近期，美国政府与科技巨头在人工智能（AI）领域以前所未有的力度加速资源整合，通过超大规模投资、战略联盟及“人工智能外交”等手段，构建覆盖全产业链的协作网络。这一态势不仅重塑了全球人工智能竞争格局，更对我国产业发展带来了挑战。

政企协同构建“美国优先”AI生态的最新态势

目前，美国政府采取“控制与引导”并举的策略，深度介入并联合科技企业，强力构建“美国优先”的人工智能生态体系。

美国政府使用政策工具对战略行业加强控制，并将政企利益紧密绑定，清晰体现出将企业纳入国家战略的意图。在强化控制企业层面，美国政府以《芯片法案》相关补贴为筹码，向企业推动“补贴换股份”的策略，意图加大对英特尔、镁光等关键芯片巨头的控制力度。同时，又以出口许可为挟制手段，施压企业调整全球供应链布局。例如，围绕英伟达和超威半导体对华出口许可的政策讨论，反映了其干预市场的强烈意图。在深化引导与绑定层面，美国政府积极实施“人工智能出口计划”，政企协同推动美国AI技术全球输出，并利用外交资源，主动接洽日本、沙特等友好国家，助力本土巨头拓展海外市场。此外，通过高层战略对话寻求共识已成为常态，例如白宫召集Meta、苹果、微软、OpenAI等科技领袖召开研讨会。

美国科技巨头正加速构建覆盖“能源－基础设施－软硬件－应用”的全链条产业体系，通过超大规模投资和交叉持股形成多元化的AI利益共同体。面对指数级增长的算力需求，美国企业通过强强联合等方式构筑“算力高墙”并实现全栈式布局。在AI核心层，算力与模型的绑定空前紧密。英伟达宣布将投资1000亿美元与OpenAI共建超大规模人工智能数据中心，并计划使用400万至500万块GPU支撑下一代模型训练。目前，“算力换股权”已成为新模式，如OpenAI与AMD达成部署6吉瓦（GW）GPU算力的协议，并形成双方深度利益捆绑。

美国巨头企业的前瞻性布局在基础设施与能源支撑层尤为突出。为应对AI带来的能源挑战，微软联合了星座能源公司重启三哩岛核电厂，谷歌则联合能源巨头共同开发小型模块化反应堆。同时，美国政府及企业合作，同步加强对稀土等关键矿产资源的投资与控制，以保障AI发展的资源安全性。此外，应用生态的融合正在提速，英伟达的CUDA、英特尔的X86等平台正在加速整合，一旦实现技术标准与终端的全面贯通，将快速形成高黏性的全栈AI生态。

目前，通过创新融资模式，美国科技巨头与跨国投资机构进行联盟，同时与全球资本形成利益共享、风险共担的稳固合作格局，并积极拓展“人工智能外交”，意图重构地缘竞争格局。美国企业在重构中展现出强大的资本运作能力和全球资源整合能力。

与此同时，在融资模式创新方面，马斯克旗下xAI采用“股权＋债务”混合融资模式，以GPU作为抵押物，成功募集200亿美元；英伟达凭借自身信用背书通过入股算力盟友CoreWeave，帮助合作伙伴将融资利率从15％显著降至6％–9％。

构建跨国资本网络方面，微软、英伟达、贝莱德与阿联酋MGX联合创建投资联盟“人工智能基础设施合作伙伴关系”，并吸引了科威特、新加坡等主权资本参投。

在面向全球布局AI基础设施方面，美国积极运用资本力量输出AI标准和影响力。例如，面向日本，OpenAI、甲骨文联合软银宣布未来三年总投资超过4000亿美元新建AI数据中心。

此外，美国在金融领域的动向，如稳定币的发展和业界关于“英伟达是AI时代的中央银行”的讨论，也显示出其利用AI拓展金融霸权的意图。

美国系统性加强产业控制力

美国加速构建全栈式闭环生态和排他性供应链体系，正系统性强化其产业控制力，进一步构建对中国技术追赶与产业突围的壁垒。美国此轮产业整合的核心在于构建“芯片架构－软件生态－云基础设施－算法模型”的闭环，旨在形成技术上的自然垄断和高度黏性的“美式技术栈”。例如，英伟达宣布投资1000亿美元与OpenAI共建超大规模数据中心，将实现CUDA生态与尖端大模型研发的深度耦合，迫使全球开发使用者形成路径依赖；同时，美国将通过垂直协同实现对全球AI产业链关键环节的精准掌控；在核心存力资源方面，韩国三星与SK海力士掌握全球约80％的高带宽存储芯片（HBM）供应，而OpenAI已与这两家巨头达成协议，预计未来每月获取90万颗高性能存储芯片。顶尖大模型与顶尖算力、存力如果形成紧密同盟，将增加我国在上游核心零部件获取上的不确定性。

此外，美国还积极推行“人工智能外交”，通过“星际之门”计划联合投入超5000亿美元建设10吉瓦级AI数据中心，在日本、英国、中东等地区输出技术标准，构建“可信供应链”。“技术封锁＋市场围堵”的双重格局，意图迫使我国产业链的国际化布局陷入“低端参与、高端排斥”的困境，并使整体韧性与升级空间受到削弱。

美国凭借AI先发优势和资本运作形成强大的全球资本“虹吸效应”，我国企业创新活力与市场拓展正面临严峻挑战。目前，中美在人工智能领域的投融资规模呈现量级差距，全球资本正加速向美国集中。据CB Insights数据，今年前三季度，美国AI领域投融资金额达1889.71亿美元（约合人民币13453.95亿元），是我国同期462.35亿元的29倍。美国资本高度集中于头部，仅OpenAI与Anthropic两家合计融资即超1700亿美元，并通过“股权绑定＋订单闭环”策略形成估值自我强化循环。反观我国，现有超5300家AI企业，但资源分散，行业呈现“头部自主、中尾部承压”的分化态势。而资本格局的失衡，直接导致我国初创企业面临融资收缩和估值压力。受美国主导的排他性生态和地缘政治因素影响，我国企业海外市场空间正在被压缩。

美国依托人工智能对关键基础设施和未来能源的深度主导，力图掌控新产业体系的主导权，在新一轮全球经济增长周期中形成显著卡位优势。人工智能正深刻重塑能源、金融、关键矿产等战略性领域，美国为掌控产业体系变革的主导权，对科技巨头进行了前瞻性布局。

在能源领域，为破解AI算力带来的巨大能耗，美国正布局加速发展新型核能。此外，微软将与星座能源公司联合重启三哩岛核电厂，谷歌将与能源巨头共同开发小型模块化反应堆，这不仅保障了美国AI产业的能源安全，更可能为推动美国迎来新一轮能源革命的机遇。

在金融领域，美国试图利用AI进一步强化其全球金融霸权地位。近期关于“英伟达是AI时代的中央银行”的讨论，以及美国政府考虑整合人工智能与稳定币监管职能的动向，反映出美国意图以AI为核心支撑，拓展全球金融服务的新边界。

此外，美国政府及企业也在同步加强对稀土等支撑AI发展的关键矿产资源的控制。由此，美国在这些外围支撑领域进行了系统性布局，旨在构建一个以AI为核心驱动的全新产业体系，或将使其在未来的全球经济竞争中占据绝对有利地位，将对我国形成长期的战略压力。

中国应对美国人工智能领域竞争的制度优势和发展合力

1.加强人工智能和产业发展的顶层设计与统筹协调，充分发挥制度优势，凝聚发展合力。

面对美国高度协同的竞争态势，我国亟须强化跨部门、跨层级的战略协调机制，形成全国一盘棋的推进格局。建议在国家层面加强对“人工智能＋”行动的统筹领导与跨部门协调，高度重视并充分发挥人工智能领域国家高端智库的决策支撑作用，支持相关智库定期对中美人工智能的态势和运行情况进行深度分析和动态监测，加强前沿政策研究与战略研判，为国家决策提供高质量参考的建议。

2.集中力量强化核心技术攻关与自主生态构建，探索非对称竞争路径，实现换道超车。

针对美国构建的全栈式技术壁垒，我国必须坚定不移地推进关键核心技术的自主可控。我国不宜与美国直接比拼暴力算力，而是聚焦提升算力质效和探索颠覆性路径。同时加大对异构芯片等新兴架构的研发支持，强化多元异构芯片的统筹调度及对国产大模型软硬件的适配攻坚。在前沿领域积极布局，重点支持产业链的世界模型、具身智能、智能体等关键核心技术攻关。同时，要构建自主可控的评测体系，支持专业机构建立智能网联汽车能力评价体系标准、大模型成熟度评价体系等，掌握技术发展的话语权。此外，重点支持开发“轻量化、高效率”的AI模型体系，形成差异化竞争优势。

3.优化资本支持方式并统筹“抓大扶小”，引导资源向优质企业集中，促进人工智能产业做强做大。

针对中美投融资的巨大差距和我国企业面临的融资困境，亟须创新科技金融工具，形成全生命周期的融资体系。充分发挥政府引导基金和“AI战略投资基金”的共同作用，促进各类基金的合作，做大基金规模。要强化产融结合，加强基金与智库研究的协作，为资本投向提供精准引导。在培育领军企业方面，建立优质AI企业培育库，支持技术领先的企业快速对接资本市场。设立人工智能并购基金，简化审批流程，畅通行业并购整合渠道，引导行业加速整合，培育具有全球影响力的生态主导型企业。

通过天使投资、创业投资引导基金等运作方式，加力支持人工智能瞪羚企业、独角兽企业的发展。

4.深入实施人工智能赋能新型工业化，以超大规模场景的优势，牵引壮大产业生态。

应用场景是我国人工智能发展的核心优势，坚持以应用场景反哺技术产品迭代创新。首先，聚焦制造业的最佳场景，深入实施人工智能赋能新型工业化，推动供需两端的企业对接，引导应用层人工智能企业深耕细分行业，打造具有引领性、标杆性的示范应用。其次，大力推动民生应用。支持人工智能在医疗、养老等领域的深度应用，提升公共服务智能化水平。再次，加快政务大模型的应用推广。落实国家相关政策文件精神，在具有技术优势的平台在社会治理、政策仿真等方面发挥作用，提升政府治理能力现代化水平。

5.深化高水平国际合作与区域协同，积极参与全球人工智能治理，打破美国技术围堵的图谋。

面对美国构建的排他性技术同盟，我国将采取更加积极主动的开放合作策略，拓展国际合作新空间。一是积极推动海峡两岸人工智能交流与合作。中国台湾地区在AI芯片制造等领域具有显著优势，应充分利用现有交流基础（如海峡两岸交流活动），推进两岸在人工智能领域的深度合作，增进融合发展；二是深化与东盟、“一带一路”沿线国家在人工智能领域的合作，支持AI大模型及智能体产品“走出去”，开展标准互认与技术研发合作；三是依托联合国、APEC等多边机制，积极参与国际人工智能标准、算法伦理及安全治理体系建设，联合制定公平合理的国际规则，共同抵制技术霸凌。

（编辑  季节）

随着“走出去”战略的纵深推进，我国海外投资环境从单纯的商业风险管理，上升为关乎国家经济安全、发展全局的重大战略议题。加快构建一个全方位、多层次、高效能的海外投资保护体系，是我国积极参与全球治理、提升制度型开放水平不可或缺的战略支撑。

我国海外投资利益的构成及分布

海外投资利益的界定

中国海外利益是一个随着国家深度融入全球化进程而不断拓展的复合型概念体系。根据《总体国家安全观学习纲要》工作重点要求，它涵盖了海外重大项目与人员机构安全、关键商业利益、“一带一路”安全保障及全球公域治理等多个维度，体现了国家层面对海外利益保护的前瞻性布局。中国海外利益被定义为中国政府、企业、社会组织和公民通过全球联系产生的、处于中国主权管辖范围以外并以国际合约等形式表现的国家利益。狭义上，它聚焦于境外中国机构与公民的生命、财产和活动安全；广义上，包括各类有效协议、国家尊严与名誉在内的全方位权益。

海外利益的分布特征

准确把握中国海外资产的规模、结构与风险特征，是构建有效保护体系的前提。截至2024 年末，中国对外资产规模历史性突破10万亿美元，达到102129 亿美元，较上一年增长了6.15%；对外净资产32958 亿美元；2024年，中国对外直接投资流量为1922亿美元，占全球份额11.9%，对外直接投资存量达3.14万亿美元。我国跨国公司100强的海外资产总额达到12.37万亿元，平均跨国指数为17.3%。其中，中石油、中国中化和中石化分别以1.08万亿元、8810亿元、7514亿元，位列前三，华为和腾讯海外资产规模则紧随其后。2024年，中国企业向境外派出各类劳务人员40.9万人，累计达59.4万人。这些数据展示了当前我国海外投资保护的重要性和紧迫性达到前所未有的高度。

从经济利益维度看，主要分布于三类经济体：一是以美国、新加坡、澳大利亚和英国为代表的市场导向型高收入经济体，这些国家是我国出口贸易、非金融类直接投资与证券投资的重要目的地；二是以印度尼西亚、越南、泰国、马来西亚、菲律宾及孟加拉国为代表的成本导向型东南亚经济体，我国在这些地区的工程承包占比较高，出口与直接投资亦呈稳步增长态势；三是以俄罗斯、尼日利亚、阿尔及利亚、沙特阿拉伯、阿联酋及伊拉克为代表的能源资源型经济体，我国在这些地区的工程承包与能源合作占据重要地位。

我国海外安全利益集中体现于四类区域：一是印太地区、几内亚湾及中东等战略通道与能源供给关键区域，涉及海上战略通道安全与能源供给保障；二是以俄罗斯为代表的欧亚大陆中心地带，我国的能源合作与机构安全需求上升；三是以美国、法国、加拿大和英国等G7国家为主的发达经济体，重点涉及我国公民与机构的人身及财产安全；四是以肯尼亚、巴西等为代表的矿产资源富集国，关乎我国战略性资源供应的稳定性。

我国海外利益在地理上呈现“大集中、广分散”的分布特征，在空间上高度聚焦于周边及“一带一路”沿线国家，广泛延伸至全球各主要板块。其结构可概括为三大板块：一是“一带一路”共建经济体，构成我国海外利益的核心区域；二是以G7国家为代表的发达经济体，以经济利益与公民安全为主；三是以澳大利亚、巴西、墨西哥为代表的资源型经济体，以能源与矿产资源安全保障为核心关切。这些分布广泛、形态多样的海外利益，正置身于复杂且充满不确定性的国际环境中，都面临着来自地缘政治、东道国治理、宏观经济、法律合规及非传统安全等多维度的交叉性风险冲击。

海外投资面临的风险

系统性地识别并剖析海外投资所面临的风险及构成，成为构建有效保护机制的必要前提。

1.政治风险。

主要表现为东道国政权更迭突变及治理失效等因素引发的投资权益减损。此类风险具有主权关联性、不可预测性与强制干预性等特征，导致投资项目中断、资产被征用或合约被单方面废止。政权稳定性、行政效率与制度性腐败是诱发政治风险的核心要素。在部分高风险国家，中国企业为获取战略资源或市场机会，贸然进入制度环境薄弱区域，面临较高的政策变化与强制征收风险。部分海外投资行为呈现出风险偏好的特征，流向制度环境薄弱但资源禀赋较高的地区，源于获取战略性资源的需求，或政府推动的影响。

2.经济金融风险。

海外投资的经济与金融风险构成一个相互关联的复合型风险体系。从经济维度看，东道国市场规模、经济增长稳定性、通胀水平、汇率波动等宏观经济变量，直接影响市场需求与运营成本，产生系统性影响。金融风险则表现为东道国政府债务偿付能力不足导致的违约风险，又称主权信用风险。中国对外投资呈现独特的U型分布特征：一方面集中于主权信用评级较高、具备战略资产的发达经济体；另一方面，又大量流向主权信用较低但资源丰富的发展中地区。中国企业既面临发达经济体的市场准入壁垒，又要应对发展中地区的主权违约风险。两种风险的交互作用加剧了投资环境的不确定性。

3.法律与合规风险。

在海外投资过程中，中国企业面临复合性的法律风险，其根源主要来自三个维度：不同法域间的制度差异、法律执行的不确定性以及国际法律环境的动态演变。这些因素构成错综复杂的法律风险体系，对我国海外利益保护形成严峻挑战。

从制度层面看，各国法律体系的多样性特征明显，在法律解释和适用标准上存在较大灵活性，给跨国经营带来不确定性。以环境保护和劳工权益领域为例，发达经济体普遍建立了严格的法律规范体系，而我国企业对当地法律环境认知不足、合规能力建设滞后，往往面临诉讼风险和行政处罚压力。

近年来，国际投资争端解决机制中的管辖权博弈日益激烈，东道国国内法的域外适用趋势不断加强，企业面临双重合规压力。

4.社会安全风险。

东道国社会稳定构成了中国对外投资安全性与海外利益可持续增长的关键外部保障。基础设施薄弱、罢工现象频繁、失业率居高等，都是破坏投资环境的重要社会因素。民生困境（如失业率攀升、社会保障缩水）则引发社会不稳定性。

5.地缘政治风险。

地缘政治风险本质上是大国战略博弈在全球范围的投射，其影响范围更广、传导机制更复杂。

大国竞争引发的“选边站队”压力。随着中美战略竞争加剧，美国通过“印太经济框架”“半导体联盟”等机制构建排他性经济圈层，并运用关税政策等手段迫使第三方国家在对华经贸合作上做出限制。导致许多发展中国家面临前所未有的战略抉择压力，直接威胁我国在这些国家的投资安全。印度追随美国对中资企业实施制裁，以及美国对越南、柬埔寨等中国重要转口贸易国加征高额关税都是该类风险的典型表现。

地区强国战略自主性增强带来不确定性。以印尼、肯尼亚为代表的国家，在经济政策上表现出更强的自主性和波动性，这种政策不确定性虽然源于这些国家自身的发展需求，但在大国竞争背景下被放大，对我国能源资源供应安全构成挑战。

地缘政治风险与传统政治风险形成叠加效应。东道国国内政局不稳等风险因素与大国博弈等风险相互交织，使我国海外投资面临更为复杂的风险环境。我们既要关注东道国国内政治动态，更要把握全球地缘政治格局的演变趋势。

我国现有海外利益保障体系情况

政府层面的战略主导与武装保障

政府是我国海外利益保护体系的核心支撑力量。政府通过外交、商务与军队的协同作用，构建起战略部署、政策支持、应急行动与安全护航相结合的体系。

外交部门承担总体规划与统筹协调的职责，将海外利益保护纳入国家安全与外交战略框架，通过多边与双边机制推动国际合作，如动议对标世界银行的做法，在金砖银行项下建立多边投资担保机构（MIGA）机制，以制度化方式分担投资风险。商务与国资系统则负责政策层面的落实与企业支持，通过完善“走出去”风险评估、保险与应急机制，为企业提供政策保障与法律援助。外交与商务体系共同建立了驻外应急响应网络，实现信息共享与快速撤离指挥。军队在此体系中提供安全支撑，通过海外护航与维和行动维护国家公民与企业安全，体现了国家对全球利益的战略维护。

法律体系构建

在构建海外利益法律保护体系方面，我国已形成一套融合国内立法、国际协定与专业化服务的多层次策略框架。近年来，我国密集出台了一系列具有针对性的涉外法律法规，标志着保护策略从被动应对向主动谋划的重要转变。《中华人民共和国对外关系法》作为基础性法律，为反制国外不当制裁和“长臂管辖”提供了系统性法律依据；《中华人民共和国反外国制裁法》则构建了包含反制清单、签证限制、资产冻结等具体措施的“防守－反击”机制，展现了维护国家主权与企业合法权益的坚定立场。

国际法层面，我国通过升级双边投资协定、推动“一带一路”争端解决机制建设，构建了国际国内法律手段相互衔接的保护网络。特别是在投资协定中纳入更完善的投资者－东道国争端解决条款，为企业海外维权开辟了专业化通道。同时，支持建立“一带一路”国际商事法庭等区域性争端解决平台，增强我国在国际法律事务中的话语权。

海外投资保险机制的设立

作为当前主要的海外投资承保机构，中国出口信用保险公司通过系统化的保险产品为企业跨境投资提供风险保障。承保范围聚焦于征收、汇兑限制、战争及政治暴乱、政府违约等四类核心政治风险，其中2023年新增“绿色通道”机制，对“一带一路”沿线重点项目实行优先审批。

企业海外安保能力建设

通过在总部和区域公司层面设立专业安全管理部门，构建层级清晰的安全管理组织体系。在风险预警方面，企业通过自建或采购服务的方式，建立覆盖全球的海外风险预警系统。这些系统整合开源情报和商业数据，对东道国的政治风险、安全威胁等进行实时监测和评估。为确保应急响应能力，企业制定了完善的境外突发事件应急预案体系，覆盖从恐袭、绑架到骚乱、自然灾害等多种情景。在资源保障方面，企业设立专项安全预算，用于安防设施建设、专业安保力量雇佣和保险购买。同时，积极与东道国政府、警方以及中国驻外使领馆建立协同机制，在必要时与国际专业安保公司合作。

市场化私营安保力量构建

在我国海外利益保护体系中，私人安保公司以其独特优势发挥着专业化补充作用。这些机构通过提供武装护卫、要员随行和物资运输保障等商业化服务，有效弥补了官方保护力量的局限性。其“非官方”属性使其在政治敏感地区开展行动时更具灵活性，避免引发外交争议，成为高风险地区中资机构和人员实现“自力救济”的重要依托。

民间网络的辅助作用

以侨团、商会为主的民间网络，在我国海外利益保护体系中发挥着独特的辅助作用。这些组织凭借其语言文化相通和深入当地社会的优势，在情报收集、危机预警等方面展现出独特价值。它们能够通过民间渠道及时获取政局变动、社会动态等第一手信息，为风险防范提供有效预警。在应急响应方面，民间网络可在危机初期为受困公民提供紧急庇护和物资支持，有效弥补官方救援的时间空窗。同时，通过长期参与社区建设，夯实民意基础，从源头上改善我国海外利益的生存环境。

现有海外利益保障机制存在的短板与不足

相关法律缺位且协同不足

当前立法体系尚存在关键性空白。《对外投资保护法》《海外投资保险法》等基础性法律长期缺位，企业海外权益保障缺乏坚实的法律根基。虽然《中华人民共和国国家安全法》第三十三条确立了保护海外利益的基本原则，但其中“必要措施”的核心要素不明确，企业在实践中面临法律适用困境。相关规章制度分散于各部门文件中，缺乏系统性与协同性，未能形成统一协调的保护体系，分散立法的模式使保护标准不一、执行效率受限，难以应对日益复杂的海外利益保护需求。

我国改革开放初期签订的双边投资协定主要着眼于保护来华投资，双边投资保护协定签署年代较早，受限于当时保护水平，难以适应当前国际投资领域的新形势与新要求。这些制度性缺陷制约了我国海外利益保护效能的提升，亟须通过完善立法体系、整合制度资源、更新国际协定等途径，构建与中国海外利益规模相匹配的法律保障机制。

争端救济乏力与反制困境

目前我国对海外投资争议和资产侵害仍以外交协调为主，缺乏专门的司法救济渠道和执行机制，使企业和公民在面临资产冻结、征收或政治性制裁时维权困难。尽管《中华人民共和国反外国制裁法》《中华人民共和国出口管制法》等为反制提供了法律依据，但覆盖范围有限，尚难形成体系化威慑。

海外投资保险制度作用甚微

目前，中国出口信用保险公司作为唯一政策性承保机构，承担着国内超过90%的海外投资保险业务，保险费率维持在1.5%～3%的较高区间，远超国际平均水平。保险产品供给与市场需求严重脱节。当前仅提供股权和债权两类保险产品，承保范围局限于传统的征收、汇兑限制等政治风险，无法覆盖新型复合风险。业务结构呈现双重集中特征：在地域上超60%的保单集中于高风险国家，在行业上70%的保单集中在能源基建等传统领域，风险敞口过于集中。2024年上半年，对“一带一路”沿线国家赔付金额达9.5亿美元，同比增长5.9%，显示出承保风险持续攀升的压力。在国际法层面，我国与“一带一路”沿线国家签订的双边投资协定中，仅60%包含代位权条款，且内容标准不一，使得跨境追偿面临法律障碍。这些制度性缺陷相互交织，共同制约着我国海外投资保险体系的功能发挥。

海外私营安保受制于人

当前，海外安全服务市场虽由大型安保企业主导，但无论是国有企业还是民营机构都将面临共同挑战。这些企业普遍起步较晚、发展进程缓慢，其功能主要局限于应急响应，难以实现风险预警和态势缓解，对重点国家和地区的安全环境缺乏影响力。这种发展困境直接影响了企业的盈利能力，除少数具有大型国企背景的安保集团外，多数企业面临资金短缺。尽管我国在“一带一路”沿线投资规模巨大，但安保市场份额占比极低，加之项目利润空间有限和对安保工作重视不足，导致企业在安保预算上大幅压缩，进一步制约了行业发展。

