当前全球优质资源集中于少数地区，且被西方发达国家和矿业巨头把控。世纪疫情、地缘政治矛盾令产业链供应链出现本土化、区域化、多元化趋势。“双碳”目标的提出加剧了行业数字化、绿色化变革的紧迫性。由此，我国金属矿业自主可控的压力持续提升。

通过深入研究国外发达国家和先进企业已有的产业链供应链自主可控案例，针对我国金属矿业国内资源开发力度偏弱、行业格局“小散乱”现象突出、产业创新能力不足等问题，本文提出确保产业链供应链安全，加快国内资源战略顶层设计、加快推动金属矿业重组整合与集约发展、创新发展的建议。

全球金属矿业产业链供应链现状及特征

资源禀赋、产业格局是金属矿业发展的长期制约因素，而在百年来的三大变局中，地缘政治安全和“双碳”目标逐渐成为主导因素。

自然禀赋决定全球金属矿业分布主要集中在少数国家或地区。全球广泛应用的80余种金属矿产资源，受地质构造、成矿条件等自然条件影响，集中在少数国家或地区。例如，巴西、俄罗斯、加拿大和澳大利亚四国合计占全球铁矿总储量的57.5%；智利、秘鲁、美国、赞比亚、俄罗斯和哈萨克斯坦占全球铜探明储量70%；几内亚、澳大利亚、巴西、牙买加和印度占全球铝土矿总储量的60％。

全球主要优质金属矿产资源被西方矿业资本控制。发达经济体利用跨国矿业公司资本控制发展中国家矿产资源。据统计，全球主要矿山被美国、加拿大、澳大利亚、英国的少数几家公司控制。在世界范围内，约有8000家矿业公司，其中最大的25家公司控制的产量占到总产量的78%。

地缘政治影响下，金属矿业生产供应呈现本土化、区域化、多元化趋势。近年来，受中美博弈、疫情冲击、地缘冲突以及经济衰退等因素影响，越来越多的国家开始认识到产业链供应链安全可靠、自主可控、摆脱过度依赖西方资本的重要性，围绕产业链主导权展开争夺。金属矿业生产供应呈现本土化、区域化、多元化趋势。

“双碳”目标推动金属矿业数字化、绿色化趋势增强。在全球携手推进“碳中和”背景下，作为基础产业的金属矿业率先承受压力。以镍、钴、锂、稀土等品种为代表，能源金属异军突起，从小金属一跃成为比肩铁、铝、铜等传统工业金属的关键金属，并成为当前金属矿业的主流。ESG[1] 跃升为金属矿业的首要议题，推动金属矿业企业从发展理念到资本配置以及商业模式的全方位变革。数字化、智能化加快了传统矿业改造进程，在勘探、开采、安全、效率等全流程发生颠覆式变革。

国外主要经济体及其矿业企业产业链供应链自主可控案例

他山之石，可以攻玉。美国、日本、澳大利亚等国家以及必和必拓、淡水河谷等矿业巨头凭借先发优势，在维护本国本企业产业链供应链自主可控方面有很多值得我国学习借鉴的做法和经验。

美国通过顶层战略，利用产业链高端支配地位维护本国矿产资源产业链供应链自主可控

美国是处于全球产业链供应链价值链最高层级的国家，其充分利用优势地位，一是从顶层加强组织协调，系统推进战略制定和实施；二是加强本土资源开发，降低对外部资源的依赖；三是高度重视供应链安全和本土化，并试图脱钩，进行“去中国化”；四是注重通过建立矿产资源联盟稳定国外供应，限制中国发展。

美国万腾荣公司是全球最强大的铍生产制造及供应商，提供美国及西方国家所有军用及民用涉铍产品，控制着世界铍工业。其主要经验：一是依靠国家政策垄断国内资源，实施特许经营；二是实现全产业链运营，最大化利润来源；三是依靠美国科研实力，打造国际最高工艺水平和产品深加工技术；四是直接或间接控股国内外重要铍企业，从源头上控制原材料供应和铍材料关键技术；五是遏制中国发展，禁止向中国出口相关原材料。

日本作为唯一一个没有资源的资源强国，以财团为市场运作主体，积极参与全球资源开发配置

日本通过商贸获取资源，对于我国掌握稀缺金属资源具有重要借鉴意义。日本一是形成以金属与能源安全组织（JOGMEC）为核心的系统高效的矿产资源管理机构，政府提供全方位支持，为境外开发提供有力保障；二是通过财团运作，大力培育一批国际矿业航母，在全球资源市场获取规模可观的市场份额。

日本三井物产通过贯通金属矿产上下游一体运营，获取稳定控制力。一是利用全球情报优势长期跟踪投资机会，在行业低谷时期果断出手获取资源；二是以参股合作方式获取上游资源，注重商权而非控制权；三是构建以贸易环节为枢纽的一体运营模式，增强产业链控制力和稳定运营能力；四是吸纳金融机构作为股东，为开展逆周期收购提供资本支撑。

澳大利亚、加拿大凭借资源和技术优势形成强大的外向型矿业产业链

澳大利亚、加拿大是老牌的矿业大国强国。这两国的共同特点，一是注重发挥矿业技术优势，提高矿产资源产业链供应链竞争力；二是注重发挥资本市场作用，形成成熟完善的矿业产业体系；三是高度重视关键矿产产业，致力于构建涵盖上下游的全产业链；四是注重与美西方国家协同，降低对中国资本、市场的依赖。

澳大利亚必和必拓公司依托“全球化、全品种、全产业链”优势掌控大宗商品市场话语权：一是强化全球资源控制，从源头上把控矿业发展命脉；二是专业化、一体化、多元化经营，实现产业链纵深发展；三是通过并购做强做大，注重形成产业链规模效应；四是通过资本向优质资源转化完成产业链向价值链的提升。

拉美、非洲和东南亚等新兴资源国加大矿产资源保护，延伸产业链带动经济发展

拉美、非洲和东南亚等新兴资源国，基于带动国内经济发展和创造新增就业的现实考虑，采取矿产资源国有化、禁止矿产资源直接出口、提高关税等方式，强制要求外资在本国建设工业产业园、延伸矿业产业链。

巴西淡水河谷依托国有资源，做大做强物流运输业，牢牢把控铁矿石供应链。一是获取政府强力支持，集中国家优势资源；二是构建铁矿石低成本出口全球供应链体系；三是利用港口混矿中心控制中国供应链最后一公里。

瑞士嘉能可通过“工业+贸易”双轮驱动，形成了产融一体化发展模式

瑞士本身并不是一个矿业大国和矿业强国，但是嘉能可公司凭借瑞士在欧洲乃至全球独特的区位优势和经贸地位，通过商业模式创新走出了一条与其他矿业巨头不同的发展道路，一是在资源层面通过“全产业链布局+多品种经营”，获取大量优质资源，利用高杠杆支撑快速扩张；二是贸易层面，利用产品种类及质量、运输条件、供需形势等各种相关定价因素导致的价格差异进行套利；三是现货层面，利用供需变化、期现货市场，控制大宗商品价格。

我国金属矿业实现产业链供应链自主可控存在的主要问题

当前，我国已建立金属矿产业完整的产业链供应链，形成了集资源勘探、采选、冶炼分离、深加工、功能材料及下游应用于一体，相对完整的产业体系，但深入来看，仍存在上游资源保障程度不高，中游行业格局过于分散，对外竞争力不足，下游高端材料创新力不足等问题。

我国矿产资源基础薄弱，产业面临“三高”难题

随着经济快速发展，我国对金属矿产品的需求大幅增加。目前中国金属矿产商品的消费量占到全球一半以上，但受到全球矿产资源自然禀赋和全球矿业寡头垄断竞争格局的影响。我国战略性金属矿产资源供应面临着“三高”挑战：一是对外依存度高。主要金属矿产资源的对外依存度几乎全部超过50%，铁、铜、镍等资源的对外依存度均超过85%，钴和铬等金属矿产品的对外依存度则接近100%。二是进口来源国集中度高。我国62%的进口铜矿来自智利和秘鲁、73%的进口铬矿来自南非、83%的进口铁矿石来自澳大利亚和巴西、96%的红土镍矿进口量来自印尼和菲律宾、几乎100%的进口钴矿来自刚果（金）。三是海外矿业企业垄断度高。例如，海外前十大矿业公司占据了全球70%的铁矿、75%的铜矿、60%的黄金资源。

产业链“小、散、乱”现象严重，开发利用效率低下

由于早期矿业投资作为各省拉动GDP增长的重要手段，基本处于野蛮无序发展。直至目前，我国矿业企业力量分散。根据自然资源部的材料显示，截至2021年底，全国规模以上有色金属工业企业数量超过9000家，规模效益不足，行业中具备全球竞争优势的企业数量极少。国有资本布局分散，在国内金属矿产领域，央企层面，除4家以金属矿业为核心主业的资源类企业外，还存在10余家经营涉及金属矿业的非资源类央企；地方层面，则有超过30余家大型地方国企，很多优质大矿脉被切分成数十个小矿，行业“小散乱”现象严重，整体竞争力不足，成为产业链供应链自主可控的重要障碍之一。

高端材料科技创新资源配置和布局较为薄弱

一方面，我国金属矿业普遍存在重开采轻加工的现象，以原料、原材料开发为主，冶炼粗加工产品居多，单一金属矿产品多，系列化产品少，出口产品多为低附加值、低技术含量的初级冶炼产品，高附加值产品缺乏，总体上仍处于国际产业分工的中低端，向产业链价值链高端延伸不足；另一方面，我国金属矿业行政分割明显、科技资源分散，同质化竞争突出，金属矿业重大技术攻关布局相对不足。如“十三五”期间，国家在战略性矿产资源开发利用技术攻关方面未作重点部署，“十四五”期间，国家仅部署一项“战略性矿产资源开发利用”重点专项。

我国金属矿业产业链供应链自主可控政策建议

加强国家资源战略顶层设计规划

调整矿产资源开发利用结构，优化区域开发格局，规范空间开发秩序；深化矿业国际合作，构建从供应国经通道国到消费国的供应链保障体系；加强资源开发统筹协调，成立国家矿产资源安全委员会，增强风险应对处置协调能力，出台更加积极的财税政策，改革矿产资源权益金制度；提升国内矿产资源勘查开发利用水平，推进矿业全产业链管理和矿产品生命周期管理。

加快推动金属矿业重组整合与集约发展

国内，提高资源开发行业门槛，打破品种划分、区域划分，加快整顿市场秩序、推动企业并购重组；国外，加快组建以国有资本投资公司为代表的、以经营商品为主线的境外金属矿产资源管理运营平台。重点建设能够代表国家参与全球竞争的航母级企业，进一步统筹现有力量、强化国家意志，统一开发经营海外资源，改变多头对外的不利局面。着力提升国际竞争力。

推进金属矿业创新发展，提升产业现代化水平

一是发挥各方力量分工协作，构建以企业为主体、市场为导向、产学研深度融合的金属矿业技术创新体系；二是加快产业结构升级，如建设“铝型材—汽车零部件—建筑构件—家居产品”产业群、“稀有稀土金属—新能源材料—新能源汽车零部件—动力电池材料”产业群等；三是围绕关键共性技术布局前瞻性、战略性项目，加大研究投入力度，推动原创性、颠覆性和关键性技术攻关，通过建设共性技术创新平台、国家重点实验室等形式，集中优势力量突破一批“卡脖子”关键材料和核心技术；四是推进物联网、云计算、大数据、工业互联网、人工智能、5G等新一代信息技术与金属矿业深度融合，提升产业链供应链现代化水平。

（编辑  季节）

很多企业为应对当前形势变化，都在考虑对外投资设厂的问题，一些地方政府也在积极研究怎样支持企业走出去。为此我们要思考走出去的风险和应对之策。

中资企业“走出去”面临的风险

2015年是我国对外直接投资的重要转折点，即对外投资流量大于引进的外资流量。自此之后，中国对外投资的存量也高于吸收外资存量，这是中国对外经贸发展很重要的一个里程碑。

从风险角度考虑，走出去企业面临的风险有四大类：一是地缘风险；二是经济与金融风险；三是隐性风险；四是其他风险。

关于地缘风险，现在考虑比较多的是中美贸易摩擦问题。中国和外国之间的地缘政治关系可分为三类：第一类是中国与美国及其盟国的政治经济关系变化带来的地缘政治风险；第二是中国和一些重要邻国由于存在历史纠纷、领土争议而可能存在的潜在风险，很多企业把产能向这些国家转移作为一个重要的战略选择（这些国家的确具备一些有利条件），但关注政治生态风险非常必要；第三是一些国家可能面临着政治变局或执政党更替，导致与我国政治、经济关系发生变化，由此带来与投资国国家关系变化风险。

经济风险可以分两大类，第一大类是市场变化可能带来风险，或者是东道国本身的经济危机带来的风险。另外是金融风险，如利率调整导致成本变化，或者汇率变化导致风险变化。

隐性风险在很多国家都可能遇到，例如在劳动保护、工商税务、环保政策，甚至一些技术转移等方面存在因规则和政策变化带来的隐性障碍，可能对在外投资带来一些冲击。

其他风险。如国际市场供求关系变化、海外市场需求变化等对企业在外经营的风险，很多企业在海外投资中都遇到过类似的情况。

地缘政治风险

首先看美国和欧洲等西方国家。美国这些年对中国贸易投资限制措施不断强化，通过有针对性地不断出台新的政策、甚至立法的方式，对我国企业或人员进行进口限制、出口限制、投资限制、技术交易限制、政府采购限制或签证限制等，手段不断翻新。很多企业对此有切身感受，在美国进行投资面临越来越多的约束，比如TikTok在美国生存面临着重大困难。

美国对外商投资有直接审查，对中国审查特别突出。我国企业在美并购案占全部外资并购案不到4%，遭到审查的份额占15%。这充分说明美国对中国在美投资（尤其在半导体、通信等行业）的限制非常明显。有几个早年投资的项目，现在美国方面对此提出申诉，投资可能面临失败。另外，我国企业收购美格纳及英国最大的纽波特晶圆芯片厂，受到美国相关审查和法律阻碍，都失败了。中概股在美国上市也存在很多问题，美国政府对中概股提出了很多要求，如要证明在美国上市的外国公司不被政府拥有或者控制，在审计方面要求能够提供企业审计的原始材料，这些规定迫使5家国企中概股去年在美国退市。虽然现在与美国达成和解，在审计方面的问题初步得到解决，但中概股退市风险并未完全消退，美国目前并未取消“确定摘牌名单”，很多企业仍然在预摘牌名单上。

欧洲对来自中国的投资也正在收紧，特别是在制造业、通信技术方面，中国投资的项目面临的审查特别多。我国很多企业去欧洲投资是希望收购当地的企业，但是欧洲有一些无形的门槛需要关注。从欧洲对中国企业投资的通报和投资审查比例来看，高于在欧洲的FDI并购投资项目审查的平均占比，与在美国碰到的情况一样。我国企业在欧洲投资可能面临着三方面问题：一是反垄断审查；二是外商投资安全审查；三是反补贴审查，这些审查可能加大中国企业对欧洲企业投资或并购的成本。

关于反垄断审查，有一个“第三国”界定。虽然欧委会没有对这个概念提出明确的标准，但是在他们配套发布的影响评估报告中，欧委会引用了过去对《中国橡胶充气轮胎反补贴调查案件的决定》，中国的政策性银行和国有商业银行提供的贷款以及政府投资基金股权投资，都被认定为国家提供的支持，这些机构可能被认定为补贴提供方。中国国有企业和其他企业的正常往来，也可能被理解为中国的补贴行为。其中面临的额外风险，是一些国家认为中国国有企业都是归政府统一管理的。

在工程承包和一些具体的投资合作方面，都有潜在的、暗藏的壁垒，值得关注。美国和欧洲针对中国对外投资和并购采取的措施是很典型的，日本、韩国同样存在类似措施。

中国周边有历史遗留问题或领土纠纷的邻国，如印度、菲律宾、越南等。

印度这些年采取了很多针对中国企业的政策措施。在生产领域对我国企业投资有三个方面的措施值得关注：（1）生产关联激励计划，实质是通过补贴、关税措施控制中国产品的流入，支持本国的生产，最终目的是限制中国在当地市场的占有率。（2）如果这些补贴措施、关税措施不能够产生效应，就采用合规检查，即对产品销路较好的中资企业搞突击检查，有意恶化中资企业的生存环境，很多在当地市场占比高的企业都碰到这种待遇。（3）签订系列的双方自由贸易协定，印度与贸易伙伴之间形成了一些自由贸易措施，这样有利印度产品销售，从而影响中国传统的优势产品在当地市场的拓展。

越南往往会随着政党领导人的变化更替，对中国的态度、政治关系发生变化，还是有一定规律性的。菲律宾同样如此，政党、政局、政客发生变化之后，可能对中国的政治关系和经贸关系随之发生重大的变化或者转向。

以上这些都是地缘政治风险。这种风险是“大”风险，对经贸关系及企业生存发展有决定性影响、普遍性影响。

经济与金融风险

金融风险。近几年来，企业对金融风险的感受非常深刻和痛切。一些国家利率短期之内快速上升，引起汇率大幅度波动。从2022年情况看，美元汇率指数最高时达到114，升值16.9%，其他多种货币汇率出现大幅贬值，相应对企业的经营成本会产生重大的影响。另外，美国短期快速提升利率导致很多企业的美元负债成本明显上升，2022年持有美元相关债务企业的违约率相较于2021年增长了435%，今年第一季度已经出现了违约企业债券大约353亿美元，增长速度非常快。

汇率风险加大企业经营的不确定性。“走出去”企业需要大量外汇收付，形成以外币计价的资产或负债等债权债务。东道国的经济发展水平与当地货币汇率波动将增加企业的汇率风险，在交易和折算过程中产生较大不确定性；随着人民币汇率双向波动常态化，外贸企业也存在较大外汇风险敞口。

汇率变化直接关系外经贸企业的议价能力、成本效益，对企业生产经营具有多维度影响。企业从获取订单、组织生产、发货到收到外汇，账期为两三个月，期间汇率变动有可能侵蚀企业利润。汇率变化对很多企业经营也造成重大影响和冲击。由于汇率波动，企业在对外并购、项目融资、债权投资、应收债款成本收益都受到影响。另外在企业经营过程中，由于汇率变化，导致人工、原材料等生产成本发生变化，财务并表时转化为汇率折算风险。

资本管制风险。东道国的资本管制会减少外国投资者进入当地资本市场的途径，影响项目和金融市场投资回归母国，以及限制外资在东道国的股权比例。近几年对资本项目实行管制的发达国家明显增加，2020年增加了27个，2021年增加了5个。有资本项目管制的发展中国家数量也明显增加，最明显的是2020年和2021年，针对资本项目的临时管制、流动项目的临时管制的国家在增多。资本管制措施会直接影响到对外投资收益汇出的问题。

隐性风险

隐性风险有很多案例，在发达国家如德国，存在工会的力量；在新兴市场国家如南非，进出口要通过当地的注册代理机构，货代公司也会有区域代理问题。在发展中国家像尼日利亚，存在着劳工的问题，容易产生腐败问题等。

防范化解企业国际化经营风险的应对之策

对于企业国际化经营面临的风险，需要有一些应对措施。

（一）加大顶层设计和政策引导，推动双边投资合作长期稳健发展。政府应加强顶层设计和政策引导，为企业海外投资保驾护航。继续发挥高层互访与会晤对双边关系的引领作用，进一步增进经济政策领域的沟通和互信，维持各国对华政策连贯性和友好度，打消各国对中国投资的疑虑和误读。与重要伙伴国加强自贸谈判和产业对接，加快推进双边和多边贸易、投资协定的谈判和签署，以能源资源、基础设施建设、农业、制造业、科技、金融等领域为合作重点，积极推进产业对接。有关部门可成立专门工作小组，密切跟踪研判中资企业重点投资国家执政党对华态度。可联合中资企业在各东道国商会，强化对各国、各地区市场形势分析与研判，建立常态化的信息分享渠道，据此拟定或指导中资企业发展目标，在一定层面开展内部有序竞争。政府提供各种海外投资便利，鼓励、引导国企和民企开展项目合作，充分发挥彼此比较优势。

要从“大”的风险角度考虑投资和外贸的平衡问题，深入思考我国对外投资和对外贸易的关系平衡问题。推动产业链在国内合理布局和有序转移，提升产业链的完备性和安全性，避免出现“产业空心化”问题，确保重要和关键产业链的自主性和完备性，避免劳动密集型产业链过快对外转移。加强对外贸易有利于用好我国资源，进出口贸易顺差是推动我国GDP增长的重要动力源泉。相比于对外贸易而言，对外投资可以更好利用各个地方不同的成本、不同的资源优势，特别是通过直接投资才能够获取一定的资源，这是不能替代的。但对外投资相比对外贸易而言，对一国GDP是一个减项，如果大量、无秩序的进行产能转移，有可能会形成产业的空心化，这也是现在日本和美国面临的一个突出问题。

（二）提高对东道国地缘政治风险的关注度。在选择投资地前，应尽量主动规避不友好或者对华态度多变的经济体，避免潜在的制裁合规风险。选定投资地之后，进一步详细了解该地同中国的外交关系历史，提前针对可能出现的各种情况做出相应的海外生产经营调整方案。

我国在向国外转移产能的时候，要考虑投资国的政治态度，避免培养潜在的政治竞争对手。应该从这个层面上考虑：与这些国家通过贸易合作还是投资合作，到底哪个更好些？基于这样的逻辑，首先要尽量保证一些重要的产能、产业链条在国内形成比较合理的分布。我们“走出去”的时候，要考虑两个国家之间经贸合作和相应的一系列制度安排问题。以往很多时候是靠“走出去”企业自己来维护自身安全的，但是仅靠企业维护安全又是远远不够的。如果在国家层面有一些相应的制度设计安排推动紧密的合作关系，则可以降低“大”风险。

（三）要考虑全球汇率市场大幅波动的风险。关于汇率风险，对一般的企业来说还是要坚持汇率中性的概念，不能认为汇率大幅波动的时候就是投机获利的机会。企业管理层一定要有风险意识，有风险控制的机制。

从全球汇率市场走势看，预计将呈现两个典型特征。一是美元指数或从高位继续回落，欧元、英镑汇率有望抬升。二是新兴经济体汇率短期承压，部分固定汇率制国家货币面临冲击；长期看，人民币对美元和对欧元汇率将存在较大波动，将加大中资企业的外汇汇率风险敞口。

利率和汇率是周期性变化的。比如说美国去年之前很长时间维持的是低利率环境，很多企业认为这是一个好时机，发行了大量美元计价的债券，在美元突然升息，或者同时美元汇率大幅升值的情况下就导致成本的增加，很多企业债券违约都跟这种操作有关系。即使在低利率的时候也要慎重对待，除非我们能够用固定期限锁定较长时间的利率成本，否则我们还需要考虑企业本身的资产负债和承受能力，要避免在利率突然转向的情况下导致成本超过自身财务承担能力。

美元汇率也有其周期变化规律，大概四五年是一个周期。强、弱美元的转换是一种周期，还有一种周期是与美国总体实力在全球地位的变化相关。各国在全球经济、政治、军事实力不断变化过程中，我们要关注长周期过程中汇率可能会朝下走的态势。这方面最重要的一个教训是，20世纪80年代有很多企业利用日本协力基金提供的贷款，大量持有日元负债，导致日元升值之后对很多企业造成了不可承受的负担。对一些外币资产、负债配置要关注这种大周期风险。中资企业更多使用境外人民币或者人民币结算，可以避免这种大周期风险，当然也需要针对其经营投资状况设计具体方案。

（四）企业“走出去”要规避战略和财务风险。要在关注现实及潜在地缘政治风险基础上考虑企业的应对措施。在与地缘政策风险很大的国家进行经贸合作的时候，代理的风险要小于贸易风险，贸易风险小于投资风险。同时轻资产布局小于重资产布局。如果一些国家采取制裁措施，重资产全部被没收，而轻资产可以很快退出来，对此企业应该有一些大的应对策略。针对一般的利率变化、价格变动，企业可以利用银行相关产品和服务降低风险。

从外派员工薪酬汇回来看，境外中资企业可以为外派员工办理人民币的跨境代发工资，人民币资金直接汇入外派员工在国内的个人账户，对外派员工来说很好规避了当地货币的汇兑风险。另外是国内外一体化资金池，通过开立一体化资金池，拉直池内资金的划转路径，境内资金划转不需要通过委托代理的方式，也可以在相当程度上规避跨境资金汇率的风险。

另外是借款。借款时看境内人民币和境外人民币利率孰低？如果是境内低，通过境内担保在境外使用；如果境外低，境外担保在境内使用。还有融资成本问题，过去较关注企业贸易币种结构选择问题，而现在，很多企业利用海外市场进行融资，如果对利率走势或汇率走势判断失误，融资选择不当，都可能造成重大成本增加。融资担保是内保外贷、外保内贷，外汇管理局有规定，内保外贷的时候不能有意通过这种方式实现资金的跨境调动。

（五）要考虑极端情况。比如在受到制裁的情况下怎么办？面对制裁情况会比较复杂，涉及几个层面上的问题。第一，面对复杂多变的地缘政治格局，国家层面需要考虑全球资金清算体系及外汇资产配置、对外经贸合作格局的问题，要建立相应的基础制度设施与相关国家间的制度安排。第二，我国与一些特定国家之间的支付安排和结算安排。第三，可以在一些金融机构的功能定位上有所考虑。制裁的情况是极为复杂的，很难采用一揽子方案解决。针对不同国家、不同场景应有不同的对策，有不一样解决的预案。

