基础上，集体统一经营的内容和形式将会发生变化。较高水平的集体化也一定是双层或多层经营的，最高层一定是资产（资本）经营、资本运作，下面才是公司经营、企业经营等不同层次。

农村集体经济这一经营体制上的特征，与国有大型企业内部的经营管理体制是同样的道理，绝不可能只有分散经营而没有统一经营。所以，在农村集体经济组织相关立法中，必须强调集体经济组织具有统一经营属性和功能，否则必然造成用简单的农业合作制替代集体经济的严重后果。

集体统一经营、分散承包经营、更高层次复合型体制的多层经营，都可以成为农村集体经济不同发展阶段的经营方式和体制。具体采取哪一种方式，取决于集体经济的生产力水平和产业结构的复杂程度。三级所有体制、双层经营体制、以及更高级形态的复合型体制，都需要随经济发展做出调整。

农村集体经济组织内部管理的自主性、民主性和按劳分配为主的原则

农村集体经济组织内部的管理体制有两个基本特性，即自主性和民主性。所谓自主性是针对改革前曾经出现过的政府指令性计划太多，以政代社、剥夺农村集体经济组织生产经营自主权的倾向。在由计划经济体制向市场经济体制转变以后，每一个集体经济组织都是一个独立的市场经营主体，各自承担着市场经营的风险。所以，政府绝不能越俎代庖，干预集体经济组织的自主决策权。做什么、不做什么都是集体经济组织自身的职权，政府不能代替集体做任何经营上的决策。

民主性是指农村集体经济组织的内部管理原则，是一人一票的民主管理，而不是按股权决策的治理结构，集体经济组织成员在组织内部是平等的。这就要求农村集体经济的发展必须在党的基层组织核心领导下，完善民主决策、民主管理和民主监督的管理结构和机制，而不能立足于靠什么“乡贤”来治理。

在分配方式上，集体经济组织内部是按劳分配。而在公司企业层面，特别是和外部资本合作中，是按股、按资分配。集体从公司企业按资分配得到的利润，仍然在集体经济内部按劳分配，当然也有一部分是按需分配，是福利性的；还有一部分用于积累和扩大再生产。

例如，贵州的塘约村在经营方式和体制上目前仍处于初级阶段。随着经济的发展，塘约村下面也会有公司等专业组织形式出现。这时会出现在公司企业有一个初次分配，表现为工资收入。而作为集体经济组织成员，还会有集体统一分红的二次分配，这些分配基本上属于按劳分配的原则。集体的二次分配、统一分红的部分，实际上就是一种平衡，是由所谓的“劳动力价值”还原为按劳分配。

农村集体经济实际上要从事两种生产，一种是对外交换的商品生产，一种是自给性的产品生产。自给性的产品生产是用于集体经济组织内部分配的，当然现在这种生产在广大农村已经很少了，这是经济高度市场化的结果。例如南街村这样坚持集体经济体制的农村，还保留着一定的自给性生产和服务，包括住房、医疗、教育、养老等等，在集体内部是非商品化的。也可以说，他们对外是商品交换，对内是按劳（按需）分配。其实，这应该是农村集体经济的一个常态。这种情况的好处在于，在出现经济动荡或危机的情况下，即使集体经济组织对外的商品生产受到严重冲击，仍然可以通过自给性生产（如粮、菜等）渡过危机。相反，在危机条件下，如果没有集体经济组织的存在，这种户自为战的格局就难免造成农户纷纷破产。

农村集体经济的发展扩张与组织升级形态

在市场经济条件下，农村集体经济组织之间的分化是一种必然的客观趋势，这就需要国家调控、保护和以工补农、以城带乡等多种政策措施，帮助弱势集体经济的发展。当然对于发展较好的集体经济组织，也需要有适时的配套政策，助力其发展。

一般而言，农村集体经济的发展扩张有两种形态值得关注。

一是社区集体母体组织和所属公司企业组织双向扩张。如江苏华西村、浙江花园村、烟台南山集团等，一方面是原社区集体对周边农村社区的合并，另一方面是公司企业在产业层面的做大做强。

二是社区集体母体组织不扩张，只在公司企业层面单向扩张。如南街村、刘庄村、腾头村等。湖北的官桥八组，原来只是一个生产队，但公司产业搞得很大，甚至到武汉市去投资，但社区集体母体不扩张。

