人类社会发展的基本动力来自生产力的发展，新质生产力由科技创新突破、生产力要素创新配置、科技革命催生产业革命，实现产业整体升级转型而成。2023年9月，习近平总书记在黑龙江考察调研时强调，要“整合科技创新资源，引领发展战略性新兴产业和未来产业，加快形成新质生产力。”[1]

新质生产力具有高科技、高效能、高质量的新特征，实现高质量发展需要新机制和新动能，发展新质生产力是推动高质量发展的内在要求和重要着力点，必须继续做好创新这篇大文章，推动新质生产力加快发展。[2]

新质生产力与高质量发展的内涵

    新质生产力与高质量发展具有丰富的内涵和鲜明特征，为新时代加快科技创新、推动高质量发展提供了科学指引。

在新质生产力中，“新”的含义为：以创新、科技创新为先导与主导，以此激发生成新产业——战略性新兴产业和未来产业。新质生产力生成于科技创新，在科技创新变革催生科技化、信息化、智能化等条件下生成；依靠创新驱动、科技创新形成新兴产业，实现生产力的进步或飞跃。从本质上区别于大量消耗资源能源的传统生产力，新质生产力代表人类生产力的跃迁，表现为科技创新在其中发挥先导和关键作用，通过产业化而生成推动人类社会发展进步的新力量。

高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。为此，必须实现创新成为第一动力、协调成为内生特点、绿色成为普遍形态、开放成为必由之路、共享成为根本目的的高质量发展，[3] 高质量发展要求供给侧结构性改革与扩大内需战略有机结合，打破依靠传统物质要素驱动经济增长的路径，依靠创新驱动实现经济增长与发展的高效率、高质量。区别于依靠大量资源投入、高度消耗资源能源、污染环境与破坏生态的传统生产力驱动的增长模式，高质量发展通过加快建设现代化经济体系，依靠创新与高科技产业化提高全要素生产率，构建新发展格局，增强国内大循环内生动力和可靠性，提升国际循环质量和水平，追求实现质的有效提升和量的合理增长。“走高质量发展之路，就要坚持以人民为中心的发展思想，坚持创新、协调、绿色、开放、共享发展。”[4]

        新质生产力是实现高质量发展的新动力和新动能

立足新发展阶段，实现高质量发展必然需要新动力来推动、新动能来赋能，当前只有新质生产力才能产生出高质量发展新动力和激发出高质量发展新动能。

  新质生产力以科技创新生成高质量发展新动力

高质量发展是以创新为第一动力、以协调为内生特点实现的新发展，这首先表现为以科技创新为第一动力。高质量发展通过大力推进科技创新实现发展路径的转变，即由以前主要依靠要素的投入提高发展速度和量的增长，转向依靠科技创新驱动实现生产要素高效使用和全要素生产率的提高来实现“质”和“量”的同步增长。高质量发展的另一特征是效益的提高，从之前传统生产力下的低效发展转变为高效率、高效益的发展。高质量发展的本质在于，通过路径变革、体制机制变革、要素变革、效益变革，最终实现发展的协调和发展质量的提升。新质生产力将是实现创新驱动的高质量发展的重要动力。

新质生产力以新产业化赋予高质量发展新动能

新质生产力以科技创新为先导、主导和关键，以新产业化为核心内容，只有科技创新成果新产业化（也包括渗透转化），才能变成促进经济社会发展的物质力量、转化为现实生产力，这同时也是高质量发展的过程。以新产业化形成新产业、新产品、新业态，实现国民经济产业结构的升级，大幅提高全要素劳动生产率，实现效率提升、效益提升、质量提升。我们要“积极培育新能源、新材料、先进制造、电子信息等战略性新兴产业，积极培育未来产业，加快形成新质生产力，增强发展新动能”。[5] 新质生产力的生成必然伴随新产业的形成与发展，为高质量发展提供新动能。

新质生产力以整体性力量成为高质量发展的新动力

    新质生产力具有整体性。新质生产力的生成改变着原有的生产关系，而且也在变革经济基础与上层建筑，对社会变革呈现整体性和全面性，成为新时代人类经济社会发展的整体性和全面性力量。与之相对应，高质量发展同样表现为发展的全面性和整体性变革。高质量发展坚持创新、协调、绿色、共享发展，而且以开放为必由之路，国内国外互动，具有整体性、长远性、战略性发展特征，这需要整体性力量来推动。新质生产力不是一时一事一域的生产力，表现为新时代全时域、全场域、全方面、整体性的生产力，整体性改变人类社会，只有新质生产力的整体性生产力才能赋予高质量发展新动力。

新质生产力在满足人民高品质生活的需求中获得发展新动能

广大人民群众的生活、工作、自我发展、交往与休闲娱乐等物质与精神需要层次在不断提高，需要有良好的生活习惯、充裕的生活资料和便捷的服务，健康的身体和高品位的精神生活。新质生产力催生的产品与服务的升级将不断适应人民在生产、生活中的需求。

实现高质量发展的路径选择

实现高质量发展是新时代的硬道理。要全面贯彻新发展理念，把加快建设现代化经济体系、推进高水平科技自立自强、加快构建新发展格局、统筹推进深层次改革和高水平开放、统筹高质量发展和高水平安全等战略任务落实到位，完善推动高质量发展的考核评价体系，为推动高质量发展打牢基础。

以建设现代化产业体系实现高质量发展

高质量发展需要通过高效率生产、高效益经济运行来达到，与此对应的是高效率、高效益的生产体系和经济体系，需要建立生产效率高、经济效益好的现代产业体系；以科技创新引领现代化产业体系建设，特别是以颠覆性技术和前沿技术催生新产业、新模式、新动能，发展新质生产力。实现高质量发展，要把发展经济的着力点放在实体经济上，防止经济脱实向虚倾向。以科技创新实施产业基础再造工程和重大技术装备攻关工程，推动制造业高端化、智能化、绿色化发展，实现制造业高质量发展，做优做强实体经济。以科技创新成果新产业化，培育新型战略性产业和未来产业，建设高质量发展的现代产业体系。加快发展数字经济，促进数字经济和实体经济深度融合，以创新推动现代服务业等第三产业与第二产业、第一产业深度融合，推动建设现代产业体系。

以大力创新推进高质量发展

高质量发展以创新为第一动力，以创新实现增长与发展方式变革、发展动力变革、发展效益与发展质量变革，由此实现把发展基点放在创新上的新发展。高质量发展通过创新体制机制，通过深入实施创新驱动发展战略，特别是发挥科技创新在全面创新中的引领作用，大力培育新兴战略性产业和未来产业，以新产业推动实现高质量发展。

以追求协调和开放推动高质量发展

新时代高质量发展的内涵是协调发展和开放发展。新质生产力不仅表现为自身发展结果，而且需要塑造适应新质生产力的生产关系，通过改革开放，着力打通束缚新质生产力发展的堵点与卡点，让各类先进优质生产要素向发展新质生产力顺畅流动和高效配置。

以绿色生产力推动高质量发展

高质量发展追求实现绿色发展，坚持“绿水青山就是金山银山”的理念，实现生态经济化和经济生态化，建设资源节约型和环境友好型社会。绿色发展是高质量发展的底色，新质生产力本身就是绿色生产力。必须加快发展方式绿色转型，助力碳达峰碳中和。[6] 高质量发展坚持人与自然生命共同体理念，坚持保护优先、自然恢复为主，追求实现人与自然和谐共生共荣，追求“天人合一”，建设美丽中国，实现保护生态自然环境和经济发展的双赢。新质生产力以科技创新推动低碳循环发展，建设清洁低碳、安全高效的现代能源体系和绿色低碳循环发展产业体系，走资源节约与高效利用的可持续发展新路。

高质量发展走共享之路，努力实现发展为了人民、依靠人民，发展成果由人民共享，追求走共同富裕之路，共享国家发展成果。高质量发展按照“人人参与、人人尽力、人人享有”的要求，做到发展以人民为中心，这将有力地促进人的平等、个性自由和能力体系发展。

以人才和科技力量推动高质量发展

新质生产力以创新为关键、以人才为第一资源。从新质生产力的构成要素来看，需要具有创新思维、创新能力的高科技人才。打造新型劳动者队伍，既包括创造新质生产力的战略人才，又包括能够熟练掌握新质生产资料的应用型人才。这就需要大力发展教育事业，以教育的高质量发展培育高素质的、既有创新精神又有实干能力的劳动者和科技工作者，成为推动新质生产力和高质量发展的生力军。我们要大力弘扬创新精神，大力推动科技创新，促进新质生产力的形成和高质量的发展，为实现中华民族伟大复兴提供坚实基础。

（编辑 宋斌斌）

改革开放以来，我国高等教育事业不断发展，为国家经济建设、社会发展、科技进步发挥了重要作用。但目前大学教研工作尚未满足社会各界的期望，尚未达到习近平总书记2021年考察清华大学时提出的“以健康学术生态为基础、以有效学术治理为保障、以产生一流学术成果和培养一流人才为目标的大学创新体系”的目标。究其根源，我国现行的高等教育治理模式无法适应新时期社会经济发展的要求，关键制度缺位阻碍组织科研有序推进等是重要原因。因此，打造更具效能的大学创新体系，使之更好地服务于新时期发展大局，应打通制度堵点卡点，健全和重塑高等教育治理模式，做好人才评价体系破旧立新和有组织科研有序推进等。

打造健康生态  建设有效治理

现行高等教育治理模式存在的问题

我国现行的高等教育治理模式存在着单一、封闭的问题，由此带有显著的内聚性，即山头主义。所谓单一，就是主管部门在引导教研活动、分配教研资源时，过度依赖一些普惠性差、竞争性强、碎片化严重的治理工具（如项目制、评奖评估）。这套治理工具在历史上发挥过积极作用，但当它把竞争压力传递到所有大学的基层、末梢，既导致了大学同质化、工具化、功利化的问题，又严重压缩了大学自主办学空间，阻碍了大学整体能力的形成。这是落实高校办学自主权过程中，政府“放不下”、高校“接不住”的根本原因。

    所谓封闭，就是运用上述治理工具的主体和执行人几乎全部来自高教体系内部，缺乏其他政府部门、产业界、社会各界的参与，从而使大学运行日益发展为高教体系“自己出题自己答”的自循环，不接地气、需求缺位，很多工作陷入无谓内卷。教育教学填鸭化（重知识、轻思维、无能力）、教学评奖表演化、学术成果泡沫化、社会服务边缘化、项目/评估/业务要求微操化等等，皆根源于此。

    所谓内聚，就是在封闭的竞争性治理中，竞争胜出者、资源（人财物及期刊）获得者、业务（如有组织科研）推进者和规则（项目/课题/奖项评选）实操者高度趋同，尤以各种“帽子”人才（包括官帽）为众。“上进”的年轻教师积极向前辈“帽子”靠拢，“大花轿、人抬人”，无缘于此的多数人则只能“躺平”。

单一、封闭的高等教育治理模式导致教师队伍阶层固化，也使新时期高等教育改革的一系列重要理念难以落地，很多政策措施事倍功半。面向社会经济需求的“新学科”在项目化操作中变成增量改革和“撒芝麻盐”，产业界只能自建学校解决人才需求。由于竞争性治理中的封闭运作缺少需求导向与问题导向，不少高校将“把论文写在祖国大地上”曲解为“把论文‘发’在祖国大地上”，对新时期教材建设的质量也有影响。

    打造更具效能的大学创新体系

打造更具效能的大学创新体系，使之更好地服务于新时期发展大局，应多方着手、打破高校教师队伍阶层固化，以激发更多高校科技工作者的积极性与创造性；健全和重塑高等教育治理模式。

    第一，激活“躺平”的大多数，遏制学术“山头”负面作用。

以我国的社会经济体量，产生一流学术成果和培养一流人才，不能仅靠少数人的大项目，要以有效的制度创新，激活大学里“躺平”的大多数，引导大多数的科技人才爱党报国，让更多中青年教师不必依靠甚至依附于戴“帽子”和遵从某些“商业模式”，仍然能够专注自身教学科研，在“四个面向”、独创独有上下足功夫，甘于坐冷板凳。

政策选项包括：（1）调整高校教师薪资结构，压缩科研绩效比例，针对教书育人主责主业，提高讲师、副教授等一线教师基本收入，使其不必为了钱牺牲自身教研；（2）调整国家级基金项目的支持策略，大幅提高立项比例，适度降低资助额度，以项目普惠化对冲项目异化，弱化“帽子”对科研资源的控制，为更多中青年人创造机会，促使其以真实的应用基础研究补齐经费缺口。

    第二，为高等教育治理引入多元、专业的利益相关者。

    在高校整体能力不足、第三方评估机构缺位的情况下，有效的高等教育治理仍需沿袭“强国家”模式，而不能在“落实办学自主权”过程中把大学创新体系建设的主导权交给“帽子”。但新时期的“强国家”模式需要让更多政府部门各司其职、各尽其才，参与到高等教育治理中来，以确保大学是国家的大学，而非某些特定部门的大学。

    产业部委、地方政府和产业专家应成为评价大学面向国家/地方需求、面向经济主战场、建设特色化示范性学院等工作的主角。人力资源主管部委应在高校人事制度改革、毕业生用人单位评价等环节发挥更积极、专业的作用。由此导致的财权变动有利于大学行为调整和经费投入多元化。总之，在社会评估力量成熟、到位之前，政府应成为高等教育评价、治理导向多元化的主力。

    第三，推动高教主管部门从“管理”向“服务”的角色转变。

“撒芝麻盐”式的项目制和自循环式的评奖评估已无法满足社会各界对大学创新体系的新期望、新要求。建议进一步强化教育主管部门面向所有高校及其教师的普惠性、多样化的政策与资源支撑，进一步释放高校自主办学空间、推动高校学术和治理的民主性。这是大学恢复和建设健康生态的必经之路。这种支撑可以面向全体教师：包括为广大一线教师提供普惠性的职业生涯发展支撑，使其更好适应社会经济快速发展。可以面向全体高校：建立健全高校利益表达渠道和政策优化循环，确保分类发展、分类施策落到实处。也可以面向具体业务：为企业“出题”、院校“答题”的产教融合、研发揭榜、人员交流做好需求甄别、信息汇总和政府背书，要从“项目发包商”向服务平台转型。

创新人才评价体系 保障有组织科研有序推进

近年来，教育部全力推进有组织科研。2023年印发的《关于加强高校有组织科研 推动高水平自立自强的若干意见》，更在建制化、成体系服务国家战略需求方面表现出强烈愿望。

关键制度缺位是根本原因

作为高校有组织科研的重要制度保障，人才评价体系建设并不乐观。虽然习近平总书记多次强调人才评价工作要破旧（“四维”“五唯”）立新（以创新价值、能力、贡献为导向的人才评价体系），相关部门也有所动作，但一线科研人员和高校教师普遍反映“关心和政策利好还停留在纸面”；部分院校还出现了“越相信（破五唯、中文成果、新评价导向）、（职称评聘）越挨整”的反常现象。

    导致这一问题的根本原因是关键制度缺位，使得破旧立新既非必选动作，也无明确方向。这使一些大学的很多尝试如同“盲人摸象”，无论对错，都没有反馈和奖惩。改革无法形成闭环，“抓落实”成了空话。此时在高校全力推进有组织科研，不仅会带来新问题，还会激化旧矛盾。具体而言，这些制度缺位及其对有组织科研的影响表现为：

  １.诸多关键制度缺位导致能力评价难以有效开展。其中包括：（1）国家级预警期刊目录长期缺位，导致发表环节投机之风日炽，严重威胁有组织科研的成果评价，但政策对此偏重事后补救，而非主动控制（比如直到水刊大量撤稿才要求高校自查）；（2）对代表作制度语焉不详，导致“大花轿、人抬人”的署名乱象愈演愈烈，“会做事的不如会做人的”，这将严重破坏有组织科研的群众基础；（3）对于大学如何使用科协推出的中英文高水平期刊目录缺少必要的指导，表面原因是目录中的一些技术瑕疵（如各期刊的具体评级），根源还是对国内外期刊“同等对待”政策导向存疑。这不仅加大了科协持续改进期刊目录的难度，也让有组织科研在“唯英文发表”的导向中继续打转。

    ２.对于新的评价导向和有组织科研，缺少必要阐释与界定，导致乱象丛生。价值和贡献导向的本质是成果导向；倡导有组织科研，是希望高校科研工作坚持需求导向和问题意识，打翻身仗、出真成果。但很多高校既无理解“需求”的机会、条件和觉悟，又得不到权威指引，致使政策落地五花八门，却都对“现实需求”漠不关心。有的高校延续学科评估思路，或是重项目投入、轻成果产出，以“唯纵向”（国家级课题）取代“唯论文”（但纵向课题立项比论文发表更不透明）；或是用“填表”思维推进有组织科研，做拼盘、算分数。有的高校对“五唯”大肆加码，越“破”越“唯”，数论文升级为数顶刊论文。更有一些院校领导以“有组织科研”之名，把一线教师变成了自家“打工仔”。

3、受关键制度缺位和关联制度缺陷的影响，靠“五唯”起家的“帽子”人才成为“破五唯”的主要受益者和有组织科研带头人，但他们能否转变行为方式，扎实研究真问题、形成真成果，仍待观察。“破五唯”加大了论文、项目等传统指标的价值不确定性，但“帽子”依然保值增值：在论文发表、评奖评优、项目申请等关联环节，“帽子”都是关键加分项、甚至是筛选指标。“帽子”因此成为高校人事管理的新目标和高校间人事流动的重要参考，很多“双一流”高校都明确表示“以‘帽’取人”。这就加大了“无帽”人员的流动难度，也就无法通过良性的人才流动倒逼更多高校在破旧立新上动真格。

人才评价破旧立新与有组织科研一体推进

    做好人才评价体系破旧立新、有组织科研有序推进两方面的工作，关键是从上述关键制度缺位和关联制度缺陷入手，着力做好体制机制查漏补缺的工作，以此打通制度堵点卡点，并最终实现二者一体推进。

    1.尽快出台国家级预警期刊目录。2018年发布的《关于进一步加强科研诚信建设的若干意见》早已指出，“科技部要建立学术期刊预警机制”。但时至今日，仅中国科学院等个别机构发布了预警期刊名单。建议由科技部指定专业机构牵头，在广泛征求意见的基础上形成国家级预警期刊目录。基于此，对2018年以来有不良发表记录的科研人员给予警戒、停权；对于在人才评价中缺少底线思维的高校给予警告、惩戒。要以此彰显新一轮科技体制改革“不让老实人吃亏”的价值观，团结最广大的一线教师。

    2.尽快清晰界定代表作制度。虽然发达国家没有“代表作”一说，但其人才评价的一个经典准则是：一个学者应有若干足以证明其独立研究功底的成果，如独立署名作品。这种制度设计可以有效避免“科研孤儿”大量“躺平”，激励更多中青年科研人员快速成长。此外，它还能有效降低学术“近亲繁殖”、山头主义的风险（如技术攻关押错宝）。我国对代表作制度的界定应充分考虑上述经验与我国当前发展需要相结合的可能。

    3.大多数高校难以在短期内完全放弃“以刊评文”。政府主管部门应督促各高校出台具体实施办法，尽快完成与科协期刊目录的对接。可以三年为期，在高教系统与科协系统之间建立“对接-反馈-改进”的工作机制：遴选一批不同层次院校作为试点，依托试点院校、探索建立高校对期刊目录的意见反馈通道，并在逐步改进中扩大科协目录使用范围，以此促进各学科高水平期刊目录更符合我国国情、更真实反映期刊水平。

    4.清晰阐释与界定有组织科研的基本形式与价值导向，遏制那些自封的、延续填表思维却缺少需求意识的有组织科研。要明文告知所有高校：有组织科研必须有真实存在的“甲方”——成果需求方，且成果确能解决“甲方”问题。但不要过于狭隘地定义“甲方”：各级政府、各类企业，都可以成为有组织科研的需求方，只有这样才能全面激发所有高校“四个面向”的积极性，让他们都能拆掉“围墙”、走进现实，找到用武之地。

    5.着力优化攻关项目组织、期刊论文评审等关联制度，使其更好地实现和体现创新的价值与贡献。各学科攻关项目（如揭榜挂帅、智库研究）应全面取消对申请人的职级限定，从而让能干事、干成事的中青年科研人员获得更多机会，做出更好成果。中文期刊要全面强化“价值与贡献”的选稿标准，压缩过量的关系稿和“帽子”稿。这需要跳出基于引用率的期刊评价标准，更多地关注期刊在端正学风、奖掖后学、“四个面向”方面的实绩；让编审人员多接地气；利用信息技术、改造匿名审稿制。

6.大学二十年来的学科评估已形成惯性。因此，政府主管部门应及早公开新一轮学科评估的存废与导向，接受全社会监督。更重要的是，既然学科评估这种行政管理工具能“扬鞭策马”，催生“五唯”学风；同样可以让它服务于新的正确导向，推动新时期人才评价政策落地。因此，可以强化学科评估的监督作用：将关注点从填表、算工分转向纠偏、画红线，吃透院校评聘政策文本，倾听一线教师意见建议，打开探照灯发现各高校“破五唯”和有组织科研的堵点卡点。

（编辑  宋斌斌）

歧视性政策和平台自我优待

莉娜•汗认为，一个涉及多个业务领域的平台，会利用自己作为平台的优势，优先发展自己的业务，使其他公司处于不利地位，这样便产生利益冲突。[[1]] 所谓平台自我优待，就是对待自身或关联公司的商品和服务，提供相比其他经营者更为有利的条件。[[2]]2010年9月，京东开放平台上线，大量第三方商户入驻京东平台。相对于第三方商家，京东自营业务线往往在和第三方商家的竞争中受到优待，从而处于有利地位。

歧视性政策和自我优待是显而易见的，在京东商城的首页搜索一个产品分类，不论是具体的商品还是店铺，置顶的搜索都是京东自营。但没有充分的证据能够证明京东自营的产品比第三方商家提供的相同产品质量更好价格更低，而很多消费者会将置顶结果默认为最优搜索结果，这一做法严重违背了公平竞争的市场原则。[[3]]京东自营店铺在采购成本上也有巨大的竞争优势，凭其强大的议价能力和远高于其他商家的采购规模，京东和其他商家在同一个零售市场的竞争很难说是公平。京东还会联合品牌方通过自己的数据分析推出迎合市场的产品。京东平台和品牌商家合作推出新产品参与市场竞争，是否构成对其他商家的歧视性政策？值得深思。

这些方面汇聚起来，会强化京东在网络零售市场的优势地位，促进垄断的形成。

平台垄断性结构带来的影响

 规模效应

网络平台的垄断性结构，意味着该网络平台有着更高的市场集中度和更大的市场规模，规模带来更高的效率，这是垄断性结构对于平台本身和相关市场最为重要的意义所在。

大企业常常比小企业有着更高的效率。[[4]] 反垄断法对企业本身的“大规模”过于关注是有失偏颇的，不能仅仅以垄断可能导致滥用市场支配地位等负面效果就忽视大规模带来的好处。规模更大的企业可以对更广大的消费者提供价格更低，范围更全面的产品与服务。市场不同环节的整合也对市场统一标准的形成起着推动作用。网络平台的垄断性结构将市场的生产流通与销售整合在一起，使得商品的流通更加简化，大大降低了交易成本，避免了不必要的资源浪费。而政策制定者如果知道某个市场上存在着大规模的网络平台，则该网络平台本身便成为该市场的风向标，决策者通过规模经济能够评价该市场的运行情况，从而制定精准的行业政策，带动行业市场的发展。

数据的安全问题

网络平台的垄断性结构，使得网络平台涉及网络零售市场的多个领域，网络平台在消费者使用过程中收集到的消费者数据是大量且全面的。而数据之间的相互联系使得数据具备更强的锁定性。举例来说，如果用户仅仅在网络平台上下单，那他的消费数据还不足以锁定到个人，但如果结合物流、金融等方面的数据，就很容易精确锁定到个人的详细情况，甚至他的家庭、单位、收支情况。这些数据都是很重要且保密性很强的个人隐私资料，网络平台将这些数据全面收集来服务于销售，是否具备正当性？这些收集的数据能否得到妥善的保护和处理，是否有泄漏的危险？这些都非常值得重视。