（编辑 尚鸣）

党的二十大报告提出，到2035年我国要“实现高水平科技自立自强，进入创新型国家前列”，这是以习近平同志为核心的党中央统筹国内国际两个大局，结合科技发展规律和我国国情做出的重大决策部署，对建设创新型国家阶段性目标任务的科学谋划。这就要求我们深刻认识科技创新的关键性意义，在推动科技创新加速发展的过程中，充分发挥金融助推器的重要作用，以金融支持、服务科技创新，从而实现从科技大国到科技强国的根本转变，为中华民族伟大复兴注入强大推动力。

科技创新对经济社会发展的巨大推动力

世界经济社会发展的历史与规律表明，每一次科技飞跃式发展带来的新技术革命，都会突破原有社会经济运行的界限，带来社会的全面变革和文明进步，对国际格局和国际关系也会产生显著影响。

科技力量的释放加速了经济社会发展

工业革命以来，科技进步推动了生产力的加速发展。机器代替了人力，工厂代替了手工作坊，自然资源得到充分开发和利用，医学发展和卫生营养条件改善使人口大规模地增长，经济增长不再是平缓的线性过程，而是进入了指数增长的快车道。自18世纪60年代起，人类社会先后发生了四次工业革命，相继把人类带入蒸汽时代、电气时代、信息化时代、智能化时代，所取得的创新成果超过以前几千年的总和。

科技创新中心的迁移影响着国际格局变化

英国被视为现代经济增长的发源地。18世纪末和19世纪初，珍妮纺织机、改良蒸汽机、蒸汽机车、圆盘发电机等一系列发现发明，使大机器生产取代手工业。生产力得到重大发展的同时，也使得英国成为全球的科技创新中心，让英国实现经济的腾飞。到19世纪中叶，英国的金属制品、棉纺织品产量约占世界总产量的一半，造船工业和铁路运输业居世界首位。到19世纪70年代，美国抓住了第二次工业革命的历史机遇，大力发展以电力技术为核心的重工业，以电力和内燃机为核心的科技进步使生产力再次获得飞跃。美国工业生产总值、GDP和人均GDP已分别于19世纪80年代、1894年和1910年超越英国。至1929年，美国工业生产总值已占全球的48.5%，超过英、法、德、日四国总和。

世界大变局加速演进，新一轮科技革命和产业变革深入发展，国际力量对比深刻调整

每一次工业革命都与那个时代的科技革命息息相关。我国通过改革开放40多年来的高速增长，初步实现了工业化并不断推动产业转型升级。截至2022年年末，我国GDP约占全球的19.64%；工信部数据显示，我国制造业增加值占全球比重从2012年的22.5%提高到2021年的近30%，持续保持世界第一制造大国地位。国家统计局最新数据显示，2022年全国规模以上工业增加值比上年增长3.6%；科技部等部门发布的相关数据显示，十年来我国研发强度从1.91%提高到2.44%，接近经合组织（OECD）国家平均水平，基础研究经费是十年前的3.4倍。中国在科技各领域的进步越来越显著，一部分领域已成为引领者。面对即将到来的智能时代（也就是第四次科技革命），我国在“硬科技”的光电芯片、生物技术、人工智能、新材料、新能源、信息技术、航空航天、卫星导航、深海探测等领域都大有可为。

党的领导是科技创新实现历史跨越的关键

我们党始终高度重视科技创新工作，把创新作为引领发展的第一动力，作为建设现代化经济体系的战略支撑。我国科技创新事业实现历史性发展，离不开在党领导下对科技创新理论与实践的砥砺探索。

科技创新广泛蕴于革命、建设与改革发展各个时期的中心工作之中

新中国成立初期，中国共产党科技思想的要点是理论必须与实践相结合，科学要为生产服务，全国发起了科学文化普及运动。毛泽东同志提出：建设一个强大的新中国，必须借助科学技术并配合物质生活的系统性改善，并倡导以技术革命推动产业革命，建立与新技术相适应的国民经济体系，为经济社会改革提供强大物质技术基础成为中国共产党人的共识。

改革开放后，邓小平同志提出“四个现代化，关键是科学技术的现代化”“科学技术是第一生产力”等重要论断，强调“中国必须发展自己的高科技，在世界高科技领域占有一席之地”，随之“863”计划、火炬计划等开始实施，促进了科技体制改革与经济体制改革的结合和科技事业的健康发展。20世纪90年代，《科学技术进步法》出台，“科教兴国”战略在全国实施推进，建设创新型国家成为落实科学发展观的重要举措，科技创新的重要性被进一步提升。

党中央高度重视科技创新，坚持走中国特色自主创新发展道路

党的十八大以来，面对世界科技发展趋势，以及我国经济发展新常态下速度变化、结构优化、动力转换的特点，习近平总书记提出，必须把创新作为引领发展的第一动力，把创新摆在国家发展全局的核心位置。以习近平同志为核心的党中央提出了以创新为首位的新发展理念，全面深化科技体制改革。近年来，我国持续加大对科学研究特别是基础研究的支持力度，建设完成了中国散裂中子源、500米口径球面射电望远镜等一批达到国际先进水平的重大科研基础设施；在前沿技术和关键核心技术上取得了重大突破，“嫦娥四号”探测器首次成功登陆月球背面，超级计算机拥有量位居世界前列，先进激光制造工艺取得突破，高铁制造技术和运营迈上新台阶，北斗三号全球卫星导航系统星座部署全面完成。我国科技资源加快汇聚，科技水平显著提升，正在向创新型国家前列稳步迈进。

党的领导是建成世界科技强国的根本保证

我国在建设创新型国家的历史进程中已经取得重大进展，其中的关键就是坚持党的领导下的全国一盘棋，调动各方面积极性，集中力量办大事。例如“两弹一星”、青蒿素的研制等重大工程，都是集中国家力量和资源完成的。近年来，中共中央、国务院颁布了《关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》等多份文件，进行创新驱动发展战略的顶层设计和系统规划，为我国科技创新指明了方向和路径，并相应地对国家科技领导机构进行改组和职责整合。

推动科技创新向更高台阶迈进需处理好几对关系

当今世界的国际竞争，很大程度上是科技水平的竞争，国家的强大需要科技力量的坚实支撑。经过多年发展，我国科技实力已经显著增强，但许多核心技术仍然受制于人，创新发展还处于追赶和超越的关键阶段。在稳步发展科技的同时，需要注意正确处理以下几方面关系。

政府与市场的关系

政府作用与市场竞争机制，在解决不同领域的任务各有其优势和不足，只有正确发挥各自功能，才能促使科技加速进步。随着创新驱动发展战略的深入实施，我国研究与试验发展（R&D）经费规模不断扩大。国家统计局数据显示，我国2022年全年R&D经费支出30870亿元，比上年增长10.4%，占GDP比重（R&D经费投入强度）为2.55%；“十三五”以来，R&D经费已连续7年保持两位数增长，按不变价计算的年增长速度为8.0%，高于“十四五”规划“全社会研发经费投入年均增长7%以上”的目标。投入强度的稳步提升，为我国坚持走自主创新之路，服务于经济社会发展和广大人民群众创造了有利条件。国际经验也表明，在R&D当中，R通常见不到效益并且通常更“花钱”，财政资金有必要重视向基础研究等前端领域投入。政府应当尊重企业的创新主体地位，尽量减少对具体技术方案、技术路线的干预，通过保护知识产权、保障公平竞争、改善教育培训等，着力营造有利于创新的环境和条件。针对资本在特定产业一哄而起、无序扩张应实行监管和调控，对一些打着科技创新旗号行骗的行为，政府应该果断出手，维护好科技创新的纯净土壤与环境，避免科技创业界的无序现象和资源浪费。

创新链与产业链的关系

贯彻创新驱动发展战略，必须要强化企业科技创新主体地位，发挥科技型骨干企业的引领支撑作用，营造有利于科技型中小微企业成长的良好环境，从而推动创新链、产业链、资金链、人才链深度融合。其中，原始创新、颠覆性创新是关键，是在科学的荒原上开辟新路，这样的创新具有前瞻性强、周期长、投入大，以及高难度、高风险、高回报的特点，创新的成果成功率低，应用周期长，需要鼓励和支持。

在技术突破的同时，还有一个复杂问题需要重视，即形成一个完善的、良好的产业生态。“从实验室到生产车间”的转化，有助于获取数据进行反哺和技术迭代，从而巩固获得的领先优势。产业从无到有、从小到大过程中，适当的扶持是必要的。我国新能源汽车发展就是大规模产业化的实践之一，2009年，我国开始对新能源汽车进行补贴，2013年补贴范围从试点走向全国，2016年开始以推动技术发展为目标细化补贴，同时逐年退坡直至结束。

“软”创新与“硬”创新的关系

所谓“软”创新，指的是算法、软件、思维、制度等领域的创新，以及国际标准、度量衡等的制定权、命名权、修改权等。从宏观上看，我国改革开放四十多年释放的制度性红利，实质上就是体制机制和管理创新所带来的收益。从中观和微观来看，深圳作为一个面积不大的特区、华为作为优秀民营企业的代表，其高速度、高质量发展均是制度和体制机制、管理创新的成功典范。与之相对应，“硬”创新主要是指制造业等生产领域的创新，是信息时代核心技术及其应用方面的创新。两者如鸟之两翼、车之两轮，均不可或缺，需要同步推动才能激发科技创新效能。

知识产权保护与知识进步的关系

知识产权保护，是智力成果的所有人在一定的期限内，依法对其智力成果享有独占权并受到保护的法律制度，其本质是赋予发明人一定时间内的市场垄断权利，让市场为其提供知识产权带来的垄断利润，以此来激励创新。

专利保护制度的实施，促使激励创新成果出现了大幅度增加。但对知识产权的保护也不宜过度。很多研究表明，知识产权保护与知识进步是“倒U型”的关系。知识产权保护强度高于需要的最优水平时，知识产权保护强度越大，可能导致知识产权垄断或知识产权滥用，不利于创新能力的提高。因此，既要进一步完善知识产权制度来保护知识产权，激励创新，也要防范通过知识产权来影响技术创新。

数据流动与信息安全的关系

任何一个国家在建设创新型国家的过程中，必然会涉及数据的产生、分享甚至跨境流动。当信息化发展到一定程度之后，信息安全问题就变得非常突出，这将涉及个人数据安全、公司数据安全甚至是国家安全。我国在2021年已出台《数据安全法》，基本的顶层设计已经形成，下一步需要尽快建立制度性体系，尽快实施系统性防控，尽快实现源头治理和防护自动化。既要让我国的数据资源自由流动、发挥作用，也要使数据安全性得到提升，尤其要加强个人数据的获取限制和隔离保护机制。

国际合作与自主创新的关系

在逆全球化现象有所抬头的情况下，如何高质量获得国际支持、开展国际合作？我们要在科技创新领域不断探索、发展壮大，宁可备而不用，不可用而无备。另一方面，应该本着“充分尊重、平等交换、有效协商”的方式进行国际合作。同时，我国要坚持独立自主闯出新路。随着中国经济实力的增强和技术水平的提高，加强自主探索变得越来越重要，这一过程需要有容错机制，在尽量避免走弯路的前提下，必要时要舍得投入。

金融要在科技创新中发挥应有的作用

科技创新已成为经济发展和社会进步的重要引擎。面对新一轮科技革命和产业变革带来的重大机遇和挑战，我们尤其要重视支持和推动各行业各领域的科技创新和产业化运用。金融是现代经济的核心，是实体经济的血脉，也是资源配置和宏观调控的重要工具，需充分发挥金融作用，让金融成为我国科技进步的重要推动力量。

引流金融活水更多流向科技领域

科技创新需消耗大量人力、物力、财力，金融资源的支持和投入必不可少，这就需要在顶层设计和体制机制上加以完善，有意识地引导金融资源流向科技创新。需进一步完善金融支持科技创新政策体系，通过奖补、贴息等财政政策支持金融分担科技创新成本和风险；通过发挥结构性货币政策作用，通过适当延长央行再贷款等低成本资金使用期限、增加再贷款额度等方式，使银行信贷与科技创新资金需求和使用周期更加匹配；通过探索设立金融支持科技创新示范区等方式，鼓励有条件、有基础的地区先行先试，探索走出金融支持科技创新的有效路径，取得成熟经验后再面向全国复制推广；通过设置监管考核指标、发挥绩效激励作用等方式，引导和支持金融机构完善业务结构、丰富产品供给、优化服务方式，使金融机构内部职能条线设置、人员设置、产品类型、风控模型等更加匹配科技创新特点和规律。

树立科技创新是金融机构竞争蓝海的理念

科技在全面建设社会主义现代化国家中起着基础性、战略性支撑作用。从产业变革看，我国正处于新旧动能转化时期，传统产业增速放缓，战略性新兴产业如雨后春笋般崛起，生产要素面临新一轮重构。从发展基础看，全社会研发经费支出已居世界第二位，研发人员总量已居世界首位，世界知识产权组织2021年发布的全球创新指数显示，我国科技创新能力已在132个经济体中位列第12位。从发展速度看，“十三五”以来，我国R&D经费保持着两位数的增长态势；全国高新技术企业数量至2021年末已达33万家，上缴税额由2012年的0.8万亿元增加到2021年的2.3万亿元。从发展洼地看，芯片制造、操作系统、基础元器件等领域还存在明显差距，将成为自主创新的攻坚目标。从发展热点看，新能源汽车、人工智能、生物医药等领域优质企业与投资机会可能涌现。科技创新在未来将变得重要和极具资源吸引力，金融企业必须抓住机遇开发科创市场，想方设法布局谋划、培养客户，尽早适应科技企业特点，尽可能提早深耕建立起竞争优势。

充分发挥各类金融主体的职能作用

经过多年的发展，我国已建立丰富多样、层次多重的金融体系，各类金融主体应该提供高质量金融供给。种子基金、天使投资基金等需发挥“投早投小”的特点和优势，产业基金需发挥深耕某一领域的专业投资优势；商业银行需发挥融资主力军作用，将更多信贷资源投向高端制造业等产业；政策性金融机构需发挥中长期资金优势，为科技企业提供长期融资支持；保险机构需完善科技保险产品体系，让创新主体敢于拼搏；融资担保机构需开展创新型企业担保业务，发挥风险分担的作用；金融租赁公司需更好提供大型科技设备、精密仪器等融资租赁服务，降低科技企业生产成本。同时，可发挥金融机构在资产定价、创造流动性、风险防控等方面的专业优势，让无形的专利权获得市场公允价值，让研发风险、市场风险等变得可分割可分担，可通过股权融资、债券融资使企业获取长期相对低成本的稳定资金，可通过投贷联动、内保外贷使科技企业提升流动性规模，也可通过套期保值、开立信用证等方式让科技企业参与国际竞争。

坚持走独立自主的金融基础设施自主化道路

金融基础设施是金融体系的底层支撑，包括为金融活动提供支付、清算、结算或记录的软硬件系统和相应的制度安排，承载的信息集中、响应瞬时、涉及多方，是金融与科技结合的重要表现，一旦金融基础设施出现问题，将会影响金融机构运行甚至对于经济运行产生冲击，是关系国家安全的重要组成部分。当前，我国用于金融领域的高端芯片、存储、数据库等产品还需进一步自主可控，在环球银行间金融通信协会（SWIFT）支付系统等国际结算方面的话语权和独立支付系统开发方面还有差距，在金融业IT核心技术安全可控标准建设和风险防范方面还需加强。实践已经充分证明，依靠自主创新、坚持安全可控是维护金融安全的唯一道路。金融体系需比以往更加重视金融安全的重要性，增强紧迫性和责任意识，加快建设自主可控的金融基础设施。金融企业要制定完善金融安全规划，尽快投入资源，加强科技支撑，将安全要素嵌入业务发展的每个环节，融入企业建设的各个方面。

（编辑  宋斌斌）

我国的工业遗产是传承优秀工业文化的载体。新中国成立以后，中国共产党成功推进和拓展了中国式现代化，新中国的工业发展从几乎空白的基础起步，形成一个完整的工业体系，形成中国式现代化的重要物质基础。

新中国工业遗产是指在中国式现代化进程中所形成的各种有形与无形的工业遗产，它们展示了中国式现代化的发展历程，彰显了中国式现代化的战略意义，凝结了中国式现代化的历史经验，是宝贵的红色文化资源与精神财富。

新中国工业遗产展示了中国式现代化的发展历程

工业化是现代化的物质基础。中国式现代化是中国共产党领导的社会主义现代化，其重要内容是党领导人民不断探索工业化的道路与模式，总结适合中国国情的工业化的经验与规律，最终走上一条新型工业化道路。经济史学者武力指出，新中国成立后，中国共产党依据当时的内外条件，选择了社会主义工业化道路。改革开放使中国走出了现代化的困境，党的十八大以来，中国式现代化又被推进到一个新的发展阶段。

通过对中国式现代化进行经济史的分析，我们可以看到，中国式现代化是一个前后相继、不断探索的过程，要准确理解中国式现代化，就不能割裂历史，要分析历史演变的趋势、逻辑，理解不同时期不同探索的合理性与时代性。工业发展是一个不断创新与沉淀的动态变迁过程，工业遗产正是这一过程的产物。创新需要积累，作为创新主体与创新平台的工业企业尤其需要积累与传承。一些工业企业成长为具有强大竞争力的“百年老店”，这些企业本身就构成一种国家层面的工业遗产，是国家工业化与现代化的见证。与此同时，工业创新的动态变迁意味着技术不断迭代、企业在市场竞争中沉浮、产业因资源重新配置而迁移，由此既导致企业内部出现旧机器、旧厂房，又可能导致企业整体丧失工业生产的功能，留下的旧机器、旧厂房、旧厂区都属于工业遗产，凝结着岁月沧桑。从工业经济与工业发展的角度说，前一种工业遗产可以称为生产态工业遗产，意指其仍在执行工业生产的基本职能；后一种工业遗产可以被称为沉积态工业遗产，意指其已经不具备原有的工业生产功能，但其整体或部分物质设施仍得以保留，在创新浪潮冲刷过后沉积于原址。这两种工业遗产各具其价值。生产态工业遗产因其技术底蕴等仍然构成工业化与现代化的重要推进力量，沉积态工业遗产则寄托了重要的社会情感价值。习近平总书记在为《福州古厝》作的序中指出：“保护好古建筑、保护好文物就是保存历史，保存城市的文脉，保存历史文化名城无形的优良传统。”他同时指出，保护文化遗产与发展经济是辩证统一的：“在经济发展了的时候，应加大保护名城、保护文物、保护古建筑的投入，而名城保护好了，就能够加大城市的吸引力、凝聚力。二者应是相辅相成的关系”。

中国式现代化是物质文明和精神文明相协调的现代化，无论是生产态工业遗产还是沉积态工业遗产，其所包含的工业精神与工业文化，都超越了单纯的有形物件，是其作为文化遗产的核心价值所在。

工业遗产的分类是一个难题，无论从时间、行业还是地域角度分类，均有其局限性。不过，相较于其它分类标准，时间分类总体上较为简便，大体上也能契合工业史与工业遗产的价值。结合工业遗产自身的时代价值与突出特色，中国工业遗产按企业创办时间或遗产形成时间可以大致划分为：中国传统手工业遗产、晚清洋务企业遗产、近代民族工业遗产、近代外资工业遗产、“156”项工程工业遗产、社会主义建设早期工业遗产、三线建设工业遗产、改革开放工业遗产。这8类工业遗产中，晚清洋务企业遗产、“156”项工程工业遗产、三线建设工业遗产等类型因具有强烈的国家主导性而较易识别与理解，其它类型则基本按照时间与性质两种标准相结合进行划分。其中需要特别解释的是，“社会主义建设早期工业遗产”是指形成于20世纪50年代至20世纪70年代的工业遗产，即除去“156”项工程企业与三线建设企业后，1978年以前，中国社会主义工业建设保留下来的各类工业遗产，其种类和层次较为多样。例如，武汉的硚口民族工业博物馆利用了武汉铜材厂的老厂房，武汉铜材厂诞生于1958年，在相当一段时间里在武汉经济发展中扮演着重要角色，其遗址又得到开发利用，属于典型的散落于中国各工业城市中的社会主义建设早期工业遗产。被工信部评为国家工业遗产的福建安溪茶厂建于1952年，在中国乌龙茶的工业化与出口方面长期具有举足轻重的地位，也属于社会主义建设早期工业遗产。济南第二机床厂的历史可追溯至1937年日本人建立的兵工厂，为日本侵略中国生产武器，核心业务与企业精神形成于20世纪50年代，将其归入社会主义建设早期工业遗产更为妥当。

新中国工业遗产是新中国工业史的具象化，见证了党领导下中国工业体系从无到有、从小变大、从大变强的演化历程，从生产力与生产关系变革两个层面展示了中国式现代化的历程，是国家记忆的重要内容。

新中国工业遗产彰显了中国式现代化的战略意义

中国式现代化是中国共产党领导的社会主义现代化，既有各国现代化的共同特征，更有基于自己国情的中国特色，而且与近代中国各种政权、势力、派别、团体所尝试的现代化方案都不相同，中国共产党领导的社会主义现代化被历史证明是成功的中国崛起的道路。新中国工业遗产从纵向与横向两个方面彰显了中国式现代化的战略意义。

从纵向上看，近代中国的工业化尽管给中国的现代化留下了一些遗产，但总体而言并没有使中国走上工业化与现代化的康庄大道。经济史学者彭南生指出，近代中国的各种工业化模式都遭遇了挫败，直到新中国成立后，国家与民族的独立才为工业化建设提供了有力的保障。国家推动工业化必须走适合国情的发展道路，这正好突显了中国式现代化的价值。

由于种种原因，近代中国的工业化进程，逐渐形成了重工业为基础的结构特点。重工业项目建设周期长，投资回报慢，需要投入更多的资本、技术等要素，这些都是传统农业国所稀缺的。然而，重工业不仅为轻工业的发展提供原材料、设备、动力等基本条件，也是国防安全的基础。新中国成立初期，新生的人民政权面临着严峻的军事威胁和封锁，在这种形势下，新中国选择了重工业优先的发展战略，这既体现了中国式现代化道路的一个突出特点，也为中国式现代化的持续展开提供了框架性的保障。新中国的重工业优先发展战略，是以学习苏联经验和接受苏联经济技术援助作为基础，不过并没有盲目照搬苏联发展模式，而是始终依据国情来调整和优化我国的战略规划，形成了中国特色的发展模式。

在新中国工业建设中，具有特殊重要性的“156”项工程，以及核工业、航空航天工业等，均彰显了中国式现代化从战略高度为中国经济奠定发展基础的重大意义。例如，被评为国家工业遗产的北京电子管厂，创立于1956年，是“156”项工程苏联援建项目之一，是新中国以国家力量汇集资源打造的工业企业，大幅缩小了中国与世界电子工业技术水平的差距。改革开放后，以北京电子管厂的技术力量为基础整合形成的企业京东方，经过不懈奋斗，成长为中国高新技术产业的创新标杆之一。因此，北京电子管厂体现了20世纪50年代我国工业化战略的高瞻远瞩。

从横向上看，中国式现代化是走和平发展道路的现代化。西方国家的工业化，都有一个漫长的资本原始积累阶段作为铺垫，在这一阶段里，对外扩张并夺取殖民地是一种基本的发展模式。而中国式现代化没有也不会走西方殖民者的老路——靠侵略来发展，而是走和平发展道路。当代一些发展中国家因被外部势力搅局而难以发展的困境，都表明强大的国防是独立自主工业化的前提。新中国成立后，通过长期实施重工业优先发展战略而打下的现代化国防基础，使中国的工业化进程能够走一条和平发展的道路。

在新中国工业发展中，其特殊重要性均指向了中国式现代化经济与安全不可分割的重要意义。从产业上看，核工业、航空航天工业尤其能体现新中国工业遗产在现代化层面的价值。近代中国的现代化与工业化起始于军事工业，在20世纪初，江南造船厂、汉阳兵工厂等企业已经能制造军舰、枪炮等武器装备，一些工厂甚至能少量组装简易的飞机。新中国成立后，在苏联援助下，我国依靠自力更生的精神，在经济资源极为匮乏的情况下，从无到有地建立起核工业、航空航天工业，这是中国有别于众多发展中国家工业化的一大特色。随着时代变迁，核工业、航空航天工业的一些企业进行了搬迁，留下了沉积态工业遗产，其中部分工业遗产已经成为爱国主义教育基地，如青海原子城、重庆816工程遗址、宝鸡红光沟航天六院旧址等。这些具有爱国教育意义的新中国工业遗产，从一种总体国家安全观的战略高度彰显了中国式现代化的意义。

新中国工业遗产凝结了中国式现代化的历史经验

习近平总书记指出，历史是最好的老师，新中国工业遗产作为中国式现代化的历史见证，就是一部活的历史教科书，凝结了中国式现代化的历史经验。

后发展国家要推进现代化，通常需要一些发展条件支撑，但这些发展条件又是发展本身的产物，于是，后发展国家常常陷入“发展需要发展条件而发展条件又发展不足”的恶性循环。通过新中国成立初期举国家之力打造重工业基础，中国式现代化解决了这一难题，为改革开放后的进一步发展创造了必要的条件。通过改革开放，中国式现代化进入新的阶段，以市场的力量来推动工业化向纵深拓展。然而，中国政府并没有完全放任市场与资本去主导工业化，社会主义市场经济体制意味着国家与市场共同促进工业化。