两种形态中，前者是少数，后者是大多数。为什么会出现这种情况？这是因为公社解散后，逐级过渡的体制已不存在，生产队向大队（村级）过渡，村级向社级过渡的机制已经消亡。这就造成一些农村集体经济组织虽然产业和人口规模都己经集聚得很大，但决不放弃“村集体”这个体制，因为正是这个村集体的体制保障了他们的自主权。如果他们撤村建镇，甚至华西都能撒村建市了，那么就等于村集体经济要变成地方小全民或地方国有了，于是问题就复杂了。目前我们还没有一套成熟的体制机制及政策法规制度去支持这种发展趋势。

从这个角度看，目前的一些农村集体经济的典型，是高度市场化条件下的产物，并不是人民公社制度的简单延伸。或者说，这是由三级体制变为双层经营体制的必然结果。

所以，农村集体经济组织的联合组织的发展或升级，就值得格外关注。这是因为，有些农村集体经济组织自身由于资源、区位或干部等条件的限制，很难靠自身的力量发展起来，这就需要建立跨越村级的利益共同体，通过多村抱团发展，建立合作联社，或者以股份有限公司的组织形式成立公司企业。如果把农业和农村放到整个社会的现代化转型这个大背景下来考虑，那么仅仅由“户自为战”回到“村自为战”仍然是不够的，因为在村级组织之上，仍然需要一种集中配置资源和集聚本土人口的机制，以解决人民公社解散以后带来的经济和社会问题。从这个意义上讲，可以说乡镇统筹是工业化中后期我国农村现代化发展的必然趋势。产生这种趋势的客观需求来自于以下几个方面：

一是工业化进程中集体建设用地等资源集中配置的需要。通过破解集体建设用地“村自为战”的分散布局，实现以乡镇为中心的集中配置。

二是在集体经济体制下完善农业产业化体系的需要。依托村级集体经济，发展乡镇甚至区县级的专业营销公司、加工企业、专业技术协会等多种组织形态的有机结合，建设完善的农业产业化体系。

三是城镇化进程中集中集聚经济和人口的需要。包括解决农民住宅问题、小城镇旧村改造问题、新农村建设问题等。

四是城乡融合的一体发展进程的需要。城市基础设施和公共服务向农村小城镇和新型农村社区拓展，促进城乡一体化进程发展。特别是文化、教育、医疗卫生服务等方面高质量的覆盖农村，使农村社会服务和生态环境条件好于城市，才能扭转农村人口单向涌入城市的被动趋势，实现乡村振兴的伟大战略目标。

要处理好农村集体经济组织与其它主体的关系

农村集体经济组织是以农业为基础产业、可以从事多种经营和发展多种产业的一种经济组织。作为一种特殊法人，在立法上不能将其混同于其它市场主体组织。但是，农村集体经济组织在市场经济环境下，又必须利用其它市场经营主体的组织形式，如股份合作制、股份制、公司企业等。所以，处理好集体经济组织与其它经济组织形式的关系至关重要。

第一，农村集体经济组织可以出资办企业、办公司，但不能把集体经济自身公司化、企业化，根本原因是土地产权不能像企业产权那样可任意分割和转让。因为只有这样才能保证土地集体所有制不被颠覆、避免走上土地私有化流转兼并的老路。但在农村工业化进程中，集体办企业几乎是一种必然的选择。而企业制度的发展又必然促使集体经济演变为“集体经济组织+公司企业”的基本形式。于是，农村集体经济体制出现乡村两级所有、企业多层经营的新格局，出现集体办全资企业，或集体与其它主体合资办企业等多种形式。这是集体办企业，不是集体变企业，是两类不同性质组织形式的有机结合。在这里，乡村两级社区集体经济组织要由未来的农村集体经济组织法来规范，由农业行政主管部门进行注册和管理；而它们所办的公司企业则由《公司法》来规范，在工商部门注册和管理（现行《公司法》没有农村集体经济组织注册登记公司企业相应的法律条款，造成农村集体经济组织在公司企业注册登记上的困难，需要修订）。

在这样的体制下，集体经济组织这个母体本身的产权封闭性并没有变化，成员边界也是清楚的，所以它仍然是稳定的。但是在企业层面，产权关系具有了开放性、可流转性，完全可以根据市场条件从事投资、转让、兼并、重组等经济活动。集体经济组织按照对企业的出资额承担有限责任，降低了集体的风险。所以，不能把集体经济组织直接公司化、企业化，应按不同的法律主体来规范。