大量精准数据的泄露，势必导致电信欺诈等一系列违法犯罪活动和灰色产业的猖獗，这对个人利益的保护和社会秩序的稳定都可能造成严重的破坏。同时，卖家的数据也会被网络平台收集，网络平台借助卖家的这些数据，能够轻松分析得出市场潜力大的“爆款产品”的判断，甚至侵犯卖家的商业秘密或者知识产权，再以自营等方式生产类似或者相同的商品来参与竞争，这种“盗用”[[5]]行为具备很强的反竞争性，严重阻碍市场主体进行创新的积极性，也应当被纳入反垄断法的审查范围。

反竞争性的潜在危害

网络平台的垄断性结构，天然的诱使企业走向垄断，而垄断性结构一旦形成，企业会在不同的市场之间形成水床效应，利用互相的竞争优势，导致企业在各个市场的规模都不断扩大，进而形成市场支配地位，客观存在滥用市场支配地位的潜在危害。根据2022年6月市场监管总局发布的《禁止滥用市场支配地位行为规定(征求意见稿)》第20条规定:“禁止具有市场支配地位的平台经营者利用数据和算法、技术以及平台规则等，没有正当理由，在与该平台内经营者竞争时，对自身给予下列优惠待遇:(一)对自身商品给予优先展示或者排序;(二)利用平台内经营者的非公开数据，开发自身商品或者辅助自身决策。”[[6]]从前面所述京东商城在对京东自营和第三方卖家的区别对待中，不难看出很多网络平台已经开始具备滥用市场支配地位的倾向，这些行为阻碍了市场竞争和创新。此外，具备垄断性结构的网络平台在相关市场的竞争优势，也为市场准入设置了新的准入门槛。垄断平台的出现使投资市场出现理论上称为“杀戮区”的现象，对商场上“什么可以投资，什么可以成功”的认知的影响是巨大的，投资者很难对和垄断平台巨头从事相同或类似业务的新兴企业产生信心，平台滥用市场支配地位的行为将降低对回报的预期，更会抑制投资者的投资信心，这种风险的增加甚至会阻止新兴企业进入市场。[[7]] 对于这种把持市场准入，排斥竞争的状况是反垄断法不能容忍的，这也是为什么对于网络平台的垄断性结构不得不予以重视的原因。

现行反垄断体系的应对

现行反垄断法的缺陷

上海交通大学王先林教授指出：在现代化各国反垄断法中、本就不规制垄断状态或垄断结构，而只针对垄断状态的一种滥用。只要是合法获取的垄断状态，本身都不受规制。这正体现出传统的反垄断框架在应对网络平台时捉襟见肘的局限性。就现行的反垄断法基本制度体系而言，其核心支柱仍然是禁止垄断协议制度、禁止滥用市场支配地位制度及控制经营者集中制度，还有近几年愈加重视的禁止行政性垄断制度，这一体系充分体现了当前世界范围内盛行的行为主义色彩。

然而，20世纪60年代美国反垄断法盛行的结构主义仍有其可取之处，亦能为当前的反垄断问题提供借鉴，二者只是针对问题的不同方面，侧重有别，各有独到之处。通过对网络平台的垄断性结构实行“拆分”政策，组织平台利用相邻市场力量与平台本身进行直接交易和商业合作，不失为应对网络平台反竞争性利益冲突的可行之策。

当前的网络平台带来的是网络经济发展中引发的一系列新型反竞争问题，往往不是简单的滥用市场支配地位或是合谋垄断协议之类的单一反垄断问题，而是其在不同市场领域的合力带来的结构问题，具有更高的复杂性和隐秘性。平台常常用相邻市场的竞争优势来排斥其在主要市场的竞争，同时也利用主要市场的竞争优势排除相邻市场的竞争，其市场力量是相互交错的，用本市场的力量来排除本市场的竞争行为显得太过招摇和简单。这种交错市场引发的反竞争问题，仅通过规制其行为并不能得到充分的解决。网络的虚拟性使得大量的反竞争行为难以被察觉，即使发现了也难以规制，而资本的逐利性使得平台在发展中永远难以满足现状而不断扩张，市场竞争、消费者福利和企业发展三者利益间的平衡往往就很容易被打破。

避免反竞争性影响，发挥规模效益

 垄断带来的潜在反竞争性影响是显而易见的，但是也不能忽略垄断在提高社会效率方面的积极意义。通常大企业比小企业更有效率，垄断带来的规模经济是不可忽视的另一重要方面。实际上，有些引起垄断的过程是有效率的，例如研究与开发可能会产生垄断，因此需要一些规则来区分哪些造成垄断的行为是有益的，哪些造成垄断的行为是有害的。反垄断法的目的从来不是反垄断本身，而是防止排除竞争的行为。[[8]]垄断并不一定会完全排除竞争，如何避免垄断带来的反竞争性影响，发挥大企业的规模优势，永远是反垄断法的应有之义。

面对新兴的平台经济，要认识到平台经济的重点在于数据。数据的泄露和滥用成为垄断平台首当其冲的潜在危害。[[9]]对数据的滥用一方面体现在平台收集用户信息的权限在不断扩张，另一方面体现在对平台第三方卖家的数据侵占。消费者在使用平台时，通常是选择平台提供的消费中介服务，而平台却常常要收集用户的身份信息，联系方式，通讯地址，甚至要求访问用户设备的通讯录、短信、麦克风等诸多不相干的权限，如果拒绝提供平台收集信息，或者不同意平台的使用条款，就无法使用该平台，这种拒绝交易的行为对消费者而言是不公平的。我们在线下超市购物时，难道进门需要填写一系列个人信息吗？交易本身并不需要如此大量的个人信息。为此需要加强权限规制手段，相关部门应当要求平台公示用户在使用平台时被收集的所有信息，保障消费者的知情权，同时消费者应当享有个人数据被收集保留的选择权。监管部门应当严加管控平台对用户个人信息的保存权限对于平台泄露个人信息的侵权行为进行处罚。

对于平台上第三方卖家的权益保护，不能采取通常的规制手段，因为这一领域主要涉及平台通过利用卖家产生的信息数据来排除竞争，而这一优势和平台的结构性优势有着密切的联系，对此可以适当地使用拆分政策。比如禁止网络零售平台所创立的自主品牌同平台商家从事相同品类的零售业务，这样能有效杜绝平台抄袭优质商家的创新成果，防止平台在取得商家订单提成的同时，以巨大的优势同商家竞争引发反竞争性的利益冲突。同时，平台对商家信息的收集也应当予以公开。

加强对网络平台的监管，建立规范完善的信息公开制度是关键。信息公开应当综合考虑平台、商户和消费者三方。消费者一方面应当享有对平台信息收集的知情权和拒绝权，平台应当给消费者披露合理范围的商家经营信息，商家也应当享有平台信息收集的知情权，并且有权拒绝平台不合理的信息征集，同时平台在同商家开展合作经营活动时，也应当采取公开的制度，公开招标进行。对所有收集的信息数据，商家都负有保护义务并对此承担责任，建立监管机构对平台信息保护水平的考核评分机制并将结果予以公示。

正确界定市场

英国学者亚格纽说：“每一个经营者都可以说是垄断者，只要把相关市场界定得足够小。”反过来说，每一个垄断者都能够逃避监管，只要把相关市场界定得足够大，所以对网络平台进行反垄断，首先要正确界定市场。大型网络平台横跨多个市场领域，在认定其相关市场时，必须综合考量，将相邻市场的影响力纳入认定标准中来，既要避免通过单纯界定其主要市场，以及评估其主要市场的市场份额的做法低估平台的市场力量，也要防止将完全不相干的市场力量纳入评价体系中，导致高估平台的市场力量。可结合和参考《欧盟数字市场法（草案）》中对守门人的识别方式，[[10]] 将其作为具体评估标准，分析评估市场力量，对主导平台所涉及和支配领域的多方面因素进行整体评估，尤其是基于平台生态系统运行规律，对主导平台控制市场能力的评估，可将其平台生态系统的组件以及组件的关系考量在内。其中，用户粘性还可以通过分析生态系统多归属用户的数量以及使用时长进行评估。[[11]]

反垄断制度的域外借鉴

网络平台引发的反竞争问题是世界性问题，许多国家结合本国的反垄断法的历史制度和本国国情对网络平台进行反垄断规制。

美国作为反垄断法的起源国家，在其反垄断法完善的历史过程中出现的公共承运人制度，进入了规制网络平台的视野。其理论基础在于，数字平台符合“公共承运人作为私人经营者，面向不特定社会公众提供有关服务活动；为所有人提供无差别服务并合理收费的特殊义务，具备垄断理论视角的正当性基础”。

从公共承运人的理论、与互联网经济运行实践的角度看，数字平台（特别是大型社交媒体平台）是可以依照公共承运人定义进行规制的，平台要为社会公众无歧视地提供服务的基本义务。[[12]]

此外，当前反垄断法较为先进的西方国家构建的守门之制度，对于规范我国网络平台也具有重要的借鉴意义。[[13]]通过对其规模的市场影响力，商家接触消费者的控制能力和市场地位稳固性和持久性进行评估，综合性认定平台市场的守门人地位，使其承担对应的特殊责任，有效应对我国反垄断法事后规制的不足，补充相关市场界定模糊的部分缺陷。

引导新竞争态势

信息化浪潮席卷一日千里，网络平台越来越成为我们日常生活中不可分离的重要内容。由于法律本身存在的滞后性，网络平台的迅速发展势必会创造新的反竞争态势，带来一系列新的反垄断问题。通过对京东的分析，本文展示京东了垄断性结构和市场支配力量形成的特殊性，再从个性中寻找网络平台的共性，揭示了大型网络平台逃避传统反垄断法审查范围的问题所在。

面对复杂的新问题，结合我国的现实国情，完善反垄断执法过程，推动形成网络平台自觉守法的良好风气，为网络经济的发展构建全过程全方位全覆盖的法律保护机制，是解决问题的治本之策。

（编辑  季节）

大规模的跨境数据流动推动了全球数字经济的繁荣发展，也导致了数据传输中的安全风险[①]。为平衡数据安全与发展，世界主要国家均将跨境数据流动纳入国内法律框架进行调整。日本先后制定、修订国内法律以完善跨境数据流动监管。研究日本监管规则修订的原因及产生的影响，有助于及时掌握国外数据治理规则发展动态。从现有对跨境数据流动规则的研究来看，学术界主要关注美国和欧盟的立法和实践[②]，对日本的数据治理规则研究主要聚焦于规则制度的规范性分析，借助案例分析阐释企业应对的研究有待深化。本文在全面分析日本跨境数据流动监管制度框架的基础上，以2021年发生的日本通信软件Line数据安全漏洞案件为分析对象，研究日本监管新动向引发的风险及中国企业的应对，以期支持中国企业对日本开展经贸、投资活动。

日本跨境数据流动监管的制度框架及其最新发展

跨境数据流动监管的法律框架

遵循人权导向，注重保护国民个体尊严和人身权利是日本跨境数据流动法律框架的基础。这一理念被《日本国宪法》通过幸福追求权的内容加以规定。当前幸福追求权的规定进一步被具体化为隐私权、个人信息权的内容，并被日本《个人信息保护法》加以明确化。

《个人信息保护法》（Act on the Protection of Personal Information，以下简称“APPI”）是日本数据治理的核心法规之一，最初于2003年5月制定，2005年4月全面施行。该法律先后于2015年与2020年进行了修订，2020年修订案于2022年4月1日起全面施行。该法综合了欧洲和美国立法模式特点，采用了美国的“事后限制”方法，尊重私人企业的自主性，注重信息的自由流通和使用，并借鉴了欧洲制定“一般法”的方式[③]。该法规定了个人信息的收集、使用、提供等方面的义务，同时设立了个人信息保护委员会（以下简称“PPC”），负责监督法规的执行，为跨境数据流动监管提供明确的依据。

2020年修订版第28条中明确了对外国第三方提供个人信息的限制，规定个人信息处理业者在向外国（定义为日本境外的国家或地区）的第三方提供个人数据时，除非该外国有与日本相同水平的个人信息保护制度，否则必须事先获得本人的同意。此外，提供数据前必须向本人提供有关该外国个人信息保护制度和第三方保护措施的信息。如果第三方已经实施了与日本个人信息保护法相当的措施，那么个人信息处理业者需要采取适当措施来确保这些措施得到持续执行，并在用户要求时提供相关信息。根据法律第29条的规定，其中包括创建第三方提供记录等措施：规定个人信息处理业者在向第三方提供个人数据时，必须根据个人信息保护委员会规则创建相关记录，并保存一定期限。同时，法律第30条规定了接受第三方提供时的确认等，要求个人信息处理业者在接受第三方提供的个人数据时，必须进行必要的确认，并创建相关记录。

跨境数据流动监管条款的最新修订

随着信息通信技术的快速发展和全球化的深入，跨境数据传输的需求不断增加，这给原有的个人信息保护规则带来挑战。日本的立法者在APPI的附则中预留了一个更新机制，即政府每三年对个人信息保护相关的国际动向和新兴产业进行考察并适时制定新的措施。以附则中的更新机制为依据，日本在2020年对APPI中跨境监管的相关条款进行修订，以适应跨境数据流动监管的需要。

1.增加数据传输方的信息披露义务

APPI（2020年修订）第28条第2款明确规定，进行跨境数据传输的个人信息处理者在向外国第三方提供个人信息时，需要在获取数据主体同意之前履行信息披露义务。具体要求包括向相关监管机构和信息主体披露以下信息：信息接收方所在国家及该国的个人信息保护制度，信息接收方为保护个人信息所采取的安全保障措施，以及其他应该提供给本人参考的信息。此外，数据传输方的信息披露方式也在此次立法中得到调整：从“以书面方式为原则”修改为“以个人指定方式为原则”。这意味着企业必须按照个人指定的披露方式（包括电子数据）进行披露。同时，考虑到企业负担的减轻，如果个人指定的披露方式因费用过高等原因难以实现，也可以允许采用书面形式进行披露。

2.采取必要措施的义务

APPI（2020年修订）第 28条第3款规定，如果个人信息处理者向境外第三方提供个人数据，则必须按照个人信息保护委员会的规定，“采取必要措施以确保第三方继续实施相应的保护措施，并在数据主体要求时提供有关这些必要措施的信息。”必要措施的具体要求包括（《个人信息保护委员会规则》第18条）“以适当和合理的方式，定期确认该第三方实施适当措施的情况，以及可能影响该措施实施的该外国的制度是否存在及其内容。”另外，“当该第三方实施适当措施遇到障碍时，应采取必要和适当的措施，并在持续实施该措施变得困难时，停止向该第三方提供个人数据。”考虑到第三方的参与，数据处理者无法完全防备第三方对数据的破坏和泄露，无法完全控制第三方的行为。基于这一点，这种加重的义务并不是要求数据处理者保证数据在任何情况下都不会遭到破坏或泄露，而是要求他们采取所有合理的手段来约束和监督第三方，使他们能够以一种可预测和可管理的方式执行其职责，减少了因未能满足不明确的义务标准而可能面临的无端责任追究。

日本跨境数据流动监管制度发展的原因

加强对跨境数据流动的监管体现了日本对数据自由流动政策的调整，政策重心在关注数据流动自由的同时强调与安全并重，这个转变主要涉及国内和国际两个方面原因。

一方面，借助增强监管的政策宣示提升日本民众自愿提供数据的信心。跨境数据流动带来的经济价值需要建立在海量的数据供给基础上。实现这一目标，除了需要企业的数据供给外，还需要国内民众高度配合愿意提供个人数据。日本总务省做的一项民众与数据流动认识的调查结果显示，日本国民提供个人数据的意愿度与理解度远低于中国、美国、英国、德国，造成这一现象的原因之一是日本国民对数据泄露、恶意使用等安全问题的担忧，对数据处理者能否做好数据安全管理心存戒备[④]。在这种情况下，一味地追求数据自由流动，将不可避免地忽视国民对数据安全的呼声，最终对数据的汇集、处理产生不利影响。因此，日本通过加强跨境数据流动的监管，提高企业的数据安全管理要求，以增强国民对数据安全的信心和提供个人数据的主动性。

另一方面，提升日本在全球数据安全治理领域的国际话语权。当前全球数据安全国际规则的竞争态势愈演愈烈。欧盟的跨境数据流动认证标准、美国的数据控制者标准均在国际上产生了较大影响。日本借助举办G20峰会的契机，提出“可信数据自由流动”倡议，这一倡议既强调促进数据驱动经济的发展，也强调建立数据安全信任，保护国家安全和个人隐私[⑤]。日本跨境数据流动监管制度的发展可以视为对这一倡议内容的具体化。借助APPI的修订，并将安全流动的理念和内容落实到双边条约和多边贸易协定中，日本着力推动与欧盟、美国在跨境数据流动领域的安全同盟建设，推动建立安全同盟内部的数据安全圈。这种做法是日本介入美欧主导全球数据跨境流动格局的尝试，旨在逐步提升跨境数据流动治理的国际影响力和话语权[⑥]。

监管制度发展引发的法律风险

2018年以来，LINE公司（日本）在上海的关联公司（上海LINE数码科技有限公司）中4名负责系统维护的中国工程师，在没有通知日本用户的情况下登录日本服务器至少32次，访问了用户信息。这些服务器上存放着用户的姓名、电话号码和电子邮件地址等信息。LINE公司解释称，该公司出于业务上的需要而访问用户信息，并没有发现信息泄露现象。

2021年3月19日，基于当时实施的法案，日本个人信息保护委员会要求LINE公司及其母公司Z控股公司（Z Holdings）提交报告，并于同年3月31日起，对LINE公司实施入内检查。依其当时实施的《个人信息保护法》即2015年法来看，个人信息保护委员会按照该法第40条规定对LINE公司实施报告收集和检查工作。从PPC官网披露的信息中可以得知，委员会在此次检查工作中认为LINE的安全管理体系不充分，需要对LINE的报告进行进一步调查和验证，并强调LINE公司需要持续改进数据安全管理[⑦]。由于LINE处理的个人数据具有高度隐私性和大量性，因此对安全措施的要求很高。委员会根据法律第41条（2020年修订版APPI第147条）规定对LINE公司提供行政指导，强调了对处理个人数据的承包商进行适当监督的必要性、定期审计制度的实施，以及明确通知用户收集个人信息的范围[⑧]。

Line案例涉及的法律问题

1.管辖权问题。

基于网络空间的无国界性、虚拟性、发散性、复合性和互动性等特征，跨境数据流动天然地对传统管辖规则提出了新的挑战[⑨]。目前，随着数据在网络媒介上的跨境流动和存储变得普遍，导致数据的来源、存储和处理地之间出现了分离和割裂，进而导致了数据管辖权和治理权之间的界限模糊。考虑到数据对国家安全和公民隐私的重要性，一些国家或区域组织通过立法对跨境数据赋予了扩张性的执法管辖权[⑩]。

APPI（2020年修订）第171条规定：“当个人信息处理者对于获得的国内数据主体的个人信息，在国外进行处理的情况下，该法律仍然适用。”这意味着即使数据处理发生在国外，只要涉及的个人信息是来自日本国内的数据主体，日本的法律就有管辖权。在上述案件中，日本LINE公司所委托的第三方是一家中国企业，但这家企业对存储于日本的LINE公司服务器上的用户数据进行了直接访问。根据第171条的规定，这种行为显然仍属于APPI所调整的范围之内。个人信息保护委员会依照法律对LINE公司进行行政执法的行为，不仅体现了在相关领域日本行政管辖权的域外扩张，同时肯定了相关立法的域外效力，为域外执法管辖权的行使提供了合法性的支持。

2.企业开展跨境数据传输的实体义务问题。

APPI（2020年修订）第28条第2款明确规定，进行跨境数据传输的个人信息处理者在向外国第三方提供个人信息时，需要在获取数据主体同意之前履行信息披露义务。特定情况下第28条的规定不适用，包括提供给具有同等个人信息保护水平的国家的第三方；提供给已建立相当措施的第三方。如果第三方已经根据个人信息保护委员会的规则采取相应措施，建立了与个人信息处理事业者相当的体系，那么在向这些第三方提供个人信息时，可以不需要遵循第28条的同意要求。

在LINE公司的案例中，由于涉及在中国的外包公司对LINE公司个人信息数据的处理（包括访问），而中国并不属于日本个人信息保护委员会所规定的具有相当个人信息保护水平的国家，意味着需要获取数据主体的明确同意。此外，根据APPI，个人信息处理事业者必须采取必要且适当的措施，以防止个人数据的泄露、丢失或损坏，并确保个人数据的安全管理（APPI第23条）。当将个人信息处理的全部或部分委托给第三方时，必须对委托方进行必要且适当的监督，以确保数据安全（APPI第25条）。即使已经获得数据拥有者本人的同意将个人数据提供给外国的第三方，也不免除对委托方进行监督的义务。监督的目的是确保与事业者自身处理个人信息相同水平的保护。如果作为委托方的日本LINE公司，在中国工程师访问日本服务器的数据时，未能履行这些信息披露义务，那么它可能涉及到对APPI中相关规定的违反，即被视为不适当的第三方提供，从而构成信息泄露，进而导致责任方日本LINE公司承担相应的违反义务的法律后果。

案件反映的法律风险类型

1.境外访问行为的管辖风险。

APPI（2020年修订）第171条规定，“当个人信息处理者在国外处理国内数据主体的个人信息时，该法律仍然适用。”这意味着，即使某个行为在物理上发生在日本之外，只要它涉及或影响到日本境内的个人信息，该法律就有适用的空间。这对于在日本的中国企业或与日本企业有业务往来的国际企业而言，构成了一个显著的合规挑战。因此，对于涉及跨境数据处理的企业来说，理解并遵守日本的个人信息保护法规是至关重要的。这不仅涉及遵守具体的法律条款，如同意的获取和数据的安全处理，也涉及更广泛的合规文化，包括对数据主体权利的尊重，以及在数据处理过程中的透明度和责任性。

2.违背信息披露义务的风险。

APPI(2020年修订)第28条第2款对个人信息处理者披露义务的规定，旨在增强数据传输的透明度和数据主体的知情权，从而保障数据主体的利益。违反这一信息披露义务可能导致一系列风险。首先，最直接的风险是法律责任。例如，LINE公司的案例中，其处理个人信息的方式引起了公众和监管机构的关注。若LINE公司未能遵守上述法律规定，可能会受到法律制裁，损害其商业信誉和客户信任。其次，不遵守信息披露义务可能导致数据主体的信任丧失，会被视为不透明或欺诈行为，这在长期内可能对企业的品牌和市场定位产生负面影响。此外，若个人信息处理者未能充分了解信息接收方的数据保护措施，可能会将数据传输给安全措施不足的第三方，增加数据泄露的风险。

3.针对承包商的监督义务风险。

APPI第25条规定，“个人信息处理者委托处理全部或部分个人数据的，必须对受委托方进行必要和适当的监督，以确保受委托处理的个人数据的安全管理。”个人信息处理者不仅要对自身的数据处理活动负责，还需对委托给第三方承包商的数据处理活动进行监督和管理，监督义务的实施涉及多个风险点。首先，承包商可能缺乏足够的数据保护措施，而增加由此产生的数据泄露的风险。其次，承包商可能未能完全遵守数据保护法律和规范，导致合法性问题。此外，监督过程中的不透明或不足可能导致个人信息处理者无法准确评估承包商的数据处理活动。在LINE公司的案例中，公司面临的主要问题是在处理和存储个人数据时涉及的外部承包商。该案例表明，即使是大型企业也可能在对承包商的数据处理活动进行持续且有效的监督方面遇到挑战。

中国企业如何提升数据安全治理水平

健全企业内部数据治理机制

内部数据治理机制不仅是企业加强数据安全管理的需要，也是应对域外长臂管辖的需要。对于数据治理领域域外管辖的兴起，中国企业需全面跟踪和及时掌握数据流入和流出国家的监管规则发展，完善内部数据安全治理框架。