现代化要协调好经济与安全的关系

新中国工业遗产包含大量国防工业遗产或与军事相关的工业遗产，这体现了中国式现代化不是单一经济维度的现代化，还要在现代化进程中协调好经济与安全的关系。国家安全是民族复兴的根基，我国建设现代化产业体系要在关系安全发展的领域加快补齐短板，提升战略性资源供应保障能力。新中国工业遗产所彰显的战略逻辑与新时代总体国家安全观的底线思维是一致的，也是中国共产党领导的中国式现代化的宝贵经验。从历史中汲取养分，在新型工业化进程中协调好经济与安全的关系，以“两弹一星”精神等为自主创新的动力，是我国实现高水平科技自立自强并成功实现新型工业化的必由之路。

以红色工业文化支持高质量发展

工业发展需要一定的精神动力，这些精神动力可以统称为工业文化，后者既构成了无形的工业遗产，又在工业遗产的价值体系中占据核心部分。从工业化的角度说，高质量发展意味着一国工业在全球产业链、技术链与价值链的体系中向上攀登，去摘取“工业皇冠”上一颗又一颗“明珠”，体现出勇于攀登的志气，以及坚韧不拔的意志。新中国工业遗产展现的就是一部中国工业的攀登史。如中信重工传承的焦裕禄精神、大庆油田承载的铁人精神、核工业与航天工业遗产凝结的“两弹一星”精神、运十飞机所铭刻的中国大飞机“永不放弃”的精神等。新中国成立初期，先辈们要在极为困难的条件下实现各种复杂工业产品的从无到有，这与今天我们在霸权国家“卡脖子”状态下实现高水平科技自立自强的情境是相似的，都需要一种精神动力去打破桎梏。因此，挖掘、总结与传承这些红色工业文化，作为支撑高质量发展的动力，是新中国工业遗产给予中国式现代化的宝贵经验与财富。

（编辑  宋斌斌）

现代货币理论的逻辑推演与现实演绎

新冠疫情后，美欧等政府出台了大规模货币和财政刺激，事实上践行了现代货币理论（MMT）理论。该理论的核心思想在于否认了货币数量与通货膨胀之间的密切关系，认为在未实现充分就业的前提下，也就是在经济中还有闲置资源的情况下，货币超发、正确举债和财政扩张不会引发高通胀，即便产生高通胀也可以轻松通过财政紧缩来解决。

但是，这一结论显然与当前美欧高通胀的现实发生了背离。新冠疫情后，发达经济体普遍采取“零利率+量化宽松+财政大幅扩张”的组合，政府债务率、赤字率一度创下20世纪60年代以来最高水平。但与此同时，通胀问题也十分严峻。2021年以来，大多数发达经济体CPI通胀率已经持续两年多高于2%目标水平，且上涨幅度为20世纪80年代以来最高，其中美国通胀率最高超过9%，英国和欧元区更达到两位数，即便是长期通缩的日本，其通胀率也一度超过4%。

为什么现代货币理论会漠视通胀风险？该理论的逻辑是，从“赤字货币化”到恶性通胀，至少存在着三重门槛。第一个门槛是，调动“闲置资源”可以促进供需平衡。当闲置资源被动用，在需求增加的同时供给也会增加，若能做到供需平衡的话，就不会有太多的通胀压力。

第二个门槛是，货币供给的内生性可以抵消货币扩张。该理论认为，货币创造无法独立于实体经济运行，而是受到存款货币银行持有准备金的意愿、贷款意愿、企业借款需求和居民储蓄倾向等多方面影响。这意味着，即使中央银行超发货币，若有效融资需求不佳，最终创造出的货币供给总量可能有限，也不会形成恶性通胀。

第三个门槛是，财政紧缩可以轻松控制通胀。现代货币理论中一个重要的思想是，财政和货币不分家，财政支出是另一种形式的货币创造。因此，即便真的有高通胀，政府也可以通过征税、减少财政支出等财政紧缩手段，类似货币紧缩，帮助冲掉多余的流动性并控制通胀。

除逻辑推演之外，事实上21世纪以来直到新冠疫情以前，西方发达国家几乎没有出现过由于财政和货币过度刺激而引发高通胀的情况。换句话说，“经验主义”可能也是现代货币理论支持者漠视通胀的原因。尤其在2008年美国次贷危机后，美欧日经济体长期保持了“三低一高”（低通胀、低增长、低利率、高债务）的格局。尽管主要发达经济体政府债务率显著攀升，财政自我约束逐渐放松，但通胀率整体低于2%的目标水平。日本的例子最为典型，日本在20世纪90年代初就采取了“财政刺激+发行国债+央行买单”的政策组合，国际金融危机后成为实施量化宽松（QE）的先驱，“安倍经济学”更是具有强烈的MMT色彩。但日本的通胀水平反而较欧美更低。

那为什么现代货币理论在新冠疫情后的实践中却出现问题？我们认为，主要有三个重要的前提假设，对于多数国家来说并不成立，使得货币和财政刺激引发通胀的风险被严重低估了。

一是充分就业缺乏合理的界定。2021年，美国财政部和美联储认为的“自然失业率”在4.3%-4.5%左右，但当时美国实际失业率明显高于这一水平，因此美联储即便观察到通胀上升，也误判其为“暂时性”的，在退出货币宽松时比较犹豫。2022年，当通胀率已经持续一年高于2%目标后，美联储主席鲍威尔反思称，美国的自然失业率可能因新冠疫情的冲击而需要上调到5%。其实，“充分就业”的界定一直颇有争议，“自然失业率”如何界定、不同部门的充分就业水平会不会有差异、劳动力基数变化会不会有影响等，都不够明确。对充分就业的误判，是本轮美欧财政和货币刺激过度的主因之一。

二是货币主权的独立性很难保证。现代货币理论成立的一个假设是货币主权是绝对独立的，政府只借入本币债务，继而本国的货币和财政政策只对本国经济产生影响。但实际上在全球范围内，除了美联储的货币政策可以说比较独立之外，大多数国家的央行都或多或少受到外部环境的制约，尤其新兴市场很容易受到美联储政策外溢效应的冲击。而且，这一次美国的货币宽松助推了全球通胀，自身多少也受到反噬。所以，这个假设不完全成立。

三是财政紧缩说起来容易做起来难。我们看到，当美欧遭遇高通胀的时候，似乎只有央行在努力“救火”，财政则隔岸“观火”，并未看到明显的财政紧缩。这与人们常说的“由俭入奢易，由奢入俭难”，其实是一回事。此外，这里面还有一些政治经济学的因素，比如西方政治民粹化的倾向，执政者需要维持财政宽松来赢得选民支持等，这些都在影响财政政策的操作。毕竟，理论跟实践要相互结合，理论上可行，并不代表实践上可操作。

另外值得一提的是，对于外生的供给冲击，现代货币理论着墨不多。现代货币理论的说辞是，历史上恶性通胀往往由特定事件驱动，实质上承认了供给冲击会引发通胀问题，只是不认为现代货币理论需要对恶性通胀负责。因此，现代货币理论基本上没有针对供给冲击的讨论，更不用说分析如何解决由此造成的通胀问题。比如，2022年乌克兰危机后的全球通胀高升，现代货币理论是否也有责任，以及是否需要采取行动帮助遏制通胀，这些问题很难从该理论思想中寻得答案。

辩证看待和使用现代货币理论需延伸讨论的三个问题

第一个问题，现在西方主流对现代货币理论持什么看法？

也许，“赤字货币化”不是一个约束，而是一种现象，或者说是一个事实。财政赤字似乎在西方政策实践中并不是特别大的约束。比如，美国在考虑赤字货币化问题的时候，其实更关注的是财政可持续性的问题，是不是需要“还本”基本上不用考虑，只要能够“付息”就可以了。

再比如欧洲，欧洲央行在去年创立了一个“传导保护工具”（TPI）。货币政策的紧缩，势必造成很多欧元区主权国家的主权债价格下跌，比如说意大利的国债收益率上升很快。为了解决不同成员国经济的“碎片化”问题、以及国债收益率的差异化问题，欧央行推出这个工具。当某个国家的国债收益率上升过快、主权债务风险飙升时，就相应加大直接购买这个国家的主权债，以纠正所谓“不理智”的市场定价行为。实际上，这种操作就可以视为直接的赤字货币化。

可见，在新冠疫情后，其实西方政府很少将“赤字货币化”视为一个问题，且实际上都在不同程度地使用，约束财政和货币政策的侧重点也都发生了一些变化。

第二个问题，现代货币理论的实践有没有积极效果？

之前当我们论证高政府债务和高财政扩张可以并存的时候，多是用日本举例。我们认为，这一轮可能需要好好研究一下美国。本轮美国的政策刺激力度是引领全球的，在践行现代货币理论方面是非常充分的。

美国在践行现代货币理论时出现了什么状况呢？硬币的反面当然是高通胀。虽然美国通胀问题已经有所改善，但通胀回落的速度较慢，高通胀持续的时间较长。目前，美联储加息周期可能仍将继续，而且前期加息速度很快，加上持续缩表，对经济和市场的影响可能存在滞后。因此，这整个抑制通胀的过程最终会给美国经济带来多大的冲击，还有待观察。

但是，我们也要看到硬币的正面。硬币的正面是什么呢？不可否认的是，美国经济韧性很强。虽然从去年全球就开始讨论美国经济衰退的问题，但直到目前美国经济仍是有韧性的。最新美联储模型预测，今年二季度美国GDP仍可以实现环比折年增长2%左右，与潜在增长水平基本匹配，所以很难说美国经济已经开始衰退了。

美国经济为何有韧性呢？原因之一是，美国政府通过财政大量补助家庭，所以美国家庭的资产负债表是非常健康的。美国居民超额储蓄的规模最高时超过2万亿美元，目前仍有1万亿美元左右，人均超过3千美元。从最新收入情况看，居民劳动收入的增长与通胀水平基本匹配，而且结构上出现了优化，中低收入人群尤其是低收入人群的收入增长非常快。之前很多观点认为，美国中产阶级实际工资水平长期停滞不前，但目前已经发生变化。

原因之二是，美国企业的资产负债表比较健康。为什么美国财政对企业的支持不多，但企业能够保持健康呢？我们认为，针对居民的财政支持，保证了企业的终端消费需求；企业未被直接救助，所以新陈代谢较快。新旧产能的快速更迭，带来的好处可能是生产率的提升。美国劳动部数据显示，企业单位时间的产量在疫情以后上了一个新的台阶。美国企业的资产负债表也比较健康。

原因之三，也是一个很有意思的现象，美国的房地产比较健康。美国的房地产不像中国的房地产那样“牵一发而动全身”，地产投资在美国经济中的占比不到10%，但地产行业与很多服务业以及居民就业息息相关。由于美国房屋的库存水平比较低，而美国家庭的资产负债表比较健康，所以整体呈现供需两旺的格局。在高利率面前，虽然去年美国地产投资首当其冲受到影响，但今年以来，地产销售和开工指标已经出现回暖迹象，地产的韧性是较强的。

总之，在践行代货币理论之后，美国经济似乎并未伤筋动骨，反而各个方面指标都还不错。

关于现代货币理论的两个担忧。

一个是政府债务的可持续性。新冠疫情后，美国政府债务高企。但若评估美国政府偿付能力或者利息支付的情况，未来两三年其利息支出占GDP的占比其实不会明显上升。由于之前发行的多是长期债券，即使目前短期国债收益率在攀升，但长期债券收益率涨幅有限。此外，在新冠疫情初期，美国政府大规模举债的时候，市场利率还是非常低的，所以美国政府债务的利息支出占GDP的占比甚至一度下降。这恰恰体现了财政和货币的适当配合，能够在一定程度上夯实政府债务偿付能力。目前，美国债务的可持续性，至少没有出现明显的恶化。

另一个担忧是美国金融体系的风险。一般认为，政府大量举债后，财政风险和金融风险可能相互嵌入、相互共振。但事实上，美国金融系统，尤其当前引起公众关注的地区性银行，还是比较稳健的。部分原因可能是，次贷危机后美国政府加强了金融监管，即使一些地区银行、影子银行的问题未必能完全排除。美国的传统大型银行仍是比较稳健的。另一部分原因可能也得益于货币与财政的配合。此前美联储降息和扩表时，客观上帮助降低了美国政府的融资成本，即便目前美联储加息和缩表，也是建立在经济仍有韧性的基础上。

总的来看，美国经济较有韧性，美国政府的债务持续性还不错，金融体系也还比较稳健。美国实施的财政赤字货币化到底对美国经济带来什么样的影响？这个问题有待深入研究。

中国政府债务的演化路径

关于中国政府债务的演化路径，我们把它概括成“三化”。

第一“化”：专项债一般化。简单来说，就是地方政府专项债的占比降低，一般债的占比上升。地方专项债最关键的是收益率考核，但现在能够符合收益率考核要求的项目是越来越少。但从偿债资金的来源，以及资金的投向来看，事实上地方专项债和一般债的界限已模糊化了。在这种情况下，通过更多发行一般债，地方政府可以做更多的事情，可以建更多的基建项目。对于这些项目，仅算财务收益就没有办法达到专项债标准，但考虑到整个经济社会的总效益，这些项目也许是值得做的，投入产出比还是高的。对于地方专项债的一般化，更多属于操作层面的问题，目前学界和市场似乎没有太多的分歧。

第二“化”：地方债国债化。直白来讲，就是以国家主权的信用，更多地去替换地方政府的信用。换言之，中央政府债务的占比要上升，中央财政支出的占比也要上升。这将关乎财政体制的重新优化与调整，即央地财政关系的重塑。中央政府可能需要加更多的杠杆，尤其是考虑到土地出让金下滑后，地方财政比较拮据，地方政府即便想加杠杆也未必有空间。此外，地方政府也受制于隐性债务反弹的风险等问题，而中央政府加杠杆基本上没有太大问题。

第三“化”：所谓的“债务货币化”。所谓的债务货币化，最终可能演化为赤字货币化。这一块有较大争议，但我们认为也需要辩证地看待。

首先，赤字货币化可不可以有条件地用？比如，一些重大的基础设施项目是跨域的，可能是跨多个省的。要求某一地方政府去单独承担，不是一个合理的行政边界。这时候，是不是可以中央政府去做？

再比如公共消费支出。党的十九大讨论了农民工市民化问题，给这些新市民提供更多基本公共服务，帮助他们完成身份转换，这不仅涉及社会公平的问题，很大程度也涉及经济发展问题：此举会不会带来房地产需求的增量，会不会带来消费增长的增量等。而且，中央政府在公共消费品上的支出越多，对私人消费的拉动效应也会更明显。这里并不存在“挤出效应”，只会存在“挤入效应”。政府在教育、医疗、养老等领域支出得越多，居民的预防性储蓄倾向就会越低，消费增长的空间和后劲才会更广更足。

第二，赤字货币化可不可以变通地用？我国央行不能直接在一级市场上购买国债。对于是否可以在二级市场上购买国债，此举对于国债的流动性总量和流动性构成的影响有没有本质区别，是可以讨论的。如果说现代货币理论是一个现象，而非刻意追求的制度安排，现在我们强调的加强货币和财政配合，是否必须有个明确的界限或者约束，是值得讨论的。

第三，赤字货币化可不可以阶段性地用？阶段性就是当私人部门都不太加杠杆的时候，可能就需要政府部门加杠杆；如果地方政府遇到问题的时候，可能就需要中央政府加杠杆。目前，私人部门加杠杆的倾向不明显，疫后消费恢复的高度和持续性不及预期，企业尤其是民营企业的投资意愿仍需提振。当私人部门加杠杆不够时，即面临有效需求不足的状况时，可能需要中央政府出面，比如通过投资重大基础设施项目，加大宏观政策调控力度，来释放积极信号。这不仅能够直接补足和提振需求，也能起到信号显示作用，有助于真正促进预期和信心的改善。

财政政策与货币政策如何更好地配合，是当下值得深入讨论的问题。新冠疫情后，国外现代货币理论的实践，同时带来了负面和正面的结果，我们可以更加辩证和客观地看待这一理论的优缺点。至于我国政府债务的演化，在我们讨论的“三化”中，即专项债一般化、地方债国债化、赤字货币化，前两个路径或已有部分共识，第三个路径仍有不少争议，也值得我们继续深入地研究和探讨。

（编辑 尚鸣）

在市场的大环境下，营销环境与数字经济存在互动效应。一方面，数字经济基于互联网和信息通信技术，以数字技术为核心，实现创新、创造价值和创造就业，为营商环境的提升带来了新的机遇和挑战。另一方面，营商环境的各项政策、法律、制度、市场环境等因素的优化与完善，又会促进数字经济的发展和创新。当今世界的经济组织结构已趋向扁平化发展，迅速发展的信息技术、网络技术，具有极高的渗透性功能，使得信息服务业迅速地向第一、第二产业扩张，出现了三大产业相互融合的趋势，进而形成了与新的经济形态——数字经济相融合的新的产业生态发展趋势。数字经济是一种速度型经济，数字经济的精准和高效可以在很大程度上有效减少传统工业生产对有形资源、能源的过度消耗，减轻环境污染、生态恶化等危害，实现社会经济的可持续发展。

数字经济与营商环境的发展现状

数字经济是通过大数据的识别-选择-过滤-存储-使用，实现资源的快速优化配置与再生的一种继农业经济、工业经济之后的经济形态。数字经济发展速度快、辐射范围广、影响程度深，推动生产方式、生活方式和治理方式深刻变革，成为重组全球要素资源、重塑全球经济结构、改变全球竞争格局的关键力量。

营商环境作为开展商业活动的外部环境，是企业发展和生存的重要条件之一。它是指在某一地域或特定范围内，政府和市场等各种主体共同创造和维护、与企业发展相关的法律法规、政策、市场机制、公共服务和社会文化等因素的综合评价。

2001年，世界银行成立全球营商环境评估项目DB（Doing Business），通过对比全球不同经济体和不同时期的商业监管环境，自2003年起每年发布一期《营商环境报告》；2004年，中国被纳入调研考察范围，DB报告中对北京、上海两大城市进行了营商环境便利度评估并排名；及至2019年，DB报告已涵盖了世界191个经济体。由于覆盖面广泛、评估体系相对客观，国际影响力日渐提升，极大促进了全球投资、国际贸易和营商环境的改善。

2022年2月4日，世界银行官网发布了新的营商环境体系BEE（Business Enabling Environment,普遍译为宜商环境）项目概念说明。2022年12月，BEE新版概念书发布，营商环境新评估体系项目名称进一步正式确定为B-READY（Business Ready）。根据世行公布的计划，新的首轮评估将分三批次、每批约60个经济体。2023年1月启动第一批，包括我国香港地区，并于2024年4月前发布第一份评估报告；2023年6月启动第二批，将在2025年4月前发布第二份评估报告；第三批将在2024年6月启动，在2026年4月前发布所有评估报告。从整体来看：

一是BEE注重单个企业与整个私营部门之间的均衡，既关注单个公司开展业务便利性的角度，也从整个私营部门发展的角度去评估商业环境；二是BEE注重监管与公共服务的均衡，不仅关注政府监管方面，还将关注公共服务的提供，因为公共服务也是市场运作的关键；三是BEE注重法律法规与实际执行的均衡，在实际评估中不仅会收集法律法规中规定的信息，也会收集反映实际执行情况的信息和测量结果；四是BEE注重数据代表性与可比性之间的均衡，BEE将通过专家咨询和企业调查相结合的方法收集数据，努力在各国的数据可比性和特定经济体的数据代表性之间觉得平衡，以克服指标单一的局限性。

数字经济和营商环境存在相互依存、相互影响的关系。数字经济是以数字技术为核心，基于互联网和信息通信技术，利用数据和信息资源，实现创新、创造价值和创造就业的新型经济形态。而营商环境是指企业经营和发展所处的政策、法律、制度、市场环境等因素。数字经济和营商环境之间存在着密切的关系和互动作用，营商环境的好坏直接影响到企业的发展和成长。数字经济的快速发展，对营商环境提出了更高的要求。良好的营商环境能够促进数字经济的发展，而营商环境的不良则会阻碍数字经济的发展。

研究数字经济与营商环境关系，首先有助于更好地理解数字经济对营商环境的影响和作用。其次，分析数字经济对营商环境的影响，可以为政府和企业提供优化营商环境的思路和方法。再次，探讨营商环境对数字经济的作用，可以为数字经济的发展提供营造良好环境的方向和途径。最后，提出应对数字经济带来的挑战和机遇的建议，为政府和企业提供指导和借鉴，促进数字经济的健康发展和营商环境的优化。

数字经济与营商环境的关系

数字经济和营商环境的关系需要持续关注和研究，以推动数字经济和营商环境的良好互动和协调发展。

营商环境对数字经济产生的作用

良好的营商环境是国家的经济软实力，也是综合竞争力的体现。在党的二十大报告中，习近平总书记强调要“营造市场化、法治化、国际化一流营商环境”。营商环境的优劣直接影响着数字经济的发展，决定着数字经济发展的速度、质量和效果。数字经济正在成为推动全球经济发展的新动能，它的发展需要营商环境的支持，需要良好的政策环境、法律法规保障和市场监管等支持，良好的营商环境能够为数字经济提供发展所需的基础和保障。

良好的营商环境为数字经济的发展提供了必要的保障，包括政策环境、法律法规保障和市场监管等方面的保障。政府部门可以制定相关政策、法规和标准，优化营商环境，推动数字经济转型。营商环境的优化能够促进数字经济的转型升级，提升数字经济的创新能力和核心竞争力。政府部门应当针对数字经济发展的实际需求，有针对性地研究政策，优化营商环境。比如，政府部门可以通过加强知识产权保护，完善数字基础设施建设，支持数字创新创业等方面的措施，为数字经济的创新和发展提供更好的条件。

加速数字经济落地。良好的营商环境对数字经济的落地和实践也起着重要的作用。政府部门可以通过加强对数字经济的扶持和引导，为数字经济的发展提供更好的环境和条件。例如，政府部门可以推动数字化专项指导，完善数字化服务，加快数字技术应用等方面的措施，促进数字经济的落地实践和应用。

数字经济对营商环境的影响

数字经济的发展对营商环境提出了关键性的要求和挑战。

首先，数字经济促进营商环境的政策创新和调整。数字经济的快速发展对营商环境政策的制定和实施提出了新的要求，带动了政策创新的加速和升级。政策部门通过制定更加有针对性、可操作性的相关政策、法规和标准，促进数字经济的健康发展，并优化和完善营商环境。

其次，数字经济企业的发展和壮大对市场监管提出了新的挑战。政府部门需要加强市场监管的力度，加快市场化的改革，提高市场监管的效率和准确性，维护数字经济企业的健康发展。

第三，随着数字经济的发展，出现了许多新的业务模式和商业模式，对法律法规提出了更高的要求。政府部门需要根据数字经济的实际情况，更新和完善法律法规，保护数字经济企业的知识产权和数据安全等等。

第四，数字经济的发展加速了市场改革的进程，数字经济创新模式的不断涌现，促使传统产业向数字化、智能化、服务化转型，推动着市场化改革的深化，同时也有助于营商环境的优化和提升。

数字经济的发展对营商环境的影响是多方面的，数字经济的发展推动了营商环境的升级和提升，为数字经济的健康发展提供了重要支撑。

数字经济与营商环境的互动机制

数字经济与营商环境的关联机制

政策引导机制。政府部门通过制定数字经济发展政策和营商环境政策，引导数字经济企业在特定营商环境下进行经营活动，促进数字经济和营商环境的协同发展。如加强数字政府的建设。数字政府是一种以信息为引领的升级治理工具，具有更高效的系统回应能力和更强大的市场监督能力。数字政府的建设是一个系统工程，是探索大数据、区块链技术、人工智能与政府治理的深度融合，能够强化模式创新、体制创新、机制创新，让如同北京“一网通查”、浙江“上链盖戳”、上海“一网通办”、广东“粤省事”等先进举措遍地开花，通过“掌上办”“指尖办”为人民生活提供方便，快捷方式，让政府服务更加有温度。

市场调节机制。营商环境是数字经济企业发展的重要支撑，市场机制通过市场需求、市场竞争、市场价格等方面的调节，对数字经济企业的生产经营活动产生影响，反过来也对营商环境的市场环境产生影响。如近年来贵州铜仁市持续深化“放管服”改革，推动“证照分离”改革全覆盖，通过探索“制度化规范、差异化推进、信息化登记、一体化监管”的融合模式，理顺证照功能，明晰政府和企业权责边界等，从“资质监管”向“行为监管”转变，破解企业“准入不准营”等问题，使全市的营商环境得到有效优化。

技术创新机制。数字经济发展的核心是数字技术的创新，数字技术的创新推动数字经济的发展，也影响着营商环境的发展。数字技术的发展促进了营商环境中的服务和监管的升级，为数字经济发展提供了新的机遇和挑战。

随着数字技术赋能营商环境的建设，信息化、数字化成为推动高质量发展的加速器，也是营造“市场化、法治化、国际化一流营商环境”的一把金钥匙。信息技术本身就具有巨大的潜力和无穷的机会，我国是人口大国，网络覆盖率很高，造就了广阔的数字经济市场空间。改善营商环境，提高技术创新机制，依托先进的公共网络基础设施，就可以较快实现数字化转型。例如政府利用AI政企机器人，采用最前沿的语义识别引擎技术与知识图谱构建技术，基于最新的深度学习和神经网络，可以完成对机器人的快速智能化训练。AI政企机器人可以24小时在线，并在1秒内完成对咨询事项的语义识别，给出答复并提供导办。