第二，农村集体经济组织与农村居民委员会的关系，不宜做统一的硬性规定，应由农村集体经济组织和村民委员会自主决定。原则上应提倡村社合一，分工不分家，过于强调村社分开是不妥的。但是，在快速城镇化地区，村集体经济组织成员与社区居民已经不再重叠，可以适当考虑分设。因为将来会有村民委员会转为城镇居民委员会的问题，那时集体经济组织仍可继续保留和发展，成为新的城镇集体经济形态。

第三，村级集体经济组织与乡镇一级集体经济联合组织的关系，应给予足够的重视。农村集体经济组织的立法，不应该仅仅停留在规范村、组两级集体经济组织，随着我国工业化、城镇化发展，乡镇一级的统筹功能就显得越来越重要。于是，在乡镇层面发展超越村级的集体经济组织就成为一种必然的趋势。从理论上讲，在现在的市场经济条件下，已经不太可能采取过去曾经设想过的逐级过渡的办法，只能借用股份制联合的办法创新组织形式和体制。如采用多村集体经济组织同办联合社的形式，或者采取各村集体经济组织持股的股份联合公司的形式等，都需要在立法中为未来的改革留有充足的发展空间。

                          （编辑  杨利红）

随着城镇化、工业化进程的不断加快，我国能源消费强度也在不断提高。传统能源作为能源消费主体，带来的能源安全和环境问题日益突出，能源转型势在必行，发展可再生能源成为保障能源安全、加强环境保护、应对气候变化的重要途径。

我国能源转型迫在眉睫

油气供应保障是我国能源安全的首要问题。2018年，石油、天然气在我国一次能源消费中的占比分别为18.9%、7.8%，是仅次于煤炭消费的主体能源。受资源禀赋和体制、技术等因素所限，我国油气产量提升缓慢，难以满足需求量的快速增长。2018年，我国原油产量1.89万吨，同比下降1.3%，进口4.62亿吨，同比增长10.1%；天然气产量为1602.7亿立方米，进口量9039万吨（约1256.8亿立方米）①，同比增长31.9%，油气对外依存度分别达到了71.3%、44.8%②，仍在不断上升，油气资源的稳定供应成为影响我国能源安全的首要问题。

煤炭的主体能源地位在短期内难以改变。我国是“富煤、贫油、少气”的国家，煤炭是我国能源的基石。截止2017年，我国煤炭查明资源储量达到1.67万亿吨，煤炭产量和消费量稳居世界第一。煤炭价格低廉，是支撑经济发展代价较低的能源之一，但煤炭带来的高昂环境成本同样是社会发展所无法承受的。在能源转型战略的大力推动下，2018年我国煤炭消费量为37.7亿吨，占能源消费总量的59%，首次降到了60%以下，但仍然超过其它各类能源消费量的总和，现阶段可替代能源的成本和技术等条件尚不具备足够优势，短时间内难以撼动长期以来煤炭在中国能源中的主体地位，未来中国如何将煤炭消费比例逐渐降到世界平均水平（2018年世界能源消费结构中煤炭占比为27.2%），同时寻找如此巨大的可替代清洁能源，任重而道远。

能源转型是能源发展的必然趋势，也是保障国家能源安全、应对气候变化的重要途径。以清洁低碳、安全高效的清洁能源替代高碳排放、高污染的传统能源，是世界大多数国家合理应对气候变化、有效保护生态环境和保障能源供应的战略性选择。经济发展、环境保护与能源转型息息相关、相互影响，传统的粗放型能源已不适应当前社会对于清洁高效、绿色低碳的发展要求。相对于欧美等发达国家从“油气时代”向“可再生能源时代”转型的新时代，我国仍处于“煤炭时代”。借鉴国外能源转型经验，结合我国社会经济发展和资源禀赋情况，在提升能源安全保障力度、推动能源清洁高效发展的前提下，实施符合我国国情的能源转型，是我国能源发展的必然趋势。