第一，建立数据全生命周期安全管理制度。在合法正当、知情同意、最小必要和公开透明等数据处理原则的指导下，针对各种级别的数据，应该制定具体的分级保护要求和操作规程，确保在数据收集、存储、使用和传输的每一个环节实施严格的数据安全措施以满足数据合规要求。

第二，落实数据安全处理人员管理制度。数据合规实践反复证明确立数据合规控制流程不能完全消弭风险，还需要企业主体着眼于数据合规风险应对机制的构建并明确监管红线，包括设立内部数据合规机构、确定数据安全责任人和责任部门，应根据需求设立数据安全管理人员，负责全面监督和管理数据处理活动的安全性，并协助行业监管部门的相关工作。

第三，培养数据合规文化。企业应该通过塑造合规理念，将合规观念纳入经营实践中，并建立起员工的合规意识。

增强企业数据处理的透明度

数据处理者需要履行信息披露义务，增强数据处理透明度已成为普遍共识。在当前的法律规则中，透明度要求具象化为知情同意规则，同时要求企业满足信息披露义务的要求，建立与用户间的投诉和争议解决机制。

一是遵守知情同意规则。个人信息处理者只有在取得个人同意后才能处理相关的个人信息，知情同意规则是在1970年由德国黑森州的数据保护法所确认的[?]。在处理个人信息时，企业要获取数据主体的同意必须确保其同意是在知情的基础上，明确、自愿且真实作出的。当涉及向外国第三方提供个人数据时，尤为重要的是要确保获取数据本人的明确同意，并向其提供充足的信息，包括数据将如何被处理、存储和保护，以及移转目的地的相关信息。

二是满足信息披露义务要求。作为信息处理者，需要明确了解相关法律对信息披露义务的具体要求，并确立监管的底线。应当配合相关法律制度，从信息披露时间、披露内容、披露方式等方面完善企业的信息披露体系。在处理个人信息时，需以公开、透明的方式行事，向信息主体公布个人信息处理规则，并清楚告知处理目的、方式及范围。在紧急情况下，若无法及时通知，处理者应在情况缓解后尽快履行告知义务。并且应以显著方式、清晰易懂的语言通知，确保信息主体充分理解。

三是建立投诉和争议解决机制。投诉和争议解决机制源自于用户与数据处理者在掌握信息、可调动资源等领域的不平衡地位。从保护用户权益、实现实质公平的视角，企业需建立相关机制，增强数据处理过程的可诉性。企业可以通过用户协议的形式，明确用户投诉渠道，建立争议解决机制。一方面是明确投诉程序启动的条件、程序，告知用户投诉处理的期限、结果反馈的渠道。另一方面，针对用户对投诉结果不满的情形，企业可建立第三方争议解决机制，由第三方对争议进行处理，更好地维护用户权益。

加强同承包商之间的协同合作

APPI第25条规定，委托方在委托处理个人数据时，必须对受委托方进行必要和适当的监督，突显了数据处理合作关系中的核心法律责任。个人信息处理者在委托数据处理时，不能只依赖受委托方的自我管理，必须主动监督，确保符合数据保护标准。企业需要在以下几个方面加强同承包商之间的协作，有效执行这一要求。

1. 审慎选择合作伙伴。合作伙伴的选择不仅应基于其专业技能和服务质量，更要考虑其数据保护政策和历史表现。这一过程需要通过细致的尽职调查来完成，包括但不限于审查潜在承包商的数据保护措施、安全策略和遵守法律的记录。一旦选择了合适的承包商，接下来的关键步骤是在合同中明确规定数据保护的条款。这些条款不仅应覆盖数据处理的具体细节，还应包括监督和审核机制，以及在数据泄露或其他安全事件发生时的应对措施，确保双方对于数据保护的期望和责任有着共同的理解。

2. 建立定期监督和评估机制。在合作过程中，定期的监督和评估是保证数据安全管理的关键环节。这不仅包括定期审查承包商的数据处理活动，还应包括对其安全措施的评估和验证。在必要时，进行现场审核或第三方审核也是确保数据安全管理到位的有效手段。

第三，明确各自法律责任。在业务合同中应纳入数据保护条款，如果数据处理方通过间接渠道获取重要和核心数据，应该与数据提供方签订相关协议或承诺书，明确双方的法律责任。在委托传输数据时，应根据数据的特性、重要性和使用环境，制定相应的安全策略，并实施适当的保护措施。为了适应全球化的数据治理趋势，克服跨境数据合规的难题，我国企业应当密切关注相关国家立法新动向，着重把握当地数据跨境要求，明确监管红线，构建一套完善的现代化企业数据流动合规体系。在数据主权安全日益受到重视的今天，各国的数据流动监管规则都将不断对企业数据合规体系提出更高的要求，企业在出海时必须直面跨境数据合规难题，强化数据安全管理与合规体系建设，以适应数字经济的未来发展趋势。

（编辑 杨利红）

当前，美国是全球国债余额最大的国家，国债占GDP比例在主要经济体中处于较高水平。美国高额财政赤字对全球经济和金融稳定构成“重大风险”，并对我国产生外溢冲击。我国应未雨绸缪，做好风险防范与应对。

美国联邦政府高额财政赤字的特征

财政赤字是财政支出大于财政收入的差额。自2002年以来，美国联邦政府连续21年“支大于收”，财政赤字规模不断攀升。特别是新冠疫情和俄乌冲突爆发以来，美国政府加大财政补贴和军费开支力度，财政失衡矛盾加剧。2020至2023财年，美国基本财政赤字占GDP比重分别为11.9%、8.8%、1.3%和5.8%，财政赤字占GDP比重分别为13.9%、11.1%、4.1%和8.8%。[1] 为平衡财政收支，美国持续加大国债发行力度。2019至2023年，美国国债余额由22.7万亿美元攀升至33.2万亿美元，国债占GDP比例由105.6%升至121.2%。当前，美国已成为全球国债余额最大的国家，国债占GDP比例在主要经济体中处于较高水平。

美国联邦政府高额财政赤字会加剧美元作为国际货币的“特里芬难题”，即加大全球安全资产——美国国债的供给，与维持美国国债安全性之间存在矛盾。高额财政赤字下，美国联邦政府债务可持续性风险凸显。当前，美国名义利率攀升至高位，债务偿付成本抬升，“r-g”快速向正值收敛。[2] 美国财政支出中利息支出占比持续上升，对其他支出产生挤出效应，财政政策的乘数效应趋降。2024年是美国大选年，两党博弈下财政支出紧缩空间有限。国际货币基金组织预测，2025年，美国财政赤字占GDP比例将达到7.1%，国债占GDP比例将达到126.6%。长期看，美国联邦政府运营呈高负债特征，较小资产规模支撑负债端庞大薪酬和债务规模，债务可持续性的微观基础薄弱。[3]

美国联邦政府高额财政赤字的外溢影响

美国联邦政府高额财政赤字将对全球经济和金融稳定构成重大风险。

对全球经济的影响。美国联邦政府高额财政赤字是美国长期通过债务扩张和货币超发推动经济增长的结果，可能导致美国通胀压力长期存在。[4] 美联储货币政策调整的不确定性加大，高利率将可能持续较长时间，对全球贸易、私人消费和投资带来较大冲击。美政府高额赤字将引发市场对美债可持续性的担忧，债务上限约束和政府“停摆”危机将反复出现，通过金融资产再定价、国债收益率及利率中枢抬升等渠道影响美国居民、企业资产负债表，加大美国经济下行风险，影响全球经济。美国长期实施赤字经济和负债消费，导致全球美元流动性过剩，驱动大宗商品价格上涨，并通过进口需求扩张和贸易逆差将多余的美元流动性输送到贸易顺差国，将加大大宗商品进口国和贸易顺差国的输入性通胀压力，对相关国家经济增长和居民福利产生负面影响。美国高额财政赤字还将吸收其他国家和地区的超额储蓄资源，挤占投资和消费增长空间，加剧全球经济失衡。

从国民经济核算角度看，预算赤字与贸易赤字通常同时出现。伴随美国财政赤字扩大，美国商品贸易逆差从2000年的4467.8亿美元一路攀升至2023年的1.06万亿美元。美国商品消费缺口主要依靠从其他国家进口满足，而其他国家通过贸易顺差积累的美元储备很大一部分又投资于美国资本市场，导致全球经济失衡在商品和金融层面均持续恶化。

对金融稳定的影响。美国政府高额财政赤字动摇美国国债信用基础，[5] 提高美元较其他货币利差吸引全球资金回流美国，[6] 同时推高美元指数，造成美元汇率超调，使其他经济体货币普遍面临贬值压力。现美国国债是全球最重要的“安全资产”，被各国储备资产管理机构、私营投资者广泛持有；美国国债收益率提高将造成投资者浮亏。[7] 美国国债是国际金融市场的最主要增信抵押品之一，国债收益率抬升造成抵押品估值下降，使部分金融机构、特别是非银行金融机构融资链条脆弱性上升。[8] 美国国债收益率是美元公司债、资产支持证券、居民住宅和商业地产等利率敏感性资产的主要定价基准，国债收益率抬升将加剧资产重定价效应，^[9] 也会推动欧元区、日本等主要发达经济体利率的联动上涨，加剧新兴市场和发展中国家货币错配风险。随着全球基准利率改革的完成，美元定价权由离岸银行间市场回归在岸美国国债回购市场。美国国债在全球金融体系中的定价基准地位得到巩固，这将强化美国政府财政赤字对全球金融稳定造成的冲击效应。

需要关注，美国高额财政赤字的相关冲击也会波及我国，主要体现在以下方面。

一是中美利差持续倒挂，资本外流压力延续。受美债风险演化等因素影响，美国10年期国债收益率由2022年初的1.6%升至2024年4月22日的4.6%。同期，我国10年期国债收益率从2.8%降至2.2%，中美利差由约120基点大幅调整至约-240基点。中美利差加大倒挂和美元资产回报率提升，驱动跨境资本回流美国，造成我国资本外流压力加大、人民币汇率持续面临贬值压力、股市表现整体低迷。2022年和2023年，我国非储备性质金融账户逆差分别为2573.2亿美元和2099.3亿美元；人民币兑美元汇率由2022年初的6.3745贬至2024年4月22日的7.2436；同期，上证综合指数由3639.8点跌至3044.6点。在美国财政赤字和债务风险攀升背景下，美债投资者要求获得更高风险补偿，美债发行成本将继续处于高位，中美利差倒挂现象还可能持续一段时间，人民币兑美元汇率短期面临贬值压力，中长期汇率波动可能加大；“热钱”大进大出可能形成对局部市场的冲击效应。

二是美元流动性收缩，部分中资主体债务的可持续性承压。2024年3月末，中资主体发行美元债余额13393亿美元。其中城投、金融和房地产行业余额占比分别为40.5%、26.2%和12.0%。近年来，房企中资美元债风险集中暴露，包括恒大、阳光城、旭辉、融创等先后发生违约。美元融资成本抬升推动中资美元债信用风险释放，并通过交叉违约等条款向境内市场传导。2023年末，我国银行业美元资产和负债规模分别为8277亿美元和4279亿美元，美元资产与负债差额形成的资金缺口达3998亿美元，占美元资产的48.3%。美国高额财政赤字引发美元信用下降，会造成美元流动性收紧，导致部分中资金融机构外币资金流失、成本提高，外币负债端流动性承压。

三是美国加大对高科技产业支持力度，挤压中国产业发展空间。美国财政赤字扩大，部分原因在于美国政府近年来逐渐加大应用产业政策，通过出台产业补贴法案，加大对半导体、新能源汽车等领域的税收抵免和研发支持力度，吸引产业链回流，巩固和提升美国在高新科技领域的竞争力。在大国科技博弈日益激烈背景下，预计未来美国政府将继续对高新科技行业实施补贴，并可能推出更多产业复兴基金，推动造船业等行业发展。在美国科技“脱钩”、产业链“回流”、“在岸化”和“去中国化”等行为影响下，我国高新科技行业发展以及战略敏感性行业的招商引资和对外投资将面临一定制约。半导体领域实现技术突破和赶超的难度加大，新能源汽车和清洁能源领域的海外市场拓展遇阻，产业链外部合作空间遭受挤压。

四是美元信用受损，我国海外资产安全受到威胁。长期以来，美国国债被认为是全球金融体系最重要的“安全资产”，财政可持续性是美元及美国国债信用基础。美国联邦政府高额赤字动摇美元及美债信用，对我国持有的美元资产估值及安全性构成威胁。截至2024年1月末，我国官方储备资产中美国国债规模为7997亿美元，成为美元信用下降可能波及的最大风险之一。此外，广大发展中国家普遍需要举借大量美元债务，以弥补国内发展资金不足的问题。近年来，我国已成为全球发展中国家最大的双边债权人，债权主要以美元计价。美国高额财政赤字将引发美元融资成本提高，加剧发展中国家主权债务偿付压力，对我国海外资产安全构成威胁。

应对

面对美国联邦政府高额财政赤字可能造成的外溢影响，我国应未雨绸缪，做好外部风险防范和应对措施。

第一，加强跨境资本流动宏观审慎管理，防范输入性金融风险冲击。在中美利差持续倒挂背景下，我国面临的资本外流压力和输入性金融风险冲击加大。中国经济稳定和高质量增长是应对外部冲击的重要保障。一方面，国内货币政策制定仍然要坚持以我为主，不被美联储货币政策调整预期和节奏左右，综合运用多种货币政策工具，保持流动性合理充裕，为实体经济复苏营造良好的货币金融环境。另一方面，不断完善宏观审慎政策框架，丰富跨境资本流动管理工具。加强对中资美元债、跨境信贷、离岸人民币等高风险领域的风险监测与管理。根据外汇市场形势变化，动态调整逆周期调节因子、外汇存款准备金率、远期售汇业务外汇风险准备金率等政策工具，同时配合使用预期引导、公开市场讲话、窗口指导、离岸市场流动性管理等工具，扭转外汇市场上的非理性行为和单边预期，合理管理和引导“热钱”的流入和流出，保持人民币汇率在合理均衡水平上的基本稳定。

第二，完善我国对外负债管理，夯实金融机构外币流动性。健全我国对外负债事前预警、事中响应和事后处置机制。加强全口径跨境融资宏观审慎管理，动态调整跨境融资杠杆率。引导举债主体优化举债地域、币种与期限结构，降低外部输入性风险。加强金融机构美元流动性管理，保持美元流动性覆盖率、净稳定资金比率充足。加大短期批发融资、表外衍生品外币融资、债券回购融资的风险监测力度，开展必要的情景分析和压力测试。加强对货币错配严重、外债规模较大的主权，公司及金融机构主体的信用风险管理，增加风险缓释措施，加大拨备计提力度。

第三，完善产业支持和产业安全政策体系，推动高科技产业发展，弱化美国产业政策对我国影响。面对愈加激烈的全球科技竞争和美国的持续打压，我们不能陷入美国渲染的“过剩产能”陷阱，应继续坚定使用国家产业政策工具，加大对新兴和未来产业的支持力度，加快推动新质生产力形成，维护我国正当的科技和产业发展利益。针对穆迪下调我国主权信用评级展望等行为，可以考虑由相关机构发布主权债务可持续性对比白皮书或相关报告，对比中美和其他主要经济体主权债务负担情况，对相关疑虑做出正面回应。针对美国对我国半导体、新能源汽车、造船业等采取出口管制、设置歧视性补贴条款、开展“301调查”的重点行业，可考虑通过政府采购、税收减免、提供优惠信贷等措施，帮助企业渡过难关。有关机构、行业协会等可以帮助企业协调其他国家和地区的进口产品渠道、多元化出口市场，降低对美国市场和产品的依赖。

第四，优化储备资产结构，加强发展中国家主权债权管理。当前，安全性和流动性仍是我国持有充足储备资产的首要考量。应降低外汇储备对美元的依赖，增加黄金储备持有。增进区域货币合作，运用外汇储备购置能源、粮食、关键资源和战略性物资。以债权关系为出发点，带动双边直接投资，从资金输出转向技术、管理、人员乃至公共产品全方面输出，帮助债务国优化产业布局，巩固双边经贸联系。高度关注债务国经常账户、财政收支、储备资产充裕度等重要指标变动情况。丰富发展中国家债权币种结构，增加人民币等其他货币的份额，避免美元利率抬升的外溢冲击。

（编辑  季节）

2024年2月21日，美国总统拜登签署行政令，指示美国国土安全部和海岸警卫队牵头，加强对其国内主要港口使用的搭载先进软件（远程控制软件）的外国制造船岸起重机可能存在的安全风险（海事网络安全）进行审查与监管；美国启动了替代计划，以强化本土针对此类设备的制造能力和供应链韧性。此类设备及操作系统的核心供应商——振华重工等中国企业与机构成为其关注焦点。该事件有可能进一步发酵，对中国制造搭载先进软件的输美产品和设备造成一系列冲击。

美国对振华重工发难的原因

国家安全考量

基于中国制造的船岸起重机装备了可用于远程控制的先进软件，美国政府怀疑其中存在潜在的网络安全漏洞，包括间谍软件或后门程序，担心其可能被用于情报收集或网络攻击。截至目前，美国政府的指控停留于对国家安全潜在威胁的假定，并未掌握实证。2022年底通过的《国防预算案》授权开展关于外国制造的起重机对美港口网络及国家安全威胁展开研究[1]，该报告尚未公布。

近期白宫新闻发布会指出，美国海事运输系统（MIT）每天面临多起企图擅闯其控制系统与网络单元的不速之客。美海军少将John Vann强调，海岸警卫队已对美港口200个船岸起重机开展网络安全漏洞评估，发现其在设计制造之初就搭载远程控制与信息收集单元与技术，认为这将对美港口安全带来重大外部威胁。

美国交通部海事管理局（MARAD）在其警示公告中指出[2]，中国“国家交通运输物流公共信息平台”（LOGINK）、同方威视[3]（Nuctech）扫描系统以及振华重工制造的全自动船岸起重机存在被远程控制的风险，对包括美国在内的全球港口基础设施的信息与运营安全带来潜在安全漏洞，应采取严格的监管和预防措施。

《华尔街时报》在2023年3月5日报道称，中国正通过其制造的船岸起重机监视美国港口，并具备远程控制的能力，能够在关键时期干扰重要物资的运输。该报道援引美军方将其视为对军用港口、泊位的严重威胁，将振华重工制造的船岸起重机比做“特洛伊木马”，称其能够通过监视军用物资调配从而推演美全球军事部署。美国港务局协会（AAPA）则反驳称，并没有起重机被用于远程控制并威胁港口运作的确凿证据，认为该指控“耸人听闻”。

自2023年7月起，美国着手调查瑞士ABB公司与上海振华的业务关系；2024年1月，美国致函ABB公司提出：“允许振华在中国将ABB的技术和软件安装到运往美国的起重机上，引发了美国关于智能、网络安全和供应链风险的担忧，因此是不可接受的，必须立即纠正。”ABB公司回应称，公司为包括中国公司在内的以及在美国港口使用的全球起重机制造商提供软件和硬件，特别说明其起重机软件技术是“供应商独立的”，即中性的，不存在其他目的和用途。虽未具体提及起重机，美国联邦调查局和其他安全机构已发出警告，指出中国对美国基础设施构成了潜在的威胁。

美国此举的战略意图

美国此举企图实现一举多得的战略目标：

1.通过渲染国家安全，倒逼美国制造业回归，运用政府补贴实施保护主义的进口替代政策，在重点领域增强其在全球供应链中的主导权；

2.借助2023年初的“高空气球事件”，进一步渲染来自中国的信息安全威胁；

3.在中国富有竞争力的产业中，寻求对华战略脱钩的突破口；

4.向第三国企业和机构发出警示信号，以遏制其在高端制造领域与中国深度合作；

5.瞄准产品网络化、智能化的趋势，将打击中国制造的载有软件的起重机作为典型案例，以备将所有载有软件的中国产品纳入监管和限制行列；

6.以制造假想敌来煽动民情，讨好美国产业工人，为总统竞选的连任拉票。

美国港务局协会称，振华重工是美国港口大型船岸起重机的最主要供应商，在业内具有垄断地位，呼吁国会采取措施促进起重机制造业回迁美国本土，大力支持美国港口设备制造业本土化。

振华重工在美国的市场份额、使用情况、价值规模

振华重工是世界领先的港口机械制造商之一，其大型船岸起重机产品在全球100多个国家/地区广泛使用。目前，全球港口使用的大型集装箱船岸起重机70%-80%由振华重工制造。

21世纪初，振华重工起重机进入美国市场，因深受业内用户青睐，如今已遍布美国主要港口，尤其是集装箱起重机。《华尔街日报》称，约80%的美港口船岸起重机由振华重工制造。在信息技术方面，振华重工与微软、挪威Kongsberg Gruppen集团、瑞士ABB等全球企业合作，实现设备互联、实时数据分析及服务。

振华重工董秘办表示密切关注此事件，同时称该公司在美业务占比不到10%，初步判断该事项对公司影响较为有限。

美国可能采取的打压手段

法律和行政命令

拜登签署行政令授权国土安全部、海岸警卫队采取更积极主动的审查和监管措施。包括：国土安全部将制定《海事网络安全标准》，以应对相关网络安全威胁；海岸警卫队被授权处置海事系统面临的现存和潜在恶意网络活动，“控制和审查存在已知或可疑网络安全威胁的船只和港口设施”。

海岸警卫队将发布一项《海事安全指令》（Maritime Security Directives），针对位于美国重要商港的中国制造船岸起重机采取了网络风险监管行动，重点审查与起重机相关的信息和操作技术。同时，海岸警卫队提议更新其海事安全法规，增加专门针对悬挂美国国旗的船只、外大陆架设施和受《2002年海上运输安全法》约束的美国设施建立最低网络安全要求的法规，并开启公众意见征询，直至2024年4月底新规则正式实施。

行政令同时规定，对海事网络攻击事件或主动网络威胁做出强制性报告，包括对船只、港口及其设施的威胁，并计划新任命一名海事安全主管。

近年来，佛罗里达州共和党众议员Carlos Giménez多次提案，呼吁应对中国制造的船岸起重机为美港口所带来的安全威胁。《2022年美国港口起重机法案》提议，禁止美国购买中国起重机，并鼓励向其他制造商采购；《2023年港口起重机安全和审核法案》，提议加强监管美港口使用的“外国对手”（Foreign Adversary）制造的起重机，特别是“将其信息和操作技术组件连接到美本土网络基础设施中的起重机”。

监管及限制措施

对振华重工及保持对美业务的同类企业可能采取的措施包括：（1）进行全面安全审查，并接受不定期“飞行检查”；（2）要求其作出书面合规承诺；（3）责令其定期向监管部门提供报告说明；（4）指派专员进厂监督；（5）以国家安全为由限制振华重工进入美国市场。

技术和供应链限制

责令美国企业并威胁第三国企业，拒绝向振华重工及同类中国企业提供关键技术和组件。振华重工是中交集团的子公司，2020年，以南海岛礁建设与军民融合为由，美国商务部将5家中交集团子公司列入技术转让限制名单，同时，美国国务院对其高管做出签证限制。

美国替代振华重工的方案

日本三井起重机

美国政府已与日本三井造船株式会社美国子公司PACECO Corp.达成协议，该公司计划重启在美国本土的船岸起重机制造，该计划具体信息并未公布。1958年该公司推出第一台专用船岸集装箱起重机，但在20世纪80年代末退出美国本土制造业。

日本三井是世界知名的起重机制造商，有能力满足美国港口的技术标准，但其产品成本远高于振华重工。在质量和价格方面，振华重工起重机迄今在美国市场并没有替代产品，少部分美港口使用的芬兰科尼起重机（Konecranes）价格高出振华重工同类产品30%。