私营安保方面受制于西方，主要体现在三个方面深层次原因：首先，全球业务网络与支持体系缺失，加之情报获取能力不足，使企业难以对特定任务区域进行精准风险评估；其次，面临东道国在市场准入、业务范围等方面的政策性限制，以及行业标准、培训认证体系受欧美主导的被动局面；最后，我国海外安保公司在复合型专业人才方面严重短缺，海外复杂环境要求安保人员既要掌握当地语言文化、熟悉势力格局，又须具备军事侦察、人际沟通与信息系统操作等综合能力。上述因素共同制约了我国私营安保公司的国际化发展。

驻外机构及商协会权责不清，对企业实际支持力度不足

领事保护作为国际法框架下的一项重要制度，是由派遣国通过其驻外外交和领事机构，为维护本国国家利益、法人及公民合法权益所采取的常态化预防性保护措施。该机制具有前瞻性保护特征，其启动体现了国际法赋予主权国家的预防性保护职能。部分驻外机构与商协会的服务效能不足，已成为制约整体保护能力提升的短板。部分驻外机构受限于行政惯性与考评机制，往往将工作重心置于常规性外交事务，存在“重接待、轻护航”的倾向。商协会等组织在资源整合与专业服务方面尚未形成有效支撑，其服务内容多停留在信息传递与活动组织层面。我国一些民间组织“走出去”未能与国家向海外延展的步伐保持一致，难以在风险预警、安全培训、危机协调等关键环节为企业提供实质性支持。

完善我国海外投资保护体系的政策建议

重新诠释“不干涉内政”原则

在坚持尊重各国主权这一根本前提的同时，有必要对该原则进行“功能性拓展”与“语境重构”，以更好地应对现实挑战。

这种创新的核心在于严格界定“非法干涉”与“依法维权”的界限。我国奉行不干涉内政，旨在尊重他国主权，但绝不意味着放任中国企业与公民的合法权益受到东道国政府或官员的恶意侵害，或坐视我国的定向援助被滥用。当遭遇不公正待遇、征收等政治风险时，我国政府依据国际法及双边协定所采取的外交交涉、国际仲裁等反制措施，是捍卫合法权益的正当之举，本质上属于“依法维权”，而非“非法干涉”。

完善海外投资保险制度

推动海外投资保险市场结构改革。借鉴短期出口信用保险发展经验，适度放宽市场准入，引入符合条件的商业保险公司及私人资本参与中低风险市场业务。对新兴市场主体给予阶段性税收优惠，激发市场活力。在高风险地区维持中信保主导地位，构建政策性与商业性协同发展的保险体系。

强化国际法保障机制。在新签或修订双边投资协定时，明确写入代位求偿权条款，为保险机构跨境追偿提供国际法依据。

建立政府引导的再保险机制，通过风险共担扩大承保范围。探索设立海外投资保险公共服务平台，为企业提供全流程风险管理服务。

完善制度保障体系。推动出台《海外投资保险条例》，明确各类市场主体的资质标准、业务范围和监管规则。建立跨部门协调机制，统筹商务部、外交部、金融监管部门的力量，形成政策合力。通过国内立法与国际协定的良性互动，构建既能有效防范风险，又符合国际规则的现代化海外投资保险体系。

完善涉外法治与升级投资协定

着力构建国内法与国际规则的良性互动体系。在国内涉外法治建设方面，建议以《中华人民共和国对外关系法》为统领框架，强化其与《中华人民共和国外商投资法》《中华人民共和国反外国制裁法》等涉外法律的系统衔接，同时推进《海外利益保护法》的出台，形成兼顾高水平开放与国家安全的法律工具箱。

在双边投资协定升级方面，截至2025年7月，我国已与各国和地区签署双边投资协定共149项，其中现行有效的BIT共计109个。除进一步推进处于悬置状态的协定早日生效外，我国还需从示范双边投资协定文本的制定工作起步，关注投资者保护、征收与补偿和投资争端问题解决机制。

建立精准化反制机制与创新风险阻断机制并进。推动将《中华人民共和国反外国制裁法》中的反制措施与BIT争端解决机制相衔接，当缔约方违反协定义务时，可依法启动包括资产冻结、交易限制在内的对等反制，并通过定期审查程序确保措施实施的合规性；借鉴《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》立法经验，在BIT中嵌入针对第三国不当域外适用的联合抵制条款，建立包括禁令申请、合规审查在内的标准化操作流程，为投资者提供贯穿项目全周期的法律保护。此外，还可将援助项目与投资保护相挂钩，在必要时可采取调整援助规模、暂缓合作项目等差异化措施，形成对东道国的有效约束力。

建立健全海外安保体系

从国家层面强化顶层设计，统筹商务、外交、公安、安全等部门形成统一协调机制，完善法律法规体系，明确安保企业的资质、权责及武力使用规范；运用人工智能、大数据等手段提升安保情报、预警与应急能力；积极参与国际安保治理，对接国际标准，提升中国安保企业的国际形象与竞争力；并通过人才储备和政企协作机制，形成官方与民间力量互补的海外安保网络。

探索建立海外利益安全风险监测预警体系

以专业化风险预警与响应平台为核心，整合政府部门、驻外机构与企业资源，形成覆盖风险排查、监测、评估、预警的全流程工作机制。

具体包括以下几个方面：（1）监测层面。建立全球风险数据库，运用大数据与人工智能技术，对重点国家的政治局势、政策变动、安全形势等开展动态监测，定期发布分级预警报告；（2）响应层面。设立风险等级分类机制，对高风险情形启动快速响应，协调外交、商务等部门及驻外机构提供应急支持；（3）信息共享方面。建立政府主导的公共服务平台，推动风险信息在政府、企业与专业机构间高效共享，并为高风险项目配套法律支持与应急保障资源。通过系统化构建监测预警与快速处置相结合的全链条机制，可显著提升我国海外利益的风险防范与危机应对能力，为实现高水平对外开放提供安全保障支撑。

健全驻外机构与商协会责任机制

建立驻外机构与商协会的海外利益保护责任追究机制，将中资企业安全风险排查覆盖率、重大风险预警及时率等核心指标纳入绩效考核体系。建立“保护责任与资源配置挂钩”的激励机制，对考核优良的机构适当扩大外事权限和经费支持，通过“责任清单+绩效评估”推动实现从“被动应对”到“主动护航”的工作转型。

（编辑   季节）

近年来，以“消费者研究”为首的美国保守派对ESG（环境、社会和治理）投资的系统性围剿，已从根本上动摇了企业界应对气候变化的共识。这一由保守派组织、共和党州政府和联邦立法者共同推动的反ESG运动，通过法律诉讼、政治施压和舆论攻势，迫使美国多家主要银行和投资管理公司退出具有广泛影响力的银行气候联盟和气候投资联盟，逆转了全球金融体系绿色转型的势头，其长期影响可能重塑全球能源转型格局。

美国ESG理念与投资活动的兴起

在美国，ESG理念的起源可追溯至18世纪的信仰导向型投资实践，当时一些宗教派别有意规避对涉及奴隶贸易企业的投资。到20世纪60年代，贵格会和卫理公会等美国宗教团体根据道德准则筛选投资项目，回避涉及武器、烟草或不符合其伦理观的行业。这种基于价值观的投资方式为ESG投资奠定了基础。 70年代，社会责任投资逐渐兴起，投资者开始关注企业的社会影响，比如反种族隔离运动促使投资者撤资支持南非种族隔离政策的公司。进入90年代，环境问题逐渐成为公众关注的焦点。1994年，英国可持续性专家约翰·埃尔金顿（John Elkington）提出“三重底线”（Triple Bottom Line）概念， 强调企业在追求经济效益的同时需兼顾社会和环境责任， 该理念为ESG投资提供了理论框架。1997年“全球报告倡议组织”的成立，标志着企业环境和社会责任报告开始进行规范化尝试。

2000年，联合国千年峰会通过的“千年发展目标和碳披露”项目的创立，进一步推动了企业对环境和社会影响的透明化，为ESG投资的兴起创造了条件。在这一时期，美国的ESG投资主要由机构投资者推动，如养老基金和大学基金会等。2004年，联合国发布的《谁在乎谁赢》（Who Cares Wins）报告正式提出ESG概念，其核心主张是将非财务因素（如气候变化风险、碳排放、污染治理、公司治理结构等）纳入投资决策框架，以推动市场可持续发展。该理念的实践逻辑在于，环境与社会风险可能对企业的长期财务表现产生实质性影响，因此投资者需要通过ESG评估筛选更具韧性的企业。

进入21世纪第二个十年后，由于公众对气候变化、社会公平等议题关注度上升，ESG投资迎来爆发式增长。在此背景下，全球最大资产管理公司贝莱德集团（Black Rock）在2020年发布的年度公开信中，明确将气候变化列为“重塑金融业的核心因素”，并承诺通过股东投票权推动企业改善可持续表现。在该时期，ESG投资呈现三大特征：一是主流金融机构（如先锋领航、道富银行）纷纷推出ESG主题基金；二是企业竞相制定碳中和目标并加强环境信息披露（全球上市公司碳排放披露率从2018年的34%升至2023年的63%）；三是投资者通过股东提案施压能源巨头改革董事会，推动其能源转型。至2022年，全球ESG基金规模已达30万亿美元，预测2030年将突破40万亿美元。

美国反ESG运动的意识形态与政治行动

在美国，反ESG运动由部分政治团体、企业和投资者推动，试图限制或逆转ESG投资的普及。从意识形态来看，该运动的崛起主要源于以下三个原因：一是对自由市场原则扭曲的担忧。反ESG运动的支持者多为自由市场经济的倡导者，他们认为ESG投资准则扭曲了市场机制，即：传统投资理论以财务回报为核心，而ESG投资将环境、社会和治理因素纳入决策过程。对此，保守派批评ESG通过“主观性指标”干扰投资决策，违背了股东利益最大化的受托责任；他们将ESG视为对市场自由的威胁，认为其赋予精英阶层绕过民主程序、推行激进议程的能力，从而损害市场机制的公平性与效率。 二是文化战争的发展需要。长期以来，反对者将ESG投资准则视为进步主义或“觉醒文化”的延伸。尤其在性别平等、种族多元化及气候变化等议题上，他们认为ESG投资强化了特定的意识形态理念，迫使企业和投资者接受左翼价值观。 例如，特朗普在2024年美国总统竞选中公开批评ESG相关理念；2025年4月8日发布行政命令，称各州关于气候排放及ESG的立法“与本届政府释放美国能源潜力的目标相冲突，此类法律不应继续存在”。 三是对政府干预的不满。反ESG运动的支持者认为，ESG投资的部分推动力源于政府政策或监管措施，这被视为对私人资本自由流动的严重干预。保守派人士担忧，此类政策可能迫使企业执行与其核心利益相悖的措施。

反ESG运动在美国尤其受到依赖传统产业地区的支持。这些地区认为，ESG投资的环保要求（如剥离化石燃料资产）将严重威胁以石油和天然气为基础的地方经济及就业机会。该运动的崛起以2021年为分水岭，组织核心是保守派智库“消费者研究”（Consumers’ Research），其领导人威尔·希尔德（Will Hild）将ESG定性为“未经民主程序授权的极左议程”， 并构建了一套多层次打击策略。首先，进行意识形态动员。保守派通过右翼媒体渠道，将ESG投资准则污名化为“金融暴政”及“精英对普通民众的经济剥夺”。他们斥资500万美元推出攻击性广告，将ESG相关机构比喻为“黑手党式卡特尔”，并将可持续治理框架描绘为“全球性、有组织的、具有恶意性质的阴谋”。 二是发动州级法律战。在2021年，来自得克萨斯州、西弗吉尼亚州等以化石燃料产业为经济支柱的多个州的共和党籍总检察长，启动了对ESG投资准则是否违反州法律的调查。同年，得克萨斯州通过《参议院第13号法案》，禁止州养老金投资于被认定为“抵制化石燃料”的金融机构，并将贝莱德集团、摩根大通等370家机构列入限制投资名单。次年，此类行动进一步升级。19名共和党州总检察长组成的联盟共同致函贝莱德集团首席执行官，批评其优先考虑气候目标而非财务回报，并指控它通过施压其投资企业遵循《巴黎协定》等国际气候协议的要求。此后，23名共和党籍州总检察长对专注于ESG投资的公司展开调查，重点审查这些机构是否通过ESG标准联合限制化石燃料企业的商业活动，涉嫌违反反垄断法。 三是挑起联邦调查。2023年，众议院司法委员会主席吉姆·乔丹（Jim Jordan）启动“气候卡特尔”调查，指控环保组织与资产管理公司通过协同施压限制化石燃料投资，并要求60余家机构提交超过10万页内部文件。此举导致多家企业退出“气候行动100+”倡议。

反ESG运动对全球气候治理的影响

随着保守派对ESG投资准则的持续批评与政策打压，特别是在“特朗普2.0”时期，ESG加速在美国退潮。首先，金融机构大规模撤退。自2023年联邦调查启动以来，受法律风险和政治压力的影响，包括摩根大通、美国银行和富国银行在内的多家美国主要银行已退出具有广泛影响力的银行气候联盟，全球最大的资产管理公司摩根大通（JPM.N）和道富环球投资管理公司（STT.N）退出了气候投资联盟，贝莱德集团撤回可持续投资承诺，导致气候投资基金大量流出。2023年，专注于气候领域的美国投资基金的资金流出规模首次超过流入规模。2024年净流出资金达到196亿美元，这一趋势延续至2025年第一季度，且仍未出现明显缓解迹象。其次，企业股东行动转向。从2021年至2024年，支持可持续发展的股东提案数量显著下降，而反对ESG准则的相关代理提案数量则增长了四倍以上。同时，机构投资者会议中关于气候议题的讨论明显减少。最后，企业战略调整。尽管包括环境责任经济联盟等在内的ESG支持者强调“气候变化科学不容否认”，但企业界已因政治风险集体退缩。贝莱德集团声明，虽仍将评估气候风险，但不再公开提及“气候”一词，且多个银行退出环保承诺时普遍援引“客户需求”而非信念转变。 

在全球层面，美国反ESG运动对全球气候治理的负面影响主要体现在监管协调和国际合作的放缓上。作为全球最大经济体和金融中心，美国的监管动向往往引领国际标准，而反ESG压力导致美国证券交易委员会在气候披露规则上的推进变得谨慎。其中，2023年拟定的气候风险报告规则面临国会审查和潜在最高法院挑战，这可能延迟全球统一披露标准的实施。这种政治阻力让证券交易委员会“暂停脚步，确保规则能经受司法审查”，从而间接影响国际投资者对气候风险的透明度需求。更为严峻的是，随着特朗普2024年的再度当选，反ESG运动已经推动美国再次退出《巴黎协定》，这将显著削弱第29届联合国气候变化大会（简称COP29）等国际气候峰会上的全球合作氛围。作为第二大温室气体排放国，美国的退缩会加剧发展中国家对气候融资的疑虑，尽管COP29已推进碳信用交易规则以支持新兴经济体减排项目。

与此同时，反ESG运动也对全球绿色转型产生了重大冲击，并体现在投资流动和能源转型速度上。在美国，反ESG法案导致清洁技术和可再生能源投资下降，这不仅削弱了本土供应链，还波及全球，因为美国是绿色技术出口大国。

对中国而言，美国反ESG运动所产生的影响以机遇为主、风险为辅。具体而言，它加速了中国在清洁能源领域的全球领导态势，但也暴露了ESG框架的脆弱性，需要中国企业通过本土再品牌化（如转向“可持续发展”而非ESG标签）和多元化融资进行缓冲。

全球ESG投资的未来趋势与前景

反ESG运动暴露了可持续金融体系的脆弱性——过度依赖少数资管巨头的道德领导力，而非建立制度性约束机制。当贝莱德集团等金融巨头在政治压力下转向，整个ESG生态便迅速崩塌。其更深远的影响在于企业决策逻辑的转变，即为避免成为政治靶标，跨国公司纷纷淡化ESG表述，将气候承诺降级为“自愿倡议”而非强制目标，甚至重新拥抱化石燃料项目。这种集体性倒退发生在全球气候危机加剧的背景下尤具讽刺意味。

本质而言，反ESG运动反映的是两种治理哲学的对抗：一方认为市场应主动修正负外部性以服务公共利益，另一方坚持股东利益至上原则不容妥协。值得注意的是，反ESG阵营内部同样存在张力——部分传统共和党人仍信奉自由市场原则，对政府干预投资决策持保留态度，但被民粹主义浪潮边缘化。从历史维度看，当前斗争是19世纪“奴隶制撤资运动”和20世纪80年代“反南非种族隔离投资抵制”的镜像反转，保守派如今效仿进步阵营当年的策略，却服务于截然相反的目标对象。

展望未来，全球ESG投资的发展可能呈现三种路径：一是若民主党在2028年美国大选后重新掌控联邦权力，可能通过行政权力强化ESG披露标准，推动其规范化；二是现状延续，ESG可能退化为小众投资策略，影响力受限；三是共和党主政州通过立法全面禁止ESG考量，从而可能引发宪法层面的法律诉讼。无论哪种路径，气候风险定价的政治化与党派化已成为既定事实，其影响正扩展至全球。这场围绕ESG的争端使金融机构陷入两难境地。对企业而言，环境责任可能让位于生存竞争的现实考量；对环保支持者而言，这意味着需要进行战略反思，如果“通过资本改变世界”的路径受阻，是否应回归政策游说与草根动员？这场运动的深远影响或许在于揭示当代资本主义的根本性矛盾，即：无限扩张的资本增值逻辑与人类社会的可持续发展之间的深刻冲突，当金融资本与生态危机的冲突日益加剧，人类社会是否真能通过市场机制实现自我救赎，抑或在短视的政治博弈中滑向不可逆的生态危机？这一答案将深刻塑造21世纪后半叶的文明形态。

反ESG运动的本质是一场关于“谁有权定义资本使命”的权力争夺。其悖论在于，它以捍卫经济自由为名实施政府干预，以保护普通投资者为口号维护化石燃料集团的利益。这场斗争的结果将决定21世纪下半叶的经济治理模式——是接受市场与生态的深度重构，还是在短视博弈中滑向气候灾难。无论结局如何，一个确定性已然显现，即当科学共识遭遇政治极化，金融体系难以独善其身。中国应抓住这一运动所带来的机遇，持续推动清洁能源领域的技术研发与产业布局，使其在全球清洁能源创新中的领先地位日益巩固。

（编辑 杨利红）

2025年以来，印度引以为傲的IT产业发展信心连续遭遇两次打击。一是年初，中国开源大模型“深度求索”（DeepSeek）横空出世，引发印度业界大惊失色，纷纷叩问为什么“深度求索”诞生于中国，而非以IT服务闻名全球的印度。二是印度最大IT服务企业塔塔咨询（TCS）近期宣布公司史上最大规模裁员，裁撤1.2万个中高层管理职位，占其员工总数约2%，释放印IT行业恐面临整体性衰退的寒意。

当前，印度IT产业和服务出口遭遇前所未有的重大变局。过去三十多年来，印度一直紧跟最新信息技术潮流，通过扩大服务出口深度融入全球价值链分享红利。如今，印度能否把握和应对当前面临的空前机遇和挑战？印度长期被视为其优势特长的IT产业竞争力究竟如何？为什么面对AI冲击显得毫无准备？印度的制造业和货物贸易发展长期滞后，如果作为出口支柱的IT产业也受到重创，印度将遭遇哪些政治经济风险和挑战？

IT产业和服务出口长期被视为印度独特优势

20世纪80年代以来，印度以“产业跳跃”态势，绕过农业、制造业、服务业递次发展的传统路径，形成服务业主导的经济结构，以及具有全球竞争力的服务出口部门。从数据上看，1993年以来，印度以美元计价的服务出口以高达14%的年均复合增长率连续增长30年，增速既高于同期印度货物出口的10.7%，也高于同期全球服务出口6.8%的增速。印度服务出口不断攀升，占全球服务市场的份额从1993年的0.5%增至2022年的4.3%，扩大到8.6倍，总量排名也已从2001年的24位上升至当前的第7位。

印度号称“服务出口大国”可能值得商榷，但是称其为“全球IT服务出口大国”就比较客观。印度IT产业的国际声誉可追溯到20世纪末的“千年虫危机”。为避免系统瘫痪风险所产生的大规模修复需求，迫使跨国企业在全球寻求低成本、高效率的外包伙伴，而印度企业凭借充足的人才储备、英语优势和高度服从的工作文化，成功承接了大量订单，在全球IT服务市场中打响名头，让印度迅速赢得“可靠后台”的口碑。印度政府为抓紧服贸机遇，也制定了一系列出口促进政策，包括创设软件产业园区和特区、增加出口补贴、豁免计算机硬件关税、推动先进技术进口等。这些政策助力印度服务出口产业不断壮大，进一步激发了印度内生的劳动力禀赋优势，并催生出塔塔咨询（TCS）、 印孚瑟斯（Infosys）、威普罗（Wipro）、马恒达科技（Tech Mahindra）等业务遍及全球的IT服务外包巨头。

到目前，涵盖通讯、计算机、信息服务的IT行业已经成为印度服务出口的绝对支柱，占据近一半份额。长期以来，印度IT产业与全球技术扩散、产业升级保持同步，即使在疫情期间也依靠远程办公等增量服务业务保持稳健增长，最近10年出口年均增速达到9%。到2022年，印度成为全球第二大IT服务出口大国，占据全球IT贸易15%的份额，仅次于爱尔兰。极大缓解了印度货物贸易长期巨额逆差造成的外汇收支不平衡问题，还为印度赢得“世界办公室”的称号，印度政府一直强调其为不同于“东亚模式”的后发国家经济起飞路径。

近三十年来，印度已成为IT服务和技术外包的代名词，它找到了一个能规避自身弱点，同时最大化发挥自身优势的发力点。相比制造业，IT服务对基础设施规模体系要求更低，非体系化的互联互通和能源传输网络就可以保障其基本运转。同时，IT服务可以完美规避印度严苛的用工制度，最大限度地盘活其独特的劳动力优势，包括东亚国家普遍不具备的英语沟通优势、美国和西欧不具备的用工成本优势、非洲很多国家不具备的初级技术人才规模优势。换言之，印度凭借全球其他经济体不具备的技能、规模、稳定性优势，和自身具有的特点，较为成功地拓展服务出口业务，进而在IT服务方面占据了独一份的全球产业生态位。

新冠疫情暴发后，印度服务业增长点正在从传统的IT服务加速向其他商务服务领域扩张。在疫情期间利用全球对服务贸易需求扩张，印度服务出口反而能保持增长活力。疫情推动全球企业进一步数字化转型——2020-2021财年印度IT服务获得了前所未有的238亿美元外商直接投资（FDI），2021-2022财年和2022—2023财年合计也达到146亿美元。这些投资很多被用于在印投建全球能力中心（GCC）。得益于业务数字化、远程化不断推进，很多跨国企业希望将原来在本地部署的运行、会计、法务、咨询、研发等服务性岗位外包到印度，以此压缩营商成本，提高盈利水平。

跨国企业在印部署大量GCC，在IT服务之外新增了“其他商业服务”出口。印度这一类别在2021-2022、2022—2023财年的平均增速高达28%，其规模也从2021-2022财年的590亿美元，上升到2022—2023财年的804亿美元，目前已占印服务出口的四分之一强。在“其他商业服务”项下，四分之三的增长来自五大业务：商业管理咨询和公共关系服务；工程服务；广告会展服务；研发服务；其他技术服务。印度满足了跨国企业技能密集型及数字化服务需求，成为跨国企业降本增效策略的重要支撑，包括JP摩根、亚马逊、沃尔玛、微软都已在印设置GCC，且该部分业务规模目前仍在扩张之中。

印度IT产业创新能力乏善可陈

尽管印度是全世界的“IT后台”，同时几乎无缝对接硅谷等创新前沿，但其多年来并未诞生叫得上名字的操作系统，没有自创本土媒体播放器、聊天软件、浏览器，甚至没有自研的大型游戏和文件浏览器。除了Zoho、Finacle等极少数在细分领域具有一定竞争力的产品外，全球市场难觅具有大众辨识度的印度自研IT产品，遑论在某一领域占据主导地位的王牌IT产品。

当很多国家在全球分工中经历从低到高的价值链爬升时，印度IT产业却一直陷入低端诅咒。以中国为例，很多中国制造业企业最初属于大型原始设备制造商（OEM），但后来中国企业逐渐获得知识产权、研发能力、设计能力，并制造出国产替代制造业产品，形成拥有自主产品和品牌的企业，从比亚迪到OPPO无不如此——他们起步时都只是跨国企业的外包生产商，但逐渐升级，拥有完全自主的国际品牌。反观印度IT产业，尽管拥有庞大的程序员群体，却自始至终以劳动密集型的低成本服务为主要模式，历经三十年发展仍以规模扩展为主，几乎没有实现任何实质性的纵向突破。无怪乎印度学者抱怨，从电脑桌面软件开发到移动应用开发，印度IT产业在过去三十年错过了本可搭乘的 “发展快车”。印度官方不断抱怨推特、脸书等美国社交软件对印充满偏见，但拿不出具有竞争力的竞品。而中国的字节跳动凭借Tik     Tok成功挑战美国社交媒体垄断，但当印度因政治原因封禁Tik Tok后，本土涌现的粗制滥造同质性产品，却无法实现基本功能。