公共服务机制。公共服务是数字经济企业发展的重要条件之一。数字经济企业需要依托营商环境提供的公共服务设施和平台来实现数字技术的应用和商业化转化，反过来也可以通过数字经济的发展推动营商环境的公共服务的提升。例如海南省围绕政府治理和公共服务的改革需求，以企业需求为导向，为提升市场主体获得感，创新建设“海易兑”系统，按照全省“统一规划、统一标准”的原则，快速搭建政策管理与服务系统，通过与财政预算管理一体化系统对接，确保全流程实现闭环，真正做到进一扇门、办全省事，为企业提供更快更便捷的补贴申领业务办理系统。

数字经济与营商环境的互动方式

第一，数字经济推动营商环境的升级和发展。

营商环境改革是一场深刻的体制变革和制度创新，是一项基础性、战略性、系统性工程。数字经济是时代发展大潮中最具创新性和成长性的新经济业态，是推动高质量跨越式发展的重要引爆点。数字经济与营商环境互动，要树立并全面贯彻“人人都是营商环境”的理念，使各类市场主体能放心投资、安心经营、专心创业，坚持以数字化改革为牵引，促进营商环境的政策和服务的升级和提升，推动营商环境朝着透明、公开、公正和便利的方向发展。

第二，营商环境的各种机制促进数字经济的发展。营商环境的政策、法律法规和市场机制等对数字经济企业的发展具有重要的制约和促进作用，有助于数字经济企业的生产经营和创新活动。

第三，规范的市场秩序，能够加快企业数字化转型。良好的市场环境具有公平、规范的市场秩序，可以提高资源配置率，保障企业健康持续的发展。

第四，政策制度为数字经济保驾护航。据统计，我国民营企业已超2700多万，占GDP总额的60%以上，贡献了国内50%以上的税收。要让这些民营企业稳步发展，就要有好的政策指导，释放市场活力，发挥数字经济的优势，为民营企业的数字化转型保驾护航。

第五，数字经济时代，技术创新给法律体系带来极大的挑战。法治要适应新业态的发展，要跟上新技术的发展，要为数字经济发展“松绑”。积极推进“柔性监管”，坚持“监管中体现服务，服务中加强监管”。探索在互联网内金融、共享经济、平台经济等存在风险领域，设立“安全空间”，允许企业在法律许可的范围内试错。

总之，数字经济和营商环境之间存在双向促进的关系，数字经济企业的发展促进了营商环境的升级和提升，反过来营商环境的优化也促进了数字经济企业的发展。数字经济与营商环境之间还存在着联动协同的关系，数字经济的发展需要营商环境的支持和保障，营商环境的优化也需要数字经济的参与和推动，数字经济和营商环境之间需要协同作用，才能够实现共同发展。

数字经济和营商环境协同发展的政策建议

一、加强政策沟通和协调。

数字经济和营商环境之间存在相互促进和依存关系，政府部门需要加强数字经济和营商环境之间的政策沟通和协调，制定更加有针对性、可操作性的政策，为数字经济和营商环境的协同发展提供更好的政策支持。

1. 加强技术创新和资源整合。

数字经济和营商环境之间的联动协同需要加强技术创新和资源整合，政府部门需要推动数字经济和营商环境之间的技术交流和资源整合，加强技术创新和资源整合，为数字经济和营商环境的协同发展提供更好的技术和资源支持。

1. 完善市场机制和监管体系。

数字经济和营商环境之间的市场机制效应需要加强市场机制的完善和监管体系的建设。政府部门需要推动数字经济和营商环境之间市场机制的升级和完善，加强市场监管力度，促进数字经济和营商环境的市场协同发展。

四、加强公共服务设施和平台建设。

数字经济和营商环境之间的公共服务效应需要加强公共服务设施和平台的建设。政府部门需要加大对数字经济和营商环境的公共服务设施和平台的投入，为数字经济和营商环境的协同发展提供更好的公共服务支持。

政府部门应该加强数字经济和营商环境之间的交流和合作，制定更加有针对性、可操作性的政策，加强技术创新和资源整合，完善市场机制和监管体系，加强公共服务设施和平台建设，为数字经济和营商环境的协同发展提供更好的政策支持和发展路径。

从数字经济和营商环境的角度来看，我国企业的营商环境管理模式仍处于初始发展阶段，缺乏足够的深度研究和应用经验。为了适应世界贸易发展的现状，许多发达国家都建立了国际物流园区，有着自己专属的“点到点”服务和“一站式”的服务，构建科学有效的管理体系和管理措施。政府部门和企业应该共同努力，营造良好的营商环境，推动数字经济和营商环境的良性互动和协调发展。

（编辑 杨利红）

伴随平台经济的发展，作为重要生产要素的数据资源成为各平台争夺的对象。个人信息作为数据资源重要的成分之一，仅依靠个人信息保护法等法律手段远远不够，在市场经济框架下，《反垄断法》自然地成为各方寻求的救济手段。而关于是否将个人信息保护纳入《反垄断法》保护范围，存在着肯定、否定两种意见。因为《个人信息保护法》与《反垄断法》存在交叉领域，并且《反垄断法》在执法效率上具有优越性，所以，将个人信息纳入《反垄断法》保护兹事体大。在具体的制度设计上，可通过在“滥用市场支配地位”事项中，规定个人信息保护、建立企业收集个人信息的透明公示制度、建立数字守门人制度等，实现个人信息的《反垄断法》保护。

科技巨头企业利用市场支配地位强制获取消费者信息

2022年4月10日，《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》颁布，指出要加快培育一个统一的技术和数据市场，建立健全数据安全的基础制度和标准规范。[1]

根据《中国互联网发展报告2021》指出，2020年我国数字经济规模达到39.2万亿元，占GDP比重达38.6%，保持9.7%的高位增长速度，成为稳定经济增长的关键动力。随着数字经济规模的不断扩大，数据越来越成为创造财富的重要生产要素——消费者通过数据的提供（其中当然包括大量的个人信息数据）享受到更便利和优质的服务体验；经营者通过对消费者提供的大量个人信息数据进行筛选、整合并利用，享受到可观的收益。

在数字经济时代、在信息通信技术这张大网里，每个人都不可能置身事外，或多或少受到不同程度的影响。平台经济的发展，使得消费者与经营者的关系逐渐由传统的线下市场活动转战到互联网平台。随着近几年曝出的美团等平台企业“大数据杀熟”“算法合谋”等问题，平台对个人信息的收集、使用逐渐超越被授权的合规范围。个人信息数据资源的重要性及巨额利润回报率，诱使互联网平台企业对消费者个人信息数据进行更深层次地获取和利用。[2] 特别是一些占据主导地位的科技巨头经营的网络平台，用户对其依赖性高，可供用户选择的、具有相同功能的平台少之又少，这些巨头利用其市场支配地位，制定一些强制性规定，即用户如果“不同意”授权信息，平台将无法为其提供服务（或更优质的服务），构成了企业滥用市场支配地位的垄断行为。在此背景下，有学者提出将个人信息纳入《反垄断法》的保护范围，借助《反垄断法》，规制具有支配地位的科技巨头实施禁止的垄断行为，从而达到保护消费者个人信息的目的。

将个人信息纳入《反垄断法》保护的争议

国外对于个人信息是否纳入《反垄断法》保护范围，已有一些理论探索与实践经验，最具典型意义的是德国联邦卡特尔局调查脸书（Facebook）案。但国内关于是否将个人信息纳入《反垄断法》的保护，仍未形成统一观点，理论和实践层面依旧存在两种声音：肯定说和否定说。

肯定说：支持将个人信息进行立法保护

即应将个人信息纳入《反垄断法》的保护范围，以保护消费者个人信息免受经营者侵犯。主要有以下几种观点：

第一，主张将个人信息作为消费者利益的内容实施保护。

相较于《消费者权益保护法》，《反垄断法》更加强调的是消费者利益，即消费者作为群体的利益；消费者权益则侧重于保护作为个人的消费者的权利与利益。[3] 通过剖析个人信息，可以很明显地发现部分信息具有经济性价值，或者与经济利益存在千丝万缕的关系，其被市场赋予了经济性。[4] 经营者在市场经济活动中为了获得企业利润的最大化，有可能会实施排除、限制竞争的行为（不排除这类垄断行为可能产生有利于消费者利益的效果，但只是暂时的），最终可能会损害消费者利益。《反垄断法》通过保护竞争、对经营者垄断行为进行规制，从而形成了“保护竞争--消费者利益保护”的“行为--结果”模式。随着数字经济的发展，个人信息越来越成为符合消费者切身利益的内容，如果在《反垄断法》中不为消费者个人信息提供保护、导致消费者利益可能受损，就违背了《反垄断法》保护消费者利益的目的。所以主张将个人信息作为消费者利益的内容，由《反垄断法》提供保护措施。

第二，主张将保护个人信息作为非价格因素的内容。

随着数字经济的飞速发展，影响消费者选择的因素不仅仅局限于某一个方面，质量、创新等非价格因素逐渐成为消费者关注的内容。消费者在选择商品或服务时不仅考虑价格因素，还会要求经营者为其提供更好、更有特色或者更能满足自身需求的商品或服务，尤其涉及个人信息方面。

个人信息在数字经济时代占据非常重要的战略地位，是影响价格的因素之一，平台向用户提供商品或服务时，个人信息还充当了平台企业与用户的交易对价，与价格同等重要，[5] 不仅影响消费者选择，而且对竞争者也有着不可估量的利益驱动力。经营者为了企业利益可能会实施侵害消费者个人信息的行为，所以有必要将个人信息纳入《反垄断法》保护范围。

否定说：反对将个人信息纳入保护范围

反对观点认为，个人信息保护问题虽然偶尔出现在《反垄断法》视野，但总体上仍然处于边缘位置，不能因为有一定的联系，就将个人信息纳入《反垄断法》保护范围。

第一，个人信息保护制度与《反垄断法》的价值目标不同。

个人信息保护制度所要实现的目标，是尊重、保护个人隐私权，是从保护人格权的角度出发，避免个人的隐私权受到不法侵害，也就是更强调保护非经济性的、具有人身权性质的权利。而《反垄断法》所要实现的目标，是通过预防和制止垄断行为，维护公平竞争的市场环境，保证经济健康发展。不难看出，《反垄断法》所追求的是经济意义的公平和效率，虽然最终目标是保护消费者利益，但更加侧重于经济性（非人身权性质）的内容。从这个意义上来说，个人信息保护制度与《反垄断法》发挥作用的领域是不一样的，不能将个人信息纳入《反垄断法》的保护领域。

第二，质量等非价格因素的评估难度大，执法困难。

反垄断执法机构在面对因价格因素而产生的排除、限制竞争的行为时，可以及时发现并作出反应，通过价格（如“价格歧视”“不公平的高价”“不公平的低价”）来判断经营者是否构成垄断；但是对质量等非价格因素的评估却非常困难。复杂且不精确，仅从一个维度评估商品或服务的质量也并不全面。[6] 如果将个人信息作为质量等非价格因素实施保护，有可能使保护陷入不确定状态。因为不同的消费者对个人信息的重视程度、衡量标准不同，而且对于个人信息隐私性边界的界定，难度很大。数据隐私意味着该信息主体的信息自由，不受信息处理者的侵犯，[7] 但是，每个信息主体对于隐私的内涵有不同的判断标准，如何界定，需要相关的法律法规给出一个统一的标准。《反垄断法》毕竟不是一部专门保护个人信息的法律，不可能替代个人信息保护法作出专门界定。在执法过程中，反垄断执法机构难以测量消费者对个人信息的重视程度、衡量标准，无法精准有力保护个人信息。而且侵犯个人性信息具有隐蔽性，权利受到侵犯的消费者都很难及时察觉，更何况作为第三方的执法机构，执法难度之大可想而知。

由《反垄断法》保护个人信息的必要性分析

数字经济领域的竞争正在成为平台间竞争的重要内容，数据层面的反垄断将成为下一阶段治理的重点。[8] 个人信息作为数据中的重要组成部分，有必要将个人信息纳入《反垄断法》保护范围。

个人信息保护法与《反垄断法》存在交叉领域

《中华人民共和国个人信息保护法》的制定，是对广大人民群众最关切的利益问题的积极回应。信息时代，个人信息越来越成为摆在群众面前的最直接、最现实的利益问题之一。数字经济的发展，逐渐把每个人都放在了信息化的空间内，个体或多或少地受到数字经济的影响，“互联网+”“平台经济”无时无刻不在影响着人们的生活，平台垄断行为与个人信息有着非常紧密的联系。

在平台处于起步阶段的时候，还不具备控制信息、随意抓取信息的能力和技术条件，但随着平台的发展壮大，依仗垄断地位强制获取用户信息，或者利用垄断地位排挤竞争对手、获取相同或相关领域的用户数据信息易如反掌。平台实施垄断行为、限制或排除竞争的后果，是平台会缺乏动力维持现有或更高的隐私保护水平，且不再担心随意获取用户的数据信息会降低企业的信誉或者经济利益。

由于用户在平台经济中处于弱势地位，他们只有很小的选择权——要么继续使用垄断平台所提供的商品或服务，条件是允许该平台持续地获取用户的个人信息数据；要么用户放弃使用该平台，寻找替代商品或服务。但即便用户拥有放弃的选择权也不是治本之策，一方面是因为用户对平台的黏性较大，很难放弃该平台提供的商品或服务、转而选择其他平台，只能继续成为“待宰的羔羊”；另一方面是因为即使用户不再继续使用该平台，平台有可能在用户不知情的情况下继续抓取该用户的数据信息。在此种交叉问题下，个人信息保护法不能够很好地对个人信息进行保护，需要《反垄断法》发挥规制作用。

《反垄断法》具有执法效率上的优越性

对个人信息既要做到全面保护，又需要确保保护力度，避免弱势群体成为市场竞争的“牺牲品”。在保护弱势群体的利益方面，《反垄断法》有其执法效率上的优势。中国建立起了统一的反垄断执法机构，其在执法资源配置以及决策上具有一定的独立性。[9] 执法机构的统一性可有效避免执法过程中的多机构执法冲突，节约执法成本，进而提高《反垄断法》的执法效率；执法机构的独立性可避免其他机构或组织的不正当干预，并实施合理的执法行为。统一性、独立性的特征，很大程度上保障了反垄断执法机构的执法效率。此外，为了对消费者（用户）的个人信息实施更加妥善的保护，还必须进一步规范不当市场竞争和市场干预行为，破除平台企业数据垄断等问题，防止利用数据、算法、技术手段等方式排除、限制竞争，新修订的《反垄断法》恰好可以满足这一点。

新的《反垄断法》不仅在“总则”部分新增了数字平台反垄断专条，规定经营者不得利用数据、算法、平台规则等从事禁止的垄断行为，在分则部分更是规定了具有市场支配地位的经营者不得从事前述禁止的垄断行为。新增的强化《反垄断法》在平台经济领域中的具体适用规则，将会成为规制平台从事垄断行为的一大利器。

《反垄断法》保护个人信息的体系构建

以德国脸书案为例

德国联邦卡特尔局调查脸书案是首例也是唯一一例将个人信息纳入《反垄断法》保护范围的案件，为其他国家提供了实践经验。2016年，德国联邦卡特尔局开始对脸书强制收集和使用用户信息的行为展开调查，发现脸书公司不仅收集使用用户的信息数据，还收集该类用户在其旗下社交服务平台Whats app/Instagram的信息数据，并通过跨平台应用程序开放接口（API）获取用户在第三方网络平台或手机APP上嵌入脸书社交插件中的“喜欢”和“分享”按键的使用行为数据。[10] 通过界定脸书公司的相关市场范围，德国联邦卡特尔局认定其具有市场支配地位。2017年12月，德国联邦卡特尔局披露了案件初步调查卷宗，指出脸书滥用其行业主导地位，使用会员协议的方式，允许该企业“无限制地收集使用第三方网站产生的各种数据，并将这些数据与该用户的脸书账户合并”。同时，根据脸书提供的服务合同内容：“如不接受整个套餐协议，用户就不能使用这个网络。”[11] 脸书利用其在德国社交网络服务领域的支配地位，强制收集用户数据信息，利用用户数据信息精准投放针对性的广告商品，不仅侵害了用户的个人信息，还在一定程度上达到了排除、限制竞争的效果。据此，德国联邦卡特尔局认定脸书公司的行为构成滥用市场支配地位。

德国卡特尔局认定脸书的垄断行为以其具有并滥用市场支配地位为切入点，滥用市场支配地位可以分为剥削性滥用和排他性滥用。[12]

目前，我国的《反垄断法》主要对排他性滥用市场支配地位的行为进行了规定，但剥削性滥用问题尚存在法律空白，仅有《国务院反垄断委员会关于平台经济领域的反垄断指南》第十七条第一款第一项，对数字平台滥用市场支配地位实施差别待遇的行为作出规定：“具有市场支配地位的平台经济领域经营者利用大数据和算法对消费者的支付能力等进行分析，从而根据其支付能力的大小等因素实行差异性交易价格。”[13]

例如近些年引起人们关注的大数据“杀熟”事件。美团针对同一笔订单，会员的价格要高于非会员的价格，一经揭露便引发热议。“大数据杀熟”是由算法定价引起的一种现象，有可能是一种正当的价格歧视行为，也有可能不是，[14] 判断的依据，在于是否利用个人信息实施侵犯消费者合法权益的行为。美团“大数据杀熟”行为属于滥用市场支配地位行为中的差别待遇，性质上为剥削性滥用。

在平台经济领域，排除、限制竞争的行为往往直接作用于交易相对方，而对于竞争对手的排除、限制竞争的效果，反而以间接的效果呈现出来。[15] 德国脸书案为我们确定剥削性滥用的标准提供了非常宝贵的经验。剥削性滥用规则的相关规定，在《反垄断法》法律法规中是必要的也是可行的，有必要在以后《反垄断法》修订案中，增加平台企业剥削性滥用市场支配地位侵害消费者个人信息条款。

建立企业收集个人信息的透明公示制度

营造透明可预期的营商环境，要求企业在向消费者提供商品和服务时，需要收集个人信息的，应该向消费者说明其收集信息的种类、用途以及消费者撤回同意时所留存信息的处理方式等，这是保护消费者知情权的行为，同时也是保护消费者的个人信息不被滥用的重要程序性事项。但很少有企业会将这些内容以显著的方式传达给消费者，而是仅提供内容冗长的服务政策和隐私政策，消费者一般直接勾选同意选项，几乎不会完整阅读，以至于消费者在向平台企业授权时不了解企业获取信息的具体范围以及使用途径，非常容易侵犯消费者个人信息。所以，为了保护消费者个人信息免遭侵犯，有必要建立收集个人信息的透明公示制度。

针对信息收集的透明性问题，我国有相关文件已经涉及。2021年工信部颁发的《关于开展信息通信服务感知提升行动的通知》中，关于个人信息收集的透明原则指出：要建立个人信息保护“双清单”，[16] 以此保护消费者的知情权。[17] 个人信息保护清单可以让消费者清楚地知道，哪些信息被收集了以及使用途径如何，当消费者知晓个人信息中的隐私部分被过度收集时，可以及时拿起法律武器保护自己的合法权益；通过优化隐私政策和权限调用方式，让消费者在授权前就知悉企业在提供服务时需要获取哪些隐私类信息，尤其是敏感信息部分，据此作出授权或不授权的决定。

建立个人信息收集的透明公示制度，不仅对于消费者有利，在某些方面对企业同样有利。如果企业及时透明地公示个人信息清单以及与第三方共享的个人清单，并承诺给予高级别保护，消费者就会选择该企业而放弃提供低级别保护手段的企业，从而使该企业获得更多的利益。所以，将个人信息纳入《反垄断法》框架内进行保护仍不够，还应在《反垄断法》中新增透明公示制度，作为保护消费者个人信息免受垄断行为侵犯的辅助性条款。

建立数字守门人制度

推进市场监管公平统一，包括三个方面内容，即：统一市场监管规则、市场监管执法、全面提升市场监管能力。针对平台过度收集消费者个人信息、强制收集非必要信息等乱象，不仅要将个人信息保护与《反垄断法》规制的具体垄断行为联系起来，还要将其纳入《反垄断法》的监管框架内，加强事前监管、合作监管，[18] 同时还要以事后的惩处力度作为支撑，保障事前监管具体落实。在反垄断监管框架中，事前监管是抑制垄断势力抬头的重要程序性阶段。做好事前监管，在一定程度上能将平台垄断行为制止在萌芽状态，保障市场有序运行，提高市场竞争活力。而对于容易受到侵犯的个人信息，更应该做到事前监管、及时高效，在还未造成消费者合法权益受到侵害之前，通过加大事前监管力度，做到有效保护消费者个人权益。加强事前监管，设立“数字守门人”制度事关重大。由欧盟委员会于2020年12月公布的《数字市场法案》提出，通过将具有绝对市场优势的平台认定为数字守门人，禁止数字守门人利用市场优势地位限制市场竞争，以确保市场的公平开放。[19] 数字守门人既可能成为营造竞争、有序市场环境的“敲门砖”，又可能成为中小企业的“拦路虎”，因此要求其积极地促进市场竞争和消极地禁止从事某些垄断行为。

建立数字守门人制度，需要确立认定标准，其标准认定可以依据三个方面：第一是规模标准。只有当一个平台规模足够大、服务的用户足够多、可能产生的影响足够大时，它才会被认定为是监管意义上的数字守门人，并被要求履行更多的义务。[20] 第二是力量标准。被认定为数字守门人的企业（平台）要有能够控制某个关键的入口或渠道的能力，对境内市场有着重大影响。符合这个标准的主要有两种情况，一是市场中只有一个平台，此时平台的力量达到顶峰状态；二是市场中不止一家平台，但其他平台未能撼动某个具有支配地位的平台，它依然可以依靠绝对优势操纵市场。第三是持续性标准。数字守门人对市场竞争的影响不是一时的，而是持续性的；如果某一个平台对市场竞争产生了威胁，但威胁状态经过一段时间后就会消失，此时不需要对其进行监管规制，便可让市场重回自由运转的状态；但当该守门人平台持续地对市场竞争造成威胁并难以消除时，监管部门有必要进行干预，通过负担更多责任的方式瓦解守门人的支配地位。

综上，只有对数字守门人的认定标准进行明晰，才能通过建立数字守门人制度，对数字守门人实施事前监管，以此削减其对市场竞争的威胁，推动市场自由运作，恢复市场竞争有序的状态。

《反垄断法》的修订虽然强化了在平台经济领域的具体适用规则，但对个人信息保护，仅强调了反垄断执法机构和执法人员对个人隐私和个人信息的保护义务，并未明确是否将消费者（平台用户）的个人信息保护纳入《反垄断法》的保护范围。因此，建议加强个人信息的保护，将个人信息纳入《反垄断法》规制范围，在滥用市场支配地位中规定个人信息保护，建立透明公示制度和数字守门人制度。

（编辑  杨利红）

中国共产党的百年历史，同时也是一部百年理论创新的历史。在世界迎来前所未有之大变局的当下，新的时代命题再次要求我们对其展开学习和探索。

信息洪流的爆发和全球化的推进，使这个时代被赋予一个突出特点，就是构成了一个前所未有的复杂体系。中国作为一个绵亘千年而不断的文明古国，“复杂”对于中国人来说从不陌生，但现今有两个特征是过去的中国不曾经历过的：首先，治理对象已经复杂到难以将其降维简化为确定性问题来完成解析；其次，现今大数据时代使积累足够数量级的国家治理数据和大幅度提升算力成为现实，此二者相加，使得不以牺牲细节为前提地完整认知复杂性具有了必要和可能。

习近平总书记高瞻远瞩地提出，坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。这进一步说明，针对复杂性这一整体概念的方法论被深度发掘和充分研究的时机业已到来。在这个无时无刻不发生深刻而复杂变化的时代，“不确定性”是这个时代最大的“确定性”，我们越是深入探究自然和社会的奥秘，就越是能感知到变幻无穷的复杂性。

在三十多年系统工程的实践中，在大自然“适者生存”的启示下，笔者以解决工程系统的复杂性为主要研究方向，从工程实践出发，向自然生命学习，站在前人的肩膀上，开创性地提出了复杂工程系统的V++设计方法和有机适应性理论。在反复的推演中，工程领域人造系统的这套适应性理论与我国治理体系之建设存在相当的互通性，站在国家面对的挑战与现有能力的基础上，笔者认为，现在已经到了用国家治理现代化初步对应解决“复杂性”这一策略问题的时刻了。

以复杂性为重点探究国家治理体系的新方法

在20世纪晚期，美国已稳坐世界霸主的位置，其自由主义意识形态产生的认识范式，也经由各个领域源源不断地输出给全世界，“民主”“自由”“人权”等西方国家治理的价值理念，逐渐被塑造成为国家治理的标准。美国自诩是照耀世界的“民主灯塔”，美国经验成了全球认同的所谓“真理”。但就在这样的背景下，亨廷顿在其《文明的冲突与世界秩序的重建》一书中，提出了“文明将成为国际格局的全新划分标准”的观点，预言了中华文明的崛起和文明之间因差异而产生的冲突。时至今时，新冠肺炎疫情的暴发进一步搅乱了全球经济，西方制度的“正确性”不断受到内外质疑，各国治理体系的效率及成果的对比也愈发强烈。