截至目前，PACECO重回美国制造业的计划还停留在寻找合作伙伴与场地的阶段，投资与生产落地、产品输出与市场推广尚需数年时间。

国内制造

基于拜登政府提出的“投资美国计划”（Investing in America Agenda），美国政府将在未来五年内投入超过200亿美元用于港口基础设施建设，其中包括重建本土起重机制造业，以结束中国在大型货物起重机领域的主导地位。然而，投资的具体细节尚未完全公开，从时间表和支持美国起重机制造商的具体措施分析，投资计划实施与效果显现尚需数年时间。

替代方案的时间周期与经济成本

替代振华重工起重机将涉及技术评估、采购、安装和调试等环节，可能需要数年时间。替代计划的经济成本预估巨大，包括采购成本、安装费用以及潜在的运营效率损失。

该事件的预期危害

该事件是美国以国家安全之名降低对“中国制造”依赖的初步行动，预计此类限制性举措将进一步发酵，有可能对中国制造的搭载先进软件的所有输美产品和设备将造成一系列冲击，进而对中美贸易总量及商品结构产生重大消极影响。

以2022年高达7594.3亿美元的中美贸易总值为例，前十大类输美商品中，至少有6种当前或即将涉及软件搭载，占比20%以上。着眼于未来，几乎所有产品均呈现出网络化、智能化的发展趋势，尤其是自动驾驶和远程操控技术的广泛应用，美国可以沿用该项惯例，对所有中国输美商品采取类似的打压措施。

在此案例中，为上海振华提供技术支持的瑞士ABB公司在应对美国质询过程中采取了明哲保身的态度，并没有为上海振华提供有力的辩护和佐证，规避美国的打压。鉴于美欧在“美国-欧盟贸易和技术委员会（TTC）”框架下的对外行动更加协调一致，特别是在当前激烈的地缘政治冲突中形成了更加密切的同盟关系以及对中国立场的一致偏见，若美国在该起重机案例中实现了其政治企图，则欧盟极有可能如法炮制，或至少选择美国的贸易举措。如此一来，中国高技术产品出口将遭遇巨大障碍，外贸结构升级将面临更严峻的挑战。希望相关企业及主管机关对该案件，尤其是其显露的先兆性苗头予以重视，并制定相应的策略予以积极应对。

中国对美国发难的应对策略

振华重工要采取更加积极主动的应对措施。鉴于该事件将持续发酵，可能波及整个行业乃至更多中国制造的包含信息软件的输美产品，建议政府责成中国机电产品进出口商会介入，与我驻美大使馆经济商务处密切配合，主动与美方对应的政府机构和商协会进行交流和交涉，争取公正的解决方案。

中国工业经济联合会和中国机电产品进出口商会应与商务部制定反制措施预案，以该案件为契机，围绕我国对美欧的出口产品可能在未来遭遇同类安全审查和限制措施的风险进行全面评估，并制定相应的产业保护策略。

作为长期战略，我国通过持续创新提高自主可控能力，提高产品国际竞争力，或者推进市场多元化等经营策略也尤为重要。

（编辑  季节）

房地产具有基本居住功能的耐用消费品特征和资产配置属性的投资品特征，对于中国经济短期波动、中期转型和长期发展，以及中国金融领域的稳定，都具有重要影响。

房地产对国民经济增长具有显著的重要性，它具有基本居住功能的耐用消费品特征和资产配置属性的投资品特征，对于中国经济短期波动、中期转型和长期发展，以及中国金融领域的稳定，都具有重要的影响。按照我们的联立方程模型，房地产投资增速对GDP增速的弹性为0.19，即1个百分点的房地产投资增长对经济增长拉动的综合效应(间接和直接拉动)大约为0.19个百分点；房地产对居民资产负债表影响甚大，占居民资产比例约为59%(2022年)，直接关系居民部门的消费、投资和预期。  

2024年1-4月，房地产开发投资同比下降9.8%，新建商品房销售面积下降20.2%，销售额下降28.3%，房屋新开工面积同比下降24.6%。

2024年5月17日，央行宣布下调个人住房公积金贷款利率0.25个百分点，取消全国层面首套住房和二套住房商业性个人住房贷款利率政策下限，调整个人住房贷款最低首付款比例，设立3000亿元保障性住房再贷款，鼓励地方国有企业以合理价格收购已建成未出售商品房，用作配售型或配租型保障性住房，预计将带动银行贷款5000亿元。

房地产何时企稳，未来还需要怎样的政策进一步支持，对经济和金融市场的影响将会如何？本文从基于人口结构变化预测未来5-10年的房地产需求、收储资金规模的测算、以及居民资产负债表中房地产资产的变化趋势这几方面，对房地产销售何时可能企稳做部分定量的趋势研究。

对于短期经济增长而言，为了就业稳定和社会生活的平稳，加大政策支持力度，确保不发生系统性金融风险是关键问题；对于中长期发展目标而言，在逐渐降低房地产投资属性、回归居住功能，增加保障性住房比例，降低地方财政对土地的依靠，减轻弱势群体的住房需求压力的同时，转换发展动能、促进科技行业和高端制造业的成长，是实现高质量发展的重中之重。

房地产行业还具有一定的发展空间

学术研究对城镇居民住房资产的估价方法各异，例如李扬等(2018)、杨业伟(2020)、周晓蓉等(2014)、刘向耘等(2009)将商品房平均售价作为城镇居民住房资产价格的依据，马俊等(2012)将重置成本作为城镇居民住房资产价格的依据，但并未考虑城镇居民住房属性的不同。然而，不同产权的城镇居民住房价格差异显著，因而分别进行估价是有必要的。

这里将城镇居民住房分为居民购买住房、自建住房、租赁私房及其他住房三类，对这些资产分别进行估价。

对于居民购买住房，本文借助商品房中住宅平均售价来进行估价。居民购买住房中原有公房、二手房等与商品房属性较为接近，其属于居民拥有合法产权的住房，价格也与正常商品房相近，故可使用历年商品房中住宅平均售价进行估价。通过居民持有的城镇住房面积和购买住房占比相乘，可以得到购买住房存量面积，然后将当年存量面积和上年存量面积相减，得到当年增量面积。    

对于公房、自建住房、商品房，本文按照历年新增面积乘以重置价格加总，得到当年城镇居民持有商品房和原有公房价值，即为：                    

利用上述方法估算的各类房屋资产加总，得到城镇居民住房资产估算结果。测算发现，2022年，我国城镇居民住房资产总和为270.74万亿元。其中：居民购买住房资产为176.71万亿元，占比65.27%；城市自建住房资产为21.11万亿元，占比7.81%；镇自建住房资产为33.7万亿元，占比12.45%；租赁私房和其他住房资产为39.16万亿元，占比14.47%。

2020年，我国人均住房建筑面积为41.8平方米。其中，城市人均住房建筑面积为36.5平方米，城镇人均住房建筑面积为38.6平方米，乡村住房建筑面积为46.8平方米。2020年全国仍有12.7%的家庭人均住房面积不足20平方米，其中，城市仍有17.4%的家庭人均住房面积不足20平方米。

从国际比较看，德国1988年人均居住面积36.9平方米，2018年人均居住面积46.7平方米。美国新建住宅平均面积不断提升，加上家庭小型化趋势，人均住房面积的提升显著，2017年已达96平方米。

据此可认为，我国城镇居民住房面积总体并未饱和，还存在一定的发展空间。我国居民购房贷款存量占居民购买住房资产的比例为36.7%，低于全球发达经济体的平均水平(45%)。

我们把房地产需求分为刚需(因为人口、收入、改善居住等基本面因素引起的需求)和投机性需求(流动性、风险偏好等因素影响)两部分。我们经过测算把投机性需求占房地产需求的比例估计出来。从最新的数据看，目前房地产销售中投机性需求大约接近1%，与最高峰(2007年和2010年的40%，2017年初为30%)相比有较大差距。从逐渐降低房地产投资属性、回归居住功能的角度来看，目前房地产市场的投机性属性较低，并不存在泡沫的风险，而是存在短期超调过冷的风险。

在中国居民资产负债表中，住房资产占比大约在59%左右，这与同时期东亚经济体的数据一致，东亚经济体人均GDP为1.2万美元左右。由于房地产资产占居民资产负债表的比例较高，房价、销售的短期较大波动，容易影响经济和社会的稳定性。     

在城镇化进程中，改善居住空间的需求因素属于“刚需”。我们根据人口结构变化（购房主力人群），估算了未来一个阶段中国城镇居民的刚需趋势。按照我们的测算，2019-2021年将是2015-2030年期间中国城镇居民刚需的顶点。随着人口结构变化，购房主体年龄群体式微，城镇化进程趋势逐渐平缓，城镇居民刚需面积改善边际递减等因素，中国城镇居民房地产刚需趋势将逐渐减弱。刚需的中长期变化趋势对于中国经济的影响重大，对于中国经济结构也将产生重要影响。

    房地产占居民资产负债表的比例将逐渐降低。按照全球主要经济体的发展规律，当一个国家人均GDP越过1万美元后，金融市场将逐渐对外开放，居民资产负债表的配置也开始呈现多元化。从日本、韩国、中国香港地区等东亚经济体的国际经验来看，这一阶段居民资产负债表的一大特点是，房地产资产从以往占大部分比例开始稳步下降，20年间平均下降15-20个百分点，居民资产逐渐配置到海外资产和股票、债券等金融资产。我国人均GDP已经越过1万美元，居民资产负债表的重新配置正在逐渐展开，未来中国权益市场将会承接更多居民财富的资产配置转移和需要更多的专业机构投资者，而房地产占比将逐步降低。

房地产合意收储规模的测算

政策收储在理论上可以平抑房地产周期，短期内可缓解房地产市场压力，控制经济和金融市场风险。政府通过城投收购存量住房，可以有效降低房地产目前的库存水平，缓解房地产市场的下行压力，重点是收储支持的资金规模力度和节奏。设定合理精准的收储规模，首先需要确立收储的目的（防止再泡沫化应是重要考量），这是推动房地产市场回到平稳发展的路径。

测算政策收储的理论规模主要通过两个方式：一是要促使目前新建房库存量(已建成未出售商品房)通过收储达到合理去库存周期的力度；二是按照过去6年实际供给超越潜在需求的角度测算提前预支的住房需求。由此，确立收储的政策目的主要是平抑购房周期波动。   

按照目前的政策目标范围，从新建房累积库存量(已建成未出售商品房)达到合理去库存周期的力度来测算，政策收储的总规模大约为1.12万亿元。

按照2024年4月的数据，目前我国建成未销售的住宅类商品房大约为3.9亿平方米，依照过去两年月均销售的现房销售速度测算，去化周期为21个月，处于有数据以来的最高点。建成未销售类住房的去库存，需要及时给予房地产开发商流动性支持，缓解企业当前的压力，促进地方政府的土地出让情况。如果回到正常的去周期水平(过去五年的平均水平为15个月)，那么需要政府收储住房大约1.5亿平方米，按照目前均价10000元平方米的七五折计算，需要投入资金总额约为1.12万亿元。若按照目前政策的总规模，3000亿元保障性住房再贷款和带动银行贷款5000亿元，大约可以完成这一类住房收储的大部分任务。   

商品房库存除了已建成未出售的，还有未建成的住房库存和长期空置的二手房库存，且后面两类库存占比较大。粗略估算，要回到正常的库存水平，未建成的住房库存大约需要下降4亿平方米，长期空置的二手房库存大约要下降25%(2.1亿平方米)。因此，除了目前政策明确支持的已建成住房库存回归正常化的目标，要实现房地产市场未建成的住房库存和长期空置的二手房库存回归正常化目标，还需要政策收储大约6.1亿平方米，还需要投入资金总额约为4.58万亿元。

总之，如果只是对应已建成未出售的商品房库存回到正常水平，需要收储资金规模约1.12万亿元；如将未建成的和长期空置的二手房库存（6.1亿平方米）回归正常化目标，还需要约4.58万亿。   

同时，按照我们的房地产供需缺口测算，过去六年每年超额的房地产供给大约为1.1亿-1.5亿平方米，2024-2025年即便每年的潜在住房需求为9亿平方米左右，综合以往的需求透支、库存过多因素和经济增长预期等影响，实际的住房销售可能略低于9亿平方米的潜在中枢水平。过去6年累积的过剩供给大约为6.6-9亿平方米，这部分提前透支的供给将对未来一段时间的实际需求产生压力，应纳入政策支持的观察范围。

政策支持下，房地产何时企稳

如果没有强力的政策支持，房地产市场可能还需要3年时间回到正常发展水平。房地产的理论销售面积（新的中枢水平）约年均9亿平方米，实际销售可能低于这一水平。我们分别估计了目前的房地产住宅存量、居民的收入和可用的金融杠杆水平、开发商拿地和在建面积等因素，初步的测算房地产住房去库存还将持续3年时间。而由于三、四线城市库存较大，未来3年房地产市场可能仍将处于调整和巩固的阶段。                    

三、四线城市是中国房地产市场短期企稳回升的关键。中国三、四线城市的房地产销售，平均占全国销售80%左右。目前阶段，影响三、四线城市居民房地产需求的因素主要为：(1)经济恢复不是一蹴而就，加上部分房地产企业信用爆雷引发居民对期房交付的担忧，民众的观望情绪浓厚，导致新房销售快速下滑；(2) 2016-2018年，三、四线城市的棚改货币化等政策促进了当时的房地产需求，但也透支了部分需求。2018下半年开始调整棚改政策，货币化安置政策收紧，大幅降低了三、四线房地产市场的实际购买力和市场热度，也提前透支了未来一个阶段的住房需求；(3) 目前社会对经济增长何时企稳回升预期不稳，三、四线城市居民的预防性储蓄增加，对于房地产需求较为谨慎。从体量上来看，三、四线城市是恢复房地产市场的关键，但需要一定时间的休养生息，逐渐消化以往的高库存和培养新的需求。    

在强有力的政策支持下，我们预计中国房地产市场回到正常发展水平的时间可能提前。政策的支持力度可能在未来一段时间加速提升，预期实际情况可能好于我们之前的预测。按照目前的政策表述，如果只是对应已建成未出售的商品房库存回到正常水平，可以一定程度上缓解房地产企业的现金流水平，增强其债务抗风险能力，缓解公众对于房地产市场的担忧。更进一步，如果要实现房地产市场未建成的住房库存和长期空置的二手房库存回归正常化目标，房地产市场的主要风险将暂时得到一定控制。政策重视是很多问题解决的关键。                        

中长期看，房地产市场的稳定和发展在于更多创造增加值的实体经济部门的发展和壮大。对于中长期发展目标而言，逐渐降低房地产投资属性，回归居住功能，增加保障性住房比例，降低地方财政对于土地的依靠，减轻弱势群体的住房需求压力的同时，在新旧动能转换之间，促进科技行业、高端制造业等成为高质量发展的重中之重。具体而言，结构性政策来看，房地产总量趋势增长逐渐降低，但结构性变化也很显著。房地产发展潜力依旧，可以按照实际情况调整房地产政策，顺应时代的发展。在部分地方政府债务压力沉重的区域，充分发挥中国特有的财政体制和金融体制的优势，有助于房地产行业的中长期发展。    

整体而言，房地产行业在政策的有力支持下，有望提前企稳。房地产行业的变化并不是以往周期性的变化，更多地表现为行业趋势的变化。在此过程中出现的金融风险、经济增长风险，应该提前做好预判，积极做好预案。相信中国经济一定可以行稳致远。

（编辑  季节）

改革开放以来，我国经济快速发展和社会长期稳定的伟大成就世所罕见，改革开放是取得伟大成就的关键一招。

改革开放 45 年，我国体制改革可以梳理为发展型改革与治理型改革两条主线。研究部署现代化建设阶段的改革任务，需要两条主线同步推进，同时根据主要问题和矛盾的变化，明确不同时期的重点任务和推进方式。处理好“发展—治理”两大改革的关系，事关发展与稳定两个大局和中国式现代化建设目标的顺利实现。

发展型改革与治理型改革两条主线的继起与并存

十一届三中全会以来，我国改革中的两个主题始终并存，以 2013 年为界，侧重点有所不同。之前，改革的核心任务是解放和发展生产能力，着眼点是激发市场主体的活力，目标是加快经济发展；之后，在继续推进发展型改革的同时，改革任务增加了完善国家治理体系、提升国家治理能力的要求，着眼点是解决积存的突出问题，规范和调整政府、市场、社会与公民的行为与关系，目标是为建设社会主义现代化国家提供制度保障。

发展型改革为主的时期（1978—2013年）

改革开放初期，我国生产力发展水平较低，以发展型改革为主线，核心任务是解放和发展生产力，激发市场主体的活力，促进经济加速发展，尽快提高人民生活水平和国家经济实力。早期改革的主要内容包括 20 世纪 70 年代末期开始的农村改革、80年代初期的国有企业改革和价格体系改革等，都是在计划经济体制框架下增加市场因素和相应活力。1993年召开的十四届三中全会提出建立社会主义市场经济体制，明确使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。2003年召开的十六届三中全会进一步提出，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用。这个时期的改革围绕社会主义市场经济体制的建立和完善，从国家宏观调控方式改革、要素市场改革、劳动力市场改革、国有企业改革、财税体制改革、社会保障制度建设等多方面推进发展型改革，目的都是调动个人、企业和地方的积极性，解放和发展生产力，促进经济持续快速发展。在这个过程中，根据不同时点的突出问题，也有一些治理型改革出台。例如，1989年召开的中共中央十三届五中全会提出，整顿经济秩序，克服生产、建设、流通、分配领域的严重混乱现象，是一个具有治理型改革目标的重要文件。

发展型改革与治理型改革并重的时期（2013年至今）

2013年召开的中共中央十八届三中全会，做出了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，将治理型改革摆在改革总目标的地位（燕继荣，2023）。文件提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，部署了包括经济、政治、文化、社会、生态文明以及国防和军队、党的建设制度等多方面改革。同时提出经济体制改革是全面深化改革的重点，核心是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。可以看出，治理型改革是一种更全面的改革部署。由此开始，我国的改革由发展型改革为主转向发展与治理两条主线并重，两条主线并存有其深刻的现实背景和理念指引。改革推进三十多年后，在经济发展取得巨大成就的同时，解决发展中积累下来的突出问题，规范社会各方行为，调节各方利益关系，成为全社会的共同要求，也必然成为党治国理政的重要任务。例如脱贫攻坚、依法行政、共同富裕、环境保护与生态建设等，都是亟待解决的重大问题，否则既影响全面小康目标的实现，又会阻碍开启现代化建设的新征程。习近平总书记在中共中央十九届四中全会上指出：“相比过去，新时代改革开放具有许多新的内涵和特点，其中很重要的一点就是制度建设分量更重，改革更多面对的是深层次体制机制问题，对改革顶层设计的要求更高，对改革的系统性、整体性、协同性要求更强，相应地建章立制、构建体系的任务更重。”（习近平，2020）同时，过去十年中稳增长稳就业也是始终存在的重要任务，以改革开放促进生产力发展的要求依然没有过时。因此，这个阶段的发展任务和治理任务就需要两方面改革并行推进。例如，高质量发展要求发展型改革与治理型改革相结合，既要解放和发展生产力，又要保护环境和促进共同富裕；再如，创新、协调、绿色、开放、共享等新发展理念也要求发展型改革与治理型改革共同推进。

改革新阶段：发展型改革再加力，治理型改革不停步

2020 年 10 月，习近平总书记深刻指出：“当前，改革又到了一个新的历史关头，很多都是前所未有的新问题，推进改革的复杂性、敏感程度、艰巨程度不亚于 40 年前，必须以更大的政治勇气和智慧，坚持摸着石头过河和加强顶层设计相结合，不失时机、蹄疾步稳深化重要领域和关键环节改革，更加注重改革的系统性、整体性、协同性，提高改革综合效能。”（习近平，2020）

新的改革任务之所以复杂、敏感而艰巨，是因为我们党提出了新的发展目标。党的二十大提出，从现在起，中国共产党的中心任务就是团结带领全国各族人民全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴（习近平，2022）。国内外经验都表明，发展与稳定是现代化进程中的两大核心任务，能否处理好两者的关系，是现代化建设能否顺利推进的关键。下一步改革的目标和任务就是要为中国式现代化建设提供制度保障，因此，解放和发展生产力、提供与现代化国家相匹配的治理能力，仍然是改革的两个重点和两条主线。

达到中等发展国家水平要求保持较快增长，发展型改革要加大力度

我国现代化的战略安排是分两步走。第一步到 2035 年，人均收入达到中等发达国家水平，这对今后12年的增长速度提出明确要求。当前，我们外部环境的复杂性、严峻性、不确定性上升；国内3年疫情后的经济恢复和经济长周期的结构调整叠加出现，经济增长内生动力不足，保持长期可持续发展有不少压力。因此，在密集出台稳预期、稳增长、稳就业相关宏观政策的同时，2023 年中央经济工作会议明确要求，必须坚持依靠改革开放增强发展内生动力，统筹推进深层次改革和高水平开放，不断解放和发展社会生产力，激发和增强社会活力。现在中央提出发展新质生产力，它是以劳动者、劳动资料、劳动对象及其优化组合的质变为基本内涵，以全要素生产率提升为核心标志。这就要求我们在向高质量发展迈进时，更要解放和发展技术含量高和配置效率高的生产力，在加快推进经济领域各项改革的同时，特别注重推动教育、科技、人才等领域的发展和改革，为高质量发展提供新的内生动力。

现代化发展是多元目标，治理型改革不能停步

中国式现代化建设是一个多元发展目标。解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，在促进经济增长的同时，社会和谐、共同富裕、绿色环保等方面的制度建设不能停步，才能保障发展与稳定这两大现代化核心关系的协调稳定。理论和实践都显示，现代化发展中处理好两者的关系很重要。美国政治学家塞缪尔·亨廷顿（Samuel P. Huntington）曾经提出，现代化时期是政治最不稳定的时期：现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱（亨廷顿，1988）。例如，以人为中心的新型城市化加速，既需要农村转移人口市民化这个发展型改革，也需要现代化城市管理方式改革这种治理型改革；随着人民生活水平的提高，既需要不断提升产品和服务质量的发展型改革，也需要更加严格的质量监管、安全监管等治理型改革（江小涓，2019）。更为基础性的要求是，国家治理能力与治理体系的现代化，要求在中国共产党的领导下，规范政府、企业、社会等多元主体的行为，明确各自权责，最大限度发挥协同效应，使整个经济社会运行有规则可循，行为结果可预期。要以规范化的治理体系和高水平的治理能力，使全社会认为党和国家的政治决策和政策承诺具有长期性、稳定性，这既是推进现代化国家建设的制度保障，更是现代化国家治理应有的内在品质和突出特点。

今后重点改革任务：提高效率与促进和谐

经过 40 多年改革，我们在解放和发展生产力与构建现代化治理体系两条主线上都取得重大进展。下一轮深化改革，两条主线既要坚持又要创新：一是坚持解放和发展生产力这条主线，关键是创新各类资源配置效率，提高全要素生产率；二是坚持推进国家治理体系和治理能力现代化，关键是处理好各方面权责利关系，提高多元复杂诉求下协同治理能力。

研究寻求牵一发动全身的重大改革任务

过去多年，我们有过一些重大发展型改革举措，牵一发而动全身，例如农村联产承包责任制改革、外贸体制改革、企业承包制改革、企业股份制改革、住房制度改革等。较早时期这类改革的共同特点，是起步于一个资源配置极端失衡的计划经济体制中，大量生产要素缺乏积极性、主动性，或被错配在低效率部门，因此改革是要能普遍调动人的积极性（如各种类型的承包制），将生产要素从低效率部门转向高效率部门（如大量农民工和土地从农业转向工业），带来生产力普遍而持久的提升。稍后时期的这类改革的共同特点，是改革前存在大量估值极端失衡、产出效益极低的公共资源，改变这些资源的配置领域和配置方式，就能带来使多方收入增加特别是政府财力的极大增加，得以支撑经济高速增长，例如大规模基础设施建设、快速的城镇化进程、大量的房地产发展等，都得益于国有和集体土地的开发和增值。在下一步改革中，各方都期待寻求这类影响全局带来广泛发展新动能的重大改革，但经过多年改革之后，还存在哪些改革具备相应的基础条件，能够释放巨大动能并带动全局，需要认真研究和深入探讨。