人才流失是印度IT产业缺乏创新能力的重要原因。印度IT人才在各环节都面临来自欧美的系统性“掐尖”。印度顶尖的IT人才，从一开始就手持签证前往美欧高校和大公司，其中佼佼者成为微软、谷歌、Adobe等企业的CEO及中高层技术及管理人员。而那些经过良好教育，具有一定创新能力的中级人才，则会在新德里周边的诺伊达、古尔冈，被谷歌、英特尔等公司的本土高端产业园区雇佣。较大的薪资差异导致最优秀的人才无法留在印度本地，难以形成本土企业或者团队开展创新。

在印度本土，印度IT服务业几乎完全被印度财团承接，形成固定的雇佣关系，严重压制中小微企业生存空间，形成事实上的垄断。而当塔塔咨询（TCS）和印孚瑟斯（Infosys）为代表的IT巨头以垄断的方式融入西方分工体系，并凭借自身独特的生态位轻易向客户收取不菲的费用后，他们已满足于从事循规蹈矩的重复性工作而失去了往产业上游攀登的动力。2024 年印度研发支出仅占GDP的0.65%（254 亿美元），远低于中国的2.68%（4762 亿美元）和美国的3.5%（9623 亿美元）。这表明，当美国和中国的企业通过高强度研发投入推出具有市场竞争力的数据库、编程语言、产品和平台的时候，大多数印度程序员只是在低端链条上简单运用这些配发给他们的资源。

印度的产业创新失败本质上在于陷入了一种源于“人矿”的资源诅咒。印度程序员完美匹配西方IT服务的几乎所有需求——熟悉英文、费用低廉、服从命令、技术过关、规模庞大，同时跨国企业在全球范围内几乎难以找到替代印度IT人才的供给方。这种近乎完美的资源禀赋虽然可以说是一种能力，但更像是一种运气，正是因为运气太好，反而造成印度IT企业普遍因循守旧、厌恶风险的偏好。换句话说，印度IT企业已习惯于利用印度和西方之间巨大的人力资源差价套利，局限于“开采人矿”而非打造创新产品，由此IT企业利润大部分并未投入研发或产品开发。

有两个现象最能说明上述问题。一是从商业模式看，印度IT服务企业收费是按程序员向客户服务工作时长计价。在这种收费模式下，雇佣低技能开发人员不仅能压缩人力成本，也尽可能以拉长服务时间来提高收费。而高技能开发人员不仅人力成本高，也会提高效率，压缩服务时长。印度相对欧美本土IT人才的优势就在于低劳动力成本，他们尽量选择廉价的低技能人才填满收费时长。二是从人力资源培养角度看，即使挖掘出具备技术提升潜力的员工，企业也往往会优先将他们派驻海外客户现场，而留在本土优秀员工则大多转向客户管理、人员管理岗位，而非提升至更高级的技术岗位。以上两点共同作用之下，印度IT企业没有兴趣培育和保留更高水平的技术能力，而是更专注于批量“开采人矿”。

这种产业布局中的短视，使印度IT产业陷入全方位、系统性的产业龟缩：几乎没有印度本土IT企业敢于主动进军全球市场，没有机会与国际巨头同台较量，也自然没有机会被击垮、被收购，没有竞争性企业“虽败犹荣”的风骨。印度本土既没有诞生过被脸书收购的“印度版WhatsApp”，也没有出现过挑战WhatsApp但失败的“印度版Telegram”。印度IT企业沉醉于凭借既有比较优势攫取利润，但更进一步的业务和技术创新既得不到优先考虑，也不会获得奖励。因此，印度难以建立起从涵盖创投、开发、测试到商业化运用的完整产业科技生态。

印度 IT 产业常被视为印度经济腾飞的引擎，不仅服务出口驰名全球，还与硅谷、纳斯达克等国际科技前沿保持紧密联系。然而，看似智力密集型的“天才产业”的发展模式却更多依赖低廉的人力成本，通过大规模“人力外包”获取利润，而非在核心技术与高端创新领域建立优势。其 IT 产业表面上代表着高端与现代化，实质上企业缺乏推动产业升级的内生动力。与此同时，服务出口的繁荣也遮掩了印度制造业发展的结构问题，被当作“后发国家发展先进产业”的创新模式，并被视为值得推广的先进经验。

印度IT产业面临的多重冲击形成新一轮考验

事实上，以IT为代表的生产性服务业本身就需要依附于工业制造业，但由于印度自身工业制造业未成体系，无法支撑起本土信息技术底座的形成——无论是数据库、用于制造业的AI大模型，还是企业资源计划系统（ERP），印度几乎都没有建立起自己的核心能力。这在全球信息化初始阶段尚有需求，因为印度可依靠低价优势的IT外包维持增长，但随着AI在全球加速崛起，这一模式正在迅速失效。2015年前后，全球AI崛起已势不可挡，但大部分印度IT企业却对此无动于衷。他们看不到AI带来的巨大变革，不愿跳出既有套利模式，相信他们依然能够像从前那样延续“美国吃肉、印度喝汤”的传统分工分利模式。

当AI大潮真正袭来的时候，印度决策者沾沾自喜的梦想被打碎了，印度IT产业并没有抓到可以锚定的强大核心业务。毕竟，印度长期以来最擅长的不是创新技术、开拓市场，继而赚取超额利润，而是“以低于旧金山星巴克服务员的薪酬雇佣印度程序员”。换句话说，在Claude, ChatGPT和Gemini等AI工具大范围运用以前，印度绝大部分程序员本质上是在从事现有AI工具最擅长的任务——印度程序员使用英语、严格遵循指示，在极低薪资下从事程序化且重复的工作，本质上不过是为硅谷技术精英配备的“人力AI”。一旦更低成本、更高效的AI工具获得广泛运用，就会大幅度压缩美印之间的人力成本差，摧毁印度IT企业长期依赖的套利基础。近期，塔塔咨询宣布规模达12000人的“历史上规模最大的裁员”，虽然并未言明AI的影响，但这一点其实早已昭然若揭。在可预见的未来，印度IT巨头的业务很大部分将被AI取代。虽然IT工作不会消失，但这一业态已经发生巨大改变——人力仍然至关重要，特别是负责复杂、创新、富有挑战业务的核心人力，但对重复性的机械劳动需求将大幅下降。如果不跳出既有模式，印度在AI时代恐面临前所未有的“人才错配”难题。

与此同时，中国开源基础模型“深度求索”性能大放异彩，更是打破了印度对自身IT产业领先地位的幻觉，促使印度政策制定者正视其在AI领域的落后风险，并采取相应的补救措施。印度IT落后于美国几十年来已成常态，但如果大幅落后于中国，对印度来说则难以接受。印度政府和IT业界受到刺激如此之大，以至于有印度行业专家直言：“深度求索可能是发生在印度身上最好的事。它给了我们一记‘鞭策’，让我们停止空谈，开始行动。”

在DeepSeek-R1发布10天后，印度电子和信息技术部（MeitY）就启动征集可适应多种任务的本土大型人工智能基础模型提案。MeitY公开招标邀请私营云服务和数据中心公司为政府主导的人工智能研究预留GPU算力。信实工业（Jio）、Yotta、塔塔集团（Tata）纷纷响应。在这一安排下，MeitY以补贴价格部署近1.9万个 GPU，这些GPU从私营部门的基础设施中搜集分配给基础人工智能项目，由此引发了企业提交提案的热潮，他们都期待借助政府资助的算力来开发自己的模型。围绕AI展开的各项事宜正以创纪录的速度推进，这背后反映出的是发展的雄心和焦虑叠加共振激发的强大政治意志。

更为雪上加霜的是，印度IT同时也遭遇了来自特朗普政府前所未有的政策挤压。虽然最近一轮的美印关税战并不涉及服务贸易，但美参议院近期推出的《阻止就业岗位国际转移法案》（HIRE Act）已提议对所有外包工作加收25%的关税，旨在推动企业部门为美国国内就业市场创造更多岗位，而不是把工作外包到国外去。印度是美国最大的服务进口来源国之一，而美国市场占印度IT巨头营收的半壁江山，印度IT产业极有可能成为这一政策的最大牺牲者。值得注意的是，服务贸易与货物贸易不同，上下游链条更短，因此印度很难通过跨国多元化部署转嫁惩罚性关税，也很难通过寻找替代市场进行避险。

对于印度来说，最为不利的场景可能是AI冲击和地缘经济冲击叠加共振，而这种可能性已隐隐浮现。无论是制造业岗位还是服务业岗位，特朗普政府都希望尽可能留在美国本土。考虑到AI对于服务业的渗透和冲击在现阶段要远强于制造业，比起特朗普心心念念的“制造业回归”，美国目前更有可能利用既有的AI优势推动“服务业回归”，特别是在服务关税催化下，加快收回原本外包到印度等国的服务业岗位，其中既包括传统的中低端IT服务，也包括内容更加多元的商务服务。

结语

印度IT产业曾凭借独特的比较优势在全球分工中取得显赫地位，长期被视作印度经济的核心竞争力与国家软实力的象征。然而，在AI浪潮冲击、全球产业链重塑以及地缘政治摩擦交织的背景下，这一“人矿驱动”的发展模式正显露疲态。印度IT外包等传统优势产业反而面临生存危机，不仅会在技术创新与产业升级的竞赛中被进一步边缘化，更可能因出口支柱受损而面临宏观经济层面的系统性风险。印度政府需破除传统思维，进行新的战略布局，否则完全有可能成为全球AI发展浪潮中受伤最重的国家。

（编辑 杨利红）

今年4月份，美国出台“对等关税”政策，导致中美贸易战烽火迭起。双方高层进行密集接触和磋商，再次确认两大经济体的高度互依性，以及意在化解分歧的必要性。然而，迄今所达成的阶段性停火和局部缓解，并未从根本上改变美国“去中国化”的政策走向。特别是在贸易、科技、金融、投资、供应链、教育和网络等领域，美国政府继续对华多重加压，链条不断延伸，并酝酿联合欧盟对华采取次级关税措施，形成了“谈判与遏制并行”的格局。本文将日内瓦谈判之后美方采取的对华遏制动向进行梳理，并提出初步应对之策。

经贸与关税政策

回顾日内瓦、伦敦、斯德哥尔摩和马德里四轮谈判成果，中美双方虽然消除了关税与贸易管制升级的风险，但美方并未改变其对华遏制的既定战略方针。两次关税“停火”以及TikTok禁令展期，美国意在争取战术缓冲时间：

其一，特朗普延续“以打促谈”思路，把中国视为最后的关键谈判对象。其策略是先通过高关税震慑和迫使中小经济体让步，从而在全球范围内营造对美有利的贸易格局，再通过遏制中国，使其被相对孤立，在中国商品因差别关税陷于竞争劣势的情况下集中发力，逐步削弱中国的谈判筹码。

其二，在美国面临物资短缺、通胀反弹的现实压力下，特朗普政府又不得不依赖“中国制造”来填补本国市场需求，避免国内物资短缺导致通胀激升以及产业链断裂，同时为跨国公司转产赢得时间，通过“三岸战略”（友岸、近岸与回岸生产）培育“中国替代”产地。

其三，鉴于字节跳动拆分TikTok在美业务已成定案，特朗普原来由特斯拉或甲骨文出面收购的提议形成折中，至于美国如何确定当地的数据托管和内容运营实体以及算法授权的商业条件，美方需要时间准备。

双方通过联合声明和框架共识达成的具体措施包括：

1.关税减让与暂缓。美国承诺将对中国部分商品征收的额外从价关税下调24个百分点，为期90天，保留基准10个百分点不变。

2.301排除将延展。美国贸易代表办公室（USTR）宣布，将178项中国输美产品授予301关税排除，涉及范围涵盖部分医疗器械零部件、关键电子元器件及工业化学品。此举主要回应美国产业游说，意在缓解短期供应链紧张，避免对本国制造业和中小企业造成过大冲击。

3.TikTok业务权属。双方就包括TikTok算法在内的知识产权使用授权达成共识。

4.后续操作与压力。虽然在表面上形成了两度“90天关税停火”和一次TikTok禁令展期，但美国明确将之设定为临时措施，“有待国会或总统批准”，“保留进一步加征或恢复关税的权利”，随时可因“谈判进展不利”而中止。（1）国会多名共和党议员提出动议，要求在2025年9月评估中国在市场准入、补贴与知识产权方面的“履约情况”，作为是否恢复高关税的依据；（2）美方将关税定位为一种“谈判杠杆”，其战略目标在于制造不确定性，迫使跨国企业加速寻找中国以外的替代供应链。

5.堵塞转运避税漏洞。白宫、USTR、商务部、海关和边境保护局（CBP）、财政部等联合行动，依据“实质性改变”（Substantial Transformation）原则，以“政策+执法+公开名单+惩罚性关税”联动的方式，堵塞通过第三国转运以规避美国关税的做法。违规者面临高达逃税金额300%的罚金、10年利润追缴及相关账户冻结，美国国会正在深化关于将之列为联邦重罪的提案。美国在对中国（或特定行业）开展301调查时，把海运、物流与供应链节点作为重点；对来自越南、马来西亚、泰国、印度尼西亚、墨西哥等“转口热门国家”的货物，实施100%的开箱查验率，并要求这些国家提供相应的协助。

6.严格执行《乌鲁木齐强迫劳动防止法》（UFLPA）。采取“基于证据的禁止进口”和“可反驳的推定”原则，在产生原产地可疑时，要求进口商提供详尽证明，否则扣留货物。类似逻辑正在向“规避关税的原产地审查”扩展（实施更严格的文档和渠道审查）。

由此可见，美国对华关税政策在形式上表现为“阶段性停火”，但其战略威慑功能从未削弱。关税仍然是美方最直接、最具即时性的施压工具，既能对中国出口形成冲击，又能在国内政治层面向选民展示“强硬对华”的姿态。可以说，美方的总体方针是：短期借助中国制造稳定国内市场，长期以关税高压与替代战略削弱中国的产业与谈判优势。

科技与出口管制

美国对华科技竞争态势持续升级，其政策体系从“规则制定”转入“定向执法”阶段。出口管制呈现“双轨”趋势：一是框架性规则（如GP10一般禁令），二是针对性封堵（EDA、设备、芯片），核心目标依然是限制中国在人工智能、先进半导体和超算领域的发展，但手段更趋精细化和联盟化。具体包括：

1.将拜登时代的AI扩散规则转制为“许可+执法”新模式。

（1）对所有向中国及D5国家组织出口被列入“先进计算”清单的芯片，许可证申请一律采取“推定拒绝”原则。企业需提供极其强有力的证据才可能获得例外批准；（2）将训练完成的大模型权重文件明确列为出口管制物项，出口任何达到一定参数规模的模型权重都需要许可证；（3）工业与安全局（BIS）对企业合规计划（ICP）严加审计，要求企业（包括晶圆厂、云服务商、分销商）必须部署能追踪算力流向的“数字指纹”技术，并承担更高的“知悉你的客户（KYCC）”责任，否则将面临严厉处罚。

2.EDA工具许可审查构成实质性封锁。

美国BIS向三大EDA巨头（Synopsys, Cadence, Siemens EDA）发出“正告函”，要求对所有支持GAAFET（环栅晶体管）结构的3nm及以下工艺节点的设计、仿真、验证工具，以及对3D堆叠封装（3D-IC）的先进设计工具，对华出口许可申请几乎全部暂停处理，进入无限期行政审查状态。此举旨在阻止中国芯片设计公司（如华为海思）和晶圆厂（如中芯国际）向更下一代工艺节点迈进，使其技术迭代“空有设备而无法设计”。

3.大规模取消VEU通道特权。

BIS启动了对“经验证最终用户（VEU）”名单的全面复审，以“技术环境变化”和“转移风险升高”为由，大规模移除为在华外资晶圆厂（如SK海力士无锡厂、三星西安厂、台积电南京厂）提供的特定VEU授权。这些工厂为维持先进生产线运营所需的特定设备、零部件和材料，均需逐项申请许可证。此举意在通过引入逐件许可的漫长不确定性和高昂合规成本，显著削弱其运营效率和竞争力，最终迫使投资向美国及其盟友地区转移。

4.“小院高墙”持续外扩。

BIS正式将量子计算原型机、低温CMOS控制芯片、特定量子传感器等新增纳入出口管制清单，防止中国在量子科技竞赛中获得关键硬件；对用于半导体制造的特种化学品、光刻胶、超高纯度石英等的出口许可审查变得更加严格。

5.执法行动的全球化。

美国与“科技联盟”国家（如荷兰、日本、韩国）的情报和执法部门建立了联合工作组，在迪拜、新加坡、曼谷等地联合发起多次行动，查处涉嫌转运高端芯片和设备的贸易公司，并列入实体清单。司法部（DOJ）对个别涉嫌故意规避出口管制法规的企业高管提起刑事诉讼，以释放强烈威慑信号。

6.投资管制的落地与联动。

美国财政部提出“反向投资管制”，要求美国VC和私募基金强制披露并报备对中国AI、半导体、量子科技等领域的投资，从资本源头进行封堵，与BIS的出口管制形成“组合拳”。

金融与制裁执法

美国在金融与制裁执法方面对“涉及中国”的动作呈现出两个明显方向：一是对实证目标的持续列名与打击（以2025年5–6月针对中国实体的对伊朗油运列名为代表）；二是通过合规警示与更广泛的第三方追责工具（包括可能的二级惩罚/关税），将金融通道和服务提供者纳入监管网，并在谈判与外交场合将中国与受制裁能源交易问题并入讨论议题（相关政策工具仍在扩展与细化中）。其基本策略是采取“列名（designation）+合规警示（advisory）+对第三方（次级/二级）制裁”的组合执法模式，以扩大制裁覆盖面，并通过金融机构的自我合规机制放大执行力度。已实施的具体措施如下：

1.将涉及伊朗油运的中国企业列入实体清单。2025年5—6月，美国外国资产控制办公室（OFAC）和财政部将若干中国“独立炼厂（teapot）”及港口/码头运营方、相关航运实体列入实体或相关制裁名单，指控其购买或协助运送伊朗原油、参与船对船（STS）转运等活动，并冻结其在美资产、限制与美国金融体系往来。

2.FinCEN警示。金融犯罪执法局（FinCEN）于6月6日发布题为“伊朗政权的非法油运、影子银行网络与武器采购活动”的警告，列出一系列“红旗”指示器，明确点名通过中国/香港及相邻司法辖区运作的洗钱与资金结算链条，敦促美国金融机构加强客户尽职调查（CDD），并报告可疑活动（SAR）。

3.针对“影子舰队”与油运服务的禁令/限制。美财政部、国务院、商务部持续发出旨在打击“影子船队”与秘密转运线路的行动声明与实施制裁，针对涉事船舶、船东、航运中介、保险与港口服务提供者实施禁止服务或列名。

4.出口管制与技术/金融交叉限制。美方商务部/BIS与财政部协同发布限制性指导或实施细则，向中国收紧技术与关键物资出口控制的同时，针对部分公司/供应商的金融往来加强监督，形成“金融—技术”交叉管控效应。

酝酿中的次级制裁

1.将“中国购入被制裁国家能源”作为谈判/执法议题。

美国财长贝森特公开表示，继印度之后，下一轮与中国的谈判可能把中国购买俄罗斯与伊朗受限油品问题列入议程，并已暗示可能用包括次级惩罚或关税在内的工具应对相关进口行为。OFAC正在酝酿措施，对任何为俄罗斯提供规避通道的第三国银行和企业实施次级制裁，切断其与美国及盟国金融体系的往来。目前，美国正在积极斡旋俄乌冲突，促使欧盟率先针对采购俄罗斯石油的国家采取次级制裁措施，美国承诺跟进。

2.对与中国有关的第三方（航运、保险、港口、贸易中介）扩大次级/连带制裁。

美方有意通过扩大可追责的“生态圈”（从终端买家到中介服务商）来切断受制裁商品的金融与服务链条，包括对第三方提供制裁规避便利的实体实施列名或贸易/关税措施。相关政策与立法工具正在酝酿中。

投资、并购与出境投资

美国将资本流向视为管控重点，旨在防止技术与控制权向中方转移，具体措施包括：

1.阻断与剥离案例（CFIUS 审查）。2025年7月，美国财政部下属的外国投资委员会（CFIUS）正式阻断一起由港资/中资财团收购美国高科技企业的交易，并要求相关方启动剥离程序。该案成为日内瓦谈判后首个高调公布的“收购阻断”案例，凸显监管高压态势。CFIUS 在声明中指出，交易涉及的数据处理与半导体相关敏感技术，存在“国家安全风险”，因而不得通过附加条件解决，必须彻底否决。该案例显示美方已不再仅限于新案阻止，还可能要求已完成的收购进行剥离，对在美经营的中资背景企业形成持续压力。

2.对华投资限制收紧。美国财政部拟定了《对外投资规程》（Outbound Investment Rulemaking），在日内瓦谈判后明显收紧了美国企业对华关键领域投资的许可与报告要求。重点限制领域包括：半导体与微电子、量子计算与量子信息技术、人工智能系统。执法面向不仅涵盖直接投资，还包括通过风投基金、私募股权基金、主权财富基金等间接路径；同时强调“境外子公司”投资仍在管辖范围内，以防止通过离岸架构规避。

3.跨境并购与风投受限效应。由于对华投资限制，涉及中国科技企业的跨境并购、美国资本参与的 CVC/VC 投资均面临严格审查与合规障碍。美国监管部门在实务中采用“预先审查+抽查+行业指引”的模式，迫使金融机构与基金管理人建立内部筛查机制。部分美资风投基金已暂停或退出对中国人工智能初创企业的投资，转而选择东南亚、印度等地作为替代投向。

4.未来趋势。业界预期，美国财政部将在2025年底前进一步公布对外投资的“禁止清单”与“强制许可清单”，并在执行上加强与商务部（BIS）出口管制的衔接，形成“技术+资金”双重管制。

教育、科研与人才

日内瓦谈判之后，美国在教育、科研与人才领域的对华措施呈现出两个突出特点：一是通过签证审查与人才限制持续收紧中国科研人员与学生赴美渠道，强化“人才安全”防范；二是通过政策预告与立法动向推动制度化限制，准备将对华科研合作纳入更严格的出口管制与科技安全框架。整体策略是把教育和科研交流视为国家安全与技术竞争的前沿阵地，在限制中国科研人员流动的同时，保持少量“窗口”以服务于美国主导的科技与人才链重组。已实施及即将出台的具体措施如下：

签证与人才限制。美国国务院和国土安全部（DHS）延续对中国理工科研究生的严格审查机制，尤其针对人工智能、量子信息、航空航天、新材料等敏感专业。新增部分签证驳回案例，理由涉及“军民融合背景”或“潜在技术转移风险”。

教育合作渠道压缩。国务院教育文化事务局和教育交流项目主管机构，致力于减少与中国高校的联合科研资助项目，将限制孔子学院转型后的替代合作模式；部分州政府层面提出进一步审查与中国教育机构的合作安排。

科研与技术管制挂钩。6–7月，美国国会相关委员会讨论了修订《科学与国家安全法案》配套条款，将对华科研合作与出口管制清单挂钩，即凡涉及先进制造、半导体、生物技术的合作项目均需额外审查或备案。美国商务部与国家科学基金会（NSF）亦释放信息，未来科研资助项目将加强对外国学者背景审查，尤其针对来自中国的研究人员，要求披露外部资助、参加研究安全培训，并加强“恶意人才招募”风险披露。

即将出台措施。（1）“学术安全清单”：将由美国国务院和国土安全部联合发布，对部分中国高校与科研机构设定合作限制清单，可能将影响其与美国高校的联合学位项目与科研资助渠道。（2）签证年度配额调控。部分理工科签证类别将设年度配额上限，以控制中国相关学者群体的数量与研究方向集中度。

产业链供应链管控

日内瓦谈判之后，美国在产业链供应链领域对华管控措施显著升级，主要通过调查、管制与替代战略来削弱中国在关键产业的市场份额与供应链的主导地位。核心特征是以“国家安全”为由扩大232调查范围，并在稀土、关键矿产等领域实施“政策双轨”。一方面保持对华依赖的过渡性进口，另一方面通过立法与投资引导加速脱钩替代。具体措施如下：

1.无人机与车辆领域。2025年7月，美国商务部和BIS、国际贸易管理局依据《贸易扩展法》第232条，正式启动对中国产无人机与中大型车辆的调查，理由是“可能威胁美国国家安全”。相关限制性规则即将出台，预计包括：（1）限制中国生产商在美国市场的销售渠道；（2）禁止政府机构与承包商采购中国无人机与车辆；（3）加强对美国企业在华供应链环节的备案与追踪。

2.稀土与关键矿产。6月以来，在中美谈判框架外，美国能源部（DOE）、内政部矿产安全局、商务部继续单方面推动“供应链多元化”政策，以强化“中国替代”战略。重点包括：（1）更新《关键矿产战略清单》，维持对中国稀土供应的高风险评估；（2）启动对部分中国稀土产品的新一轮关税与非关税壁垒讨论；（3）增加对澳大利亚、加拿大等国稀土矿企的融资与技术支持；（4）美国国会相关委员会提出议案，要求建立“国家稀土战略储备”，以防对华供应链中断；（5）联合加拿大、澳洲、日本等国继续推进稀土可持续开采及加工规范，争取全球行业标准霸权。