习近平总书记在党的十九届四中全会上的讲话中指出：“古人说：‘凡将立国，制度不可不察也。’制度优势是一个国家的最大优势，制度竞争是国家间最根本的竞争，制度稳则国家稳。”而在瞬息万变的当下，制度的先进程度和实用性随着时代大环境也在不断变化，通过在纷乱复杂的信息中，确认中华文明区别于其他文明之特性，提炼我国国家治理体系的关键词，形成适应我国现实情况乃至世界需要的国家治理体系的方法论，实属必要。

适用且可持续的方法论，要建立在对研究对象的正确认识上，中国既不像政教合一的国家具有全社会统一的宗教信仰；也不同于部分西方国家存在公众高度认同的价值观；更有别于那些或土地面积小或人口密度小，政府管理不具有太大难度的国家。因此，若要论及我国国家治理之客体的本质，没有比“复杂性”更能概括和描述它的特性了。

中华文化绵延五千年，有其深层次的科学问题，研究好中国的国家治理，既是我国当下之需，也是世界区域治理乃至全球治理之需。首先，中国幅员辽阔，北至冻土，南到雨林，西通高原，东临沧海，多样复杂的地理环境决定了各地区间交通情况、经济实力、地方民俗等等存在巨大差别，对管理造成相当大的困难。古语“皇权不下县，县下皆自治”所表述的即是这样的情况。例如同样一套海外人才引进制度，其在上海推行所带动的经济增长，可能远高于东北的某个重工业城市。因而，我国需要在纵向确保政策方向一致的前提下，横向推动多种具体的操作制度，才能保证不同地域、不同行业能够达到预先设定的统一发展目标。

其次，我们正处在前所未有的信息爆炸时代，互联网的迅速崛起使得知识和教育的门槛大幅下降，突发新闻事件在数秒内就能够传播到全球，管理者与群众之间曾经的信息差被极大地抹平。一方面，民众个体的强烈独立意识产生了更多的创新和机会；另一方面，在发展中不断积累着大大小小的矛盾，为我国的国家治理带来了巨大的挑战。综合以上两种特质可见，我国所面对的国家治理问题可谓相当复杂，这样一个由千千万万个有机的个体、家庭、企业、社团组合而成的庞大群体，以及由其派生出来的种种问题，共同形成了纷繁复杂的社会体系。

国家治理体系现代化，就要考虑如何科学地认知国家治理体系的本质特征，治理能力的现代化，就是依据这些本质特征所采取的应对策略，以保证治理体系稳步实现所规划的目标。

社会体系是人造体系，其组成的主体是多样、多层和非线性的，主体之间的相互关系更是复杂多变。对这一社会体系（模型）的构建遇到的主要难题在于：（1）一般由单元、系统和总体不同层次和使命组成的体系，如何进行整体设计？（2）体系的各种模式和作用关系非常复杂，甚至可以说是无穷的，如何认知这个体系？（3）体系的组成是庞大和复杂的，如何实现对体系的有效管理，以及体系的有序演进？总之科学地认知体系，是研究出发的基础。

以现代化的新视角重新认知体系来认知复杂性

从工程的角度出发，体系的概念在学界之中尚莫衷一是，大众对于体系的认知更是局限。一般地讲，当下占据主流地位的仍然是以“降维解析”为主的笛卡尔的还原论思想，这种传统的认知方法采用的是“将面临的所有问题尽可能地细分，细到能用最佳的方式将其解决为止”的方式。还原论虽然在推动现代科学发展上做出了至关重要的贡献，但是它同样也存在着一个很大的弊端，那就是其在分解解析的过程中，必然会造成体系整体性与主体间交互性的流失，即使在后期能够再次进行集成，降维时流失的整体性和主体间交互性也不可能彻底得到还原。所以，在信息和智能时代，如何用现代化意义的手段更加完整地、不以牺牲细节为代价地认知体系十分重要，而这也是笔者建立的复杂性适应理论的基础。

为方便理解，笔者将学界对体系认识的原点与基于复杂性理论认知体系的路径进行对比剖析，并从以下四个方面来进行阐释。

从降维到升维认知：体系是动态的，传统认识体系的手段——基于还原论的降维解析过程有其致命的局限性。还原论是静态分解，是通过降维来规避体系复杂性的理论，其过程弱化或忽视了体系在时间上的动态演化特征。体系的整体性状态是连续变化的，是由各个主体之间通过交互共同决定的。只有从三维扩展到时间的第四维度上，体系才表现为状态的持续变化，形成一股连续的状态流。任何体系都是多主体的物质与能量在时间维度上的状态流，体系的协同与适应是由体系内主体之间随时间变化的流程来表达的，是一种时间的升维，所以只有站在更高的维度上才能更全面地认知体系。

从隐性到显性认知：认知体系的关键是挖掘体系运行的隐性规律。蚁群的活动，我们看到的是每只蚂蚁简单的行动引起群体涌现出非凡的复杂结果，但看不到的是它们行动的规则。只有通过大量的观察和挖掘，我们才能提炼、总结其中的规律，从而认知蚁群是怎么协作的。认知隐性的关键不仅是发现认知隐性的方法和手段，更重要的是隐性规律的提炼和显性应用。这是从隐性到显性的认知过程，也是认知体系复杂性的一个新的视角。

从中心化到去中心化认知：简单的系统，如汽车有驾驶员、飞机有飞行员、公司有老板，一般都是有中心的控制系统。但是一个城市的协调运作，似乎是物质和能量的永不间歇的流动，没有哪个主体可以主宰，但是城市本身却动态地演化发展起来了。城市的组成呈现类似生态的多样性，并在广泛的多样性主体之间相互作用下达成了高度的协调性，在没有单一的行动指挥中枢的复杂社会体系中，一个人只有遵从一系列规则，包括道德规范、行为准则、交通法规、单位规章等等，才能有序地开始每天的工作和生活。这就说明了，简单系统基于控制实现有序，而复杂体系基于规则抑制熵增。

从无机到有机认知：从大自然的生物个体角度来看，有机性表现为生物的智能水平，它是生物为达到某种目的而产生正确行为的一种生理机制，也可以说是一种适应性机制。生物有机体表现出其他物体所不具有的一系列特征：有机体是一个系统，它把系统内和环境分开；有机体是一个自发生长的过程，不断地进行自我更新；有机体的进化是一个从低级到高级、从简单到复杂的过程；有机体还呈现整体性、系统性、适应性等特征。在人类认识自然、改造自然的过程中，人造体系的终极目标基本都是对自然界的无限模仿。从简单的系统，到可以协同的复杂系统，乃至社会体系，人造体系的发展呈现出非常明显的从非智能向智能，也就是从无机到有机的发展趋势。

在对体系重新认识的过程中，我们在认识上走过了一条从降维到升维的路，体系的概念不再虚无模糊，开始逐渐清晰。对体系的认识不仅限于它的外在特征，更重要的是发掘内在的规律和秩序；体系是由若干有中心的系统或多中心的复杂系统组成的无中心的综合体；体系开始从静态走向动态，从冰冷的无机走向智能的有机，并最终走向学习与适应性。

体系的新内涵说明，体系的本质是一种生态，体系的核心是无（弱）中心化的资源整合和配置，体系的主体是多元的，体系的范围是弹性的，体系的发展是渐进式的规则引导下的自主演化。这些特征都让我们在认识体系、运用体系的实践中，在认识上产生了革命性的思想飞跃。

至此，我们尝试给体系一个全新的定义：体系不是系统，而是一种“有机生态”，是由复杂系统构建的有机综合体；是由多主体相互作用形成的有机关联，并依据一系列规则演化出的适应性机制；是从有中心的无机系统向无中心（或弱中心）的智能综合体的升维，是从基于中心的管控向基于规则的引导的适应性演进。

这是对体系的重新认知。其核心就是全面准确认知其复杂性，而国家治理体系的现代化，在一定程度上就是要解决对体系复杂性的认知和管理问题。

以V++三层模型认知复杂性的实践与理论创新

在人工设计一个复杂体系时，无论是国家治理制度还是工程系统，其最为困难的一点就是如何使系统被赋予类生物的有机性。在数十年的工程研究及实践经验中，笔者意识到系统工程的本质是正向设计，而挑战是发现工程背后的系统科学问题。科学既是严谨的，同时也是创新的，这同样也是我国治理体系所面临的问题。

传统的复杂系统设计主要采用还原论的思想（将复杂系统分解成多个简单系统、降维解析的方法），但这会带来复杂工程系统交互性与整体性的缺失。为了更全面准确反映复杂系统的本质和全貌。笔者从自己的工程实际经验出发，发现在探索复杂工程系统自适应性、不确定性等特性分析时，必须有所突破和创新。针对前面提出的在体系设计时遇到的三个最大难题，我们逐一进行分析：

（1）为了解决体系的整体设计问题，我们参考比较成熟的国家治理的法律体系：第一层为宪法，稳定而不可侵犯；第二层为规范社会各领域的法律，归类而有指导；第三层为指导实践的法规或条例，灵活而可操作。同时，下位法不得与上位法的规定相抵触，但是执行中下位法优于上位法，以体现法律与实际的适应性；同位法之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行，并由上位法予以制约。

借鉴于此，我们可以把体系设计分成宏观、中观和微观三个层级，宏观层效力优先，追求稳定；中观层协作优先，追求最优；微观层适用优先、追求成本最小。三层的粒度和反应等都不同，宏观少而精，微观多而细；宏观反应慢，但作用力大；微观反应快，但作用力小，中观衔接过渡。三层相互适应和制约，共同构建复杂体系的适应性机制。同时，在传统体系设计面向能力、基于架构和模型驱动三个关键要素的基础上，我们创造性地引入了“流程”“环境”“生命力”一些新的关键要素，开展了“数据驱动的体系流程设计方法”的探索，为此，我们提出了体系设计的V++模型和 DE-CAMP键要素模型（详见笔者的《从降维解析到映射升维》一书），把体系的三层第一次实现了整体描述。

（2）为了解决体系的认知问题，霍兰教授在《隐秩序》一书中提出，隐秩序是系统进化、适应的内在决定因素。所以，尽量去挖掘和认知隐秩序，并把其转化为显规则，是认知体系的关键。体系是永续变化的，而且体系的隐秩序既不可能被全部认知，同时自身也是不断变化的。所以要想准确认知体系，无论是仿真手段还是实体迭代，要么仿不真，要么代价大。只有从虚实映射的CPS入手，利用数字孪生的手段，在赛博空间中寻找隐秩序，在虚实映射中形成显规则。为此，我们在V++模型中构建了微观层的数字孪生，因为中观层的系统和宏观层的总体都是微观主体的相互作用和关系的涌现，所以让活跃的微观层在虚实映射中去穷尽主体间各种相互作用，体系的隐秩序才会被更多地认知。                 

（3）为了解决体系治理问题，我们认可“复杂适应系统（CAS）是由用一系列规则描述的、相互作用的多主体系统的组成”这一观点。体系中的这些主体随着时间和经验的积累，靠不断调整变换规则来适应。我们无法想象一个大城市的治理是由市长控制了每个市民，城市的治理依靠的也是规则。

例如，激光原理是通过控制激光器输入的电流强度，能使原子自组织起来放射相同频率、方向的相干光，我们施加的仅仅是一种微小的“引导”，所有原子都被引导到有序状态，从而产生激光这一宏观巨大变化。当然还存在一种可能，就是借助特殊光场从外界对激光器里每个电子施加控制，使它们按照相同的节奏放射光波形成激光。不过后一种方式的能耗无疑是巨大而不可接受的。针对复杂系统，如果采取“控制”的管理方式，要么代价无法承受，要么由于过度管制或无效管制而引起体系的混沌过程。

由此，体系的运行要基于规则的治理。若使规则的运行也遵循规则，为此我们设计了三层规则引擎，让体系的治理由基于中心的控制转变为基于规则的引导。

自然界有其自身的法则和适者生存的适应性机制，而人造体系要想学习大自然的生态构建和自主演化，就要为体系赋予生命有机特性。首先，人造体系要把自身从无机非智能体升维到有机智能体；其次，人造体系内各主体的运行以及主体间协同的规则需要制定，并设计一个引擎，驱动体系构建起适应性机制，从而实现自然界“生命以逆熵为生”自主演化。

体系能够与环境以及其他主体进行交互作用，并在此过程中不断地“学习”或“积累经验”，根据学到的经验改变自身的结构和行为方式，这样体系才能演变或进化，包括新层次的产生、分化和多样性的出现，新的聚合而成的更大的主体的出现等等，都是在这个基础上逐步派生出来的。在霍兰的复杂适应系统理论中，这些主体不断地学习或积累经验, 并根据学到的经验不断变换其规则、改变自身的结构和行为方式，从而具备了主体不断适应环境变化的能力。

人造体系有机适应性借用生物学有机性概念，意指体系具有生物有机体的特征，主要体现在“自学习、自组织、自适应、自修复和自进化”五个方面：

“自学习”是模仿生物的学习功能，它能在体系运行过程中通过评估已有行为的正确性或优良度，自动修改系统结构或参数以改进自身品质，经学习而得到的改进可以保存并固定在体系结构之中；

“自组织”是体系能按照相互默契或约定的规则，各尽其责而又协调地自动完成某些功能；

“自适应”是体系的主体之间，以及体系与外部环境的适应能力，可以通过确定适应性因子和计算适应性指数进行评价；

“自修复”就像生物有机体的某个部位被损伤后能自我修复一样，人造体系有机体也具有这样的功能，具有自身不断更新和再生的能力（当然这种修复能力是有限的，当受到损伤达到致命的程度，超出修复能力范围时，体系将会无法遂行使命）；

“自进化”就是体系在学习、适应中改进其行为、状态和结构以形成新的有序状态，并在与环境相互作用下，通过自身的演化而形成新的结构和功能。

从自然界生物的智能等级程度上可知，适应性越高的生物，其复杂性也越大；反之，复杂性越高的生物，其适应性越强。所以，人造体系无论是工程体系还是社会体系，应对复杂性的策略就是构建有机适应性机制，但是，人造体系是要为人类（共同体、国家）发展的目标服务的，不能无限自由野蛮生长。由此，若使复杂体系演化方向健康，既需要减少微观控制，更需要加强宏观引导。

以有机适应性理论助力国家治理体系和治理能力现代化

当把国家治理看成一个复杂体系时，能否科学地解决复杂性问题，就是国家治理能力现代化的一个重要标志，也是中国方案在世界舞台展现的一次机会。

易变且不确定时代（VUCA时代）的挑战和2021年诺贝尔物理学奖的颁发，进一步表明复杂性研究已经成为热点。笔者循着适应性造就复杂性的本质特征，自问题降维转化为体系升维出发，从隐性规则挖掘出显性规律入手，最后由控制全局到引导方向破局，总结出“升维”和“深维”两种手段，完成了复杂性研究三个台阶的跨越，并出版了三本相关书籍，即《从降维解析到映射升维》《从隐秩序到显规则》《从控制到引导》，为系统、体系以及复杂性研究提供了一个新的思路。

笔者通过构建微观、中观和宏观三层适应性架构和规则引擎，将复杂性设计由外部控制的“他组织”为主转型为内部演化的“自组织”为主，形成了类生命的有机适应性机制，将传统系统工程对研究客体降维解读的“V”模型映射升维成“V++”模型，使系统设计能够满足交互、动态且有序演进的要求；笔者提炼总结出“适应性因子”和“适应性指数”，使得系统复杂性由定性向定量的数学方式表达跨越了一大步，并令复杂系统脱离“全面控制”的高耗能、高成本、低反馈模式，转化为以适应性指数作为参考指标的方向性宏观“引导”模式。V++三层规则的有机适应性理论，虽然不是工程系统复杂性研究的唯一方法，却是实验验证了的解决复杂性的可信路径之一。

这是工程学派的复杂性研究的一个新的成果，这一成果不仅适用于自然科学，在解决社会科学领域问题时也可以得到应用。复杂性理论主要解决的是复杂系统不确定性的问题，种种社会问题的最小单元本质上是人，而人的不确定性是恒定的。因此，在路径选择时，根据复杂性理论，我们要放弃对问题的彻底解析和控制的思维定式，寻求对它们进行映射和引导，并通过此种方式达成预期目的。

相应的，当将国家治理系统整体作为一个复杂系统来看待时，我们强调它的效率和能够带来的正面作用，而对于人造的复杂系统而言，复杂性理论将“适应性”作为检验其设计优劣的核心指标；系统适应性越强，其面对和解决问题的能力也就越强。具体比照工程设计而言，可以用五个生命力指数即生存力、恢复力、学习力、决策力、进化力，对一个复杂系统的维持系统活动、持续和发展的能力进行定义和量化。

在国家治理体系和治理能力现代化的研究中，我们发现中华文化之所以赓续五千年不断，就是在国家治理上形成了微观活跃、中观规则、宏观引导的三层架构，而且在宏观上引导好了，国家就发展得好。古时的宏观引导主要依赖皇帝个人能力，现代的宏观引导依靠的是中国共产党这一可以自我革命的大党。所以现代中国能够快速崛起，经历风高浪急也能行稳致远。

著名物理学家霍金曾预言：21世纪是复杂性科学的世纪，当今的社会科学亟须解决的核心问题就是复杂性问题，就是如何更好适应不稳定性和如何引导好演化性，即通过建立虚实映射来预测不确定性，并通过适应性指数来引导演化性。

推进国家治理体系和治理能力的现代化，要求国家治理理论更具有实践意义和应用价值。国家治理体系的复杂性本质，要求我们以“适应性造就复杂性”这一认知为根本，以构建微观活跃、中观规则、宏观引导的三层有机模型为架构，以调控微观、中观和宏观适应性指数为引导；实际上就是构建了一个宏观以共产党领导为引导、中观各行业或地域基于规则运行、微观各单元主体活跃涌现的可进化的社会体系，就是中国国家治理体系和治理能力现代化的科学体现，也是中国为世界治理提供的中国方案。

（编辑  季节）

高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。在新征程新阶段，要以高水平营商环境推进高质量发展，优化营商环境要从制度环境、经济环境和社会环境多重视角考虑相互综合作用机制，坚持目标导向、问题导向和效果导向相统一原则，协调推进提升营商环境三重境界，条分缕析关键因素，从政府经济行为视角寻求重点突破路径。

不断优化营商环境的重要性

营商环境是国家竞争力、凝聚力、吸引力的集中体现

世界正经历百年未有之大变局，现代化和文明发展形态处在不断变化之中；在持续不断的“变”中蕴含着一些不变的深刻道理，其中产业革命和技术变革始终是当今世界大变局的显著特征之一。而支撑着产业革命和技术变革的始终是一系列制度体系，包括维系和激发创新创造的知识产权制度、资本机制。国家间的竞争力在于制度，创新的环境和土壤等在于营商环境。深层的制度力量最终将体现于营商环境的综合优势。营商环境是一国竞争力吸引力凝聚力的集中体现。而当今我们吸收人类文明成果，在进入后发赶超步入现代化发展行列的伟大实践中，推进中华民族伟大复兴已进入不可逆转之势，不可逆含有多种深刻内涵，其中中国特色社会主义道路就具有不可逆性。在以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的关键时刻，推进高质量发展是解决当今种种问题的基础和关键，而发展需要营商环境作保障。 

营商环境是激活市场主体的稀缺资源

资本是社会主义市场经济的重要生产要素，市场主体是社会主义市场经济的核心力量，营商环境是激活要素激活主体的稀缺资源。

党的十八大以来，在经济发展面临“三期叠加”影响下，在潜在增长率减速下行中，中国大力推进供给侧结构性改革，坚持新发展理念，坚持稳中求进，十九大以来，经济发展从高速转向高质量发展阶段，始终坚持新发展理念，维系经济行稳致远的态势，但是稳中求进的任务依然很重。营商环境是高质量发展的内在要求，国家出台了多项措施，大力改善营商环境，并取得了良好的成绩。我国在全球190个经济体中营商环境的排名，由2012年的第91位跃升到2020年的第31位，市场主体数量和质量不断提高。

当前我国经济面临“三重压力”，要扭转社会预期转弱的局面，还需增强发展的活力，改革添动力，最终还是要靠营商环境的不断优化。营商环境的构建不是一劳永逸的事情，需要不断提升巩固，甚至有时营商环境还会面临各种威胁，以及有倒退的风险。

制度环境的构造，需要足够时间的淬炼。受历史文化和不同发展阶段种种因素的影响，人们在思想认识上常常会出现身体进入新时代、观念还留在旧时代的反差中。比如，我国历史上重农轻商的观念、“士农工商”等级观念，对当今人们的思想观念还会有不同程度的影响。从历史上的“盐铁论”到当今的产业政策之争，都存在似是而非的模糊认识。现实中，人们已经认识到创新的作用和营商环境的重要性，但往往只将其作为功利化的工具，没有把创新和营商环境作为促进发展的本质要求，更多的是“想起来需要、喊起来重要、抓起来无关紧要”，或者只是当暴露出问题时作为简单的应急措施之用，而缺乏长效倒逼机制。稍有风吹草动，人们对待营商环境的认识就会飘摇不定。而按照打造市场化、法治化、国际化的一流营商环境的要求，真正让国企敢干、民企敢闯、外企敢投，营商环境还有不断优化的空间。

营商环境的基本问题与三重境界

营商环境的三个层次

广义讲，营商环境包括城乡经济发展的硬件条件，城乡基础设施和公共服务的保障是营商环境的重要方面之一。某种程度上讲，硬件是软件的结果和外在表现，营商软环境更为重要，其中最关键的还是制度环境，以及体制机制的实际运作和经济关系的协调性。营商软环境主要体现三个层次，包括制度环境，经济环境，社会环境，这些都涵盖了国内和国际环境，涵盖市场经济主体经济活动范围涉及的所有方面。

制度层面要关注的主要问题，是国家与资本的关系，政府与市场的关系问题。一方面，必须充分认同社会主义市场经济条件下资本存在的基本方式，充分发挥资本及市场经济主体在社会发展中的作用，这是营商环境的逻辑前提。另一方面，要防范过度干预资本运行，妨碍公平市场交易，扰乱国际营商环境的种种偏误行为。在政府与市场关系上，重点要解决“放管服”改革中的悖论性问题，体制机制的合成性谬误问题，从上到下“远水解近渴”的单向压力型制约机制与来自市场主体直接监督的效率与效果问题，防止在具体工作中对基本制度理解的偏差。好的制度和政策是不断在变化的环境中调适的，只有真正在层层递进中落到实处，制度才有生命力。要特别注意实际运行中的体制机制与顶层制度相适配。制度环境相对每一个主体具有外生性特点，同时也具有从个体到群体整体性互动作用的内生性特点，在注重外生性的同时，要突出关注内生互动性诉求关系。还要完善制度跟进，解决因劣法而导致的“非法生存”状态问题。

经济层面主要问题涉及很多具体方面。解难抒困，降低企业成本，是营商环境应有措施之一，而经济周期性结构性问题的再平衡调节则是营商环境的重要方面。市场经济微观活动中企业的起伏波动是正常的事，但是周期性和结构性的市场波动环境是需要高超的宏观调控治理能力的，很多方面是制度演进过程中积累形成的失调问题，甚至是发展模式转型和发展方式变革中的路径依赖问题，比如房地产经济相关的土地制度和土地财政问题，还有政府投资中的多重行为挤出效应问题，要使经济运行回归到正常的市场法则之中，就需特别关注政府配置资源对资本再集聚和资本积累的深刻影响。在经济新业态新模式中，既要保持发展活力，又要保证秩序规范，都需要相应制度加以跟进调节，需要高超的制度治理能力。制度经济层面最关注的还是在于如何对待资本，如何实现共同富裕的问题，这既是经济问题，也会导致社会问题，根本上还是经济体制和机制层面的问题。要找准资本无序扩展导致的经济秩序失衡风险的产权根源，形成营商环境的制度经济社会均衡状态。

社会层面的主要问题是涉及社会心理预期和社会舆论场对营商环境的不利扰动。正确理解企业社会责任，防止道德绑架正常企业经营行为，市场经济主体和企业家也要以积极姿态，坚守正道，坚持创新，参与到营商环境的共同缔造之中。摒弃社会上的各种不当退场论和资本威胁论，树立不断与真实世界相契合的正确的财富观、公平观。要正确对待财富，正确看待和处理收入差距问题。注重社会发展的阶段性特征，充分认识市场经济与共同富裕的高度兼容性，倡导勤劳创新致富，防止因收入差距问题导致的民粹现象以及反智和反噬现象。

营商环境的三重境界

营商环境三个层次分别对应营商环境的三重境界。

制度环境层面要达到的境界是，体现前瞻性，反映规律性，讲求实效性，坚持目标导向、问题导向和效果导向相结合。要注重发展阶段特征，注重制度的优选序，注重制度的互补适配性，坚持“两个毫不动摇”，将财产权利保护的宪法原则贯穿到所有体制机制的运行中，体现制度体系的统一性、整体性、协调性，完善政党制度与国家制度，在经济发展层面上体现全过程人民民主，实现政治代表机制、政治权力、政府权力与市场经济主体权利有效对称关系，处理好有效市场和有为政府、经济生态与政治生态的良性互动，以及政治治理与经济治理关系，构建市场的友好型制度环境。

经济环境方面要达到的境界是，首先要把“创新是第一动力，竞争是第一原理，产权是第一保障”统合一体，作为经济发展的活力源泉。其次，提高市场经济驾驭水平，以具有前瞻性的调控，确保持续健康发展的宏观经济环境，优化经济运行发展模式，优化风险防范机制和防控系统。第三，优化各类资本形态的组合结构比例关系，使社会资本结构合理化。第四，坚持竞争中性原则和国民待遇原则，不断完善公平竞争的统一市场的规则和市场环境。