发展型改革要聚焦于提高全要素生产率

1.继续推进要素市场化配置改革。实现所有要素价格市场决定、流动自主有序、配置高效公平。特别要对各类经济主体一视同仁，由市场依据效率和风险双重评估决定资源配置方向和领域，使各类市场主体能对要素使用做出合理决策，“入场”环节和“在场”环节统筹，提高全要素配置效率。

2.确立竞争政策的基础性地位。除了对为数不多的特定行业和企业实行准入限制或经营活动管制外，其他行业和企业都将实现“市场主体竞争地位中性”，国家对不同所有制企业平等对待，任何企业不能在垄断性地位中获取特殊利益。竞争政策有效发挥作用，才能产生“优胜劣汰”的机制，使各类要素向优势企业聚集，在企业全生命周期中不断提升资源配置效率。

3.推进国有企业改革，发展混合所有制经济，形成以管资本为主的国有资产监管体制。国有企业拥有大量优质生产要素，但由于体制机制问题，这些优质资源的配置效率有待进一步提高。推进国有企业混合所有制改革，能够发挥国有经济支撑国家重大发展任务和民营经济体制机制灵活的双重优势，提升生产要素配置效率。国有经济混合所有制改革已经推行多年，需要加大力度加快速度。

4.切实保护民营经济权益。一要平等准入，不能对民营经济提出歧视性的准入壁垒，各类项目招标特别要有产业政策支持的基础设施和公共项目，要对各类企业平等开放。二要公平竞争，对垄断等不正当行为的判断和监管，不能对不同所有制企业有不同标准，特别要制止滥用行政权力对民营经济进行歧视性执法。三要依法保护，现在各方面都呼吁加快制定“民营经济法”，这件事重要紧迫又错综复杂，要积极推进更要认真严谨，“有法可依”是民营企业家保持信心和稳定预期的后道心理防线，法律如果出台就一定要可操作见实效。

5.加快城市农村之间人口和相关资源双向流动。除个别超大型城市外，应取消对农村人口进城落户的限制。加快推进住房、教育、医疗、社会保障等基本公共服务的均等化，加快建设主要面向外来人口特别是农村进城人口的安居房工程。在乡村振兴和小城镇建设中，允许和鼓励城乡人员、资金、技术等要素共同参与共建共享。促进人员、资金、技术、土地等要素在城乡之间更大程度的双向自由流动，能改变城乡分割时的资源错配，提高配置效率。

6.推进市场在配置跨境资源中发挥更大作用。我国有大量的资源、产品、资金、技术和劳务等生产要素需要跨境流动和全球配置，跨境资源配置效率在我国总体资源配置效率中的作用日益重要。从配置效率的角度看，制度型开放的核心就是要让市场在跨境资源配置中发挥更重要的作用。除了极少数关键资源、重要产品和核心技术需要有特殊管理政策外，跨境资源配置也要实现各类主体竞争地位平等，对出口和进口、利用外资和对外投资、国内企业和外资企业，不实行特别鼓励或限制政策，而是让市场自主做出选择。这部分跨境资源高效配置，能有效提升全要素生产率。

治理型改革要聚焦于解决突出矛盾促进社会和谐

1.科学合理界定中央和地方政府的事权和支出责任。央地财税关系是央地关系的基础，维护中央对重大全局问题的决策权和调动地方积极性主动性是处理好这个关系的要害。中央政府要加强宏观事务管理，建设全局性重大社会基础设施，并拥有重大问题做出决策和推动实施的财政能力。要以增强发展动能和公共服务能力为导向，明确地方各级政府的事权和支出责任，增强地方自主权，充分调动地方的积极性能动性。

2.按照共同富裕的要求推进税制改革。改革重点是从流转税为主导逐步转向直接税和间接税的混合型框架，从单一针对企业法人征税转向对自然人和法人共同征税，逐步形成纳税与享受公共福利相匹配的格局。流转税征收环节上，也要由仅从生产环节征收转向从生产环节与消费环节共同征收，征收价外型消费税，减轻地方对土地财政的过度依赖（张平、袁富华，2019），形成兼顾发展与公平的可持续地方财力保障。

3.农村资源转让收益优先用于农村人口社会保障。农地入市、宅基地流转获取的收入，应优先用于完善农村人口的社保体系，使他们与城里人一样不再依赖于土地保障，在提高土地利用效率、增加收入的同时，为相对低收入人群提供更为有效和稳定的社会安全网（刘世锦，2020）。

4.完善促进绿色发展的体制机制。通过法律、规划、标准、信息披露、财税金融政策和碳市场交易等，推动绿色发展技术和计划得以迅速实施并具可持续性。推进经济转型、能源革命、环境治理、气候变化和公众健康的协同管理机制（刘世锦，2020），使经济发展与生态环境保护同向同步，相得益彰。 

5.以社区作为基本支撑点加强社会治理，推动社会治理和服务重心向基层下移，健全城乡基层治理体系，夯实基层社会治理基础。回应公众希望更多知晓和参与社会管理事务的愿望，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道，让人民群众切身体验到与现代化国家相匹配的服务与治理水平。

确定发展稳定的主要任务

要推进的重点改革可能还有许多。下一步改革要从中国国情实际出发，从中国发展目标出发实事求是、与时俱进地确定发展型改革和治理型改革的主要任务，为推进中国式现代化建设提供制度保障。从理论研究和学术探讨的角度看，“两条主线”或许是将中国奇迹从实践表现升华到学术理论的有效框架。“发展—稳定”虽然是现代化进程中两大普遍命题，但中国借力于社会各方面的改革共识和改革动力，用持续的制度创新处理好这两大命题和两者关系，做到两个方面各自发力又相互加持，才创造了发展与稳定两大奇迹。总之，用学术语言讲述中国故事，阐释中国经验的普遍意义和学理价值，既是理论工作者为国家现代化建设作贡献的应尽责任，也是学术事业发展前行的难得机遇。

（编辑  尚鸣）

当前中央在新型城镇化和城乡融合工作的政策指向，有明确的限定范围：要求在新型县域经济中以县域（县城）为单位率先实现新型城镇化；在城乡融合发展中推进新型城镇化。之所以称为“新”，主要在于地域限定，城乡融合与县域经济两者紧密结合在一起。从政策演变的客观过程看，中央对于新型城镇化与城乡融合相结合的政策要求也是一以贯之的。

改革初期乡镇企业兴起，推动了城镇化起步

从1982年开始推行家庭联产承包责任制，农村分工和家庭兼业趋势明显，大量的能工巧匠从农业生产领域进入百业并举的乡村副业兼业经营，在一定程度上形成了乡村工业化，到1984年已蔚然成风。

由于城镇化进程加快，如何打破城乡二元结构问题引起更多讨论。当时也有比较激进的说法，认为“要解放农民就得消灭农民，要解决农村问题就得消灭农村”。当年对城乡二元结构的讨论，很大程度上也和现在如何打通城乡壁垒、让农民能够顺畅进城的讨论相似。其中提出的政策意见，主要集中于城乡户籍没有放开、城乡人员不能自由流动。

讨论中，关于户口是否可以放开的意见引起了多个部门的反对（包括财政、教育、卫生等部门），主要理由是城市不可能接纳这么多农村人口，农民进城会增加各部门的财政开支。在接受一定数量的农村人口转为城市人口的过程中，各部门都要计算需要增加多少财政开支，这是当时财政体系的特点。1985年中央一号文件增加了一条：允许农民自理口粮进城务工经商。[1] 由此可见，突破城乡二元结构的意见在意识形态上没有问题，但当时各有关部门受制于财政开支负担造成财政赤字不断增加，所以无法实现农民大量进城、开通城乡交流。

客观上，由于城市吸纳农村人口能力有限，也在一定程度上加深了农村人口与乡镇企业的绑定程度。因此，乡村工业化和县以下城镇化的需要相互叠加，发展乡镇企业成为解决农村人口非农就业需要和家庭收入提升的重要途径。这就推动形成了农民主要在乡镇企业就业、“离土不离乡，进厂不进城”的县域经济模式。1984年撤社建乡、撤队建村，农村的管理体制也发生重大调整。乡镇企业实际上是占本村的地、使用本村的劳动力，只要有办法从银行拿到贷款，就占有了低成本发展的比较优势，形成乡镇企业遍地开花的局面。可以说，内需拉动农村工业化和城镇化，造就了20世纪80年代的“黄金增长期”。

20世纪80年代前后有三个10倍以上的增长：一是乡镇（社队）企业从原来152.4万家（1978年底）发展到1888万家（1988年），企业数量增加10倍以上。到20世纪90年代中期统计，县及县以下乡村工业已经占全国工业增加值的56%，被称为“半壁江山”。二是改革开放初全国有2176个建制镇（1978年），到90年代中期形成1.75万、2000年达2.03万个建制镇，翻了10倍。三是非农就业，20世纪80年代末期乡镇（社队）企业吸纳了大约9792万劳动力就业，到90年代中期则实现了1.35亿（1996年最高峰）劳动力非农就业。从减轻财政负担并提高农村非农就业水平的角度看，这套乡村工业化与城镇化结合的机制也是有效的。中国这个经验也被国际社会认为是比较成功的。

推行家庭联产承包责任制，导致农业剩余人口和家庭富余劳动力向非农领域转移，加速了农民兼业和农村形成百业兴旺的多元业态，奠定乡村工业化的基础。同时，因财政支出压力导致城市仅能吸纳有限的农业转移人口，在政策上只能从推动“城市化”转向推动“城镇化”。进而，乡村工业化和城镇化的客观需要，推动了乡镇企业低成本地开发利用本地资源和劳动力，取得超常发展；乡村工业化和城镇化相互促进，同步带动了城镇化的高速发展。

根据这个经验，1998年党的十五届三中全会在总结农村改革成就时，认为农民在党的领导下推进了三项伟大创新——家庭联产承包责任制、发展乡村工业、推进城镇化。

农村改革三项创新对国家宏观经济“软着陆”发挥的作用是显著的，从结果上看，乡村工业和城镇化有力地拉动了内需消费、支撑了城市经济高速增长。从形式上看，中国经济高速增长不是采用西方模式加快城市化实现的；在发展过程中，也不是资本主义制度下那种以农村不断衰败的代价向大城市贫民区“空间平移”的转移过程。我国对中国特色的城市化道路进行了充分讨论。

中国特色城市化道路和“城镇化”概念

1995年，11个国家部委联合组成课题组，专门研究中国城市化道路问题，曾经提出了五种城市化道路的方案，核心是考虑制度成本的大小以及如何消化这些成本。

第一种方案是主张发展大城市和城市群（类似日本大都市圈战略）。

第二种方案认为中国现在100万以上人口大城市还有很大的发展空间，应该鼓励这类中大城市的发展，以带动区域经济的发展。

第三种方案强调，我国当时有大约600多个地级市和县级市，如果让这些具有几十万人口规模的中小城市发展起来，将对拉动经济增长起到明显的作用。

第四种方案则突出以县级城关镇为增长极，渐次带动农村经济发展以解决“三农”问题，走发展小城镇或就地城镇化的路子。

第五种方案认为，我国各地农村都有一些五六千以上人口的大村，在西方这类规模都是“市”；我们只要将其改名为镇，就可以较快地提高城镇化率。中国不必一定要像很多发展中国家那样搞大城市、大量人口集聚从而发生“城市病”，只要适当调整规划在大村做一些基本建设，农民可以就地实现城镇化。

当时关于城镇化的各种意见都反映到中央。今天看起来，这五种主张在政策研究领域都有不少支持者，也或多或少反映到具体政策上。

20世纪90年代中后期，乡镇企业的发展因政策环境问题而显著衰败，剩余劳动力大量流出，“三农”问题随之日益突出。2001年中央提出，要把“三农”问题作为重中之重。2002年党的十六大之后，胡锦涛总书记明确提出，中国是要加快城市化，但我们的城市化要靠城镇化来实现。由此“城镇化”成为国家的一个重要发展战略，当年明确这是作为“县域经济”的支柱，仍然是有地域限制的。

2003年提出县域经济问题。当时外资大量进入，中国成为吸纳外商直接投资第一大国。在工业高速发展的同时也带来大规模污染问题；用工业化和城市化方式推进农业农村现代化的负外部性也集中显现，农业污染成为面源污染的重要源头。根据2005年环境普查结果，国务院相关报告明确指出，我们已是资源枯竭、环境污染最严重的国家，原有的发展方式已经不适合国家发展需要。

在这种情况下，中央提出了新农村建设，依然把县域经济作为工作重点之一，而不是推进城市化。2005年，国家“十一五”规划提出：新农村建设是一项重大战略。新农村建设的重点要放在发展县域经济，而县域经济的两大支柱，一是中小企业发展（因为90年代末各地乡镇企业普遍经历了一次倒闭潮），二是城镇化，把城镇化作为在发展县域经济中承接中小企业的主要载体。

历史经验告诉我们，城镇化是相对有效且制度成本较低的城乡融合模式。如果把农业农村也纳入此前工业化和城市化叠加的旧阶段的轨道，不仅不能缓解现在工业过剩和农业富余劳动力问题，恐怕还会进一步造成全球化解体派生的风险。

目前，符合中国国情的城镇化还没有对应的英文翻译。在政策和学术话语建构上，基本上还是“失语”的状态，无法适应国家社会发展对知识生产的要求。现在高校发表的各种论文，基本上仍把“城镇化”等同于“城市化”。这就带来一个重要的问题：把城市化率定义为城市人口比例，将城市化率作为城镇化的主要指标，势必弱化了其他指标的权重。而城镇本来主要是指县以下的建制镇，而建制镇指标体系本来也很清楚，包括工业增加值占本地区GDP比例、服务业增加值占GDP比例、城市人口数量及占比等等。现在把“城镇化”直接翻译成“城市化”，就只有一个城市人口问题，政策概念就没那么清晰了。

推动新型城镇化具有重要战略意义

当前中央再度强调新型城镇化，主要是充实新型县域经济，其前提是逆周期调控与区域整合，这里有一系列的政策含义，值得高度关注。

第一，党中央提出发展新型县域经济是乡村振兴的一个重要领域，是城乡融合率先在县域实现所需要遵循的地域范畴。新型城镇化要把纳入新型县域经济作为政策重点。实际上，这也是把2005年提出的县域经济两大支柱——中小企业与城镇化，再度作为今天新型县域经济的内容。中央文件要求把产业留在县域，让农民分享产业县域化的收益。这和中小企业要在县域发展是一个道理。

在目前条件下，如果遭遇西方全面制裁，民众以大城市为中心的生存方式的弊端将进一步显现。很多沿海大城市出现了严重的地面沉降，农业原材料（种子饲料等——编者）很大程度上靠外部市场，确保供应链安全和粮食安全的压力很大。换句话说，不是“城市化”不好，而是制度成本和风险带来的代价太高。如果我们继续走过去的城市化发展方式，虽然可以拉动内需，但是代价巨大，一旦遭遇惊涛骇浪则无法应对，甚至会产生灾难性后果。

第二，发展新型城镇化的一个重要意义是应对全球化解体的挑战。按我的理解，中国总得做出应对全球化解体演化为大危机的必要准备。党中央把乡村振兴当作应对全球化挑战的压舱石，要求练好内功、夯实基础，做跨周期的调节等等，都是试图在遇到大危机时避免对社会民生冲击过大。

实际上，目前经济发展情况与现在政策思路是对应的。近年来，受多方面影响，据估算，每年大约有360万家个体私营企业注销，40万家股份制公司注销，1000万打工者二次返乡。我们没有用“失业”的概念，因为这些打工者原来就不在登记就业人口之中。进城务工人群的剩余价值被用工企业和劳务派遣公司大量占有，获得的只是相当于劳动力简单再生产的报酬；尽管如此，还时有拖欠。这些进城务工人群也不可能按照城市劳工待遇得到五险一金，包括医疗保障等。那么，既想让进城就业的农民工得到城市市民待遇，又没有留存劳动力扩大再生产的资金用于支付进城打工者的市民待遇，那怎么可能用一个简单化的说法就把进城打工者变成市民？能依靠没有市民待遇的进城打工者去扩大内需吗？显然是不现实的。

第三，当下农村正在发生多业态全面发展的新趋势，并非是传统的农民只应该做农业的观念。1998年起，我们搞了26年的农业产业化政策，客观上把我国的农产品成本推到了国际价格天花板之上，造成当今农业的主要困境是“地板”在“天花板”之上。目前，在农业产业化领域里，90%以上的龙头企业严重不景气，甚至濒临破产。我国农产品只能对新加坡、日本、韩国等城市化率过高、农业成本更高的周边国家出口。这种没有比较优势的困境对我国农业发展是一个基本制约。那么，农业农村现代化的目标定在2035年，怎样实现？我们不能再用传统思路，再以传统的农业大规模扩张来稳定农村经济的可能性已经不存在了。因此要以多业态、参与式、在地化、分布式的发展方式来带动“三农”发展。低风险也是城镇化优于大城市模式的条件。

第四，以新型城镇化应对当下农村困境是一个可圈可点的举措。这不同于县级房地产开发的思路。近些年，四线以下的城市与县城都在搞房地产，各级地方政府要靠卖地收入来维持财政。为了让大量过剩的房地产有销路，一些区县把教育资源集中到城区，要求农民进城买了学区房才让子女在县城上学。同时把医疗资源也集中在城区，让病人到城区买了房子才能就近享受医疗服务，再把农村医保80%报销率定在县以下，以此推动“县级城镇化”。

现在中央强调新型城镇化，显然不能再按过去消化房地产的方式来进行。习近平总书记强调，农村现代化是建设农业强国的内在要求和必要条件，建设宜居宜业和美乡村是农业强国的应有之义。其实是以“就地现代化”实现新型城镇化，以新型城镇化和新型县域经济实现中国式现代化。这与1995年联合课题组提出的城市化五种发展方式的第四种和第五种方式的结合有共通之处。

第五，发展新型城镇化也是推进三大供给侧结构性改革的重要路径。中央提出以工业、农业和金融三大供给侧结构性改革来主动调整产业结构、消纳过剩产能，以适应新发展格局构建和高质量发展要求。从投资角度来说，城市里已经很难找到可供投资的机会，乡村还是投资的蓝海，相当多的乡村产业尚未被金融信贷投放所激活。

现行的金融运作和统计制度主要服务于工业和城市，乡村资源性资产非标化不能用于抵押品，只能发展信用贷款，额度小成本高，惟赖补贴利率；派生出的客观结果是乡村GDP被显著低估。

我们最近在一项关于村级资产负债表的调研中发现，接受调研的行政村登记在官方部门的资产只有1190万元，但实际运营的资产是2亿多元。显然，如果让村级集体经济注册村级公司，其运营的资产计入资产负债表，其资产负债率会非常小。以多个村级公司资产做股支撑县域合作社经济，相当于落实了“把产业留在县域，让农民分享产业县域化的收益”。这样新型县域经济所形成的资产负债比例也会好看得多，进而缓解一系列的社会矛盾。

过去十多年，国家已经向乡村基层做了大量的资产投入，当前地方政府负债中有相当部分对应着乡村已有的设施性资产。如果不用“把产业留在县域”的方法激活这些大量的设施性资产，那么这些设施性资产就会变成沉淀资产或沉淀成本。如果把“绿水青山就是金山银山”作为“新理念”，把“生态资源价值化”当成新发展方向，那么乡村广大的生态资源与已投入的大量设施性资产就有可能被激活并且结合为一体。通过重置资产负债表，把县域产业化经济以各种深化改革的方式、以激活沉淀资产并转化为与生态资产融合的方式，形成一个新的生态化方向,形成中国式现代化要求的“人与自然和谐共生”的发展态势。那就会与过去工业化与城市化作为现代化内涵的旧理念大为不同。

习近平总书记说过：“社会大局能够保持稳定，没有出什么乱子，关键是农民在老家还有块地、有栋房，回去有地种、有饭吃、有事干”。[2] 关于推进新型城镇化与城乡融合发展，习近平总书记说：“要顺应城乡融合发展大趋势，破除妨碍城乡要素平等交换、双向流动的制度壁垒，促进发展要素、各类服务更多下乡，率先在县域内破除城乡二元结构。”[3] 这些表述充满了底线思维和忧患意识，也具体地给出了防范化解风险的思路。从这个意义上说，我们应当将新型县域经济理解为应对全球化解体的战略部署。

现行政策形成于过去以工业和城市发展主导的深度融入全球化的客观历史过程，这使得我们很难避免制度的“路径依赖”和政策思维的“单向度”。鼓励农民进城并在城市居住半年以上就可以算市民，但是，反过来，目前政策并不给条件让在农村居住半年以上的市民成为农民。在两个要素不能自由流动的条件下，人为地让农民进城，导致同时出现“进城留不下”和“乡村进不去”的社会现象。

总之，继续旧阶段和旧理念没有出路。根据目前的发展态势，我们要准确理解党中央关于新型城镇化与城乡融合发展的政策含义，将其与乡村振兴、应对全球化解体的重大挑战等国家战略问题相结合，全面把握政策含义。

（编辑  碣石）

我们研究新型城镇化和城乡融合发展，应该高度关注两个因素：一是生产力发展水平对于城镇化、城乡融合发展的影响；二是中央和地方财政的职责问题，要建立一个全国统筹的制度设计。

生产力发展改变了生产关系和社会结构

    关于农业生产力的问题。我认为现在农村的生产关系和社会发展处在一个新的时间节点。它的特征是：新中国成立到现在，经过了合作化到改革开放这两个主要阶段，我国农业生产力提高的幅度非常大，金沙河合作社就是一个样板。他们在河北南部共流转了几万亩耕地，小米玉米两季的平均亩产共达1吨以上。这么大种植面积实现这么高单产，在现在的双季产区是一个相当突出的典型，因此他们成为全国农民合作社主粮种植典型，也是唯一的一个主粮种植的合作社典型。

    金沙河合作社应用了我们的工业提供的最先进的生产力，如拖拉机、无人机等等，他们拿出3000亩地请农业专家来作为试验田。所以他们培育的种子品种和工艺，明显高于周边农村的种子品种和工艺。我听他们讲过一个小例子，麦子出苗后在某个阶段不能浇水，这样麦子长得比较慢，麦杆比较粗，这样就不易倒伏。而一般农户在那个时间点都要浇水，好让麦子长得快一些。这是在我国农作物育种专家的指导下培育出来的种子、以及在实践中形成的工艺，从而能够实现大面积高产。这是除了兵团或者大型农场外目前在两季产区是唯一的数万亩实现吨粮亩产的农业合作社。据统计，全国双季产区小麦亩产是450公斤，金沙河合作社几万亩地小麦平均亩产达649公斤，专家们种的试验田亩产800多公斤。

生产力的发展，对生产关系有非常大的影响。金沙河合作社的一个职业农民可以种几百亩地，当地村里农民把自己的承包地流转给合作社，所得收入比自己种地收入还多（包括流转地租和分红收入），创造的财富也多。这样农民都愿意把土地流转给合作社。

    金沙河本身是面粉业集团，以小麦加工为主导，它在县里设了工厂。周边农村很多青壮劳动力把承包地流转给合作社后到县里工厂当职工，提高了家庭收入；很多职工还把家从农村搬到了县城。因此，生产力的发展，使得生产关系和社会结构都发生了重大的变化。

要建立全国统筹的公共服务制度

    城乡居民不同身份和城乡差距问题，包括社会保障、教育、医疗等等待遇的不同，真正的根源在于财政的问题。不仅是财政收入，关键是中央地方财政关系。

    1998年我们计划实施退休养老制度时，曾经设想搞全国统一的退休养老制。但由于中央财政紧张，所以搞了分省制，有的省还实行分市、分县养老体系。从之后的情况看，这种制度带来损害最大的群体是到异地打工的农民。

    当时制定了详细的实施办法，就是你所在的企业为你交够了多少年养老金，到60岁退休后，每个月可到社保机构这里来领钱。但对于农民工来说：第一，他能不能在一个地方干那么长时间；第二，即使你干到了年限，如果不到60岁回乡了，60岁之后每月到这个城市来领钱，够路费吗？这个制度实际上是让这些农民工对社保养老制度做了贡献，他交了钱却享受不到养老待遇。