3.电池与新能源车辆供应链。美国能源部已释放信号，将加强对中国在电池级锂、钴、石墨供应的限制性措施，拟将部分石墨产品纳入更严格的进口监控体系。

4.先进制造材料。BIS内部讨论将部分高性能磁体、稀有金属合金纳入管控清单，以减少对中国依赖。

网络与刑事执法协作、人员制裁

自日内瓦谈判结束以来，美国在网络安全与刑事执法领域针对中国的行动呈现“多点开花、组合施压”的特点，形成“刑事案件+金融制裁+网络监管+国际协作”多维度压力模式。美方通过司法起诉、个人与企业列名、跨部门协作等手段，将网络犯罪、出口管制违规、毒品前体走私等多类案件纳入监管与制裁视野。具体措施如下：

1.网络犯罪与刑事案件。美国司法部（DOJ）、联邦调查局（FBI）、财政部外国资产控制办公室（OFAC），针对涉嫌网络攻击、数据盗窃及企业间谍活动的中国个人与机构展开调查和起诉。2025年5–7月，多起针对中国技术企业或研究人员的刑事起诉被公开，包括：（1）利用境外服务器进行商业间谍与知识产权窃取；（2）涉嫌违反美国出口管制法规向中国提供敏感技术或软件；（3）网络攻击美国企业、政府机构及关键基础设施。

2.毒品前体及跨境非法物资管控。毒品执法局（DEA）、司法部、FBI/财政部、海关与边境保护局（CBP）等部门在案件调查、信息共享与执法行动上保持密切协调，强化跨境追责与金融制裁联动，打击通过中资及中港注册企业参与的毒品前体、化学原料走私；将部分人员与企业列入 SDN 名单或刑事起诉；将非法活动链条上的银行、支付平台及物流中介纳入监管范围。与欧盟、英国、日本等盟友进行跨境执法合作，对涉及中国企业与个人的网络犯罪和出口管制违规行为形成同步制裁或刑事追责。

穿透性制裁

美国对中国实施的“穿透性制裁”（penetrative sanctions）是一种跨领域、跨主体、深层嵌入式的战略遏制工具，其目的不再是单纯限制贸易往来，而是以制度性、网络化手段重塑全球产业与金融结构，以削弱中国的科技自主与制度影响力。

首先，在逻辑上，这种制裁具备“点—链—网”的递进结构。初期以针对企业的单点制裁为主，如华为、中芯国际、海康威视等；继而延伸至上下游供应商、金融投资方、海外合资机构与科研合作伙伴，实现制裁链条的纵向穿透与横向扩散。这种“连坐式制裁”机制使被制裁对象即便通过境外注册、第三方交易或技术绕行，也难以完全摆脱美方的规则体系。

其次，在制度与工具方面，美国综合运用出口管制（《出口管理条例》EAR）、投资禁令（如《外国公司问责法案》）、金融冻结（基于OFAC及《国际紧急经济权力法》）和美元结算体系控制，构建起跨部门、跨国界的制裁网络。通过美元清算、技术许可、知识产权与专利体系，美国在全球范围内执行制裁效力，形成“规则外溢”。即便是非美企业，只要产品中含有美国技术或设备比例超过25%，亦可能被纳入制裁范围。

第三，从执行机制看，美国强化与盟友的政策协同，形成“多边共限”格局。不仅由美国实施对华高端芯片设备出口限制，还通过与日本、荷兰等国协调，确保在光刻机、EUV设备、半导体材料等关键节点步调一致，从而实现技术封锁的体系化与可持续化。美国还在国际标准、绿色认证、网络安全等新兴领域推动“规制穿透”，通过规则绑定限制中国产业的国际准入空间。

第四，从战略目标看，美国的穿透性制裁已从贸易层面升级为结构性竞争与制度遏制。其目标不只是削弱中国部分企业，而是重构全球供应链政治版图，强化美国在技术、金融、数据与能源领域的规则主导权。这种制裁力求将中国排除在高端产业生态之外，在通过“三岸政策”加速减少对中国依赖的同时，以修订双多边协定的方式重组全球供应链与资本流。

总体而言，美国的穿透性制裁是一种“隐形战线式”博弈工具，具有精准、系统、长期、外溢四大特征。它通过技术、资本、标准和法律的多重渗透，形成对中国科技创新、产业安全与国际影响力的全方位牵制，标志着中美竞争从“关税对抗”转向“体系博弈”。

建议应对策略

1.谈判策略与姿态：保持定力，主动设定议题

我们要坚持在第三地进行谈判，与前往华盛顿“低姿态妥协”的其他经济体形成鲜明对比，彰显中国的外交独立性和对等原则，对外明确传达中国一贯立场和“中美关系三原则”。

2.谈判的核心目标

WTO协定不仅是连接中美经贸关系的核心框架，也是全球关注的唯一多边平台。因此，我方需力争将中美经贸关系拉回WTO多边框架内，坚持美国遵守其承诺的关税水平，维护多边贸易体系；尽快推动激活WTO仲裁机制。

3.加强谈判的主动性

在保持战略定力的同时，我国应主动设定议题，提出具体诉求，避免停留于原则性宣示。

4.在关键领域提出合作与反制方案

围绕《中美科技合作协定》的5年续期，我方应主动在气候变化、公共健康等全球性议题上提出具体合作项目和机制。美方若拒绝，可以让国际社会看清其“合作共赢”言辞背后的虚伪本质。

5.芬太尼问题：依据事实，明确责任划分

援引美国禁毒局（DEA）报告及双边工作组成果，我国完全有理据表明：美国毒品泛滥的核心在于其国内分销网络和最终消费环节的管控失效（“最后一英里”问题）。我国在源头化学品管控上已尽到责任，并始终愿意在双边框架下提供合作。

6.善用关键筹码：稀土资源的战略运用

我国的核心优势在于低成本、高效率的加工提炼能力，而非绝对的原材料垄断，因此应善用反制手段，精准把握节奏与力度，防止加速刺激美方替代来源开发，使我方陷入被动。同时应高度警惕美国通过联盟制定更高的环境、劳工或加工标准，以期将中国稀土产品“污名化”或排除出全球供应链。我方应加快参与并引领国际标准的制定。还要警惕美国向“一带一路”渗透、拦截中国海外稀土原料的供应渠道。

7.高科技与投资：深化非美合作，吸引全球资源

在坚持自主创新、实现关键突破的同时，我方宜采取具体措施，重点深化与欧洲、日本、韩国、以色列等技术先进国家的合作，引进人才和技术，构建“去美国化”的多元技术来源。另外，我方需进一步放宽外资准入，吸引非美国家的企业来华投资高科技研发和制造，完善本土产业链。

8.金融安全：推进人民币国际化，加强国际协作

大力推动人民币国际化，扩大在跨境贸易和投资中的应用，是我国既定战略。与此同时，我国应与欧盟、中东、东南亚等伙伴加强金融监管合作，共同构建应对美国单边金融制裁的防护网。

9.企业合规：加强引导与教育

对于从事对美贸易、投资及通过第三地转运的中国企业，我国相关部门应加强合规培训和法律法规教育，规避美方长臂管辖和巨额罚款风险。

10.根本之策：降低依赖，构建韧性

依靠“双循环”“市场多元化”和“自主创新”三大战略长期降低对美依赖，从根本上增强我国应对外部风险的韧性。

（编辑 季节） 

今年4月2日，特朗普宣布对全球贸易伙伴征收所谓“对等关税”，4月9日，宣布暂缓对部分贸易伙伴征收“对等关税”90天，7月7日，继续延长暂缓期至8月1日。综合分析加征关税对美国霸权的影响，长期来看，加征关税势必将削弱美经济、金融、军事等霸权根基，加剧其国内滞胀风险与社会矛盾，破坏盟友关系，动摇美元霸权；但短期来看，也可通过减少贸易逆差、平衡财政赤字、实现产业发展目标等为其带来有限利益。这表明，美关税政策的本质是其对于自身衰落的担忧高于对中国崛起的担忧，因此不惜以远期代价换取即期利益。我们将客观看待美关税影响及其霸权前景，以自身稳定发展应对外部环境变化，揭露美关税政策本质，塑造对我国有利的舆论环境。

长期看关税将削弱美霸权根基

（一）加剧国内滞胀风险，激化社会矛盾。

一是加剧国内通胀压力。美劳工统计局7月15日公布的数据显示，美6月CPI同比增长2.7%，核心CPI同比增长2.9%，均高于前月值。值得注意的是，其中家居用品价格环比上涨1%，创下自2022年初以来的最大月度涨幅，服装价格也环比上涨0.4%，表明关税对美通胀的拉动效应已初步显现。

二是美经济增长“三驾马车”同时面临压力。投资方面，企业面临成本上升和市场不确定性增加的双重压力，投资意愿大幅下降，从特朗普第一任期内的关税情况看，企业投资短期内受冲击最大。2018年7月至9月三轮301关税落地后，美制造业PMI随之大幅回落；消费方面，物价上涨降低消费者购买能力与意愿；出口方面，若美贸易伙伴采取反制措施，则将严重影响美农产品、高科技等产品出口。

三是可能导致社会矛盾进一步升级。由于关税最终大部分将由美消费者与企业承担，低收入群体受进口商品价格上涨影响尤为显著，生活负担明显加重，企业也可能因成本上升裁员或减少招聘，同时，民粹主义势力可能借机扩大影响，进一步造成社会撕裂与内部矛盾加剧。

（二）破坏传统盟友关系，加速全球贸易体系多元化发展。

一方面，关税严重破坏美与其盟友关系，削弱其霸权根基。特朗普名义上根据贸易失衡设定关税税率，并以此制造外交筹码，在加征关税的过程中不区分“敌友”，严重削弱了美以盟友体系为基础的霸权根基。例如，彼得森国际经济研究所（PIIE）指出，“对等关税”的本质是注重相对收益的零和博弈，但美军事霸权的逻辑在于巩固北约等盟友网络，二者的根本分歧将加剧联盟内部摩擦，削弱集体威慑力，最终将损害美自身国家安全。

另一方面，美关税促使全球贸易体系加速向多元方向发展。多数国家以深化与他国贸易联系应对特朗普贸易战，如英国与印度近期签署贸易协议，欧盟与印尼、加拿大与东盟等也在积极推进贸易协定。此外，特朗普政府引发的关税乱象与中国积极扩大市场准入，深化同各国贸易联系的形象形成鲜明对比，可能加速受美关税冲击较大的国家向中国战略贴靠。

（三）严重动摇美元霸权根基，加速“去美元化”趋势。

尽管特朗普关税战目的在于实现削减贸易赤字、维护美元霸权的双重目标，但长期来看，高关税将削弱美元作为支付和储备货币的属性，动摇美主权信用，并加速各国“去美元化”进程，与其维护美元霸权的初衷背道而驰。今年以来，市场对美元资产的信心明显下降，特朗普宣布“对等关税”后，美股、债、汇市场一度呈现罕见的“三杀”局面，一定程度上使投资者对美元“安全港”地位产生怀疑，同时，欧洲财政扩张、中国科技进步预期等因素也推动了资金再平衡，增加美元贬值压力。若特朗普持续推进极端贸易政策，美元信任危机可能持续发酵，甚至引发类似布雷顿森林体系崩溃的系统性风险。

短期看关税或将为美国带来有限利益

（一）借助关税谈判扩大出口，减少贸易逆差。

自4月宣布征收关税以来，特朗普政府通过“极限施压”的策略取得了部分成果。例如，在与欧盟的贸易协议中，美方争取到6000亿美元的增量投资、7500亿美元的能源产品订单，以及军事装备订单等；在与日本贸易协议中，日本承诺推出5500亿美元的对美投资与贷款计划。预计特朗普在后续谈判中将继续寻求贸易伙伴购买其出口产品，缩减贸易逆差，同时要求对方降低贸易壁垒，以扩大美商品和服务市场准入。对于对美顺差更大且高度依赖美市场的国家，美国或将要求其在市场准入等方面做出更大妥协，以攫取更多利益。

（二）通过征收关税提振财政收入，平衡财政赤字。

特朗普政府推出的《大而美法案》将新增巨额赤字，面对不断膨胀的债务，关税成为特朗普少数可操作的创收工具之一。据美国会预算办公室预测，《大而美法案》在2025至2034年间将使联邦赤字增加约4.1万亿美元，预计关税可在未来十年带来约2.8万亿美元的潜在收入，使未来十年赤字率维持在6%左右的水平。自特朗普第一任期开启对华贸易战以来，美关税总收入实现较高增长，从2018年的410亿美元增至2023年的800亿美元，几乎翻番。在特朗普极端关税政策影响下，未来关税收入可能继续实现较大增长，占比不断上升，成为平衡财政赤字的重要途径。

（三）实现产业发展与“去中国化”目标。

此前，美已大幅上调钢铁和铝、汽车等关键行业的保护性关税，旨在促进制造业回流，回应国内基本盘选民需求。未来美或将扩展特定行业关税至半导体、医药等关键领域，并联合贸易伙伴利用协议机制围堵我国产业发展。例如，美英贸易协议中包含针对第三国的条款，要求利用原产地规则防止第三国规避关税、协调应对第三国的非市场政策等，被认为是美限制中国参与全球产业链供应链的政策升级，可能成为美迫使其他盟友将中国排除在关键供应链之外的“样板”，以实现“去中国化”目标。

对策建议

（一）客观看待美关税影响及其霸权前景，密切跟踪及时研判应对措施。

我们需认识到，美关税政策的实质是其对于自身衰落的担忧高于对中国崛起的担忧，且我国当前经济企稳向好，对于贸易战已积累了丰富的斗争经验和政策工具，整体局势于我国有利，我们既不应高看也不宜低估美关税涉我国影响以及美霸权前景。建议：一是密切追踪、实时掌握美关税政策及贸易协议动向，及时分析研判美涉华表态，为应对美下一步可能采取的贸易政策争取战略主动，必要时采取有力反制措施。二是持续关注欧盟、日韩等美重要盟友对美加征关税的立场看法，合理利用美与盟友之间分歧，有效降低贸易限制措施对我国冲击。

（二）坚定不移办好自己的事，以自身稳定发展应对外部环境变化。

应对外部风险冲击的关键在于办好自己的事，将发展立足点放在国内。应将应对美关税冲击视为构建新发展格局、推动高质量发展的战略机遇，以自身稳定发展为全球经济增长注入更多动能。建议：一是推动财政政策与货币政策持续发力、适时发力，充分释放政策效应。二是通过扩大内需弥补外需下降带来的缺口，有效释放内需潜力，提升居民消费能力与意愿。三是进一步全面深化改革，以科技创新引领新质生产力发展，推进全国统一大市场建设。

（三）揭露美关税政策本质，塑造对我国有利的舆论环境。

美加征关税不仅冲击国际经济格局，更暴露了美贸易政策在国际法及美国内法框架下的合法性和正当性缺陷。建议：一是积极组织国内外专家和媒体平台，揭批美将经贸问题政治化、工具化的本质，占据法律和道义高地。二是积极通过世界贸易组织进行上诉，利用国际组织及其争端解决机制向美施压。

（编辑 杨利红）

2025年二季度，美国受关税冲击，商品价格明显上涨，但因能源及住房服务价格持续走低，其影响尚未充分反映在CPI中。同时，美国企业通过消化库存或暂时承担进口关税成本，延缓了关税向美国通胀的传导。尽管非农就业数据因教育幻象超预期，但匹配效率下降和工作时长缩短表明美国劳动力市场正在降温。总之，关税政策增加了美国再通胀风险，消费与投资趋于疲软，美国经济面临滞胀隐忧。

美国通胀整体温和但结构分化

2025年6月，美国CPI同比上涨2.7%，较5月上升0.3个百分点；剔除食品和能源价格的核心CPI同比上涨2.9%，较5月上升0.1个百分点。总体看，2025年二季度美国通胀较为温和，这似乎表明特朗普关税政策对美国通胀的影响有限。实际上，受关税影响较大的商品价格已经上涨。比如，家电价格在4月和5月分别上涨了0.8%，为近四年来最高月度涨幅；玩具价格连续两个月上涨，5月环比涨幅超过1.3%，同样是四年来最高水平。6月，部分零售商如沃尔玛和塔吉特的玩具价格在1月基础上已经上涨了7.4%和6.1%，远高于3.8%的平均涨幅。尽管如此，美国整体通胀仍被其他因素所掩盖，例如汽油价格下跌、服务价格涨幅持续放缓，特别是租金和住房成本趋缓，因此关税效应尚未明显反映在CPI数据中。未来，美国通胀压力来自受关税影响的核心商品价格，房租和服务通胀因总需求放缓或将延续下行趋势。

关税政策对美国通胀的影响“虽迟但到”

随着特朗普在“解放日”正式推出“对等关税”政策，各界一致认为关税政策将会引发美国再通胀风险，但二季度美国CPI数据显示美国通胀总体呈现温和态势。这是因为，多种因素导致关税政策对美国通胀的影响有所延后。

一是关税政策处于不断调整变动中。许多已经宣布的关税政策要么被取消、要么被推迟执行或者减少适用范围、降低税率等。二是航运和供应需要时间。其他国家商品通过海上航运输往美国通常需要数周甚至一个多月时间，进口品抵达美国后不会立即出现在商店货架上，因为很多输美进口品并非成品而是零部件或原材料，需要进一步加工和制造才能用于终端销售。三是企业库存品缓冲了关税冲击。2024年年底，不少美国企业为应对美国东海岸和墨西哥湾沿岸港口罢工以及规避特朗普在2025年即将实施的关税政策，提前加大了进口订单，积累了不少存货。四是部分关税成本被外国出口商吸收且美国企业对涨价持谨慎态度。高盛估计，外国出口承担了大约20%的关税成本，另80%的关税成本由美国企业和消费者共同承担。由于消费放缓，不少美国企业在短期不敢轻易涨价，更多的是采取“缩水式通胀”（即商品包装减少但价格不变）策略应对，因此美国消费品价格还没有出现大幅上涨。过往的经验表明，零售商至少需要三个月时间才能将成本转嫁给消费者。

随着在8月前后特朗普新关税政策落定，以及受关税影响较大的商品在秋冬季家庭预算中扮演的角色比在夏季更为核心，因此，关税政策对美国通胀的影响可能要到未来几个月才能充分显现。

美国劳动力市场正在降温

超预期的美国非农就业增长：教育幻象

2025年二季度，美国非农新增就业人数分别为15.8万人、14.4万人和14.7万人，较一季度增加了11.6万人。总量上看，美国就业市场似乎依然稳健。但从结构上看，6月美国超预期的非农就业增长很大程度上来自政府部门，私人部门就业指标疲软显示美国就业市场正在降温。6月，州和地方政府教育部门用工激增导致政府部门新增就业人数达到7.3万人，为2024年4月以来最大增幅。相比之下，6月私人部门新增就业人数仅有7.4万人，为2024年10月以来最小增幅。其中，私人服务业的新增就业人数从5月的14.1万人大幅下降至6月的6.8万人，降幅超过50%，制造业连续两个月裁员，批发贸易行业就业人数创下一年来最大降幅。根据美国非农就业扩散指数（Non-farm Employment Diffusion Index），6月美国只有不到一半的行业实现了就业正增长。总体看，州和地方政府教育行业就业大幅增加支撑美国6月非农数据远超预期，这与春季学期末教育岗位招聘集中释放相关，若仅考虑私人部门新增就业，则远不及预期。未来，随着州和地方政府新增就业回归均值或出现下降，美国非农新增就业将面临较大降幅。

图1  私人部门新增就业人数      图2  政府部门新增就业人数

数据来源：美国劳工统计局。     数据来源：美国劳工统计局。

美国劳动力市场匹配效率恶化

贝弗里奇曲线（Beveridge Curve）描述了失业率和职位空缺率之间的关系，它是评估劳动力市场匹配效率的一个重要工具。将不同时期的失业率和职位空缺率配对，可绘制一条近似向右下方倾斜的贝弗里奇曲线，说明失业率和职位空缺率呈负相关关系。2023—2024年，美国贝弗里奇曲线总体呈现从左上方向右下方移动的趋势，表明美国职位空缺率下降而失业率上升，反映美国劳动力市场正在降温。2025年1—3月，美国失业率从4%上升至4.2%，职位空缺率从4.7%下降至4.3%；4-5月，美国失业率保持4.2%不变，职位空缺率从4.4%上升至4.6%，这说明企业虽然在劳动力市场发布了更多的岗位，但失业人口并没有相应地减少。也就是说，新增的职位空缺并没有马上被填补，这表明美国劳动力市场匹配效率出现恶化，未来美国结构性失业可能会增加。

由于求职者人数减少，美国失业率从5月的4.2%下降至6月的4.1%。根据彭博新闻社报道，6月美国整体失业率虽然出现下降，但非裔美国人的失业率却升至2022年1月以来最高水平，主要原因在于黑人男性失业人数激增。一般来说，非裔美国人大部分集中在低工资行业，这些行业在经济收缩时率先受到冲击，因此黑人往往是最早被裁员的群体。

图3  2023年以来美国贝弗里奇曲线

数据来源：美国劳工统计局。

工作时长减少暗示美国需求趋缓

工作时长是观察美国需求动态的一个重要指标。当经济走弱时，企业往往会先减少工作时长而非直接裁员。6月美国平均每周工作时间为34.2小时，较前值降低0.1小时。尽管数值变化并不显著，但需要注意的是，6月是今年以来美国平均每周工作时长首次出现下降，美国需求出现放缓。另外，平均时薪同比增速从1月的3.9%下降至6月的3.7%，由此衡量劳动总收入指标——每周总工资（等于就业人数工作乘以时间乘以时薪）为近一年来最弱表现。

图4  美国平均每周工作时间和平均时薪同比增速

数据来源：美国劳工统计局。

美国内需面临放缓压力

关税提前透支私人消费后继乏力

美国私人消费已经出现放缓迹象，直到5月才在美国实际个人消费支出（PCE）数据中呈现。5月美国实际个人消费支出同比增长2.2%，较3月和4月分别下降0.6个百分点和0.7个百分点。3月至4月，美国个人消费支出涨幅很大程度上是受关税政策的影响，即居民提前抢购货物，耐用品消费支出变化直观表现出来。5月美国耐用品消费支出同比增长3.8%，较前值大幅下降3.9个百分点，降幅超过50%，说明居民在耐用品价格上涨前抢购，从而导致3-4月耐用品消费支出大幅增加，而5月支出又迅速回落。美国零售额环比增速的数据同样说明关税政策提前投资消费。3月美国零售额环比增长1.5%，5月环比降至-0.9%，私人消费后继乏力。

根据密歇根大学公布的数据，美国消费者信心指数在2024年12月至2025年5月下降了21.8%。随着中美经贸谈判取得积极进展，在双方决定下调关税税率后，信心指数才出现改善迹象，美国消费者信心指数在6月出现反弹，不过仍低于关税政策之前平均水平，关税政策对私人消费产生较大负面作用。

图5 美国实际个人消费支出   图6 美国零售额环比和消费者信心指数

数据来源：美国经济分析局。  数据来源：美国人口调查局和密歇根大学。

企业投资微弱扩张仍面临较大不确定性

制造业PMI从5月的48.5%升至6月49%，服务业PMI从5月的49.9%升至6月的50.8%，新订单指数在6月回归扩张达到51.3%，较5月上升4.9个百分点。尽管6月美国PMI呈现微弱扩张是一个积极信号，但关税对供应链带来的巨大压力仍是限制美国制造业和服务业扩张的关键因素。目前，知识产权投资已经成为美国最大的非住宅固定资产投资子类。一季度，结构投资下降了1.1%，企业为规避关税在一季度加快了设备采购，导致设备投资增加了8.3%；知识产权投资受关税影响较小，以2.3%增速增长。随着抵押贷款率高企以及关税成本开始显现，二季度美国结构投资仍将承压，预计设备投资增速大幅放缓，但知识产权投资将保持稳健增长，这在一定程度上能够对冲结构投资和设备投资的下滑。

图7  美国非住宅固定资产投资

数据来源：圣路易斯联储。

注：结构投资是投资生产和经营长期不动产建筑及相关基础设施，设备投资指投资生产过程或提供服务的各类耐用设备器材，知识产权投资指投资研发和创新等无形资产。结构投资、设备投资和知识产权投资构成美国实际私人国内固定投资非住宅投资子类。

企业信心是投资增长水平的核心因素之一。企业只有对投资预期有信心，才会有动力扩大生产并增加资本支出。然而，面对当前关税政策所引发的巨大不确定性，企业信心正在减弱。美国全国独立企业联合会（NFIB）的中小企业乐观指数自2024年12月以来持续下滑，5月因中美经贸关系缓和略有回升。美国资本支出计划在2025年4月降至自2020年以来的最低点。此外，多家地区联邦储备银行的调查数据也反映出企业对美国未来经济状况的预期相对疲弱。整体看，美国制造业和服务业虽呈现微弱扩张，但关税政策使企业家信心减弱，企业投资面临较大不确定性。