社会环境方面要达到的境界是净化社会舆论，营造真正亲商利商稳商的社会舆论氛围，要将营商环境的价值文化元素融入核心价值观之中，形成崇尚企业家精神，崇尚创业创新创富共同的价值理念，营造大众创业、万众创新的社会氛围。突显“商”的地位和作用，提高市场主体的法律地位、政治地位，营造安心舒心放心暖心的社会心理环境。着眼构建社会生活中正常的官商关系和政商关系，在官商之间建立换位思考与角色转换机制。

优化营商环境的基本逻辑与路径

优化营商环境的基本逻辑

营商环境的主体对象主要是以各类资本形式存在的市场经济主体，包括国有资本、民营资本、外资资本以及混合形式存在的相关主体。优化营商环境，要重视资本作用、尊重资本需求、关注资本习性、研究权力特征构成的巩固和优化营商环境的闭环关系，体现了逻辑起点、基本要求、现实问题与关键因素的统一。优化营商环境重点要在遵循资本规律的前提下对等研究资本行为习性与权力行为习性及其相互关系，考虑经济治理机制和权力治理机制相匹配的问题。

政府与一般市场主体都置身于市场经济环境之中，政府活动在经济运行中的权重和影响力是显而易见的，也是营商环境的重要内生变量。政府对营商环境的作用主要体现在政府配置资源、政府治理行为、政府宏观调控三大方面。这些真实层面上的制度运行对营商全过程产生直接影响，并且直接影响营商环境的三个层次。

优化营商环境，要降低制度性交易成本、市场性交易成本和时间成本，提升治理水平，激发市场经济主体活力。在巩固和优化营商环境的闭环关系中，要以资本规律和资本机制为着眼点，正确处理确定性与不确定性的关系，充分发挥企业家精神和市场经济主体创业创新的积极性主动性，保护产权尤其是知识产权，营造良好的公平竞争环境。在此基础上，将适变性原则与理性原则结合起来，研究政府配置资源和政府行为方式的全过程，形成上下结合、内外结合的互动力量，以政府之力和政府之变服务市场主体全周期。在保障国家安全的前提下，资本循环和流转的基本规律决定了营商环境具有开放性普适性，要以制度性规则性开放促进我国营商环境国际形象的提升，坚持开放包容均衡互利的原则，构筑国际营商环境高地。

优化营商环境的主要途径

在整体制度趋于定型的条件下，与政府决策、政府行为、政府职能紧密相关的体制机制是影响营商环境的主要变量。个体群体与环境的关系中，起决定性作用的还是政府行为，政府配置资源在整体经济的运行方式和配置比例和结构关系，决定了营商环境状况。政府在构建优质营商环境中的制度建设有以下体系：

一是建立独立于政府之外的相对权威的第三方营商环境评价制度。客观评价与主观评价相结合，电视问政、网络问政与作风问责相结合，建立政府跨级评价制度，完善政府购买第三方评估服务制度，以及科学规范的“选评用”制度。建立营商环境大数据分析平台和营商环境点对点反馈机制。形成利益攸关者广泛参与其中的综合评估体系。

二是提高决策民主化科学化水平。立法执法中要尊重市场主体的表达权利和监督权力。坚持专业性立法与普遍性立法相结合的原则，规避传统部门立法的弊端，不断完善营商环境的良法体系。

三是政府参与经济活动配置资源的方式和规模要规范，要置于科学合理的限度内，防止对其他市场主体的挤出。严禁政府资源配置中的权力交换，防止政府采购中的不正当竞争，摒弃所有制歧视，完善政府采购分包制度，控制场外转包行为，提高政府投资的有效性和投资质量。完善举国体制的实现形式，以联合招投标等方式将企业纳入重大创新活动之中，更好发挥企业创新主体作用。

四是提高政府宏观经济治理和经济驾驭能力水平。审慎处理平台经济问题，正确定义、评价和调控各类垄断行为。供给侧与需求侧联动考虑宏观调控制度设计，注重国内外周期性与结构性相互交叠的经济波动，用活用准财政金融等政策工具，营造良好的宏观经济营商环境。

五是全面深化改革开放。规范资本市场运行规则，强化资本市场和金融领域的监管，硬化国有产权约束和私人资本市场约束。继续深化政府职能改革。深化放管服改革，简化办事流程，突出抓好以公平竞争和保护权益为重点的监管职责，不该管的坚决放，同时通过数字赋能高效简约政府的构建。区别处理灵活务实的自由裁量与设租寻租的自由裁量问题。完善负面清单和正面清单制度，通过负面清单约束政府正面清单，合理划定政府部门责任范围和权力行使边界。在流动社会的背景下推进土地制度、户籍制度和社会保障制度改革，深化完善城乡融合的体制机制，畅通城乡要素自由流动，这是优化营商环境的新领域，也是促进新型城镇化乃至整个经济发展新的增长极，有利于发展国内大循环体系。

 （编辑  季节）

产业补贴是近些年常常引起争议的话题。一方面，产业补贴被认为具有非市场特征，是政府不当干预市场甚至是计划经济的标志；另一方面，长期作为“市场经济标杆”的美国和欧盟这几年也开始大量使用产业补贴。在国际经贸领域，产业补贴从未正式成为WTO规则改革议题，但涉及产业补贴的规则建议、争端解决案件总会引起WTO成员广泛关注。当前很有必要在新的时代背景下准确认识产业补贴的新特征，并回答相关的一系列重要问题。

产业补贴新的时代背景

对任何议题的讨论和评价都离不开其所处的时代背景。当前，百年变局下三股历史力量交汇，决定了产业补贴的作用将大幅上升。

全球化处于历史轮回的低潮期

二战后，为消除国际贸易壁垒成立的《关税与贸易总协定》（GATT），推进了20世纪全球化的高潮。20世纪60-70年代，GATT“肯尼迪回合”和“东京回合”分别大幅削减了关税和非关税贸易壁垒。20世纪80年代美日贸易战及美国对日本和欧洲滥用301调查、反倾销和反补贴调查，将全球化带入一个小低潮。1995年世界贸易组织（WTO）成立和2001年中国入世，将全球化推至前所未有的高潮期，一直持续至2016年特朗普政府上台，此后全球化再次步入低潮。在全球化的低潮期，国家更注重自身实力建设，国际规则的约束力相对下降。

政府作用处于历史轮回的高潮期

通观历史发展，政府作用的轮回通常与当时处于主导地位的经济思想和意识形态相关，实力最强国家的意识形态又能影响其他国家。以美国为例，自南北战争以后的重建时期至19世纪末，市场自由竞争和政府“无为而治”（laissez-faire）一直处于主导地位。1901-1921年，老罗斯福、塔夫脱、威尔逊三位总统执政的“进步时代”，政府的作用开始上升，金融监管、环境保护、反垄断、食品安全等部门和制度密集建立。小罗斯福总统 “新政”时期，政府作用达到高潮。同时，英国经济学家凯恩斯论证了总需求管理对维持经济增长的重要性，为加强政府在经济中的作用提供了理论基础。20世纪70年代的滞涨使凯恩斯主义逐渐失势，新自由主义经济学和“里根经济学”在理论和政策领域相得益彰，最终凝聚为“华盛顿共识”，强调市场竞争、反对政府干预再次成为主流。此后在新自由主义经济学统治近40年后，政府作用开始回潮。

近年来，在理论层面，美国财政部长耶伦提出“现代供给侧经济学”，主张政府应在供给侧积极发挥作用，加大对劳动力、科技创新、基础设施的公共投资力度；在实践层面，美国动用出口管制等手段直接打压特定企业，用产业补贴推动制造业回流，这些超出之前对政府作用一般认知的方式在西方世界已被逐渐接受，甚至得到效仿。

新一代产业科技革命处于爆发期

迄今为止，人类已经历以机械化、电气化、信息化为核心特征的三次工业革命。当前，以智能化、绿色化为特征的新一代产业科技革命正处于爆发期，核心技术研发投入大、风险高，政府的推动作用日益重要。根据美国白宫公布的数据，2023年，仅美国能源部和商务部在人工智能和量子计算技术研发预算就达11.44亿美元；通常被认为是企业家创新典范的马斯克，其猎鹰9火箭应用了大量由美国航空航天局出资研发并免费开放的技术；可能为人类能源问题提供永久解决方案的受控核聚变技术，在各国均由政府性科研机构主导研发。

在未来10至20年内，政府在经济运行中将更加积极主动地发挥作用，尽力为本国在国际竞争中争取优势地位，维护国家安全。产业补贴是政府发挥作用的重要方式，但这并不意味着产业补贴将一直保持强势作用，当未来新的国际政治格局形成、新一代核心技术及主导产业进入发展成熟期时，政府和补贴作用将再次下降。

产业补贴呈现新的时代特点

当前的产业补贴有鲜明的时代特征，实质是东西方相互借鉴，而原有的国际规则已明显落后于时代的需要。

美欧的产业补贴瞄准新一代产业科技革命的核心技术

当前以美国为首的西方国家的核心利益是继续把控新一代产业科技革命的主导权，其产业补贴的对象基本可以对应新一代产业科技革命的核心技术。2022年11月30日，美国商务部长雷蒙多在麻省理工学院发表应对“中国挑战”的演讲，提到美国当前重点发展3个领域的核心技术：一是先进计算，包括微电子、人工智能、量子计算，二是清洁能源，三是生物技术。美国的主要产业补贴几乎与此一一对应。补贴额高达527亿美元的《芯片与科学法》支持的是微电子，即集成电路，高端集成电路又是发展人工智能技术的必要条件；《通胀削减法》支持的是清洁能源，近3700亿美元补贴的对象主要是新能源汽车、电池、清洁能源及相关发电设备；《国家生物技术和生物制造倡议》行政令支持的是生物技术，美国政府将投资近30亿美元补贴用于生物制造的原材料和基础设施。

追随美国脚步，欧盟也推出《芯片法》草案，拟投入超过400亿欧元支持集成电路生产和技术创新；金额超2000亿欧元的REPowerEU计划则是欧盟向绿色能源转型的主要补贴项目。为把握以智能和绿色为核心的新一代产业科技革命主导权，美欧在产业补贴方面已基本完成布局。

中国正在以政府引导的产业投资替代产业补贴

近年来，中国政府一直强调产业政策要从差异化、选择性向普惠化、功能性转变。作为产业政策的一种主要实施手段，产业补贴也遵循上述转变方向，特别是实施方式更加强调市场化，甚至已不再是传统意义上的产业补贴。决定产业补贴转型的一个重要背景是，近年来中国各级政府都面临财政紧平衡问题，很难再无偿给予某个产业高额补贴，因此支持产业发展的方式必须转变。

替代产业补贴的一个重要方式是以“合肥模式”为代表的政府引导的产业投资。“合肥模式”可以概括为三方面特征。一是聚焦核心技术和战略性新兴产业。合肥的政府性投融资平台先后投资了京东方、长鑫存储、蔚来等企业，其中京东方的崛起基本解决了中国此前面临的“少屏”困境，蔚来更是成为中国在新能源汽车领域“换道超车”的成功代表。二是秉持专业的投资理念和操作流程。合肥建立了一支专业的“政府投行”队伍，投资人员对所投的产业链和相关前沿技术非常了解，委托专业的律师事务所和会计师事务所开展尽职调查，并与被投企业开展严谨细致的商业谈判，大幅提升了政府投资的科学性和专业度。三是拥有撬动市场化投资的效果及相应的退出渠道。

传统的产业补贴是政府的单方面投入，不存在偿还或退出问题。在“合肥模式”下，政府出资形成的约1000亿元的“基金丛林”带动社会投资近4000亿元；同时，政府投资像一般市场化基金一样，可以通过退出回收资金。蔚来的董事长李斌称，蔚来已陆续从合肥的产业投资基金手中回购了一部分股份，股份原值为15亿元，蔚来已为此支付了75亿元，政府基金的增值部分可投入新的基金，再度投资于相关产业链。

“合肥模式”显著区别于传统的产业补贴模式，并正在得到越来越多地方政府的借鉴。尽管当前各地的政府引导基金仍存在种种问题，但更加科学合理的运作模式将在地方政府创新实践中逐渐规范完善，并引领政府产业投资的发展方向。

WTO补贴规则已落后于时代需要

美欧等国一直对现行WTO补贴规则心存不满，认为无法约束以中国产业补贴为代表的所谓“非市场行为”，中国在WTO补贴规则改革问题上一直处于被动应对地位。但从中国的角度看，推动产业科技创新已经成为国家的首要任务，而现行WTO补贴规则并不符合产业科技创新的需要，中国也存在主动参与改革国际规则的内在诉求。

一是现行WTO补贴规则对不同产业未做区分。WTO《补贴与反补贴措施协定》（SCM协定）规定，若补贴仅给予某一特定企业或产业，则补贴具有专向性。在当前时代背景下，不同产业间的重要性并不相同。例如，中美均不给纺织产业提供补贴，但对于集成电路产业则都有补贴，美国有《芯片与科学法》，中国有税收优惠政策。若SCM协定对于给纺织产业的补贴和给集成电路产业的补贴做出同等评价，无论中国、美国还是欧盟，均不可能同意。

二是不可诉补贴规则不足以支撑产业科技创新需要。SCM协定下的不可诉补贴（相当于例外规则）已经失效，有人主张恢复不可诉补贴规则，其中对于研发补贴的例外可为中国支持创新的补贴提供保护。但研发补贴例外并不足以支撑创新。SCM协定的研发补贴规则涵盖基础研究、应用研究、竞争前开发，这是典型的研发阶段；但研发只是创新的一个环节，仅意味着在实验室得出技术发明成果，而创新则要求将技术成果应用于现实生产，产生新生产方式和新产品并被市场接受，提高生产效率或提高人民生活质量。仅规定研发补贴例外意味着创新其他环节所必需的补贴得不到规则保护。例如，研发之后的“产业化”（commercialization）是决定创新成败的关键环节，也是很多初创企业最难飞越的“死亡之谷”。美国支持中小企业创新的补贴项目“小型企业创新研究”（SBIR）主要支持的就是新技术的产业化环节，而此类补贴在现行SCM协定中并未得到体现并获得相应保护。因此，即使恢复不可诉补贴规则，也需要做出修改才能符合产业科技创新需要。

三是现行WTO补贴规则可能被用来打压后发国家的技术进步。现行SCM协定规定，如果专向于特定产业的补贴给同类进口产品造成损害，则违反国际规则；损害包括进口产品价格降低或销量减少。上述规则有可能被美欧等国滥用，阻碍中国产业科技进步。例如，国家重大科技专项资助了国产民用大飞机的开发，若国产民用大飞机成功开拓了国内和国际市场，必然造成当前市场垄断者波音和空客的飞机价格降低或销量减少。从中国的视角看，国产大飞机为世界市场增加了竞争因素、提供了新的选择；但从美欧的视角看，则是对其大飞机产业的损害，并有可能以此为由，借助SCM协定将重大科技专项认定为违反国际规则。在此前美欧互诉民用大飞机补贴的WTO争端解决案件中，上诉机构就曾依据类似逻辑将美国用于资助大飞机新机型开发的研发补贴认定为违反国际规则。如今，这种国际规则及其法律解释上的缺陷有可能被美欧滥用，打击追赶型国家的产业技术进步。

对于产业补贴问题的思考

产业补贴不是问题，如何科学地实施产业补贴才是问题

产业补贴是政府发挥作用的一种手段，只要不是对政府发挥作用本身存在偏见，就不应对产业补贴另眼相看。党的十八届三中全会提出，让市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用。在此指引下，真正需要讨论的是如何科学实施产业补贴，以更好发挥政府作用。当前各国都将产业科技创新作为主要任务，判断政府是否更好发挥作用的标准，应是包括产业补贴在内的政府作用方式是否符合创新的要求和内在规律。产业科技创新自有其规律，有些方面需要企业发挥主体作用，有些市场失灵之处需要政府予以弥补。没有支持技术创新而仅支持企业盲目扩大产能的补贴、挑选了错误的技术路线和企业而浪费公共资源的补贴之所以不好，不是因为产业补贴不好，而是因为这些补贴不符合创新的规律，并非政府在创新中应该发挥作用的领域，当然应该改正。但如果产业补贴能为高风险的创新活动提供资金支持，能帮助初创企业成功飞越“死亡之谷”，能加速新技术和新产品的推广应用，则应该承认这些产业补贴是好的补贴。

WTO补贴规则应将有利于发展和创新作为改革方向

当前美欧主张改革国际补贴规则，将纠正“非市场”行为作为主要改革方向，并以此对中国施加压力。这仍然是在旧的“华盛顿共识”理论指导下，将市场与政府的对立关系作为主要矛盾而提出的主张。中国要想变被动为主动，就需要结合新的时代主题和主要矛盾，为国际规则改革界定新的方向。在当前背景下，这个方向应是有利于发展和创新。过去40年，中国作为超大规模经济体成功实现工业化，为很多发展中国家提供了“中国式现代化”新的道路选择；面对新一轮科技革命和产业变革，广大发展中国家也想搭上创新的快车。对于在发展和创新中能发挥积极作用的产业补贴，应予以总结并在国际规则中留出充足空间，便于各国结合国情开展政策实践。将有利于发展和创新作为国际补贴规则的改革方向，将是比纠正“非市场”行为更容易获得大多数国家，特别是广大发展中国家欢迎的选择。

对所谓“补贴竞赛”的担忧不应成为反对产业补贴的理由

目前有观点认为，在国际规则中对产业补贴持宽容态度，将在国家间制造不公平，因为富国可用于补贴的资源更多，穷国将在“补贴竞赛”中进一步拉开与富国的差距。此类以“补贴竞赛”为由反对产业补贴的观点似是而非。首先，不同国家使用补贴的目标不同，不具有可比性。对于大多数国家，使用产业补贴的目标主要是发展本国产业、实现工业化，进而提升人民生活水平。而对于中美欧等大国而言，使用产业补贴的目标是掌握新一代产业科技革命的主导权，使新一轮科技革命和产业变革率先在本国成为现实。大国和小国使用补贴的目标不同，实施方式和评价标准也不一样，不宜简单相互比较。其次，在目标相同的国家之间，产业补贴的竞争也是国家能力的竞争。在中美欧等目标相同的国家之间，的确在一定程度上存在“补贴竞赛”的问题。为了掌握下一代产业科技革命的核心技术、尽快推动产业变革，中美欧都需要调动包括产业补贴在内的各种资源，实质是国家综合实力的竞争，而不限于单纯的“补贴竞赛”。但这种竞争对于整个人类社会或许是有益的。成功实现新一代产业科技革命，将使整个人类社会的生产力提升到新的高度，并创造出巨大的社会财富。产业补贴在此过程中要发挥积极作用，则需要实施补贴的国家深刻理解创新规律、科学调配国家资源，并在引领新一代产业科技革命的过程中，产生政府作用新的范式。

新一轮产业科技革命带来的生产力提升和经济、政治理论进步将使大多数国家从中受益，即使存在“补贴竞赛”，多数国家也会乐见其成。

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讨论地方债务风险，首先要对地方政府积累债务的动机做一个基本的判断，就是地方政府为什么要持续依赖一些非常规，甚至不正规的债务融资，进而形成一些有风险的债务。

主动动机和被动动机

地方政府信用扩张的动机基本分为两类，一类是主动动机，比如通过增加基建投资来实现政绩的短期提升或者稳增长。对于地方官员来说，在2018年之前，这种主动增加债务支持基建投资的模式，它的短期收益明显大于面临的潜在风险。无论是专项债还是城投债，包括卖地收入在内，都不是相关支出尤其是基建支出的主要融资来源，银行贷款才是最主要的隐性债务形式，目前我们看到的地方隐性债务的基本形式，也是以银行贷款为主。

2018年应该说是一个分水岭，一系列政策的出台，事实上直接抑制了金融机构向这种融资模式提供融资的渠道，结果是基建投资出现了一个断崖式的下降。

除了主动投资，大量的被动投资，是央地的收支问题。被动的债务积累动机主要是指，考虑中央财政转移支付后的地方财政收入，仍然不足以覆盖其财政支出。而绝大多数的财政支出不仅是相对刚性的，甚至是逐年稳定增加的，尤其在特殊的年份和地区，它的增量是比较高的。也就是我们通常说的两类财政，一类是吃饭财政，一类是民生财政。既然收入是给定的，甚至在不断地受到各种各样的冲击，而支出是刚性的，那么地方政府就必须找到某种方法为它的财政赤字提供融资。

这样的区分或许很粗略，但这个视角至少能够帮助我们梳理当前地方债务面临的核心矛盾，它应该不是主动动机而是被动动机。从短期来看，这个主要矛盾的主要方面，不是地方政府的支出问题，而是它的收入问题。

进一步讲，即使我们能够通过各种各样的政策去抑制它的主动动机，或者在一定程度上主动动机被抑制住了，但只要不解决体制机制性的问题，那么它的被动动机就是高度刚性的，短期内化解地方债务风险想治标都很难。

探寻可持续的融资模式

从现实的角度讲，短期化解地方债务风险的主要目标，不一定要抑制债务的存量规模或者增量规模，这几乎不现实，更合理的目标应该是，尽快为地方政府找到一种可持续的融资模式，从而避免地方债务风险在短期内集中爆发，甚至引发系统性金融风险。

什么样的融资模式是可持续的呢？排在第一位的答案应该是有共识性的，就是增加国债或者增加政府债的发行，包含国债和地方政府一般债。事实上，这个路径要有一定的体制机制支撑，因为它有两个约束性的限制。一是地方政府的信用和中央政府的信用，它们本质上是牢牢绑定的；二是在现有模式下，即使增发国债，还是要通过中央政府转移支付给地方。即使增加地方政府一般债，还是要通过省级政府向下转移。沿着这个角度去思考，一个可能的选择就是，相对灵活的政策性银行明显加大了对地方政府在特定支出上的支持。

    依靠土地资产化的融资模式遭遇瓶颈

2022年，地方政府的收支压力是非常大的，卖地收入下降更快，但基建投资增速却是过去5年最高的，接近10%。这些增加的基建投资，不是中央主导的大型基建项目，比如全国的交通、电网，而是地方政府牵头的公共设施管理，与市政、城市道路相关。去年，即使地方政府如此困难，但是基建的投资增速还是很快，而且形成了相当规模的产业链。可以在很多行业数据中证实这一点。比如螺纹钢基本上仅用在房地产或者基建中，占了总需求的90%以上，2022年房地产的新开工面积下降了40%，但是在库存保持相对稳定的情况下，螺纹钢的需求只下降了10%。这就意味着， 2022年整个基建需求的增加，实际上对冲了相当大部分房地产对一类大宗商品或者多数大宗商品的需求下降。

在过去很长一段时间里，地方政府之所以能够源源不断地从金融体系，尤其是从银行体系获得融资，主要是地方财政为它提供了隐性的担保。这种隐性担保的实际来源，并不是直接的财政收入，而是地方政府通过土地资产化，把没有办法定价的土地变成一种资产，并且我们有一个比较畅通的土地市场，能够把这种资产顺利地变成现金流。在土地价值保持稳定，地方政府几乎垄断土地抵押品供给的情况下，这个模式应该说风险不是很大，而且这个模式也恰恰是过去十多年中国信用创造的一个最主要的模式。政府部门通过把土地转化成国有土地，然后顺利地把它作为一种抵押品，从金融体系获得融资。

与此前地方政府直接利用地方政府平台获得银行融资的最大区别是，这种模式摆脱了地方政府在间接融资体系下缺乏合格抵押品的限制。21世纪初的时候，我国的四大资产管理公司承担了大量的不良贷款，其中有相当一部分的不良贷款中，仅仅依靠土地的增值，就让当年不良贷款的化解问题变得非常简单。

但是2022年面临的情况是，无论房地产还是土地的估值，都面临一个非常大的资产投资压力。这些抵押品的价值在去年都经历了不同程度的重估，信用扩张也就丧失了最重要的抓手。

去年地方政府卖地收入的下降，不仅是由于疫情的限制，更本质的问题或许是在当前的社会融资体制下，作为最核心的抵押品，也就是房地产和土地都面临了比较明显的价值重估压力，而要完成新一轮的信用扩张只有两种方法。

第一，在分子端，我们的资产价格能够重新上涨，并且带动市场预期改善。

 第二，在分母端，也就是货币政策，带动无风险利率出现大幅下降，把估值再提上去。或者还有一种情况，既然土地作为一种抵押品的价值出了问题，地方政府能不能找到一类量级足够大的资源，比如地方政府持有大量的国有资产或者是基础设施的资产化等等，这一类的资源也能够通过资本化的方式填上土地估值变化造成的抵押品缺口。只要在过去的模式下思考地方政府债务的问题，甚至更广义的中国宏观信用扩张的问题，我觉得现在面临的风险几乎是无解的，尤其是控制债务规模的努力，很有可能引发不可预料的风险。比如，部分地方的支出可能会出问题，甚至部分地方的债务再融资出现了问题。

客观看待新的信用扩张模式

去年政策性银行做了很多事情，结构性货币政策工具也做了大量的努力，这种新的信用扩张模式在一定程度上绕开了原有土地抵押品的限制，从而让地方政府能在支出端比较平稳地过渡，至少在基建投资增长的时候，它没有出现一个大幅的坍塌。