可再生能源是能源转型的发展方向

目前，加快开发利用可再生能源已成为全球共识和一致行动，丰富的资源和新技术的不断创新，以及逐步凸显的经济性使得可再生能源与传统化石能源相比更具优势。

从全球来看，发展可再生能源成为主要发达国家能源转型的普遍共识。从第一次工业革命开始，工业技术的提升和社会经济发展结构的转变一直引领着能源的转型。据英国石油公司（简称BP）统计，2018年欧洲的可再生能源消费占能源消费总量的15.5%，超过世界10.8%的平均水平，德、英等传统发达国家非水可再生能源消费占比已达到14.6%、12.4%。北欧国家在发展可再生能源方面力度最大，瑞典承诺2030年将国内交通领域的温室气体排放缩减70%，2045年将温室气体排放缩减为零；挪威计划在2030年成为“碳中和”社会，在2050年之前成为低碳社会；丹麦和冰岛提出到2050年完全摆脱对化石能源的依赖。2018年，德国净发电量中可再生能源比例超过了40%（高于煤炭的38%），在过去10年推动了“能源、交通、建筑全面零碳化的未来城市”示范项目，并提出2050年将全面实现可再生能源生产和消费覆盖，实现“零碳排放”目标，以此加速推进德国能源转型之路。

从资源禀赋来看，可再生能源取之不尽，用之不竭。我国幅员辽阔，风能、太阳能可利用资源量十分庞大。中国气象局风能太阳能资源中心数据显示，目前我国80米轮毂高度、150W/m²以上的风能理论资源量为120.8亿千瓦，太阳能水平面总辐射1.68万亿千瓦；另外，水能资源理论蕴藏量约7亿千瓦，生物质年资源总量约4.6亿吨标准煤，地热能年可采资源量约26亿吨标准煤，海洋能技术可利用量约9.8亿千瓦。丰富的资源为我国能源转型和能源供应安全提供了保障。

从技术创新来看，技术进步带动可再生能源成本大幅下降，经济性优势逐步显现。技术创新是可再生能源发展的根本。近些年，我国可再生能源发展迅速，尤其是风能和太阳能，无论是产能还是装机总量都是世界第一，取得如此巨大成绩的关键是技术创新的重大突破。以光伏为例，硅料的全面国产化、金刚线切割技术的提升、高效电池技术的推广以及双玻组件的技术创新等，将光伏组件价格从2007年的30元/瓦降到了2019年的1.8元/瓦；我国风电领域也是技术创新的典范，风机制造经历了750千瓦、1.5兆瓦、3兆瓦、5兆瓦、6兆瓦风机甚至未来实现10兆瓦的海上风机，记录在不断刷新。技术创新带动成本不断下降，太阳能和风电电价也大幅降低。据国家能源局统计，2007年至2017年，光伏发电度电成本降低了90%，从2019年全球各地区光伏电价招标情况来看，投标电价普遍处于0.4-0.5元/千瓦时之间，埃及和约旦光伏项目甚至收到了0.17和0.19元/千瓦时的报价。随着技术的不断突破创新，可再生能源成本还将进一步降低，光伏和风电将全面实现平价上网，与传统能源相比将更具经济性。

我国可再生能源发展现状及主要问题

截止2018年年底，我国可再生能源发电装机规模已占总装机规模的38.4%，其中非水可再生能源占20%。

水电是我国第二大电源，也是规模最大的可再生能源。2018年，我国水电总装机3.52亿千瓦，发电量12329亿千瓦时，占全部发电量的17.6%，发电量和占比均稳居世界第一。但是我国适于开发且易于开发的水资源已基本建设完成，在相关技术和社会问题取得重大突破之前，水电的发展空间已十分有限，可再生能源发展重点将倾向于风能、太阳能和生物质能等新型能源。

风电是我国继火电、水电后的第三大电源。2018年，我国风电新增并网装机2059万千瓦，继续保持稳步增长势头。到2018年底，全国风电累计装机1.84亿千瓦，居世界第一，年平均利用小时数2095小时，全年风电发电量3660亿千瓦时，占全部发电量的5.2%，同比增长20%。

2018年我国光伏发电新增装机4426万千瓦，全国光伏发电总装机达到1.74亿千瓦，其中，集中式电站12384万千瓦，分布式光伏5061万千瓦，发展布局进一步优化，全年光伏平均利用小时数为1115小时，发电量1775亿千瓦时，占全部发电量的2.5%，同比增长50%。

 2018年，生物质发电新增装机305万千瓦，累计装机达到1781万千瓦，同比增长20.7%；全年生物质发电量906亿千瓦时，同比增长14%，继续保持稳步增长势头。

核电作为广义上的清洁能源，是我国第四大电源。截至2018年，中国在运核电机组44台，装机容量4465万千瓦，平均利用小时数为7499小时，全年发电量为2944亿千瓦时，占全国累计发电量的4.2%。由于涉及安全问题和核废料处理问题，其发展一直备受争议，造成核电产业发展空间受限。构建清洁低碳、安全高效的能源体系，加快发展可再生能源，是我国能源转型的目标，但可再生能源产业发展仍有诸多问题亟待解决。