    所以我们应该建立政府负责、全国统筹的医疗、养老和教育制度。应该注意，这是全国没有差异的、保障最低水平的制度。

    有的同志说，国家要实行9年国民义务教育，但实际上能做到的是“村民”义务教育。这个村有钱，学校就好一点，村里没钱学校就差。就是说全国义务教育应该是由中央负责的体系，但考虑到财政收入和资源等制约，可以从最低保障开始，逐渐地提高。

    我们推进新型城镇化和城乡融合发展，需要关注和研究的是，在三个主要的公共服务和保障——教育、医疗和养老方面，如何实现全国统筹。这个制度可以让你在任何地方、任何单位都不受种种变化的影响。

    例如我们在扶贫中消除绝对贫困人口，把绝对贫困标准定在人均收入4000元。养老、医疗、教育也应该有一个全国统一的最低标准，随着经济发展逐渐提高。

我认为，我国农业可以发展出先进的生产力，先进生产力必将引起生产关系和社会结构的变化。我们的制度改革应该适应这个趋势，任何社会中生产力是发展的最主要动力，生产关系一定要服从生产力发展的需要，社会结构也会随着生产力、生产关系的发展往前推进。这是马克思主义的基本原理之一。我们应该高度关注这两个因素，一个是生产力水平发展对于城镇化、城乡融合发展的影响。第二个就是对于中央地方财政的职责，其实是支出的责任。我觉得这两件事情是我们研究这个问题应该给予高度关注的。

（编辑  宋斌斌）

地方财力难以支撑公共服务均等化

对外省市来本地务工人员及子女实行基本公共服务均等化，目前只有少数城市能够做到。原因如下：

发展极不平衡是我国的基本国情，各地人均拥有的财力差异非常大，按人口配置的行政编制也存在很大缺口，而民生工作的事权是按照行政区划确定的。因此，基本公共服务的水平是由各地拥有的财力、编制来决定的，这种体制决定了城乡之间、各地区之间的公共服务水平存在的差异，政府提供公共服务必须以本行政单元的户籍居民为对象。

以城市每月最低生活保障为例。2022年全国直辖市中最高为上海1330元，最低为重庆636元。各省中最高为浙江948元，最低为海南576元。即使在广东省，广州、深圳等一类地区，城乡低保每月最低标准为1206元，珠海、佛山、东莞、中山等二类地区为1073元，惠州、江门、肇庆等三类地区为932元，汕头、韶关、河源、梅州等四类地区城镇为860元、农村为645元。义务教育的生均经费、学前教育的学均投入，都存在这种地区性差别。可以看出，农民进城入户、对外地务工者提供均等的基本公共服务，地方政府必须具备足够的财力、人力才能做到。

进入21世纪以来，我国一直在推动实行基本公共服务均等化，但进展非常有限，原因就是地方财力的不平衡，既定的编制和提供公共服务的体制并不支持这个目标的实现。

以义务教育为例。中央提出对外来务工者子女在常住地平等地享受义务教育的要求以后，落实过程很难。为落实此项政策，上海关闭所有农民工子弟学校，学生全部进公办学校享受义务教育，但生均经费须5000元。上海外来常住小学生规模在40万左右，为保障他们享有均等的义务教育，上海财政每年须多投入教育经费200亿元。由于上海实行高考自主招生、只对户籍人口开放，中学起采用自编教材，外来学生要参加高考，初中起只能回老家学习全国统编教材，因而上海不用承担他们初中阶段的义务教育费用。上海的低保水平、本地居民所享受的公共卫生保障水平都高于外省市，因而更难以向来沪打工人员提供这些服务。广东对义务教育阶段的公共服务只对本地户籍人口提供，外来学生只能上民办小学。要在教育资源较好的省城入户，一些省市（自治区）普遍设置了门槛。

人员编制掣肘政府公共服务能力

新型城镇化提供公共服务的能力不仅受到地方财力约束，同样也受到保障公共服务的编制约束。我国所有的公共服务都要按户籍人口来配备服务人员的编制。自21世纪初前后实行定编后，基本编制配置就没有变化。特别是2013年国家宣布财政供养人员只减不增以来，编制成为最为刚性的政策指标。而人口，特别是常住人口在变动，地方政府的事权在不断增加，但编制始终不变，对政府提供公共服务的能力形成很大的约束，结果就只能通过增加体制外的辅助人员来协助完成公共服务。警务靠协警，城市管理靠协管，义务教育靠代课老师。例如，湖南邵阳市有12个县级单位，640万人口，常年要靠1000多名代课老师才能保证义务教育工作。教育部不承认代课老师，地方教育部门只能以教辅人员的名义聘用他们代课。教育部规定小学的师生比是1:23，初中是1:21，为什么会缺那么多教师？除民族地区人口增长较快外，为追求更好的教育资源，农村学生也在向镇、县、市、省城流动。但在农村，特别是山区留下的少量学生，还必须保留教学点，只有几个、十几个学生也要派一名教师，最终编内教师不够，只能用代课教师。

因此，不管是农民进城入户，还是进城打工，都打破了原有地方财力和编制保障的平衡。这些由基本国情决定的公共服务差异，没有一定的发展作为条件，以及中央财政和编制体制的改革，很难有明显改善。

新型服务业成为县域经济新亮点

需要注意一个事实：农民进城入户的意愿并不高，原因在于城里的生活成本远高于农村。现阶段农民进城主要有两个动机：一是打工追求更高的收入，二是为了子女能享有更好的教育资源，家长进城陪读。由于对承包地和宅基地的权利以及更低的生活成本，农民进城谋生居多，进城入户的意愿并不高。

按照目前的条件，新型城镇化应该把重点放在农民进城谋生，而不是进城入户。农民进城的关键是县域经济和城市经济的承载能力。这些年，县域经济有了不小的发展，但是大部分地区，特别是中西部地区县域经济的承载能力还是有限。农民务工主要走向大中城市和重大工程的建设。

从财力来看，在今后一段时间里，中西部县级财力将处于“吃饭财政”的状态，只能保工资、保运转、保民生。长期以来，基础设施建设要求地方财力配套，特别是2020年实现义务教育均衡化（包括取消辍学率、取消55人以上大班额、取消双人铺）、脱贫攻坚、三年防疫等各项工作，地方政府都背上了沉重的债务。从国家对民生工作的要求来看，多地都因财力和人力资源不足欠账。即使是东部地区，地方财政也处于过紧日子的状态。江阴作为全国百强县（市），今年财政公共开支只能按正常年份预算的35％执行。因此，目前很多城市并不具备缩小公共服务短板、吸收更多农民进城入户的条件。

从经济来看，一方面，城市化和县域经济有了很大的发展，另一方面，我国经济增长放缓，制造业正大力发展智能化而减少用工，年轻人就业更倾向于服务业而不是制造业，使中小城市和县域经济发展面临新挑战。新型城镇化特别依赖以新的形式或内容形成能够牵动人心、吸引人气的服务型产业。比如，新冠疫情过后，山东淄博的“烧烤经济”、哈尔滨的新型冰雪节、甘肃天水的“麻辣烫”、河南开封的“王婆说媒”、贵州省黔东南州榕江县的“村超”和台江县的“村ＢＡ”在全国的火爆，成为带动城市和县域经济发展的新增长点。这种由文体商旅带动的新型服务业，具有很大的地方性和社会性，极大地激励了当地人民群众热爱家乡、自立自强的精神，鼓舞了人民群众的士气，迸发出创新精神，同时也带动了地方经济发展。如何发掘和用好本地资源，调动广大人民群众的积极性，创新型地发展县域经济，我们还需要很好地研究这方面的经验。

（编辑  宋斌斌）

    编者按：促进新型城镇化和城乡融合发展，是我国经济社会发展的一个重要战略方向。李强总理在今年两会政府工作报告中提出，要深入实施新型城镇化战略行动，促进各类要素双向流动，形成城乡融合发展新格局；加快农业转移人口市民化，深化户籍制度改革，推动未落户常住人口平等享受城镇基本公共服务；培育发展县域经济，使县城成为新型城镇化的重要载体，促进大中小城市协调发展。

2024年5月11日，中信改革发展研究基金会邀请多位专家学者，围绕这一主题进行研讨。新型城镇化、城乡融合发展和乡村振兴，有着密切的内在联系。其中涉及我国城市发展战略、县域经济功能、城乡经济要素双向流动、社会保障和财政体制、农业现代化、农村基本经济制度和乡村治理等重大问题；我国各地发展极不平衡，面临问题各异，要同时结合我国面临的重大内外挑战这一背景考虑。专家们对所提出的重要问题进行了深度分析，并提出改革的设想。

我国城镇化政策的演进和当前重点

    温铁军（中信改革发展研究基金会咨询委员，中国人民大学农业与农村发展学院原院长）：20世纪80年代，我国农村推行家庭承包之后，越来越多的农民逐步脱离农业进入二、三产业，乡镇企业蓬勃发展。由此开启了新时期农民进城与城市化的历史进程。

    当时理论界就破除城乡二元结构、改革城乡隔离的户籍制度问题进行了广泛探讨。但因国家财力所限，且城市户籍与财政支持的城市教育卫生等公共服务密切相关，改革难以突破现行制度制约，由此形成乡镇企业“离土不离乡，进厂不进城”发展模式。20世纪80年代至90年代是乡镇企业大发展时期，乡镇工业占据全国工业的半壁江山，吸纳了1亿以上农村劳动力，由此带动了各地城镇的发展。

    随着20世纪90年代末乡镇企业普遍改制或倒闭，三农问题逐渐突出。新世纪初，中央提出要把三农问题作为重中之重。

    2002年党的十六大之后，“城镇化”成为国家的重要发展战略。中国是人口大国，其城市化和世界其他国家有什么不同？1995年，经过多个国家部委联合课题组的研究，提出中国城镇化的五种思路：

    （1）发展大城市和城市集群；（2）鼓励发展中等（100万以上人口）城市，因为这类城市有力量带动区域经济发展；（3）以中等城市（100万以下人口）为重点，全国有600多个地级市属于此类规模，对国家经济增长有明显拉动作用；（4）以县级城关镇为增长极，便于带动农村经济发展；（5）发展小城镇或大村（5千至8千人口）就地城镇化，其中一部分将可能形成新的人口聚集和经济中心，适当调整基本建设布局，村就可改为镇。

    21世纪初，中国加入WTO，工业进入高速发展阶段，同时带来资源枯竭和环境污染等发展中问题。在转变发展方式这一大背景下，提出了新农村建设问题。

    2005年，国家在“十一五”规划文件中提出：新农村建设是一项重大战略；要把县域经济的发展作为新农村建设的一个重点；县域经济的两大支柱是发展地方中小企业和城镇化。

最近中央提出，以县域作为新型城镇化的重要载体。新型县域经济是城乡融合率先实现的地域，也是乡村振兴发展的一个重要领域；要重视中小企业在县域经济发展中的作用，让农民分享产业县域化的收益。这和2005年提出的县域经济发展“两大支柱”是一脉相承的。

目前，以大城市为中心的发展方式的弊端逐步显现。我国农产品和原材料供应的很大部分靠外部市场，供应链安全和粮食安全的压力很大。要练好内功、夯实基础，对可能到来的危机做必要的准备。

发展新型城镇化和乡村振兴的一个重要意义，是应对世界逆全球化潮流的挑战。近几年，我国每年约360万家个体私营企业和40万家股份制公司注销，1000余万打工者二次返乡。农民回到家乡要有地种、有事干，乡村的稳定和振兴是应对国际挑战的压舱石。

城市和城镇要协调发展

    大中小城市和小城镇要协调发展

    翟宝辉（住房和城乡建设部政策研究中心二级研究员）：促进大中小城市和小城镇协调发展，是我国推进城镇化工作的一贯指导方针。

   随着乡镇企业的快速发展，部分乡镇企业向小城镇集中，全国建制镇数量快速攀升，这些小城镇对周边地区的带动作用也充分体现。

    纵观多年来的发展中西部地区人口向东部发达地区迁移、城市规模不断扩张的趋势，珠三角的长安、虎门、樟木头等镇快速发展成为小城市，有的达到中等城市的规模，其人口和产业集聚是地区经济快速发展推动形成的。我们继续强调大中小城市和小城镇协调发展，是因为任何一个城市都不可能承载无限增加的人口，这个成本太大了。

新时代在纾解大城市功能的同时必须推进小城镇的发展。但群众是用脚投票的，一个地方必须具有一定经济资源、社会资源才有发展前景，城镇才能发展起来。最近调研看到，镇里不少干部每周一早晨到镇里上班，周五下午回城市家里，老婆孩子都在地级以上城市上学上班，这种现象比较普遍并长期存在的。这个怪圈不打破，大中小城市和小城镇很难协调发展。

    新兴小城镇发展的动力和政策方向

翟宝辉：网上很热的“景漂”现象，就是通过某种产业的转化升级，吸引一批相同爱好者集聚，创造出新的产业形态，6万“景漂”足以支撑一个小镇的自给自足（国际经验是3万人）。广东新塘镇有“牛仔裤之乡”之誉，已从制衣行业衍生出一个很大的直播产业，直播又带来一批相关产业的跟进。数字类的产业聚集正在吸引高学历人才汇入，一个地方特有的文化和技术因素可以形成人口集聚效应。浙江安吉县有一份调查报告显示，当地近90%的“数字游民”受过高等教育，其中有硕士博士学位的约占30%。

    杨团（中信改革发展研究基金会资深研究员，中国社科院社会学研究所研究员）：这些年，我国东西南北各地有很多村庄，特别是城市周边的一些村，有独立的、合并的还有与周边村相连的中心村，已经开始自发自主地走上小市镇的路子。这似乎已经成为一种趋势。只是他们不在国家限定的建制镇名单里，做得再好也只是村或社区建制。我以为，推动这些新兴小市镇的建设，可能是今后和未来中国式城乡融合发展的重要出路之一。现在非常需要进行新型城镇化的政策创新研究。不要再将他们纳入行政旧框架，应另立一个新的小市镇门类。在行政管理上更注重提升他们的自主性。可先在全国范围内先做调查和盘点，再行创新研究。

    比如张家港有一个永联村，村民1000多人，现在当地居民已发展到2万多人，俗称永联小镇。目前改为市街道的永联社区。他们村的致富来自当年办的乡镇企业投资小钢厂，后来合资，成为上规模的企业。十多年年前我去考察，村里每年从钢厂能拿到5亿元分红。还有，四川成都双流区的白塔社区，郫都区的战旗村，都是农文旅商工多业并举，吸引大量外部人口在这里就业定居，被当地称为小镇。这些小镇，都是党支部组织领导下，经多年发展集体经济，全面建设的成果。   

    林竹（中信改革发展研究基金会资深研究员，华晟基金董事长兼首席执行官）：介绍浙江的城乡结合部的城镇化建设。

    前些年政府很重视发展以房地产建设为中心的特色小镇。现在县域经济和城乡经济将呈现多业态的发展，过去建设的上千个特色小镇将发生分化。其中1/3-1/2可以生存发展，而没有产业支持、缺乏资源优势的小镇，将陷入产业凋敝、人口流失的困境，没有集聚人口就没有商业餐饮和房地产，甚至垃圾收集、卫生所、学校等公共服务也无法支持，濒于消亡。

    就浙江情况看，小城镇成功发展有几种情况：一是以公共交通建设导向。如2011年国家投资建成余姚北站，位于余姚和慈溪的交界处，是宁波-杭州-上海高铁间的一个节点，这两县都是经济发达县。现在余姚北站已居全省县级市高铁站第二名，给当地带来大量客流、物流、资金流、信息流。给周边区域带来巨大的正能量。二是国家对各地城乡结合部的基础建设和老旧街区、老旧住宅厂房的重新规划更新改造进行金融专项支持，以及对乡村有线广播+5G站点的补贴，将有力地改变城乡结合部地带的面貌。   

    推动新型城镇化和城乡融合，要有正确的认识论和方法论。要从实际出发、顺势而为，按照地方特定的资源禀赋进行差异化的发展。用行政方式硬推往往不成功。

    孔丹（中信改革发展研究基金会理事长，中信集团原董事长）：温铁军所说城镇化的五种途径都是客观存在。超大城市积极的一面也不能抹杀。“孔雀东南飞”现象已延续多年，刹车不容易。如北京市将行政中心转移到通州，推动京津冀一体化发展。引导人口分流需要正确的政策和产业引导，关键是要符合经济规律，按照各地实际情况有区别地进行。我国东部和中西部情况相差很大，东部沿海省区的城乡关系问题已基本解决或接近解决。国家规划发展的14个都市圈主要在中部和偏西部区域，还有很多问题需要解决。

王晓毅（中国社科院社会学所研究员，农村社会学研究室原主任）：我理解，新型城镇化的含义是大城市不能自发地无限扩张，城乡融合突显了县城和小镇和周边乡村的互动，大中小城市发展和城乡发展要相对平衡。

支持小城镇发展的政策着力点

 翟宝辉：“银发经济”可能成为小城镇发展的一个亮点。我国60岁以上人口很快将超过3亿，这一人群中一部分回到小城镇居住，会带动当地消费水平的显著提升。但老人到小城镇居住需要配套解决住房、医疗等条件。目前正推行的分级诊疗制度真正落实到县、镇级，还需要解决一些具体机制上的问题。这些人的田园式生活梦想也可能适度得到回应。前面提到的镇干部把家安在地级市，自己成为通勤族，这种现象可能需要改变。如果把县城考虑在内，教育资源也必须统筹谋划。

调研发现，继续推进小城镇建设很多地方已经行动起来，譬如浙江的“千万工程”，广东的“百千万工程”，湖北的“擦亮小城镇”行动等，都在有针对性地解决上述问题。可以在都市圈范围内开展“品质小城镇”建设试点，把银发经济的潜力挖掘出来。各地的资源禀赋差异性很大，小城镇发展不会是一个模式，区别化的推进战略很重要。

但一些突破性的改革不在工程建设本身，而在资源流动的激活。譬如县镇教育资源普遍不足，支教制度的优化和完善应该是重点，学校不能移动但教师可以，医院不能移动但医生可以，教师、医生怎么流动正在考验我们的治理智慧，也是未来政策的发力点。

县域经济：地区差异、问题和诉求

    赞皇县：用好地方优势，推动城乡融合全面发展

    曹彦鹏（河北省赞皇县县委办公室主任）赞皇县推动城乡融合发展有一些具体措施和阶段成果。

    赞皇县隶属于石家庄市，位于太行山东麓， 28万人口。原是国家级贫困县，2019年“摘帽”。2020-2023年，该县城镇居民和乡村居民的人均可支配收入分别增长20%和33%，城乡居民收入比从2020年的3.12缩小到2.82。

    几年来，赞皇县发挥县域综合功能，统筹规划城乡布局，推进产业升级、公共资源配置，探索县域城乡融合发展和共同富裕的路子。

    提高县城综合承载能力。实施县城国土空间规划修编工作，统筹布局生态、农业、城镇功能空间，构建“中心城区＋中心镇＋特色小镇＋一般乡镇＋中心村＋基层村”六级城乡发展体系。现城镇人口8.85万人，城镇化率39%。

    依托资源优势，发展地方特色产业。赞皇是林业大县，位于生态功能区中，为此发展起来绿色建材和食品健康两大主导产业。该县山区盛产酸枣，酸枣仁入中药、助睡眠，药用价值高。县里建设了40万亩大枣基地，通过酸枣＋大枣嫁接提高产量。现全国70%的酸枣仁在赞皇县实现交易和深加工，和国内各大药企形成稳定的供应关系。“睡眠经济”形成赞皇的一个主导产业，为当地农民带来可观的收入。

    优化城乡公共资源配置，多方筹集资金改善城乡基础设施，全县农村水电路网持续完善。

    持续推动公共服务向农村延伸、社会事业向农村覆盖。新建扩建县城中小学，农村小学生、中学生在县城就读人数占比分别达到68%和96%。

    推动医疗资源下沉。县医院和中医院与各乡镇卫生院合作建设医共体，方便了乡村山区群众的就医需要。

    打造共同富裕的金山银山。规范矿砂开采、大规模植树造林，全县林木覆盖率达52.7%。2023年，赞皇第一单“林业碳汇”成功交易，实现生态价值向经济价值转化。

    强化基层社会治理。改革乡镇机构、理顺职能；改进政府工作作风，提倡干部深入基层调研；建立网上群众工作平台（人民网“赞皇之家”），方便群众通过网络直接向政府部门和领导反映诉求；建立了网络、社会调解、法治服务等队伍，全面推进平安乡村建设工作，在加强基层治理方面做了多方探索。推进城乡协同发展，努力打造脱贫地区加快推进共同富裕的赞皇样板。

    对县域经济不同模式的观察

    王晓毅：中国各地区的人口密度和人员流动的差异，也是城镇化和县域经济发展多样性的一个因素。我调研的县域经济情况，可以概括为以下模式：

    （1）我国西部、北部地广人稀，乡村人口向城镇（县城）集中，大量空心村只有老人留守，乡镇很少有学校，县城和几个重点镇形成小的地区中心。这是单向地向城镇集中。

    （2）有些人口较多的丘陵山区，城市扩张受限，地方有文化底蕴，乡村留人较多；社会服务体系沿着中心城镇向乡村辐射，村里人可以就近得到各种服务。

    （3）当地能人外出赚了钱回乡创业，带动本县产业发展。我在某县看到，本地农民回乡后在县城办纺织企业，带动当地家庭服装加工业网上接单遍地开花，解决了大量劳动力就业。该县人口外流少，乡村教育体系得以完整保留。这是比较理想的县域城乡融合发展模式。另外该县指导乡村搞土地整理，本村集体成员可优先承包，剩余的农田租给两个公司经营。

    中西部的三元结构困境；县城的定位（三级标题）

    桂华（武汉大学社会学院副院长，教授）：近十多年，我们学院要求家在农村的学生寒假回校后写篇回乡观感，结集成《回乡记》。去年有个学生返校后告诉我，当地有个说法“穷不过三代”。反映了当下中西部农村的一个严重问题。这里的农村和县城，30岁以上的男青年单身的达30%多，离婚率很高，家庭关系脆弱。娶媳妇要高额彩礼，导致家庭负债，家庭纠纷甚至破裂。基层司法部门大量处理的民事纠纷和犯罪案件是在家庭，多是因外部压力造成家庭悲剧，所谓“贫贱夫妻百事哀”。

    我们一直说要破除二元结构，要让农村老百姓都过上城市生活。而城镇化进程中，大部分农民能进的城也就是县城，内地多数县城发展工业空间有限，没有机会复制东南沿海工业化模式。

    没有工业基础的县城社会状态，大体是“收入不高、支出不低”。能干的年轻人去东部城市打工，两口子一年能带回5万-8万元； 2010年，家里的老人孩子前一般是留守乡村，现在越来越多的人搬到县城。年轻人进了城学会了大城市的生活方式和消费习惯，喝咖啡、看电影、开车。县城除了房价比较便宜，其他所有商品和服务都比大城市贵。老人砸锅卖铁给孩子娶媳妇、买房买车，家庭支出特别高，收入不稳定。男的外出打工，妻子在家带小孩陪读，无所事事玩手机，这种现象在过去十几年急剧增加。我们预测，未来县城的生育率将低于大城市和农村。

    多数中西部地区没有工业基础的县城，是缺乏经济基础的上层建筑和社会空间。所以，中西部地区呈三元社会结构——大城市、县城、乡村。过去是城乡二元结构，而今天通过县城把城乡两端连接起来；县城生活方式已经城市化，但经济收入跟不上。市场经济+互联网，改变了县城年轻人的消费行为和观念。