（编辑  杨利红）

土地制度是一个国家最重要的生产关系安排，是一切制度中最为基础的制度。党的二十届三中全会提出深化土地制度改革，将其作为完善城乡融合发展体制机制的重要内容。二战后至今，日本稳慎有序推进土地制度改革，为农业现代化和城乡融合发展提供了重要支撑。日本在改革过程中，也存在土地调控滞后、农村“过疏化”与城市“过密化”、耕地“非农化”“非粮化”等问题，并需有效防范化解各类潜在风险，提升高质量发展的土地保障效能。

日本土地制度改革演进历程

在经济高速及中高速增长时期，实施以支撑农业现代化、工业化和城镇化为目标的土地制度改革的政策。1950年，日本颁布《国土综合开发法》，据此建立起国家、广域、都道府县、特定区域四级国土开发规划体系，旨在优化产业用地布局。

20世纪60年代以后，日本每隔7～10年编制一轮国土综合开发规划，前两轮规划重点在于据点式开发和大型项目开发，在经济维持中高速稳定增长的背景下，第三轮规划转向注重改善人居环境。1974年，日本颁布《国土利用规划法》，要求编制国家、都道府县和市町村三级国土利用规划，以及都道府县层面的土地利用基本规划，并制定了土地交易管制制度。为扩大农业经营规模，1962年，日本修改《农地法》，放宽农户占地面积限制，允许农户更自由地流转农地和农业生产法人取得农地。同年，日本还修改《农协法》，创设农地信托制度，赋予农协作为受托方的法定地位。20世纪70年代以后，日本农地制度改革方向由鼓励所有权流转变为鼓励经营权流转。1980年，日本颁布《农地利用促进法》，允许农户在市町村政府推动下自由缔结和解除农地租赁合同，不受《农地法》制约，合同到期后农地自动归还原主。

在泡沫经济时期，实施以抑制地价过快上涨为目标的土地制度改革。面对东京都市圈人口和资源过度集聚、地方产业经济和就业收缩的局面，日本在第四轮国土综合开发规划中，重在构建多极化、分散型的国土开发格局，提出打造“全国1日交通圈”。在地价飙升的背景下，1989年，日本颁布《土地基本法》，明确了土地利用的四条基本原则，即公共福利优先、合理和有计划地利用、抑制投机交易、开发利益与责任对等。在1991年出台的《综合土地政策推进纲要》中，日本进一步提出打破“土地神话”、实现适当的地价水平、确保土地合理利用三大目标。同年，日本实施土地税制改革，按0.3%的税率对持有土地的法人和个人征收地价税，并强化持有土地转让所得税和特别土地保有所得税。

在经济长期低迷时期，实施以释放土地利用潜力为目标的土地制度改革。泡沫经济崩溃后，由于地价迅速下跌，日本逐步转向刚柔并济的土地调控，陆续出台了《新综合土地政策推进纲要》《关于土地政策的再构筑》《土地政策的中长期构想》，旨在推进土地要素市场化配置。日本在第五轮至第八轮国土综合开发规划（第六轮开始更名为国土形成规划）中，加大了对地方自主规划建设的支持，倡导多主体共同参与，发展广域地方生活圈，同时推动三大都市圈一体化。随着人口增速放缓乃至出现负增长，土地权属不明问题日益突出，为盘活存量闲置土地，日本于1999年和2020年两次修改《土地基本法》，对土地所有者管理土地的义务和各级政府开展地籍调查的义务作出规定，并专门制定《所有者不明土地法》。经由都道府县知事裁定，日本各市町村政府、企业、非营利组织等主体可将权属不明的土地用于建设公园、直销店、可再生能源发电设施等项目，最长使用期限为20年。为推动农地向新型农业经营主体集中，日本逐步提高对新型农业经营主体的补助标准，降低农业规模经营的土地成本，并通过修改《农地法》，取消对一般法人进入农业的限制，将其农地最长租赁期限由20年延长至50年。此外，日本还颁布了《推进农地中介管理事业法》，允许各都道府县政府成立农地中介管理机构，承担“农地银行”的角色。该机构在对农地进行平整改良的基础上，可绕过农地转出方，优先将成片的农地租给符合政策需求的规模经营者。

日本土地制度改革的特点及存在的问题

（一）重视发挥国土空间规划的引领作用。日本将国土空间规划体系与国家经济政策紧密联系起来，根据不同阶段、不同地区的发展需求设定规划目标，为国土空间用途管制提供依据，从而顺利推动了国土空间开发保护格局的优化和资源利用效率的提升。这一体系纵向上囊括国家、广域、都道府县、市町村四个行政层级，横向上涵盖国土形成规划、国土利用规划、土地利用基本规划三类规划。

首先，国家和广域层面的国土形成规划重在对国土开发保护方向进行综合性、长期性战略部署，国家层面的国土利用规划重在设定全国和各地区不同用地类型的规模目标，并明确具体举措。

其次，都道府县既要基于全国国土利用规划以及土地利用审查会、市町村长的意见，制定本地区国土利用规划，还要基于全国和本地区国土利用规划以及合议机关、国土交通大臣、市町村长的意见，制定土地利用基本规划，明确不同类型土地的调整方向和管制要求。

再次，市町村在制定本地区国土利用规划的同时，还可依据《城市规划法》编制专项规划。

（二）将农村土地制度改革作为重要突破口。早在1961年，日本颁布的《农业基本法》中提出扩大农业经营规模的目标，其农村土地制度改革的推进始终围绕这条主线，由此成功缩小了城乡收入差距。

一是放宽农地租赁限制。日本尽管实行土地私有制，但农地流转的主要方式仍是经营权流转，其重视通过立法保护出租方利益，以打消出租方顾虑。鉴于法人经营具有高效率、可持续等优势，日本将其作为家庭经营的补充，逐步放宽公司法人租赁农地的限制。

二是实施土地改良。战后日本出台《土地改良法》，依托土地综合整治和基础设施建设，使土地尽可能规整化和均质化，并在引导土地互换归并的过程中，扩大地块规模。国家补贴比例高达1/2—2/3，其余成本由地方政府和农户共同承担。

三是发展政府主导下的农地流转中介服务组织。农协和农地中介管理机构分别在不同时期为日本农业规模经营作出重要贡献，后者的优势在于不再被动等待供求双方的委托，而是积极助推土地资源的精准配置。

四是对农地流转进行奖补。日本自1971年开始实施农民年金基金制度，向在65岁前出租农地的农民发放“经营权转让年金”，以引导农地向青年农民转移。此外，日本农地中介管理事业采取多样化补贴形式，既向退休农民、农地继承人和协助农地流转者发放补贴，也向推动农地成片出租的市町村和及时转出农地的中介管理机构发放补贴。

（三）土地调控滞后问题。1991年日本土地税制改革可谓失败，在资产泡沫已开始破裂的情况下，紧缩性土地调控的实施使地价下跌势头加剧，日本地产市场自此步入长达20余年的低谷期。日本《土地基本法》将抑制投机交易作为土地利用的一大基本原则，地价税直到1992年才开始征收，错失了土地调控的窗口机遇。此后，日本逐步实施以减税为重点的土地税制改革，先是1996年将地价税税率减半，1998年和2003年又分别停征地价税和特别土地保有税。这一纠偏仍显迟缓，加之泡沫经济崩溃后，日本政府未能有效处理不良债权，缺少更有力度的土地调控，最终难挽地产市场颓势。

（四）农村“过疏化”与城市“过密化”问题。日本三大都市圈集中了全国约一半人口，其中东京都市圈人口甚至超过大阪都市圈和名古屋都市圈人口之和。多年来，日本试图通过完善国土空间规划助推区域协调发展，但农村“过疏化”与城市“过密化”问题却愈演愈烈，原因主要有三点：一是地方具有较大的规划自主权，各层级规划之间衔接不够顺畅；二是地方振兴主要依靠中央财政，地方自身未形成独特竞争优势；三是大城市与地方中小城市及农村间基础设施、公共服务等布局明显不均，后者难以吸引大城市居民定居。近年来，日本政府提出“数字田园都市国家构想”，旨在通过推动数字基建和培养数字人才激发地方活力，但地区间数字鸿沟的存在，可能进一步引发资源单极集中。

（五）耕地“非农化”“非粮化”问题。为防止大米生产过剩，维持高米价，日本政府自1971年开始实施大米减产补贴政策，一方面加剧了耕地低效利用、撂荒和非农转用，另一方面促使农民为获取更高单位面积收益而改种经济作物，该政策直到2018年才被废除。

同时，日本在农业现代化时期未建立遵循科学用地规律的“非农化”“非粮化”治理体系，相关约束规范不全面、不严格，直到2009年修改《农地法》，强化对弃耕地和耕地非农转用的管制，加大对违规转用的处罚力度。近50年，日本耕地面积下降24%，撂荒和非农转用是主因，粮食作物种植面积下降48%，且其在农作物种植总面积中的占比下降超过10个百分点。

几点启示

（一）建立健全覆盖全域全类型、统一衔接的国土空间用途管制和规划许可制度。第一，推进国土空间规划法立法，及时将“多规合一”改革成果上升为法律制度。发挥总体规划的战略引领作用，推动总体规划与专项规划和详细规划有机衔接，总结地方先行先试经验，健全规划实施传导机制。第二，完善国土空间用途管制和规划许可制度，提高差别化、精细化用途管制水平。按照业态类型和用地特点制定分类管理措施，明确农业、生态、城镇空间在规模、结构、布局、用途等方面的底线边界，推进用途转用审批和规划许可“多审合一”。第三，加强国土空间规划实施和用途管制监督管理，严肃查处各类违反规划和用途管制要求的建设行为。推动国土空间规划实施监测网络建设，严格依据规划条件开展规划核实，确保各级自然资源主管部门切实履行监督管理职责。

（二）巩固和完善农村基本经营制度。一是稳定农村土地承包关系，完善农村承包地“三权”分置的法律法规和政策体系。促进农地确权、“三权”分置改革和第二轮土地承包到期后再延长三十年政策有机衔接，稳步探索建立农户承包地自愿有偿退出机制，支持农民“离土”退休金制度创新。二是健全土地经营权流转服务体系，推动形成土地经营权风险防范及保障机制。采取明确职能、整合力量、以效定补等方式，充分发挥农村产权交易平台作用，鼓励各地探索建立土地流转风险保障金、履约保证保险制度，助力解决土地流转动力不足、不稳定问题。三是加大对规模经营主体的支持力度，健全工商资本租赁农地风险防范机制。采取投资补助、以奖代补、财政贴息等方式，支持新型农业经营主体建设高标准农田，推动各地建立工商资本流转土地资格审查和项目审核制度，坚决遏制“非农化”“非粮化”倾向。

（三）健全同宏观政策与区域发展高效衔接的土地管理制度。第一，提高土地政策在宏观经济治理体系中的地位，增强宏观政策取向一致性。用好土地政策工具箱，加强财税、就业、产业、区域、环保、土地等政策协调配合，确保各领域政策同向发力、形成合力。第二，完善土地市场制度和规则，增强土地要素对优势地区高质量发展保障能力。改革完善耕地占补平衡制度，健全建设用地二级市场交易规则、交易服务平台，有序推进农村集体经营性建设用地入市改革。第三，探索跨区域一体化的土地管理机制，促进跨区域资源要素优化配置。支持探索跨区域统筹土地指标、盘活空间资源的土地管理机制，健全跨区域土地开发合作互助机制和利益补偿机制，推动土地管理与公共服务共建共享紧密结合。

（编辑  尚鸣）

美国农业的风险管理与金融保障机制

由于高度依赖自然条件与市场环境，农业始终是一种高风险的产业，因此有效的风险管理机制对于保障农业持续发展具有基础性意义。美国农业长期面临天气灾害、价格波动、市场失灵等多重风险，联邦政府与农业金融机构通过构建多元化的风险管理工具与金融服务体系，农业风险管理制度不仅在国内农业中发挥关键作用，也为全球农业政策提供了重要借鉴。

有效的风险管理体系需从风险源头分类、工具匹配逻辑和制度协同机制出发，构建覆盖事前预防、事中缓释与事后补偿的系统性框架。

农业风险可大致分为四类：自然风险（如干旱、洪涝、极端天气、病虫害）、市场风险（如价格波动、需求萎缩、能源和农用物资短缺）、政策风险（如贸易摩擦、补贴和退税调整）以及财务风险（如利率变化、汇率波动、信贷紧缩）。

美国自20世纪30年代以来逐步构建起由政策工具、市场机制与金融服务构成的三维风险管理体系，并按照政府主导、市场运作、农民参与的方式付诸实施。

政府主导：农业政策工具的顶层设计与风险兜底

美国政府高度重视农业数据系统建设，建立了全国性农业统计、价格监测与风险评估平台，确保风险管理的科学决策与公共监督。

基于《农场法案》，联邦农业风险管理署（RMA）负责设计与实施农业保险政策。保险产品由私人保险公司开发并承保，政府补贴农民支付的保费，并为保险公司承担部分赔付风险，从而实现政府兜底与市场运营的有效结合。主要包括：

1.作物保险计划。2023年，美国联邦农业保险项目已覆盖超过3亿英亩农地，保障额度超过1万亿美元，成为全球最大规模的农业保险体系。其中涵盖100多种作物与牲畜，险种包括因自然灾害导致的产量损失保险、因减产或价格下跌导致的收入损失保险、因饲料短缺或价格波动导致的牧草与畜牧损失保险，由联邦政府补贴保费（平均达60%以上），为主要作物提供气象灾害和价格波动双重保障。

2.灾害援助计划。对于未能纳入保险的农业项目，提供临时救助、畜牧损失补助、树木灾害补助等。

3.农业收入保障项目（如ARC/PLC）。为缓解市场价格剧烈波动对农户收入的冲击，美国政府设立了多种逆周期收入保障计划。农业风险覆盖计划（ARC）根据历史平均收入与当前年度农产品实际收入的差距，若市场价格下跌至一定阈值，则对农户进行差额补贴。该机制强调收入稳定性，帮助农民在价格或产量显著下降时维持经营能力。

4.营养援助与库存调节机制。政府通过食品券（SNAP）、学校营养餐计划以及战略库存收储政策稳定粮食消费与市场供需，间接缓解价格风险。

5.贸易摩擦的补偿机制。美国没有一套专门针对“贸易摩擦”的永久性法律框架，但为了缓解对农业部门造成的冲击，联邦政府（特别是农业部）可临时启动财政援助计划，对受害农户提供直接补贴或库存收购，并帮助其扩大出口渠道。补贴分配并非完全依靠具体的个体损失核算，而是以县为单位、作物类型为基准设定每英亩定额补偿（表1）。

表1美国针对贸易摩擦的农业扶持机制

这些政策工具体现出联邦政府在农业风险管理中的“基础保障者”与“制度提供者”角色，目标在于为农业经营者提供一定的收入安全网，以稳定农业生产预期与市场信心。

市场运作：商业保险与期货市场的风险定价机制

除政府兜底之外，美国农业高度依赖成熟的金融市场与商业机制，形成了以保险公司、期货交易所、农业银行等主体参与的市场化风险缓释系统：

1.商业作物保险公司。农业社区保险服务公司（RCIS）、ARMtech保险服务公司等与联邦机构保持长期沟通协作，为农业生产者提供多样化的险种（产量型、收入型、指数型等）；

2.农业期货市场。早在1948年成立的芝加哥商品交易所（CME）已成为全球农业产品定价与套期保值的主要平台，通过远期合约、期权等工具为农户、贸易商提供价格风险对冲服务；一些大型农场使用收入稳定账户与私人农业保险公司提供的“天气衍生品”进行收入平滑。

3.农用信贷风险控制机制。美国农业信贷体系（FCS）是由政府创设、合作社运营的农业金融机构网络，围绕土地购买、设备投资、运营周转、农村建设等项目，以非营利模式为农业经营主体提供长期、低利率贷款，结构完善，功能多元，体现出“合作社+政策金融”的制度优势。截至2024年年底，该体系总资产已超过3900亿美元，显示出其在农业金融领域的持续增长和稳健运营。

4.扶持性专项贷款与风控。以普惠包容为指针，农业服务署（FSA Loans）为新型农户、小规模农场、退伍军人等弱势群体提供政策性担保贷款与直接贷款，涵盖土地购置、灾后恢复、青年创业等项目。

5.“智能农业金融”。近年来，随着大数据、物联网（IoT）、人工智能（AI）等技术在农业领域的深度融合，美国农业金融体系迎来智能化转型。一批金融科技（FinTech）平台逐步进入农业金融服务领域，为农户提供基于精准数据的风险评估与融资服务，推动“智能农业金融”体系的建立。典型平台如Indigo Ag、FarmTogether、Farmobile等，通过收集农作物生长环境、土壤状况、历史产量、市场行情与农户信贷历史等数据，建立精细化的农场经营图景，从而实现信用评级的动态更新与贷款风险的个性化定价。这种机制显著提高了农业贷款的可获得性和风险识别能力，突破了传统“抵押+担保”模式的局限。更重要的是，这些平台往往将金融产品与农技咨询、供应链服务相结合，提升了整体农业生产效率。

6.保险型信贷产品创新。在传统农业信贷中，土地一直是核心抵押物。为提升土地价值评估的科学性与金融可转化能力，美国农业金融机构基于遥感数据、区域土地收益能力、市场交易频率与环境敏感度，建立了一套土地抵押评估标准体系。这一体系不仅增强了土地资产在贷款中的定价能力，也成为信贷产品定制的核心依据。更具创新性的是，部分信贷产品将贷款利率与浮动市场利率挂钩，并引入天气指数（如降雨量、干旱指数、霜冻发生概率等）作为风控变量。例如，“天气挂钩信贷”产品在农户遭遇自然灾害时，自动触发利息缓交、还款期延展或信用重定价机制，从而增强农业信贷系统的韧性和灵活性。另一些产品则引入“产量指数保险”或“收入保障保险”作为附加抵押，构建起“保险+信贷”双保险结构。此类产品往往通过与联邦农业保险署（RMA）数据接口联动，鼓励私人信贷机构向高风险地区农户发放贷款，以补足市场失灵的部分空白。

此外，部分平台还与农业银行、农场信贷体系（FCS）合作，构建API接口，实现风险数据实时对接，形成了政府、金融机构与科技平台三方联动的农业风控生态。

这些机制充分利用了政策引导、科技赋能和市场机制，在多元主体之间实现了资源配置和风险分担功能的优化。

农民参与：信息获取、工具选择与风险感知能力建设

在美国农业风险管理架构中，农户并非被动接受补贴与保险的对象，而是被赋予了较高的信息接触能力、金融工具识别能力和风险感知能力，其在微观层面的策略性行为显著提升了风险治理的整体韧性。具体而言，农民参与风险管理体系的能力建设主要体现在以下三个方面：

1.信息获取与决策支持。各州农业推广局为农户提供定制化的技术培训、病虫害预警、气象预测、保险评估与金融咨询服务。农户能够实时获取本地农业气候、价格趋势、政策变化等多维数据，从而提升其在种植结构调整、投保决策、财务管理等方面的判断能力。部分推广机构与私人农业科技平台合作，提供基于大数据的精准播种建议与风险评估模型，增强了农业生产的科学性与前瞻性。

2.工具选择与风险分散。农户可根据自身经营类型（如种植业或畜牧业）、地理位置（如干旱区或易涝区）、历史产量记录和市场参与程度，自主选择作物保险、收入保险、天气指数保险等多元化产品组合。此外，部分大中型农户还会运用期货市场、期权合同、收入平滑账户等风险管理工具实现套期保值，以应对农产品价格波动带来的收入不稳定问题。这种 “工具匹配+组合使用”的策略，体现了农户在制度框架下的主体性与专业化水平。

3.金融素养与风险意识提升。风险管理的核心在于预期与认知的制度内化。美国农业院校与推广机构普遍开设“农业金融与风险管理”课程，涵盖保险机制、信贷产品、市场工具与财务决策等内容，部分课程还被纳入农场主认证与青年农民培育计划之中。如爱荷华州立大学、康奈尔大学等农学院设有专门面向农户的“农业管理教育平台”，配合模拟系统帮助农民演练气候灾害、市场波动等情景下的应对策略，提升其认知风险、选择工具、进行风险对冲的综合能力。

美国农业风险管理体系已由早期以灾后补贴为主的被动补偿机制，演化为一个多维度、前瞻性、制度化的综合性风险治理结构。该体系体现出以下几个关键特征：

首先，联邦政府通过建立“底线”机制（如最低价格支持、作物保险计划和紧急救助）为农业领域提供基本稳定性，防范系统性风险蔓延。其次，市场机制在风险识别、价格发现和风险分担中发挥核心作用，通过期货市场、收入保险和多样化金融工具引导资源有效配置。第三，农户作为农业生产的决策主体，既是政策受益者，也是风险承担者，其参与程度和风险管理能力直接影响政策效果与体系韧性。

构建政府—市场—农户三元互动的治理架构。有效提升了美国农业应对各类风险的能力，成为支撑其农业全球竞争力的重要制度基础。

美国农业风险管理体系高度体现了制度设计的系统性与政策执行的市场化取向。在联邦财政支持、专业机构运作（如联邦作物保险公司、农业服务机构）与农户积极参与的共同作用下，逐步构建了覆盖保险、补贴、信贷与金融工具等多个维度的多层次风险管理网络机制，在缓解农业周期性波动、对冲自然灾害风险、稳定农业收入与促进农村可持续发展方面发挥了关键作用，标志着美国农业已从“救灾型”转向“治理型”风险管理范式。

美国现代农业对中国农业现代化的启示

美国农业现代化进程不仅在技术、组织与政策层面展现出高度成熟的体系性特征，也为其他国家探索农业现代化路径提供了有益借鉴。美国农业对中国的主要启示可归纳为以下四个方面：

构建清晰稳定的农业产权制度

美国农业生产资料（尤其是土地）权属明确、流转顺畅，有效降低了交易成本与制度性不确定性，中国应在坚持农村土地集体所有的前提下，加快推进土地“三权”分置改革的制度化与法治化进程，健全土地流转市场体系，为农业经营主体提供稳定、可预期的发展环境。

推动以科技为核心的农业现代化战略

美国农业现代化的根本动力在于农业科技体系的系统构建与持续创新。从陆地赠地大学体系、农业实验站，到精准农业、生物技术与数据驱动运营，美国形成了“科研—教育—推广—应用”一体化的技术扩散体系。相比之下，中国农业科技在成果转化率、基层推广能力、技术适配性等方面仍有差距。未来，中国应进一步优化农业科技创新链条，推动高校、科研院所与产业部门的协同合作，强化数字农业、绿色农业和种业科技等关键领域的技术突破，同时提升农业技术服务体系的普惠性与实效性。

完善多元化的农业风险管理体系

美国建立了制度化、市场化与综合性的农业风险管理机制，有效覆盖了自然灾害、市场波动和收入不确定性等多类风险。其以联邦作物保险为核心，辅之以补贴、信贷、金融衍生工具等手段，形成政府、市场与农户共担风险的治理格局。中国当前农业风险管理体系仍以灾后救助和价格干预为主，缺乏系统性与前瞻性。建议构建覆盖保险、收入保障、灾害预警、市场工具与社会救助的综合性风险管理架构，提升农业抗风险能力与政策的精准性。

强化农业组织化与市场化经营机制

美国农业的高效运行得益于其成熟的农业企业与合作社组织体系，广泛运用合同农业、纵向整合与农企协同等方式构建产业链条，实现了农业与加工、流通、零售等环节的高度耦合。中国应加快推进对农业经营主体培育，通过引导农民专业合作社、家庭农场和农业龙头企业协同发展，完善产加销一体化机制，提升农业全链条的市场竞争力。

农业现代化不仅是技术层面的进步，更依赖于制度、政策、组织与市场机制的协同演化。中国农业现代化必须立足国情，吸收国际经验，构建以产权明晰、科技驱动、风险可控、组织高效为核心的农业发展体系，从而实现农业高质量发展与农村现代化的战略目标。

（编辑 季红）

日本构建全国统一大市场的举措

日本构建全国统一大市场从完善制度基础、协调部门分工、发挥特区作用、优化监管服务等角度重点发力，从而消除市场分割、畅通经济循环。

（一）加强市场基础制度建设和规则统一

在产权保护方面。一是保护企业私有产权，通过“民事再生制度”“公司更生制度”，帮助企业在资不抵债时能够顺利进行债务重组；二是确立“知识产权立国”的基本战略，对工业品外观设计、植物新品种、集成电路布图设计、商业秘密等细分领域进行专门立法；三是积极加入知识产权国际条约，加强国内法与国际条约之间的协调，并在主导CPTPP的过程中，扩大知识产权保护范围和完善知识产权执法体系。

在市场准入环境方面。一是推行民营化改革，制定《国有铁路改革法》《电信电话公司法》等法律，鼓励民营资本进入铁路、烟草、电信、能源等行业，推广政府与社会资本合作（PPP）模式；二是推行规制改革，包括放宽铁路、电信等行业价格规制，以及废除发电领域的许可证制度并引入招投标制度等，开拓市场边界、挖掘市场深度；三是争夺国际标准制定主导权，瞄准人工智能、量子技术、生物多样性等前沿领域，加强人才培养，积极主办国际会议，推动日企技术和管理方法转化为国际标准。