首先，可再生能源技术创新环境和关键核心技术有待于突破。可再生能源产业发展核心是技术创新的问题，又与创新环境密不可分，面临最大的挑战来自于知识产权的保护不到位甚至缺位。过去我们依靠“以市场换技术、以市场换资金”的模式，通过“引进、消化、吸收、再创新”等方式取得了进步，这是在特定的历史环境下形成的。随着人工智能、5G通信和大数据的发展，今天中国要引领科技的发展，就要不断完善创新环境。国家正在力推“中国制造2025”，如何将可再生能源的原创技术和全球人才吸引到中国，如何保护好我们自己的原创技术，尊重知识、保护好创造价值的人，创造一个良好守信的创新环境是关键。

中国已成为全球可再生能源第一大国，但是我们在一些核心技术工艺、核心材料等方面与发达国家相比仍处于落后地位，技术创新能力的不足严重阻碍了可再生能源产业的发展，而核心技术的重大突破需要整合社会资源，集中力量攻关解决。

        表1  可再生能源产业面临的技术问题举例

其次，可再生能源管理机制缺乏活力。灵活高效的管理机制是推动可再生能源产业发展的重要措施。现有的能源管理和运行机制是以化石能源为基础建立的，越来越不适应可再生能源的发展，这主要体现在：电力运行机制不适应大规模可再生能源电力并网的需求，以及现有的政策体系不能满足可再生能源产业长期持续发展的需求等，最终导致技术创新困难重重，弃水、弃风、弃光现象难以根除，可再生能源补贴缺口越来越大、补贴拖欠时间越来越长等现象，严重影响可再生能源产业的发展。

第三，战略规划目标不清晰，政策延续性不够。明确发展战略定位，制定符合实际的战略发展规划，是产业持续稳定发展的前提。虽然我国对可再生能源及各能源品类的“十三五”规划提出了发展目标，但是目前规划目标已远远落后于实际发展。如不能明确发展规划和目标，实现国家层面的统筹规划和管理，可再生能源产业将会陷入无序发展。

第四，国际合作力度不够。在技术创新、产融结合以及过剩产能“走出去”的大背景下，需要我国拓展可再生能源国际合作的新思维。目前我国可再生能源产业的国际合作方面依然缺乏统筹策划，参与对外合作的企业同质化竞争激烈，投融资渠道单一，信息化建设滞后；“走出去”的企业普遍缺乏市场培育的新理念，在所在国可再生能源体系的策划和产业链打造等方面参与深度不够；此外，虽然我国可再生能源产业规模庞大，但相关标准的国际影响力不足。以中国企业参建的93个水电项目为例，全部采用欧美标准的项目为21项，同时采用两种标准的有55项，全部采用中国标准的只有17项，占18%。

我国能源转型的应对策略及建议

为推动我国能源革命，保障能源安全，加快能源结构转型，推进可再生能源体系的可持续发展，特提出以下建议：

第一，推进能源供给革命，实施可再生能源替代战略。进一步推动能源供给革命，加大推动化石能源的替代方案，尤其是煤炭的替代方案，大力发展可再生能源，将是我国推动能源转型的主要方向和策略。推动能源消费革命，要加强油气的替代方案，要加速推进交通工具全面电动化，长期坚持燃油汽车替代战略；同时加大天然气的勘探开发力度、推动页岩气技术革命，把握和控制好天然气的对外依存度，从而确保我国的能源安全。

第二，推进能源技术革命，统筹可再生能源技术创新发展。科技是第一生产力，决定着可再生能源产业的未来。首先应明确可再生能源的技术发展方向，了解全球可再生能源的技术发展动态，加强与技术强国的可再生能源科技合作，结合我国可再生能源技术发展现状和战略需求，在“中国制造2025”的基础上，加大技术创新力度。针对我国可再生能源发展的技术薄弱环节，有步骤地组织科技攻关，特别是瞄准相关产业链上的瓶颈技术以及我国尚未掌握的核心技术，加大研发投入，创新出一批能够引领未来可再生能源产业发展的前沿新技术。

第三，推进能源体制革命，完善可再生能源定价管理体系。我国可再生能源产业尚处于发展初期，推动可再生能源产业市场化建设，推进电力体制改革、完善可再生能源定价机制是关键环节。