事实上，现在我们并没有充分理解这种模式的特点以及它对信用扩张的重要性，也没有充分评估这种模式的限制以及它的潜在风险是不是比之前要小，但是不可否认的是，这种模式已经成为一种实践，并且在2022年发挥了作用。建议在地方收支矛盾没有缓解的情况下，短期应该重点考虑更合适的地方财政赤字融资模式，而不是仅仅盯着地方债务规模这个指标。现有的政策性银行或者结构性货币政策工具支持地方政府赤字融资的模式，至少是一种新的尝试。它的正面意义应该得到肯定的，当然我们也要更充分地评估这种新模式可能带来的新的潜在风险。

（编辑  宋斌斌）

在中国高质量对外开放中，重大项目引进是我国开展对外经贸合作的重要方面。本文从微观上解剖一个麻雀，谈谈在“术”的层面我们应该怎么应对，谈谈过去我国在重大项目引进当中的得与失。

新中国成立初期的技术引进工作

新中国成立以来，党和政府一直非常重视开展国际贸易和经济技术合作。无论当时内外部的环境如何艰难，国家千方百计地利用当时的各种机会和条件来决策部署推动和国际社会的合作。

新中国成立之初，我们的工业基础非常薄弱。1949年全国钢铁总产量不足16万吨，因为依赖进口，多数工业品都冠以洋名字、洋商标。新中国百废俱兴，迫切需要一个和平、友好、宽松的国际环境，以便开展对外贸易和技术引进，促进国家工业化建设，改善人民生活。但是，1949年10月美国西方国家成立北大西洋公约组织之后，随即就建立了“巴黎统筹委员会”，对所谓“共产主义国家”实行技术封锁和禁运，其中对中国的封锁清单达到500多项产品和技术，比针对苏联东欧国家的封锁措施还要严厉。1950年朝鲜战争爆发后，美国对中国的禁运清单达到1600多项。在这一形势下，中国外交采取“一边倒”政策，与以苏联为首的社会主义阵营开展大规模合作。

20世纪50年代初“一五”时期，我国启动了著名的“156项工程”， 其中包括一汽、一拖、一重、一机床等一大批国有重要骨干企业。156项工程的实施，是中国工业化迈出的第一步。

20世纪60-70年代，我们陆续引进了一些重大工业项目，如1972年的“四三方案”。1978年12月，中国技术公司与日本新日铁签订了关于订购上海宝山钢铁总厂成套设备的总协议，这个协议是在党的十一届三中全会闭幕的前一天，在上海签订的。

当时，上述国家重大项目对外引进工作，都由外贸部的两家中央企业负责实施，即中国技术进出口总公司和中国机械进出口总公司。

改革开放后的重大项目引进工作

改革开放后，国家加快了从西方发达国家引进技术装备的步伐，批准了数千项引进项目，包括从轻工家电到基础设施等一些重大技术装备，包括能源、电站、石油开发，核电，以及各类工程机械和加工设备的专有技术、专利产品、生产线和成套设备，涵盖了我国几乎所有的工业领域，遍及全国各地。

随着国家综合实力的提高，为适应经济发展的需要，90年代初我国引进了一批国家级重大项目，如三峡工程、西气东输、小浪底水利枢纽的关键装备。这些关键设备或从国外进口，或采取技术引进的方式在国内搞合作生产。

21世纪初，我国实施了燃气轮机电站建设和技术引进项目，AP1000型核电站自主化依托工程，以及青藏铁路和高铁全系列项目。这些重大项目的实施，对国家经济社会发展产生了积极的作用。经过40多年飞速发展，中国GDP已经稳坐世界第二，货物贸易连续多年位居世界第一。1978年，全国的机电产品和成套设备出口额仅3.3亿美元，其中有1.8亿美元是各类工具农具等小设备。现在我国机电产品（含成套设备和高科技装备）的出口，已经连续六七年超过了1万亿美元。这是全国人民在党的坚强领导下，战胜重重困难所取得的成果，当然也与大量引进国外先进技术装备、吸引外资来华投资兴业的历史密不可分。

在与国际社会的合作中，我们坚持了毛主席和周总理制定的基本方针：坚持独立自主、自力更生，同时积极争取与国际社会进行平等互利的贸易和技术合作，即“两条腿走路”。从156项工程开始，国家就建立了比较周密的工业化布局，也建立了行业和地方间有效的协调机制。

重型燃气轮机电站技术引进项目

我们从一个燃气轮机电站的建设和技术引进来看项目是如何操作的。这是2001年，在朱镕基总理的关心下，由国家发改委领导实施的一个国家重大项目。

20世纪末，在亚洲金融危机的冲击下，世界经济发展乏力。而与此同时，中国经济一枝独秀，特别是长三角、珠三角地区经济高速增长，导致电力供应出现缺口，当地拉闸限电几乎成为常态，严重影响经济发展和人民生活。为了解决燃眉之急，国家需要尽快建设一批发电站。燃气轮机发电技术与其他类型的发电技术相比，明显的优点是建设周期短，有可靠的调峰功能，污染排放低。不过燃气轮机技术复杂，被誉为机械工业“皇冠上的明珠”；当时这项技术被美国GE、德国西门子、法国阿尔斯通、日本三菱重工这四大巨头垄断。

当时我国重型燃气产业还没有起步，国家希望引进一批国外燃气电站，同时引进重型燃气轮机制造技术。但西方公司只卖设备，没有丝毫转让技术的意愿。为了以较合理的价格买到燃气电站设备，确保外方向我国企业转让制造技术，就需要组成联合体参与设备采购的招标；要确保项目的运作，又要符合国际贸易通行规则。于是我们筹划了一种特别的项目运作模式“招标+谈判”，后来国际上称为捆绑采购。

招标分两步走，第一是资格预审，第二是设备采购。资格预审是按照世界银行的标准，这是不可撼动的，但我们同时要求国外制造厂家做出两项承诺：一是必须向中国制造企业转让技术；二是必须与中国的一家企业组成投标联合体。这两个承诺是硬指标，我方实行一票否决，不能做出有效承诺的外国企业，无权参加以后的设备采购。德国西门子就是在资格预审阶段被排除了。

这个资格预审和后来的商务谈判很有挑战性，当时国家发改委有关领导和部门以及参加这个项目的人员，都做出了很大的努力。这个项目首批涉及六个国家的大型发电集团，一共有11个电站，23台重型燃气轮机；国内制造部门涉及三大动力集团（哈电集团、上海电气、四川东方电气）以及第一重型机械集团，南京汽轮机集团，和一些国内的制造厂。

引进的燃气技术是当时世界上最先进的E级、F级燃气轮机。项目的争执难点是外商能否向中国企业转让技术，并组成联合体一起投标；价格能否控制在合理区间；国内制造部门和发电部门的关系如何协调。能否从第一台设备引进开始就逐步实现本地化生产，形成中国燃气轮机产业体系。

时任国家发改委副主任，国家能源局局长张国宝同志，为这个项目倾注了大量的智慧和心血。项目由中国技术进出口总公司牵头，编制招标文件、技术转让协议、设备采购合同和相关的全套技术附件，以公开、公平竞争的市场化原则进行商业运作。国家有关部委如机械工业联合会、国家电力规划设计总院等，也做了大量的协调工作。国内相关领域多位院士和顶级专家也参加了该项目全过程运作。

首批项目于2003年3月5日在北京签字，美国GE、哈电集团和日本三菱重工、东方电气集团正式签订了合同。项目启动时确定的生产目标——引进制造技术、争取合理价格、落实本地化生产，在合同中都得到了落实。

事后复盘时我们注意到，虽然有少量的高温部件技术，外商没有同意转让，但这些部件都以独资或者合资的方式建立了制造基地。总体来说，合同执行的情况是令人欣慰的。外商免费转让技术，免费为中国企业相当数量的人员提供在国外的培训、在中国国产化过程当中进行技术指导等方面，都得到较好的落实。设备价格也较大幅度地低于同期国际市场同类设备的采购价格。特别是四川东方电气集团克服了2008年汶川地震造成的极大困难，2009年就通过通用技术集团的海经公司，向白俄罗斯出口了两套用日本三菱重工的技术在国内生产的燃气轮机发电设备。朱镕基总理曾经专门打电话对项目给予了高度的肯定。

燃气轮机项目运作的模式，在一定程度上为后来的核电、青藏铁路机车和高速铁路全系列项目的运作提供了参考和借鉴。当时外贸部的两家老公司（中国技术进出口总公司，中国机械进出口总公司）通过对几十年积累的设备采购和技术引进经验的总结和摸索形成的一套模式，对项目进行了成功运作，这是技贸结合模式的升华。燃气轮机项目顺利完成后，张国宝同志在《人民日报》发表了《现代化是买不来的》一文。

 现代化是买不来的

党的二十大报告提出，要推进高水平对外开放，依托我国超大规模市场优势，以国内大循环吸引国际资源要素，增强国内国际两个市场，两种资源联动效应，提升贸易投资合作质量和水平，稳步扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放，合理缩减外资准入负面清单，依法保护外商投资权益，营造市场化、法治化、国际化的一流营商环境。

只要我们坚决贯彻落实好党和国家的决策，做实做好各项工作，我们一定会迎来对外开放和国际合作的新局面。

我们必须清醒地看到，在高端制造、高科技的不少领域，我们的研发创新能力和发达国家之间存在的差距还是很大的。像我们经手引进的这些重大项目和技术，尽管当时是世界上的先进技术和先进装备，但由于国内体制和政策方面的一些原因，没有真正的及时做好产业化、让这些产品投入市场；而国外公司新的一代又一代的技术和产品问世了，这些新产品又进一步挤压了我国的产业生存和发展的空间。在一些领域，我们总是摆脱不了引进、落后，再引进、再落后这样一种非常被动的局面。我们在20世纪80年代引进的一些技术，消化吸收能力仍然保持在当年的水平，而国外的技术已经进入21世纪第三个10年了。

我们有很多装备的核心部件，几十年来一直没有实现本地化，不得不长期依赖进口。其中主要的一个原因，就是我国有关方面往往是把工作重心放在项目的筹划和前期运作上，而忽略了要“扶上马送一程”的必要，使得很多项目成了虎头蛇尾，甚至成了烂尾工程。

国家一直在鼓励产学研一体化，但在实施当中缺乏强有力的牵头单位和责任人，形不成合力，导致迟迟出不了成果。

有些地区和企业在对外合作中比较自大，不注意尊重知识产权，缺乏专利保护意识。或者盲目跟风，不顾自身的客观条件和市场需求，拼命抢项目落地，造成很多部门产品的产能严重过剩。

最后，我们在对外引进中存在比较严重的浮躁现象，缺乏一张蓝图绘到底的韧性和恒心。

引进技术的建议

21世纪是新技术、新产业、新市场蓬勃发展的世纪，传统的产业将面临颠覆性的变革，技术产品的更新换代势在必行。国家在科技创新、产业振兴上的使命和任务依然非常艰巨。我结合工作体会，提出四点建议。

第一，国家应该保持集中力量办大事的优势和成功做法。要积极捕捉国际高科技和新产品发展的信息，及时统筹部署国家层面的重大技术开发和引进工作。国家在对项目的执行方给予有力的政策支持的同时，还应该建立一套形成规模化、产业化的全套流程的监督和保障体系，坦率地说，以前是有这套体系的，有关部门也很重视，但后来交给了企业，就没人关心了。

第二，落实企业是引进的主体。要强化企业负责人的项目终身责任制，要对项目的实施进行责任审计，保证项目全过程的责任和目标不偏离。

第三，面对复杂的国际环境，要以利益共同体的理念和真实亲诚的态度。“真实亲诚”这四个字是2013年习近平总书记出访非洲的时候提出来的。应该以真实亲诚的态度善待所有愿意和我们合作的国家，特别是企业，要维护他们的合法权益，特别是在专利保护、知识产权保护方面。争取自主可控不是要排除与外国技术的合作，而是更要创造机会和条件与他们合作。

第四，要把好引进合同的质量关。现在的标准招标文件、技术引进合同、协议的范本，都是可以从网上下载的，但这些文件既然能下得来，说明是过期的；它是买卖双方、引进方和转让方经过了多少年、多少轮的谈判、让步最后形成的结果，而且里面可能还会有很多的“地雷”，不能不经过认真分析，拿来主义。

现代化是买不来的，在国际技术转让中，最新的关键技术是人家的看家本领，是绝对不会卖给你的。所以我们在推进现代化建设中，从根本上讲，还是应该依靠我们自己在技术研发和创新上下力气。同时，我们对引进的国外的技术和装备，不管是央企还是民企，应该建立一套共享机制，通过市场化的运作平台来共享这些引进的成果，带动国家整体层面的技术升级和提高。

（编辑  季节）

债务问题同时涉及宏观经济多个要素，必须联动起来分析。国家资产负债表是一个很好的分析工具。可以用一个资产负债表和利润表组成的宏观经济变量的会计框架，来分析刻画债务在宏观经济中的作用。

通过会计框架理解“债务”的宏观意义

微观的资产负债表由资产端和负债端构成，资产端记录的是钱到哪里去，负债端记录的是钱从哪里来，两端一定要相等。其中，负债端由所有者权益（equity）和债务（liability）组成。这里的所有者权益，指的是现代经济的“信用”，只有通过抵押“信用”才能生成“负债”。负债端中所有者权益和债务占比的多少，本质上就是股权融资和债权融资占比的多少。“经济”是无数资产负债表的加总。但“增长”并不能单纯依靠资产负债表扩张。一旦建立起资产负债表，经济就必须转到利润表的维护——所有资产，路、桥、厂房等，都要产生正的利润。所有者权益就是未来利润在资本市场的估值。只有正的利润，才能保证资产负债表不会萎缩，资产负债表才是可持续的。

在微观上，负债端可以完全由所有者权益构成——只用股权融资，无需任何债务。但在宏观上，债务同时还有一个创造货币的功能。现代经济脱离传统经济的一个关键标志，是从贵金属为基础的“实物货币”转变为以未来收益为基础的“信用货币”。这意味着必须向银行负债，才能创造足够的货币。正是因为信用货币生成的这一独特机制，决定了微观会计和宏观会计的不同。在微观，债务抑制消费符合绝大数人的日常观察和经验；但在宏观，债务却起着完全相反的作用。由于消费的总量一定小于货币总量，我们可以将债务创造的货币近似地视作宏观经济的总消费。

引入货币后，可以把微观的资产负债表转变为宏观的资产负债表。宏观上，资产负债表反映的是“投资”；利润表则刻画了“消费”。由于资产负债表债务项（liability）创造的货币等于利润表中的收入（income），债务就成为消费创造的源头。当我们在宏观上谈到债务的时候，实际上谈的是消费。比如“去债务”这样看上去非常合理的微观行为，在宏观看来却等同“缩小需求”这样很负面的结果。“债务”在微观无疑是“坏事”，但是在宏观上却是经济运行不可或缺的“血液”，这种差异导致人们在把微观常识搬运到宏观决策时犯下大错。

需要强调的是，“国债”虽然名字里有一个“债”字，也在负债端，但在资产负债表的负债端中却不应计入“债务”（liability），而应计入“所有者权益”（equity）。由于国债是用央行计价的货币支付的，其本质相当于中央政府的所有者权益，发行“国债”不是“债权融资”而是“股权融资”。用国债置换其他商业债务，相当于“债转股”，央行购买国债，其实就是将各类国债标准化为货币的过程。这些债只有在用作商业银行的抵押品被贷出去后，才是市场上真正流通的钱，这个钱和消费是一体的。

正是因为货币是“债务项”（liability）创造的，所以当负债增加的时候，利润表的“收入”（income）就会扩张，市场随之扩大。假设支出是不变的，总利润也会一起增加。利润又会通过资本市场返回到资产负债表的“所有者权益”里。全社会的资产负债表扩张的总和，结果就是经济增长。

如果我们把“经济”视作无数资产负债表构成的植物群落，那么在宏观上，“债务”的意义就是通过创造货币，为“经济”提供了必不可少的“气候”——货币增加，气候变暖，企业扩张入夏；货币减少，气候变冷，企业收缩过冬。所以在微观资产负债表里面，“债务”参与创造的是“植物”，但在宏观资产负债表里，“债务”参与创造的是“气候”，两者不能同日而语。

中央政府更关心的是什么？显然，中央政府应该把气候的管理，也就是货币的管理，放在比植物（企业）的管理更优先的位置。比如凯恩斯提出靠“挖坑-填坑”来应对“流动性陷阱”，在微观上的确是非常荒谬的，但在宏观上却是合理的。为什么？因为在“挖坑-填坑”的过程中，中央政府创造了货币，为植物（企业）的复苏提供了温暖的“气候”。货币如果没了，经济进入冰河期，孤立的企业经营得再好，都会资不抵债走向倒闭。

中国经济增长的动力所在

过去四十年，金融在资源配置中发挥了举足轻重的作用，货币供给出现了爆发式的增长。这种爆发分为“外生”和“内生”两部分。我们现在经济遇到的问题，和这两方面货币供给的突然消失密切相关。

先看“外生”中出口。其中，“顺差”对应的净资产，实际上是其他国家的“负债”。由于中国顺差很大一部分直接或间接源于美国，这部分资产对应的其实是美国的债务。在全球化中，中美两国经济的互动很大程度影响着世界经济走向，中国人以资产创造供给，而美国人以负债创造消费。

目前，中国外贸顺差形成的债务敞口大概是3.4万亿元，如果真的和美国脱钩，这意味着我们的资产有万亿元级别的资产过剩，生产出来的东西没人要。当消费不足时，无论你芯片多先进，无论你技术多发达，产品都卖不出去，所有已经形成的资产在财务上都会被注销（破产），劳动力也随之下岗、失业。当然，美国同等价值的债务也会失去对应的资产，空有消费能力，没有真实供给，结果就是以通货膨胀来拉平缺口。

在“内生”方面。当前经济下滑，其实和外循环关系并不是特别大。过去3年，贸易战叠加新冠肺炎疫情，但实际外贸出口并没有出现所担忧的巨额下降。特别是顺差，反而呈现出扩大的趋势。其实真正的问题出在我们自己的资产负债表。

中国在“土地金融”运动中，通过土地市场，在地方政府、企业和家庭部门的资产负债表中，“所有者权益”（equity）一项急剧扩张。正是土地这一资本市场异乎寻常的成功，使得中国短期内资产急剧膨胀，其规模远大于外部输入债务（“外生”）形成的资产。我们通过分析银行的贷款抵押品都是什么，就可以知道，对于推动中国经济增长而言，“改革”比“开放”难度更大。

家庭贷款主要是商住房，银行接受的抵押品不是贷款人的个人财务，而是住房底层的土地；企业到银行贷款，银行并不是光看企业效益，是看企业拥有的那块土地资产；地方政府更是如此，商业银行知道融资平台不能赚钱，为什么还给它贷款，就是因为银行看中了政府资产支持的土地。因为贷款修路、修桥、建学校、建公园……一定会带来土地的升值。中国的土地都在地方政府手里。只要土地升值，家庭、企业、地方政府的所有者权益（equity）都会膨胀。

从上述理解中国经济增长的动力所在，当前经济衰退的原因也就呼之欲出了——那就是房地产市场的下滑与衰退。从2021年的7月份开始，在大力度宏观调控政策打压下的房地产市场突然逆转，土地和住房没人要了。家庭、企业和地方政府的债务突然失去了土地信用的支持。为了修复资产负债表，所有市场主体开始抛售资产，导致资产更不值钱，信用萎缩的结果造成市场进入全面的衰退循环。

其中最严重的经济后果出在货币创造上。布雷顿森林体系解体后，主要经济体先后从实物货币转向信用货币。信用货币生成最主要的途径就是商业银行贷款。可以说，净贷款的存量就是市场流通货币的总量。房地产信用消失，导致所有市场主体都需要兑出权益资产修复资产负债表，大家一起还债的结果，就是市场净债务萎缩，流动性迅速枯竭。由于货币总额等于利润表中宏观收入总额，货币减少的直接后果，就是消费市场全面萎缩，生产过剩，失业率飙升。在这种情况之下，不管你是否从事房地产业，不论个人、家庭、企业还是政府资产负债表都在收缩。

房地产衰退之所以对中国经济影响这么大，主要是因为房地产在我们国家的资产负债表中的占比太高。这并非给房地产辩护，其实只要看看这张图就可以明白中国经济增长的资本来源和比重。

房地产是中国的居民部门、企业部门、地方政府资产负债表信用的核心来源，规模之大无人能匹。房地产失去流动性，以不动产为抵押的债务违约风险大幅增加。新增债务减少，旧债务违约，货币减少，消费下降。

美国之所以不靠房地产市场，是因为美国股票市场很发达，远超中国。美国的债券，特别是国债，更是远超世界所有国家。日本的国债在总资本的占比也远超我国，再看我们中国的房地产市场占这么高的比重，远超股票和债券市场。若美国的股票市场崩盘了对他们的冲击有多大。我们国家的房地产市场如果崩盘了，对我们的冲击要比美国还大。

全力以赴保债务

解决问题千头万绪，但政策需要有一个总的思路，一个总纲。这个总纲就是债务。要全力以赴保债务。只有中央政府才有能力保债务，并制止资产负债表的螺旋下滑。

“保债务”简单讲，一是现在存量不能减少，如果大家都在还钱，没有人借钱，净债务规模就会萎缩，货币就会减少，消费就会下降。二是要尽最大的可能增加新的贷款。只有产生源源不断的新贷款，随着债务进入市场的货币才会创造出新的需求。“保债务”首先要纠正在宏观领域对债务的一系列错误认知和措施，要把债务和货币供给、国内需求和就业挂钩，只有净债务进行扩张，宏观经济才能走出冰河期，微观经济主体才能得到恢复增长。

需要指出的是，减费降税没有创造新的货币，也不会带来新的需求，政府减税的本质是降低“集体消费”，增加“个人消费”。就像“道路”（集体消费）支出的减少，反而会对“汽车”（个人消费）的使用造成负面影响一样，个人消费的效率会因为集体消费效率的下降而下降。很多经济学家鼓吹政府降低消费，“过紧日子”，在微观上看似符合常识，但在宏观上却是无用的，甚至是有害的。

我们应该怎样“保债务”

第一，要救活房地产。不论我们多么不喜欢房地产，就算明知卖地不可持续，也要先把房地产救活，迅速恢复房地产的流动性。原因很简单，房地产在中国的资产负债表里比重太大，短期是根本无可替代的。在中国股市、债市还没有发展到房地产市场这样的规模之前，房地产崩盘的唯一结果，就是整个资产负债表的大衰退引起的“大萧条”。

很多人认为“救活房地产”的标志，就是卖更多的房子、更多的土地。这是完全错误的，只会恶性循环，“救活房地产”的目的是恢复房地产市场的流动性。正确的做法是卖更少的房子、更少的土地。当前房地产之所以出问题，乃是因为在城市化接近尾声，住房需求开始减少的背景下，采取了错误“放量限价”的政策。通过棚户区改造、城中村改造、城市更新等途径向已近饱和的房地产市场投放了大量供给。把“房住不炒”简单等同于“打压房价”的错误政策，乃是触发此次房地产危机的根源。

正确的房地产政策不是“限价放量”而是“限量保价”；不是新增供地，而是减少、甚至赎回超供的土地。这样做的目的不是推高房价，而是恢复不动产在资本市场上的流动性。因为，只有从供大于求转为供不应求，房地产市场的流动性才有可能恢复。只有房地产市场恢复流动性，处于抵押状态的存量不动产的信用才有可能恢复，所有市场主体的资产负债表才有可能得到修复。现在很多地方政府为了还债被迫卖更多的土地，这种饮鸩止渴的做法是十分危险的，只会进一步加速通缩螺旋，必须尽快制止。

第二，尽量债务展期。在经济下滑的时候，所有人都在修复自己的资产负债表，企业、家庭、地方政府都在还钱，没人借钱。微观上看，净债务减少似乎是好事，但其宏观结果却是货币被快速注销。社会总收入的减少一定会使所有行业利润由正转负，经济萎缩速度快于债务下降的结果，使宏观负债率不降反升，资产负债表更加恶化。因此，一定不能让债务过快地减少，保住市场上宝贵的剩余流动性。

比如，可以允许受新冠肺炎疫情影响的所有到期的债务同步展期3年。因为借债时并不知道有新冠肺炎疫情，大家平行展期3年，并不算违约。只要央行和金融监管部门宣布这部分到期债务展期不计入银行坏账，就可以避免触发流动性危机。尽管有很多人反对这样做，但目前有更好的办法吗？一个处方有没有效用，看的是临床效果，而不是书本上的教条。美国的实践证明这一做法是有效的。

1982年的拉美金融危机，当时很多美国银行都资不抵债了，美联储主席沃尔克宣布债务全部展期，时间长达7年！如果要清算的话，美国这些银行就会完蛋。但是拖了7年以后，经济恢复增长，那些资产的市场价值全都恢复了。沃尔克成功地避免了一次不必要的流动性危机。

第三，债务置换。这次危机是房地产崩盘触发的地方政府债务违约，解决了地方债问题，当下的债务危机就解决了一大半。而能够拯救地方政府的只有中央政府。因为家庭部门、企业部门自身也都在修复资产负债表。信用没有出问题的只有中央政府。

现在的问题是，是否应该救？是否有能力救？救的原因是，地方政府负债并不是借钱分了，而是形成了资产。这些公共资产大部分收费很低甚至不收费，其收益主要体现在税收增加和所有者权益增加。1994年中央和地方实行的分税制说明，中国是单一制国家而非联邦制国家，这意味着中央和地方共享利润表，相应地，两者也应该共有资产负债表。如果只分享税收，却把债务留给地方，大部分城市的债务都将无法偿还。