在公平竞争方面。一是顺应形势变化不断修改《禁止垄断法》，加大对违法垄断行为的处罚力度，清理反垄断的适用例外，将公平竞争作为产业政策的重要基础；二是制定《分包法》《防止官制串通法》，防止大企业拖欠中小企业分包货款，遏制行政力量不当介入招投标市场。

在信用制度建设方面。一是建立中小企业信用保证制度，制定《信用保证协会法》，由各地信用保证协会直接为中小企业提供融资担保，中央信用保险机构为信用保证协会的担保业务提供再保险，形成多层次担保体系；二是建立信用信息机构制度，通过制定《贷款业法》，形成以行业协会主导的会员制征信模式，依托行业内部数据共享评估企业和个人的信用风险；三是将民间信用评级机构纳入金融监管范畴，通过修改《金融商品交易法》，明确其行为准则和披露要求。

（二）健全部门职责分工协调机制

为加强国家层面知识产权战略统筹，日本内阁府下设“知识产权战略总部”，负责制定《知识产权战略推进计划》、协调跨部门政策、推动相关法律法规修改和应对海外侵权问题。为解决规制改革过程中的部门分割问题，日本内阁府下设“规制改革推进会议”“公正交易委员会”。前者重在通过规制改革破除市场准入壁垒，主要职责包括：讨论制定改革政策和协调跨部门政策，简化行政审批程序；推动相关法律法规修改和废除；促进企业和社会团体交流意见，收集并反馈规制改革建议；制定《监督规制改革实施计划》并监督其执行情况。后者作为负责贯彻落实《禁止垄断法》《分包法》的独立行政机构，主要职责包括：对有违规嫌疑的大企业开展调查，采取指导、劝告等行政手段，要求其进行整改，在官网上公开企业名单或案件内容，维护中小企业正当利益；加强竞争政策的宣传，制定行业竞争指南，提出法规和制度的修改建议；与各国反垄断部门交换信息，加强海外反垄断执法合作。此外，日本经济产业省下设“中小企业厅”，负责扶持和指导中小企业，并与公正交易委员会配合开展反垄断监管。

（三）发挥经济特区先行先试作用

日本分别于2011年和2013年颁布《综合特别区域法》和《国家战略特别区域法》，在经济特区实施观光、医疗、农业、城市再开发等领域的改革试点，改革措施多以特区法、省令、通知等形式确定。2024年，日本又将四个地区指定为“金融与资产运用特区”，根据各地区发展方向放宽市场准入规则，旨在以制度型开放营造世界一流的营商环境。其中，东京都以培育金融创新型企业为重心，为投资者独立经营提供经费支持，并将新型金融保险业纳入信用保证对象；大阪府（市）以吸引海外创新创业投资为重心，允许国立大学进行风险投资，并对新入驻的海外金融企业实行地方税减免；福冈县（市）以支撑本地专精特新企业发展为重心，放宽个人投资者向风险投资基金出资的条件，并为海外投资者在日本建立运营基地和孵化中心提供经费支持；北海道及札幌市以推动绿色转型投资为重心，引导银行深化绿色金融改革创新，并放宽可再生能源存储和利用的限制。

（四）建立沙盒监管制度

为给新技术、新商业模式创造宽松的试验环境，2018年日本出台《生产率提高特别措施法》，建立沙盒监管制度，允许企业在受控条件下绕开现行法律法规的约束开展试点活动，享受包容审慎的监管政策。同时，政府还会根据沙盒监管积累的试验数据优化完善监管措施，由此形成新技术和新商业模式不断涌现和应用的良性循环。企业可通过内阁官房设置的统一咨询窗口进行事前商议，随后向主管大臣提交试验计划，经由内阁府效果评价委员会评审，在得到主管大臣批准后开展试点。2021年，日本修改《产业竞争力强化法》，使沙盒监管制度长期化。截至2025年3月，日本共认定试验计划33件，涉及152家企业，涵盖物联网、区块链、机器人等新技术和平台经济、共享经济等新商业模式。该举措兼顾了规范与发展、创新与安全，有效提升了监管服务效能。

日本构建全国统一大市场的经验及教训

日本构建全国统一大市场起步较早、历时较长，可为我国提供有益的经验借鉴，但其近年来也暴露出一些问题值得我们高度警惕。

（一）打造统一的要素和资源市场

日本通过推动土地、劳动力、资本、数据、能源等关键领域的市场化改革，在要素和资源方面发挥统一大市场的规模效应和资源配置优势。比如，健全国土空间用途管制和规划许可制度，建立地价公示制度，提高土地市场的透明度，实现土地集约利用；放宽劳务派遣限制，依托政企合作建立职业技能培训制度，提高劳动力市场的灵活度和劳动力素质；强化企业治理要求，提高小额投资免税制度限额，减少“僵尸企业”现象和资本外流；成立数字厅，更好统筹数字化转型和协调跨部门数据政策，废除阻碍数字化的法律条款，提高行政效率；全面开放电力零售市场，推进油气管网设施公平开放，建设全国性碳交易市场，助力形成统一的能源市场体系。在推进改革的过程中，日本坚持立法先行和渐进式改革取向，由政府提供制度框架，市场主导资源配置，力求实现政府与市场的良性互动，从而有效确保政策的连续性和稳定性。

（二）推进商品和服务市场高水平统一

商品和服务是市场经济运行最直接的载体，推进商品和服务市场自由流通是建立全国统一大市场的前提和基础。在商品流通方面，战后至今日本共推动三次流通革命，实现由供应者主导向消费者主导的转变，消费者需求成为市场的核心驱动力。制造商、批发商、零售商、物流企业建立产销同盟，基于市场需求优化采购和库存管理，并依托新技术开辟无人便利店、自动化仓储等新模式，大幅提高流通效率。在服务流通方面，日本通过金融业改革放宽金融机构业务交叉的限制，引导各类金融机构开展良性竞争，并通过制定《介护保险法》，鼓励民营资本进入老年护理服务市场。同时，日本积极利用双边和区域自贸协定降低跨境服务贸易壁垒，其与欧盟达成的跨境数据流动协议已正式生效，为企业间数据流通共享提供便利。针对商品和服务流通的瓶颈制约，日本以制度创新与科技创新双轮驱动新旧动能转换，既重视破除行政性垄断和地方保护，又重视科技赋能供应链的智慧化建设。

（三）推动市场设施高标准联通

日本通过推动各类市场基础设施高效连通，为经济循环畅通提供有力支撑。自1997年起，日本政府每四年制定一次《综合物流施策大纲》，明确将发展多式联运作为目标，并制定《物流综合效率化法》，支持以多式联运提高区域间物流效率。同时，在系统规划的基础上，日本实现了市场基础设施与商业空间的高度耦合，有效释放了内需潜力。日本重视引入民营资本进行站城一体开发（TOD），将轨道交通枢纽打造为城市功能中心，形成集办公、金融商业、住宅于一体的综合社区，以基础设施建设带动土地增值，再以土地增值反哺城市轨道交通。日本还在农村各地交通枢纽旁建设了一千余家公路驿站，按照“地产地销”理念，囊括农产品直销店、餐厅、物产加工厂、民宿、公园等各类设施，集休憩、休闲娱乐、信息咨询等多功能于一体，有效推动了城乡融合发展。

（四）市场监管缺位背景下企业诚信缺失

日企近年频繁爆出造假事件，如日本东京地铁关联公司篡改车轴组装数据、多家知名车企在性能测试环节造假等，损害了“日本制造”的国际声誉，同时暴露出深层次的市场监管缺位问题：一是监管政策执行趋于形式化，企业监管多依赖自查，政府定期检查没有深入核查实情和及时纠治苗头性问题，涉事企业违规成本过低，通常仅以高层辞职或公开道歉了结，缺乏严厉的法律制裁；二是企业内部举报人制度失效，管理层过度关注短期利润，使基层员工背负较大的业绩压力，且为压缩成本大量使用派遣工和临时工，忽视产品质量管控，默许甚至鼓励数据造假，形成系统性违规；三是监管数字化转型滞后，许多企业仍使用人工记录质检数据，而非自动化系统，给篡改数据带来便利，且政府监管部门未充分利用大数据等数字化监管工具，导致造假行为长期未被发现。

（五）农产品市场反垄断失败致使“米荒”持续

日本农产品市场由高度垄断的农协系统控制且相对独立，市场自身的调节作用被极大削弱。近年来，日本农产品价格大幅上涨，多地“米荒”持续，农协是背后的重要推手。作为半官方半民间的农业合作组织，农协扮演着小规模农户的利益代言人，凭借庞大的会员数量垄断了农资采购和农产品销售。在实施属地原则和一人一票制的背景下，农协与自民党的选举利益高度挂钩，破除农协垄断地位的改革屡屡受阻，至今《禁止垄断法》仍将农协开展的共同购买、共同销售等行为规定为例外情形。尽管农协垄断的确保护了日本农户利益，但这不利于形成合理透明的农产品价格机制，“米荒”更是引发了日本居民消费降级和政府公信力的下降。尽管新米上市和储备米投放能使该问题得到一定缓解，但由于农协把控着大米收购价和市场供应，大米价格上涨的势头难以得到有效遏制。

启示和镜鉴

日本在现代化进程中构建统一大市场的实践，可以为我国提供如下启示镜鉴。

（一）构建市场多层级协调体系

统筹要素和资源市场、商品和服务市场、新兴市场的多层级协同体系。在要素和资源市场方面，深化土地、劳动力、资本、数据、能源等领域进行市场化配置改革，破除跨区域流动壁垒。在商品和服务市场方面，消除地方保护主义，统一市场准入条件，促进跨区域商品和服务自由流通。对于数字经济、绿色经济等新兴市场，加快培育全国一体化数据市场，打造技术创新成果交易平台，探索碳市场全国统一交易机制，促进新兴要素高效配置，并推动新兴市场与传统市场相融合，形成多层级、相互促进的市场格局。

（二）推动多元主体共治

将政策扶持与激发市场主体内生动力结合起来，推动多元主体共治。全国统一大市场的构建需要平衡政府引导与市场活力之间的关系，形成“政策扶持+企业参与+社会协同”的多元治理模式：一是要强化顶层设计，厘清政府部门职责边界，确保各司其职、相互配合；二是要完善公平竞争审查制度，防止地方保护主义造成市场扭曲；三是要优化营商环境，减少不必要的行政审批和干预，降低制度性交易成本，激发企业作为市场主体的积极性；四是要调动行业协会、第三方评估机构等社会力量参与市场监督，助推政策落地；五是鼓励具备条件的地区先行探索市场一体化建设，形成可推广的制度创新成果。

（三）构建精准治理的数字化统一大市场

运用数智技术赋能全国统一大市场建设，同时避免“技术至上主义”。首先，数字技术和人工智能可大幅提升全国统一大市场的运行效率。例如，运用数字技术建立完善全国统一的智慧信息平台，可以整合跨部门、跨地区信息资源，提升市场监管效能；运用人工智能技术，可以有效识别市场垄断、不正当竞争行为、地方隐形准入壁垒等，实现精准治理。同时，需注意平衡效率与安全的关系，防止数据垄断或隐私泄露，构建兼顾创新发展与风险防范的数字伦理秩序。此外，要完善数智技术应用的配套监督措施，包括提升算法透明度、减少地域歧视、保留人工干预通道等。

（编辑  季节）

党中央、国务院高度重视优化营商环境工作。世界银行营商环境成熟度评估是我国营商环境建设的重要参考标准。2018年，国家发展改革委推出了中国城市营商环境排名，在营商环境评价体系的18个指标中采纳了世界银行的12个营商环境评价指标。2023年，世界银行对评估方法论进行了重大调整，突出了“营商环境+”的导向，即考评一个经济体是否统筹考虑优化营商环境与优化社会发展治理。其中新增了环境可持续性相关指标，为“营商环境+”优化的一个重要组成部分，主要涉及“可持续贸易”问题。了解世界银行营商环境成熟度评估对优化可持续贸易的要求，有助于明确我国优化可持续贸易的路径方向，加快与国际碳交易体系的政策协调，拓宽环境产品互认领域范围，提升我国绿色贸易话语权，并进一步优化我国营商环境。

世界银行营商环境评价体系作出重大调整

自2003年开始，世界银行连续17年发布各经济体营商环境评估报告。但旧的评估方法（简称DB）具有一定局限性：世界各经济体的制度、文化、发展水平差异甚大，国内不同区域与城市间情况也有所不同，而旧的评估方法采用标准化场景，难以全面反映各经济体营商环境和经济监管政策的差异情况。2020年，世界银行暂停下一期评估结果发布，随后启动了一系列对报告及其方法的审查和审计，公开征求多国政府、企业和社会各界的意见，广泛采纳了各国资深专家的建议。2023年，世界银行在评估基础上进行重大调整后发布了新版方法论。2024年，世界银行发布了50个经济体的评估结果。

对我国营商环境参评构成新挑战

第一，一级指标大幅调整，同时新增3项跨领域指标，不确定性增加。世界银行营商环境成熟度评估围绕企业开办、企业运营（或扩张）和企业关闭（或重组）业务设立十个一级指标，较2020年的考评方法作出了大幅调整（表1）。同时对这些一级指标从三个维度进行考察：支柱一“监管框架”、支柱二“公共服务”、支柱三“办事效率”，指标从原有8项扩展至150余项。此外，新增数字技术应用、环境可持续性、性别平等3项指标。

第二，政府针对性施策难度加大。此前，一些地方政府根据世界银行模拟的案例施策，以应试的方式提高分数。而营商环境成熟度取消案例假设法，在专家评估的基础上增设企业调查，使地方政府短时间内提分难度加大。

第三，参评企业种类和数量剧增。旧的评估方法先假设案例，再加以专家咨询验证，而新的评估方法则首次采用企业调查，直接面向全国31个省（区、市）随机抽取2160家私营企业的管理者进行采访。其中，小型企业雇员人数为5～19人，中型企业为20～99人，大型企业为100人以上（不含企业规模最大的前1％企业）和企业规模最大的前1％企业。世界银行选取了14个行业：制造业选取食品业、纺织业、服装业、化学制品、基本金属、其他非金属矿物制品、机械和设备制造、汽车挂车和半挂车制造8个门类及其他；服务业选取零售业、住宿业、建筑业、专业服务业4个门类及其他服务业。

表1  世界银行营商评价DB、B-Ready一级指标体系的比较

资料来源：作者根据世界银行网站公开信息整理。

推动国际贸易向可持续贸易发展

研究表明，国际贸易和全球化与环境污染密切相关。 随着全球经济一体化的进程，国际贸易在推动资源流动和产业扩张的同时，也不可避免地加剧了对生态环境的压力。特别是在一些发展中国家，贸易活动往往伴随着能源消耗、排放增加和资源过度开发，因此国际贸易被广泛认为是导致环境问题的一大诱因。在这一背景下，全球治理机构开始更加重视贸易与环境之间的协调发展。

世界银行作为联合国系统内专门从事发展金融的国际机构，其政策理念和价值导向深刻体现了联合国推进可持续发展的整体战略目标。 世界银行在其营商环境成熟度评估体系中，明确将“环境可持续性”作为一个跨领域的核心主题，反映了对绿色发展和可持续贸易的高度重视，即不仅关注贸易自由化和便利化，也关注贸易对生态系统的外部影响，强调贸易优化应与生态文明建设相辅相成，兼顾经济效益与环境效益，减少对环境的破坏。这一新评价指标为全球贸易发展提出了导向：不仅是简单的贸易扩张，而是具有“绿色溢出效应”的贸易优化模式，即通过推动绿色产品、清洁能源技术和环保服务的跨境流动，实现贸易增长与生态保护的双赢。为此，我国要在继续深化国际贸易体系改革、提升贸易便利化水平的同时，将生态环境保护理念融入贸易政策制定和执行全过程，积极推动绿色贸易发展，提升我国营商环境的排名（表2）。

表2 2014—2020年中国大陆营商环境排名

资料来源：作者根据世界银行网站公开信息整理。

重点关注碳减排和环境产品贸易

在国际贸易指标方面，世界银行在继续关注进出口效率的基础上，增设“可持续贸易政策”指标，考评跨境碳定价工具、环境产品关税税率、对提供环境商品进口有关的服务和专业技能的外籍人员的跨境流动没有额外限制。

跨境碳定价工具方面，我国初步建立了碳排放交易体系（表3）。环境产品关税税率方面，环境产品指APEC环境产品清单中54个6位HS税号的环境产品，我国对这54种环境商品清单最低优惠税率都为0。与进口有关的服务贸易限制方面，目前我国相关法律法规中没有对外国专业人员的跨境流动设置额外限制（表4）。

?表3  碳排放相关法律法规

资料来源：作者根据公开信息整理。

表4 与进口有关的服务贸易限制方面的主要法律法规

资料来源：作者根据公开信息整理。

我国优化可持续贸易的潜在挑战

碳市场国际化程度不高

一是国外企业参与度有限。尽管我国碳市场开放了部分国际化的参与渠道，但目前国外企业市场参与度较低。与发达国家相比，大多数市场参与者仍是国内企业，主要是能源密集型行业的国有企业和大型企业。二是跨境交易平台缺乏。我国的碳市场与其他国家的碳市场之间的跨境交易平台和机制仍未形成，国际化程度相对较低。现阶段，跨国企业在中国碳市场的碳配额交易、碳衍生品投资等活动相对较少。三是国内标准与国际标准不一致。我国的碳市场在碳排放核算、配额分配、排放交易规则等方面的标准与国际标准存在差异。四是碳价无法有效反映国际市场水平。我国碳市场的碳价格与其他国际市场的碳价格相对脱节，导致市场定价机制与国际市场相对割裂，缺乏国际化的价格联动效应。

环境责任有待进一步夯实

世界银行营商环境成熟度评估体系从多维度衡量一个国家或经济体的营商环境质量。其中，“国际贸易”相关指标的衡量主要体现在两个核心方面：一方面是企业的灵活度，即企业在面对不断变化的市场环境时，能否迅速调整经营策略、优化资源配置以及重构业务模式。这种灵活度不仅体现了企业的应变能力和经营韧性，也反映了一个经济体制度环境对企业适应性行为的包容度和支持力。

另一方面，在评估经济活动效益的同时，兼顾对社会整体福祉的影响的评估，包括环境可持续性、资源利用效率以及绿色低碳发展水平。例如，在贸易活动中推广环境友好型产品、减少高能耗和高污染产品的比重，都是评估中的重要考量维度。

在此背景下，我们对APEC环境产品清单的使用和解读也面临一定挑战。该清单以6位海关编码（HS code）为基础，对绿色环保类产品进行标识和促进贸易自由化。然而，在实际应用中，每一个6位税号下往往对应多个更加细化的8位甚至10位税号产品，而这些产品的用途不一定具有明确的环保属性。因此，我们在推动绿色贸易便利化时，必须加强对产品用途的甄别和细化管理，否则可能出现非环保产品“搭车”进入绿色贸易渠道的情形。

非关税壁垒限制和外部围堵需破除

随着全球绿色低碳转型进程不断加快，环境产品在国际贸易中的重要性日益凸显。由于此类产品普遍具有技术密集度高、产业链长、标准体系复杂等特点，其贸易活动极易受到各类非关税壁垒的限制。当前，技术性贸易措施、绿色认证制度、碳足迹核算要求以及进出口限制等非关税手段，已成为部分发达国家实施贸易干预、限制竞争对手市场准入的重要工具。

在此背景下，一些发达国家将自身绿色标准的国际化作为战略优先方向，通过主动参与乃至主导国际标准和规则的制定，进一步增强其在全球绿色治理体系中的话语权和制度影响力。这种“标准先行”的战略，不仅使其技术规范转化为国际规则，还为本国企业赢得了先发优势和制度性红利，强化了其对全球市场的制度性控制。

与此同时，部分发达国家还在积极构建全球绿色发展合作框架，投入大量战略性资源强化全球产业链布局，以巩固其在绿色技术和关键资源方面的主导地位。更具战略意图的是，美西方国家正联合其政治盟友，构建排除中国之外的关键矿产供应体系，试图在稀土、锂、钴、镍等绿色转型核心资源上对我国形成“卡脖子”局面。这一趋势不仅使我国在光伏产品、风电设备、电动汽车及其动力电池、节能环保技术和设备等优势领域面临被打压遏制的风险， 而且加剧了全球绿色供应链被人为切割与重构的不确定性。

在此复杂背景下，我国必须高度警惕并积极应对绿色发展领域面临的新一轮制度性竞争和地缘政治博弈风险。通过构建具有国际竞争力的绿色产业体系、提升绿色技术自主创新能力、加强绿色标准体系建设与国际对接，在新一轮绿色发展和全球经贸规则重塑中争取更大主动权，打破被动应对的局面，确保绿色低碳转型安全有序推进。

政策建议

以有为政府和有效市场的结合优化营商环境

优化营商环境是一项复杂的系统性工程，需要政府、经营主体协同发力，破除体制机制障碍、畅通要素流动、提升资源配置效率。加快构建市场化、法治化、国际化一流营商环境，可以从以下几个方面聚力：一是推进政府涉企部门协同治理的制度化。成立专职负责优化营商环境的实体机构，明确各部门履职范围和权责边界，做到法定职责必须为、法无授权不可为，打通各管理机构间的组织壁垒，有效集中治理资源，提升协同治理效能，克服政府职能错位、越位、缺位。二是为经营实体参与营商环境治理打造常态化平台。系统性建立企业对政府治理的监督机制、政企意见建议交换机制、政府服务企业的咨询机制，形成涵盖经营实体全生命周期的服务链，确保经营主体的参与深度与获得感。三是择优采纳国际一流营商环境指标。全面分析研判世界银行2024年《营商环境报告》高分经济体的经验做法和世界银行发布的营商环境成熟度评估体系中的前沿性引领性指标，根据不同地区的资源禀赋和营商环境现状，因地制宜探索优化营商环境的路径，从“按卷作答”转向“为我所用”，避免“削足适履”，构建“政府搭台、市场唱戏、法治护航、全球链接”的一流营商环境。

加快与国际碳交易体系的政策对接与协调，进一步落实环境责任

面对全球绿色低碳转型趋势，我国应主动参与全球气候治理体系的构建，尤其是在碳交易、碳关税等新兴议题上积极开展制度协调。首先，应加快与欧盟、英国等经济体在碳排放监管机制、核算标准、产品边界碳含量等方面的对话合作，通过联合研究、标准互认、数据信息互通等方式，为中欧在碳市场机制方面构建桥梁。

在国内，应有序推进企业碳排放在线监测试点工作，推动构建与国际接轨的MRV体系（监测、报告、核查机制），统一配额分配方法、核算工具和第三方认证规则，增强我国碳市场的权威性与透明度。例如，可将欧盟碳边境调节机制（CBAM）所涵盖的钢铁、水泥、铝等高碳行业纳入国内碳市场管理范围，完善碳排放因子和核算标准，使国内碳核算结果更接近国际主流做法，从而降低出口企业在国际贸易中面临的额外合规成本和碳关税风险。

加强对碳足迹核算机制的研究，提升对出口产品生命周期碳排放的科学衡量能力。组织专业力量帮助企业建立内部核算系统，控制数据披露风险，防止工业信息泄露。结合《排放源统计调查产排污核算方法和系数手册》等指导文件，建立一套科学、可操作的产品分类标准，对不具备环境效益甚至对生态造成危害的产品，依法从降税、补贴等绿色清单中剔除，确保绿色政策资源精准投向真正有利于生态文明建设的领域。

拓宽环境产品互认领域，实现短期成效与长期战略目标相统一

环境产品互认不仅是推动绿色贸易便利化的关键步骤，也是我国绿色标准国际化战略的重要组成部分。应加快制定具有中国特色的环境产品标准体系和认证规则，形成结构完整、操作明确的“中式文本”，并在全球绿色治理框架中发出中国声音、贡献中国方案。

短期来看，应加强与国际主要经济体的政策沟通，推动环境产品在能效、碳足迹、有害物质限制、循环利用等维度上的标准协调，优先在可再生能源设备、绿色建材、节能家电、环保包装等重点领域推进互认机制。推动与欧盟在“绿色产品标签”“环保设计指令”等方面开展联合评估与试点，促进双边绿色产品认证的对接。此外，应推动实验室间的互认合作，支持国内检测机构提升能力、参与国际标准制定和检测认证活动。鼓励技术人员跨境流动和服务出口，为国内绿色产业出海提供技术支持与合规保障。

从长期看，这将有效拓展中国绿色技术和标准在全球的应用范围，提升我国在绿色产业链供应链中的参与度和控制力，增强在全球绿色治理中的话语权与制度主导力。通过环境产品互认、标准出海、检测能力提升等多种路径，推动“绿色制造”向“绿色贸易”跃升，助力我国在全球绿色低碳转型中实现从“跟跑”向“领跑”的战略跨越。

（编辑  宋斌斌）

特朗普执政2.0是1.0的迭代升级版。如果说，特朗普1.0的主要特点是：捣乱、搅局和退群，那么，特朗普2.0的最鲜明特点就是砸场子、搞破坏，摧毁现有的经济秩序和国际体系，挑起美国对各国、所有国家对所有国家、所有人对所有人的对抗。