同油气改革一样，推进电力体制改革，也应遵循“放开两头、管住中间”的原则，完善电力市场建设，推进输配分离，实行公平公正的电力调度、交易和结算工作机制和监管措施，完善分布式电源的并网规范，破除分布式电源上网体制和政策障碍，加强对可再生能源的统筹规划，减少弃水弃风弃光电量，做到可再生能源优先发展。

有竞争力的价格，是可再生能源产业快速发展的基础，这需要完善可再生能源发电上网定价和费用分摊机制。按照市场化原则，发、售电逐步采取市场定价，输配电环节由政府监管定价；在发电侧根据“合理成本加合理利润”的原则，综合考虑可再生能源的装机规模、发电成本、技术进步等因素，确定合理的上网电价，并考虑成本变动的实际情况，对电价进行及时调整，同时积极探索建立自愿认购和强制分摊相结合的可再生能源费用分摊机制。

第四，优化资源配置，推动分布式能源基地建设。

提升市场消纳能力是推动可再生能源产业化和规模化最直接的方式。我国风能、太阳能等可再生能源资源分布与生产力发展格局不匹配，需要根据能源供应的实际情况调整全国产业布局，打破省际壁垒，从全国均衡、可持续发展角度，实现可再生能源的优化配置。建议加快产业转移，将东中部地区高耗能、低污染、高附加值的产业（如电解铝、多晶硅、锂电池、陶瓷、互联网数据中心等）转移至可再生能源可以就近供应的地区，实现就地生产、就地消纳、均衡发展。

加快推动可再生能源的分布式应用，建立水能、风能、太阳能、生物质能、地热能等多能互补的分布式能源基地示范区，并因地制宜地发展天然气分布式能源基地，梯级利用，为大力发展可再生能源提供可靠的保障；统筹各类可再生能源协调发展，加快可再生能源的优化布局、提质增效，在规模化发展中加快产业升级。

第五，加大可再生能源知识产权保护力度，推动能源国际合作。我国可再生能源产业在国际市场中的角色正由跟随者、参与者向引领者转变，知识产权是影响国际技术交流合作的最主要原因。在我国转型发展的关键时期，应全力加大知识产权保护力度，建议成立国家保护知识产权监管委员会，将保护知识产权作为我国国际技术交流的基本理念与规则。

                                  （编辑  宋斌斌）

浙江日发精密机械股份有限公司成立于 2000 年，是一家年轻的民营机床企业。有两大特点使这个企业的成长非常引人注目：一是高举高打进入航空航天制造领域，旗下子公司日发精机自成立以来定位于中高端产品，注重细分市场的开发，在轮毂、轴承等细分行业的市场占有率做到了国内第一，也是国内首家将加工中心返销到日本的民营企业。二是浙江日发的海外并购往往是大手笔、稳准狠，如它对意大利MCM股份公司的并购就很成功。

浙江日发原来是做纺织机械的，1998年开始做数控机床，是国内第一家进入数控机床领域的民营企业。2010年公司上市，2014年转到航空领域，做飞机的数字化装配。我们收购了意大利MCM公司，这是一家做航空发动机零部件加工设备的企业。

    2015-2016年，由于上市的机床企业业绩波动大，为了平衡效益，我们向下游延伸，做航空零部件加工。我们收购了MCM后，发现它有很多好的技术可为国内服务，所以我们又建了一个样板厂。浙江日发公司现在是三部分业务：通用数控机床，航空装配线和航空零部件加工设备，航空零部件加工。

    浙江日发成立以来，坚持做细分市场。比如通用机床这一块，依托兄弟单位万丰，在轮毂加工和轴承加工设备方面做得不错。我们的轴承磨床在国内市场的占有率（当年新订单）占60%-70%，基本上处于垄断地位，还可以给轴承厂提供冷加工的整体解决方案。浙江日发的规模增长速度并不快，但我们重在技术竞争，不希望价格竞争。

    现在国内的机床企业都在搞竞争压价，这是不能持续的发展模式。原材料涨价、产品价格下降，企业只好降低产品质量和配置，这就形成了恶性循环。大厂要引领整个行业的技术进步，而不是参与价格竞争，大家才能合力扭转这一局面。

    “04专项”我们做了很多工作，应该总结经验。国家支持机床行业的目的，应该是把整个机床行业振兴起来，打破国外的技术封锁，扭转本国产品市场占有率下降的局面。

    中国机床行业收购了很多国外企业，但多数效果并不好。通过海外兼并方式振兴中国企业的思路值得反思。浙江日发收购意大利的MCM是比较成功的案例。我们应当怎样利用我们控股或参股的国外企业？如何把它们的资源充分利用起来？比如“04专项”安排的一些项目，其实MCM都可以满足，应该优先考虑从国外收购的企业所具有的技术优势。