    我理解，城乡融合、乡村振兴，要重塑经济基础和上层建筑的匹配。因为乡村振兴包含五个方面（产业，人才，文化，生态，组织）。

    如何看待县域经济，县城应定位为大城市的“脚”还是乡村的“大脑”？如果是前者，县城就是供资本下沉的落脚点、把乡村人口和财富抽走；如果是后者，就是要把当地的人口和财富（农业收入、中央转移支付、农民外出务工收入等）留在县域，用于当地建设。县城的收入和消费不一定很高，但生活体面且有尊严感。政府更应该做的是医疗、教育等公共服务的供给。县域医疗资源向县城集中问题不大，老百姓最关心的是教育和养老。

    关于教育，建议高考指标按县平均分配，因为人才的分布是平均化的，从选拔人才的角度，看相对分数就可以了。我们搞了这么多超级中学，小孩的天性被扼杀，弄得今天大学老师要关心学生的心理问题。如果高考分数平均降50分，中国的青少年都健康了，家长也有了希望。

    关于养老，乡村生活费用较低，可以成为养老的大后方，把城市养老院向乡村转移。总的意思就是把县域建成公共服务有效供给的空间，变成乡村的大脑。这是从政治和社会基础的角度理解乡村振兴。

现在地方工作压力大，关键是形式主义严重，对基层工作伤害很大。上面各部门往下布置任务，往往不顾实际情况，而且都是硬指标，出了问题就换人，下级承受着极大压力。如此下去，基层干部就失去工作热情和信心。

    地方政府承受着极大还债压力。流行的说法是谁家孩子谁抱走，但很多地方债务是“上级请客，下级买单”，请客和买单之间必须匹配。让最没有话语权的末端承受压力，就会伤害干部群众的信心，这是基础性的伤害。

    寻求县域经济发展的新路径

    周建明（中信改革发展研究基金会资深研究员，上海社科院社会学研究所原所长）：我国城市化和县域经济有了很大的发展。但目前经济增长速度在放缓，制造业发展到了一个新阶段。一是AI技术引入制造业导致用工需求减少；二是年轻人的就业更倾向于服务业。所以靠制造业带动中小城市和县域经济发展的条件越来越少。前些年农村脱贫攻坚时，政府支持在贫困村镇办工厂（车间），鼓励将制造业的劳动密集型加工环节搬过来，这一举措的发展空间看来也不大。

新型城镇化和振兴县域经济，需要发展具有新的形式和内容，能够牵动人心、吸引人气的服务型产业。例如这两年出现的山东淄博的烧烤经济，哈尔滨的新型冰雪节，甘肃天水的麻辣烫，贵州黔东南州榕江县的村超足球赛和台江县的村BA篮球赛在全国火爆，成为带动城市和县域经济的新增长点。这种由文、体、商、旅带动的新型服务业，有很大的地方特色和广泛的群众基础，极大地激励了人民群众热爱家乡、自立自强的精神，鼓舞了人民群众的热情参与，带动了经济发展，给我们带来怎样发掘和用好本地资源、调动本地群众积极性、创新性发展县域经济的启示。

（编辑  碣石）

大学是一个研究学问、追求真理的地方，大学也是通过科学的方法追求学问、追求真理。这句话背后，是对什么是科学方法的探索。师傅领进门，修行在个人，关键不在于讨论某些具体的知识，具体的知识是项羽所谓“一人敌”，科学方法是所谓“万人敌”。

现代知识和教育体系的建立，背后是放弃儒家的四书五经，建立严复所谓的“群学”——这是科学最早的说法。什么是“群学”？按照严复的说法，“名数质力”是第一层，“天地人”是第二层，其中人的知识又分为主观的、客观的，体的和用的。经济、法律、政治、文学是主观的，是体；技术性的工程、机械、制造是客观的，是用。划分清晰。我们后来的学科设置，在很大程度上是受了“群学”划分的启发。

当然，这与我们采用的哲学社会科学的方法有区别。

什么是哲学社会科学的方法

社会科学发展到今天，有三大传统。

第一是马克思所代表的经济分析的方法。它立足于分析社会各阶级与社会各集团，把劳动阶级视为生产力的主要体现；

第二是权力分配或者权力分析的方法。主要是分析一定时代占统治地位的阶级，以及其特定的统治方式，比如说是神权的、王权的、封建的、官僚制的、党派的等；

第三是所谓风尚或风气的分析方法。包括弗洛伊德所代表的社会病理的分析。

什么是风尚或者风气呢？五四时期的社会学家陶孟和（《新青年》最早的编委之一），在《社会与教育》中详细讲解了“风尚”。他说，古希腊有一个固有的词，讲一个社会特有的习惯、标准、观念，叫“ethos”，我们翻译为“伦理”，这个词是理解希腊城邦政治的关键，罗马后来把这个词叫做“Mores”，我们翻译为“道德”。它表示什么意思呢？陶孟和说，这是最难解释的方法问题，五四时期称 “提倡新道德，反对旧道德”，而孔夫子理论称其为“儒家伦理”，其实指的都是社会风尚、社会风气，我们翻译为“伦理”似乎太狭窄，翻译“道德”，似乎又失之过高了，很难精准解释。

这是一种科学分析方式，其前提和研究的出发点，是把人作为一种体格与性格进行研究。首先它是天地的产物，一方水土养一方人，也是特定的地理和自然环境的产物，无论是卢梭还是孟德斯鸠，他们的方法的起点都是如此，强调要研究人的体格与性格的形成。希腊特别强调城邦制度对于形成体格与性格的作用，柏拉图、亚里士多德都是如此，这是他们的基本方法。从这个基本方法入手，才能理解他们的著作。

马克思特别强调经济生产方式在塑造人的体格与性格当中的作用，同时也强调社会组织方式的作用。他特别强调方法，对于结果——即现代劳动生产方式对于现代人的身体与精神的塑造，分析得很少，劳动人民的身体情况、精神状况，这种分析在马克思的著作中不太明显。

韦伯代表了权力分配的方法，在权力支配下的特定人格分析。他深入分析了什么是卡里斯玛（Charisma）的人格，什么是官僚的性格，他对权力支配方式的分析更加生动。

弗洛伊德的研究是一个很大的突破，他代表一种病理化的分析，那就是社会经济制度、生产方式以及权力结构，对于塑造人的体格与性格有什么影响。弗洛伊德提供了一种循环的分析方法，即经济制度和社会生产方式，加上权力的支配方式，塑造了人的体格与性格、身体与精神。性格决定命运，历史活动是这种性格演变的历史，也就是卢梭以及孟德斯鸠所说的风俗与风尚演进的历史。毛泽东所谓学风、文风、党风，就代表了这种观察和分析历史的方式。

我们把这三种哲学社会科学的方法结合起来，就会了解，历史不是简单的生产力决定生产关系、经济基础决定上层建筑。马克思主义的哲学社会科学方法，绝不能简单地概括为那么简单的公式。马克思在《〈政治经济学批判〉序言》中，力图把一个非常复杂的方法尽可能用很短的话进行概括，马克思自己就说这是不可能的。

最理想的社会科学研究方式首先是从典型性格入手。韦伯式的典型性格，是社会风尚和风俗最集中的表现，是社会历史的晴雨表，典型环境造成典型性格。最伟大的典范就是马克思的著作《路易·波拿巴的雾月十八日》，他从路易·波拿巴人格的分析开始，展开法国史的研究，这是哲学社会科学方法的高峰，也是马克思主义的高峰。

弗洛伊德的方法更进一步，是社会病理分析，或者叫症候分析，他抓典型性格，以此来分析和揭示形成典型性格的典型环境。他所谓的典型性格是病态的性格，因此去分析社会的病态。

研究方法、典型环境与典型人物

社会科学是从研究人格出发，去研究典型环境，就是风俗、风尚的形成，例如五四的学问、学风的变化，引发文化运动、社会风俗的变化，以及背后的经济结构、生产方式、社会权力支配方式、制度变化，从士大夫到知识分子，到党派政治，等等。

从弗洛伊德的病理分析，到韦伯的权力分析、风尚的分析，然后才能抵达马克思的社会经济基础即典型环境的分析。这个方法，就是马克思在《〈政治经济学批判〉序言》里所力图揭示的历史唯物主义的方法，这是哲学社会科学的基本方法的基础。

正确的社会科学方法，一定要注意分析社会情绪，从精神的角度分析人的主动性、创造性乃至情感。对于人类历史，消极的情绪与积极的情绪的观察，即所谓人心的变化，是很重要的。毛泽东就特别重视正确发挥积极因素、避免消极情绪去分析社会，分析历史。

我写过一篇文章《中国式现代化与情绪》，后来讨论中国式现代化时，很多人说，你怎么这么早就开始讲中国式现代化？其实，我讲的是研究方法，那就是中国的现代人格、现代风尚，与中国特殊的现代历史处境之间的关系。如果不讲清楚这个问题，仅仅是罗列出中国式现代化的几个特点，人家就会问，难道这些特点西方没有吗？这种争论如果完全是抽象的、概念的争论，就是毫无意义的争论。这样进行概念的抽象争论的人，其实完全没有掌握哲学社会科学的基本方法。

同文馆的建立与“鬼子六”人格

郝平在《北京大学创办史实考源》中讲述创办京师同文馆之初的情景，恭亲王奕?和同治皇帝的老师倭仁两个人物的精彩博弈和较劲。这两个人的争论，在郝平的书里非常亮眼，郝平的基本观点是北大标志着中国第一个现代教育体制的建立，它是要有人去做的，关键是谁来做，是怎么做的。马克思在《〈政治经济学批判〉序言》中说：我们理解一个时代，不能从这个时代的意识形态入手，而要从生产力与生产关系之间的矛盾入手。郝平炉火纯青地运用了马克思倡导的方法。

如果简单地从意识形态入手，当时清王朝占支配地位的意识形态是孔孟之道，本朝是以忠孝治天下，但统治阶级意识形态里面是有矛盾的，比如说保守派与改革派之间的矛盾，传统派与洋务派之间的矛盾，体与用之间的矛盾，或者说以倭仁为代表的官僚地主阶级，与“鬼子六”为代表的新兴地主阶级的矛盾。

如果我们从历史人物的人格或者性格分析出发，恭亲王“鬼子六”是个非常亮眼的人物，他的最大特点就是什么意识形态都不信，他就信实力和权力，他相信实力起决定性作用，管他白猫黑猫，能把事情办成就是好猫——这就是恭亲王的信念，他代表的不是哪种意识形态，检验一切的标准很简单，就是有用没用，有效没效。分析这样的人物，从意识形态出发是完全不行的，分析清王朝的历史，分析近代以来变革的动力，从抽象的意识形态出发，也是完全不行的，这就是马克思所指出的真理。

马克思说，正确的办法是分析生产力与生产关系之间的矛盾，但如果把生产力换成实力，那就好理解多了。马克思在描写鸦片战争的时候说，这是一幕天才也想象不出的戏剧，在这场冲突中，天朝帝国和“野蛮人”代表的是道德和文明，而大英帝国代表的是贱买贵卖的粗鄙的法则，是利益和实力。最后是粗鄙战胜了文明和道德。这就是马克思分析历史的方式。

如果我们从马克思的分析方法去观察晚清的历史，从实力与道德的冲突角度去分析，那么，第一个重要的人就是洋务运动的领袖“鬼子六”。他为什么没有继承皇位？木秀于林，风必摧之，他太能干了，能干就是他的缺点。有了这个特点，他就没有机会继承皇位。道光之所以没有让他继承大统，因为他是所有皇子里面文韬武略最强的一个，人人都说，“鬼子六”太聪明了，于是就不厚道，就不仁义。所以，道光就选了文韬武略远不如他的四皇子奕宁做皇帝，奕宁的人格症候是很明显的就是木讷，因此稳当，犹豫不决，关键时刻下不去手——但这就是厚道。

从韦伯的分析角度，清王朝的权力分配机制，决定了其后来的命运，历史的大变局，为核心权力层这种性格的强化提供了典型环境。

咸丰死后，恭亲王联合两宫皇后发动辛酉政变，当时恭亲王只有28岁，慈禧26岁，诛杀五大臣之后，作为五大臣同党的曾国藩等，继续得到提拔和大胆任用，同治中兴因此开始——这是能力的胜利。如果没有辛酉政变，清王朝可能早几十年就在内忧外患中完蛋了。

所以，办新军，办新学，办总理各国事务衙门，办洋务运动，敢于废科举、办学堂。这些都不能从意识形态出发，而是从能力出发的，从实力考量出发，从权力考量出发。对“鬼子六”来说，大清的存亡与强弱，这是唯一考量，选贤举能的标准在实力，至于意识形态和孔夫子，该去哪里去哪里。这一点，他与慈禧是一致的，只不过慈禧比他还进一步，当她儿子同治的权力受到一点威胁，小叔子“鬼子六”就将该去哪里去哪里。非如此，不能理解晚清大刀阔斧、血雨腥风的改革。

如果从一个时代的意识形态出发去分析历史，那么倭仁代表儒家意识形态，“鬼子六”代表西方的洋务意识形态。但实际上，“鬼子六”根本就不相信任何意识形态。他们彼此看不上的原因在于：“鬼子六”认为倭仁无能无用，而倭仁认为“鬼子六”滥权、庸俗。用陈寅恪的话说，那个时代的症候是，满朝文武，要么腐败无能，要么能干腐败。

办同文馆是让进士们在读圣贤书之外，也能学习外语、数学和天文，增加一点实际的能力，背后的潜台词是——如今的读书人根本没有啥实际能力，没有真本事。恰恰就是这点，触动了倭仁敏感的神经。这也是中国近代以来一切改革者最忌讳的人格弱点：思想和意识形态不顶用，能办事才是硬道理。

实用主义，这是近代以来一切改革者在人格上的通病，当然也可以说是他们最大的长处。帝师倭仁反对建同文馆的理由冠冕堂皇，他认为为什么要“师夷”？我们到底以谁为师？当然应该以孔夫子为师，中国处在危亡当中，最需要的是忠孝节义，对于皇帝和朝廷的忠诚比什么都重要。如果说天文、数学就是所谓能力，那么，这样的能力中国读书人从来就有，他还特别举出了墨家和大禹的例子，我们既然从来就有这样的能力，何必向西方去学习？

倭仁的结论是：满朝文武中最没有能力的人是“鬼子六”，因为他读书太少，竟然不知道天文和数学。倭仁认为中国最好。

争论摆在了慈禧面前，同文馆办不办？这是对慈禧的考验，此时可以看出慈禧是什么人。慈禧将倭仁慷慨激昂的奏折批给“鬼子六”，要杀杀他的威风，你别觉得自己有能力，在人家眼里，你读书太少，根本没能力。而奕?的办法是甩锅，是以退为进，他说既然倭仁学问大，他知道中国有这么多懂科学技术的人，那就请倭仁来把他们召集起来好了，何必用我呢？于是，慈禧再把“鬼子六”的奏折批给倭仁，让倭仁把全国懂天文数学的人两个月内立即召集起来。倭仁软了，他说我这个帝师是把握大方向的，我懒得去办这种小事，“鬼子六”坚持要办，那就让他去办吧。慈禧说，恭亲王，那就请你大胆去办事吧！读外国书，也是读书，也是增加能力。同文馆就是这样办起来的，从这里可以看到，慈禧对于“鬼子六”的态度一贯是要用，但是要控制使用，要随时杀杀他的威风。

要理解晚清以来的中国改革，不能简单从意识形态出发，对奕?来说，改革是加强中国的实力，只要能够加强国家能力，管它姓中还是姓西，都可以办。北京大学就是这样办起来的。

“鬼子六”具有改革人格，他判断一切的标准是实力。在慈禧看来，对于“鬼子六”这种实务派、能力派，关键时刻必须用。没有“鬼子六”，她自己不可能上台，然而“鬼子六”的能力太强，平常要整整他，以防止他野心膨胀，防止他出圈、走歪路。因此，这个时候讲意识形态正确性就非常有用，就需要倭仁这种人出来起掣肘作用。

“鬼子六”这一辈子，几起几落，反复挨整，他的体格也不是很好，65岁戊戌变法的时候去世了。对于他的一般评价是：恭亲王心狠手辣，不善于团结人，大家都怕他，他也希望别人怕自己——他有威无信，但能够很好地分析整个社会的症候。

现在北京的东堂子胡同，就是过去总理各国事务衙门和同文馆所在地，总理各国事务衙门以及同文馆，都是恭亲王奕?创办的，当年“鬼子六”就是在这里办公的。而北京大学蔡元培校长的家也在这里。五四前夜，蔡校长就是从这里出发，徒步走到北大西宅，向学生们痛陈巴黎和会外交失败会导致亡国。

这说明改革不是从意识形态出发，改革是为了增加国家实力，那些追求实力和能力的人发动了改革，但没有权，你怎么改革。在晚清中国，就是那些能办事的人，拯救了晚清的危机，比如说曾国藩、胡林翼、左宗棠、李鸿章这样的人，他们造成了同治中兴，而提拔这些人也是这些人的突出代表是恭亲王奕?。

所以，从能力出发，从生产力发展出发，我们才能真正剖析历史，才能深入了解历史。

严复：人有病，天知否

鲁迅采用了一个方法，就是从医生的视野去看社会，认为中国社会是有病的，国民的体格与人格都是有问题的，他也认为中国的读书人在精神上是有毛病的。这就是《狂人日记》的出发点。

鲁迅这种看病的方法，不是他第一个发明的，第一个发明者是严复。他出任同文馆译书局的总办，也是北京大学第一任校长。他是第一个从诊断的角度去分析中国的人，通过翻译来揭示中国社会、知识的痼疾，而他自己也是这种社会痼疾的受害者。

严复是一个非常不得志的人，虽然是海军出身，还是伊藤博文的同学，但他科举考试很不顺利，一直没有得到功名，所以才到了同文馆的译书局。

严复认为，西方的知识是黜伪崇真，西方的制度是屈私为公，西方的知识是追求真理，西方的制度是追求公平。本杰明·史华兹在《寻求富强——严复与西方》中说，严复理解西方的方式，令西方人自己也感到吃惊，似乎西方经典都是为了追求真理，西方的制度等于公平，而这种公平就是为了反衬中国之不公。我想这与严复的心态和情绪有极大的关系，北大这位学海军的第一任校长，坐视甲午战败，没有得到专业任用，科举他也考不上，满肚子海军知识都废了，只能去搞翻译。这种愤懑的心态，决定了他翻译什么、怎么翻译。比如说，他选择翻译孟德斯鸠《论法的精神》，给中国制度定位于“专制”，这种专制不是法治，是儒家伦理道德的专制。

孟德斯鸠认为，法的基础是风俗与风尚。中国的法不好，是因为中国的风俗不好，儒家伦理是建立在一种坏的风俗之上，任人唯亲，家长里短治天下，分不清家规与国法，专制就是家天下，就是一家一姓的独裁。

严复的翻译，不仅仅是要提供一些新知识，而是要改变中国的风俗，他与风俗相对抗，因此他是很孤独的。孤独是近代改革者的一个特点。

严复翻译的作品影响了孙中山以来一批的革命者，推翻专制，建立共和。这可是奕?当年创办同文馆所未想的。他怎能想到译书局里招来了一个如此愤愤不平的人，用清王朝自强的钱给自己戴上了一顶专制的帽子。

严复选择的《国富论》就是为了给大清看病而写的，亚当·斯密确实有三处提到当时的大清王朝。其中一处讲劳动生产率，举了大清为例。他说大清王朝虽然非常富裕，但这个富裕背后掩盖的是劳动生产率的不断下降，因为劳动力的价格被不断地低估和刻意的压低，而这是一个士大夫-官僚专政的国家必然产生的结果。士大夫治理的特点，必然是把体力劳动视为可耻。

斯密举了一个例子，说欧洲的行会师傅很幸运，坐在自己的店里坐等顾客就可以了，而中国的行会师傅要挑着担子走街串巷找顾客，因为行会师傅的手工劳动、体力劳动在中国被轻视，这造成劳动力价格一路走低，造成劳动生产率不断降低，这是中国经济的最大问题。

现在一些经济学家说，劳动力便宜是中国的一个比较优势。但是，按照斯密的说法，恰恰因为劳动力价格不断降低，中国就会长久锁定在一个落后国家的地位上。落后经济就是历史学家伊懋可所说的高度平衡陷阱。为什么近代中国没有发展科学技术，为什么没有发展机器生产，用人比用机器要便宜也是因素之一。

《国富论》不是为了攻击大清王朝，可是在严复眼里就是为中国写的，他是带着问题，从为大清王朝看病的角度去从事他的翻译的。

毛泽东说，人有病，天知否？这句话，说到了社会科学研究的基本方法，就是要从问题出发，从人民疾苦出发，从改变风气出发，从改变党风、作风、文风出发。他在延安时说，对人要猛击一掌，说，同志，你有病啊！还说，我们的态度是惩前毖后，治病救人。

当严复提出“群学”的时候，他提出了一种完全不同的知识体系，也就是在逻辑、数学、化学的基础上产生出一个完全不同的知识体系，由这个知识体系支配和改造的现代世界。对真理的追求是重要的，但是关注人的情感和情绪的世界也是重要的。

蔡元培、李大钊、陈独秀：知识与开风气

五四时期北京大学的三个重要人物蔡元培、李大钊和陈独秀都是知识分子。他们的共同之处，都是废除了科举之后产生的读书人。他们是五四精神的代表，也是现代知识分子的代表。

什么是中国的领导力量？过去是皇权，宋代以来皇权的结构，是由士大夫-官僚-地主来支撑的，这个结构在废科举之后瓦解了。中国的力量之后是现代知识分子。他们靠什么领导？五四运动的结论是靠科学、民主，靠新文化、新道德，这也是蔡元培、李大钊和陈独秀的共同出发点。

最坚信知识分子是领导中国、改造中国力量的人，就是蔡元培。蔡元培与严复不同，一贯是知识体系里的翘楚。他曾高中进士，是翰林院编修，曾游历欧洲，对于西方文化非常崇拜，一贯尊重知识、尊重知识分子，因为他坚信知识分子是社会的领导力量。蔡元培领导北大发动新文化运动、五四爱国运动，深刻地改变了中国的历史发展进程。蔡元培还创办了中央研究院，并出任中央研究院的院长。虽然他是官，但他看又不起官，这与他对何谓领导的理解有密切关系。蔡元培认为官并不是领导，知识分子和知识才是社会的领导者，他毕生的理想是为知识和知识分子服务。沙滩红楼是蔡元培工作的地方，在红楼的后面，也就是今天《求是》杂志社的旁边还有一座楼，那里是蔡元培创办的中央研究院。

无论是谁，是什么党派，什么阶级，只要它不尊重知识，不尊重知识分子，蔡元培就不与之合作。他还提出了“劳工神圣”。对蔡元培来说，如果劳工不尊重知识，不尊重知识分子，那它就一点也不神圣。当他发现劳工与知识分子对立起来的时候，他就不再赞成“劳工神圣”。严复主张竞争进化，优胜劣汰，蔡元培主张互助进化，弱者也可以进步，比严复更讲平等；章太炎主张俱分进化，就是善也进化，恶也进化，人的弱点也会进化。劳动阶级是有缺点的，是有毛病的，这种毛病是会遗传的，也是会进化的。并非社会条件改变，劳动者地位改变劳动者的缺点就可改正，他们那些缺点是旧社会、旧制度造成的。

蔡元培、李大钊和陈独秀，当时是中国三位先进知识分子的典范，却是三个不同类型的典范。蔡元培是中国知识分子最好的领导，他懂知识分子，也迁就知识分子，他成功地缔造了北京大学，缔造了中央研究院，他是北大之父，中国知识分子之父。但是，蔡元培改变中国了吗？进一步说，他坚信的知识分子是中国领导力量的信念，是正确可行的吗？历史告诉我们，蔡元培的信念没有改变中国，这是蔡元培的悲剧。

李大钊是典范，他首先是道德的典范，他的道德是没有人能够匹敌的。李大钊对学生如同慈父一样，受他资助的学生非常多，那么多北大学生相信马克思主义，是因为受到李大钊的道德感召。安葬李大钊时，北大的教授纷纷出资，他们说，我们虽然不相信马克思主义，但佩服李大钊的人格。