特朗普2.0的典型特征

虽然特朗普2.0的时间不长，但给美国乃至世界带来的震撼却很强烈。他先是下令在全国大规模驱逐非法移民、宣称要占领巴拿马、收购格陵兰、吞并加拿大，继而要与乌克兰签订矿产协议来促进俄乌停战，接着去炸胡塞武装直至6月派B2飞机投掷GBU-57钻地炸弹去轰炸伊朗核基地；同时，宣布国家进入紧急状态，并于4月2日向世界60多个国家开征“特朗普税”，向世界开启“关税战”模式，使得二战后建立的全球贸易体系遭到毁灭性打击。几天后，在美国金融市场遭受股债汇“三杀”的压力下，特朗普宣布对部分国家暂停增税90天。美国股市在连跌数日后进入“技术性熊市”，全球金融市场遭到严重冲击，世界经济跌入全面衰退的趋势。据称，特朗普家族公司在股市波动中获利颇丰，这与其之前推出的虚拟数字货币“特朗普币”一起形成世界经济史上的奇观。总统利用行政权力放消息“炒股”，公开、直接“炒币”，成了特朗普2.0的一道奇特风景。

对特朗普的所作所为，我们不应简单地将其视为疯子或傻子，更不可因此而轻视他。这是因为，特朗普现在担任美国总统，是这个世界上拥有最大权力、并可能对全球社会带来巨大破坏的人。如今，美国现有的三权分立政治体制、两党相互制衡的机制，都似乎在特朗普的冲撞下逐渐失灵了。最近，美国众议院、参议院先后通过“大而美”税收与支出法案，大幅提升美债上限、增加军费和边境安全费用，说明美国国内尚没有一种力量和机制能够约束特朗普的肆意妄为，这是特朗普2.0时期令人揪心的情景。

特朗普2.0加速全球格局演变

对一个国家的领导人来说，无论其所追求的目标多么狂放不羁，都必然会受到自己国家力量的局限，也必将受到世界上其他国家的制约。看看泽连斯基在白宫硬怼特朗普和JD·万斯，俄罗斯总统普京对停火谈判的拿捏，中国与欧盟对“特朗普税”的反制，乃至胡塞武装硬刚美国航母编队、伊朗对美国的武力反击，包括马斯克对特朗普的批评及成立“美国党”的举动，就可以判断出，特朗普在2.0时期的所作所为依然有着难以逾越的能力边界和权力制约。历史的走势，是会受到多方博弈的合力制约，并不是某个领导人拍胸脯、说大话就能成事的。

那么，特朗普2.0时期国际局势有可能将如何演进呢？

一、全球现有格局将发生重大改变。世界最大对冲基金桥水基金创始人达利•欧最近指出，由于科技的革命性进步、货币与信用变化、地缘政治冲突、各国内部矛盾激化和自然灾害等因素的综合作用，全球正在经历一场完美风暴，人们面临着全球货币体系、地缘政治和世界秩序的崩溃。造成这一局面的重要原因之一，就是特朗普政府的“美国优先”政策。在美国特朗普政府看来，目前的全球经济秩序对美国不利，美国吃了大亏。要想让美国再次伟大，就必须摧毁现有的国际经济秩序和全球化体系。摧毁现有世界经济与政治秩序，将会冲击搅乱第二次世界大战后形成的国际政治格局，也会改变美国的盟国体系和全球战略。特朗普急迫地推进俄乌停战，是要从根本上遏制西方体系在冷战后持续扩张的势头，进而瓦解主要依赖美国提供公共安全支出的大西洋联盟，以减轻美国的全球负担。这意味着，欧洲依靠美国、狐假虎威式的西方强权体系已然分裂。整个西方开始沉沦、无法再充当全球事务的主导力量，也不再是一个政治、经济、安全的统一体。原有全球格局中延续多年的东西与南北板块，将进一步分裂为破碎化的世界。

二、美国有可能出现“税债型”新式帝国主义。 2024 年 11 月，特朗普政府的白宫经济顾问委员会主席斯蒂芬?米兰撰写了《重构全球贸易体系用户指南》，即所谓 “米兰报告”。报告认为，现有国际贸易和金融体系对美国不利，提出了一套旨在重塑这些体系以更好地服务于美国国家利益和让美国再次强大的战略框架。其主要目标包括：减少贸易逆差、重振美国制造业、提高美国企业的国际竞争力、要求其他国家共同承担维护美元霸权的成本。其基本手段是：逐步、大幅提高关税；通过强制推销美元无息世纪债，解决 “特里芬难题” 和美债台高筑的问题，防止美元被高估而导致制造业外流和贸易逆差。从当下特朗普政府推行“对等关税”等经济政策举措看，米兰报告中的观点和建议对特朗普产生了直接影响。特朗普通过向与美国有紧密经济联系的国家和地区，征收强制性高额关税，并强迫这些国家以贸易盈余购买以换取美元进行国际贸易和国家储备，这种既要收取铸币税又要他国买单的霸蛮做法，显现出一种新型帝国主义的雏形——以强征高额关税、强卖无息美债，以获取超额利润的“税债型帝国主义”。从目前的情况看，这种“美式税债型帝国主义”的影响范围，主要是对美国市场高度依赖、能够接受特朗普“让美国再次伟大”价值观、需要美国提供安全保护的国家和国家集团。最近通过的“大而美”法案的核心，就是要收更高的关税、发更多的债务，以实现美国霸权的延续。在特朗普的强力推进下，“美式税债型帝国主义”有可能形成一个以美国为核心的经济、政治、安全小圈圈，形成一种有利于美国霸权延续的生态，却难以成为具有世界性影响的全球化新模式。“美式税债型帝国主义”的实质，是美国主导的全球帝国体系在漫长收缩、衰落过程中的一个中间形态。

三、俄罗斯将再次获得全球大国地位，而欧洲正在失去全球影响力。俄罗斯通过俄乌冲突，赢得了国运之战。从军事角度看，俄罗斯是付出了惨重代价、却基本达成战争初始目标的惨胜；从战略上看，俄罗斯无疑获得了大胜，标志是重新成为全球棋局的棋手国家。在经济上，俄罗斯抵抗住了西方世界全面的经济制裁、封锁和绞杀，证明自己具备了自立于世界民族国家之林的经济能力，足以在丛林世界生存与发展。这使得俄罗斯在苏联解体后，通过此战为斯拉夫民族和俄罗斯文明重新获得了在“全球餐桌”上的席位。俄乌冲突之后，欧洲的全球影响力黯然失色，逐渐成为自顾不暇的二流角色。欧盟被特朗普视为“占美国便宜”的地区组织，已经在“全球餐桌”上失去了座位。而反俄先锋乌克兰成为弃子被摆上餐桌，乌克兰被迫以国家资源偿还对美国和贝莱德公司的债务，其背后的深层信号是：在当下的世界再也没人可以免费搭乘美国的安全便车，全球治理体系的运行模式正在加速向超主权跨国资本控制的模式转变。

四、中国的全球地位稳步上升。中国在俄乌冲突中秉持客观公正的立场，坚持劝和促谈，中国既强调尊重各国主权，也重视各方的合理安全关切；对俄乌冲突，既讲历史经纬，也讲是非曲直，站在和平一边、公道一边。中国的立场赢得了各参与方的尊重和理解，体现了中国作为世界负责任大国的担当，表现出中国在全球重大事务中举足轻重的地位。面对“特朗普关税”，中国“卒然临之而不惊，无故加之而不怒”，不挑事、不怕事、从容应对；对特朗普的极限施压，则应之以“奉陪到底”，迫使特朗普在关税战中朝令夕改、进退失据。中国以实际行动表明，中国不会选择当特朗普“税债型帝国主义”的仆从国，而是要成为未来多极世界中堂堂正正的一极。中国的重大战略选择，固然离不开综合国力的支撑，同时也需要有天下大勇者“其所挟持者甚大，而其志甚远”的大国气度。

五、世界正在走向新战国式的多极化时代。在多重因素的共同作用下，原有以美西方为中心的全球化体系开始土崩瓦解。在美国放弃承担全球责任、不再提供公共安全产品的情况下，世界从大乱逐步走向大争之世。从目前情况看，美国要搞美元美债关税圈，在这个小圈子中承担最低代价、占有最多资源、获取最大利润，与世界其他国家和国家集团进行竞争。中国的“一带一路”倡议，则要建设“环连亚欧、穿越非洲”的朋友圈，包括结成完整产业链、创新链、经济货币圈、共同市场、安全区，成为涵盖经济、政治、安全、科技、文化等多领域互利合作、彼此认同的泛亚区域共同体。这个共同体无疑会成为世界重要的一极。而欧盟亦有成为世界一极的愿望与潜力，但要真正成为世界一极，欧盟要具备政治、经济、科技和安全的自主性，不能成为特朗普“税债型帝国主义”的附庸，同时还要保持开放态度，放弃对具有巨大资源、强大安全能力和全球政治经验的俄罗斯的敌视态度；对中国和“一带一路”沿线国家也应改变固有的轻视与傲慢，抱有更坦诚、平等的态度展开互利合作。只有这样，欧洲国家和欧洲文明才能保持在未来世界的一极之地。未来世界，将是多个拥有全球影响力的力量极共同塑造世界秩序的时期。

六、“竞争式共存”——多极世界的未来秩序。毫无疑问，暴力仍然是历史的清道夫。在走向多极世界的过程中和多极世界上，战争与暴力依然如影随形、难以绝迹。所不同的是，在当代军事技术和产业链下，具备成为世界一极的主要大国已经垄断性控制了核武器和航天体系，形成了对全球感知、全球打击能力的垄断，进而塑造了数个全球性大国共同治理下的总体和平秩序。对于不具有全球力量的小国来说，未来世界奉行的是弱肉强食的丛林法则，生存是第一要义。对于具有意愿和能力影响全球事务的大国来说，彼此关系是基于具有相互毁灭实力的平等关系，在大国之间的所有领域、彼此均会使用一切办法进行竞争甚至对抗，国际间充斥着贸易战、科技战、货币战、金融战等诸多超越领域界线的混合战争。然而，大国之间将竭力保持总体的和平，确保互相间不爆发鱼死网破式的全面热战。

从特朗普反复表达希望访问中国、明确表态如果大陆统一台湾将对中国收取200%关税的言行看，美国现政府并不打算介入与其他全球大国特别是与中国的军事冲突。美军参谋长联席会议主席丹?凯恩将军最近向高级军官传达了特朗普政府的指示，要求在美国实现经济复苏和能源独立之前，避免与中国的直接军事对抗。显然，在美国军事工业产业链已经难以长期支撑类似俄乌冲突强度的中等规模战争的情况下，还保有理性的领导人，不会选择与其他大国贸然开战。其实，拜登政府时期的国家安全顾问沙利文就提出，中美之间的竞争是“共存竞争”，而不是“零和游戏”。这是一种基于力量对比并带有哲学思考的理性判断。可以肯定，未来的多极世界一定会充满着竞争，然而大国竞争要讲规则、过程要可控，最关键的是，大国竞争的目标不是要彻底消灭对手，而是要学会与对手共存于世。多个国家、民族、文明能够通过可控的竞争实现多样化共存，这无疑是未来多极世界秩序的要旨。

特朗普执政2.0刚刚拉开帷幕，它会是4年的短暂时光，还是足以在历史上留下长期印记的特朗普时代？对此，我们还需要进一步观察、研判。

（编辑 宋斌斌）

美国关税政策已经形成了关税墙。美国不仅对中国加征“对等关税”，还对世界其他180多个国家和地区加征“对等关税”，孤立自己，同世界作对，引发国际金融资本市场剧烈波动，挑战全球经济治理体系，全球经济增长面临巨大不确定性。如何应对美国关税讹诈，成为我国当前推动宏观经济稳定、防范化解系统性风险的重要内容。　

美国加征“对等关税”本质是关税讹诈

关税不是目标，而是手段。要理解美国推出“对等关税”的终极目标，必须分析其存在的问题。从美国自身的问题来看，超过36万亿美元的巨额国债显然是特朗普政府需要直接面对的巨大挑战。如果不能有效解决债务问题，每年的利息就将达到1.5万亿美元，特朗普任期内美国国债将超过40万亿美元，对特朗普政府执政空间产生巨大制约。前些天，美国政府宣布将缓征75个国家的“对等关税”，媒体评论认为，重要原因是美国国债市场出现抛售，引发国债收益率大幅飙升，这从一个侧面印证了美国对国债的担忧。

潜在问题是，美国国债为何一直在高位运行？主要原因在于，美国是世界上贸易赤字最大的国家，必须借债，长期为逆差融资，结果是美国国债大幅飙升。必须设法解决贸易赤字问题，才能逆转美国国债风险上升的压力。

如何解决贸易赤字？特朗普政府认为，加征关税将是必然的选择，这一点可以从开征“对等关税”的测算公式得到验证，即美国与其他国家的贸易逆差是最重要的测算依据。特朗普政府希望通过关税手段解决贸易赤字问题，促进财政增收，从根子上缓解国债上升的压力。

　　解决贸易赤字还有其他手段，为何特朗普特别看重关税？从理论上看，解决贸易失衡必须靠提振制造业的竞争力，大力促进出口。目前无论是从劳动力等生产要素看，还是从产业链供应链配套体系看，美国都不具有比较优势，通过市场手段重振美国制造业、解决贸易赤字问题是很难的，这就需要寻求超常规的非市场手段。

   采用什么样的非市场手段？《海湖庄园协议》一度成为华尔街热议的焦点。这个协议包括美元贬值、债务重组、设立主权财富基金等条款，但这个协议的实现并非仅凭一己之力，需仰仗其他国家的配合。如果要效仿1985年广场协议与1944年布雷顿森林协议，必须解决如何让其他国家与美国合作的问题。当今世界，美国面对的既不是二战后百废待兴的时期，也不是20世纪80年代美国主导发达国家盟友之间的协定签署问题，而是需要同全世界、特别是还有众多的新兴市场经济国家的协调。在此情况下，美国对其他国家施压成为重要选项。特朗普认为，提高关税的做法可以实现“一石多鸟”，既可以对其他国家施压，也有助于增加美国财政收入、缓解债务问题，还能缓解外贸失衡，从而使“对等关税”成为美国讹诈他国的工具，成为美国继续施行霸权的手段。

要实施关税讹诈，就要使非对称关税成为常态。美国提出的“对等关税”纯属自己制造，缺乏世界各国的共识，也缺乏经济理论的支撑，并且直接违背了世界贸易组织的规则，可见“对等关税”名不副实。为达到目标，美国通过关税对世界各国进行恐吓施压，然后进行谈判，以获取他们所希望的利益。在这个过程当中，有些国家接受了他的无理要求，屈服于美国，美国可能就对其降低关税。同时，对于美国认为没有获得目标要价的国家，将继续保持高关税。因而，美国关税政策必然是非对称的，而且非对称关税是常态，由此对当前美国对中国关税高于其他国家就不难理解了。

美国加征“对等关税”动摇了二战以来国际经贸合作的根基

　　影响面极广。如果说疫情对全球的影响是被动冲击，那么“对等关税”则是有意之举，虽然世界格外关注“对等关税”对中美经贸合作的影响，但事实是，世界各国都难以独善其身，特朗普对大多数国家都要加征“对等关税”，在豁免谈判期间，多数国家也适用10%的关税，美国与大多数国家的贸易都会遭受冲击，这是美国“对等关税”产生的直接影响。与此同时，美国加征“对等关税”将导致全球经济增长乏力，导致外部需求放缓对世界主要国家经济产生下行压力的问题。除了实体经济受影响之外，金融资本市场受到的影响也非常广泛，世界主要资本市场都经历了激烈波动，仅2025年4月3日至4日，美国纳斯达克股指就下跌12%左右，与此同时，欧洲、日本、中国等股市都经历了大幅波动。美元汇率呈现波动下行趋势，其他国家货币汇率波幅扩大，黄金价格升至历史新高。

　　影响程度极高。从1929年至今近百年的时间里，除了二战之外，全球最大的经济衰退就是1929年引发的世界大萧条。观察美国加征关税带来的影响，世界上很多评论类比20世纪30年代世界大萧条时期美国推出的霍利斯穆特关税法案，此次美国加征关税的影响程度相比大萧条时期，有过之而无不及。相比历史上的高关税政策，这次美国采取关税手段不是单纯出于经济考虑，还希望通过加征关税让其他国家妥协，强迫对手接受美国提出的要价，这种关税讹诈的做法，凸显赤裸裸的霸权之道。目前世界经济和贸易已出现衰退迹象，关税战显然构成其重要原因，本次关税对世界经济和贸易产生的影响程度不容低估。

影响极其深远。近年来，中美间贸易、科技交往等领域的摩擦不断升级，很多评论认为中美关系回不到过去了。美国加征“对等关税”造成世界规则秩序的破坏。二战以来，美国主导构建的全球经济治理体系，特别是世界贸易组织等重要机构的设立，为全球稳定合作提供了重要的制度保障。美国加征“对等关税”，摧毁了以规则为基础的国际经贸体系，动摇了世界贸易组织等全球经济治理体系和监管机制的根基。房子旧了可以不断装修，但地基动摇了就很难再改善。美国试图摧毁自身创造的全球经济治理体系，短期影响国际商品服务的买卖，中期影响世界各国之间的分工合作体系，长期则可能促使世界重回丛林法则。“对等关税”表面上造成贸易冲击，深层次影响的是对未来发展预期，对全球不确定不稳定问题的担忧加剧。　　

应对美国“对等关税”需全面战略谋划

　　以高强度反制斗争敦促美国回归理性。以斗争求安全则安全存，以斗争求发展则发展兴。美国对中国大幅加征关税，纯属讹诈行为，并非所谓的对等，这种霸权行为全世界都看到，针对美国的行为，中国立即作出回应，持续加征关税予以反制，并且对关键原材料进行出口管制，扩大不可靠实体清单，这些举措的目标并不是要主动脱钩断链，而是让对手感受到反制带来的挑战，让对手感受到冲突和压制没有赢家的道理。回溯世界各大国关系的发展历史，“合则两利、斗则俱伤”，合作共赢才是顺应全球发展大势的客观选择。

加快构建新发展格局，谋划经济社会发展新战略。面对严峻复杂的国际形势，必须着力调整经济发展战略。改革开放以来，中国经济发展融入全球化发展，中国对外开放初期，主要依托原材料及市场两头在外的国际大循环，中国从外部进口原材料中间品，在国内生产加工组装，然后再出口到全世界。当前外部形势急剧变化，全球经济面临巨大压力，国际大循环不确定性凸显，扩大内需市场、推动构建国内经济大循环成为重要战略选择。与此同时，通过扩大高水平对外开放，实施制度型开放，深化与外部特别是共建“一带一路”国家的合作，稳定国际大循环，推动构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。双循环不是简单的国内外循环，必须着力解决双循环的内外联动，加强创新驱动，发展新质生产力，打通循环堵点。

坚持稳中求进，以进促稳，保持宏观经济稳定。新发展格局的构建不是一日之事，短期内还难以充分释放对经济增长的重要支撑作用。我们要在新发展格局指向下，将维护短期宏观经济稳定作为当前重要的任务。今年《政府工作报告》明确实施更加积极有为的财政政策，应加快落实已经确定的政策，加快债务发行，政策靠前发力。同时要切实实施适度宽松的货币政策。目前存款准备金率在6%左右，还有下调空间。针对当前的环境，要丰富财政政策和货币政策储备等应对美国“对等关税”挑战的工具箱。

守住底线，防范化解系统性风险。通过去年地方债置换，地方债风险得到有效控制，当前需要关注的是有些地方债压力仍然较大，可以重点进行摸底，做到心中有数，适时加大债务置换规模。房地产存量房去库存成为重中之重，政府受制于财力限制，大规模购买保障性住房可能受到制约，但可以考虑让商业银行等金融机构购买存量房，然后用于保障性住房，这种方式可能涉及房价定价等问题，可以先做试点，再向全国推广。与此同时，加快构建耐心资本入市的长效机制，为资本市场稳定提供制度支撑。

（编辑  季节）　

1933年，赫克歇尔和俄林提出的要素禀赋原理（H-O理论）认为，在土地、劳动和资本三种生产要素中，要素的密集度决定了一个国家的国际贸易格局。照此，美国显然应该出口资本密集型的产品，而进口劳动密集型的产品。而一系列规范性、规制性和包容性的制度体系，促使美国农业突破了古典经济学的认知框架，成就了资本和科技密集型的规模化现代产业。高度机械化、规模化和全球导向的运作模式，锻造了美国农业的全产业链优势，使之不仅在农牧产品方面占据全球重要地位，而且在化肥、农药和农用机械等领域保持强劲的国际竞争力。（见表1）

表1 美国农业主要项目与出口全球占比汇总表（2023年）

资料来源：美国农业部对外农业服务局《2023农业出口年鉴》，联合国贸易统计数据库（UN Comtrade），国际谷物理事会公告，美国肉类出口联合会公告，OEC 世界贸易数据平台（https://oec.world）

美国农业的发展历程

美国农业发展历经五个阶段，反映了其农业生产力与科技进步的演变，也深刻嵌入国家的制度安排、市场机制与全球经济体系之中。

（17世纪至19世纪初）殖民农业与自给自足体系

在北美殖民初期，美国农业为以自给自足为主的家庭式小农经济。17世纪英属殖民地的农业模式多依赖劳动力密集型手工劳动，种植作物包括玉米、小麦、烟草等。18世纪，南方大种植园经济依赖奴隶劳动力生产棉花、甘蔗和烟草，出口欧洲市场。1828年的《关税法案》限制了跨大西洋贸易，引来南方种植园主的强烈抗议，将年轻的联邦推向南北分裂的边缘。这一时期，美国农业地域分工初具端倪，尚未形成全国性市场，仍处于典型的农业社会阶段。

（19世纪中叶至20世纪初）西进运动与机械化起步

1862年，随着《宅地法案》的实施和铁路网络的扩张，美国农业迅速向西部拓展，圈地运动成为农业发展的驱动引擎。此时期农业机械化得到初步发展，如约翰·迪尔于1837年发明钢犁、推广机械收割机，大幅提升了生产效率（Olmstead & Rhode, 2008）。1890年，美国国会颁布第一部《谢尔曼反托拉斯法》，严厉打击州际贸易垄断与共谋，为联邦体系建立统一市场提供了法治保障，美国农业随之从地方性的产销模式转向全国性的市场体系。

粮食贸易兴盛，棉花带、玉米带的形成，凸显了不同地区之间的规模优势和比较优势。通过市场化实现的资本积累，使农业摆脱自给自足，并初次加入组织化、雇佣化和职业化的劳动大军，为农业产业化奠定了基础。

（20世纪上半叶）产业化与国家干预20世纪初，美国农业进入产业化阶段，农场规模扩大，农业资本投入上升，但价格波动和自然灾害（如1930年代大萧条和“黑风暴”）暴露出农业部门的脆弱性。联邦政府开始介入农业治理体系，1933年《农业调整法》标志着新政时期农业干预政策的开端，联邦补贴、价格支持、生产配额、信贷支持机制相继建立（Gardner, 2002）。农业合作社在此期间得到普及，农场组织化水平大幅提升。

（20世纪中叶至21世纪初）绿色革命与全球化发展

第二次世界大战后，美国农业进入“绿色革命”阶段。高产作物品种（如杂交玉米）的开发、化肥和农药的广泛使用，以及灌溉技术和机械设备的改良，显著提高了单位面积产出（Evenson & Gollin, 2003）。借助马歇尔计划等对外援助项目，美国得以将农副产品、工业食品和农用物资大举倾销海外，成为世界第一大农产品出口国。国际市场的竞争又促使美国农业更加重视生产效率、标准化管理和品牌化经营。

1962年出版的《寂静的春天》全面讲述了过度使用农药和化肥对生态系统和人体健康的危害，对美国农业和农业政策产生了深远而系统的影响，尤其在农药使用、环境监管、农业科研导向以及联邦立法等多个层面留下了深刻烙印。1970年，美国环保署（EPA）成立，其早期职能之一即评估农业对环境的影响，包括农药残留、水体污染、土壤退化等。环保评估成为农业项目审批的法定程序，并规定农业补贴项目中必须考虑环境影响。1972年修订的《联邦杀虫剂、杀菌剂和灭鼠剂法》（FIFRA）确立了对农药进行登记审批、风险评估和市场退出机制，交由环保署执行。相继出台的《国家环境政策法》《清洁水法》《濒危物种法》等，分别对农业排放、栖息地保护和农田开发项目提出了限制措施，开启了“生态视角下的农业治理”进程。另外，环境保护和可持续农业等专业，也陆续被纳入高等和职业教育体系。

（21世纪以来）现代农业：技术融合与风险治理

进入21世纪，美国农业在高科技引领下呈现出精准化、智能化、绿色化的新趋势。生物技术（如转基因作物）、数字农业（如GPS导航、遥感监测）、大数据分析和自动化设备得到广泛应用。同时，农业风险管理制度日臻完善，包括联邦作物保险、灾害补贴、收入保障等多层次保障体系，强化了农业部门对自然、市场与政策不确定性的应对能力（Orden & Zulauf, 2015）。可持续发展目标推动农业逐步从“高产导向”向“资源高效、生态友好”转型，同时，强调碳足迹、水资源保护及土地再生。