    我们分析了收购国外企业的一些案例，包括我们前期参与竞标中失败的案例。我们始终坚持两点，一是尊重当地企业以及管理层，二是真心实意。国内很多企业把国外企业收购之后，直接把它们的技术、设备转回来，其实这样做影响很不好。我们则向MCM的员工承诺，不仅要保住企业，更要发展企业。当然，有时难免和他们的管理层吵架，但这都很正常。经过一段时间磨合，通过双方共同工作和交流，对方就能认可我们的做法。我们收购时，公司销售收入3000-4000万，今年可以做到1.5亿。

    如果能够把已收购企业的优良技术转移过来，那么比自己从零开始，成功的概率要高得多。我们按对方的要求，不减配置，按收购公司的工艺条件做下来，产品的精度并不比那边差。我们还定期派人到收购公司那边去培训。

我们引进MCM后，已经给国内市场提供了两条柔性生产线，一条给江铃发动机，到现在设备24小时连续运行已经持续两年多；另一条线放在西北，到现在已经运营一年多了，而且与MCM的技术要求基本接近。

                                 （编辑  三友）

大连光洋科技工程有限公司成立于1993年，与其他传统整机企业相比，公司具有更完整的产业链和自主研发能力。其子公司科德数控，拥有专业的技术研发团队及完善的生产销售体系，其五轴立式加工中心已经出口到德国，开创了国产高档五轴数控机床出口发达国家的先河。大连光洋的高端机床已经批量进入我国航天工业制造领域。

机床是工业的母机。中国必须建立独立完整、基础牢固的工业体系，机床工业对我国具有重要的战略意义和基础意义。   

以用户工艺为导向

    大连光洋在2000年时是做数控系统的。数控系统要用到主机上进行验证，当时是省市两级政府帮忙，找到大连机床厂进行合作。但到目前为止，我们的国产数控系统还缺乏市场影响力，很难让国内用户接受。

    2005年，大连光洋成立了机床事业部，买来光机，做数控系统的验证和市场推广。最初做三轴立式加工中心和三轴卧式车床。我们的目标是做高档数控系统，寻找国际上能配套的五轴机床的关键功能配件，其中的两轴转台是对中国禁运的产品。而中国台湾地区转台的性能、可靠性、寿命和美欧产品差距比较大。这样我们只好自己做转台。

    为了研发转台内的力矩电机，我们找了国内几个大学和工厂，搞了4年也没有解决问题。后来我们成立了自己的电机厂。所需的高精密角度传感器，我们拟从德国海德汉进口29列加减1角秒的编码器，但是买不进来，这就逼着我们成立自己的传感器公司自己生产。现在，我们机床上用的直线传感、角度传感、工件在线测量传感、刀具测量传感，都实现了自主生产。精密直线传感器利用激光干涉原理，完全替代了美国的光动公司和英国的同类产品。

    我们的光传感器还没做出来时，如果购买国外的激光光栅尺要70万元人民币一根，还要中国政府担保不能用于航空航天加工。激光光栅尺的电子元器件和光学元件都是国际采购，实际成本才2.8万元。后来我们自己开发出角度传感器，装在立式五轴加工中心的两个转角的控制台上，在各种精度指标上都达到世界领先水平。

    我们的机床推向市场以后，数控系统的自主开发进程才真正快起来。我们的系统，最初是模仿消化海德汉、西门子、发那科的。但国外产品的某个功能为什么要这么做？怎么做？当时我们并不是很清楚。之后我们自己研发的各类五轴机床经过用户使用后，用户给我们提出了若干问题和建议，还把多年积累的工艺毫无保留地教给我们。当我们对工艺了解透彻，对工艺能做到定量分析之后，对数控系统“为什么、怎么做”也就清楚了。

    任何一件事情想做好，一定要把需求搞清楚，以量化的需求来指导产品的开发。此后的10年，我们数控系统的开发完全以用户工艺为导向，很多功能是和用户、院校一起开发的。开发的原则是一定要紧扣工艺，紧扣市场的需求。