所有者权益增加主要体现在地方政府的土地价值上。地方政府投资道路，两侧的土地都会升值，投资市政管线、地铁、学校、公园都一样会带来周围的土地的升值。根据分税制，理论上，土地升值部分全部是地方政府所有者权益（equity），但如果中央出台政策限制地价、房价，实际上是强行减去地方政府的所有者权益。这使得本来可以靠卖地偿还的债务也无法偿还了。此外，中央一些自己的政策目标，比如跨省对口支援、脱贫攻坚、乡村振兴、耕地保护、生态修复、各类央地共建等，很多也要求从地方政府的土地收入里支出，这些都在无形中侵蚀了地方债的偿还能力。这就需要中央政府应当分担部分地方政府债务。

中央政府把税收给分走了以后，地方政府资产负债表就会出现信用缺口，这个缺口实际上对应的是中央政府信用的闲置，中央政府没有创造任何债务，信用没有应用到经济运行中，政府功能和信用作用浪费。有人说中央政府的信用要攒着，等以后经济危机、发生战争再拿出来用。这是对信用功能的无知。现实中信用有办法贮存吗？地方债缩小，流动性减少，税收和利润都会减少，所有者权益是净收入的倍数，净收入减少，信用将随之减少。真正遇到危机、战争爆发的时候，中央政府还能有信用借钱吗？

2022年9月，中央财政拿了50个亿，支撑中国人民银行实现2000亿再贷款的扩表。这并不影响中央政府的资产负债表，如果中央政府能拿出5000亿，就可以支持央行扩表20万亿，再把地方债置换过来，地方债都是5%、6%，甚至更高的市场利息。中央银行拿回来以后，可以用很低的利率进行扩表，然后房地产市场再卖点地，再还一点，实际上完全可以处置掉现在的地方债的问题。

关键是中央置换回来的这些地方政府的债务，要有高度的流动性。不能烂账一堆，把没人要的东西，弄到央行的资产负债表里面去。那么现在这些债务之所以没有流动性，是因为目前大部分的道路、桥梁等等虽然是好的资产，但是它不收费，没有收益。比如我们城市的道路都不收费，城市的管线等包括地铁，本来应该收10元钱才能平衡，现在就收5元钱，看上去它是赔钱的资产。但如果中央政府收回来以后，可以给它变成能够收费的资产，赋予一个现金流，由于中央债务成本远低于地方政府，只要增加一点收费，就可以形成非常稳定的现金流。地方政府的负资产就有可能成为中央政府的正资产。实际上公共基础设施，无论水、电、还是道路等等，它的收益都是非常稳定的，只不过有些被地方政府免了，或者收费非常低。地方政府免减会降低企业成本，地方政府的收入会在税收这方面体现出来。但是中央政府接手这些资产以后，就可以找它抽税（赋予现金流）。如果地方政府要改善本地的投资环境，要从财政里头拿一部分利息支持资产，购买它的免费额度。这些资产都可以恢复稳定，它的债务的质量是有保证的。即便它可能利息比以前低，但是它会变成非常可靠的国债的资产。

这个债务置换之前在美国也有先例。独立战争后，美国积累了大量债务，其中，各州发行的纸币和债券高达2.09亿美元。如果新成立的联邦政府要求“各州的孩子，各州自己抱走”，美国地方政府的财政立即就会破产。但是时任财政部长汉密尔顿做了一个聪明的安排，提出“国债换地债”的“旋转门计划”，即用新的联邦货币替代严重贬值的大陆币，用新的、期限较长的统一国债，替代原来各州、县的各项公债。简而言之，就是把所有的地方政府的债全部变成联邦政府的债。原来信用比较低的州政府，变成信用高的联邦政府。为什么联邦政府的信用会比较高？一个关键的原因就是独立战争后，美国成立的联邦政府拥有了收税权。各州“众筹”创立的“联邦政府”并不是无效益的资产，其庞大而稳定“主营业务收入”联邦税收，形成联邦政府的所有者权益（信用）。联邦政府有了信用，当然要把债务接手过去，这是符合财务逻辑的。

过去30年的城市化，其实可以和美国独立战争作类比。在这之前各地方的土地没有税收，但是因为修了路、修了桥、七通一平、招商引资办企业，政府有税收了。但这部分税收不全归地方政府，中央政府也分享了，这时候中央政府接手一部分资产，置换一部分地方债，这完全是可以解释得通的。

第四，策划有效益的项目。中央政府发债后，关键是要投资什么方面，形成什么资产。日本当时为了挽救经济的衰退，挽救资产负债表的衰退，发行大量的债务，却投入建成了很多没用的（不产生效益）基础设施，这是我们一定要避免的。因为这些“没用的”基础设施的资产负债表将会形成新的债务。日本的经济为什么一直恢复不了，因为它投资的资产不产生效益，由此必须生成新的债务去覆盖原来老的这些项目，否则又会形成更严重的资产负债表衰退。

地方政府要策划出一个能够盈利的项目是很难的。但如果说要“花钱”，修路、修桥、修大剧院，这个很容易，发改委负责，教育、医疗……等部门,只要把项目报上来，花钱是很容易的。但是现在我们更需要的是策划项目。要把“策划项目”作为发改委，作为各级政府一个战略性的任务，必须储备大量的有效益的项目。这个项目越大越好，只要能赚钱有效益，它负的债越多，对国家的贡献越大。

第五,今后要投资的方向，地方债务风险来得非常急，政府很难恰好碰上有一个类似于高铁的项目。其他的像这种大规模的投资，光是设计、勘探就需要好多年，并不是说现在政府有钱马上就能开工的。

如果政府乱投，再修更多的地铁、高铁、机场，在目前城市化转型的背景下基本都是浪费，跟日本是一样的。所以在这种情况之下，我们可以借鉴美国的经验，或者直接进入资本市场，然后将有限的资金去购买地方政府的土地，去购买企业的债券。包括通过开行公共基金，包括养老金、社保基金等等进入期货市场，目的只有一个，就是要把债发出去，防止债务的萎缩。

同时要鼓励企业投资，逆市投资。当年韩国三星，在经济不好的时候逆势投资，明明芯片过剩了，还玩了命的和台积电死磕。现在政府也要支持我们的企业，不要躺平，而是要逆势扩张，等到新的经济周期恢复以后，就将形成新的经济增长点，政府有钱入股企业而不是搞固投，可能是更好、更明智的选择。

借用丘吉尔说的一句话，现在我们是面临一场危机，但是我们不能浪费这一场好的危机。如果我们国家通过这一次危机，建立起中央的资产负债表，把地方政府的坏账变成我们解决问题的一个机会，我们就会像当年美国汉密尔顿独立战争以后，建立美国的联邦政府的资产负债表一样，可以内生充足的资本。

(编辑 尚鸣)

“十四五”时期是昆山市“聚力建设新城市、大力发展新产业、全力布局新赛道”，打造社会主义现代化建设县域示范的重要阶段。昆山市致力于全面构建更高水平、更宽领域、更深层次、更具影响力和竞争力的开放型经济体系，让新时代的“昆山之路”越走越宽广，在现代化建设新征程中实现“新的超越”。

昆山市近年来对外发展取得的成效

昆山市全面聚焦精准招商引资，完善重大外资项目挂钩联系机制，推动高质量外资企业项目导入，助力开放型经济高质量发展。

一是外资招商态势保持良好。近年来接连举办了昆山·中日产业投资说明会、“德国慕尼黑昆山日”招商推介会、“科创之城”中国昆山(东京)产业投资推介会、中国(昆山)品牌产品进口交易会等大型外资招商活动，累计新设外资项目1289个，新增注册外资107亿美元，其中注册外资超1亿美元的外资项目26个；实际利用外资41.3亿美元。其中，星巴克“咖啡创新产业园”、丘钛智能视觉模组、三一创智云谷、富士康5G毫米波连接器等超亿美元重大项目为昆山产业高质量发展储备了强大动能。

二是外资利用结构不断优化。高新技术产业、服务业吸收外资能力进一步增强。总部经济集聚发展效应逐步凸显，累计新增福伊特造纸、龙灯化学等28家省级跨国公司地区总部和功能性机构，占全省比重21.7%，总数位居同类城市之首。

昆山市积极应对全球产业链供应链重塑的巨大挑战，以更大力度的开放举措和先行试点，实现对外贸易规模稳中求进，整体结构持续优化。首先，以电子信息、装备制造等行业为代表的货物贸易逆势增长。2016年起，昆山市外贸连续两年保持增长，进出口总额从2017年的827.7亿美元攀升至2018年的891.4亿美元，创造了历史新高。2019年起，尽管面对国际形势的复杂变化和新冠肺炎疫情的冲击，货物贸易规模依然稳健，2019年和2020年分别维持在826.7亿美元、868.4亿美元，进出口额占比保持在全国2%、全省13%、苏州26%左右。2022年进出口总额为1038亿美元。同时，昆山市的外贸结构继续优化，服务贸易进出口总体向好发展。通过开展深化服务贸易创新发展试点工作，昆山市逐步形成了以检验检测、维护维修为特色的服务贸易发展格局。其中，保税维修、研发设计、销售服务、金融等知识技术密集型服务贸易比重持续提升。

昆山—埃塞园区的选择与探索

昆山—埃塞园区合作是昆山主动对接“一带一路” 国家战略，积极回应企业转型升级需求，充分发挥园区开发建设经验优势的主动选择和先行探索。

近年来，昆山企业面临着劳动力成本高企、用工数量紧缺、土地资源有限、环保容量受限等各种制约发展的因素，尤其是大量两头在外的劳动力密集型企业“走出去”发展意愿非常明显。埃塞俄比亚劳动力资源丰富、用工成本低廉、土地资源广袤、市场潜力巨大，是众多企业抢抓发展机遇、拓展非洲市场和境外“二次创业”的首选国家。建设境外园区，将昆山产能优势、园区管理经验和埃塞俄比亚资源禀赋、市场要素紧密结合，推动纺织服装、机械电子等产业梯度转移，有利于在更大空间促进产业升级，构筑渠道多元、风险分散的外贸格局，增创昆山开放型经济新优势。

昆山开发区经过近40年的发展，在园区规划设计、开发建设、管理运营、招商引资、企业服务等方面培养了大量的人才，积累了丰富的经验，探索了有效的模式，形成了具有对外输送管理、输送项目、输送技术的能力，具备了对外有效交流园区开发管理经验模式的可能。埃塞俄比亚资源禀赋和要素条件与昆山开发区初创时期非常相似，“昆山之路”经验能够为非洲发展中国家开发建设提供“实战型”、“接地气”的借鉴。

昆山—埃塞园区合作进展历程。自2015年与埃塞俄比亚建立合作关系以来，昆山积极利用自身产业优势和园区开发经验开展了一系列务实有效的合作。针对埃塞园区发展实际，由昆山开发区管委会原主任宣炳龙等组成的昆山专家咨询团，围绕“园区运营管理”“开发区一站式服务工作”“综保区改革发展”等主题对埃塞俄比亚管理人员、技术工人进行培训，开展“请进来”学习实训和“走出去”就地指导。目前，埃塞重点园区的高层管理人才几乎都有在昆山培训的经历。

在充分吸收昆山开发区的建设经验，借鉴国内外工业园区先进理念的基础上，江苏昆山（埃塞）产业园的规划设计加速推进，已完成产业园启动区总体规划概念方案。2017年4月，昆山支持宏鑫路桥在德雷达瓦中土工业园投资规划建设占地2平方公里的江苏昆山（埃塞）产业园。2017年6月，昆山产业园正式启动建设，已建成总面积5.5万平方米的生产、人才培训基地，基本能够满足办公和生活服务保障等功能需求。

昆山—埃塞园区“轻资产管理交流”模式的重要意义

我国在发展中国家进行境外园区建设往往采用“重资产投资运营”模式，即通过组建境外园区开发管理公司，负责园区的规划建设、招商引资、管理运营、企业服务的全过程。这种模式往往资金占用多、建设周期长、投资风险高、引进项目难，要求投资主体资金实力强，风险承担能力较强。昆山埃塞园区合作实践中，以江苏昆山（埃塞）产业园建设为发展载体，以政府、央企、民企深度合作为重要途径，以交流园区建设管理经验为主要内容，以园区建设管理人才培训为有效手段，创造性地探索出了“轻资产管理交流”的经验模式。

首先，“轻资产管理交流”模式是国家开放层次提升和开放能力提高的重要标志。改革开放之初，我国通过大力引进国外资本、国外先进技术和管理经验，有效推动经济快速发展。经过四十多年的发展，昆山开发区拥有了科学的开发模式、丰富的建设实践经验和大量的工业企业。完全有能力、有条件通过输送“管理、项目、技术”帮助非洲发展中国家的园区开发和工业建设。从“引进国外资本、技术和管理经验”向对外输送“管理、项目、技术”转变，标志着对外开放层次从“引进来”向“引进来”与“走出去”并重的提升，在园区“走出去”、开发区发展中体现出高水平的对外开放能力。

其次，“轻资产管理交流”模式是国家软实力有效提升的成功体现。“轻资产管理交流”模式是从单纯地投入资金、设备和基础设施转向成体系地交流园区开发管理建设模式、经验、标准和规程，体现出更高层次的软实力。从埃塞俄比亚政府积极学习昆山发展经验到多数埃塞俄比亚园区管理干部拥有昆山培训经历，体现了习近平总书记提出共建“一带一路”合作倡议之后，提升文化软实力、加强对外文化输出的重要性，加强“五通”建设，其中，实现“民心相通”的重点就是要加强文化交流。这种基于园区开发管理经验的“软实力”交流，极大提升了中国及昆山在埃塞俄比亚的国际形象，埃塞俄比亚政界商界学界精英高度认可“中国道路”、“中国方案”和“中国智慧”。

第三，“轻资产管理交流”模式是“一带一路”境外园区建设的创新实践。昆山埃塞园区合作模式中，政府、央企、民企各展所长，发挥优势，充分体现了“政府引导、企业主体、市场化运作”的原则。昆山政府不仅发挥园区开发管理经验优势，派驻管理专家、组建专家咨询团、开设人才培训班，向埃塞俄比亚常态化交流园区开发管理经验；而且建立领导机构、出台扶持政策、参与建设园区，有序引导企业抱团出海“走出去”。如中土集团利用多年深耕埃塞俄比亚的驻地优势、基础设施建设的能力优势、央企融资便利的资金优势，在园区获批、土地取得和硬件建设发挥重要作用。昆山政府还支持宏鑫建设集团参与境外园区投资开发，复制昆山开发区管理模式，牵头开展运营服务。一方面，企业组建境外园区管理服务公司负责招商引资，为境外园区及入驻企业提供相关服务。另一方面，园区管理服务公司设立管理人才培训中心，负责埃塞俄比亚园区管理人员境内外培训的衔接工作。这种三方合作模式在境外园区建设中，有效解决了央企国企有资金没实操经验，民企外企有想法没办法，地方政府有动力没途径的问题，降低了园区投资运营风险，激发了外企民企投资积极性，改善了当地的营商服务环境。

第四，“轻资产管理交流”模式是“一带一路”人文交流合作的有益探索。不同于传统园区对基础设施、产业项目、生产设备的投入模式，“轻资产管理交流”模式更加聚焦埃塞俄比亚发展的实际需求，在园区共商共建共享中积极探索理念分享、经验复制、模式交流。一是人文交流有深度，该模式有助于两地文化深入交流和制度互学互鉴，从埃塞园区的发展理念提升、管理精英的服务意识优化到园区运营的体制机制创新，体现了人心相通民心相融。二是合作共赢有温度。“轻资产管理交流”模式不是社会制度和意识形态的输出，而是聚焦埃塞俄比亚发展亟需，很好地寻找到利益汇合点和最大公约数，容易得到当地政府信任支持和当地人民的理解认可。随着合作交流的深入，也能够有效降低了当地投资的商业规则风险、文化差异风险。三是经验复制有广度。“轻资产管理交流”模式不仅适用于新建的园区，而且适用于已建的园区。尤其是在模式借鉴、经验交流、人才培养上，可以以埃塞俄比亚为基点，辐射到整个非洲大陆，为非洲国家探索工业化发展道路，实现自主可持续发展提供新的发展模式。

昆山市积极拓展对外科研和重大科技工程合作

近年来，昆山积极拓展国际合作平台载体空间，进一步丰富合作内涵，建设了一批创新载体。加强与美国杜克大学、美国耶鲁大学、佐治亚理工学院、莱斯大学、英国五校联盟等院校合作，积极在欧美布局国际联合科创孵化器等创新载体，拓展与欧美国家的科技合作内涵。

围绕“强芯亮屏”，昆山市瞄准原创性前沿重大技术，补齐产业链、创新链、人才链短板。深入推进祖冲之自主可控产业技术攻关计划，努力攻克一批“卡脖子”关键核心技术。依托与国际知名高校院所的科技合作，积极释放昆山工研院创新纽带作用，探索“企业+工研院+高校院所”精准化联合攻关模式，打造“五位一体”技术攻关服务平台，加速科技成果在昆转移转化。

围绕新材料领域技术合作转移以及产业化，昆山市积极与白俄罗斯国家科学院材料学研究所共建“中—白新材料产业创新中心”。联合俄罗斯科学院及新西伯利亚国力大学专家团队，围绕轻金属表面陶瓷化处理技术及应用研究等特种领域共建“中俄联合实验室”。按照“平台+公司”机制，与白俄罗斯、乌克兰国家科学院联合成立“‘一带一路’国际先进技术研究院”，研究院入选2021全球百佳技术转移案例，同时纳入科技部国家国际科技合作基地信息管理系统管理。与G60科创走廊俄罗斯院士创新基地共建“G60科创走廊俄罗斯院士创新基地昆山技术转移中心”。

近年来，昆山市先后启用“昆山人才与科创（白俄罗斯）联络中心”等3个海外联络中心，为昆山引进高端人才和先进技术成果、促进产业转型升级注入新的动能。2022年， “昆山中乌先进技术创新中心离岸孵化平台”、“昆高新芯科技有限公司新加坡分公司”和“体外肺膜ECMO的开发创新中心”获苏州市海外离岸创新中心新建项目立项。

昆山市湛清环保、汇先医药、长鹰硬质合金等企业，与白俄罗斯国家科学院、乌克兰国家科学院、英国剑桥大学等达成一批合作意向，签订各类合作项目30项。

昆山市积极利用外资及境外投资

昆山市利用外资增势强劲。2022年全年新设外资项目278个，新增注册外资30.7亿美元，增长6.5%。新增实际使用外资17.3亿美元，增长252.4%，进出口总额持续突破1000亿美元以上，居全国地级市第14，外贸从“大进大出”迈向“优进优出”。2022年，昆山市全年批准境外投资项目22个，完成境外协议投资额8705万美元。

2022年，昆山市经济运行实现快速回升,地区生产总值突破5000亿元大关。先进制造业引领增长，电子信息、装备制造两大主导产业分别实现产值6000亿元、2900亿元。新一代信息技术、高端装备、小核酸及生物医药三大产业创新集群及数字经济、现代文旅文创两大特色产业集群，形成了“3+2”产业创新集群发展布局。2022年，昆山市全年在数字经济、智能制造、新能源等新兴产业领域有33个总投资超500亿元的项目签约、45个总投资近300亿元的项目开工、46个总投资560亿元的项目竣工。

为实现营商环境持续优化，昆山市推出首批4家企业(人才)会客厅，构建“1+2+N”平台支撑体系。制定实施112项政策和服务“免申即享”事项清单,新增10个行业“一业一证”,实施重大项目“省心办”审批服务,优化全链代办服务模式。2022年，昆山市积极开展云招商、云签约活动，组团赴境外开展经贸活动，引进群启科技、精发半导体、瑞幸咖啡等总投资超10亿元龙头企业项目,实际使用外资17.3亿美元，同比增长252.4%。新认定省级跨国公司地区总部或功能性机构4家。昆山市还注重用好RCEP等自贸协定，跨境电商B2B出口“9710”模式成功落地，丰富国家进口贸易促进创新示范区等载体功能，实施60条重点创新事项“清单化”管理。

昆山开放型经济的未来发展规划

一是强化重点项目支撑。加大对海外建设重点项目库入库项目的跟踪调度和协调推进力度，聚力服务省海外项目库昆山重点项目。吸收社会资本参与设立联合实验室、新型研发机构，通过国际联合实验室和国际协同创新解决企业“卡脖子”技术难题。

二是加大招才引智。深入挖掘白俄罗斯、乌克兰、俄罗斯、格鲁吉亚等“一带一路”沿线国家的人才资源，充分利用《国际科技合作资源数据库》，开展高端人才引进和成果产业化等工作。探索在创新大国、关键小国设立国际联合实验室、海外研发机构和创新孵化中心。发挥白俄罗斯、乌克兰、俄罗斯、格鲁吉亚等海外科创与人才联络中心“桥梁”作用，组织昆山企业与“一带一路”大院大所专家开展线上线下专场交流活动，引进外国院士等高端专家长期来昆工作。发布“引才伙伴”招募令，遴选一批优质海外合作组织、创客育成中心、知名高校海外校友组织参与招才引智工作。发挥“一带一路”昆山国际先进技术研究院等国际合作平台以及留学人员创业园等留创载体海外引才作用，重点针对乌克兰、以色列等国，积极构建开放共享的创新创业生态。发挥昆山留学人员创业园和生物医药产业园引领作用，搭建留创载体人才项目对接、互访互学交流、政策宣讲辅导、创业导师进园区等活动平台。

三是营造高效通关环境。收集重点商品贸易措施和国外退运预警信息，指导企业对照出口国技术法规开展合规性自查。推进原产地证书“智能审核和企业自助打印”模式，实现“不见面签证”。开设中欧班列专用窗口，助力出口企业顺利搭乘“成都-阿拉山口-马拉舍维奇-曼海姆”中欧班列。与海关与“一带一路”沿线海关开展AEO互认合作，为高级认证企业设立一对一企业协调员。推广国际贸易“单一窗口”及提前申报、两步申报等举措，精简进出口环节监管证件，压缩货物整体通关时间。

四是推进铁路基础设施建设。加快陆家浜铁路货场建设，争取融入苏州中欧班列枢纽节点，打通对接洋山港的铁路运输通道，努力将陆家浜铁路货场打造为昆山多式联运枢纽中心、长三角区域铁路快运物流中心。对接苏州中欧班列，引导飞力达、通泽国际等龙头物流企业开展铁路货运班线服务。

五是推进优势产业国际化，打造国际产能合作示范高地。抓住区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）生效机遇，全面深化与东盟、日本、韩国的合作。依托昆山产业优势，鼓励有条件的企业拓展海外发展空间，培养壮大跨境产业链。鼓励电子信息、装备制造等优势产业开展全球布局；支持童车、机械、化工等传统行业走出去；支持企业积极参与印度、菲律宾、斯里兰卡、孟加拉国等“一带一路”沿线国家多元化基础设施项目建设。

六是深化国际合作平台建设。全链条打通与欧洲国家科技成果“孵化-加速-落地-产业化”路径，打造“一带一路”科技合作区域枢纽。发挥杜克大学、莫斯科物理技术大学（昆山）孵化器等国际资源，积极在欧布局国际联合科创孵化器等创新载体，拓展与欧洲国家的科技合作内涵。积极推动德国工业园和中西合作科创产业园建设，积极推动以西班牙蒙德拉贡工业园为基础，构建以精密机械设备和智能制造为主的现代产业体系，塑造承接欧洲投资者的国际工业产业社区。加快推动中日绿色产业创新合作示范区建设和对韩生物科技领域交流合作。

七是推动国际科技合作纵深发展。推动与“一带一路”国家在数字经济、人工智能等前沿领域合作，推动大数据、云计算、智慧城市等技术研发和应用支持有实力的企业积极参与国家海陆缆等通信基础设施建设，提升国际网络互联互通水平，推动数字丝绸之路建设。支持“一带一路”昆山国际先进技术研究院扩大与“一带一路”沿线国家的合作，深化与“一带一路”沿线国家大院大所的务实合作，打造昆山“一带一路”国际科技合作新标杆。拓展与欧洲国家科技合作渠道，开展跨国联合研发和技术转移，拓展企业开展国际科技合作途径。推动校地校企建设协同创新平台，打造国际科技合作区域枢纽。

八是建设绿色丝绸之路。坚持绿色发展理念，积极推动太阳能发电、风电、储能、智能电网、核电等产能、技术、装备“走出去”，建成一批绿色能源示范项目。加强与共建国在应对气候变化、生态保护修复、污染治理等方面的交流合作。

是九是扩大知识产权服务开放。推动企业主导和参与国际标准制定，引导有条件的单位提交国际标准提案，深化共建“一带一路”国家标准化交流合作。鼓励知识产权服务机构积极参与国际交流与合作，支持服务机构为“一带一路”相关企业提供个性化、高端化的优质服务。帮助企业建立海外知识产权风险预警和应急响应机制，加强海外知识产权纠纷应对指导，组织企业积极参与苏州市海外预警项目申报。

十是不断提升境外合作园区建设水平。鼓励企业以“一带一路”沿线国家和地区为重点，自助开发和参与各类境外经贸合作区。加快推动昆山宏鑫（埃塞）产业园2平方公里“三通一平”建设，强化对接有意向赴埃塞俄比亚投资项目，打造国际产能合作的“试验平台”。总结“轻资产管理输出”经验，努力构建埃塞俄比亚工业园运营管理的“示范区”和园区管理人才培训与应用的“实验区”。

（编辑  杨利红）