李大钊道德的基础，就是自我牺牲。他说，最壮烈的风景，在于崇高，最壮烈的人生，在于牺牲。毛泽东说，为有牺牲多壮志，这是说到了李大钊的道德。李大钊与毛泽东共同的地方，在于站在整个宇宙中看人生，一放眼就是一万年。几百年对他们来说不算回事儿，个人得失不算事儿，所谓成就无非就是负担，因此要永久奋斗。李大钊是中国的马克思主义之父，是中国共产党的创始人，他的马克思主义是东方的马克思主义，是以道德和牺牲为基础的马克思主义，为了人类解放，为了中华民族的解放，他什么都可以牺牲。所以，李大钊牺牲的时候，蔡元培看到报纸放声大哭，知识分子的领导力，是他的牺牲精神，这是李大钊的作用。

陈独秀是中国共产党的创始人，担任过五届总书记。作为知识分子出身的党的领导，他的领导力体现在哪里？体现在风尚，他是开风气的人。他的《敬告青年》就是开风气的宣言。开了什么风气？新的就是好的，旧的就是不好的；青年是好的，老年是不好的；西方是好的，中国是不好的；现代是好的，传统是不好的；进步是好的，保守是不好的；实利是好的，虚文是不好的；发展是硬道理，开放是硬道理，有钱是硬道理，年轻是硬道理，其余都是虚的。这就是陈独秀的作风。他开创了这种作风，这种作风今天还在影响着中国。他当了五届总书记，靠引导风气来领导，毛泽东说，我们党的历史中，陈独秀风气虽然不怎么样，但是这种风气是他开创的，至今的影响还是很大的，很多人认为这种风气，就是北大精神，就是五四精神。

（编辑  季节）

国有企业改革在很长一段时期，被定义为中国经济体制改革的中心环节，这个提法是非常有道理的。

国营企业是计划经济的微观基础

中国经济体制改革的目标是从计划经济体制转向社会主义市场经济体制，属于宏观层面经济管理体制的改革。从计划经济转向市场经济是资源配置方式的转变，从政府通过国家计划配置资源转到通过市场机制进行资源配置。

但是，计划经济是有实体的，计划经济的实体就是按照计划经济的要求及模式建成的国有企业和集体企业的总和。这些国有和集体企业数量众多、职工人数众多，构成了计划经济的微观基础。把如此众多的企业和职工由计划经济的轨道转到市场经济的轨道，这场改革工作量巨大、难度巨大、社会风险巨大，是整个经济体制改革中最为艰难的一项工作。

新中国成立后，国家进行了大规模的经济建设，经过二十多年的不懈努力，建成了一个独立的、比较完整的工业体系，奠定了国家工业化的基础，也培育了数以千万计的具有较高素质的一代工业人才。在这个历史阶段，政府集中资源投资建立国有企业，国有企业在新中国经济建设中的功绩无可置疑；但同时，也给日后市场导向下的国有企业改革留下了一系列难度很大的课题。

中国国有企业改革的难度主要在于两个方面。第一，庞大的规模。在改革初期，中国的国有企业加上城镇集体企业超过百万家，职工总数将近1亿人，是我国除农民之外最大的一个社会群体。第二，初始定位。中国的国有企业大部分是计划经济时期建立的，或是按照计划经济的模式组建的，性质上属于计划经济的实体部分。因而这些企业的初始定位具有非常鲜明的计划经济属性，与市场经济属于两个完全不同的体系。

当时实行的计划经济属性是全方位的，主要表现在以下几个具体方面：

其一，体制定位。国有企业是计划经济中的生产单元，是国家计划在生产环节中的延伸。企业按照国家指令性产品计划组织生产，生产条件由计划保证，产品由国家收购或调拨；在财务上不是一个独立主体，盈利全部上交、亏损由政府补贴。这样的体制定位体现了国有企业完全是政府经济管理部门的附属物和下级生产单位，没有生产和发展的自主权。

其二，结构定位。在计划经济时期，我国长期处于市场短缺的状态，对国际市场和外部资源是封闭的，国有企业主要是解决国内供给短缺和完成国家计划等问题。由于企业的亏损由政府负责补贴，企业的具体产业定位有没有比较优势、生产成本高低等都不重要，而且有些国有企业的建立具有特殊功能和使命，并非完全出于经济方面的考虑。

其三，社会定位。在计划经济时期，国有企业是一级社会组织，承担了大量的社会责任和职能。社会就业、发展教育事业办学校、发展卫生事业办医院等社会需求，国有企业都要为政府承担责任。尤其是独立工矿区的大型国有企业，不但“办社会”职能是完整的，甚至地方政府也由企业承办。

其四，职工定位。计划经济时期一直强调“职工是企业的主人”，这是一个政治上的概念；从管理的角度，企业真正的主人是政府，而职工却是不承担风险的。只要进了国有企业，职工不犯错误就不可能被解雇，如果这家企业结构有调整，职工重新安排有困难，政府还要重新为职工安排工作岗位。职工的社会保障也要由企业承担，包括退休金、公费医疗、住房分配等。

我国的国有企业历史形成的计划经济属性非常完整，是一种配套的、系统性的制度安排。因此，我国的国有企业改革不仅仅是企业的改制，而是需要进行全方位的彻底转型，包括结构的调整、企业定位的改造、职工地位的转变，还涉及国有企业与政府关系的重构。这种全方位的转型，不但会触动一个庞大社会群体多方面的利益格局，而且会波及政府自身的观念转变和现实权力的调整；既是经济问题和社会问题，也涉及政府自身的调整。

推进国有企业这个庞大系统的改造是一个巨大的挑战，其过程必然会非常复杂、非常艰难、非常痛苦。如果中国的国有企业改革最终成功了，历史将会证明，这是一场史诗级的变革。

国有企业改革的简要回顾

启步阶段的国有企业改革

中国的国有企业改革从扩大企业自主权开始，目的是打破计划经济体制对企业的束缚，调动企业和职工发展生产的积极性。

1979年7月，国务院印发了《关于扩大国营工业企业经营管理自主权的若干规定》，一年后全国试点工业企业达到6000多户；1984年5月，国务院印发《关于进一步扩大国营工业企业自主权的暂行规定》，从生产经营计划、产品销售、物资选购、资金使用、工资奖金等10个方面进一步扩大企业经营管理权限。

这一轮扩权基本是在计划体制之外的增量部分进行的。企业在完成国家的指令性计划后，可以根据国家和市场的需要，自主安排生产、在市场上销售产品；在利益分配上，企业可以按照国家规定的比例提取企业基金，大部分用于发展生产，少部分可用于职工奖励。“保计划内、放计划外、利润少量分享”，这样的调整并未触动计划体制性质，但是却在计划管理把企业完全管死的状态中打开了一个面向市场的口子，立竿见影地调动了企业和职工发展生产的积极性。

放权让利的改革措施在当时是一个热点，地方政府和企业参与的积极性都很高。但是随着改革试点的面不断扩大，另一方面的问题却日益凸显，最直接的问题是蛋糕做大的速度低于企业留利份额的增长速度，造成发展矛盾，财政承受的压力越来越大。在放权让利中，单向地、无限制地让利是不可持续的：一方面，需要规范国家和企业的财务关系；同时，也要加大企业方的责任，平衡好国家、企业和职工在利益分配上的关系。

利改税是规范国家与企业分配关系的一项重大改革。1983年1月，第一步利改税改革出台，主要是对盈利的国营大中型企业征收企业所得税，税率为利润的55%，税后利润再在国家和企业之间进行分配。1984年10月实施第二步利改税，进一步细化了税种税制，对企业缴纳所得税后的利润开征调节税，调节税征收后的利润将为企业留利。分两步走的利改税对于规范国家和企业的分配关系意义重大。由于税率过高，企业大部分利润都上交给了国家，挫伤了企业的积极性，但这项改革为我国的财政体制改革打下了最初的基础。

“拨改贷”政策在相当大的程度上是为了缓解财政的压力。1980年，国家开始对独立核算、有还贷能力的基本建设项目由财政拨款改为建行贷款，1985年在全国推开。拨改贷改变了财政资金无偿使用、投资效率低下、建设项目吃国家投资“大锅饭”的弊端，减轻了财政负担。但这项政策客观上也切断了国家对国有企业注入资本金的制度渠道，一些由基本建设项目竣工投产转成的国有企业完全没有国家资本金，成为负债率畸高、难以生存的企业。

从1981年开始，国有企业改革从扩大企业自主权的方向转为实行经济责任制。改革深化中要解决私有制度中的制约转变目标。1981年11月，国务院批转国家经委、国务院体改办《关于实行工业生产经济责任制若干问题的暂行规定》，要求全面实行经济责任制。

经济责任制更多地强调了企业一方的责任，基本原则是国家、集体、个人利益相统一。实行经济责任制是对过往企业单方向放权让利的一种政策回调，在对国有企业扩大自主权的同时实行经济责任制。实行经济责任制的改革在实践中不断改进、完善，最终演进成为国有企业承包经营责任制。其中，首钢公司的承包制全国闻名，成为那个时期国有企业改革的一面旗帜。1981年，首钢第一次实行上缴利润定额包干的制度，原则是包死基数、确保上缴、超包全留、欠收自负；1982年，首钢开始实行上缴利润递增包干，每年的递增率为7.2%，超额利润由首钢自主支配。首钢承包制的试点产生两个非常有价值的改革效应：第一，企业有了投资的自主权。首钢用留利进行的技术改造项目可以自主地、根据企业发展的需要进行装备改造或扩大生产能力。这对于当时投资审批的管理体制是一个很大的突破。第二，企业内部的管理机制实现了重大转变。为实现承包指标，企业内部建立了一整套各层级责、权、利相结合的内部承包体系，并通过“包、保、核”落实到位，每个职工的收入按照承包任务的完成情况分配，实行多劳多得。首钢的承包制改革极大地调动了企业和职工发展生产的积极性，降低了成本、提高了效率，企业的技术装备水平不断提高，产量实现了大幅度增长。

首钢承包制的成功经验在全国形成了很大影响，国有企业纷纷学习效仿，1983年国家开始在全国工业企业中推广首钢经验。1987年8月，国家经委、国家体改委印发了《关于深化企业改革完善承包经营责任制的意见》。1988年2月，国务院颁布了《全民所有制工业企业承包经营责任制暂行条例》（以下简称《暂行条例》），承包制的全面推行有了明确的政策依据。

企业承包经营责任制选择采用多种形式，因而适应性比较强。在推进承包经营的实际工作中，各地根据不同企业的情况，创造出许多衍生的承包形式。例如，对实行厂长负责制的企业实行厂长任期目标承包责任制，结合经营者选聘机制改革的招标承包制，加大风险约束的全员风险抵押承包制，对小型企业或集体企业实行租赁承包经营责任制，对外贸企业实行出口创汇基数承包经营责任制，等等。

企业的承包指标也日益丰富，除了上交利润、技术改造投资等基本指标外，很多地方加入了经济效益指标、发展后劲指标、企业管理指标等方面的要求。企业承包经营责任制的实施范围也在不断扩大，从一开始的国有工业企业扩展到交通企业、建筑施工企业、商贸企业，甚至科研机构等。

在国有企业改革启步的阶段，企业承包经营责任制的全面推行具有重要的积极意义。

第一，实现了企业从计划导向转向市场导向。企业承包经济责任制的核心指标由以往完成国家的产品计划逐步转为实现利润，随着国家指令性计划的不断缩减，利润指标在承包中的位置日益重要。企业的关注点转向市场需求，生产市场所需要的产品。

第二，有利于实现政企分开，保障企业的生产经营自主权。承包制以合同的形式来明确政府与企业间的权责利关系。企业具有了承包合同所规定的一系列自主权。

第三，短期内有利于保证财政收入的稳定和增长。无论什么形式的承包制，包死基数、确保上交都是一个最重要的前提，因而促进了当时各级政府财政收入的增长。

第四，推动了企业内部经营机制的改革。承包合同签订后，所有企业都会把承包指标在内部层层分解，对下属单位直至职工考核使奖惩到位，以传递责任的压力、确保承包指标的完成。这方面的实践成为我国企业内部经营管理机制改革的开始。

上述具有积极意义的改革实践对于当时国有企业的管理体制和内部机制而言，都是重大的突破和进步。

企业承包经营责任制作为国有企业改革启步阶段最具典型意义的改革形式，并没有改变大的体制格局；改变的只是政府对国有企业的管理办法，属于在原有体制框架内的改革，因而自身的局限性也很明显。

除了在操作层面遇到的难题外，企业承包经营责任制还面临两个更具根本性的问题。

第一，企业不可能自负盈亏，政府仍要兜底。企业亏损了只能由其所有者承担损失，企业自身和承包者都不具备经济赔偿的能力。企业完不成承包指标或是亏损了，政府仍不得不出手收拾残局，兜底的责任仍然解除不掉。

其二，承包制难以适应结构调整的要求。企业承包经营责任制特别适合于短缺经济，市场是现成的、产品基本不变，努力增加生产就可以了。更重要的是，承包制客观上把每一个企业的结构都包死了，一旦国民经济整体或是某个行业转入买方市场，社会需求发生变化，承包体制很难做出相应的调整。生产可以承包，结构调整无法承包。由此，企业承包经营责任制能够适应国民经济发展的时间段是有限的。

企业承包经营责任制的全面推行是中国国有企业改革一个重要的标志性阶段。承包制对国有企业改革的推动效应巨大，自身的局限性也十分明显。在大的体制格局没有改变、大的结构调整没有展开、大量历史问题完全没有触及的现实条件下，承包制尽可能地调动企业和职工的积极性，并通过多种形式尽可能适应各类企业的不同情况。在原有的体制、结构和社会定位的框架内，承包制已把能做的改革做到了极致。企业承包经营责任制是中国国有企业改革启步阶段所能达到的顶峰，也是中国国有企业改革历史进程中的一座里程碑。

在1998年之前，中国国有企业改革主导的形式是企业承包经营责任制，但这一时期也进行了多项改革的试点和探索，有些是中央政府组织的，更多的是地方政府自发进行的，它们为之后改革的大规模推进提供了宝贵的实践基础。

国有小企业改革的探索

国有小企业改革属于典型的被倒逼出来的改革。国有小企业是国有企业中最先陷入困境的群体，在20世纪90年代初，国有小型企业盈亏相抵已处于净亏损的状态。

当时多种所有制经济尤其是乡镇企业开始大发展。这些新企业完全没有历史负担，由于产业层次十分接近而体制效率和生产成本的差异巨大，这些企业的兴起对国有小企业造成了非常直接的冲击。虽然推行承包经营责任制在一段时间内缓解了部分国有小企业的困境，但问题并没有真正解决。国有小企业整体的经营状况仍在持续恶化，越来越多的困难企业、困难职工引发了大量社会问题。

这种严峻的局面给地方政府，尤其是市县级政府造成了极大的经济和社会压力，困难企业的职工围住政府机关要求发工资和退休金的情况越来越多。在很多市和县，过去国有小企业一直是地方财政的支柱；此时财政的支柱却变成了政府和社会的麻烦，迫使地方政府不得不急切地在承包制之外寻找解决问题的办法。

这类改革的探索在很多地方以多种形式自发地进行。其中在全国知名度最高、影响最大的当数山东诸城的改革模式。

诸城的国有小企业改革从1992年开始。当年全市150户国有工商企业亏损面为68.7%，净亏损1.47亿元，已经到了维持不下去、不采取措施不行的状态。1992年9月，诸城市政府做出了进行股份制改革试点的决定。

诸城的国有小企业改革是多种形式的。最主要的形式是由职工全部买断本企业的经营性国有净资产，改制成为内部员工持股的股份制公司。

由于政府的全力推动，诸城的企业改革力度空前，不到两年时间改制面达到了85%。股份制改革极大地激发了企业的活力，调动了经营者和职工的积极性，改变了企业的管理体制和内部机制，因而取得了明显的成效。1992年到1996年，诸城市的工业产值年均递增31.7%，销售收入年均递增46.9%，实现利税年均递增48.8%；企业亏损面下降到1%，改制企业上交税金年均递增36%，职工的工资收入不计股权分红增长了近1倍。

诸城国有小企业的股份制改革在国内造成了很大影响，也引发了很大争议。批评意见主要指向两个方面：一是“姓社姓资”的问题，认为诸城的做法是“走资本主义道路”；二是国有资产流失。

面对巨大的社会争议，1996年2月，国务院派出联合调查组赴诸城调研后认为，诸城的改革方向正确、措施有力、效果显著、群众满意，给予了高度肯定。同年3月，朱镕基副总理带队到诸城进行了考察，调研了企业，召开了座谈会，对诸城市多种形式搞活国有小企业的做法给予了肯定。朱镕基副总理的诸城之行在全国造成了极大震动，为受困于承包制而难以深化的国企改革打开了一片全新的空间，诸城改革的经验和做法传遍了全国。诸城国有小企业改革的实践，在中国国有企业改革的历史进程中也具有标志性的意义。

从1997年起，针对一次改制中存在的问题，诸城市又推动企业进行了二次改制，主要内容是拉大公司内部员工持股比例的差距，鼓励经营者和骨干员工持大股，以解决对这些核心人员的激励和约束问题。

诸城的模式为国有企业打开了产权制度改革之路。产权问题在之前的国有企业改革中比较敏感，一直没有触及，也没有人敢于触及。把一家国有企业改制成为非国有企业，在政治上就会涉及私有化问题，在经济上将会有国有资产流失的嫌疑，由此产生的后果在当时非同小可。之前的国企改革只能在国有体制下不断调整政府对国有企业的管理办法，在收与放、调动积极性与加强约束之间反复循环。在企业承包经营责任制把这条路走到了极致之后，国有企业改革尤其是国有小企业改革实际上已经束手无策、无路可走了。在面临全面净亏损、企业和职工已极度困难的形势下，诸城的改革办法，尤其是国务院对诸城实践的肯定，为处于困境中的改革开拓了一条新的道路。

国有困难企业破产的尝试

出现困难企业是市场竞争的必然结果。让那些因经营不善造成严重亏损、不能清偿到期债务的企业通过破产退出，是市场经济通行的做法，是全世界每天都在发生的事情，也是一个经济系统自我更新和结构优化的需要。但在很长的一段时间中，我国企业的破产、尤其是国有企业的破产，是各方面都在刻意回避的问题。

我国第一部试行的《企业破产法》于1986年12月公布。在这之前的1986年8月，沈阳市一家小型集体企业“沈阳市防爆器械厂”成为新中国第一家破产企业。这个企业破产案成为中国经济体制改革进程中的一个历史性事件，但在这之后，国有企业的破产几乎完全没有进行。

国有困难企业破产的停滞源于一系列很难解决的现实问题。

一是职工的抵制。企业破产会使所有职工失去工作岗位和生活来源，他们是最直接的受损群体。

二是缺乏社会保障制度的支撑。计划经济体制下，国有企业、集体企业职工的生活保障完全是由其工作单位承担的，除保证工资发放外，还有退休金、公费医疗、住房分配等。企业破产后工作单位消失了，职工的管理主体、保障主体都不存在了。

三是再就业困难。当时我国农村的剩余劳动力正在大规模进入城市寻找工作。国有企业的职工失业，其年龄、观念、就业成本完全没有竞争优势，在市场上找到新的工作非常困难，这会造成很大的社会问题。

我国第一部《企业破产法》主要着眼于规范企业破产相关的司法程序，这方面内容显然大量借鉴了其他国家的法律；对职工保障方面的规定甚少，这方面内容其他国家的破产法基本没有，即使有也不能照抄照搬。因而1986年的《企业破产法》只是在第四条提出了原则性的要求，还需要解决许多非常具体的问题。各地都把国有企业破产看成一个火药桶，绕着走、别找麻烦是一个很自然的选择。

当时各地不愿操作国有企业的破产还有一个重要背景。维持一家困难企业不破产需要大量资金，地方政府拿不出这笔钱。

困难企业无法通过破产退出市场，不仅使中国的市场经济体制建设缺少了一块重要的内容和机制，而且随着困难企业越来越多，困难企业和困难职工已经成为各级政府最头疼的经济和社会难题。

1993年8月，国家经贸委起草了《关于企业破产实施的若干规定（初稿）》，并提出选择一些城市进行“优化资本结构”的试点，试点的主要内容是“增资、改造、分离、破产”。这个文件经反复修改后，形成了《关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》，由国务院于1994年10月下发，这份“国发【1994】59号文件”是国务院关于国有企业破产问题发布的第一个政策文件。文件第一条就明确提出，实施企业破产必须首先安置好破产企业职工。对职工安置所需费用。文件明确，企业土地使用权拍卖或转让收入首先用于职工安置，不足部分从处置其他破产财产所得中拨付，仍然不足的由所在地市、县人民政府负担。

“国发59号文件”明确了国有企业破产工作最初的政策框架。国有企业的破产工作至少已具备了国家认可的启动条件。

优化资本结构的城市试点工作开始后，尽管国务院反复强调要有领导、有组织、有步骤地按照法律程序进行，但试点不久就出现了问题。各地改革中出现了不规范行为，一些地方刮起“破产风”，一些所谓的企业破产实际上是为了逃债。国务院高度重视这些问题，要求国家经贸委会同有关部门进行全面深入的调查研究，实事求是地提出调查报告。国务院领导同志强调：要刹住这股歪风，否则会扰乱企业间正常的经济关系和市场秩序，是很危险的。

从1996年8月开始进行的对这次国有企业破产工作的调研发现很多问题。一是一些非试点地区擅自使用了试点城市的破产政策，而且破产企业的数量很多；二是一些企业操作破产后，企业领导班子、职工身份、厂房装备没有变，只是在继续生产经营中换了一块牌子，具有明显逃债的特征；三是一些企业在破产前，未经债权银行同意，将有效存量资产分离出去重组独立法人，致使原企业的银行债权悬空等。调研中还发现，即使是破产操作比较规范的试点城市，也存在着资产变现难、职工安置难、银行呆坏账冲销难等现实问题，工作的推进十分艰难。

出现这些问题具有必然性。当时企业的融资渠道单一，国有企业破产主要是破银行的产；无债一身轻，企业方面有减少负债的内在动力。地方政府为支持本地企业的发展，也往往默许、甚至纵容企业的逃债行为，因为银行的损失是中央政府的事，与地方政府无关。国有企业破产的口子不开则已，一开就可能泥沙俱下，这样的利益博弈格局使国有困难企业的破产工作面临极大的考验。如果不能有效抑制住各种不规范的行为，势必引发其他方面更加严重的问题。

1997年1月，国务院召开了全国国有企业职工再就业工作会议，就国有企业破产的相关工作进行了部署。1997年3月，国务院下发了《国务院关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知》，即“国发【1997】10号文件”。成立了由国家经贸委任组长单位的全国企业兼并破产和职工再就业工作领导小组，负责全国工作的组织领导和协调；全国领导小组编制年度“全国企业兼并破产和职工再就业工作计划”，主要的控制指标是预分配的银行呆坏账准备金核销规模，经国务院审批后下达。试点城市协调小组编制本市的工作计划，提出对应的破产企业名单并组织实施。非试点城市不能擅自使用试点城市破产政策。

这个文件的发布实施，标志着国有企业的破产工作进入了一个相对可控、比较规范的阶段。

从1994年开始的“优化资本结构”城市试点，在中国国有企业改革的进程中有着重大的突破性意义。在一些城市积累了很多需要破产的困难企业，社会稳定的压力极大、各方面的利益关系非常复杂的背景下，能够使国有困难企业的破产工作相对规范和可控地启动起来，这本身就是一个了不得的贡献。

通过这项改革试点工作，我国打通了国有困难企业通过破产机制退出市场的通道，否则，不但市场竞争优胜劣汰的机制无法形成、国家的产业结构无法优化，随着市场竞争的日益激化，困难企业会越积越多，由此形成一个巨大而危险的“堰塞湖”，这个“堰塞湖”一旦决口，引发的经济、社会和政治后果不堪设想。这项试点的启动无异于开拓了一条疏通导渠，实现了对“堰塞湖”的成功引流，避免了一场国家和社会难以承受的次生灾害。

（编辑  季节）