由于巴西、俄罗斯等国家农业生产和出口快速增长，以及与中国等主要贸易伙伴之间的贸易摩擦，美国近年来农产品出口呈现下降趋势，2023和2024年出口总额约为1750亿美元，分别比2022年下降了11%。 从更长周期来看，美国农产品出口水平下降趋势更加明显。

美国农业制度与政策

美国农业制度确立了以土地私有、市场竞争与契约自由为基础的发展框架，并构成美国农业现代化的根基。在土地制度方面，美国绝大多数农业用地为私人永久所有，农场主对其土地拥有完全的处置权。根据美国内政部数据，约27%的土地归属公共所有，这部分土地多用于国家公园、自然保护区及科研教育场所，联邦及州政府负有监管职责，而不直接介入资源配置与农业开发活动。这种清晰的产权结构极大降低了因土地权属不明所引发的交易成本与法律纠纷，有效保障了农业投资的稳定性与连续性（Alston & Pardey, 2006）。

美国农业制度特征还体现于长期稳定、体系完善的农业政策体系之中。自20世纪以来，联邦政府持续通过立法手段构建农业公共政策框架，形成“政策—市场—技术”协同驱动的现代农业体系。代表性的农业立法包括：

1. 《农业调整法案》（Agricultural Adjustment Act, 1933）：确立了联邦政府通过价格支持、作物补贴和减产激励干预农产品市场的基本机制，是美国农业政策干预的起点；

2. 《联邦农作物保险法案》（Federal Crop Insurance Act, 1938）：建立了以风险分担为核心的农作物保险体系，为农业生产者提供抵御自然灾害和市场波动的保障；

3. 《农业改善与改革法案》（Federal Agriculture Improvement and Reform Act, 1996）：推动农业政策从价格支持向收入补贴转型，强化了市场在资源配置中的决定性作用；

4. 《农场法案》：作为每五年修订一次的综合农业立法，涵盖了农业补贴、营养援助、环境保护、农村发展等多个政策领域，聚焦了美国农业政策调整。

在农业组织制度方面，美国构建了较为成熟的合作社法律体系。《合作社公司法》要求各州立法保护农业合作社的法人地位与税收优惠权利；《卡普–佩里森法案》（Capper–Volstead Act, 1922）则赋予农业合作社在农产品销售中的集体议价权及反垄断豁免，是美国合作社制度的法律基石（Hueth & Reynolds, 2010），不仅提升了中小农户的市场议价能力，也推动了农业经营模式由“分散型生产”向“组织化运作”转型。

从政策实施机构来看，美国农业部下设的农协服务局承担农业合作社及农村发展的政策执行职责，提供涵盖资金、技术、信息与教育在内的综合服务体系。其重点政策工具包括：合作社专项贷款、农村基础设施建设补贴、农技推广项目、税收减免等。

总体来看，美国农业政策的目标主要集中在三个维度：保障国家粮食安全、提升农业全球竞争力、推动农村社区可持续发展。

由此可见，美国农业政策体现出“市场主导、政府扶持”的基本特征。通过制度化的产权安排、多层次的政策工具和有效的组织机制，实现农业资源配置的高效化、生产方式的现代化以及产业组织的规模化。

美国现代农业的组织模式

美国农业以市场导向、资本驱动与科技赋能为核心的农业现代化体系，体现了市场机制、组织协同、科技赋能和制度保障有机结合的四维运营模式，以及以家庭农场为核心的组织体系、以合作社为纽带的协同网络、以精准农业为基础的技术体系、以农业保险与金融服务为支撑的风险管理机制。其高度规模化、专业化和全产业链一体化的特征，推动了农业的高效率与高产出，使之在全球供应链中显示出强大的竞争优势。

美国现代农业的从业者可归纳为各具特色的四类经营主体：

家庭农场：结构性主力与制度性基石

根据美国农业部的定义，现代农场主要以“产值规模、资本密集度与市场依赖度”为指标区分。家庭农场长期构成美国农业的制度核心和数量主体。2023年，美国共有约189.5万个农场，其中约86%为小型家庭农场（年现金农业收入低于35万美元），经营着约41%的美国农业用地。相比之下，大型家庭农场（年现金农业收入超过100万美元）占农场总数的4%，经营着31%的农业用地。美国农场的平均规模为464英亩（约合187.8公顷），家庭平均收入为97984美元，高于同期美国所有家庭的中位收入（80610美元）。

尽管美国家庭农场在数量和土地占有方面占据主导地位，但其面临的挑战也不容忽视。小型家庭农场依赖非农业收入维持生计，而中型家庭农场则面临农业收入负增长的压力。大型家庭农场虽然在收入和土地占有方面具有优势，但也需应对市场波动和政策变化带来的不确定性。

近年来，家庭农场呈现出公司化和信托化趋势，普遍通过设立有限责任公司（LLC）或S型公司以规范财务结构、优化税收负担并实现代际传承。在运营实践中，这些农场通过专业化分工（如作物－畜牧分业、种养分离）和外包管理，显著提升了运营效率与抗风险能力。

企业化农场：资本密集型专业主体

企业化农场通常以公司形式设立，具备独立法人资格和较强的融资能力。其经营主体多注册为有限责任公司、股份公司或合伙企业，雇佣职业化管理团队负责运营决策。这类农场广泛分布于牲畜养殖（特别是牛、猪、禽类的集约化生产）和大宗农作物种植（如玉米、大豆、小麦、棉花）领域，集中体现了美国农业的资本集中和规模扩张逻辑。

企业化农场的优势在于：（1）具备整合农业科技、信息系统与市场网络的能力；（2）通过土地租赁、纵向一体化及资产证券化等方式扩展经营边界；（3）对市场波动与自然风险的承受能力较强。

农业合作社：组织协同与风险共担机制

美国农业合作社是一种由农民自愿联合、共同出资、共同受益、自主经营、民主管理、服务为本的经济组织形式，构成了美国农业社会资本的重要配置模式，体现出农业部门在资源协同、市场议价和风险共担方面的制度创新，走出了一条采购规模化、物流一体化、服务专业化的道路。

农业合作社广泛嵌入农资采购、产品销售、农机服务、农业保险、农业信贷、储运加工、电商平台建设、品牌推广等多个环节，以营销合作社、采购合作社和服务合作社等形态，贯穿于从生产到流通的完整链条。（见表2）

表2 美国农业合作社的主要类型

截至2023年，美国共有1647家农业合作社，容纳包括农民、牧场主和渔业合作社在内的184万社员（农民可交叉入社），总资产为1247亿美元，总营业额为2967亿美元。由于不断合并重组，其数量减少，继而实现了规模经济，提高了运营效率。例如，蓝多湖乳制品合作社的成员已超1600家；CHS 农业公司由众多农业合作社、农民、牧场主和数千名优先股股东组成，形成了跻身《财富》500强的跨区域综合性农产品营销和供应合作社；美国乳农公司（DFA）是全国最大的牛奶营销合作社，服务1万多户奶农。

合作社按照“用户所有、用户控制和用户收益”三原则实行成员制，充分尊重用户的自主性和参与性。合作社尽管同样采取董事会领导下的专业经理制，但其决策模式不同于商业公司的同股同权，而是采取“一人一票”制，其盈余分配也是按照成员的“交易量比例”，而非依据投资比例。这一机制有效保障了中小农户的参与权和收益权，构成现代农业中的“集体行动”典范。

此外，地方合作社可组成州级或国家级合作社，形成“两级合作、垂直整合”的全国网络。合作社另外三项重要服务功能包括：（1）设立信贷部门或与农业银行合作，提供贷款、信用担保；（2）通过集体储粮、销售托底、农业保险等手段帮助农户对冲市场波动和自然灾害风险；（3）利用大数据、ERP系统、区块链，实现农产品可追溯与智能管理。

农业企业：全球农业产业链的核心主导者

在全球农业现代化进程中，美国农业企业因其强大的技术能力、资本实力与全球布局，成为农业产业链的核心主导者。从农资供给、种子研发、机械制造到农产品贸易与加工，这些企业不仅控制着农业生产的关键物质基础与技术路径，而且通过标准制定、知识产权控制、跨国并购等多元手段，深度参与全球农业治理结构的构建。下述具有代表性的企业为例，概述其在农业全产业链中的定位与功能。

1. 嘉吉公司（Cargill）与阿彻丹尼尔斯米德兰公司（ADM）。在全球农产品贸易、初级加工与物流体系中居于中枢地位，主导了全球农产品定价体系与跨国供应链配置，在粮食安全、农业市场调控与全球食品贸易格局中发挥关键作用。嘉吉公司是美国最大的私人控股企业之一，业务覆盖粮食收购、饲料生产、食用油加工、生物燃料制造以及港口物流等环节。其在全球设有数百个粮仓、港口与加工设施，构建起跨洲际的农产品物流网络。ADM公司则专注于谷物、大豆、油籽等加工与贸易，是全球油脂和蛋白原料的主要供应商之一，亦积极拓展健康营养品与生物解决方案业务。

   2. 孟山都公司（Monsanto）/拜耳作物科学（Bayer Crop Science）。属于上游种业与农化产品（转基因种子、农药）的领先者和全球转基因种子和农药领域的先驱，其“农场到田间”的综合解决方案极大提高了作物单产和抗逆能力。2018年并入德国拜耳集团后，该企业组建了全球领先的农业生物科技与植保平台。其产品线涵盖玉米、大豆、棉花等主要作物的生物技术种子，以及草甘膦等关键农药产品。通过种子专利、技术许可，该企业深度塑造全球农业技术标准，强化了美国在农业生物科技方面的制度输出能力。

   3. 约翰迪尔公司（John Deere）。作为全球领先的农业机械制造商，约翰迪尔提供从耕种、播种到收获的全流程智能农机设备，包括拖拉机、联合收割机、精准喷药设备等。在“数字农业”趋势下，约翰迪尔大力发展农业信息化系统（如GPS导航、远程控制、田块数据分析平台），实现农业作业自动化与高效化。在推动精准农业技术与智能制造向全球输出方面，约翰迪尔重塑了农场管理逻辑与劳动组织结构。

   4. 科尔特瓦公司（Corteva Agriscience）。由陶氏杜邦农业部门重组而成，致力于研发高效作物保护剂与多样化种子品种，强化作物在不同气候区的适应性。它积极部署农业数据平台与智能农业解决方案，服务全球小农户与大型农场主。其多元化产品与服务体系，既增强了农业产业链的抗风险能力，也有助于提升农业可持续性水平。

技术与市场驱动的农业供应链

技术体系与数据驱动运营

美国农业现代化的核心动力来源于其高度制度化、系统化的农业科技支持体系。该体系由联邦政府资助的陆地赠地大学系统、农业实验站以及农业推广服务体系构成，三者协同构建了“科研—教育—推广”三位一体的技术扩散机制。在此基础上，美国农业正在迈向“数据驱动”与“智能化决策”主导的新型运营模式，主要体现在以下几个方面：1.精准农业：广泛采用全球定位系统（GPS）、遥感技术、无人机监测、物联网（IoT）传感器与人工智能算法，实现了从播种、灌溉到施肥、植保全过程的精细化管理。这一技术大幅提高了资源配置效率，并降低了生产不确定性（Gebbers & Adamchuk, 2010）。2.生物技术：在转基因作物（GMOs）品种培育、动物疫苗研发、微生物肥料与生物农药应用等方面取得广泛突破，不仅显著提升了作物产量与抗逆能力，也增强了农业系统的可持续性（Fernandez-Cornejo et al., 2014）。3.机械化与自动化：通过将农机设备与人工智能系统结合，美国农业已实现包括自动驾驶拖拉机、智能收割/采摘机、机器人喷洒系统等技术落地，在有效缓解劳动力短缺的同时，提升了运营效率。这些技术的集成应用，促使农业生产方式从传统的经验驱动转向数据驱动，进而推动农业管理模式从规模化迈向智能化，构建起以数据采集—算法分析—精密决策为核心的运营体系。

市场导向与供应链整合

美国农业供应链具有高度市场化特征，其农产品市场化率长期稳定在90%以上。大宗农产品（如玉米、大豆、小麦等）通过芝加哥期货交易所（CME）等期货市场实现价格发现与风险对冲，形成了“市场信号—生产响应”的动态调节机制（Goodwin & Schnepf, 2000）。农业企业则以市场需求为导向，通过合同农业、纵向整合与品牌运营等方式深度嵌入产业链各个环节，以实现价值链延伸与效率提升。具体表现为：

1. 前向整合：农业生产者通过与食品加工企业、零售商建立长期采购协议或设立联合体，推动初级农产品向深加工和品牌终端延伸，从而获取更高附加值。

2. 后向整合：大型农场或农业合作社通过自建或控股农资供应商、仓储物流企业等，降低农资采购和流通成本，增强供应链控制力和成本优势。

3. 横向联合：地理邻近或产品同质的农场通过联合采购、共建设施、联合销售等方式提高议价能力和规模效应，有效应对市场波动与不确定性。

   此外，美国农业在全球化格局中具有显著出口导向性。联邦政府通过农业出口信贷保障计划、贸易促进谈判与市场准入计划等政策工具，积极拓展国际市场，提升农产品竞争力，巩固其全球农业强国地位（USDA FAS, 2023）。

   （编辑  季节）

文_沙学康 程晗^*

居民消费是经济增长的重要驱动力。经济学理论认为，收入是决定居民消费的关键变量。近年来国外以提升收入、稳住就业为目标出台了大量提振居民消费的政策。其中范围最广、力度最大的就是新冠疫情期间各国出台的以失业救济、薪酬保护、针对特定人群转移支付和特定行业消费补贴等为代表的一系列提振消费政策。尽管有大量学者对政府的提振消费政策效应开展了理论和实证分析，但聚焦新冠疫情期间的大规模提振消费政策开展跨国比较研究尚不多见。本文旨在对疫情期间各国提振消费的主要政策工具进行梳理，探讨政策特点和政策推行过程中的教训。为我国优化完善提振居民消费相关政策提供一定的参考。

国内外相关文献综述

国内外学者关于政府政策对消费影响的研究较为丰富，从观点来看大致可分为两派。一派学者认为财政支出会抑制居民消费。例如Sutherland（1997）发现，政府财力不足时的扩张性财政政策会导致居民认为未来会发生增税和可支配收入减少，因此会增加储蓄、降低消费欲望，从而得出财政支出在一定程度上对居民消费具有替代效应的结论。卞志村、杨源源（2016）通过构建动态随机一般均衡模型，发现政府投资性和消费性支出会挤出居民消费。Dawood和Francois（2018）则采用协整面板模型，实证估计了24个非洲国家居民消费和政府消费间的替代关系，研究发现居民消费和政府消费之间存在跨期替代，这就导致扩张性财政政策会降低居民消费需求。

另一派学者认为财政支出会促进居民消费。例如温桂芳、马栓友、赵萍等（2003）认为，财政支出会促进社会需求扩张，其机理在于财政支出规模的扩大提高了居民消费意愿。李晓嘉、蒋承等（2016）基于空间Durbin模型对我国省级财政支出与居民消费的关系进行实证分析，发现相邻省的经济性支出和民生性支出促进了本省的居民消费。Kim等（2021）评估了新冠疫情期间韩国出台的“韩国经济影响补助金（KEIP）”政策对消费的刺激作用，发现KEIP计划显著刺激了居民消费，且该政策乘数约为0.5。Chetty等（2024）使用私营部门大数据测算了疫情期间美国多轮财政刺激计划对居民消费的影响，发现现金支付导致疫情初期居民消费支出急剧增加，但在疫情后期的作用则大幅下降。

疫情期间提振居民消费政策的国际比较

（一）国外提振居民消费的四类工具

1. 提供失业救济

国外通过放宽失业保险门槛、发放额外失业补助等方式稳住居民信心。例如美国面对疫情期间飙升至14.8%的失业率采取了两项措施：一是扩大失业保险覆盖面，将失业救济资格扩大至自雇人员、独立承包商、零工经济从业者等不具传统失业保险资格的群体；二是发放临时失业补助（Federal Pandemic Unemployment Compensation， FPUC），联邦政府于2020年3-7月期间为失业人员提供额外的每周600美元失业补助。2020年12月后，失业补助降至每周300美元并持续发放至2021年9月。

2. 设立薪酬保护计划

该计划为企业提供招聘和就业补贴，从而保障就业、避免裁员。例如美国推出了以保障居民就业为核心目标的薪酬保护计划（Paycheck Protection Program，PPP），该计划通过为小企业提供无偿贷款使其得以继续支付员工工资，防止大规模裁员。澳大利亚则以向企业提供工资补贴的方式开展薪酬保护。2020年3月-2021年3月，澳大利亚推出了Job Keeper计划，该计划规定受疫情影响收入下降的企业每雇佣一名符合条件的员工，每两周可获得1500澳元的补贴。

3. 针对特定人群提供转移支付

国外试图通过发放针对特定人群的转移支付改善居民收入拉动消费。美国在疫情期间三次向低收入纳税人发放转移支付，总计超过8500亿美元。2020年3月，美国颁布了《冠状病毒援助、救济和经济安全（CARES）法案》，该法案规定向年收入不超过75000美元的纳税人提供一次性1200美元现金，另外给每名儿童额外提供500美元。此后的《冠状病毒应对和救济补充拨款法案》和《美国救助计划（ARPA）法案》进一步延续这一政策并加大了现金补贴力度。日本方面，通过2021年的第四轮经济刺激计划针对18岁以下儿童、低收入家庭等特定群体发放额外现金补贴。

4. 发放餐饮文旅行业的消费券

国外通过发放消费券刺激餐饮、零售和旅游等受疫情影响较大的行业的本地消费。例如日本曾于新冠疫情期间推出全民性的“Go To”经济复苏计划，其中“Go To Travel”旅游补助对旅行产生的交通、住宿、购物等费用补贴50%。Go To Eat”餐饮补助给指定平台提供最高折扣25%的餐饮折扣。“Go To Event”文化与娱乐补贴提供电影、演出、体育赛事门票折扣。澳大利亚则于2020年末推出“Stay and Spend”计划，政府为消费者提供100澳元的电子消费券，并规定这些消费券必须在本地酒店、餐馆等场所消费。新加坡于2020年向所有新加坡公民发放了100新加坡元的电子消费券，用于刺激餐饮、零售和旅游等领域消费。

国外提振消费政策的特点与教训

（一）国外提振消费政策的特点

国外提振消费政策轮次较多、规模稳定、注重宣传。首先，国外提振消费政策轮次较多。例如，美国在2020年3月疫情初期快速出台第一轮救助计划，对居民就业、收入和消费提供支持。随后面对疫情的反复和经济的波动，美国又出台了第二轮、第三轮经济刺激计划。其次，政策支持力度逐步加大。每一轮政策提供的支持力度稳中有增、实施期限保持稳定、覆盖面逐渐扩大。例如从第一轮至第三轮刺激计划，美国向低收入居民提供的直接现金补贴额度从1200美元/人稳步提升至1400美元/人，提供失业救济金的期限从三个月逐步延长至六个月，覆盖范围也扩大至个体户和零工经济从业者。最后，注重政策的宣传。外国政府通过媒体宣传、深度沟通、政策指导等多种方式加强了居民对提振政策的积极预期。以日本为例，首相及政府高层定期召开新闻发布会，向国民说明财政支持政策，强调补助金的发放方式、申请流程及预计效果。

国外提振消费往往聚焦重点人群。理论表明由于低收入家庭边际消费倾向更高，因此同样规模的财政补贴对于低收入家庭的提振消费作用更为显著。疫情期间，国外出台的提振消费政策的一大特点是聚焦特定人群尤其是低收入人群，试图通过“以小博大”的方式用最低财政成本最大化提振消费。国际货币基金组织对于美国《CARES》法案中的直接现金补贴和失业救济金政策进行了对比研究，发现由于失业救济金能更大程度上地惠及低收入群体，因此其提振消费和产出的作用相对更大。

（二）国外提振居民消费政策的深刻教训

    提振消费政策效应持续时间较短。以失业救济、薪酬保护、转移支付、消费补贴等为代表的提振消费政策属于周期性政策，对于打通阻碍居民消费提升的结构性堵点作用有限，因此其政策效果持续性不足。从主要发达国家疫情前后居民消费数据来看，美国、日本、加拿大等国疫情前居民消费同比增速保持在2.6%、1.1%、5.1%左右，疫情期间出台提振消费政策后居民消费增速短暂冲高至8%、6%、11%，但疫情结束后随着政策退坡，居民消费增速快速回落至疫情前水平。

向居民部门提供的转移支付大多被用于储蓄。疫情期间国外向居民提供的现金转移支付，后被证明更多转化为居民储蓄而非消费。例如美国每周家庭脉搏调查（HPS）数据显示，除了第一轮经济刺激计划的资金大多被用于购买生活必需品，第二轮、第三轮刺激计划期间，50%以上居民将救济资金用于偿还债务和储蓄。美联储数据显示截至2023年，美国家庭累计超额储蓄超2万亿美元，但消费支出增速却从2021年四季度的3.3%降至2024年的2.8%。

依托财政工具的提振消费计划增加了债务不可持续的风险。新冠疫情期间西方国家出台的提振消费的财政政策资金来源主要是大规模发行政府债务。尽管提振消费政策拉动了经济增长，但从数据来看，经济增长并不能完全抵销债务增速。例如美国、英国、法国等国家疫后政府债务占GDP比重仍然持续上升，债务不可持续风险一直在加大。

过度补贴是导致大规模顽固通胀的成因之一。大规模的过度的财政直接补贴直接增加了总需求，造成了疫情后期以来西方国家持续的高通胀。分析各国核心CPI数据发现，自2021年1月起，主要国家核心通货膨胀快速上升，持续了将近两年后，才于2023年后以相对缓慢的速率下降，迄今为止尚未恢复至疫情前水平。美联储对各国财政政策拉动通胀的点数进行了测算，发现大规模财政刺激计划分别导致美国、加拿大、英国、欧元区、新兴市场国家通胀总计抬升2.5、2.4、1.6、1.8、1.4个百分点。

有力有效提振我国居民消费的政策思考

回顾疫情期间国外出台的各类提振居民消费政策，尽管在短期内取得了一定的成效。但从长期看并没有解决居民消费的痛点难点问题，政策效应持续性不足且造成了较大的财政负担。今年政府工作报告指出：促进消费和投资更好结合，加快补上内需特别是消费短板，使内需成为拉动经济增长的主动力和稳定锚。提振消费已经是我国当前重要的政策发力点。参考国外提振消费的教训启示，本文探索提出了提振我国居民消费的政策思考。

以提升居民收入为支撑点。一是持续完善最低工资调整机制。鼓励地方研究设计与通货膨胀、居民信心等挂钩的最低工资标准动态调整方案，定期开展最低工资标准变动研讨会并形成具体调整思路。二是探索针对重点群体进行精准转移支付的必要性与可行性。组织相关部门联合高校、科研机构等开展针对低收入群体发放精准转移支付的可行性研究。探索根据家庭经济状况、人口结构、抚养负担等多因素设计差异化的有条件转移支付政策的可行性。三是落实完善重点领域、重点行业、城乡基层和中小微企业就业支持计划。组织有关部门研究制定重点领域、重点行业清单，建立统一大数据平台组织企业进行申报。

以促进服务消费为着力点。一是大力推动文体旅游消费提质升级。鼓励地方结合自身特色打造“文化IP+旅游体验”新模式，支持景区结合自身条件有序推进人工智能、低空经济、具身智能等的场景化应用。二是大力推动入境消费的便利化。进一步扩大外卡受理范围，通过升级受理终端设备和赋能商户等方式，提升商户受理和服务境外游客的能力。在国际消费中心城市的机场、商圈、景区部署AI多语言导览机器人，支持多种语言实时翻译，探索与境外知名社交平台联动推送个性化旅游攻略。三是大力推动银发消费潜力的释放。引导互联网、大数据、人工智能等新兴技术企业在老年消费领域拓展应用，开发适合老年人使用的智能购物平台、在线医疗问诊系统、虚拟旅游体验等数字化消费产品和服务，拓展老年消费的场景和渠道。

以活跃新型消费为增长点。一是远近结合挖掘新型消费潜力。充分把握新型消费领域的增长机会，通过大力度政策支持构建更加成熟的消费场景。短期内，加速推进智能穿戴、超高清视频、健康轻食、国潮国货、智能家居等相对成熟、更受年轻人欢迎领域新技术新产品开发与应用推广。长期内，围绕虚拟现实、脑机接口、人工智能家居、高端医疗与体检、养老服务等方兴未艾的消费场景开展充分研究，针对可能的细分消费场景开展宣传并以探索相关消费补贴。二是城乡结合挖掘新型消费潜力。一方面结合城市更新和新型城镇化建设，推动重点商贸街巷改造升级，持续优化城市新型消费场景。另一方面，加强县域商业街区改造，提升县域消费场所质量，为新型消费落地提供场景支持。

（编辑 宋斌斌）