走全产业链发展的路子

    企业要形成全产业链、人才链、技术链，这样制造同类型、同规格的机床，我们的性价比就可以做到最好。

    大连光洋还有一个液压件公司，研制各种液压元件。我们现在所生产的机床的液压泵站就是自主研发、模块化的液压站。数字化、智能化制造，离不开自动化的操作。

我们承担了一个项目，研制飞机结构件加工用的翻板铣。这种设备过去只有美国的两家公司做，后来德国的DDS把美国这两个品牌打垮，DDS的加工效率是美国产品的3-4倍。首先是数控系统的算法要提升，它的一个关键部件是电主轴和电机（功率120kw，转速3万转，功率密度4.7kw/kg）。我们用3年时间把这个关键部件初步研发出来。如果这些基础的关键功能部件不解决，我们的主机就永远是落后的。

建立完整的技术链和产业链，做基础零部件（电机、传感器等）就要分析用户对主机、功能部件的需求。不这样做，在日后竞争越来越残酷的市场条件下，企业将无法立足。当具备了这三条链，就可以把这几层的需求作为产品开发的导向。大连光洋在这方面的受益，有很多例子可讲。

    我们生产的机床的床体材料，不是铸铁，而是全部用人造大理石整体制造。这种材料的温度形变是金属的1/2，阻尼系数是金属的6倍，所以它的吸震功能好，温度变化影响小。我们这类机床在用户那里经过4年的应用，用户非常认可，认为机床的精度保持性不输国外产品。精度保持性涉及的问题非常多，材料是其中最重要的一个因素。

    我们认为，基础零部件决定功能部件的水平，功能部件决定主机的水平。机床主机是用户工艺的“仆人”，机床上用的功能部件是主机的“仆人”，零部件又是功能部件的“仆人”，仆人要无条件地满足主人的要求。企业要拥有属于自己的技术链、产业链、人才链。要特性化、定制化进行设计，最大程度地满足主机的要求，让机床从精度、加工效率上尽可能满足用户要求。

    大连光洋从尝试做数控系统，发展到现在成为全系统、全产业链，并不是我们主观上想这么做，而是现在的行业和市场的状态决定的，不这样做就达不到高档数控机床的自主化发展。原机械工业部副部长沈烈初说，由于东北地区的专业化分工不是很发达，“光洋模式”是高档数控机床发展的模式之一。

培养高素质的人才队伍

    在当前美国打压我国科学技术发展的形势下，建立完全自主的高档数控机床的产业体系、技术体系、人才体系，就显得更重要了。

    机床产业的发展完全要靠人才来支撑，高档数控机床需要多学科、多专业、多层次的人才队伍，才能把这个产业做好。制造质量的保证，必须要有一支优秀的工匠队伍。机床对人才的要求太高了，不但要有高学历、高素质的设计人员，还要有一批从事制造、装配、检测的优秀工匠。工匠人才需要全社会拥有一个好的文化环境来培养，而不是一个企业做得了的。

    在我们国家，如果单看每一个专业，机械、电子硬软件、数学，都不缺具体专业人才，但缺少能做这个产业的架构设计师。大连光洋的陈虎就是这样的架构设计师，是行业的领军人才，他懂传感器、懂控制系统、懂电机以及各种功能部件，数学又非常好，而且经常跑市场跟用户接触，能使产品开发目标紧扣市场，一切以用户工艺为导向。这种人才不是学校能培养出来的，必须有常年在企业一线丰富的实践经验，而且对这个行业的各个专业有广泛的掌握。我国航天能够培养出一批系统架构设计师，因为这个产业，从所有的零部件、功能部件一直到整机系统都是自主研发的。希望能够加强机床产业人才的培养，尤其是系统架构设计师的培养。大连光洋愿意用自己这个平台，为国家提供系统架构设计师的研发工作平台。

加强机床产业基础研究

    日本、韩国政府在本国机床产业发展之初，给予了很大的支持和帮助。任何一个好的产品，不是学校和企业自己闷头研发出来的，研发的成果变成真正好的产品，要靠市场的培育。市场能不能培育出来，还得看这个产业的核心技术是不是自己的。如果这个产业的技术、人才是我们自己的，政府在市场方面应当再加大支持力度。哪怕我国的高档机床存在某些问题，国家政策也应当鼓励市场推行。如今我们已经具备了可以应用的技术基础，那些存在的问题则要在使用过程中不断地解决。

建议国家加大对高档数控机床产业基础的支持，如果关键零部件总是依靠进口，那么永远不能形成独立强大的自主产业。一定要加大基础研究，在国家层面对技术链、产业链、人才链很好地进行布局。

                                 （编辑  宋斌斌）